Uddrag af Den danske velfærdsmodel 1891-2011

Søren Kolstrup

DEN DANSKE V ELFÆRDSMODEL 1891-2011

– sporskifter, motiver, drivkræfter

Frydenlund

Den danske velfærdsmodel 1891-2011 – sporskifter, motiver, drivkræfter © Forfatteren og Frydenlund 1. udgave, 1. oplag, 2014 ISBN 978-87-7118-279-8 Grafisk tilrettelæggelse: Malte Trap Pedersen Grafisk produktion: GraphyCems, Spanien Forsidefoto nederst: Polfoto.

Udgivet med økonomisk støtte fra Inger Kunst-Hansens Legat.

Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copydan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.

Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C tlf.: 3393 2212 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på http://www.frydenlund.dk/nyhedsservice.

Indhold

Forord................................................................................... 11

Kapitel 1 Hvorfor universalisme......................................................... 13 Den universalistiske models virkninger.............................. 15 Sporskifter, motiver og drivkræfter..................................... 17 Den universalistiske velfærdsstat og sygekassemodellen............................................................ 18 Sygekassemodellen............................................................ 20 Model Danmark og universalismen. Myte eller realitet?...... 22

Kapitel 2 De sociale reformers gennembrudsår 1891-1907................ 26 Hjælp til værdigt trængende................................................... 26 Sygekasseloven ................................................................. 27 Alderdomsunderstøttelsesloven af 1891 – for de værdigt trængende................................................. 29 Ulykkesforsikring og arbejdsløshedskasse............................. 32 Universel sygepleje – et forslag forud for sin tid ...................... 33 Drivkræfterne bag det sociale opbrud.................................... 37

Kapitel 3 De fælles institutioners opståen og udvikling ................... 40 De gamle............................................................................... 41 Det fælles hospital................................................................. 42 Skoletandlæge for alle............................................................ 48 Den fælles skole..................................................................... 49 Retten til en bolig................................................................... 54 Drivkræfterne bag de offentlige serviceydelser........................ 56 Motiverne – lighed, rationalitet og forebyggelse....................... 57

5

Kapitel 4 Sygekassemodellen – et normdannende ideal..................................................... 60

Kapitel 5 Snigende samfundsovertagelse........................................... 64 Kappestrid mellem hjælp til selvhjælp og skattefinansiering ............................................................ 66 Socialreformen i 1933 – fattighjælp decimeres, staten og den offentlige institution styrkes............................. 70

Kapitel 6 Forsikringsvejen fravælges, skattelinjen fastholdes.......... 74 Hvorfor tilbagevises forsikringslinjen .................................... 79

Kapitel 7 Det forebyggende arbejde og universalismen 1937-1939 ............................................. 81 Mødrehjælpen ....................................................................... 81 Sundhedsplejersker for alle.................................................... 83 Huslejehjælp til ubemidlede børnefamilier.............................. 85 Universelle ydelser på tegnebrættet........................................ 87 Det svenske forbillede – en social investering......................... 90

Kapitel 8 De universelle ydelsers forudsætninger............................... 92 Dansk klassekompromis kontra britisk klassekamp.............. 92 Universalismens nordiske forudsætninger ............................ 94 Universalismens aktører........................................................ 96 Universalisme – et rationelt svar på ineffektivitet.................... 97

Kapitel 9 Universalismens gennembrudsår – fra værdigt trængende til borger 1945-1974.................... 99

Kapitel 10 Universalisme spirer frem 1945-1958............................... 102 Det forebyggende arbejde..................................................... 102

6

Forebyggende sundhedspolitik ........................................ 102 Husmorafløsere................................................................ 104 Børneinstitutioner – tilløb til universalisme...................... 107 Praksis langt fra idealerne................................................110 Velfærd som en investering...................................................111 Storbyerne går foran.........................................................112 Generøs og universel tuberkuloselovgivning .....................113 Revalidering......................................................................114 Boligpolitikkens storhedstid og fald......................................115 Lige muligheder for alle – gennem uddannelse......................121 Ungdommens Uddannelsesfond........................................ 122 Gratis undervisning og gratis læremidler for alle ............. 124 Krav om udelt skole.......................................................... 125 Kampen mod trangsgrænsen............................................... 126 Folkepensionen vedtages 1956.......................................... 126 Ideens opståen og udfoldelse............................................ 132 Ideens gennemførelse....................................................... 134 Drivkræfterne bag de universelle ydelsers fremmarch.......... 136 Forsikringslinjens endeligt .................................................. 139

Kapitel 11 Opgøret med fortiden 1958-1961.......................................142 En skole for alle....................................................................142 Fattighjælp afskaffes, medborgertanken styrkes.................. 144 Fra arbejdsanstalt til forsorgshjem....................................145 Revalidering gennem generøs hjælp ................................. 146 Fra dranker til alkohollidende...........................................147 Værdighedsbestemmelserne ophæves............................... 148 Drivkræfterne bag medborgertanke og resocialisering.......... 148 Sygekasser – for alle?............................................................149 De drivende motiver ........................................................ 150

Kapitel 12 Velfærdsstatens guldalder 1961-1974 – universalismens ekspansion og grænser........................ 153 Folkepensionens udbygning ................................................ 153 Fuld dækning ved sygdom, ulykke og arbejdsløshed............. 156 Bistandsloven...................................................................... 159

7

Lige og fri adgang til sundhed.............................................. 162 Toforsørgerfamiliens velfærdsstat......................................... 165 Fælles hjemmehjælp ........................................................ 166 Daginstitutioner for alle ...................................................171 Familieydelser...................................................................175 Moderskabsydelse for alle .................................................175 Lovfæstet barselsorlov til alle lønmodtagere.......................176 Børnepenge.......................................................................176 Fra familiepolitik til ligestillingspolitik..............................178 De fælles institutioner...........................................................179 De ældre, plejekrævende og nødstedte.............................. 180 Sygehusene...................................................................... 183 Den fælles undervisning .................................................. 184 Motiverne bag den fælles skole......................................... 187 Lønmodtagermodellen marginaliseres ................................. 188 Barselsorloven udvides – fra lønarbejder til erhvervsaktiv..................................... 190 Boligen – velfærdsstatens akilleshæl.....................................191 Velfærdsstatens grænser...................................................... 194 Motiverne bag den universalistiske velfærdsstat................... 196 Drivkræfterne bag den universalistiske velfærdsstats ekspansion..................................................... 199

Kapitel 13 Velfærdsstaten udbygges under politisk og økonomisk turbulens 1974-1982/83 ........................... 204 Et liv så nær det normale..................................................... 205 Barselsorloven forbedres 1980 – også for de selvstændige ................................................... 207 Barselsorloven 1983 – også for mænd....................................210 Arbejdstilbud 1978 – retten til fortsatte dagpenge.................214 Efterlønnen – en socialdemokratisk kronjuvel...................... 217

Kapitel 14 Social nedtur ..................................................................... 223

Kapitel 15 Universalismen udbygges midt i en sparetid 1986-1989.......................................................................... 225

8

Den universelle børnefamilieydelses store løft...................... 225 Universelle ydelser til de ældre ............................................ 229 Varig hjemmehjælp gratis.................................................... 232 Uddannelsesstøtten hæves, universalismen styrkes ............ 234 Ved velfærdsstatens grænse................................................. 237 Retten til arbejde. En visions sammenbrud...................... 237 Job- og uddannelsesgaranti til kvinder og unge.

Et sidste forsøg................................................................. 239 Dagpengesikkerhed og jobtilbud.

En parentes i historien?................................................... 240 Tryghed gennem livet........................................................241 Bistandsloven krakelerer......................................................241

Kapitel 16 Fra ret og mulighed til noget for noget 1989-2011........... 243 Konsolidering af de universelle velfærdsydelser.................... 244 Fælles skolegang ............................................................. 244 Uddannelse til alle........................................................... 247 Rettighedslinjen............................................................... 249 De ældre.......................................................................... 250 Pasningsgaranti............................................................... 251 Brugerindflydelse............................................................. 254 Barselsorlov for mænd 1997............................................. 256 Barselsorlov på VKO-flertallets præmisser 2001-2002...................................................... 258 Retten til et fleksjob.......................................................... 262 Fra højklasset løsning til discountvelfærd?....................... 265 De alternative strategier – deling af arbejdet og retten til arbejde – lider nederlag..................................... 265 Et orlovssystem for alle..................................................... 266 Skraldemandsordningen afvises....................................... 269 Borgerlønnen................................................................... 270 Hobro-Vikaren – et brud på aktiveringslinjen................... 271 Gennem uddannelse og praktik til ordinært arbejde......................................... 272 Opgør med den universalistiske velfærdsstat....................... 272 Fra folkepension til arbejdsmarkedspension..................... 273 Arbejdsmarkedspensionens indtog i 1989 og 1991............ 274

9

Motiverne bag det vidtrækkende klassekompromis........... 275 Restgruppen. Systemets akilleshæl ................................. 276 Fra ret og mulighed til noget for noget.............................. 280 Ungdomsydelsen viser vejen ............................................ 280 Noget for noget-princippets store gennembrud 1993.................................................... 282 Aktivering – et universalmiddel i 1997.............................. 284 En alternativ tolkning: de sociale rettigheders fornyelse....................................................... 285 Arbejdsetikken skærpes i 00’erne..................................... 285 Den danske arbejdsmarkedsmodel på dødslejet ................... 288 Dagpengelængden forkortes, efterløn beskæres – i udbudsøkonomiens tegn.............................................. 292 Patienten i centrum – nye sociale delinger?....................... 295 Sundhedsforsikring for de fastansatte.............................. 296 Boligpolitikken – fra krav om ligestilling til fattigvelfærd................................................................ 299 Delinger efter etnicitet, en uomgængelig fodnote............... 301 Drivkræfterne bag noget for noget-princippet – internationalt orienterede selskaber kræver ny dagsorden.................................................................... 302 Globaliseringstesen............................................................. 306

Kapitel 17 Epilogen: De universelle ydelser – kampen for lighed, forebyggelse og rationalitet............ 308 Tre motivkredse x tre aspekter bag den universalistiske velfærdsstat ...................................310 Hvem stod bag den sociale reformering? ...............................315 Referencer.......................................................................... 320 Noter................................................................................... 334 Navneregister..................................................................... 369

10

Forord Efter oliekrisen i 1973 blev der stillet spørgsmål ved velfærdsstatens fremgangslinje. Var der nu råd til den megen velfærd? I kølvandet på sådanne spørgsmål indtraf en intensivering af den systematiske og komparative velfærdsstatsforskning. Det samme forløb gentog sig i begyndelsen af 1990’erne som led i den tiltagende globalisering. Var der fortsat ressourcer til at opretholde den kendte velfærdsstat, lød det bekymrende spørgsmål.

Når et fænomen ikke længere anses for en selvfølge, skærpes den historiske opmærksomhed om dets oprindelse og dets udvikling.

Historien gentog sig efter Finanskrisen i 2008. Den nye danske regering fra 2011 under ledelse af socialdemokraten Helle Thorning-Schmidt, der oprindeligt ville en udvidelse af den fælles velfærd, indledte et såkaldt reformprogram, der både indebar omposteringer og nedskæringer af en række kerneydelser. Der blev endnu engang stillet spørgsmål ved velfærdsstatens levedygtighed i dens overleverede form.

Behovet for at stille skarpt på de store udviklingslinjer i velfærdsstatens udvikling, de bagvedliggende drivkræfter og motiver trængte sig på med ubønhørlig styrke hos undertegnede. Jeg har opfattet det som en særlig pligt ikke blot at indkredse de humane og forebyggende motiver, men også de rationelle overvejelser, der har ligget til grund for velfærdsstatens opbygning. Alt sammen præsenteret i en forhåbentlig nogenlunde overskuelig form. Til dette arbejde står jeg i gæld til den uvurderlige fond af viden og indsigt, som er blevet frembragt af arbejdsgruppen bag seksbindsværket Dansk Velfærdshistorie på Center for Velfærdsstatsforskning, Syddansk Universitet, som jeg selv har været en del af – og stadig har berøring med.

En stor og varm tak skal lyde til Lole Møller fra Socialpolitiske Forening og Inger Kunst-Hansens Legat, fordi I har muliggjort denne udgivelse. Samme tak skal rettes til Frydenlunds snarrådige forlægger Henning Lund for udførelse af opgaven.

Søren Kolstrup

11

Kapitel 1

Hvorfor universalisme

I England og USA har man haft stor succes med skattelettelser og indkomstoverførsler målrettet folk i lavtlønnede jobs.

Børnechecken skal afskaffes for de velstillede. Den skal målrettes til dem, der virkelig har behov for den. Det samme gælder en række andre universelle ydelser. Sådan skrev en kreds af universitetsøkonomer (Henrik Jacobsen Kleven, Claus Thustrup Kreiner, David Dreyer Lassen) i februar 2005 under overskriften ″Velfærd på amerikansk?″. De påpegede, at velfærdsydelser til alle er omkostningskrævende og indebærer en minimal, ja, nærmest betydningsløs omfordeling fra rig til fattig. Kombinationen af generøse ydelser og høje skatter virker hæmmende på arbejdskraftudbud og hindrer dynamik i samfundet. Synspunktet henter næring fra Storbritannien og USA, hvor man har gode erfaringer med at målrette skattelelettelser og indkomstoverførsler til især personer i lavtlønnede jobs. Der er behov for at modernisere den danske velfærdsmodel, så den tilskynder alle arbejdsføre til at være aktivt jobsøgende, også når det gælder jobs til en beskeden løn. Det er denne nærmest indiskutable observation, der var økonomernes trumfkort.

Spørgsmålet om vejen til målet er derimod et politisk anliggende.

Alt afhængigt af politisk temperament kan finansieringen af hele øvelsen tilvejebringes enten ved at øge marginalskatterne i toppen af lønskalaen, som den klassiske venstrefløj vil det, eller ved at reducere de lediges overførselsindkomst, som den klassiske højrefløj vil det. Den første løsning vil skabe moderat merbeskæftigelsesvirkning og sikre lighed, den sidste løsning vil derimod frembringe langt flere jobs, men til gengæld gøre fordelingen mere ulige. Medicinen kan diskuteres, man kan ikke få den bedste af alle verdener på én gang, men diagnosen står til troende.

13

Økonomerne argumenterede ikke for en residualistisk velfærdsstat som den amerikanske, hvor kun de fattige høster gavn af offentlige ydelser. De ønskede blot flere målrettede goder til de lavtlønnede på arbejdsmarkedet for at skabe liv i den universalistiske model. Den kan gøres mere effektiv. Det skal kunne betale sig at arbejde, lød budskabet. Det var det ene spor i debatten.

Det andet spor vedrørte legitimeringen af den danske model.

Her tog økonomerne afstand fra toneangivende politologer, som argumenterede for den universalistiske models evne til at vinde opbakning hos høj som lav og sikre stabilitet i samfundet. Dette argument blev i de københavnske økonomers udlægning omtalt som bestikkelsesargumentet. … det er nødvendigt at bestikke middel- og overklassen med offentlige ydelser for at sikre deres støtte til velfærdsstaten.

De velbjærgede skal have andel i samfundets velfærdsgoder for at forebygge skatteoprør og forhindre svigtende støtte til velfærdsstaten.1 Disse argumenter står ikke uimodsagt. Hvor økonomerne har fokus på økonomiske incitamenter, rettede en kreds af politologer (Christoffer Green-Pedersen, Asbjørn Sonne Nørgaard, Michael Baggesen Klitgaard og Jørgen Goul Andersen) med erfaringer fra komparativ velfærdsstatsforskning blikket mod borgernes ressourcer, muligheder og indbyrdes relationer. De trådte frem som den universalistiske models sande venner. De påpegede, at den nordiske velfærdsstat har skabt en bestemt type af spørgsmål og holdninger, som styrker sammenholdet inden for velfærdsstatens rammer. Diskussionen i den universalistiske velfærdsstat kommer til at handle om måden, hvorpå der kan skabes tryghed for alle – rige som fattige. Hvordan kan man sikre optimal velfærd inden for sundhed, undervisning og ældreomsorg og pensioner? Det er en integreret del af hele den universalistiske models filosofi at give midler til middelklassen og overklassen, for at borgerne kan løse fælles erkendte problemer. Bestikkelsesteorien er derfor misvisende. Det var de komparative velfærdsstatsforskeres ene betragtning.

Den anden betragtning lød, at velfærdsordninger har en tendens til at blive stadig ringere, hvis de kun bliver givet til de fattige.

14

Politologerne kunne her henvise til briten Richard Titmuss, der i sine analyser har påpeget, at fattigydelser skaber fattigvelfærd (”services specifically for the poor tends to be poor services”).

Målrettede ydelser vil stigmatisere modtagerne, sætte skel mellem dem og os og skabe mistillid til det sociale system.2

Den universalistiske models virkninger Også når det gælder virkninger af den nordiske model, møder vi modsatrettede vurderinger. Olli Kangas og Joakim Palme har i en undersøgelse fra 2005 fremhævet, at den universalistiske model i Norden har resulteret i tre slidstærke virkninger: Den har styrket demokratiseringsprocessen i samfundet ved at give borgerne ressourcer til at deltage i samfundslivet, den har reduceret fattigdommen, og den har sikret velfærd og vækst på et og samme tidspunkt. Vi får her fremmanet billedet af den nordiske velfærdsstat som en ren succes. De sociale udgifter har haft karakter af sociale investeringer, der har forbundet tryghed med bred erhvervsaktivitet.3 Hos den danske økonom Gunnar Viby Mogensen lyder en ganske anden melodi. Her fremdrages et langt mere dystert billede af den danske velfærdsstats indflydelse på samfundsudviklingen.

I velfærdsstatens guldalder fra 1956 til 1970 blev der ifølge Viby Mogensen skabt ustyrlige forventninger til sociale forbedringer, som skabte uhæmmet vækst i velfærd. Socialøkonomen Jørgen S. Dich trækkes her frem som en af de få, der manede til besindelse.

Dich virkede som embedsmand i 1930’erne for en udbygning af den offentlige velfærd, men advarede i 1973 i bogen Den herskende klasse mod en fortsat udbygning af den fælles velfærd. Velfærdsstaten havde skabt en voksende gruppe af velfærdseksperter, der hele tiden advokerede for bedre ydelser til flere. Viby Mogensen konstaterer i tråd med Dichs standpunkt, at der blev skabt et konstant pres på de offentlige udgifter, som fik skattetrykket til at eksplodere. Udlændingelovens lempelse i 1983 og øget indvandring af uuddannede blev en dyr fornøjelse for statskassen.

Ondt blev værre. Antallet af nydende voksede, mens de ydende svandt ind. Situationen skærpes yderligere ifølge Viby Mogensen, når man betænker, at gruppen af aldrende vokser på bekostning af personer i den arbejdsdygtige alder. Behovet for reformer er

15

ifølge Mogensen alarmerende. Her tænkes ikke på nye dristige velfærdsreformer, men begyndende afmontering af ydelser, som er kommet ud af kontrol.4 Den økonomisk funderede kritik af velfærdsstaten står ikke alene. Den er af forfatteren og historikeren Henrik Jensen blevet suppleret med en mentalhistorisk analyse. I Ofrets århundrede fortæller Jensen, hvordan den universelle velfærdsstat har gjort samfundsborgeren til et viljeløst offer, der stiller sig i kø foran et statsligt hjælpeapparat. Borgerne i Norden er efter Anden Verdenskrig blevet underlagt den socialdemokratiske lighedsideologi, som har legitimeret, at familiens og det sociale netværks opgaver led for led er blevet overført til staten. Det gælder social sikring, sygesikring, børnepasning, ældrepleje og meget andet. Resultatet er blevet et bureaukratiseret samfund, som servicerer borgerne uden at involvere dem. Den socialdemokratiske velfærdsorientering er samtidig blevet forstærket af en protestantisk individualisme, som får danskeren til at betragte velfærdssystemets goder som en ret uden pligt til at levere en modydelse. Det er den universalistiske velfærdsstat, der her står for skud. Hvor man i den korporative velfærdsstat honorerer borgerens præstation på arbejdsmarkedet, hviler den universelle velfærdsstat på forestillingen om den urørlige medborger, der får adgang til et velfærdsgode uanset køn, status eller indkomst. Det er denne automatiske ret, som underminerer borgerens pligter og skaber en lammelsens mentalitet, ifølge Henrik Jensen. Dommen er nådesløs. Det moderne samfund og velfærdsstaten i den nordiske udgave skaber umyndiggørelse, infantilisering, aggressivitet og victimisering.5 Debatten og uenighederne om velfærdsstatens virkninger afspejler forskellige fokuseringer og forskellige antagelser om samfund og mennesker. De københavnske økonomer og Gunnar Viby Mogensen har fokus på et lands økonomiske konkurrencekraft og opererer med en homo oekonomikus, en person, der reagerer på økonomiske incitamenter. De komparative velfærdsforskere er derimod optaget af et samfunds sociale kapital, der omhandler udvikling og ressourcer i et lighedsorienteret samfund, samspillet mellem mennesker, borgernes evne til at danne netværk og deltage i samfundslivet. De tager udgangspunkt i det socialiserede menneske, der reagerer på både økonomiske og sociale tilskyndelser.

16

Sporskifter, motiver og drivkræfter Den skitserede velfærdsdebat spænder fra forestillingen om de universelle ydelser som et aktiv for samfundsudviklingen til en hindring for fremtidens økonomiske dynamik. Det er denne debat, der her skal kastes historisk lys over.

Vi skal sætte fokus på de fortættede processer i den danske samfundsudvikling, der fostrede først beskedne ydelser for at imødegå sociale risici, siden mere omfattende og forebyggende ydelser og til sidst forholdsvis generøse og universelle ydelser.

Opgaven er ikke at levere en systematisk undersøgelse af velfærdsstatens rødder og udvikling – det gøres udførligt i storværket Dansk Velfærdshistorie – det er heller ikke meningen at sætte fokus på velfærdsstatens virkninger, men derimod indkredse de spring i udviklingen, som førte til nyformulering af velfærdspolitikken. Denne fremstilling er bygget op om to hovedspørgsmål: Hvilke velfærdstræk er bærende for den danske velfærdsmodel før og efter Anden Verdenskrig – hvilke strategier blev tilvalgt og fravalgt?

Hvilke motiver og drivkræfter lå til grund for de sporskifter i udviklingen, som førte fra beskeden hjælp for de ubemidlede til forholdsvis generøse og universelle ydelser?

Det var presserende økonomiske og sociale problemer i samtiden, som fik filantropiske strømninger, folkelige bevægelser og politiske partier (i et differentieret klassesamfund med bløde overgange mellem høj og lav) til at arbejde for løsninger, der betød en flugt fra markedet. Fællesskabet gav svar på nød og elendighed.

Motiverne kan findes i udtrykkelige erklæringer, der havde rod i kollektive beslutninger og programmer, men de ledende ideer kan også findes i de stumme antagelser, der gemte sig bag officielle erklæringer, og som aldrig eller sjældent blev gjort til genstand for politisk debat. Det er disse baggrundsideer, som ofte viser frem til tidens dominerende magtkonstellationer og herskende tanker. De enkeltstående aktørers handlingsfelt var bundet til en omgivende struktur, som kunne henholdsvis fremme og begrænse skiftende velfærdsprojekter. Derfor kan der være grund til at kaste lys på

17

den enkelte aktørs motiver og de langt mere omfattende sociale drivkræfter, som formede betingelserne for de sociale reformers gennemførelse.6 Lad det være sagt straks: Bestikkelsesargumentet som et ledende motiv bag de universelle ydelser har ikke kunnet spores.

Vi skal derimod iagttage, hvordan altruistiske motiver og krav om social retfærdighed og lighed spillede sammen med opfattelsen af den sociale udgift som en rationel investering for hele samfundet.

Den universalistiske velfærdsstat og sygekassemodellen Den danske velfærdsstat har historisk bevæget sig fra en residualistisk til en universalistisk model, skrev politologen Jørgen Goul Andersen i 2001. Først fik de mindstbemidlede hjælp, siden alle. Synspunktet kræver en nærmere drøftelse. Her skal argumenteres for en udvikling fra en sygekassemodel, der favnede arbejderklassen og dermed ligestillede, til en universalistisk orienteret model.7 Lad os første kaste blik på de begreber, som har inspireret, ja, undertiden haft en næsten forførende indflydelse på samfundsforskere og historikere. Bagmanden er den dansk-svenske sociolog Gøsta Esping-Andersen, der i bogen The Three Worlds of Welfare Capitalism fra 1990 skelner mellem tre modeller: den universalistiske velfærdsmodel, som tildeler velfærdsgoder til hele befolkningen, den residualistiske model, som målretter ydelserne til de mindstbemidlede, og den centraleuropæiske model eller Bismarck-modellen, som tildeler efter arbejdspræstation. Mens den universelle og residualistiske model hviler på skattefinansiering, er den centraleuropæiske model primært baseret på lovfæstede, sociale bidrag betalt af arbejder og arbejdsgiver med udgangspunkt i den enkeltes præstation på arbejdsmarkedet. Tilbage bliver en minde gruppe uden for arbejdsmarkedet, der får hjælp gennem skattebetalte ydelser. Kirkelige institutioner og nonprofitorganisationer spiller en væsentlig rolle i den residualistiske og centraleuropæiske velfærdsstat, mens deres betydning er langt mere beskeden i den universalistiske velfærdsstat.8

18

Hvad der her især påkalder sig særlig opmærksomhed, er den universalistiske model, som præger store dele af de nordiske velfærdsstater. Svenskerne Walter Korpi og Joakim Palme skelner her mellem den altomfattende og den basale tryghedsmodel.

Den basale tryghedsmodel leverer en nødtørftig, ensartet ydelse suppleret med tillægsydelser til de mest trængende, mens de velbjærgede vil være tilbøjelige til at vende sig mod private løsninger.

Anderledes med den omfattende, adækvate løsning, der tildeler ydelser på et højt niveau og dermed fortrænger brugen af private løsninger.9 Det er den højklassede, universalistiske models potentialer, som svenskeren Bo Rothstein og danskeren Jørgen Goul Andersen har søgt at indkredse. Her tales om ”rets - og medborgerbaserede ydelser”, hvor alle behandles med ”lige omtanke og respekt”, gennem ”generelle og adækvate velfærdsordninger”. Vi møder her en idealtype, som sigter mod at skabe social lighed og økonomisk udligning. Borgerne tildeles retsbestemte og generøse ydelser, der muliggør deltagelse i samfundslivet som aktive og agtede individer. Det er idealet om borgernes autonomi og deres demokratiske medvirken i løsningen af samfundets problemer, som her rulles frem. Definitionen på den adækvate ydelse er elastisk. Den kan realiseres gennem generøse og ensartede ydelser, gennem nøje afmålt indkomstkompensation eller gennem behovsgraduerede foranstaltninger, hvor de mindstbemidlede får mest. De ensartede, generelle ydelser kender vi i Danmark fra børnechecken, folkepensionens grundbeløb og fra SU-systemet, den behovsgraduerede hjælp kommer til udtryk i folkepensionens tillægsydelser, mens (tilnærmet!) indkomstkompensation anvendes i forbindelse med arbejdsløshed, barsel og sygedagpenge.10 Den højklassede universelle løsning, der fortrænger private løsninger og binder borgerne sammen i fællesløsninger, dominerer inden for sundhed, uddannelse, ældreomsorg og børneomsorg, dvs. områder præget af serviceydelser. Den højklassede ydelse er imidlertid svært opnåelig. Det fælles hospital, den fælles skole og det fælles plejehjem skal i hverdagen fremvise samfundets bedste løsning for at være attraktiv for de velbjærgede, ellers søger de mod private løsninger. Den universelle løsning rummer, når den fungerer i praksis, ofte en betydelig rationaliseringsgevinst. Det

19

offentlige hospitalsvæsen i Danmark erobrer således en mindre andel af bruttonationalproduktet end det private amerikanske sundhedsvæsen med mange private udbydere og et utal af forsikringsselskaber.

Et er imidlertid universelle serviceydelser, noget andet universelle overførselsindkomster. Sidstnævnte rummer deres helt egen kompleksitet. Ensartede ydelser på et lavt basisniveau vil ikke blive oplevet som tilstrækkelige af middel- og overklasse. Her vil man søge at beskytte sig mod sociale begivenheder gennem private tillægsforsikringer, mens generelle og yderst generøse ydelser vil belaste de sociale udgifter betydeligt. Det svenske ATP-system udgør i denne forbindelse et forsøg på at gøre tilnærmelse til en højklasset løsning, som tilfredsstiller størstedelen af befolkningen og minimerer brugen af privat opsparing. Her indførte man i 1959 indkomstafhængige pensionsydelser som supplement til et fælles pensionssystem. Systemet sigtede mod de fleste, men den økonomiske udligning var yderst behersket, fordi det omfordelende element udelukkende var knyttet til den fælles minimumspension.11

Sygekassemodellen Gøsta Esping-Andersens tre idealtyper – den residuelle velfærdsstat med adresse til USA, den centraleuropæiske til Tyskland og den universelle til Norden – kan anvendes til at belyse efterkrigstidens udvikling. Vil man derimod kaste lys på velfærdsstatens rødder i Danmark, har dette skema begrænset fortællekraft.

I første halvdel af 1900-tallet kan man iagttage en række bærende principper, som her er benævnt sygekassemodellen. Denne model var ikke enerådende, men den rummer tre grundelementer, som var normsættende for den socialpolitiske udvikling: Det ene grundelement var den såkaldte sygekassegrænse, der ekskluderede samfundets øverste lag, de bemidlede, og inkluderede den store gruppe af ubemidlede, dvs. arbejderklassen og dermed ligestillede, det andet grundelement udtryktes i kravet om en lokal administration, det tredje element kom til udtryk i princippet om hjælp til selvhjælp. Staten gav en fast støtte til sygekasserne, men de trængende skulle selv vise vilje til selvhjælp ved at levere et bidrag til sygekassens opretholdelse. Hermed var

20

der etableret en finansieringsmodel, som betød, at mere hjælp næsten med logisk nødvendighed måtte tilvejebringes gennem øget skattefinansiering. Det var nu engang begrænset, hvor mange kontingentstigninger en sygekassebestyrelse kunne pålægge de mindstbemidlede.

De ubemidlede udgjorde oprindeligt en flydende gruppe. Et skarpt skel mellem lønarbejdere og selvstændige var umuligt at opretholde i et landbrugssamfund med glidende overgange mellem jordløse landarbejdere, husmænd og mindre gårdmænd. Mange var både lønarbejdere og selvstændige med egen jordlod. Ifølge sygekasseloven af 1892 kunne medlemmer af statsanerkendte sygekasser være ”ubemidlede Arbejdere, Husmænd, Landhaandværkere og Næringsdrivende, lavt lønnede Bestillingsmænd og andre med de nævnte i økonomisk Henseende ligestillede Mænd og Kvinder”. Denne grundformel blev frem til 1927 tolket således, at alle faglærte og ufaglærte arbejdere, der ikke havde andre indtægtskilder end det rene lønarbejde, blev anset for ubemidlede.

Hertil kom personer uden for arbejderklassen, der havde en løn svarende til arbejdernes gennemsnitlige årsindtægt. Dette system betød, at alle arbejdere automatisk fik ret til at blive medlem af en sygekasse på grund af den altid truende arbejdsløshed og de usikre indtægtsforhold, mens de øvrige personer skulle leve op til en bestemt indtægtsgrænse.

Det var denne hævdvundne linje, som Venstreregeringen Madsen-Mygdal brød med i 1927. Formue- og indtægtsgrænser skulle være ens for alle kategorier af personer, og skærpet kontrol skulle sikre, at ingen højtlønnet arbejder fik andel i skattekroner. Det var typografer og andre velbjærgede lønarbejdere, der skulle udskilles. Den socialdemokratisk-radikale regering, der kom til magten i 1929, ønskede imidlertid at vende tilbage til tiden før 1927, hvor alle arbejdere uden videre kunne blev medlem. De borgerlige partier protesterede energisk – der skulle ikke være noget fortrin for en bestemt klasse. Resultatet blev, at man i 1930 vedtog en indtægtsgrænse for alle, der svarede til de faglærte arbejderes årsindtægt, men vel at mærke ved fuld beskæftigelse. En formel der til sidst samlede alle partier. Alle arbejdere – fra landarbejder og arbejdsmand til typograf – og dermed økonomisk ligestillede blandt de selvstændige kunne være med. Det var de brede lag i

21

befolkningen, der fik adgang til sygekasserne, mens overklassen og de allerfattigste, der ikke kunne klare et sygekassekontingent, blev ekskluderet. Sygekassegrænsen tegnede herefter en ren indtægtsgrænse, ikke en klassegrænse.

Det springende punkt i denne fremstilling er således, om sygekassemodellens tre bærende karakteristika gennemsyrede periodens socialpolitik? En undtagelse falder i øjnene. Alderdomsunderstøttelsen fra 1891 var rent skattefinansieret og falder derfor umiddelbart uden for modellen. Her blev der ikke stillet krav til et personlig bidrag, her var ikke noget umiddelbart krav om selvhjælpsviljen. Men der var én betingelse for at modtage hjælp: Man skulle være værdigt trængende. Her tænktes på personer, som havde ført et agtværdigt liv i andres omdømme, holdt sig helt fri af fattigvæsenet i de sidste ti år og vist vilje til selvhjulpenhed. Selvhjælpsfordringen lå gemt i begrebet værdigt trængende. På endnu et punkt kan der drages en parallel til sygekassemodellen. Det var den lokale instans, i dette tilfælde kommunen, der tildelte hjælp. Nogen sygekassegrænse var der dog ikke tale om, i princippet kunne alle komme i betragtning, men de skulle immervæk være trængende for at modtage understøttelse.

Alderdomsunderstøttelsen udtrykte et andet spor i dansk sociallovgivning, hvor det personlige bidrag blev overflødiggjort af en ren skattefinansiering, men selv her blev der gjort indrømmelse til sygekassemodellens værdigrundlag, de værdigt trængende.

Tilbage står, at fattigloven faldt helt og aldeles uden for sygekassemodellen. Fattighjælp var skattefinansieret, mens hjælpen medførte tab af valgret, valgbarhed og indskrænkning af retten til at indgå ægteskab. Denne deklasserende og ydmygende hjælp blev kraftigt reduceret i 1933, men først endelig afskaffet i 1961.12

Model Danmark og universalismen. Myte eller realitet?

Den danske velfærdsstat udviklede i årene 1945-1991 stadig flere universelle træk, både når det gælder kontanthjælpsydelser og serviceydelser. Milepæle i udviklingen var folkepensionens indførelse i 1956 med et mindstebeløb for alle, fælles sundhedsforsikring i 1971, øget sikkerhed i tilfælde af arbejdsløshed og sygdom i 1972. Selv i de magre år i 1980’erne – hvor pristalsreguleringer blev sat ud af kraft, og kommunerne våndede sig under generelle

22

nedskæringer – fortsatte udbygningen af den universalistiske model med børnecheck for alle i 1987, mens de forældreuafhængige elementer i Statens Uddannelsesstøtte blev udvidet fra 1988. Af særlig bemærkelsesværdig karakter var vedtagelsen af bistandsloven i 1974, som vedrørte det nederste net. Alle skulle i tilfælde af en social begivenhed have adgang til at opretholde deres hidtidige leveniveau inden for rimelighedens grænser. Der blev formuleret idealer, som satte nye præmisser for debatten, men praksis var af en noget anden karakter. Loven rummede kun i begrænset omfang mulighed for at indfri de store mål – til det forebyggende arbejde var der ingen statsrefusion.

Gøsta Esping-Andersen og med ham mange andre komparative velfærdsstatsforskere har koncentreret kræfterne om at undersøge overførselsindkomster. De kan let og ubesværet gøres til genstand for præcise sammenligninger landene imellem, men netop i en dansk sammenhæng er der al mulig grund til at sætte fokus på serviceydelser.

I Danmark støder vi på universelle serviceydelser inden for ikke blot uddannelse og sundhed, men også når det gælder omsorg for ældre og børn. I 1964 fik kommunerne pligt til at fremskaffe tilstrækkelig med daginstitutioner til børn i førskolealderen. Herefter fulgte en massiv udbygning med daginstitutioner – antallet af vuggestuepladser blev næsten fordoblet fra 1965 til 1970. I årene 1958-1974 vedtog man yderligere en stribe af love, som udbyggede hjemmehjælpen til syge og ældre. Loven om husmorafløsning, som stammede fra 1949, blev gjort obligatorisk for alle kommuner i 1963. Året efter påbød Folketinget alle kommuner at indføre hjemmehjælp til invalide- og folkepensionister. Det var disse omsorgsbestemmelser for veldefinerede grupper, som med bistandslovens indførelse i 1974 blev universaliseret. Alle med behov i tilfælde af sygdom, fødsel, rekonvalescens og en varig lidelse kunne nu modtage vederlagsfri hjemmehjælp – efter visitation.

Det var dog først i 1991, at den varige hjemmehjælp blev gratis for også de velbjærgede. Den vederlagsfrie, universelle hjemmehjælp blev et unikt træk for Danmark. Andre lande i Nordeuropa har en ofte betydelig brugerbetaling eller fravær af offentlig hjælp. Også plejehjem og forsorgshjem åbnede sig for alle.13

23

Skridt for skridt blev et stigende antal overførselsindkomster og serviceydelser gjort universelle – ofte uden større bråvallaslag.

Den universelle model begyndte at bide sig fast som en institutionaliseret form, der ikke blev stillet grundlæggende spørgsmål ved. Der kunne sagtens være private leverandører af de forskellige serviceydelser, men det offentlige betalte størstedelen af udgifterne. Undtagelserne var overskuelige. Der var brugerbetaling på medicin og daginstitutioner, som undertiden kunne kombineres med en hel eller delvis friplads. Tandplejen blev, bortset var indførelse af obligatorisk skoletandpleje i 1971, heller aldrig en del af velfærdsstaten, ligesom det frie boligmarked vandt frem.

Den universelle ekspansion oplevede en foreløbig opbremsning med indførelse af arbejdsmarkedspension på først det offentlige område i 1989, dernæst på det private område i 1991. Den skattefinansierede folkepension blev marginaliseret til fordel for et system møntet på de fastansatte. Nu skulle arbejder og arbejdsgiver indbetale til overenskomstbaserede pensionskasser, mens personer med ringe eller slet ingen berøring med arbejdsmarkedet blev spillets tabere. Pensionens størrelse kom til at afhænge af den enkeltes indsats i de erhvervsaktive år. Det var den universelle velfærdsstats borgerbaserede forankring, der stod for skud.

I 1993 indledtes endnu et skifte fra ret og mulighed til noget for noget, når det gjaldt ydelser med berøring til arbejdsmarkedet.

Alle, der modtog dagpenge og kontanthjælp, skulle i aktivering for at modtage hjælp – man skulle yde for at nyde. Den universelle velfærdsstat var under forvandling på centrale områder. Derimod bestod udbygningen af ældreplejen, daginstitutioner og betydelige dele af sundhedssektoren.14 Boligpolitikken udgør endnu et felt, hvor den universelle løsning er kuldsejlet. Efter krigen var størstedelen af boligsektoren reguleret, kravet om ligestilling mellem ejer og lejer var på den politiske dagsorden frem til 1970’erne. Siden har den skattesubsidierede ejerbolig vundet frem, uligheden på boligmarkedet er skærpet, og stadig flere fattigmands- og rigmandsghettoer vinder frem. Men husvildeproblemet er løst!15 Den danske velfærdsstat, som den blev formet efter Anden Verdenskrig, er i opbrud. Store områder bevægede sig i 1990’erne fra ideen om ret og mulighed til princippet om noget for noget. Alli-

24

gevel karakteriseres Model Danmark i denne fremstilling stadig som en universalistisk orienteret velfærdsstat, hvilket sker med henvisning til de almene serviceydelser og deres samspil med toforsørgerfamilien. Kvinden anskues i den danske velfærdsstat som en medborger, der forsynes med sociale rettigheder, i modsætning til Central- og Sydeuropa, hvor kvinden i højere grad indtager rollen som hustru og mor, der tager vare på de ældres velfærd og børnenes tarv langt op i 20-årsalderen. Det er toforsørgerstatens velfærdsprogrammer i form af heldagsinstitutioner, en veludbygget ældreforsorg, en forholdsvis veludbygget barselsorlov og offentlig finansiering af uddannelse, herunder et generøst SU-system, der har lettet den danske kvindes adgang til arbejdsmarkedet. Ligelønnens vedtagelse ved overenskomstforhandlingerne i 1973 udgjorde langtfra en reel ligestilling på arbejdsmarkedet, men kvinden havde fået et redskab i kampen for ligestilling. Det er næppe tilfældigt, at danske kvinders beskæftigelsesfrekvens er en af de højeste i verden – i 2009 den højeste!16 Der er stadig en kerne af sandhed i forestillingen om Model Danmark som en universalistisk velfærdsstat inden for denne fremstillings tidsafsnit.

25