PODER JUDICIÁRIO Processo nº 106/96
SÃO PAULO 1ª Vara da Comarca de Lorena
Vistos. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra Maria de Lourdes Fradique de Castro Andrade, objetivando a declaração de nulidade na contratação de servidores públicos sem concurso público pela requerida, que ocupou o cargo de Prefeito Municipal de Lorena, com a aplicação das sanções por improbidade administrativa, nos termos do art. 12, II, da Lei nº 8.429/92. Houve emenda à Petição Inicial (fls. 103/129), a fim de incluir no pólo passivo da ação os servidores públicos que teriam sido admitidos sem concurso público, totalizando seiscentos e quarenta e cinco pessoas, além da então Prefeita Municipal. No curso do processo, foram incluídos mais outros dois réus (fls. 167). Por terem comprovado haver ingressado em cargo ou emprego mediante prévia aprovação em concurso público, diversos requeridos foram excluídos do pólo passivo da ação, conforme decisões proferidas às fls. 145, 188, 432, 1.277 e 1.380. Os réus foram regularmente citados, por Oficial de Justiça ou edital, sendo que vários contestaram, outros permaneceram revéis e, quanto aos citados por edital, não apresentaram resposta, sendo-lhes nomeado curador especial que contestou por negativa geral. Em síntese, os requeridos argúem preliminares de incompetência da Justiça Estadual; carência de ação e inépcia da inicial e, no mérito, aduzem que o provimento dos cargos públicos foi regular, havendo desconhecimento quanto à alegada irregularidade da contratação. A
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Processo nº 106/96
correquerida Maria de Lourdes Fradique Coutinho nega a prática de ato de improbidade. A Municipalidade ingressou como assistente litisconsorcial do autor e invoca a carência de ação por falta de interesse de agir, por entender que a causa que motivou a demanda não mais subsiste, pois os servidores incluídos no pólo passivo reingressaram em cargos mediante concurso público ou ocupam cargo em comissão, mantêm contrato de trabalho temporário ou sequer retornaram aos quadros do Município. Em Parecer, o Ministério Público requer a procedência da ação. É o relatório. FUNDAMENTO E DECIDO. 1 - A preliminar de inépcia da inicial, suscitada pela requerida Maria de Lourdes Fradique Coutinho (fls. 665/669), não merece acolhimento. A Petição Inicial é apta, havendo perfeita correlação lógica entre a causa de pedir e o pedido. Especificou-se a então Prefeita Municipal seria responsável pela contratação direta e sem concurso público de diversos servidores e, ainda, demitira outros vários servidores que teriam sido regularmente investidos, mediante regular concurso público, em gestões anteriores. O aditamento à Petição Inicial indicou claramente os nomes de todos os servidores públicos que teriam sido contratados irregularmente, de modo a permitir o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa. O pedido de anulação das referidas contratações por violação à regra prevista no art. 37, II, da Constituição Federal, guarda correlação lógica com a fundamentação. A
preliminar
de
ilegitimidade
ativa
não
comporta acolhimento. O Ministério Público tem legitimidade para zelar pelo
patrimônio
público
e
pelos
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princípios
constitucionais
da
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Administração Pública, interesses difusos considerados indisponíveis por excelência (CF, art. 129, inciso III; STJ, Súm. 329). Os servidores contratados irregularmente são partes passivas legítimas porque, segundo informação prestada pela Municipalidade de Lorena, teriam sido admitidos sem concurso público (fls. 17/28), o que lhes confere legitimidade para responder no pólo passivo da ação cujo objetivo é a declaração de nulidade das respectivas contratações.
Maiores
indagações
a
respeito
da
natureza
das
contratações é matéria que interessa ao mérito, não interferindo na condição da ação. A Justiça Estadual é competente para o processo e o julgamento da causa, que versa sobre questão atinente a contratação de servidores pelo vínculo estatutário, haja vista a existência de lei específica municipal que instituiu o estatuto dos funcionários públicos do município. Por força da liminar concedida na ADIN 3.395-6, foi suspensa toda interpretação ao art. 114, I, da CF, com nova redação dada pela EC nº 45/04, que inclua na competência da Justiça do Trabalho a apreciação de causas entre o Poder Público e seus servidores, com base em relação estatutária. Não houve perda do objeto em virtude da alegada demissão dos servidores contratados irregularmente, o que teria provocado a perda superveniente de interesse de agir. O objeto da ação é o reconhecimento da nulidade dos referidos vínculos, o que atingia relação jurídica desde o seu nascedouro, pois surte efeitos ex tunc, ao contrário da demissão que é ato administrativo que projeta os seus efeitos a partir de então (ex nunc). Ademais, houve pedido sucessivo de aplicação de sanções pela prática de ato de improbidade administrativa, o que não tem relação alguma com a alegada demissão dos referidos servidores.
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SÃO PAULO 1ª Vara da Comarca de Lorena 2 - No mérito, a controvérsia resume-se à
regular contratação direta de agentes públicos e à prática de ato de improbidade administrativa que causa prejuízos ao erário. Não havendo necessidade de produção de provas em audiência, é caso de julgamento antecipado da lide. Em regra, a investidura em cargo ou emprego público deve ser precedida de aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão ou a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (CF, art. 37, II e IX). É fato incontroverso que a primeira requerida, na condição de Prefeito Municipal de Lorena, foi responsável pela contratação direta de pessoal, sem concurso público ou processo seletivo simplificado, para o exercício de diversos cargos e funções na Administração Pública municipal. Os documentos às fls. 17/28 e 30/101, emitidos pela Prefeitura Municipal, demonstram a existência de 645 funcionários admitidos sem concurso público, sendo que apenas os dois primeiros servidores relacionados no documento foram admitidos anteriormente à promulgação da Constituição Federal de 1988, que manteve a obrigatoriedade de realização de concurso público em seu artigo 37, II. No entanto, aos referidos funcionários, que foram admitidos em julho e agosto de 1988, respectivamente, é inaplicável a regra de transição estabelecida no art. 19 do ADCT, que assegura estabilidade aos servidores admitidos anteriormente à promulgação da Constituição, que já possuíam, pelo menos, cinco anos de exercício contínuo em funções públicas a que não tenham sido admitidos mediante concurso público. Não existe prova documental de que as referidas
contratações
atenderam
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a
necessidade
temporária
de
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excepcional interesse público ou tenham se referido a cargos em comissão ou funções de confiança, conforme autorizado por lei municipal. É de rigor o acolhimento do pedido de reconhecimento da nulidade das referidas contratações, em virtude da inobservância da norma de ordem pública veiculada pelo artigo 37, II, da Constituição Federal, que exige o provimento de cargos e empregos públicos mediante prévia aprovação em concurso público. Os
seguintes
requeridos
comprovaram
documentalmente que o provimento aos cargos públicos se deu mediante aprovação em concurso público, não se justificando a anulação do ato de provimento em relação a eles: Maria Nadir da Silva, Violeta Maria Vandorfi, Alda Tomé Ribeiro de Carvalho, Mara Cristina da Silva Carlos Sampaio, Elizier Ferreira Gonçalves, Lourdes das Graças Correa da Silva, Flávio Roberto da Silva, João Carlos Borges da Silva, Silmara dos Santos Leandro, Josiane Garcia da Cruz Cunha, Áurea Barbosa Lima Bruno, Cirilo Honório Gonçalves, Hederson Wanderley, Rita Aparecida Ramos de Oliveira e Judilhana Maria de Jesus da Silva (fls. 136/138; 141/142; 176/179; 183/186; 446; 1.082; 1.091; 1.115; 1.160/1.161; 1.174; 1.187; 1.214/1.218; 1.221; 1.226; 1.232; 1.374/1.376). A requerida Maria Elizabeth Buzzatto foi contratada para o cargo diverso do qual foi aprovada em concurso público (fls. 1.374/1.376), de modo que o provimento ao cargo ou emprego público não era regular. Com a devida vênia, é mister a reconsideração da r. decisão a fls. 1.380, tornando-se prejudicado o agravo retido a fls. 1.395. Da mesma forma, a provimento da requerida Eliezer Ferreira Gonçalves também foi irregular, haja vista a admissão para cargo ou emprego diverso daquele para o qual havia sido aprovada em concurso público (fls. 1.346/1.506, 1.508 e 1.525), logo deve ser mantida no pólo passivo, conforme já decidido a fls. 1.572.
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qualquer
forma,
o
afastamento
dos
requeridos, por força da Portaria nº 11.059, de 2 de janeiro de 1997, expedida pela Prefeitura Municipal de Lorena (fls. 1.604/1.617), produz efeitos a partir das respectivas demissões (ex nunc), o que não impede o reconhecimento da nulidade absoluta das contratações sem concurso público, cujos efeitos retroagem ao início das relações jurídicas. A requerida Maria Fradique Andrade foi a responsável pela admissão de funcionários sem concurso público, haja vista que a maior parte das contratações irregulares se deu durante o exercício de seu mandato como Prefeito Municipal (1993/1996). Na mesma gestão, durante os anos de 1993 a 1994, a então Prefeita Municipal promoveu a demissão de 355 empregados, sem justa causa (fls. 11), e admitiu centenas de outros servidores sem concurso público ou motivo para a contratação direta, o que evidencia claramente o propósito de burlar a regra da obrigatoriedade de concurso público, em benefício do pessoal contratado, de modo a caracterizar violação ao princípio da impessoalidade (CF, art. 37, caput). Caso tivesse havido, tão somente, negligência ou inaptidão em se atentar para a necessidade de contratação mediante concurso público, não teriam sido demitidos centenas de servidores públicos, sem justa causa, na mesma época em que outras centenas foram contratados indevidamente. Tudo leva a crer pelo propósito deliberado de tornar vagos os diversos cargos públicos, de modo a possibilitar a contratação direta de outras centenas de pessoas, o que reforça o dolo na prática do ato de improbidade. Houve ato de improbidade atentatório ao princípio constitucional da impessoalidade e à regra da obrigatoriedade de concurso público para o provimento de cargo e emprego público (Lei nº 8.429/92, art. 11, caput e inciso V). Nesse sentido: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ART. 535 DO CPC. - 6 -
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CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. 1. É impossível conhecer-se do recurso especial pela alegada violação do artigo 535 do CPC nos casos em que a argüição é genérica, por incidir a Súmula 284/STF, assim redigida: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 2. A ausência de prequestionamento dos artigos de lei federal tidos por contrariados torna inviável o conhecimento do apelo raro. Incidência da Súmula 211/STJ. 3. Em princípio, a lesão a princípios administrativos contida no art. 11 da Lei nº 8.429/92 não exige dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da lesão ao erário público. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade. Caso reste demonstrada a lesão, e somente neste caso, o inciso III, do art. 12 da Lei nº 8.429/92 autoriza seja o agente público condenado a ressarcir o erário. 4. A conduta do recorrido, ao contratar e manter servidores sem concurso público na Administração, amolda-se ao caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, ainda que o serviço público tenha sido devidamente prestado, bem como não tenha havido má-fé na conduta do administrador. 5. Não havendo prova de dano ao erário, não há que se falar em ressarcimento, nos termos da primeira parte do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/92. As demais penalidades, inclusive a multa civil, que não ostenta feição indenizatória, são perfeitamente compatíveis com os atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei 8.429/92 (lesão aos princípios administrativos). 6. Acórdão reformado, fixando-se a multa civil em três vezes o valor da remuneração recebida no último ano de mandato. 7. Recurso especial conhecido em parte e provido também em parte. (REsp 988.374/MG, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/05/2008, DJe 16/05/2008). A imoralidade não foi qualificada pelo dano ao erário público, tampouco pelo enriquecimento ilícito. Isso porque, embora a inicial mencione que a demissão sem justa causa de 355 empregados públicos tenha ensejado o pagamento das respectivas indenizações trabalhistas pela Municipalidade, não existe prova documental a esse respeito. De outro lado, é importante lembrar que os agentes públicos que ingressaram irregularmente, sem concurso público, nos cargos, empregos ou funções públicas, em tese, desenvolveram o serviço em prol da coletividade, recebendo a contraprestação devida, não havendo nos autos
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informação ou prova em sentido contrário. É temerário concluir-se que houve prejuízo ao erário, tendo em vista que os servidores públicos, de qualquer forma, com ou sem concurso público, teriam sido admitidos e receberiam seus vencimentos. Portanto, não vislumbro enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, o que não afasta a aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, conforme dispõe o art. 21, inciso I, do mesmo diploma legal. Não obstante a ausência de comprovação de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, as referidas ações praticadas pela então Prefeita Municipal constituem atos de improbidade, uma vez que
atentaram
contra
os
princípios
da
Administração
Pública,
especialmente os deveres de honestidade e imparcialidade (Lei nº 8.429/92, art. 11, caput e inciso V). Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido, com resolução do mérito, no tocante aos requeridos Maria Nadir da Silva, Violeta Maria Vandorfi, Alda Tomé Ribeiro de Carvalho, Mara Cristina da Silva Carlos Sampaio, Elizier Ferreira Gonçalves, Lourdes das Graças Correa da Silva, Flávio Roberto da Silva, João Carlos Borges da Silva, Silmara dos Santos Leandro, Josiane Garcia da Cruz Cunha, Áurea Barbosa Lima Bruno, Cirilo Honório Gonçalves, Hederson Wanderley, Rita Aparecida Ramos de Oliveira e Judilhana Maria de Jesus da Silva. O Poder Público é isento das verbas de sucumbência (Lei nº 7.347/85, art. 18). JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, com resolução do mérito, e declaro nulas as contratações de funcionários realizadas sem concurso público, quanto às pessoas relacionadas no documento às fls. 17/28, que se torna parte integrante desta sentença. Na forma do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, CONDENO Maria de Lourdes Fradique de Castro Andrade, pela prática de atos
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dolosos de improbidade administrativa que atentaram contra os princípios da Administração Pública (Lei nº 8.429/92, art. 11, caput e inciso V), às seguintes sanções: perda de eventual função pública que esteja exercendo; suspensão dos direitos políticos por três anos, a partir do trânsito em julgado da sentença; pagamento de multa civil no importe de três vezes o valor da última remuneração percebida no mandato de Prefeito Municipal de Lorena, São Paulo; e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de três anos. Por ter o autor sucumbido em parte mínima do pedido, condeno a requerida Maria de Lourdes Andrade ao reembolso de eventuais custas e despesas processuais. Não há incidência de verba honorária, uma vez que o membro do Ministério Público é remunerado pelos cofres públicos, não fazendo sentido o recebimento de honorários advocatícios. Após o trânsito em julgado, expeça-se o necessário para o cumprimento das sanções políticas (Lei nº 8.429/92, art. 20, caput). P.
R.
I.
C.
Lorena, 31 de agosto de 2010.
PAULO ROGÉRIO SANTOS PINHEIRO Juiz de Direito
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