Syntheserapport van het 3e forum van Openbare Diensten van Algemeen Belang

georganiseerd door

het Belgische Voorzitterschap van de EU-Raad op 26 en 27 oktober 2010 in Brussel Coördinatie door Manuel PAOLILLO en Stéphane RODRIGUES

WOORD VOORAF door Mevr. Laurette ONKELINX

VOORWOORD van Dhr Koen LENAERTS

FOD Sociale zekerheid

SYNTHESERAPPORT VAN HET 3e FORUM VAN DE SOCIALE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG georganiseerd door

het Belgische Voorzitterschap van de EU-Raad op 26 en 27 oktober 2010 in Brussel Coördinatie door Manuel PAOLILLO en Stéphane RODRIGUES

Waarschuwing Dit document geldt niet als de publicatie in extenso van de handelingen van het 3e Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang dat op 26 en 27 oktober in Brussel werd gehouden in het kader van het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie. Het is een bescheiden weergave van de essentie van de redevoeringen en debatten die tijdens dit forum werden gehouden. Aangezien het gaat om mondelinge redevoeringen van genodigden tijdens de openings- of slotzitting en van verschillende forumleden, wordt daarom alleen de uitgesproken tekst als bron genomen.

Creative Commons-licentie 2011 Federale Overheidsdienst Sociale zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Frank VAN MASSENHOVE www.socialsecurity.fgov.be

De informatie in deze publicatie is niet noodzakelijk een weerspiegeling van het standpunt of de opinie van de Europese Commissie of van de FOD Sociale Zekerheid.

Evenement medegefinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen

ISBN - 9789077940037

2

oktober 2011

3

4

WOORD VOORAF van Laurette ONKELINX

Vice Eerste Minister Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, belast met Maatschappelijke integratie.

Eén jaar later blijken de boodschappen die tijdens het 3e SDAB-Forum werden uitgedragen, nog steeds noodzakelijk en jammer genoeg zelfs nog dringender te zijn. De sociale bescherming, de wijkdiensten en de overheidsdiensten worden nu meer nog dan vroeger in verschillende Europese landen met een besparingslogica geconfronteerd, ten gevolge van de economische en financiële crisis. Dat is niet alleen erg, maar ook irrationeel: economische stabilisatoren worden gestraft voor een crisis op de financiële markten aan de groei waarvan ze zelfs bijdragen.

De sociale impact van deze drastische besparingsmaatregelen wordt op Europees niveau momenteel niet met de nodige ernst geanalyseerd, ook al heeft de 100e IAO-conferentie – gewijd aan de sociale bescherming – nogmaals het belang beklemtoond van de kwaliteit van de sociale diensten en de waarden “solidariteit” en “sociale cohesie”, die zij concreet toepassen.

Op de uitdagingen die de huidige fundamentele sociale behoeften van de burgers zijn, moeten we ook op een globaal en met name Europees niveau ingaan, en niet langer alleen volgens een marktlogica.

De SDAB vallen niet onder de noemer van winstgevende activiteiten, behalve als de markt in segmenten wordt onderverdeeld naargelang van de inkomenscategorieën, waardoor meer dan 60 jaar op solidariteit gestoelde sociale vooruitgang in Europa in het gedrang zou komen.

5

We mogen ons verheugen over het feit dat het nieuwe beleid inzake overheidssteun stilaan rekening begint te houden met de feitelijke situatie van de sociale diensten – dankzij het nieuwe pakket van Commissaris Joaquin ALMUNIA betreffende de vergoedingen voor overheidsdiensten. De erkenning van hun eigenheid op het niveau van de interne markt loopt echter vertraging op. We moeten het blijven herhalen: het belang situeert zich ook nu weer op het niveau van het beleid inzake buitenlandse handel en de Doharonde.

De politieke steun die tijdens het 3e Forum duidelijk is gebleken, moet concreet vorm krijgen door een vereenvoudiging van de regels en aan de hand van voldoende begrotingsmiddelen opdat de SDAB hun opdrachten kunnen vervullen en kwaliteitsdiensten kunnen verstrekken. De verschillende instellingen – Europees Parlement en Europees Comité van de Regio’s o.a. – hebben over het onderwerp al heel wat op hun actief; nu is het tijd voor een gezamenlijk optreden. Het belang daarvan is niet louter “sociaal”, het gaat hier in de eerste plaats om de legitimiteit van het project inzake Europese integratie en om het algemeen belang.

6

VOORWOORD van de heer Koen LENAERTS

Rechter aan het Hof van Justitie van de Europese Unie en professor Europees recht aan de Katholieke Universiteit van Leuven

Op 26 en 27 oktober 2010 organiseerde het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie het 3e Europees Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang (hierna de “SDAB”). Het Forum was een enorm groot succes, zoals blijkt uit de 15 aanbevelingen aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, die het vruchtbare resultaat zijn van de discussies die tijdens dit Forum werden gehouden. Daarom wil ik graag het Belgische Voorzitterschap feliciteren voor dit initiatief. Tegelijkertijd bevestig ik dat ik met plezier heb aanvaard om dit voorwoord te schrijven.

De voornaamste bedoeling van het Forum bestond erin de plaats te bespreken die de rechtsorde van de Unie aan de SDAB moet toekennen, meer bepaald in het licht van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, op 1 december 2009, maar ook van de ernstige economische en financiële wereldcrisis die verschillende lidstaten zwaar treft.

Mevrouw Laurette Onkelinx, Vice-Eerste Minister van België en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, haalde het ook al aan: de weg van Europa bestaat uit vele kruispunten die het confronteren met de politieke en sociale uitdagingen van de SDABproblematiek. In die context hebben de deelnemers aan het Forum (waaronder leden van instellingen van de Europese Unie, nationale, regionale en lokale overheden, organisaties van de burgermaatschappij en sociale partners) besloten om te debatteren over drie uiteenlopende, maar onderling verwante kwesties.

In eerste instantie lijkt het moeilijk om hoog kwaliteitsniveau, universaliteit en financiële houdbaarheid van de SDAB te verzoenen met het besparingsbeleid dat momenteel door de meeste regeringen wordt gevoerd. Op gevaar af dat situaties van sociale uitsluiting

7

ontstaan, kunnen de lidstaten de ware kern van de SDAB niet vernietigen. Er moest met andere worden nagedacht over de werkwijze van de SDAB, die van hoge kwaliteit en economisch solvabel zijn en universele toegang garanderen, ook al wordt de overheidsfinanciering alsmaar beperkter.

In tweede instantie kan de verwezenlijking van de verschillende beleidsinitiatieven van de Unie aanleiding geven tot problemen inzake transversale coherentie, aangezien de Unie zowel economische als sociale doelstellingen wil halen die grondwettelijk gezien stuk voor stuk even belangrijk zijn. De tweevoudige (sociale en economische) dimensie van de doelstellingen van de Unie maakt immers dat de SDAB op twee manieren kunnen worden begrepen. Enerzijds kunnen de SDAB worden gezien als uitzonderingen op de Europese concurrentieregels. Anderzijds zijn zij het symbool bij uitstek van het Europees sociaal model waarmee de lidstaten proberen de marktkrachten onder controle houden, omdat die zonder tussenkomst van de overheid sommige burgers de toegang tot de SDAB zouden kunnen ontzeggen. Waar ligt echter het juiste evenwicht tussen de oprichting en de goede werking van de interne markt enerzijds en Europese integratie die de geografische en sociale cohesie in de hand werkt, anderzijds?

Ten derde hebben de lidstaten wel een grote beoordelingsbevoegdheid wanneer ze moeten bepalen wat SDAB zijn, maar de uitoefening van het gezag door hen wordt “omkaderd” door het recht van de Unie, met name door de Europese concurrentieregels en de regels inzake overheidsopdrachten. Daarom moet de manoeuvreerruimte worden afgebakend waarover de lidstaten beschikken om SDAB van een hoog kwaliteitsniveau te verstrekken, te doen uitvoeren en te organiseren.

Om voor al die kwesties oplossingen te vinden hebben de deelnemers aan het Forum de wijzigingen aan het primair recht van de Unie die met het Verdrag van Lissabon werden ingevoerd, onder de loep genomen. Met name artikel 14 VWEU bevat twee belangrijke wijzigingen. In de eerste plaats bepaalt het dat het van toepassing is “onverminderd artikel 4 [VEU] en de artikelen 93, 106 en 107 [VWEU]”. De verwijzing naar de laatste drie artikels was reeds in het vroegere artikel 16 EG opgenomen, maar de verwijzing naar artikel 4 VEU, die de grondwettelijke identiteit en institutionele autonomie van de lidstaten moet beschermen, is nieuw. Ten tweede wordt door de toevoeging van een laatste zin aan artikel 14 VWEU, in het verdrag van Lissabon een nieuwe juridische grondslag ingevoerd; deze biedt de wetgever van de Unie de mogelijkheid om, door verordeningen overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure goed te keuren, de met name economische en financiële voorwaarden te bepalen, alsook de voorwaarden voor de werking van de diensten van algemeen economisch belang (hierna de “DAEB”). Deze laatste zin bevat met andere woorden een horizontale clausule, die de DAEB globaal moet reglementeren.

Het protocol (nr. 26) betreffende de diensten van algemeen belang, dat door het Verdrag van Lissabon aan het VEU en het VWEU werd toegevoegd, moet artikel 14 VWEU ver-

8

VOORWOORD

duidelijken en aanvullen. Artikel 1 van dit protocol bevat een niet-uitputtende lijst van gemeenschappelijke waarden voor de DAEB. Artikel 2 maakt – voor het eerst op het niveau van het primair recht – een onderscheid tussen de DAEB en de niet-economische diensten van algemeen belang. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna “het Handvest”), dat op grond van artikel 6, eerste lid, VEU, dezelfde juridische waarde heeft als de verdragen, bepaalt in artikel 36 dat “de Unie overeenkomstig de Verdragen de toegang tot de [DAEB] die in de nationale wetgevingen en praktijken is geregeld, erkent en eerbiedigt, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen”.

Het Verdrag van Lissabon heeft tevens horizontale bepalingen ingevoerd die, als ze worden gelezen in combinatie met artikel 14 VWEU, een socialere strekking van de SDAB moeten ondersteunen. In dat verband haal ik drie voorbeelden aan. Ten eerste wordt “solidariteit” voortaan gerekend tot de waarden van de Unie die in artikel 2 VEU zijn opgenomen. Ten tweede bepaalt artikel 2 VEU dat de Unie werkt aan “een uiterst concurrerende sociale markteconomie, waarbij gestreefd wordt naar volledige werkgelegenheid en maatschappelijke vooruitgang”. Ten derde bevat artikel 9 VWEU, zoals advocaat-generaal Cruz Villalón onlangs vaststelde, “een sectoroverschrijdende bepaling inzake sociale bescherming” die “voor zover [deze] een vergaande sociale bescherming dwingend voorschrijft, de lidstaten de bevoegdheid geeft om in het belang van waarborging van een bepaald niveau van sociale bescherming een [fundamentele] vrijheid te beknotten, en dat te doen zonder dat het Unierecht dat als iets uitzonderlijks beschouwt en derhalve als iets wat restrictief moet worden beoordeeld”1.

Dat betekent dat het Hof van Justitie van de Europese Unie, als uitlegger van het Unierecht, de draagwijdte en betekenis moet verklaren van deze bepalingen en van het afgeleid recht dat eruit voortvloeit; tegelijkertijd moet het het door de opstellers van het Verdrag van Lissabon gewenste evenwicht tussen “het economische” en “het sociale” waarborgen.

Met dit nieuwe grondwettelijke kader als achtergrond hebben de praktijkmensen die op het Forum vertegenwoordigd waren, hun indrukken te kennen gegeven over de wijze waarop de SDAB op nationaal niveau werken. Hun deelname heeft de debatten verrijkt omdat de “top-down”-analyse die de institutionele actoren van de Unie en de lidstaten van de SDAB-problematiek hebben gemaakt, werd aangevuld met de praktijkervaring, die een interessante “bottom-up”-bijdrage levert.

In het licht van de benadering die door de organisatoren van het Forum wordt gevolgd, ben ik ervan overtuigd dat het syntheserapport op de volgende bladzijden een basisdocu-

1

Zie de conclusies van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Santos Palhota, arrest van het Hof van 10 juni 2010, C515/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51 en volgende.

9

ment zal vormen waarmee de instellingen van de Unie, de lidstaten en alle praktijkmensen – met het oog op de uitdagingen van de toekomst – de SDAB-problematiek kunnen aanpakken in een tegelijkertijd meervoudige en globale optiek.

10

VOORWOORD

Dankbetuigingen Het 3e SDAB-Forum in het kader van het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie organiseren, zowel wat de inhoud als de praktische en logistieke aspecten betreft, zou niet mogelijk zijn geweest zonder een sterk en gemotiveerd team. Voor het opstellen van dit document geldt dezelfde regel, want het is eveneens de vrucht van een boeiende samenwerking.

Dank aan Valérie CUVELIER, omdat ze mij vanaf het begin geholpen heeft om dit project te steunen, aan Muriel RABAU, Tom AUWERS voor hun kostbaar advies en de speelruimte die ik voor de organisatie van het evenement heb gekregen.

Dank aan Concetta CULTRERA van de Europese Commissie voor de boeiende en vurige debatten over ideeën betreffende de SDAB en voor haar hulp bij de opbouw van het 3e Forum.

Dank aan Professor Stéphane RODRIGUES voor zijn verregaand gespecialiseerde en welwillende deskundigheid, en aan Sébastien KAYEMBE, zonder wiens hulp dit werk nooit het daglicht had kunnen zien. Dank aan Eddy CAEKELBERGHS, die de debatten met pertinente en minder pertinente vragen heeft geleid. Dank aan Stijn LEFEBURE, die de volledige sessie over de horizontale sociale clausule op zich heeft genomen. Dank aan Marc MORSA voor zijn zorgvuldige werk en zijn analyse, en aan Bérengère STEPPE en Sandrine DIERIECX voor hun grondige werk in verband met de juridische kwesties en voor hun onafgebroken steun. Bijzondere dank nog aan het Team 2010 Maxime RAETS, Gauthier COCLE, Julien SCHREIBER en Kim VAN AKEN, voor hun vrijgevigheid en hun toewijding, en uiteraard aan Angélique HEUSICOM, Koen VLEMINCKX, Nele HEERWEGH, Pierre NIEGO, Virginie LIESS, Amaury LEGRAIN en aan de voltallige aanwezige staf, Cécile LEONARD, Cécile ATTA, Liviana ROVINELLI, Yvette DE BODT, Marleen VAN NIEUWENHUYSEN en aan de vertaaldienst van Christian HUTS; dank ook aan Linda TRAVERSA, voor de tijd die ze aan de Duitse stukken heeft gewijd.

We richten onze dank ook aan de mensen op het kabinet van mevrouw de Minister Laurette ONKELINX, Yves GOLDSTEIN, Maud D’HONDT, Maxime HANON-LECLERCQ en natuurlijk ook aan Jacques OUZIEL. Bedankt aan Angélique, mijn echtgenote, en mijn kinderen, Luca en Marianna. Ze waren ook deel van het team.

Uiteraard ook dank aan de sprekers, de deskundigen en de genodigden die hun steentje hebben bijgedragen voor de SDAB en dat, in het licht van een Europa dat hopelijk nog eensgezinder zal zijn.

Manuel PAOLILLO Projectleider van het 3e SDAB-Forum Brussel, september 2011

11

12

INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF...................................................................................................................................................................................................................................... 5 VOORWOORD................................................................................................................................................................................................................................................7 Dankbetuigingen............................................................................................................................................................................................................................11 INLEIDING .....................................................................................................................................................................................................................................................17

1. PLENAIRE OPENINGSZITTING

..................................................................................................................................................... 21 1.1. Openingstoespraak door mevrouw Laurette ONKELINX....................................................................................25 1.2. Openingstoespraak van de heer László ANDOR............................................................................................................. 27 1.3. Toespraak van de heer François ARBAULT.............................................................................................................................29 1.4. Intervention of Mr Joaquín ALMUNIA. ......................................................................................................................................... 31 1.5. Toespraak van mevrouw Pervenche BERES ..................................................................................................................... 33 1.6. Reacties van de sprekers........................................................................................................................................................................... 35 1.7. Knipoog .................................................................................................................................................................................................................................. 37

2. WORKSHOPS

...................................................................................................................................................................................................................39 2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”......................................................................... 41 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop........................................................................................................................................ 41 2. Toespraken van de forumleden.................................................................................................................................................................................... 42 3. Debatten tussen forumleden en deelnemers................................................................................................................................................ 49 4. Synthese en aanbevelingen...............................................................................................................................................................................................52 5. Knipoog................................................................................................................................................................................................................................................... 53

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext................. 55 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop....................................................................................................................................... 55 2. Toespraken van de forumleden.....................................................................................................................................................................................56 3. Debatten tussen forumleden en deelnemers................................................................................................................................................ 64 4. Synthese en aanbevelingen................................................................................................................................................................................................71 5. Knipoog.................................................................................................................................................................................................................................................... 72

Report of the workshop on a voluntary European quality framework for SSGI

13

2.3. SDAB en overheidssteun............................................................................................................................................................................................ 73 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop........................................................................................................................................ 73 2. Interventions of the panellists........................................................................................................................................................................................ 74 3. Debatten tussen forumleden en deelnemers.................................................................................................................................................82 4. Synthese en aanbevelingen.............................................................................................................................................................................................. 88 5. Knipoog................................................................................................................................................................................................................................................... 90 2.4. SDAB en interne markt................................................................................................................................................................................................ 91 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop........................................................................................................................................ 91 2. Toespraken van de forumleden.....................................................................................................................................................................................92 3. Debatten tussen forumleden en deelnemers............................................................................................................................................. 100 4. Synthese en aanbevelingen........................................................................................................................................................................................... 104 5. Knipoog................................................................................................................................................................................................................................................ 105 2.5. SDAB en overheidsopdrachten.......................................................................................................................................................................107 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop.....................................................................................................................................107 2. Toespraken van de forumleden................................................................................................................................................................................. 109 3. Debatten tussen forumleden en deelnemers.............................................................................................................................................. 115 4. Synthese en aanbevelingen........................................................................................................................................................................................... 120 5. Knipoog ................................................................................................................................................................................................................................................ 121

3. VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

..........123 3.1.Voorstelling en doelstellingen van de zitting over de analyse van de sociale impact................125 3.2. Toespraken van de forumleden ..................................................................................................................................................................... 127 3.3. Knipoog..........................................................................................................................................................................................................................................133

4. Voorstelling van de workshops en de 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

...............................................................

5. RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

135

................................................................................... 137 5.1. Voorstelling en doelstellingen van het Rondetafelgesprek over sociale zaken...............................139 5.2. Reacties van de forumleden............................................................................................................................................................................... 141 5.3. Knipoog.......................................................................................................................................................................................................................................... 147

14

6. Institutionele ronde tafel

......................................................................................................................................... 149 6.1. Voorstelling en doelstellingen van de institutionele ronde tafel ........................................................................ 151 6.2. Videoboodschap van Professor Mario MONTI............................................................................................................................. 153 6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord ............................................................................................................................. 155 6.4. Knipoog.......................................................................................................................................................................................................................................... 167

7. SLOTZITTING

................................................................................................................................................................................................................169 7.1. Toespraak van de heer Proinsias de ROSSA.....................................................................................................................................171 7.2. Toespraak van de heer László ANDOR. ................................................................................................................................................... 173 7.3. Toespraak door mevrouw Laurette ONKELINX........................................................................................................................... 175

8. EN MORGEN?

...............................................................................................................................................................................................................

179

DE AUTEURS........................................................................................................................................................................................................................................... 187 BIJLAGEN .......................................................................................................................................................................................................................................189 1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum..................................................................................................................................... 191 2. SDAB en het Verdrag van Lissabon............................................................................................................................................................... 207 3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context ............................................................................................ 233 4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context............................................................... 273 5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context............................................... 287 6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context.................................................................... 307 7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context...................................................................................321 8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming.................................................................................................... 333 9. De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU ................................................................. 345 10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model. ......................................................................................................................................................................................... 355 11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010................................................................................... 365 12. Programma van de conferentie: het 3e SDAB-Forum .............................................................................................................381

15

16

INLEIDING 2 Op 26 en 27 oktober 2010 organiseerde het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie in Brussel het 3e Europees Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang (hierna de SDAB).

De plechtige openingszitting werd gehouden in aanwezigheid van mevrouw Laurette ONKELINX, Vice-eerste Minister en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid van België, belast met maatschappelijke integratie. We wijzen ook op de opmerkelijke en actieve aanwezigheid aan de zijden van mevrouw ONKELINX, van drie leden van de Europese Commissie – de heer László ANDOR, Commissaris voor werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, de heer Joaquín ALMUNIA, Commissaris voor mededinging, en de heer Michel BARNIER (vertegenwoordigd), Commissaris voor interne markt en diensten – en ook mevrouw Pervenche BERES, Voorzitter van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement. Ook de volgende dames en heren Europarlementsleden – Françoise CASTEX, Voorzitter van de Interfractiewerkgroep openbare dienstverlening van het Europees Parlement, Marc TARABELLA, Medevoorzitter van de Interfractiewerkgroep sociale economie, Proinsias DE ROSSA, Rapporteur over de toekomst van de SDAB in Europa, Marie-Christine VERGIAT, Heide RUEHLE, Pascal CANFIN, Damien ABAD, Peter SIMON en Frank ENGEL – hebben zeer actief aan de werkzaamheden van dit 3e SDAB-Forum bijgedragen.

Meer dan driehonderd deelnemers uit verschillende, publieke en privé-entiteiten – vertegenwoordigers van de lidstaten en lokale overheden, leden uit de verenigingswereld en sociale partners – hebben actief deelgenomen aan de debatten, die niet alleen tijdens de plenaire vergaderingen werden gehouden, maar ook in de thematische workshops.

2

RODRIGUES (S.) et PAOLILLO (M.) (dir.), Handelingen van het 3e Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang onder het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie (2e semester 2010), Uitg. FOD Sociale Zekerheid, 2011.

17

Aangezien heel wat lidstaten ingrijpende besparingen hebben doorgevoerd om het hoofd te bieden aan de financiële en economische crisis van 2008-2009, overheerst de kwaliteitsproblematiek in de debatten, maar ook het verdrag van Lissabon3 kwam uitgebreid aan bod in de discussies en wekte duidelijk de hoop dat, enerzijds, de diensten van algemeen belang (hierna DAB), waarvan de SDAB deel uitmaken, volledig worden erkend, en, anderzijds, dat uitdrukkelijker rekening wordt gehouden met de sociale dimensie in alle beleidsinitiatieven en acties van de EU op grond van de horizontale sociale clausule die met dit Verdrag werd ingevoerd. De gevolgen van de Europese regels inzake overheidssteun, overheidsopdrachten en de interne markt werden eveneens uitgebreid besproken, wat ook blijkt uit de heftige uitwisselingen tijdens de drie thematische workshops die aan deze regels waren gewijd.

De eigenlijke werkzaamheden vonden plaats in vijf workshops. Twee workshops waren gewijd aan het thema kwaliteit, met aan de ene kant het facultatief Europees kwaliteitskader voor sociale diensten en aan de andere kant het behoud van sociale diensten van een hoog kwaliteitsniveau in de context van de crisis. In de overige drie workshops werd de impact van de Europese regels voor de SDAB aangekaart: SDAB en regels voor overheidssteun, SDAB en interne markt en, tot slot, SDAB en overheidsopdrachten. Deze vijf workshops werden gevolgd door drie “rondetafelgesprekken”, respectievelijk over de horizontale sociale clausule, de institutionele aspecten en de aspecten sociale partners. even though these were slightly different in terms of the way the debates were structured and the discussions were held.

We merken hierbij op dat het Forum op 13 juli 2010 was voorafgegaan door een technisch seminar over de juridische aspecten, op basis waarvan een reeks juridische denksporen werd uitgewerkt ter ondersteuning van de inhoud, na overleg met de ontvangende partijen. Deze documenten werden in bijlage toegevoegd.

De vijftien aanbevelingen die uit het 3e SDAB-Forum voortvloeien, op 6 december 2010 door het Belgische Voorzitterschap openbaar werden gemaakt en in bijlage bij dit rapport werden toegevoegd, net zoals andere nota’s met een algemene of specifieke context, getuigen van de kwaliteit van de werkzaamheden en debatten en geven het Europese debat over de SDAB een nieuwe wending.

Met dit rapport wilden we een beknopte samenvatting maken van de toespraken en discussies van het 3e Forum. Een dergelijke keuze houdt echter beperkingen in, want het verloop van de werkzaamheden wordt dan niet uitvoerig te berde gebracht. De auteurs

3

Het debat ging vooral over artikel 9 en 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en over Protocol nr. 26 betreffende diensten van algemeen belang, dat als bijlage aan het Verdrag van Lissabon is aangehecht.

18

introduction

van dit syntheserapport bieden hun excuses aan voor eventuele onvolmaaktheden die uit een dergelijke keuze zouden kunnen voortvloeien. We wilden voor elk van de workshops een vergelijkbare structuur aanhouden, ook al werden de debatten en discussies van nature uit lichtjes verschillend gestructureerd.

19

1.

PLENAIRE OPENINGSZITTING

21

22

PLENAIRE OPENINGSZITTING

De plechtige openingszitting van het 3e SDAB-forum kende twee hoogtepunten, met de toespraak van mevrouw Laurette ONKELINX, Vice-Eerste Minister van België en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid belast met inclusie, voor rekening van het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, en die van de heer László ANDOR, Europees Commissaris voor werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, als vertegenwoordiger van de Europese Commissie, die het Forum mee organiseerde.

Deze twee redevoeringen werden gevolgd door die van de heer François ARBAULT, als vertegenwoordiger van de heer Michel BARNIER, Commissaris voor interne markt en diensten (verhinderd), van de heer Joaquín ALMUNIA, Commissaris voor mededinging, en mevrouw Pervenche BERES, Europarlementslid en Voorzitter van de commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement, die antwoordde op de vragen van de moderator van de zitting, de heer Eddy CAEKELBERGHS, journalist.

We vestigen de aandacht van de lezer op het feit dat deze verschillende redevoeringen hier niet in extenso zijn weergegeven; in de meeste gevallen worden alleen de belangrijkste passages geciteerd of wordt een wezenlijke samenvatting gemaakt van wat elk van de sprekers heeft uiteengezet.

23

24

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.1.

Openingstoespraak door mevrouw Laurette ONKELINX Tal van hoofdrolspelers (het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s, de vertegenwoordigers van de burgermaatschappij) hebben bij verschillende gelegenheden verwezen naar de spanningen tussen een aantal bepalingen van de interne markt en de concurrentie, en de goede uitvoering van de taken van algemeen belang door de sociale diensten. In zijn verslag dat hij in mei 2010 aan voorzitter José Manuel BARROSO voorlegde, verwijst professor Mario MONTI naar deze spanningen: “de interne asymmetrie tussen de supranationale marktintegratie en de nationale sociale bescherming, [die] in het EU-stelsel nog groter is geworden [en] die bronnen van wrijving, ontgoocheling en vijandigheid ten overstaan van de openheid van de markten met zich meebrengt”.

Mario MONTI weet perfect waarover hij het heeft; hij was immers tien jaar na elkaar als Europees Commissaris belast met, van 1995 tot 1999, de interne markt en, van 1999 tot 2005, de mededinging.

Het lijkt mij evenwel duidelijk dat we ons, in een Europese sociale markteconomie zoals we die nu aan het opbouwen zijn, niet zouden kunnen inbeelden dat de interne markt correct en in het belang van iedereen kan functioneren zonder uitgesproken sociale dimensie en zonder dat de Europese burgers deze aanvaarden. Mag ik u eraan herinneren dat de interne markt geen doel op zich is? Als we de verdragen aandachtig lezen, kunnen we daaruit afleiden dat de interne markt werd opgericht als hulpmiddel om te komen tot het economisch en sociaal welzijn van de Europese burgers.

Dat we sinds het 1e Forum onder Portugees Voorzitterschap en het 2 Forum onder Frans Voorzitterschap institutioneel gezien al een evolutie hebben doorgemaakt, lijdt niet de minste twijfel. Sinds 1 december 2009, datum waarop het Verdrag van Lissabon in voege trad, staat de sociale dimensie dankzij een aantal bepalingen van het Verdrag centraal in de Europese constructie. Artikel 9 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) spoort de Europese instellingen ertoe aan om rekening te hou-

1.1. Openingstoespraak door mevrouw Laurette ONKELINX

25

den met de sociale dimensie wanneer ze om het even welk Europees beleid omschrijven.

Het gaat hier om een correct evenwicht van de dingen dat tot stand moet worden gebracht en een overlangse doelstelling is van het Belgische Voorzitterschap. Deze vereiste dat met de sociale dimensie rekening wordt gehouden, komt na de eis die in artikel 3, 3e lid van het Verdrag van de Europese Unie (VEU) wordt geformuleerd, namelijk dat de interne markt wordt verwezenlijkt door middel van beleid dat is gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Artikel 14 van het VWEU en het aanvullend protocol nr. 26 vragen aan de Unie om op dezelfde grond als voor haar lidstaten, de omstandigheden te creëren die vereist zijn opdat de diensten van algemeen belang hun werk naar behoren kunnen doen, en die overigens kernelementen van het integratiemodel worden genoemd.

In deze tijd zouden we het ons echt niet kunnen veroorloven om te doen alsof er sinds het Verdrag van Lissabon helemaal niets veranderd zou zijn. Voortaan zijn er juridische grondslagen die diep in het primair recht zijn ingeworteld, voor een goed herstel van het evenwicht tussen de economische en de sociale dimensie van de EU. Wij moeten allemaal deze kans grijpen en de burgers weer enthousiast maken voor Europa.

De SDAB spelen een doorslaggevende rol in de sociale bescherming, bij de individuele begeleiding van kwetsbare personen, de zorg- en steunverlening, de sociale inclusie, de strijd tegen de armoede, ... Daardoor zijn ze geen diensten zoals alle andere: zij zorgen voor sociale en economische cohesie, solidariteit en tenuitvoerlegging van de grondrechten. Ze spelen overigens een belangrijke rol in de economie van onze staten, omdat ze op grote schaal banen creëren en een noemenswaardige bijdrage leveren tot het bbp.

Tijdens de financiële en economische crisis die we net hebben meegemaakt en waarvan de gevolgen nog steeds voelbaar zijn en ook voelbaar zullen blijven, hebben de SDAB een bijzonder belangrijke rol gespeeld als economische stabilisatoren, ook al stond de overheidsbegroting, net door die crisis, sterk onder druk. We moeten in sociaal beleid blijven investeren, want wat we niet in sociaal beleid investeren, dat toch een grote impact heeft op het leven van de gezinnen, zullen we in andere, hardere beleidsinitiatieven moeten investeren ...

Ik behoor tot diegenen die geloven dat de doelstellingen van de Europese Unie maar kunnen worden gehaald als met name de sociale diensten van algemeen belang modern en dynamisch zijn en kwaliteitsservice verstrekken die is gericht op een aantal waarden – respect voor de menselijke waardigheid, gelijkheid, inclusie en solidariteit – maar ook op een aantal principes, zoals toegankelijkheid, universele service, continuïteit, transparantie, nabijheid en participatie van de gebruikers. Deze principes zijn nagenoeg allemaal opgenomen in een document van het Comité voor sociale bescherming: het facultatieve Europese kwaliteitskader dat als baken kan dienen om de kwaliteit van de service voor de burgers nog te verbeteren.”

26

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.2.

Openingstoespraak van de heer László ANDOR

“Het feit dat dit Forum reeds voor de derde keer wordt georganiseerd, bewijst hoe belangrijk de SDAB zijn, maar ook dat alle deelnemers aan dit Forum zich ontegensprekelijk voor dit domein inzetten. Verder kan ik niet anders dan benadrukken dat dit Forum plaatsvindt op een werkelijk kritiek moment, want Europa moet de gevolgen van een financiële crisis zonder weerga het hoofd bieden en er werden maatregelen genomen waarbij heel wat middelen moesten worden aangesproken, dit om ervoor te zorgen dat Europa deze lastige periode doormaakte zonder dat de aandacht voor de sociale cohesie verzwakte.

De SDAB spelen een essentiële rol omdat ze aan behoeftigen de nodige steun verlenen.

Ze verbeteren het vermogen van de mensen om aan het sociale leven deel te nemen en van hun grondrechten te genieten. Ze vergemakkelijken de toegang tot de universele service van hoog niveau die voor iedereen voor een schappelijke prijs binnen bereik ligt.

Tijdens deze bijzonder lastige periode van economische crisis werd vaker een beroep gedaan op de sociale diensten. We hebben verschillende gelegenheden gehad om over dit onderwerp te praten, in het kader van het Europese jaar van de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting. Uit de analyses en gegevens is gebleken dat de sociale diensten essentiële middelen zijn om de armoede terug te dringen. Het potentieel van de sociale diensten ontwikkelen is dan ook een kernfactor bij de realisatie van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor werkgelegenheid en inkrimping van de armoede. De sociale diensten vormen tevens een onmisbare schakel in de creatie van arbeidsplaatsen.

Het tweede tweejaarlijkse verslag over de SDAB dat de Commissie onlangs publiek heeft gemaakt, toont aan dat het aantal banen in de sociale en medische diensten tussen 2000 en 2009 netto met meer dan 4 miljoen banen is gestegen.

Onze samenleving en onze economie ondergaan een ingrijpende mutatie. De vele behoeften waarmee de sociale diensten te kampen krijgen, zijn niet alleen toe te schrijven aan de crisis, maar ook aan het feit dat onze samenleving grondige sociale verande-

1.2. Openingstoespraak van de heer László ANDOR

27

ringen doormaakt. De gevolgen van de vergrijzing, de evolutie van het rollenpatroon en een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt maken de prestaties van de sociale diensten alsmaar complexer. De komende jaren zal het aantal mensen die nood hebben aan de prestaties van de sociale diensten, blijven toenemen. Deze laatste moeten dan zeer doeltreffend zijn en zich aan de diversiteit van deze nieuwe maar ook aan de toekomstige behoeften aanpassen.

Het verontrust mij als ik hoor dat de budgetten van de sociale diensten worden verlaagd net op het ogenblik dat meer dan ooit op deze diensten een beroep wordt gedaan.

Ik vrees echter dat dat voor de komende jaren de voornaamste uitdaging zal worden.

Belastingaanpassingen mogen dan al onvermijdelijk zijn om het hoofd te bieden aan de crisis, het is niet minder noodzakelijk om de efficiĂŤntie van de sociale diensten te verhogen en te zorgen voor een gelijke toegang tot deze diensten voor iedereen. Daarom steunt de Commissie de lidstaten actief bij de organisatie en financiering van de sociale diensten met een hoog kwaliteitsniveau. In september 2009 erkende voorzitter BARROSO in zijn richtlijnen voor de volgende Commissie, dat voor de hele sector van sociale en medische diensten naar een hogere versnelling moet worden overgegaan, met name door een kwaliteitskader te scheppen voor de overheidsdiensten en de sociale diensten. Rechtstreeks aansluitend bij deze aankondiging werkte de Commissie binnen het ComitĂŠ voor sociale bescherming mee aan de uitwerking van het facultatief Europees kwaliteitskader voor de sociale diensten, dat in oktober 2010 werd goedgekeurd.

Dit kader werd uitgewerkt op basis van dialoog met de vertegenwoordigers van de regionale en lokale overheden, de organisaties van de burgermaatschappij en de sociale partners. De bedoeling ervan is om op het niveau van de Unie gemeenschappelijke principes te bepalen in termen van kwaliteit voor de sociale diensten, maar ook om de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten in de hand te werken en aan te moedigen. Dit engagement werd gesteund in de nieuwe gids van de Commissie over de regels die op de SDAB van toepassing zijn. Met het oog op deze strategie werden de veel gestelde vragen (FAS) over de SDAB van 2007 geĂźpdatet.

Het rapport-MONTI, waarnaar mevrouw ONKELINX ook al verwees, vormt een zeer noemenswaardige bijdrage tot dit debat. Het omvat een gedetailleerde strategie om de interne markt opnieuw naar voren te schuiven als de belangrijkste Europese doelstelling, namelijk te komen tot groei en economische competitiviteit. Aangezien dit rapport over de sociale diensten gaat, erkent het ook de inspanningen die de Commissie heeft geleverd om de weerslag van de EU-regels duidelijk te stellen, en nodigt het uit om ervoor te zorgen dat wanneer deze regels op de sociale diensten moeten worden toegepast, ze voorspelbaar en verhoudingsgewijs zijn. Dat betekent dat de dialoog met alle ontvangende partijen essentieel is, willen we de impact van de Europese regels op het terrein objectief analyseren.

28

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.3.

Toespraak van de heer François ARBAULT (die de heer Michel BARNIER vertegenwoordigt) “Het is van belang om de interne markt een nieuwe boost te geven door middel van een nieuw pact tussen de Europese burgers en de grote, middelgrote en kleine Europese ondernemingen ten gunste van een efficiëntere en beter samenhangende markt die iedereen aan boord neemt. De meest kansarmen mogen niet worden achtergelaten. Er zou een evenwicht moeten zijn tussen, enerzijds, groei en economische competitiviteit en, anderzijds, sociale cohesie en solidariteit. Dat is een van de voornaamste doelstellingen van de Single Market Act (SMA), die de heer BARNIER morgen openbaar zal maken.

De SDAB nemen hierbij een centrale plaats in en dat heeft Commissaris BARNIER bij verschillende gelegenheden te berde gebracht. De regels met betrekking tot de overheidssubsidies bijvoorbeeld, hebben een zeer goede bestaansreden. Het SMA-project zal gepaard gaan met een toolbox voor de lokale overheden die hun burgers aan een voor iedereen schappelijke prijs toegankelijke diensten willen aanbieden. Als dat te ingewikkeld of te dubbelzinnig is, kunnen de lokale overheden deze toolbox gebruiken.

Met de SMA wil de heer BARNIER door toedoen van nieuwe praktijken het inclusieprincipe promoten. Hoe kunnen we de ondernemingen ertoe aanzetten om met de kwestie sociale integratie rekening te houden op een concurrerende markt, rekening te houden met de principes van sociale integratie? De Commissie wil de ondernemingen ertoe aansporen om voldoende rekening te houden met de sociale dimensie, dat wil zeggen om burgergericht genoeg te zijn; tegelijkertijd wil ze erover waken dat de ondernemingen competitiever zijn. Zo moeten ze rekening houden met personen met een handicap en kansarmen.”

1.3. Toespraak van de heer François ARBAULT

29

30

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.4.

Toespraak van de heer Joaquín ALMUNIA “Om te beginnen wil ik graag een beginselverklaring afleggen. Als Europees burger, maar ook als Europees Commissaris behoor ik tot diegenen die verlangen naar een samenleving met openbare diensten die voor alle burgers betaalbaar en toegankelijk zijn. Daarom zijn alle sociale diensten van algemeen belang – ongeacht de manier waarop ze worden begrepen, want de Europese woordenschat is niet altijd even duidelijk (daarom geef ik zelf de voorkeur aan de term “overheidsdiensten” in plaats van SDAB – voor ons Europese burgers uitermate belangrijk. Het zijn in de eerste plaats diensten van algemeen belang.

Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en de diensten van algemeen niet-economisch belang (DANEB). Deze worden op de markt niet aan de burgers aangeboden. Een openbaar ziekenhuis waar de burgers toegang toe hebben, bijvoorbeeld, is geen economische dienst, maar wel een sociale gezondheidsdienst.

Dit onderscheid moet echt wel worden gemaakt, maar het is moeilijk om een duidelijke grenslijn te trekken tussen het economische en het niet-economische. Laten we het even over de DANEB hebben: heel vaak situeren deze diensten zich in de sociale sfeer. Zo kunnen niet alleen privéondernemingen de zorg voor ouderen op zich nemen, maar ook lokale, regionale of nationale overheidsdiensten. Als we de klemtoon op het economische aspect moeten leggen, moeten vaak de concurrentieregels worden toegepast.

Artikel 106 van het VWEU stelt echter dat de DAEB gegarandeerd moeten zijn voor de burgers en dat ze onder bepaalde omstandigheden aan de regels van de interne markt en de concurrentie ontsnappen. Maar we moeten er zeker van zijn dat het wel degelijk om DAEB gaat. Als dat het geval is, dan moeten hier de regels van het Monti-Kroes-pakket van 2005 worden toegepast. Van juli tot september 2010 hebben we uitgebreid beraadslaagd over de manier waarop deze regels moeten worden herzien. Tijdens dit beraad kregen we heel wat antwoorden, in hoofdzaak van drie landen: Frankrijk, Duitsland en België. Mij verrast dat enigszins: waarom lijkt het of de andere landen niet bepaald interesse hebben voor betere regels die op de DAEB van toepassing zijn?

1.4. Toespraak van de heer Joaquín ALMUNIA

31

Binnenkort trek ik conclusies uit dit overleg, maar nu reeds wens ik erop te wijzen dat drie hoofdthema’s hierbij centraal stonden. Ten eerste rijst de vraag hoe de DAEB en de DANEB duidelijk van elkaar kunnen worden onderscheiden. Vervolgens moeten transparante parameters worden gedefinieerd om de financieringen die bij wijze van compensatie voor de openbare dienst aan de ondernemingen worden toegekend, correct te kunnen beoordelen: hoe en op welke basis moet een eventuele overcompensatie worden beoordeeld? Dit is een bijzonder complexe kwestie. Tot slot moet ook het begrip zelf duidelijker worden gesteld, aangezien het om lokale diensten van grensoverschrijdend belang gaat: onder welke drempel kan er volgens de Commissie geen grensoverschrijdend belang zijn? Binnenkort doen we concrete voorstellen om al deze kwesties te verhelderen.�

32

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.5.

Toespraak van mevrouw Pervenche BERES Mevrouw Pervenche BERES, Europarlementslid en Voorzitter van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement, reageerde als volgt tijdens de openingszitting van het Forum. “De drie lidstaten die door Commissaris ALMUNIA werden genoemd als landen die de grootste belangstelling aan de dag hebben gelegd voor de beraadslaging van de Commissie, zijn mijns inziens die landen die baanbrekers waren op het domein van overheidsdiensten in Europa. Dat is dan ook niet verbazingwekkend, het is volstrekt begrijpelijk, gezien de nationale gevoeligheden van deze lidstaten.

Graag benadrukte ik het feit dat een verslag niet alles zegt en niet alles kan voorzien: het vormt niet “de wet�. Het biedt middelen om het beter te doen. Zoals minister ONKELINX reeds zei, artikel 14 van het VWEU en protocol nr. 26 zijn de onmisbare werkmiddelen die het Verdrag van Lissabon aanbiedt. We moeten echter het belang van artikel 9 van het VWEU en de horizontale sociale clausule die daarin vervat zit, niet over het hoofd zien. Deze bepaling herstelt het evenwicht van de logica die tot dan toe gebruikelijk was en ertoe geleid heeft dat de financiering van de overheidsdiensten uitsluitend wordt beschouwd vanuit een afwijkende hoek van de regels van het Verdrag.

Ik ben een beetje geschokt, want tijdens dit debat had ik het gevoel dat de Commissie vindt dat de bepalingen van het Verdrag op zich toereikend zijn. Sommigen onder ons delen die mening niet. Moeten we overwegen om een kaderrichtlijn op te stellen? Dit is een debat dat we onder elkaar moeten voeren. We kunnen ons wel afvragen of een kaderrichtlijn in staat zou zijn om de diversiteit van de situaties in de verschillende lidstaten te dekken, vooral dan wat de werking van de overheidsdiensten betreft. Niettemin heeft de Commissie reeds een aantal gemeenschappelijke principes en doelstellingen gedefinieerd. We kunnen op die basis te werk gaan. Dit is de eerste keer dat ik aan een debat over de overheidsdiensten deelneem waarbij drie commissarissen en verschillende leden

1.5.Toespraak van mevrouw Pervenche BERES

33

van het Europees Parlement aanwezig zijn. Vroeger was alleen de commissaris voor de mededinging aanwezig. Dat op zich is wel een goed teken.

Commissaris ALMUNIA heeft de kwestie al even ter sprake gebracht: we moeten een onderscheid maken tussen de economische en de niet-economische diensten van algemeen belang. Het is van belang dat we duidelijk weten wat voor de markt bestemd is en wat niet. Volgens mij zitten we op dat vlak met een reëel probleem en ik vind het belangrijk dat we denkpistes voor betrouwbare oplossingen volgen. Welke rol spelen het Europees Parlement, de Commissie en de Raad in dit debat? Ik stel vast dat de Raad totaal niet aan dit debat deelneemt: voor dit onderwerp getuigen de lidstaten niet van een grote homogeniteit.

Ik constateer dat het Belgische Voorzitterschap de dingen vooruit wil doen gaan, maar dat is lang niet het geval voor alle voorzitterschappen. Naar mijn mening moet ook de EPSCO-Raad nauw met de Ecofin-Raad samenwerken om te komen tot een grotere coherentie en meer efficiëntie. Iedereen is het erover eens dat we nood hebben aan sociale diensten die een doeltreffende sociale bescherming bieden en die voor iedereen toegankelijk en betaalbaar zijn, maar als ik de conclusies lees van de werkgroep die door de heer Herman Van ROMPUY wordt voorgezeten, lees ik niets over de kwestie van de automatische stabilisatoren inzake sociale aangelegenheden. Dat baart mij zorgen. Ik hoop dat het Europees Parlement zijn rol zal spelen en ook de Raad op die rol zal wijzen.

Als we niet in staat zijn om een zieke de gepaste behandeling te geven zodat hij geneest, dan zal hij uiteraard niet beter worden. Uiteraard moeten we de regels naleven, maar als we niet duidelijk aangeven welke weg de overheidsdiensten moeten inslaan, dan zullen de dingen er niet op vooruit gaan. Wat zien we nu? De overheidsdiensten ontvangen alsmaar minder geld en worden daardoor beetje bij beetje ontmanteld. Dat is onrustwekkend. Onlangs keurden we dankzij Commissaris ANDOR en Commissaris ALMUNIA de Europa 2020-strategie goed. We hebben duidelijke doelstellingen om de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting aan te gaan, maar als we niet voldoende financiële middelen vrijmaken om deze doelstellingen te halen, krijgen we te maken met een nieuwe ontgoocheling: we krijgen 27 keer NEE voor Europa. De strijd tegen armoede en sociale uitsluiting vraagt een minimum aan werkmiddelen: een gewaarborgd minimumloon, toegankelijkheid tot de sociale voorzieningen en tot de gezondheidszorg ... Europa heeft een belangrijke rol te spelen en wij moeten goede resultaten halen.”

34

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.6.

Reacties van de sprekers J. ALMUNIA: “Ik zou graag een korte commentaar toevoegen aan wat Pervenche BERES net heeft gezegd. Ik ben het eens met wat ze zegt over het Verdrag van Lissabon.

Artikel 14 VWEU maakt verordeningen mogelijk, maar deze bepaling stelt het volgende: “Onverminderd artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 93, 106 en 107 van dit Verdrag ...” Als ik de bepalingen van protocol 26 en artikel 93, 106 en 107 van het Verdrag lees, zou artikel 14 mijns inziens moeten worden gebruikt voor de onontkoombare ontwikkeling van de sociale diensten, hun toegankelijkheid, hun kwaliteit en hun convergentie, mét naleving van het subsidiariteitsbeginsel. We moeten deze kwestie niet verwarren met de regels in verband met overheidssteun.”

L. ANDOR: “Ik zou willen beklemtonen dat het verslag over de Europa 2020-strategie dat onlangs publiek werd gemaakt, deel uitmaakt van een reeks initiatieven die moeten inspelen op de oproep tot meer sociale cohesie in Europa. De Single Market Act legt eveneens de klemtoon op de sociale dimensie in de Europese economie. Nog andere initiatieven omvatten de werken aangaande de sociale diensten van algemeen belang. Dat werpt een licht op de voornaamste tendensen, de voornaamste uitdagingen waar we voor staan, en ik meen dat dat op Europees niveau een meerwaarde is voor initiatieven die op andere niveaus worden genomen om de gemeenschappelijke uitdagingen inzake demografie en de gevolgen van de financiële crisis aan te pakken. Natuurlijk kunnen de lidstaten individueel op al deze domeinen ingrijpen, maar als we als één geheel samenwerken, staan we veel sterker en we kunnen veel betere resultaten boeken als we volgens een gemeenschappelijke benadering evolueren. Dat is een van de lessen die we moeten trekken uit de verwoestende financiële crisis die we pas hebben doorstaan. Dat is al mogelijk in het kader van de open coördinatiemethode (OCM), waar we goede voorbeelden en ervaringen met elkaar delen, met name inzake de coördinatie van het sociaal beleid, en we steunen goede initiatieven die op het niveau van de lidstaten werden genomen, met onder andere instrumenten zoals het Europees Sociaal Fonds.

1.6. Reacties van de sprekers

35

We moeten deze postcrisisperiode gebruiken om de sfeer te doen omslaan. De voorbije maanden hebben we ons immers vooral geconcentreerd op het herstel van de Europese economie en de financiële sector. Dat leidt tot nieuwe restricties in de overheidsfinanciën, maar ook op de financiële markten. Dat was de prijs die we moesten betalen om het systeem weer te stabiliseren. Nu werken we in een versneld tempo aan nieuwe kansen, om een nieuwe dynamiek tot stand te brengen – dat is met name de hoofddoelstelling van de Single Market Act – en de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te halen.

L. ONKELINX: “Soms heb ik het gevoel dat, ook al maakt België momenteel een bewogen tijd door, ons land een van de weinige blijft waar de sociale diensten zich volledig en efficiënt van hun taak kwijten. Misschien lijkt dat maar een anekdote, maar ik vind het belangrijk om dat te benadrukken. Om terug te komen op wat de andere sprekers hebben gezegd: het is een feit dat we moeilijke tijden meemaken, maar dat hoeft ons er niet van te weerhouden om te vechten voor de sociale diensten van een hoog kwaliteitsniveau.

Tijdens de financiële crisis werden de sociale diensten beschouwd als een belangrijk netwerk dat aan de meest kwetsbare burgers sociale bescherming bood. Nu hebben we eveneens vastgesteld dat in de landen waar de sociale bescherming groot was, de gevolgen van de crisis veel minder rampzalig waren. Als voorbeeld wil ik het geval van de werkgelegenheid in België aanhalen.

Op initiatief van de heer Herman Van ROMPUY werd een werkgroep inzake economische governance samengesteld. Het is tamelijk verbazingwekkend dat de problemen inzake sociale bescherming of werkgelegenheid er niet aan bod komen. De ministers van financiën nemen beslissingen zonder dat degenen die zich met de sociale kwesties bezighouden, inspraak krijgen. De burgers zouden hiervan helemaal niets begrijpen. De sociale diensten hebben nood aan echte erkenning en er is ook nood aan informatie en rechtszekerheid.

Over enkele uren maakt Commissaris BARNIER de Single Market Act bekend en het Monti-Kroes-pakket wordt momenteel herzien. We hopen dat hieruit iets positiefs zal groeien. Ik had gewild dat we een kaderrichtlijn hadden over de sociale diensten van algemeen belang, maar jammer genoeg is het niet realistisch om te denken dat die er ook komt. In plaats van in een utopie te leven, zouden we toch nieuwe regels moeten hebben die de rechtszekerheid van de SDAB garanderen. De verschillende instellingen (Europees Parlement, Raad, Commissie) zullen moeten samenwerken om aan de SDAB de nodige middelen en een doeltreffende juridische omkadering te bieden.”

36

PLENAIRE OPENINGSZITTING

1.7.

Knipoog Het ene SDAB-Forum is het andere niet, althans niet helemaal. Het SDAB-Forum dat door het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie werd georganiseerd, is een voortzetting van de eerste twee forums over dezelfde problematiek: het eerste forum werd in 2007 in Lissabon gehouden, onder Portugees Voorzitterschap, en was voor de Europees Commissaris voor sociale zaken, de heer SPIDLA, de gelegenheid om te bevestigen dat er een politieke wil bestaat om de SDAB een belangrijke plaats te geven op de Europese agenda; tijdens het tweede forum – in 2008 in Parijs – zijn de instellingen van de Unie niet tot noemenswaardige nieuwe initiatieven gekomen.

Uit de derde editie daarentegen is het debat blijkbaar tot een zekere maturiteit gekomen, in eerste instantie in de Commissie zelf, aangezien voor het eerst maar liefst drie Europees commissarissen aanwezig of vertegenwoordigd waren bij de opening van het Forum en dat, voor functies die voor de toekomst van de SDAB uitermate belangrijk zijn: sociale zaken, mededinging en interne markt. Maturiteit van het debat ook op interinstitutioneel vlak, aangezien het Europees Parlement, de Raad én de Commissie hebben vastgesteld dat de behandeling van de SDAB nog duidelijker moest worden toegelicht door het Unierecht; verder moet niet niet alleen het juridische kader worden aangepast en verder ontwikkeld, de burger moet ook een plaats krijgen.

1.7. Knipoog

37

2.

WORKSHOPS 39

40

workshops

2.1.

Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB” 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop De workshop werd voorgezeten door de heer Luk ZELDERLOO, Secretaris-generaal van de EASPD, de European Association of Service Providers for Persons with Disabilities, met aan zijn zijde de heer Luigi MARTINETTI, Secretaris-Generaal van de ngo REVES, Europees Netwerk van Steden en Regio’s van de Sociale Economie, die de taak van rapporteur op zich nam.

Het sprekerspanel bestond uit:

• Concetta CULTRERA, Sectorhoofd “sociale diensten”, DG Werkgelegenheid en Gelijke Kansen, Europese Commissie

• Davor DOMINKUS, Voorzitter van de informele werkgroep aangaande de kwaliteit van de SDAB en Sloveens lid van het Europees Sociaal Beschermingscomité

• Peter RHODE, Directeur van het Centrum voor kwaliteitsverbetering in Denemarken, regio House Aarhus

• Jan SPOOREN, Secretaris-generaal van het European Platform for Rehabilitation (EPR) • Alain FAURE, Vertegenwoordiger van het Europees Gehandicaptenforum (EGF) • Carola FISCHBACH-PYTTEL, Secretaris-generaal van de European Federation of Public Service Unions (EPSU) De voorzitter van de workshop wijst op de redenen waarom dit onderwerp op het niveau van de EU zo belangrijk is. De sociale diensten moeten een rol spelen om de kloof tussen de mensenrechten en de huidige levenskwaliteit te dichten. De sector stelt 10% van de werkkrachten van de EU-27 te werk en is goed voor 5 tot 9% van het bbp van de EU-landen. De huidige demografische uitdagingen zijn uitermate belangrijk voor de

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

41

sector, omdat die ten gevolge van de bezuinigingsmaatregelen ook te kampen heeft met inkrimpingen van de sociale uitgaven. Luk ZELDERLOO benadrukt dat investeren in de sociale diensten de creatie van arbeidsplaatsen mogelijk maakt en bijdraagt tot de vermindering van de armoede; hij verwijst hiermee naar het 2e tweejaarlijks rapport van de Commissie over de SDAB. De belangrijkste punten van het debat zijn: • Het facultatief kwaliteitskader dat op 6 oktober 2010 door het Europees Sociaal Beschermingscomité werd goedgekeurd, is noodzakelijk om sociale cohesie en sociale integratie, benchmarking en actief leren een duwtje in de rug te geven en zo de mobiliteit van de gebruikers te stimuleren; • De concurrentie op het domein van de sociale diensten kan worden beschouwd als een krachtig middel om de kwaliteit te verbeteren, maar het concept concurrentie moet wel duidelijk worden onderscheiden van het concept dat voor marktmechanismen wordt gebruikt.

• Het kwaliteitskader van de EU zou moeten gaan over de onvermijdelijke kwaliteitsvoorwaarden, zoals goed opgeleid personeel, een stabiel wettelijk kader, een duurzame financiering, en dat om de toegankelijkheid van de sociale diensten te garanderen; • Kwaliteit is geen statisch begrip, maar eerder een proces van voortdurende verbetering, want bij gebrek daaraan zouden op de lijst alleen maar minimumstandaarden staan; • De definitie van kwaliteit zou moeten worden opgesteld door de overheden, in nauwe samenwerking/in partnership met de dienstverleners. Ook de klemtoon op de persoon is een kernelement.

2. Toespraken van de forumleden Concetta CULTRERA, Sectorhoofd “sociale diensten”, DG Werkgelegenheid en Gelijke Kansen, Europese Commissie Mevrouw Concetta CULTRERA, departementshoofd sociale diensten (Europese Commissie), schetst de context die de Commissie ertoe brengt om op het domein van de kwaliteit initiatieven te nemen. Het debat over de sociale diensten krijgt alsmaar meer een Europese dimensie. Verschillende organisaties uit de sector en de Groep op hoog niveau voor gehandicaptenbeleid (High Level Group on Disabilities) hebben eveneens, op Europees niveau, initiatieven genomen op het vlak van de kwaliteit van de sociale diensten. Met het oog op de vorige mededelingen van de Commissie is de bevordering van de kwaliteit van de sociale diensten een strategische as geworden. Deze strategie steunt op drie pijlers:

42

workshops

• Financiering van upstream projecten op het domein van de kwaliteit bij de SDAB; • Het werk met het Comité voor sociale bescherming (CSB) aangaande de goedkeuring van het kwaliteitskader; • De opleiding van de lokale overheden om beter uit te leggen hoe de Europese regels de kwaliteit van de sociale diensten kunnen verbeteren.

De vertegenwoordigster van de Commissie verwijst naar de structuur en de inhoud van het tweede tweejaarlijkse rapport over de SDAB. De meeste hoger genoemde initiatieven hebben een duidelijke doelstelling, namelijk komen tot een gemeenschappelijk begrip van de kwaliteit van de sociale diensten op Europees niveau.

De Commissie legt de klemtoon op de diversiteit bij de prestatie van sociale diensten die toe te schrijven is aan de culturele diversiteit, de wettelijke context en de sociaaleconomische omstandigheden in de lidstaten en binnen de diensten zelf. Deze diversiteit is een van de uitdagingen bij de invoering van het kwaliteitskader en daarom leek het handiger om tot een akkoord te komen over de principes, eerder dan over de normen of standaarden voor de kwaliteit, omdat dit laatste concept statischer is.

Een ander belangrijk onderwerp is de “Triple A” voor de sociale diensten: Availability, Abordability en Accessibility (beschikbaarheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid).

Naargelang van de auteur van de documenten over de kwaliteit wordt deze Triple A anders beschouwd. De ontvangende partijen (de stakeholders) zien de Triple A als absolute voorwaarden voor de prestatie van de diensten, die door de overheid en niet door de dienstverleners moeten worden opgericht. Als daarentegen de overheid over de kwaliteitskwestie nadenkt, dan vormt de Triple A de kern in de kwaliteitsprincipes voor de prestaties.

Verder is het van belang dat de klemtoon wordt gelegd op de gebruikers, door de empowerment en de participatie van de gebruikers van de sociale diensten te stimuleren. Zij staan centraal bij de beschouwingen over de kwaliteit en er zijn onderliggende principes van de relatie tussen dienstverlener en gebruiker enerzijds en principes die gebonden zijn aan de eigenlijke aard van de dienst (gericht op de persoon, continuïteit, ...) anderzijds. Steeds meer sociale diensten worden echter beschouwd als diensten die de capaciteiten van de gebruikers zelf kunnen versterken en hun de controle over hun eigen leven kunnen geven.

De taak van de organisaties zonder winstoogmerk, de vrijwilligers, de informele verzorgers is in de beschouwingen over de kwaliteit minstens even belangrijk en de diensten van de verschillende lidstaten moeten onderling vergelijkbaar zijn, gezien het stijgende aantal grensoverschrijdende elementen.

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

43

Het laatste punt houdt verband met de financiële restricties waarmee tal van overheden kampen. In deze context zijn kwaliteitstools bijzonder belangrijk voor de lidstaten: de financiële middelen moeten immers goed worden toegekend en de vereiste investeringen moeten voorrang krijgen. Deze beschouwing en werkzaamheden over de kwaliteit maken deel uit van een globalere benadering van de Commissie: zij wil namelijk de lidstaten bijstaan zodat zij efficiënte, betaalbare sociale diensten van hoge kwaliteit kunnen organiseren.

Davor DOMINKUS, Voorzitter van de informele werkgroep aangaande de kwaliteit van de SDAB en Sloveens lid van het Europees Sociaal Beschermingscomité De heer DOMINKUS zette de context van het kwaliteitskader en de inhoud van het document uiteen. Hij beklemtoonde het feit dat het document de overheid referentietools moest verschaffen om de kwaliteit van de sociale diensten in de EU te definiëren, garanderen, beoordelen en verbeteren. De Commissie had het initiatief voor dit document reeds gesteund in 2007 en in 2008 volgde ook de Raad. In het najaar van 2008 besliste het Comité voor sociale bescherming (CSB) om een informele werkgroep de opdracht te geven om een document voor te bereiden dat vóór het 3e Forum moest worden goedgekeurd, wat ook gebeurde.

De doelstelling – verbetering van de kwaliteit – was ook uitermate pertinent in de context van kostenefficiëntie. Verder wilde het document de kwetsbaarste gebruikers beschermen. Het legt ook de klemtoon op de bevordering van de tewerkstelling in de sector.

Een laatste kaderdoelstelling bestond erin, grensoverschrijdende dienstverlening beter vergelijkbaar en transparanter te maken.

Voor het opstellen van het document werden heftige discussies gevoerd met de stakeholders (sociale partners, vertegenwoordigers van de burgermaatschappij).

Daarom moet het kader een gemeenschappelijk begrip ontwikkelen op het niveau van de EU en de uitwisseling van goede praktijken in de hand werken.

De kernprincipes van het facultatief kwaliteitskader zijn: beschikbaarheid (Availability), betaalbaarheid (Abordability) en toegankelijkheid (Accessibility), gericht op de persoon, de continuïteit en het resultaat.

De relatie tussen de dienstverlener en de gebruiker, de naleving van de rechten van de gebruikers, participatie en empowerment van de gebruikers, maar ook de relaties tussen de overheid en de dienstverleners zijn stuk voor stuk elementen waarmee bij de opstelling van het document rekening werd gehouden.

44

workshops

Voor elk van de kwaliteitsprincipes werden ook operationele criteria naar voren geschoven die kunnen helpen bij de monitoring.

Het document kondigt tevens een methodologie aan die uit zes dimensies bestaat.

De heer Davor DOMINKUS onderstreepte drie belangrijke elementen voor het kader: • de facultatieve aard van het document; • de flexibiliteit waardoor het aan alle soorten van diensten kan worden aangepast; • de rol van het kader bij de verbetering van de sociale diensten.

Peter RHODE, Directeur van het Centrum voor kwaliteitsverbetering in Denemarken, regio House Aarhus De heer Peter RHODE stelt de sociale diensten in Denemarken voor als overheidsdiensten en kaart ook de overheidsopdrachten aan, de reden waarom in Denemarken – onder andere – veel wordt gedebatteerd over het onderwerp kwaliteit en dan in het bijzonder over transparantie. De meeste sociale diensten worden in Denemarken op lokaal niveau verstrekt.

De Denen hebben een kwaliteitsmodel ontwikkeld met een programma dat drie dimensies heeft: een standaardprogramma dat op een accrediteringsprogramma zou kunnen lijken – een programma voor de sociale indicatoren (er zijn 7 verschillende indicatoren) om de resultaten van het sociaal werk te meten en te monitoren – en werk met de gebruikers in heel de regio.

De doelgroepen zijn vrij verscheiden en om die reden is precisie een must in het debat over de kwaliteit en bij de uitvoering van het kader.

De regionale overheden zijn beginnen te werken met enkele indicatoren en standaarden en met kleine doelgerichte programma’s, eerder dan met grote programma’s die moeilijk te monitoren zijn.

Er wordt met de gegevens en de audit gewerkt, maar het is zeer moeilijk om de kwaliteit op het domein van de sociale diensten te controleren; vaak is een periode van 2 tot 3 jaar nodig als “tijdmetingseenheid”.

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

45

Jan SPOOREN, Secretaris-generaal van het European Platform for Rehabilitation (EPR) De heer Jan SPOOREN stelt het kader van zijn uiteenzetting voor, die past in de context van het Prometheus-project 4, dat door zijn organisatie in partnership met andere EU-organisaties werd ontwikkeld. Dit project vormde de voedingsbodem voor werken met het oog op het facultatief Europees kwaliteitskader. Verder moest dit Prometheusproject een instrument testen om de kwaliteit in de sociale diensten te beoordelen, zodat het kwaliteitskader in 4 domeinen van de sociale diensten en in 4 verschillende landen kan worden nagestreefd. Het andere project waarop de uiteenzetting is gebaseerd, zijn de resultaten van het EQUASS-project,5 een project dat kwaliteit volgens sector en op Europees niveau aankaart.

De heer Jan SPOOREN zet verschillende kernprincipes uiteen op basis van de terreinervaring van de hoger genoemde projecten.

• Ten eerste moet een kwaliteitskader verschillende perspectieven bevatten en alle stakeholders erbij betrekken, omdat zij allemaal andere visies hebben over kwaliteit; het gaat dan meer bepaald over de regio’s en de lokale overheden. Dat geeft het kader ook zijn geloofwaardigheid en vereist dat het ook samen met de verschillende stakeholders wordt beoordeeld.

• Hoe kunnen de stakeholders hierbij worden betrokken? Door procedures en met name stuurgroepen en door beoordelaars van de verschillende stakeholders. De spreker voegt hier nog aan toe dat de figuur van de “toverdriehoek” (dienstverlener – gebruiker – overheid) moet worden uitgebreid, bijvoorbeeld door de sociale partners, lokale gemeenschappen, instellingen die de diensten financieren, enz. erbij te betrekken.

• Vervolgens is ook de kwestie van de coherentie van het model, dat een aantal kwaliteitsprincipes bevat, van belang. Het kwaliteitskader wordt niet beschouwd als een lijst met eisen, maar wordt gezien in een welbepaalde logica, die wordt geïllustreerd door het proces dat de behoeften van de gebruikers linkt aan de behoeften van de dienstverleners; daarbij wordt rekening gehouden met het feit dat de prestatie zelf tot ultiem doel heeft dat ze voor de gebruikers resultaten op maat oplevert.

• De heer SPOOREN beklemtoonde de voorwaarden voor de kwaliteit en benadrukte dat deze vallen onder de verantwoordelijkheid van de overheid, terwijl de kwaliteit van de prestaties onder de verantwoordelijkheid van de dienstverleners valt. Deze twee verantwoordelijkheidssferen mogen niet met elkaar worden vermengd als de implementatie

4 Voor meer informatie, surf naar http://www.epr.eu/index.php/equass/projects/128 5

Zie in dat verband: http://www.epr.eu/index.php/equass

46

workshops

ervan wordt beoordeeld, wat bij het kwaliteitskader dat door het Comité voor sociale bescherming werd goedgekeurd, wel het geval lijkt te zijn. Als we deze twee types van verantwoordelijkheid met elkaar vermengen, dan verliest de beoordeling van de kwaliteit aan relevantie. Op dit punt zou hij kritiek formuleren bij hoofdstuk 4 van het document van het Europees Sociaal Beschermingscomité.

Alain FAURE, Vertegenwoordiger van het Europees Gehandicaptenforum (EGF) De heer Alain FAURE vertegenwoordigt de gebruikers binnen het EGF. In de context van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap 6, benadrukt de spreker hoe belangrijk het is om met de gebruiker en zijn vermogen om beslissingen te nemen, rekening te houden.

In de juridische context van het hoger genoemde Verdrag, gelden voor de kwaliteit een reeks grondbeginselen: • Een dienst waar de gebruiker bij de besluitvorming de hoofdrol speelt en zijn voorkeuren kan doen gelden; • Een dienst die participatie in de lokale gemeenschap mogelijk maakt; • Een dienst die beschikbaar is in de woonplaats of dichtbij; • Een in tijd en ruimte gewaarborgde continuïteit van het dienstaanbod; • Goed opgeleid personeel (met voortgezette vorming), dat rekening houdt met de specifieke behoeften van de personen met een handicap; • Rechtstreekse toegang van de gebruikers tot de overheid, dit om hen te beschermen tegen eventueel misbruik; • Oprichting van een gebruikersraad en participatie bij de Raad van Beheer van de dienst door vertegenwoordigers van personen met een handicap.

De deïnstitutionalisering van de sector moet eveneens worden beklemtoond.

Dat personen met een handicap deelnemen aan het besluitvormingsproces, is van doorslaggevend belang en de criteria die tot meer kwaliteit leiden, moeten in heel Europa verandering teweegbrengen.

De heer Alain FAURE verklaart dat de mensenrechten niet worden nageleefd wanneer de diensten overbevolkt zijn of wanneer het privéleven, de vrijheid van beweging of de

6 http://www.un.org/french/disabilities/default.asp?id=1413

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

47

vrijheid van keuze niet in acht worden genomen, met name wanneer personen met een handicap zich naar een ander land moeten begeven (voorbeeld: Frankrijk-België).

De kwaliteit moet op alle SDAB betrekking hebben, ongeacht de status van de sociale dienst (privé, overheid, handelssector, zonder winstoogmerk). Via de Europese dimensie kunnen eenvormige kwaliteiten worden gegarandeerd wanneer met de lokale en culturele dimensie rekening wordt gehouden, maar niet ten koste van de mensenrechten.

EGF helpt bij de verwezenlijking van kwaliteitsprincipes op voorwaarde dat deze principes helder, kwantificeerbaar, gekend en controleerbaar zijn en worden beoordeeld. Toch lijkt er een zekere verwarring te heersen: “Alle normen en principes zijn facultatief” ... Daarom moet een certificerings- en controlestelsel worden ingevoerd. Elke gebruiker moet zich daarop kunnen laten voorstaan. In de beroemde toverdriehoek zouden de gebruikers bovenaan in de driehoek moeten komen en niet onderaan.

Carola FISCHBACH-PYTTEL, Secretaris-generaal van de European Federation of Public Service Unions (EPSU) Mevrouw Carola FISCHBACH-PYTELL legt de klemtoon op drie kernboodschappen: • De nood aan een beleid voor het kwaliteitskader. Zij oordeelt dat de sociale diensten voor het algemeen belang zouden moeten werken. Is de concurrentie aan deze sector aangepast? Zijn privéondernemingen met winstoogmerk geschikte werkmiddelen voor de dienstverlening? In ieder geval moet deze sector gereglementeerd worden en moeten op de vennootschappen met winstoogmerk kwaliteitscriteria worden toegepast willen ze opdrachten van algemeen belang kunnen vervullen.

• De besparingen op de sociale uitgaven moeten eveneens worden aangekaart, en dan vooral de impact die ze hebben op de kwaliteit van de sociale diensten, aangezien deze in hoofdzaak door overheidsgeld worden gefinancierd. We kunnen voorstander zijn van economische efficiëntie, maar wat betekent dat concreet?

• De kwestie werkomstandigheden is in de sector van de sociale diensten van doorslaggevende betekenis. Het aandeel van de werkgelegenheid in de sector stijgt bovendien.

De werkomstandigheden zijn in de sociale diensten doorgaans niet de beste, die heel veel vrouwen en buitenlandse werknemers tewerkstellen. Efficiëntie mag echter niet ten koste gaan van de werkomstandigheden, die een basisvoorwaarde zijn voor de kwaliteit van de sociale diensten. De spreker beklemtoont de professionele aard die werk moet hebben, wat niet betekent dat er geen ruimte moet zijn voor vrijwilligerswerk.

• De kwaliteit reglementeren houdt ook in dat deze openbare en privédienstverleners zonder winstoogmerk een nieuw statuut moeten hebben, zonder onder de definitie van het “in house” te vallen.

48

workshops

3. Debatten tussen forumleden en deelnemers Het publiek heeft een aantal vragen gesteld (die hierna worden besproken).

De voorzitter van de workshop geeft aan de forumleden drie vragen door van de rapporteur, de heer LUIGI MARTIGNETTI, die moeten leiden tot drie hoofdaanbevelingen voor deze workshop.

1) Wat is de volgende stap, na het Europees kwaliteitskader? Hoe wordt de follow-up verzekerd?

2) De benadering die erin bestaat, gemeenschappelijke principes naar voren te schuiven, is nuttig voor een gemeenschappelijk kader en om de kwaliteit op Europees niveau te kunnen vergelijken. Wat evenwel nog niet duidelijk is, is op welk niveau de kwaliteitsnormen moeten worden bepaald.

3) De betrekkingen in de magische driehoek zijn onvoldoende uitgelegd. De betrekkingen in deze magische driehoek zouden uitdrukkelijker moeten worden geformuleerd.

Patrick DE BUCQUOIS, CARITAS Europa, vroeg zich af of er nood is aan een groen- of witboek over de instrumenten die tot kwaliteit in de sociale diensten zouden kunnen leiden, zoals de middelen die voor openbare bemiddeling op de overheidsmarkten worden gebruikt. Concetta CULTRERA van de Europese Commissie verwees naar de SDABGids, die de Commissie zal publiceren 7, alsook de Gids “Sociaal kopen” 8 bij overheidsopdrachten. Ze verwijst hier met name nogmaals naar de interpellatie van mevrouw Carola FISCHBACH-PYTTEL over de “in house”-uitzondering: juridisch gezien is het niet mogelijk, maar de lidstaten kunnen de overheidsopdrachten nu voorbehouden aan niet-lucratieve entiteiten, zij het onder bepaalde voorwaarden.

De heer Raymond HENCKS van het Europees Economisch en Sociaal Comité betwijfelt eerder dat de “in house”-uitzondering die door mevrouw FISCHBACH-PYTTEL wordt voorgesteld, onmogelijk is, en wenst dat deze kwestie verder wordt uitgediept.

Op de vraag van een Frans vertegenwoordiger van het Comité voor sociale bescherming

7

Gids voor de toepassing van de EU-regels inzake staatssteun, overheidsopdrachten en de interne markt op diensten van algemeen economisch belang, en met name sociale diensten van algemeen belang: http://ec.europa. eu/social/BlobServlet?docId=6458&langId=fr . Zie in dat verband een kritisch artikel over de Gids die nog moet verschijnen: RODRIGUES, (S.), Some comments on the new Commission’s Guide concerning the application to services of general economic interest, notably to social services of general interest, of the EU rules related to State aids, public procurement and internal market, dat weldra verschijnt in tijdschrift European Journal of Social Law.

8 Gids voor de inachtneming van de sociale overwegingen bij overheidsaanbestedingen: http://ec.europa.eu/social/ BlobServlet?docId=6457&langId=fr

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

49

(CSB), die graag wil weten welke moeilijkheden er zijn om bij de lokale overheden in Denemarken een kwaliteitsmodel te verspreiden, antwoordt Peter RHODE dat het vooral lastig is om middelen te vinden om de sociale diensten te vernieuwen. Op het vlak van de standaarden moet het kwaliteitsmodel geschikt en concreet zijn op het niveau waarop de prestatie wordt verricht (lokaal niveau). Dat wordt aangetoond door de zorgsector in Denemarken, waar de ziekenhuizen werken met accreditatieprogramma’s. Het accreditatieprogramma komt van de Verenigde Staten ... waarom zouden we dan geen accreditatieprogramma op Europees niveau kunnen hebben? De spreker beklemtoont ook de noodzaak om goede praktijken met elkaar uit te wisselen en te werken met gevallen die hun degelijkheid op wetenschappelijk niveau hebben bewezen.

Een vertegenwoordiger van de Duitse delegatie formuleerde een aantal reserves ten overstaan van het Europese kwaliteitskader. Zou dit geen middel kunnen worden om de financiering van de prestaties van de sociale diensten uit te breiden? Volgens de spreker valt de kwestie sociale diensten en kwaliteit bovendien volledig onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Concetta CULTRERA van de Europese Commissie antwoordt daarop dat zelfs als de prestatie van de sociale diensten een verantwoordelijkheid en bevoegdheid is van de lidstaten, het debat wel een Europees niveau heeft bereikt en op Europees niveau kunnen ook nuttige werkzaamheden worden verricht. Het kwaliteitskader schept een gemeenschappelijke taal waarmee goede praktijken daadwerkelijk kunnen worden uitgewisseld. In een volgende stap kan dit kwaliteitskader dan worden gepromoot via Europese projecten. We kunnen kostenefficiënt handelen zonder dat aan de kwaliteit wordt geraakt, ook al blijft het evenwicht uiteraard wankel.

Davor DOMINKUS legt de klemtoon op het feit dat de situatie in elk van de lidstaten sterk verschilt, en hij benadrukt dat er nood is aan een gemeenschappelijke taal. Zonder gemeenschappelijke taal is het moeilijk om wat dan ook te bereiken. Met een gemeenschappelijke taal kunnen goede praktijken worden uitgewisseld. De heer DOMINKUS wijst erop dat het subsidiariteitsbeginsel in het document over het kwaliteitskader is opgenomen, en dat dit facultatief is. Het zou goed zijn om het te gebruiken. In Slovenië wordt nagedacht over de ontwikkeling van beginselen en de definiëring van standaarden voor een bepaald type van sociale diensten.

Mevrouw Carola FISCHBACH-PYTTEL vindt dat een Kwaliteitslabel voor de sociale diensten een goed idee zou kunnen zijn, en de kwaliteitscriteria van het facultatief Europees kader zouden hiervoor de aanzet kunnen zijn. Voor de follow-up van het kader zou het interessant zijn om door middel van de sociale dialoog bepaalde criteria op te stellen.

Dankzij dit initiatief aangaande de kwaliteit van de sociale diensten kunnen deze laatste worden gezien vanuit hun primaire opdracht en de rol die zij in het Europees sociaal model spelen. Wat de bevoegdheden van de EU betreft, moet ook worden beklemtoond hoe de andere bevoegdheden van de EU (economisch recht, interne markt, overheidsopdrachten,

50

workshops

staatssteun, ...) een plaats veroveren in de nationale bevoegdheden en ook in de sociale diensten. Verder legt zij de nadruk op het feit dat het debat een Europese kwestie is en dat het om veel meer gaat dan een nationale bevoegdheid. Derhalve voeren we in de beleidsdiscussies op het niveau van de Eu, een evenwicht in dat de nodige steun moet krijgen.

De heer Jan SPOOREN stelt dat het facultatief Europees kader een eerste stap is, maar dat we ook nog verder moeten gaan. In een volgende stap moeten we een manier zoeken om na te gaan of de kwaliteitscriteria in de sociale diensten worden nageleefd. Derhalve komen we terug op de vraag naar het gepaste niveau voor de ontwikkeling van indicatoren. De heer Jan SPOOREN oordeelt dat de manier waarop de op Europees niveau ontwikkelde indicatoren in acht worden genomen, van lidstaat tot lidstaat sterk kan verschillen, precies door de flexibiliteit die door het kader mogelijk wordt.

De heer Alain FAURE stelt vast dat dergelijke normen reeds bestaan, maar ze moeten de gebruikers en de dienstverleners een minimum aan garanties bieden. De normen zouden flexibel moeten zijn. Verder legt de spreker de klemtoon op het feit dat de prestaties van de sociale diensten niet te sterk aan de economische crisis moeten worden gelinkt.

De sociale diensten zijn in de samenleving altijd onmisbaar en precies op dat vlak kunnen nieuwe arbeidsplaatsen worden gevonden.

Wat het aspect participatie en partnerschip in de prestaties van de sociale diensten betreft, hebben verschillende sprekers reeds te kennen gegeven dat het noodzakelijk is om andere partners hierbij te betrekken: de sociale partners, de informele hulp, de lokale overheden, ...

De heer David KAFKA, Minister van de Tsjechische Republiek, onderstreept dat de kwaliteitsnormen voor de sociale diensten slechts voor een deel betrekking hebben op de sociale diensten. We mogen heel de informele sector en de familiesolidariteit niet over het hoofd zien; tot nog toe waren die in de debatten nog niet aan bod gekomen.

Mevrouw Marie RANTY, vertegenwoordiger van Eurocities, formuleert een verzoek: het kwaliteitskader in het dagelijks leven mĂŠt deelname van alle betrokken partijen concreet maken en de initiatieven op het terrein inzake de kwaliteit kenbaar maken.

Een vertegenwoordiger van de Nederlandse Federatie voor Sociale Huisvesting vroeg specifiek hoe het economische en het sociale op het vlak van staatssteun kunnen worden gecombineerd, bijvoorbeeld het feit dat de sociale woningen zouden moeten worden toegekend aan de sociaal minst bedeelde groepen. Concetta CULTRERA verklaart dat de overheidsfondsen zouden moeten worden gebruikt om de problemen op te lossen daar waar ze zich voordoen. De taak van de sociale huisvesting is duidelijk omschreven: een woning bezorgen aan wie ze nodig heeft. Als een lidstaat voor een opdracht van alge-

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB�

51

meen belang een vergoedingsregeling wil invoeren, zelfs als hij over een brede appreciatiemarge beschikt, moet hij duidelijke criteria hebben (met name voor de doelgroep).

Ook in een sociaal perspectief is dat van belang: de meest kansarme mensen moeten worden geholpen.

4. Synthese en aanbevelingen Luigi MARTIGNETTI (REVES), rapporteur van de zitting, formuleert op basis van de discussies drie voorlopige aanbevelingen: • Er moeten oplossingen worden gevonden voor mogelijke conflicten inzake de toepassing (of interpretatie) van de regels en tussen de verschillende niveaus: Europees, nationaal, lokaal.

• In verband met de follow-up van het facultatief kwaliteitskader moet worden gekozen voor een benadering die is geïnspireerd door de open coördinatiemethode (OCM) voor de kwesties inzake de kwaliteit van de sociale diensten; zo moet men komen tot een vergelijkbaar kwaliteitsniveau, door te werken aan indicatoren die op nationaal of lokaal niveau zouden kunnen worden bepaald 9; • De kwaliteitskwestie moet sectoroverschrijdend en met de verschillende stakeholders worden aangepakt.

Voor sommige forumleden ligt de klemtoon op ervaringsuitwisseling en een voor de EU vergelijkbaar kwaliteitsniveau dat door een OCM-benadering in de hand zou kunnen worden gewerkt, maar dan voor de basisvoorwaarden voor de kwaliteit, niet op het niveau van de prestatie. De OCM is niet het enige instrument. Het uitwisselen van praktijken is absoluut noodzakelijk; dat blijkt uit het grote aantal werken over dit onderwerp.

Sommige proefprojecten zouden op Europees niveau moeten worden ontwikkeld, bijvoorbeeld in de sector zorgverlening aan ouderen.

Het publiek reageert positief en stemt globaal genomen vóór de verschillende aanbevelingen die het resultaat zijn van deze workshop.

9 Zonder dat dit indruist tegen de bepaling van hogere internationale normen, die vaak al bestaan.

52

workshops

5. Knipoog Het vrijwillig Europees kwaliteitskader voor de SDAB bestaat hiermee dan ook echt en werd door het Europees Sociaal Beschermingscomité goedgekeurd. Deze kwaliteitskwesties blijken ook een weerklank te vinden in de juridische workshops, want er werden heel wat eerder juridische vragen gesteld: het belang van de kwaliteit bij overheidsopdrachten, de naleving van de grondrechten, de uitwerking van “kwaliteitsnormen” en – eenmaal is geen maal – de draagwijdte van het subsidiariteitsbeginsel op dit domein.

Om tot een gemeenschappelijke taal te komen zal de uitdaging van het kader erin bestaan – en dat is ook duidelijk uit de workshop gebleken – om na te gaan wat we kunnen doen. Zal deze taal bij alle openbare diensten een inspiratiebron zijn voor het Europees kwaliteitskader zoals dat door voorzitter José Manuel BARROSO werd aangekondigd? Zal ze voor de sociale diensten een inspiratiebron zijn waarmee zij hun diensten voor de gebruikers kunnen verbeteren?

Dit aspect van het dossier geeft het SDAB-dossier een minder defensieve inhoud en zou de basisvoorwaarde – een gemeenschappelijke taal – voor een effectieve uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten moeten vervullen, met het oog op Europese integratie.

2.1. Verslag van de workshop “Een facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB”

53

54

workshops

2.2.

Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop

Deze workshop werd voorgezeten door de heer Robert CORNELISSEN, adviseur van de Directeur Bescherming en sociale integratie van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen van de Europese Commissie, met aan zijn zijde, mevrouw Anne-Sophie PARENT, Directeur van het AGE-Platform Europa, een Europees netwerk van om en bij de 150 organisaties van 50-plussers; zij heeft de taak van rapporteur op zich genomen.

De volgende deskundigen werden uitgenodigd om deel uit te maken van het panel:

• Isabelle ENGSTED-MAQUET, Bestuurder van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken van de Europese Commissie

• Marti MOLINE, Vicedirecteur van de gemeente Badalona, Barcelona, Spanje • Georgios DASSIS, Voorzitter van de Groep Werknemers van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)

• Laura JONES, Beleidsmedewerker, Eurodiaconia • Robert ANDERSON, Verantwoordelijke van de Afdeling Onderzoek Levensomstandigheden en -kwaliteit, Eurofound

De organisatoren van de workshop “Kwaliteit van de SDAB en crisis” beoogden de volgende hoofddoelstelling: de impact van de sociaaleconomische crisis op de SDAB analyseren en beoordelen en 3 aanbevelingen formuleren.

De huidige economische crisis heeft belangrijke gevolgen voor de nationale en lokale begrotingen en zal die ook in de toekomst nog blijven beïnvloeden. Aangezien 90% van

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

55

de financiering van de sociale diensten uit overheidsfinanciering afkomstig is, kunnen we niet onterecht stellen dat vooral zij zullen worden getroffen door de bezuinigingsmaatregelen die de lidstaten hebben genomen, ook al hebben ze aangetoond wat hun rol is, namelijk de gevolgen van de crisis voor de bevolking en voor de groei op lange termijn verzachten.

De crisis wordt op twee niveaus gemeten: tussen en binnen de lidstaten. Eén vraag moet duidelijk worden gesteld: moet van de SDAB alleen het aspect kosten in beschouwing worden genomen, of ook hun waarde als sociale investering? De vraag naar kwaliteit is in tijden van bezuinigingen paradoxaal genoeg nog groter. Hoe kunnen we in een periode van begrotingsconsolidatie en nieuwe eisen vernieuwende oplossingen vinden? In welke mate kan een Europese strategie een antwoord bieden? Ook de genderbenadering verdient een plaats in de discussies, omdat besparingen bij de SDAB vrouwen directer zullen treffen; vooral zij zijn immers de begunstigden in de sector of ze zijn er werkzaam.

Welke antwoorden kunnen voor die uitdagingen worden gevonden?

2. Toespraken van de forumleden

Isabelle ENGSTED-MAQUET, Bestuurder van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken van de Europese Commissie Mevrouw MAQUET zette de voornaamste punten van de analyse uiteen aangaande de sociale impact van de crisis en meer bepaald de impact op de sociale diensten. De Commissie stelde in overleg met de lidstaten en het Comité voor sociale bescherming een rapport op 10.

Eén differentiatiefactor dient te worden beklemtoond: verschillen in de gevolgen van de crisis, verschillen tussen de lidstaten wat de manier en capaciteit om ze aan te pakken betreft. Deze differentiatie wordt eveneens verklaard door het feit dat de stand van zaken voor de sociale bescherming en sociale uitsluiting vóór de crisis ook al zeer uiteenlopend was (ook op het niveau van de uitgaven).

Tijdens de eerste maanden van de crisis speelden krachtige overheidsinterventies met de automatische stabilisatoren een gewichtige rol in de verzachting ervan. Door de crisis zijn in de vangnetten en de steun aan de burgers in sommige steden zwakheden aan 10 Joint Assessment by the SPC and the European Commission of the social impact of the economic crisis and of policy responses – Update 2010: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st16/st16905.en10.pdf. Voor een samenvatting: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st16/st16905-ad01.en10.pdf

56

workshops

het licht gekomen. Dat wordt weerspiegeld in het feit dat er grote variaties zijn in de gepercipieerde kwaliteit en de toegankelijkheid (affordability) van de sociale diensten, in het bijzonder voor die sociale diensten die zich met kinderen bezighouden of langdurige zorg verstrekken.

Wat door de crisis eveneens aan het licht is gekomen, is de nood aan informatie en informatiesystemen die inzake tijdsaspect pertinent zijn: om hun antwoorden op elkaar te kunnen afstemmen, ontbrak het de lidstaten vaak aan betrouwbare gegevens om de impact van de sociaaleconomische crisis op het terrein te kennen, met uitzondering van de werkloosheidsgegevens.

Concreter nog, het 1e rapport (dat eind 2009 werd gepubliceerd) formuleert de noodzaak om de investering in en de werking van de overheidsdiensten voor tewerkstelling te versterken, net zoals de investeringen in de infrastructuur van de sociale diensten in de context van het “Stimulus Package”. De lidstaten schakelden tevens de structuurfondsen in.

Twee jaar na de crisis is er nog steeds geen volledig overzicht over wat er precies is gebeurd. Voor de EPSCO-Raad van december wordt een nieuw rapport voorbereid11. De bezuinigingspakketten met forse besparingen hebben gevolgen voor de financiële middelen en de beschikbaarheid van het personeel voor de sociale diensten.

Dat zal ook op lange termijn impact hebben op de kwaliteit van de prestaties en daarom moeten de lidstaten de grote uitdaging aangaan en middelen vinden om de doeltreffendheid en efficiëntie van de overheidsuitgaven te versterken.

Wat kan Europa in dat opzicht doen?

• Een discussieforum oprichten voor de coördinatie van het beleid om van elkaar te leren en zo de lidstaten te helpen om de beste praktijken te identificeren.

• De structuurfondsen een rol laten spelen • Het facultatief kwaliteitskader kan een belangrijke referentie worden om de monitoring van de kwaliteit en de toegankelijkheid van de sociale diensten te leiden.

• Verder moet erop worden gewezen dat dankzij de crisis nieuwe middelen werden gevonden om de sociale impact van de maatregelen – met name de activiteit van de dienstverleners bij de sociale diensten – te monitoren. Er kon zelfs een beroep worden gedaan op de diensten op het terrein om aan te sluiten bij de recentste strekkingen en de nieuwe, opkomende behoeften van de bevolking.

Verder haalt de spreker nog naar enkele voorbeelden uit het rapport aangaande sociale monitoring, die aan uitbreiding toe is.

11 Ibidem

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

57

Marti MOLINE, Vicedirecteur van subdistrict Badalona, Barcelona, Spanje De heer MOLINE verklaart de sociaaleconomische toestand van zijn gemeente Badalona, een stad met 120.000 inwoners aan de rand van Barcelona, die het label “slaapstad” toegemeten heeft gekregen. De crisis had een noemenswaardige impact op de sociale diensten van de stad, doordat het werkloosheidscijfer fors is gestegen. Tussen 2007 en 2009 verdubbelde nagenoeg het aantal werklozen, tot 18.000 werklozen.

Hierna volgt een kort overzicht van de wettelijke context. Een nationale en een regionale wet regelen de sociale diensten in Spanje. De nieuwe nationale wet leidt er in Catalonië toe dat 30.000 personen extra recht krijgen op uitkeringen, waardoor de sociale diensten grondig moesten worden aangepast en het werkvolume sterk is toegenomen.

De economische crisis bracht ook nieuwe doelgroepen naar de sociale diensten, doelgroepen die weinig vertrouwd zijn met sociaal werk: mensen die voordien een vaste baan en een woning hadden. De heer Moline vat de situatie met één zin samen: “zowel de nieuwe juridische context als de crisis hebben de sociale diensten geüniversaliseerd”.

Hoewel networking al werd toegepast, werd het in de gemeente Badalona een centrale as in het sociale beleid om het werk van de partners (verenigingen, vakbonden, ...) en de administratie aan te vullen en dubbel werk te voorkomen. Dit kernelement moet leiden tot een betere kwaliteit van de sociale diensten.

Dat de actoren meer en sterker bij het beleid betrokken zijn, doet niet af aan de primaire verantwoordelijkheid van de overheid. De spreker is van oordeel dat de verantwoordelijkheid voor de sociale kwestie tot het “publieke ding” moet blijven behoren. De staat mag zich niet onttrekken aan die primaire verantwoordelijkheid, die neerkomt op de opbouw, het onderhoud en de groei van het sociaal systeem, ongeacht of die wordt opgenomen op nationaal of lokaal niveau.

Tot slot maakt de spreker kort een analyse van de kansen en bedreigingen van de huidige situatie.

58

workshops

Kansen

• Visualisering van de sociale diensten.

• Impuls van multidisciplinair werk: dialoog, communicatie.

• Versterking van de networking met sociale eenheden.

• Versteviging van het sociale weefsel en het vrijwilligerswerk.

• Normalisering van de sociale diensten: toegang van de middenklasse.

• ������������������������������������� Versteviging van groeps- en communautair werk.

• Meer rechtsmiddelen en professionals.

• Generatie van tewerkstelling.

Bedreigingen • �������������������������������������� Terugkeer naar uitsluitend “liefdadigheidswerk”.

• Zwakte van multidisciplinair werk.

• Overbelasting van de sociale diensten.

• Tendens die voorrang geeft aan werk met uitkeringen, afstand doet van relationeel, promotioneel en communautair werk.

• Gebrek aan middelen voor sociale diensten die zich inzetten voor kinderen in gevaar.

• Gebruikers met weinig kennis van de sociale diensten.

• Gebrek aan middelen ondanks de groei.

• Hogere eisen voor de sociale diensten.

Georgios DASSIS, Voorzitter van de Groep Werknemers van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) De spreker wijst erop dat het Europees Economisch en Sociaal Comité aangaande de SDAB een aantal adviezen 12 heeft goedgekeurd en er blij om is dat de doelstelling van het Belgische Voorzitterschap en het EESC gelijke tred houden.

We mogen niet vergeten dat SDAB in eerste instantie sociale cohesie moeten nastreven en dat ze in crisisperiodes een fundamentele rol zouden moeten spelen, zelfs als de financiering moeilijker verloopt. Concreet komt de crisis tot uiting in een stijging van de werkloosheid en een toename van de bestaansonzekerheid en armoede, die een groot aantal burgers treffen: nagenoeg 80 miljoen armen (d.w.z. bijna 16% van de EU-bevolking) leeft onder de armoederisicodrempel en heeft moeilijkheden om tot de essentiële diensten (gezondheidszorg en andere) toegang te verschaffen. Sommige groepen worden in tijden van crisis nog meer benadeeld en nog sterker getroffen: personen met een handicap, migranten en vrouwen. Deze toename van de uitsluiting uit zich in een sterkere vraag naar sociale diensten.

Het universeel recht op toegang zou zich niet mogen beperken tot louter de prestaties van de netwerkindustrieën, maar tot alle SDAB, tot dat wat nodig is om een behoorlijk

12 Zie meer bepaald het advies van het EESC over “De diensten van algemeen belang”, PB C 241 van 7.10.2002 en het “Groenboek over diensten van algemeen belang”, PB C 80 van 30 maart 2004.

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

59

leven te kunnen leven en de economische en sociale rechten in acht te kunnen nemen.

In 2007 had het EESC voorgesteld om een onafhankelijk observatorium op te richten voor de beoordeling van de DAB, ongeacht of het om economische diensten gaat of niet.

Dit observatorium zou dan moeten bestaan uit vertegenwoordigers van de verschillende instellingen. De spreker stelt vast dat deze wens een wens is gebleven en niet in daden werd omgezet.

We kunnen ons vandaag de dag een daadwerkelijk universeel recht inbeelden dat toegang verschaft tot thuiszorg, sociale diensten, specifieke maatregelen voor personen met een handicap, energievoorzieningen voor iedereen, digitale diensten, maar ook tot bankrekeningen met betaalfaciliteiten en betaalbare kredieten.

De heer DASSIS besluit met een verwijzing naar de origine van de SDAB: de vaststelling dat de verdeling van de rijkdommen van nature uit onrechtvaardig is. Economische en sociale cohesie was een conditio sine qua non om het Europees project te kunnen bijtreden. Opdat het Europese integratieproces wordt voortgezet, zou er op alle niveaus – lokaal, nationaal en Europees – solidariteit moeten zijn.

Mevrouw Laura JONES, Senior Beleidsmedewerker, EURODIACONIA De spreker wijst op de rol van haar organisatie Eurodiaconia 13.

De organisatie heeft bij haar leden een enquête gehouden over de impact van de crisis op hun werk, hoewel de impact door de meeste onder hen niet ten volle werd gemeten.

De vraag naar sociale diensten neemt toe. Dat komt vooral tot uiting in zogenoemde “basic” diensten, zoals onderdak voor mensen zonder vaste verblijfplaats, voedselpakketten, ...

Deze impact monitoren is belangrijk en beleidsinitiatieven moeten de impact van deze crisis beperken.

Een van de voornaamste kenmerken van de sociale diensten is de persoonlijke aard van de dienst. Bijgevolg kunnen we ons afvragen hoe belangrijk de kwaliteit is van met name het werk dat op het vlak van de interpersoonlijke relaties wordt verricht. Deze vraag is des te relevanter daar het personeel doorgaans eerst moet besparen op de tijd waarover het

13 Federatie van organisaties, instellingen en kerken die sociale diensten, gezondheidszorg en onderwijs verstrekken op basis van christelijke waarden en dat, in meer dan 20 landen in Europa.

60

workshops

beschikt, wat neerkomt op prestaties tegen lage kosten. Daarom moeten contracten worden toegekend op basis van kwaliteitscriteria die onafhankelijk worden gecontroleerd. Zo zouden “verliezen” kunnen worden voorkomen, want soms wordt vastgesteld dat dienstverleners een activiteit stopzetten nadat de prijzen ervan zozeer werden verlaagd dat ze de genoemde activiteit niet langer kunnen blijven beheren.

Het Europees kwaliteitskader zou een middel kunnen zijn om de aandacht te vestigen op de kwaliteit, met name voor die landen die geen criteria of kwaliteitskader hebben ingevoerd. Dat zou op Europees en nationaal niveau kunnen worden gepromoot en op regionaal en lokaal niveau kunnen worden gerealiseerd samen met de ontvangende partijen.

De spreker herinnert aan een boodschap van financiële solidariteit voor de sociale cohesie: om de sociale diensten efficiënter te maken, moet worden vermeden dat op de begroting wordt bespaard. De financiële crisis zou niet tot gevolg mogen hebben dat toch al kwetsbare bevolkingsgroepen nog kwetsbaarder worden; de crisis zou moeten worden gedragen door die categorieën van mensen die het best in staat zijn om ze te doorstaan.

Een vermindering van de uitgaven voor de sociale diensten zou tot nog meer sociale uitsluiting leiden en ook de menselijke en economische kosten die met die besparingen gepaard gaan, mogen niet worden verwaarloosd. De overheidssteun voor die sociale uitgaven moet blijven bestaan, wat een rechtvaardig belastingstelsel impliceert.

Deze sociale uitgaven hoeven niet louter te worden gezien als uitgaven, maar ook als investeringen die het armoederisico voorkomen en mensen helpen om te integreren op de arbeidsmarkt. De Wereldgezondheidsorganisatie benadrukte dat armoede de voornaamste rechtstreekse en onrechtstreekse oorzaak is van een slechte gezondheid en van sociale ongelijkheid op het vlak van gezondheid. Als we derhalve het armoedeprobleem oplossen, verlagen we ook voor een stuk de kosten voor gezondheidszorg.

Investeringen in de preventieve gezondheidszorg leiden per slot van zaken tot besparingen doordat de kosten voor curatieve zorg dalen. Uitgaven in een vroeger stadium blijven efficiënter.

De spreker legt ook uit dat we, om de sociale impact van de sociale uitgaven te meten en zo het behoud daarvan te rechtvaardigen, de “return on social investment” kunnen analyseren. Dit instrument kan als prognose worden gebruikt door de politieke besluitvormers, die dan de impact van de sociale uitgaven in een bepaalde sector kunnen analyseren. Maar het kan ook een beoordeling geven van de reeds gerealiseerde acties.

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

61

Verder beklemtoont mevrouw JONES dat de Commissie voor de evaluatie van de groei en het welzijn methodes zou kunnen promoten – zoals ze overigens al is beginnen te doen – die zich niet tot het bbp beperken. Bovendien zou het goed zijn om in het Groeien solidariteitspact expliciet sociale indicatoren toe te voegen.

Het gebrek aan eerbied voor het sociale in de andere organen moet eveneens worden verholpen (de spreker vermeldt ook de task force van voorzitter VAN ROMPUY, waarnaar tijdens de voltallige zitting werd verwezen). Een andere opvallende idee, die met de vorige verband houdt, is een betere coördinatie tussen de verschillende organen binnen de Raad.

Om de kwaliteit te ondersteunen wordt vaak het thema sociale vernieuwing aangekaart.

Om dit te verwezenlijken, beaamt de spreker, moet ervoor worden gezorgd dat de contracten voor overheidsbestellingen (overheidsopdrachten) niet te strikt noch te prescriptief zijn en manoeuvreerruimte laten voor de veranderende behoeften van de burgers.

De spreker legt de link tussen de kwaliteit van de prestaties en de overheidsopdracht.

Gestandaardiseerde formules moeten worden vermeden, in tegendeel zelfs, er moeten oplossingen komen die aan de personen zijn aangepast. Zelfs de concurrentie zou een plaats kunnen krijgen, als ze maar rekening zou houden met het kwaliteitsniveau van de prestaties door de sociale diensten. Wanneer kwaliteitscriteria worden bepaald, zou er vaker een beroep moeten worden gedaan op de deskundigheid van de ngo’s ter zake.

Overheidsopdrachten zijn echter geen wondermiddelen, met name wat de gebruikelijke termijnen van de contracten (vaak 2 jaar) betreft: die zijn te kort om een echte continuïteit in de zorgverstrekking te verzekeren. Alternatieven voor de overheidsopdrachten moeten worden gestimuleerd.

Robert ANDERSON, Verantwoordelijke van de Afdeling Onderzoek Levensomstandigheden en -kwaliteit, Eurofound De spreker zet enkele kernboodschappen van dit debat op een rijtje.

Ten eerste is de kwaliteit van de SDAB voor alle Europese burgers belangrijk. Vroeg of laat maken we allemaal gebruik van de SDAB: gezondheidszorg, beroepsopleiding, kinderopvang, ... De besparingen zullen echter meer gevolgen hebben voor de kwetsbaarste bevolkingsgroepen.

Eurofound buigt zich in haar werken met name over de pertinente criteria voor de kwaliteit van het leven. Uiteraard zijn goede sociale en familiale interpersoonlijke betrekkingen, inkomsten en tewerkstelling, een goede gezondheid belangrijk, maar niet minder duidelijk is het feit dat de kwaliteit van onze sociale stelsels de kwaliteit van ons leven

62

workshops

mee bepaalt. De manier waarop de verschillende bevolkingsgroepen de kwaliteit van de sociale diensten, de kwaliteit van het bestuur en de regeringen ervaart, is eveneens een kernfactor.

Dat de kwaliteit en toegankelijkheid van de SDAB belang hebben, lijdt niet de minste twijfel en deze thema’s komen overigens vaak in documenten (van de Commissie, het Comité voor sociale bescherming) aan bod. Ook de contextnota van de workshop bevat goede ideeën en benaderingen om de kwaliteit te beoordelen, met goede praktijken voor sommige sociale diensten in bepaalde lidstaten. We moeten echter wel vaststellen dat er een groot tekort is aan vergelijkbare gegevens over de toegankelijkheid en kwaliteit van de sociale diensten en zonder die gegevens wordt monitoring een illusie. Om nog een stapje verder te gaan dan de klassieke benadering van monitoring, moet ook rekening worden gehouden met de perceptie van de gebruikers (en zelfs van de potentiële gebruikers) van de diensten, in verband met het facultatief Europees kwaliteitskader.

Tot slot hangt de kwaliteit van de SDAB voor een groot stuk af van de rechtstreekse dienstverleners, degene die contact hebben met de gebruikers. De bevoegdheden en werkomstandigheden van de maatschappelijk werkers zijn in dat opzicht doorslaggevend.

Blijkt echter dat dit personeel verre van geschoold is en al evenmin de waardering krijgt die het verdient: laag loon, stress, slechte werkomstandigheden, loopbaan zonder vooruitzichten, dat is jammer genoeg het lot dat deze werknemers beschoren is. De vrijwilligers zijn welkom om deze eerstelijnswerknemers te helpen, maar we mogen niet vergeten dat de meeste van deze vrijwillige burgers vrouwen zijn (wat tot nadenken stemt).

Bovendien moeten de samenwerkingsverbanden tussen de dienstverleners in de sociale diensten worden versterkt en niet door hulp van familie worden vervangen.

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

63

3. Debatten tussen forumleden en deelnemers

De toespraken van de forumleden hebben bij de deelnemers enkele reacties en specifieke vragen opgewekt. We vatten de belangrijkste samen:

Joël HASSE FERREIRA, voormalig Europarlementslid en opsteller van het 1e rapport over de SDAB tijdens het 1e SDAB-Forum in Lissabon, meent dat de crisis heeft gezorgd voor een groter bewustzijn van het belang van de SDAB. De vraag is in vele lidstaten werkelijk gestegen, maar tegelijkertijd is er geen begroting om aan de sociale noden te voldoen. Vooral vrouwen hebben te lijden onder deze situatie, omdat zij in de meeste landen bij de eersten zijn die hun baan verliezen. De spreker maakt gewag van het feit dat volgens hem de internationale ratinganalisten het strengst zijn voor de “perifere” en minder ontwikkelde Europese staten. Een betere kwaliteit van de diensten zou met minder middelen haalbaar zijn, als en alleen als we de burgermaatschappij meer betrekken bij de uitwisseling van goede praktijken en ervaringen. Anderzijds mogen we niet vergeten dat de Europese Commissie, en met name Commissaris SPIDLA, bijkomende middelen had beloofd. Tot slot is ook gebleken dat technische ondersteuning voor organisaties zoals Eurofound, onontbeerlijk is.

Julien VAN GEERTSOM, Voorzitter van de Belgische Programmatorische Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie, beklemtoont hoezeer het noodzakelijk is om de administratie te vereenvoudigen: in plaats van op regels te steunen, zouden we ons meer op de resultaten moeten concentreren om het echte werk – sociale begeleiding – te kunnen realiseren. Sociale rechten zouden automatisch moeten worden toegekend: sociale grondrechten en socialezekerheidsrechten kunnen via elektronische middelen worden toegekend en voor sommige daarvan is dat in België al het geval.

Investeren in de diensten voor jonge kinderen is van het hoogste belang, want alleen zo kan de vicieuze cirkel van overgeërfde armoede worden doorbroken. Door in dit type van sociale diensten te investeren, kunnen we ook op lange termijn besparen.

Tina MARTENS, Secretaris van het Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (OCMW) van Molenbeek, heeft een bedenking bij de Europese oproep om kwetsbare personen bij te staan, en benadrukt hoe zwaar het administratieve werk doorweegt en wel zozeer dat sommige OCMW’s het wel eens zouden kunnen opgeven. De Belgische wetgeving bevat wel degelijk criteria voor de kwaliteit en de toegankelijkheid, maar door een tekort aan begrotingsmiddelen is het moeilijk om ze na te leven. Ik geef een heel concreet voorbeeld: de wachttijd vooraleer een beslissing wordt genomen, is gestegen van 3 tot 11 weken. Bij het debat over de kwaliteit mag niet worden vergeten dat het ondertussen zo ver is gekomen dat we er zelfs niet meer in slagen om voldoende personeel aan te werven om op alle aanvragen in te gaan en basisdiensten te verstrekken.

64

workshops

Guillaume FILLON, vertegenwoordiger van de Franse socialezekerheidsinstellingen bij de EU, komt terug op de noodzaak om in kwaliteitsvolle sociale diensten te investeren en een goede follow-up van deze investeringen te garanderen. Hij vestigt de aandacht op zeer specifieke acties: er bestaan al methodes om te vermijden dat acties die in Frankrijk normaal gezien onder een SDAB zouden vallen, als investeringen van algemeen belang worden beschouwd en als overheidsuitgaven zouden kunnen worden gevolgd. Het gaat hier over acties zoals publiek-private partnerschappen, waarbij een privĂŠ-investeerder wordt gevraagd om in naam van de gemeenschap te investeren zonder dat deze laatste betaalt, uiteraard op voorwaarde dat hij gedurende een aantal jaren een vordering heeft op de gebruikers van deze dienst. Voorbeeld: het voorstel van de Commissie om de overheidsuitgaven uit het toezicht op het stabiliteitspact te halen, ten gunste van het verplicht pensioenfonds. Op basis van welke beschouwingen, welke pistes beschikt de Commissie over echte, vergelijkende gegevens voor de landen in verband met dit soort van schulden, die onder publiek-private partnerschappen vallen? Â Hugues FRAZER, Europees Netwerk van onafhankelijke deskundigen inzake sociale inclusie, heeft commentaar bij de besparingen in de sociale diensten: in eerste instantie bestaat er een tendens om voor de sociale diensten nog zwaarder doorwegende bezuinigingen door te voeren. Er bestaat een tendens om de gezondheidszorgdiensten en het onderwijs beter te beschermen, maar niet de diensten voor individuele bijstand, die voor de kwetsbaarste burgers net fundamenteel zijn. Verder is er nog de tendens om personen volgens leeftijdscategorie op te splitsen: dan blijkt dat de bezuinigingen de diensten voor kinderverzorging en jeugddiensten zwaarder treffen dan de diensten voor ouderen, en dat heeft wellicht met verkiezingsredenen te maken: de laatste groep gaat naar de stembus, de kinderen niet ... Tot slot maakt de spreker nog een opmerking over de sociale diensten als sociale investering: momenteel is er een groot tekort aan vergelijkbare gegevens over de kwaliteit voor het onderzoek waarmee de economische meerwaarde van de sociale diensten zou kunnen worden bepaald. Voor de diensten die zich om kinderen bekommeren, hebben we, met name in de Verenigde Staten, enkele gegevens.

Pierre BARGE, vertegenwoordiger van de Europese Vereniging voor de Mensenrechten, heeft vragen bij het grondrecht dat de toegang tot de sociale diensten is. Als deze toegang een recht is, dan rijst de vraag hoe toegankelijk de sociale diensten van gelijke kwaliteit voor iedereen zijn. Welnu, de diensten zijn alsmaar meer een onderscheidsfactor, zeker wanneer de lidstaten en organisaties in tijden van gebrek aan middelen de neiging hebben om de sociale diensten meer op de armen af te stemmen. Op die manier worden de standaarden verlaagd, bijvoorbeeld in de sociale huisvesting, bij de voedselbanken, in de gezondheidszorg, omdat ervan wordt uitgegaan dat de minderbedeelde categorieĂŤn er wel genoegen mee zullen nemen. Daardoor krijgen we een dubbele denkpiste: aan de ene kant hangt de kwaliteit van de diensten die worden verstrekt, af van de sociale categorie van de begunstigden en aan de andere kant hebben we sociale diensten die, precies omdat ze op de armsten gericht zijn, leiden tot sociale segregatie.

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

65

Jean-Claude BOUAL, Europees Verbindingscentrum Diensten van Algemeen Belang (CELSIG), formuleert twee bedenkingen. Iedereen vraagt hoe het staat met het financieringsprobleem: derhalve moeten we ook nagaan waar de openbare middelen naartoe gaan. We vonden financieringen om de banken uit de financiële problemen te redden, maar voor de sociale diensten vinden we die niet, hoewel zij er juist zijn voor de fundamentele behoeften van de mensen, ze zijn noodzakelijk voor het voortbestaan zelf van de Europese Unie. Zodra er een gebrek is aan middelen, hebben de administraties de neiging om zich achter een procedure te verschuilen in plaats van dienst te verlenen, wat rechtstreeks gevolgen heeft voor de kwaliteit. De andere bedenking gaat over de “Social Business Act”: als die uitdrukking wordt gebruikt, wordt een onvergeeflijke fout gemaakt op het niveau van de Europese Unie, waar het begrip “business” onvermijdelijk de bovenhand krijgt, daar waar het uiteindelijk toch zou moeten gaan over de verwezenlijking van een sociaal beleid.

Mevrouw Anne-Sophie PARENT verzoekt de sprekers om enkele punten te verhelderen en nader toe te lichten.

Mevrouw MAQUET: met welke middelen kunnen we op de veranderingen en de gevolgen van een beleid vooruitlopen zodat we “geïnformeerde beslissingen” kunnen nemen?

Meneer MOLINE: hoe kunnen we bereiken dat een lokale overheid de diensten beter coördineert ondanks het feit dat er tussen de dienstverleners een zekere concurrentie bestaat?

Meneer DASSIS: hoe staat het met de Social Business Act? Meneer ANDERSON: hoe kunnen we beter doen met minder dankzij nieuwe technologieën?

Tegelijkertijd gaat de verslaggever opnieuw in op de tussenkomst van de heer FRAZER, waarbij ze benadrukt dat de confrontatie tussen groepen moet worden vermeden.

Bezuinigingen doen zich in verschillende vormen voor: zo wordt het risico voor ouderen opnieuw geïndividualiseerd. Verder beklemtoont de verslaggever de genderaanpak: besparingen in de sociale diensten treffen vooral de vrouwen, die in deze diensten als begunstigden en als werknemers in de meerderheid zijn.

Isabelle ENGSTED-MAQUET, Bestuurder van het DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken van de Europese Commissie In verband met de vereenvoudiging van de ESF-procedures moet hiermee rekening worden gehouden, want het valt buiten het DG Werkgelegenheid.

Wat de gegevens betreft, zijn er verschillende punten. Eerst en vooral is dit voor de statistici een ware uitdaging: de diversiteit van de SDAB maakt vergelijkingen maken moeilijk.

66

workshops

De grens tussen overheids- en privéverstrekkingen, formele en informele verstrekkingen is zeer moeilijk te trekken en varieert zeer sterk van land tot land. Methodologisch gezien is ook een andere grens zeer complex: gezondheidszorg, sociale zorg, langdurige zorg.

Op internationale schaal (OESO, Eurostat, WGO, ...) bestaan er heel wat werken die deskundigen verenigen om nomenclaturen en gezondheidsrekeningen uit te werken die meer vergelijkende gegevens opleveren. We moeten echter toegeven dat de vorderingen inzake deze gigantische uitdaging eerder traag zijn.

De Commissie probeert “leren van elkaar” te bevorderen, met name inzake de kwestie partnerships met praktijkmensen, om beter te begrijpen wat er gaande is. Over dakloosheid bijvoorbeeld kunnen we geen officiële gegevens verzamelen zonder de hulp van de dienstverleners op het terrein. We hebben ook methodologische benaderingen uitgewerkt. Het is duidelijk dat we op dit vlak traag vorderen. Tegelijkertijd mogen we de actoren op het terrein niet overbelasten met administratieve taken.

Om te kunnen anticiperen op de gevolgen van de crisis bestaan er in sommige lidstaten werkmiddelen, zoals microsimulatie, met name voor de werking van de belastingstelsels. Deze middelen blijven echter onrechtstreekse middelen. Om te kunnen anticiperen moeten we ten eerste al veel beter begrijpen wat er momenteel aan de hand is.

Marti MOLINE, Vicedirecteur van subdistrict Badalona, Barcelona, Spanje In Spanje en dan in het bijzonder in Badalona werd niet aan de budgetten voor de sociale diensten geraakt. En er was ook regeringssteun. Wat de coördinatieaspecten betreft, werden rondetafelgesprekken georganiseerd: enerzijds met de vakbonden, toezichtsverenigingen en verenigingen van burgers die bezorgd zijn door de crisis, anderzijds met de sociale entiteiten, waarbij alle personen en organisaties die op het terrein actief zijn, aanwezig waren. Deze twee rondetafelgesprekken bleken bijzonder veel vruchten af te werpen, want ze maakten onder meer mogelijk dat concrete strategieën werden uitgebouwd voor de verdeling van werk en dat logistieke aspecten voor sommige acties in de gemeente werden gesteund. In verband met de kansen wijst de heer MOLINE voornamelijk op de weldaden van multidisciplinair werk op het niveau van zijn gemeente: met de onderwijs- en gezondheidszorgdiensten.

Een interessante aanbeveling om een zeker kwaliteitsniveau te halen, zou zijn om samen te werken met de vertegenwoordigers van de burgermaatschappij: het wordt makkelijker om een sociale diagnose te maken en om met de situatie om te gaan. In verband met de overheidsopdrachten kunnen we niet anders dan het volgende vaststellen: hoe meer van de ondernemingen waarop een beroep wordt gedaan, lokaal gevestigd zijn, des te meer

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

67

wordt het sociale weefsel verstevigd en des te minder halen ze hun neus op voor kleine bijkomende diensten als de eigenlijke opdracht is afgelopen.

Georgios DASSIS, Voorzitter van de Groep Werknemers van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) De heer DASSIS haalt verschillende punten aan: de weg naar een samenleving van gelijkheid is nog lang en er moet pragmatisch worden opgetreden. Daarom hoopt hij vurig dat een richtlijn, een bindend instrument wordt goedgekeurd waarmee voor alle Europese burgers sociale minima worden ingevoerd.

Wat de sociale as van de Single Market Act betreft, is hij niet optimistisch, want in het verleden werd altijd maar beloofd dat sociale cohesie met economische integratie gepaard zou gaan. De voorbije jaren kwamen er echter richtlijnen over de interne markt en de klemtoon werd uitdrukkelijk gelegd op “het economische”, en minder op het sociale; zo liet het Hof van Justitie de economische belangen voorrang hebben op de sociale grondrechten. Een bindend instrument dat burgers toegang verleent tot de minimale sociale rechten, wordt een must. Het Europees Burgerinitiatief (EBI) 14, dat voortaan in het Verdrag van Lissabon is opgenomen, kan hiertoe bijdragen. We zouden forums en colloquia kunnen blijven organiseren, maar aan deze vereisten moet via deze richtlijn worden voldaan.

De spreker richt ook een boodschap tot de besluitvormers bij de Commissie. Toen Jacques DELORS voorzitter was, primeerde de politieke dimensie in de Unie. Sinds Voorzitter DELORS is weggegaan, lijken de commissarissen veel meer belang te hechten aan de standpunten van de administraties. We zouden kunnen provoceren door te vragen of “de boekhouders de wet maken”.

Een laatste punt: het Parlement lijkt meer geneigd om in dit verband op te treden, maar ook de Ministerraad moet hierover worden aangesproken, opdat het Europese integratieproces, dankzij het sociale, voortgaat en vordert.

14 “Met een burgerinitiatief kan een miljoen onderdanen uit ten minste een kwart van de EU-landen de Europese Commissie verzoeken om wetgevingsvoorstellen in te dienen op gebieden waarvoor de EU bevoegd is”. Zie de website van de Europese Commissie: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/citizens_initiative/index_fr.htm

68

workshops

Mevrouw Laura JONES, Senior Beleidsmedewerker, EURODIACONIA Wat de publiek-private partnerschappen betreft, kan nog heel wat worden gezegd en gedaan, met name inzake hun beoordeling, die op het niveau van de Interfractiewerkgroep openbare dienstverlening van het Europees Parlement aan bod is gekomen. In het Verenigd Koninkrijk is de PPP-methode op een mislukking uitgelopen en dus rijst de vraag naar een beoordeling, met name in de socialedienstensector.

Verschillende aanwezigen vroegen naar de gecoördineerde en geïntegreerde diensten: wanneer veel actoren op het terrein actief zijn, wordt coördinatie uiteraard onoverkomelijk en de overheid moet die taak op zich nemen.

Op een grotere schaal gezien zou de Europese strategie voor een inclusieve arbeidsmarkt – strategie die een minimuminkomen, toegang tot sociale diensten van kwaliteit en toegang tot de arbeidsmarkt beoogt – meer in de kijker moeten worden geplaatst en de geïmplementeerde principes zouden van dichtbij door de Europese Commissie moeten worden gemonitord.

Naar onze mening kunnen we tot efficiëntere en vernieuwendere sociale diensten komen, als ook de gebruiker erbij betrokken wordt en eraan deelneemt. Elk individu heeft ideeën, mogelijkheden, bekwaamheden en middelen die hem een “beter leven” kan opleveren en die we vooral niet links mogen laten liggen. Dit kan zelfs leiden tot een parallelle oprichting van sociale diensten waar de gebruiker en de dienstverlener partners op gelijke voet zijn. Deze win-winoplossing stelt de sociale diensten in staat om beter aan de gebruikers aangepast te zijn en maakt een “deïnstitutionalisering” van de sociale diensten en dus ook een kostenvermindering mogelijk.

Robert ANDERSON, Verantwoordelijke van de Afdeling Onderzoek Levensomstandigheden en -kwaliteit, Eurofound De heer ANDERSON komt terug op de gemiste kansen en gaat specifieker en concreter in op de preventiekwesties, vooral dan diegene die met het meeste sociale risico’s gepaard gaan. Wat we eveneens vaststellen, is dat mensen op de grens zitten precies omdat ze door de sociale diensten worden geholpen: “ze staan op het punt” om hun baan te verliezen, hun woning te verliezen of onder het stelsel van arbeidsongeschiktheid te vallen. Nochtans zijn er voor een preventiegerichtere strategie werkelijk mogelijkheden te over, idee waarbij velen zich kunnen vinden, maar die zelden wordt gerealiseerd.

Professionals doen niet aan preventiebeleid, tenzij ze daartoe worden aangespoord. Zelfs werknemers zouden we kunnen stimuleren om preventiever op te treden. Uiteraard is

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

69

dat niet altijd een garantie om te “besparen”, maar er zijn concrete voorbeelden waarbij nieuwe informatie- en communicatietechnologieën, die hun degelijkheid beginnen te bewijzen, een rol spelen.

Met ICT-technologie bijvoorbeeld kunnen we mee helpen voorkomen dat mensen zorgbehoevend worden, of dat hun zorgbehoevendheid erger wordt, en dat ze dan van medische zorg naar geïnstitutionaliseerde zorgverlening moeten overstappen. Een ander voorbeeld is dat van steun aan mensen die zorg verstrekken aan zorgbehoevenden thuis, waarbij de overheid die zorgverstrekking betaalt, omdat hierdoor de lokale overheid op lange termijn minder kosten heeft. Tot slot is er voor ICT ook een rol weggelegd in de steun aan maatschappelijk werkers, om stress, burn-out, ziekte te voorkomen. Niet alle benaderingen zijn op de lange termijn gericht en sommige hebben al heel snel overtuigende resultaten.

De deelnemers in de zaal formuleren nogmaals een aantal vaststellingen.

Denis STOKKINK, van de denktank “Pour la Solidarité”, heeft het over de barrière op het vlak van de SDAB tussen de nieuwe lidstaten van de Unie en de andere. De spreker, die vaak met de actoren voor sociale integratie in Roemenië en Bulgarije heeft samengewerkt, maakt gewag van een fundamenteel kwaliteitsverschil tussen de nieuwe en de oude lidstaten, ongeacht of dit op privé of publiek niveau is. In het debat over de kwaliteit is de inzet voor de betrokken inwoners daadwerkelijk vitaal, in de letterlijke zin.

In die context moeten alle actoren belang hechten aan die elementen van het regionaal Europees beleid die tot het debat kunnen bijdragen.

De Commissie zou zich veel meer moeten kunnen wijden aan de minimale kwaliteitsvolle sociale diensten, die om financiële redenen niet langer voor alle gebruikers toegankelijk zijn.

Proinsias DE ROSSA, Europarlementslid en verslaggever over de follow-up van het Rapport HASSE FERREIRA van 2007 over de SDAB, benadrukt het feit dat we geen kwaliteitsvolle sociale diensten kunnen hebben zonder opgeleid kwaliteitspersoneel. In dat opzicht is EUROFOUND de ideale organisatie om de vergelijkende gegevens over de kwaliteit uit te werken.

Het percentage armen benadert de 20%. Dat betekent dat er nog 80% mensen niet arm is en dus rijst de vraag: hoe moeten de rijkdommen waarover we beschikken, worden toegekend en gebruikt om een werkelijk inclusieve samenleving te creëren? In dat opzicht worden momenteel politieke keuzes gemaakt in de Task Force van VAN ROMPUY– over het economisch bestuur, over de implementatie van de Strategie 2020, over de wetgevin-

70

workshops

gen die op de agenda werden gezet – en deze keuzes zijn gebaseerd op een streven naar een begrotingsevenwicht. De crisis is vooral een economische crisis en met 3% groei in Europa zullen we geen problemen hebben met tekorten of schulden. Daarom is het van groot belang om geen geloof te hechten aan de idee dat Europa economisch zal instorten.

Dat zal op lange termijn wel het geval zijn als we de ontmanteling van de SDAB laten gebeuren; in sommige lidstaten, met een tendens tot “minder staat”, doet zich dat wel voor. We moeten tegen die tendens vechten door ook alternatieven voor te stellen, en een van de sleutels voor deze alternatieven is de kwaliteit van de diensten.

Liz GOSME, Europese Federatie van de Nationale Verenigingen voor Daklozen (FEANTSA), maakt gewag van een tendens die op lokaal niveau werd waargenomen inzake de betrokkenheid en participatie van de gebruiker: er wordt meer gebruik gemaakt van de deskundigheid die momenteel in de burgermaatschappij aanwezig is. Een groot aantal steden sluit partnerships af met bewegingen in de burgermaatschappij en dat is ook een manier om met minder begrotingsmiddelen een betere service te verlenen. De crisis heeft ons ertoe aangezet over nieuwe werkwijzen na te denken.

4. Synthese en aanbevelingen

In dit stadium van de besprekingen werkt de verslaggever de basisstructuur uit van de kernboodschappen; deze worden ook gebruikt om de drie aanbevelingen te formuleren die tijdens de voltallige zitting de volgende dag zullen worden voorgelegd.

Door de impact van de crisis moeten we beter monitoren en op de nieuwe noden van de gebruikers anticiperen, volgens verschillende getuigenissen. We zijn nog niet door de crisis heen en dus moeten de besluitvormers en de stakeholders zich beter bewust zijn van het fenomeen en actie ondernemen.

De SDAB moeten nu worden gezien als een investering en niet als een kost. Als we dat uit het hoofd verliezen, zullen de sociale, maatschappelijke en zelfs budgettaire kosten in de toekomst enorm zijn. Verder moeten we een van de kostbaarste bronnen van de Europese Unie vrijwaren: het menselijk kapitaal.

Bovendien moeten we nagaan hoe we de situatie en de economische efficiëntie van onze sociale diensten, met de klemtoon op het personeel, kunnen verbeteren: hoe kunnen we in de huidige situatie van besparingen, kwaliteitspersoneel aanwerven, jobkansen creëren en ook een kwaliteitskader ontwikkelen?

Tot slot wordt aan de lidstaten en Commissie nog een vraag gesteld in verband met de verwezenlijking en follow-up van het Europees kwaliteitskader: hoe kunnen we komen

2.2. Een hoog niveau van kwaliteit behouden ondanks de huidige crisiscontext

71

tot een participatieproces met alle ontvangende partijen zodat zij de besluitvormers kunnen helpen bij elke problematiek die nog niet werd opgelost? Zou er tussen de SDABforums geen dialoogplatform moeten zijn?

5. Knipoog Het is treffend dat er bij kwaliteitskwesties telkens weer ook juridische en politieke kwesties opduiken: zowel over de interne markt met de overheidsopdrachten, als over algemenere kwesties van economisch bestuur. Wellicht zullen voor de volgende editie van het Forum ook de ministers van financiĂŤn worden uitgenodigd ...

De nood aan een dialoogplatform tussen de forums in, is een idee die door het Belgische Voorzitterschap werd geopperd en gesteund, maar door de Commissie en de lidstaten eerder koel werd onthaald; derhalve moest de ambitie ervan worden herzien: de subgroep van het Europees Sociaal BeschermingscomitĂŠ moet zich openstellen voor de ontvangende partijen.

Deze idee, die in 2007 reeds door EESC werd geuit, steekt nogmaals de kop op in het SDABverslag van Europarlementslid PROINSIAS DE ROSSA 15.

15 Resolutie van het Europees Parlement van 5 juli 2011 over de toekomst van sociale diensten van algemeen belang (2009/2222(INI)), te vinden op http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7TA-2011-0319+0+DOC+XML+V0//FR

72

workshops

2.3.

SDAB en overheidssteun 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop Deze workshop werd voorgezeten door de heer Eric VAN DEN ABEELE, adviseur bij de permanente vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie, met aan zijn zijde, de heer Pascal CANFIN, Europees afgevaardigde, die de taak van rapporteur op zich heeft genomen. De heer CANFIN is tevens vicevoorzitter van de Intergroep Sociale Diensten, vicevoorzitter van de Speciale commissie voor de economische, financiële en sociale crisis en lid van het Comité voor Economische en Monetaire Zaken van het Europees Parlement.

De volgende deskundigen werden uitgenodigd om deel uit te maken van het panel:

• Nicola PESARESI, Hoofd van de eenheid Overheidssteunbeleid bij het Directoraat-generaal voor de concurrentie van de Europese Commissie • Antje HERBST, Juridisch deskundige verantwoordelijk voor de Europese aangelegenheden bij het departement sociale diensten van de stad München • LAURENT GHEKIERE, Vertegenwoordiger van de Union sociale pour l’habitat in Brussel, medeoprichter van het SDAB-collectief in Frankrijk en voorzitter van de DAB-commissie (diensten van algemeen belang) van het Centre européen des entreprises publiques et de service public (CEEP).

• Peter SIMON, Lid van het Europees Parlement Met de workshop “SDAB en overheidssteun” wilden de organisatoren de impact analyseren en beoordelen die de Europese regelgeving inzake overheidssteun en in het bijzonder die regels die voortspruiten uit het zogenaamde Monti-Kroes-pakket, hebben op de financiering en werking van de SDAB. Aan de hand van de conclusies van de debatten zouden ten minste drie aanbevelingen over deze problematiek moeten kunnen worden geformuleerd.

2.3. SDAB en overheidssteun

73

2. Interventions of the panellists Nicola PESARESI, Hoofd van de eenheid Overheidssteunbeleid bij het Directoraat-generaal voor de concurrentie van de Europese Commissie.

Voor de heer PESARESI is het debat over de SDAB in een bijzonder rijke en belangrijke fase gekomen. Het Belgische Voorzitterschap, zo beklemtoont hij, heeft in het kader van dit Forum werk van heel grote kwaliteit geleverd, zoals ook blijkt uit de documenten die werden opgesteld en verspreid. Deze documenten bevatten een verregaand gespecialiseerde en uitermate nauwkeurige analyse van de stand van zaken over deze kwestie en helpen ons om het debat en de inzet waarmee we momenteel op het SDAB-domein worden geconfronteerd, goed te situeren.

In een verwijzing naar de toespraak van Commissaris ALUMNIA tijdens de openingszitting, oordeelt de heer PESARESI dat we op een cruciaal punt gekomen zijn, want de Commissie gaat in het kader van de herziening van het Altmark-pakket na of er denkpistes zijn die kunnen leiden tot een goed evenwicht tussen, enerzijds, de regels van de interne markt en de concurrentie en, anderzijds, de eis om de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) voor iedereen toegankelijk en betaalbaar te houden.

Volgens hem is het belangrijk om het debat te plaatsen, om te weten waar we vandaan komen en waar we op dit ogenblik staan als we het over het Altmark-pakket hebben.

In eerste instantie wees hij erop dat in 2003, toen het Hof van Justitie het arrest-Altmark wees, sommigen spraken van een soort grootschalige revolutie op het domein van de financiering van de DAEB door de overheid; op de vraag of deze financieringen als overheidssteun of als compensatie van openbaredienstverplichtingen moesten worden beschouwd, had het Hof in het verleden immers niet echt een duidelijk antwoord gegeven.

Na het arrest-Altmark, gaat de spreker verder, werd duidelijk dat de Commissie tussenbeide zou moeten komen om haar beleid inzake overheidssteun te herschikken, rekening houdend met de jurisprudentie van het Hof, en ze zou vooral moeten bepalen hoe ze de door het Hof van Justitie opgelegde voorwaarden zou moeten nakomen. Toen de Commissie in 2005 het Altmark-pakket (ook het Monti-Kroes-pakket genoemd) openbaar maakte, was het volgens de heer PESARESI de bedoeling om, enerzijds, rechtszekerheid te garanderen op het vlak van de controle van overheidssteun door de Commissie, en, anderzijds, vrijstellingsmechanismen te ontwikkelen voor steun die aan de in het besluit van 2005 gedefinieerde criteria voldoet.

De deskundige van de Commissie vraagt zich nu af het Altmark-pakket nuttig was; we mogen niet vergeten dat de Commissie sinds de invoering van het pakket met alle ont-

74

workshops

vangende partijen een constructieve dialoog heeft opgebouwd en tevens een interactieve dienst heeft opgericht die een aantal door de stakeholders gestelde vragen kan beantwoorden. Verder wees de spreker erop dat de Commissie reeds in 2007 het document Vraagbaak (FAQ) heeft gepubliceerd; bovendien geeft een op 26 oktober 2010 gepubliceerde gids antwoord op tal van vragen over de toepassing van de regelgeving inzake interne markt, concurrentie en overheidsopdrachten met betrekking tot de SDAB 16.

Hoe staat het momenteel met de herziening van dit pakket? Volgens Nicola PESARESI moeten in een eerste fase de ervaringen op het niveau van de lidstaten worden geanalyseerd. De Commissie had aan de lidstaten gevraagd om over de verwezenlijking van het Altmark-pakket verslag uit te brengen. De eerste antwoorden waren niet zo verrijkend. De Commissie moest de lidstaten nogmaals verzoeken om gedetailleerder te antwoorden.

Globaal gesproken hebben de meeste lidstaten volgens de spreker gunstig gereageerd op de regels van het Altmark-pakket en hebben ze zich geleidelijk aan bij de regels die uit dit pakket zijn voortgevloeid, neergelegd. Uiteraard werden aan de Commissie ook veel vragen gesteld die niet op het Altmark-pakket zelf betrekking hadden: verzoeken om meer toelichting bij bepaalde aspecten, zoals het verschil tussen een economische en een niet-economische activiteit, het begrip “ongunstige beïnvloeding van handel tussen de lidstaten” of nog, de definitie van SDAB. De tweede stap, zo ging de spreker verder, betreft het overleg met de stakeholders. Dit ging in maart 2010 van start en werd in september van datzelfde jaar afgerond. De diensten van de Commissie ontvingen meer dan 1000 bijdragen afkomstig uit een welomschreven geografische concentratie: meer dan 60% van de antwoorden kwam uit amper drie lidstaten: Duitsland, Frankrijk en België. Zeer uiteenlopende standpunten werden hierin uitgedrukt: sommigen wilden meer discipline bij de toepassing van de concurrentieregels, anderen wilden meer flexibiliteit. Volgens de spreker kwamen bij dit overleg ook veel bekommernissen aan het licht. Deze hebben vooral betrekking op met name de interpretatie van de 4e voorwaarde die in het arrest-Altmark wordt opgelegd, de inhoud van het woord “winst” in de context van deze voorwaarde, de betekenis van een “gemiddelde, goed beheerde onderneming”, de drempel voor aanmelding van het besluit betreffende de SDAB, de berekeningswijze voor de compensatie en het verband tussen de regels voor overheidssteun en overheidsopdrachten. Dat alles wordt volgens Nicola PESARESI momenteel op verschillende niveaus van de Europese Commissie doorgrond en geanalyseerd.

Wat zal de Commissie na dit overleg doen? Voor de heer PESARESI zijn de verschillende diensten van de Commissie bezig met een grondige evaluatie van alle gegevens van het

16 N.d.r.: de Commissie publiceerde dit document uiteindelijk pas op 7 december 2010, onder het nr.

SEC(2010)1545.

2.3. SDAB en overheidssteun

75

overleg om aan de hand daarvan de meest geschikte oplossingen te vinden. Vervolgens bereidt de Commissie een verslag voor over de toepassing van het pakket en zullen met de lidstaten en met alle stakeholders gesprekken worden gevoerd over een verbetering van het Altmark-pakket, waarbij dan rekening wordt gehouden met de elementen van de context waarin de Commissie momenteel werkt, met het facultatief Europees kwaliteitskader en de Single Market Act. Nogmaals wijst de spreker erop dat rekening moet worden gehouden met de gids die de Commissie op 26 oktober 2010 publiceerde en die een update bevat van de uitleg bij de regels over overheidssteun en overheidsopdrachten zoals die momenteel op de SDAB van toepassing zijn. Hij voegt daar nog aan toe dat deze gids geen uitleg geeft bij alle bestaande problemen, maar toch is dit een belangrijk en verhelderend document over de regels die op de SDAB van toepassing zijn.

Antje HERBST, Juridisch deskundige, verantwoordelijk voor de Europese aangelegenheden bij het departement sociale diensten van de stad München Mevrouw HERBST legde in haar toespraak de klemtoon op de concrete problemen die de toepassing van de Europese regels in de stad München met zich meebrengt. Naar haar mening duurde het 5 jaar vooraleer München het besluit van de Commissie van 2005 dat uit het Altmark-pakket voortvloeide, kon toepassen.

Waarom had de stad zo veel tijd nodig? De spreker legt uit dat zowel de administratie en de gemeenteraad als de vertegenwoordigers van de betrokken ngo’s het bijzonder moeilijk konden vinden met de idee dat lokale financiële steun een impact zou kunnen hebben op de interne markt. Volgens mevrouw HERBST moesten binnen de administratie, de gemeenteraad van de stad München, maar ook met de ngo’s heel wat discussies worden gevoerd vooraleer een akkoord kon worden bereikt over de manier waarop de maatregelen in het kader van het besluit van de Commissie van 2005 ten uitvoer moesten worden gelegd. Verder beklemtoonde de spreker dat München in Duitsland een pioniersrol speelt bij de tenuitvoerlegging van dit besluit. Deze tenuitvoerlegging liep echter niet van een leien dakje en de moeilijkheden waren van uiteenlopende aard.

Op basis van de officiële cijfers bevestigt mevrouw HERBST ten eerste dat het totaalbedrag van de overheidssteun die in 2010 door het departement sociale zaken aan de ngo’s werd toegekend, meer dan 120.000.000 € bedroeg. Dit bedrag dekt een brede waaier van diensten. Volgens haar zijn er in feite twee manieren om de sociale diensten in München te financieren: ofwel door een jaarlijks machtigingsbesluit, ofwel door een langetermijnovereenkomst met de dienstverleners. Het jaarlijks machtigingsbesluit wordt voornamelijk gebruikt om nieuwe of tijdelijke projecten te financieren of nog, om nieuwe dienstverleners op de markt te financieren. De langetermijnovereenkomst daarentegen legt

76

workshops

specifiek de klemtoon op het partnership tussen de overheid en de dienstverleners. Dat is voor de stad München een belangrijk aspect, verklaart ze.

Nog een belangrijk aspect dat door de juridische deskundige van München naar voren wordt geschoven, is het feit dat de langetermijnovereenkomsten om de drie jaar worden herzien. Dat is een groot probleem, want zo wordt overcompensatie niet elk jaar gecontroleerd, zoals door het besluit van de Commissie van 2005 is opgelegd. In verband met het jaarlijks machtigingsbesluit vroeg de spreker zich af of de ngo’s niet ontmoedigd zouden geraken als ze altijd maar extra financiële steun moeten zoeken. Ze zouden per slot van rekening immers te kampen krijgen met overcompensaties die op het einde van elk jaar moeten worden terugbetaald.

Tot slot oordeelde de spreker dat de drempels die door het besluit zijn opgelegd, eveneens van de problemen deel uitmaken, want deze zijn immers helemaal niet realistisch, gezien de financiële situatie en de werking van een groot aantal dienstverleners. Daarom moeten deze worden herzien.

LAURENT GHEKIERE, Vertegenwoordiger van de Union Sociale pour l’Habitat in Brussel, medeoprichter van het SDAB-collectief in Frankrijk en voorzitter van de DAB-commissie van het CEEP. De heer Laurent GHEKIERE begon zijn uiteenzetting met enkele cijfergegevens, waaruit blijkt hoe belangrijk de socialehuisvestingssector is in de Europese Unie. Volgens hem wonen 25 miljoen huishoudens in de EU in een sociale woning en 25.000 instellingen nemen het dagelijkse beheer van deze sociale woningen voor hun rekening. Vanaf het begin sluit de spreker aan bij een zeer kritische benadering van de manier waarop de regels voor overheidssteun aan de compensaties worden gelinkt. We stellen vast dat er hieromtrent niet veel juridische duidelijkheid is en dat, als er dan toch enige duidelijkheid komt, de lidstaten deze regels niet noodzakelijk toepassen. Om de toehoorders te overtuigen geeft hij in dit verband enkele voorbeelden: • Het arrest-Altmark, dat definitief uitsluitsel zou moeten geven over het standpunt van het Hof van Justitie in verband met de vraag of de compensaties al dan niet als overheidssteun moeten worden beschouwd, definieert uiteindelijk de grens tussen overheidssteun en compensaties voor de openbare dienst aan de hand van criteria, waarvan sommige totaal ondoeltreffend zijn. De Commissie, die in 2005 een interpretatieve mededeling wilde opstellen over het begrip “gemiddelde, goed beheerde onderneming”, moest daar al snel van afzien, omdat het zo’n complex begrip is.

• Sommige criteria verwijzen naar de problematiek inzake de compatibiliteit van deze compensatie met het door het verdrag voorziene verbod op overheidssteun. De Com-

2.3. SDAB en overheidssteun

77

missie heeft gepoogd om een oplossing te vinden door te opteren voor een vrijstelling van de aanmeldingsverplichting. Aangezien de Commissie materieel gezien onmogelijk alles met een aanmelding kan controleren, heeft ze de controle overgedragen aan de lidstaten en moesten deze compensaties niet langer worden gemeld, maar op voorwaarde dat de lidstaten zelf rechtstreeks controleren op overcompensatie. Daardoor is het controleniveau echter alleen maar verschoven van de Commissie naar de lidstaten.

De heer GHEKIERE legt uit dat de socialehuisvestingssector in 2004 en 2005 zeer vruchtbaar met de Commissie aan deze tekst heeft gewerkt en overigens heeft kunnen bekomen dat sociale woningen, net zoals ziekenhuizen, worden beschouwd als een sector waarop geen drempels van toepassing zijn, om de eenvoudige reden dat van de 25.000 socialehuisvestingsinstellingen van de EU slechts 5.000 financiering genoten die boven die drempel lag. Aangezien elke instelling gemiddeld ten minste drie operaties per jaar verricht, komt dat neer op 15.000 aanmeldingen per jaar.

• Opmerkelijk is dat de lidstaten die de beslissing tot vrijstelling van de aanmeldingsplicht positief hadden onthaald, omdat ze deze zagen als een element van rechtszekerheid, zich aan deze vaststelling hebben vastgeklampt zonder de nodige maatregelen te nemen om aan de voorwaarden voor die vrijstelling van de aanmeldingsverplichting te voldoen. Het gaat over twee maatregelen: een machtigingsbesluit en geen overcompensatie met regelmatige controles. Momenteel beginnen sommige lidstaten nauwelijks aan deze vereisten te voldoen, terwijl er in andere lidstaten voor de overcompensatie geen controlemechanisme bestaat. Het Europees Parlement, zo verklaart de spreker, heeft zich slechts één keer over het Monti-Kroes-pakket uitgesproken, toen het in 2006 een hoger controleniveau eiste dan het niveau dat de Commissie had geëist. Wat de dingen uiteraard niet vereenvoudigt. We hebben nood aan rechtszekerheid inzake de overheidssteun voor sociale huisvesting, want met deze steun wordt het mogelijk voor een lager bedrag te huren dan op de markt. Het is met andere woorden een manier om de overheidssteun die de socialehuisvestingsinstellingen ontvangen, naar de huurders over te hevelen, wat in zekere zin neerkomt op een regeling van de huisvestingsmarkt met door de staat opgelegde huurgelden.

• De meeste maatregelen uit het Monti-Kroes-pakket zijn heel moeilijk te integreren voor de lokale gemeenschappen die ze ten uitvoer willen leggen. Ze geraken maar met heel veel moeite wijs uit de vereisten van het Altmark-pakket. In zijn verslag aan Voorzitter BARROSO over de toekomst van de interne markt, riep professor Mario MONTI op tot meer flexibiliteit – meer bepaald op het toepassingsgebied van de sociale voorzieningen – aangaande de toepassing van de regels voor overheidssteun, maar vooral ook tot meer samenhang tussen de drempelwaarden die van toepassing zijn op de compensaties, en die voor de overheidsopdrachten. Als Mario MONTI dat zegt, die toch de grondlegger is van het besluit, dan kunnen we stellen dat zijn diagnose en zijn aanbevelingen volledig ter zake doen.

78

workshops

• We stellen vast dat er voor dit dossier een echt bestuursprobleem is: aan de ene kant is de Commissie op grond van artikel 106 § 3 VWEU bevoegd om autonoom besluiten en zelfs richtlijnen uit te vaardigen om o.a. het principe van verbod op overheidssteun uit te voeren en vrijstellingen van aanmeldingsverplichting te voorzien. Aan de andere kant wordt de lidstaten en het Europees Parlement alleen maar om advies gevraagd en dus schikken zij zich niet echt naar de beslissing: de lokale gemeenschappen, die de machtigingsbesluiten moeten opstellen en overcompensatie voor de sociale diensten moeten controleren, leggen zich nog veel minder bij deze beslissing neer.

• Een laatste, gevoelig, onderwerp is de conceptie die de Europese Commissie heeft over sociale huisvesting en het principe van universele toegang tot die huisvesting, zoals onder meer blijkt uit de geschillen die daaromtrent in Nederland en Zweden zijn ontstaan.

Alvorens zijn toespraak af te sluiten legt Laurent GHEKIERE drie concrete voorstellen ter discussie voor: • Het de-minimisplafond bedraagt momenteel 200.000 € verspreid over drie jaar. Dat plafond zou volgens hem tot één jaar moeten worden teruggebracht. Waarvoor staat een bedrag van 200.000 € per jaar? Dat is volgens hem het budget voor een kinderdagverblijf dat 5 geschoolde personen in dienst neemt om in een buurt voor kinderen te zorgen. Huur en bedrijfskosten zijn daarin niet inbegrepen. Zelfs als we dat plafond op 200.000 € zouden houden, gaan we ervan uit dat een kinderdagverblijf met, bijvoorbeeld, 6 werknemers, een impact heeft op de uitwisselingen tussen de lidstaten. Dat maakt het bijzonder moeilijk om het begrip “Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer” te definiëren voor operatoren die lokaal zijn, uitsluitend diensten van algemeen belang verstrekken en, en dat is belangrijk, voor lokale bevolkingsgroepen werken.

• Het machtigingsbesluit: die vereiste moet blijven bestaan, want hij is onvermijdelijk willen we de sociale diensten uit het toepassingsgebied van de dienstrichtlijn halen, maar ook uit een aantal bepalingen van het Verdrag, als het gaat over ondernemingen belast met het beheer van een dienst van algemeen belang; het is vooral een andere kijk op de relatie tussen de overheid en de dienstverlener. In Frankrijk werd de tijd genomen om met de verkozenen samen te werken, en samen hebben ze typemachtigingsbesluiten uitgewerkt die het voor iedereen een stuk makkelijker maken.

• Het probleem met de controle. Vrijstelling van de aanmeldingsverplichting veronderstelt controle. Deze controle is echter zeer moeilijk te realiseren omdat hierbij rekening moet worden gehouden met de economische berekeningen die geen deel uitmaken van de boekhouding van de meeste SDAB en die moeten worden geïdentificeerd en gevaloriseerd. Voor de lokale gemeenschappen is het ook een zware budgettaire last.

Ons inziens moeten we streven naar een systeem dat de omkering van de bewijslast door de aanklager vereenvoudigt of, in tegendeel, rekening houdt met de verschillende manieren waarop de compensatie kan worden afgezonderd om zo elk economisch voordeel voor een bepaalde dienstverlener te kunnen neutraliseren.

2.3. SDAB en overheidssteun

79

Peter SIMON, Lid van het Europees Parlement De spreker verwijst naar de werkzaamheden van het Parlement over dit onderwerp, met name in de Commissies Werkgelegenheid en Sociale Zaken en Economische en Monetaire Zaken, in het kader van het rapport-DE ROSSA over de toekomst van de sociale diensten van algemeen belang. Anderzijds werkte de Intergroep Openbare Diensten (waar de heer CANFIN en hijzelf deel van uitmaken) reeds actief aan de kwestie overheidssteun, probleem dat zich in heel Europa stelt. In dit verband heeft de Intergroep overigens in heel de Unie bij de ontvangende partijen een openbare raadpleging gehouden. Ze waren verrast over het resultaat, aangezien ze met elkaar werden vergeleken en er is gebleken dat er convergentie is met de cruciale punten (die in de praktijk het meeste problemen opleveren) die vooraf door de Commissie werden geïdentificeerd.

De afgevaardigde maakt gewag van het algemene onbegrip inzake het dossier, hoewel eigenaardig genoeg heel veel informatie op de website werd geplaatst, en dat leidt bij de bestemmelingen van de regels tot onzekerheid. Desondanks blijkt uit de antwoorden van de raadpleging dat er een gebrek aan informatie is en er onzekerheid heerst voor wat de juridische omzetting in het nationaal recht betreft.

In de Intergroep werden voorstellen tot verbetering gevraagd en gekregen. Er was ook vraag naar een aantal definities, zoals voor de limiet tussen economische en niet-economische dienst. De fiscale kwesties werden nog niet te berde gebracht en die kunnen in sommige gevallen leiden tot vragen over de berekening van de overcompensatie inzake overheidssteun. Derhalve moet bij de berekening van de overcompensatie rekening worden gehouden met het feit dat de belastingvoordelen die het gevolg zijn van de SDABstatuten, niet werden geïntegreerd. Dit voorstel kwam verschillende keren ter sprake: een dergelijk fiscaal voordeel bestaat in meer dan één lidstaat.

In verband met de eerder sectorspecifieke kwesties merkt de spreker op dat er werd gevraagd of het specifieke stelsel voor vrijstelling van de aanmeldingsverplichting voor de SDAB – waar momenteel de sociale huisvesting en de ziekenhuizen baat bij hebben – niet tot andere sectoren kan worden uitgebreid. Verder werd gevraagd om de specifieke drempels te verhogen.

Om de SDAB te onttrekken aan het concurrentierecht moet de term SDAB duidelijker worden omschreven en moet met de lokale dimensie van dit type van activiteit rekening worden gehouden. Zo komen we bij de vraag: hoe moeten we deze problemen oplossen?

Door meer communicatie? Hoe moeten we de FAS herwerken? Hoe kunnen we op grotere schaal te werk gaan en rekening houden met het Verdrag van Lissabon? Wat heeft het Verdrag met een kaderrichtlijn en sectorspecifieke wetten mogelijk gemaakt? (artikel 14).

80

workshops

De afgevaardigde verwijst naar het verslag van zijn collega Proinsias DE ROSSA over de toekomst van de SDAB, waarvoor iedereen tot 10 december 2010 concrete voorstellen kan sturen.

In het ontwerpverslag werd gesteld dat de methode die nu wordt gebruikt om rechtsonzekerheid te beperken door communicatie, niet langer aangepast is. Evenmin volstaat de geval-per-geval-benadering van het Hof van Justitie op dit domein om de onzekerheid weg te werken. De spreker vestigt de aandacht op een in het rapport genoemde kaderregeling of paraplu voor de SDAB, gecombineerd met sectorspecifieke regelingen toegepast op de verschillende types van sociale diensten van algemeen belang.

2.3. SDAB en overheidssteun

81

3. Debatten tussen forumleden en deelnemers De toespraken van de forumleden hebben bij de deelnemers heel wat reacties en vragen opgewekt. De belangrijkste worden hierna uiteengezet: • Reeds in dit stadium interpelleert de rapporteur, de heer Pascal CANFIN, de vertegenwoordiger van de Commissie betreffende het huidige standpunt van de Commissie.

De Commissie heeft een aantal initiatieven genomen, zoals het Monti-pakket, heeft de nodige tijd genomen om de toepassing van dit pakket te beoordelen, en heeft overleg gepleegd. De kwestie van de beoordeling van de impact op de uitwisselingen komt herhaaldelijk ter sprake: wat is voor de lokale actoren de concrete, operationele en nuttige inhoud die de Commissie aan dit begrip, maar ook aan het begrip “gemiddelde, goed beheerde onderneming” wil geven?

• De rapporteur richt zich tot de vertegenwoordiger van de stad München en vraagt meer uitleg over de paradox inzake het subsidiariteitsbeginsel, omdat sommige actoren willen dat de Commissie omschrijft wat een DAB of DAEB is, en meer duidelijkheid en rechtszekerheid eisen inzake de regels die op de SDAB van toepassing zijn; en als de Commissie het initiatief neemt om de ene of de andere richting uit te gaan, maken andere of soms zelfs dezelfde actoren luidkeels duidelijk dat dit op grond van het subsidiariteitsbeginsel onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt. Hoe kan die paradox worden verklaard en hoe kunnen de twee aspecten met elkaar worden verzoend?

• De heer Pascal CANFIN stelt vervolgens dezelfde vraag aan mevrouw Antje HERBST van de stad München: kunnen we stellen dat, bijvoorbeeld op het niveau van de lokale actoren in de stad München, er een tendens bestaat om ervan uit te gaan dat het geen sinecure is om het Monti-Kroes-pakket toe te passen en dat daarom regels voor overheidsopdrachten een goed alternatief zouden zijn? Als dat zo is, wat zijn dan de concrete gevolgen op het terrein?

• Mevrouw Katharina WEGNER, vertegenwoordiger van DIAKONIE Duitsland, vereniging voor sociaal werk van de protestantse Kerk in Duitsland, vraagt aan de forumleden welk standpunt zij inzake de rechtsgrondslagen in het nieuwe Verdrag innemen tegenover het verband tussen artikel 14 (verordening voor de met name economische en financiële voorwaarden voor de diensten van algemeen belang) en artikel 106 VWEU (overheidssteun en opdracht van algemeen belang).

• Mevrouw Claire ROUMET van de sector sociale huisvesting, Housing Europe. In de socialehuisvestingssector, maar ook in andere SDAB-sectoren wordt, op basis van de gegevens van verschillende actoren op het terrein, een chronische ondercompensatie vastgesteld, die door de crisis nog wordt geaccentueerd en nagenoeg structureel wordt.

Blijkbaar zijn de huidige concepten (compensatie, overcompensatie of ondercompen-

82

workshops

satie) niet echt aangepast aan de verschillende SDAB-sectoren en moet de logica volledig worden gewijzigd; dat kan door te proberen om een budget te bepalen waarmee aan de behoeften van de sector kan worden voldaan in plaats van uit te gaan van overwegingen die verband houden met de impact op de uitwisselingen tussen de lidstaten en met de complexe berekeningen van over- of ondercompensatie.

• De heer Manuel PAOLILLO, Projectleider van het 3e SDAB-Forum. We weten dat het Monti-pakket voor de sociale woningen en de ziekenhuizen een heel voordelig lot voorziet: hoe wordt die situatie verklaard? Is ze te wijten aan zeer sterke lobbying van de sectoren in kwestie? Of wordt met bijzondere bekommernissen rekening gehouden en zo ja, met welke?

• Mevrouw Anissa BENCHEKROEN, die werkt voor de openbare arbeidsbemiddelingsdienst in Brussel, ACTIRIS, meldt moeilijkheden, in eerste instantie met de concepten (juridisch doolhof) van het pakket en vervolgens met de praktische gevolgen voor een arbeidsbemiddelingsdienst. Als het pakket wordt toegepast, ontstaan groteske situaties door de grote diversiteit van de opdrachten van een arbeidsadviseur: overheidstaak als hij een werkloze inschrijft, taak van algemeen niet-economisch belang als hij advies geeft, en taak van economische aard als hij contact opneemt met een onderneming om de persoon te plaatsen ...

• De heer Sébastien GARNIER, vertegenwoordiger Sociale Huisvesting in Nederland, interpelleert de sprekers over de bijzondere kwestie van de doelgroep, kwestie die bijzonder actueel is op het vlak van sociale huisvesting, gezien de zaak die momenteel loopt bij het Hof van Justitie. Waarom wordt in de doelgroep een drempel opgelegd?

We bevinden ons hier in het kader van tekorten op de markt en met name wat het aanbod betreft: de economische markt biedt niet voldoende betaalbare woningen. De lidstaat moet weten wie tot de doelgroep behoort. Dan rijst natuurlijk de vraag waarom de sociale huisvesting een dergelijk lot beschoren is; waarom heeft de Commissie beslist om een doelgroep te bepalen, terwijl dat voor andere sectoren niet het geval is?

• Iemand die met daklozen werkt, interpelleert de sprekers in verband met het universaliteitsbeginsel. Deze persoon heeft bedenkingen bij het aanbod aan sociale huisvesting, dat in de verschillende lidstaten zeer klein blijft. Door te pleiten voor een universalistische aanpak van de sociale huisvesting met diensten die van nature uit beperkt zijn, kunnen we ons afvragen waarom doelgroepen worden bepaald die uiteindelijk toch niet van deze diensten gebruik zullen kunnen maken.

• De heer BOBICHON, die werkt voor de Conseil Général de l’Eure in Frankrijk. Sommigen hebben de indruk dat we in het SDAB-dossier een omgekeerd engagement zijn aangegaan: eerst was er een arrest van het Hof van Justitie (het arrest-Altmark) en dan pas een besluit van de Commissie op basis van dat arrest, hoewel de rechter niet zozeer recht moet spreken, maar wel dat recht moet doen toepassen. Sinds de Commissie het Monti-Kroes-pakket publiceerde, wordt ons in de lokale gemeenschappen in Frankrijk al

2.3. SDAB en overheidssteun

83

5 jaar uitgelegd hoe dit pakket moet worden toegepast en al 5 jaar lang laten de lokale gemeenschappen weten dat ze er niet in slagen, niet uit principe noch als verzet tegen de Commissie, maar voornamelijk omdat de regels niet zijn aangepast aan de werking en praktijken die al sinds jaren in deze gemeenschappen van kracht zijn. Ook vandaag nog horen we zeggen dat de regels niet gekend zijn en hoe belangrijk de interactieve dienst en de gids van de Commissie wel zijn, maar blijft ze de wetgeving maar uitleggen of gaat ze eindelijk een stap verder en past ze de wetgeving aan? Welk gevolg wil de Commissie geven aan de aanbevelingen aangaande de wijzigingen van de van kracht zijnde regels?

Omdat er zo veel vragen en interpellaties zijn, nemen de forumleden opnieuw het woord.

Peter SIMON, Lid van het Europees Parlement In verband met de toepassing van artikel 14 en 106 beklemtoont de Europees afgevaardigde de bevoegdheid van de wetgever, die geldt op het niveau van artikel 14. De wisselwerking met artikel 106 ligt uiteraard gevoeliger. Artikel 14 moet worden gezien als een bepaling die ook invloed heeft op artikel 106, gezien de aard van de algemene bepaling; Protocol nr. 26 decreteert de waarden voor de SDAB, die vóór Lissabon niet ter sprake kwamen en dus moest artikel 106 er rekening mee houden.

Antje HERBST, Juridisch deskundige verantwoordelijk voor de Europese aangelegenheden bij het departement sociale diensten van de stad München • Op de vraag wie de regels moet verduidelijken en tot wie men zich moet wenden (de lidstaten of de Commissie), zou de deskundige van de stad München vóór de conferentie in juni in het Max Planck Instituut, zonder enige twijfel “Brussel” hebben geantwoord. Nu blijkt echter dat de lidstaten een grotere manoeuvreerruimte hebben dan oorspronkelijk was gepland. Het is een feit dat de gemeenten nu niet meer weten tot wie ze zich moeten richten en dat leidt tot verwarring.

Volgens de spreker is het voor de gemeenten belangrijk dat zij analyseren hoe de lidstaat met de kwestie omspringt, en dat ze met die analyse rekening houden.

• De complexiteit van de toepassing van het Monti-pakket: er zijn inderdaad wel moeilijkheden, maar deze zijn niet onoverkomelijk. De combinatie

84

workshops

van de toepassing van het Monti-pakket en de overheidsopdrachten: het is nog steeds eenvoudiger om problemen met subsidies/overheidssteun op te lossen dan met het recht inzake de overheidsopdrachten; dit Duitse recht is nog ingewikkelder (geen bevredigend alternatief).

• Het redelijk gebruik van de middelen en de impact op het terrein: het Monti-pakket bevat een aantal hinderpalen, maar de stad München kan de diensten van algemeen belang dagelijks beheren (“Daseinsvorsorge”-concept).

LAURENT GHEKIERE, Union sociale pour l’habitat in Brussel, medeoprichter van het SDAB-collectief in Frankrijk en voorzitter van de DAB-commissie (diensten van algemeen belang) van het Centre européen des entreprises publiques et de service public (CEEP) Eerst en vooral moeten we het algemene principe van het Verdrag – verbod op overheidssteun – in herinnering brengen, want als we al de ratio legis van dit verbod niet begrijpen, zal het ons ook moeite kosten om te begrijpen waarom er arresten van het Hof en besluiten zijn die deze arresten aanvullen. Verder moeten we noteren dat het Verdrag voor de Commissie een fundamentele rol weglegt, namelijk die van mededingingsoverheid die erover waakt dat de regels voor overheidssteun en mededingen worden nageleefd.

Artikel 106 § 2 VWEU biedt echter de mogelijkheid om van deze regels af te wijken wanneer ze de uitvoering van een opdracht van algemeen belang verhinderen. Het verband tussen artikel 14 en 106 § 2 is moeilijk te vinden, want artikel 14 maakt deze architectuur nog complexer: het gaat hier immers over principes en met name economische en financiële voorwaarden voor een goede uitvoering van de opdrachten van algemeen belang. Met andere woorden: het gaat over de financiering, maar strikt genomen niet over overheidssteun en bovendien zonder afbreuk te doen aan met name artikel 106 § 2, dat de mogelijkheid biedt om van de verbodsregel af te wijken door de compensaties te controleren.

Dat artikel 14 VWEU aan de Raad en het Europees Parlement een medebeslissingsbevoegdheid geeft, sluit niet uit dat we de overheidssteun blijven controleren en dat artikel 106 § 2 en § 3 VWEU verder wordt toegepast. We moeten met andere woorden de gulden middenweg vinden tussen deze twee bepalingen. Eveneens belangrijk is het feit dat, aan de ene kant, artikel 14 VWEU naar een verordening verwijst: een onmiddellijk toe te passen tekst waarvoor geen maatregelen tot omzetting in bepalingen van nationaal recht nodig zijn, zoals de richtlijn, en die via een medebeslissingsprocedure door de Raad en het Europees Parlement wordt uitgevaardigd. Aan de andere kant geeft artikel 106 § 3 VWEU volmacht aan de Europese Commissie om wanneer dat nodig is, ofwel besluiten, ofwel richtlijnen uit te vaardigen, met name inzake controle van overheidssteun.

2.3. SDAB en overheidssteun

85

We kunnen ons afvragen of een compensatie als overheidssteun moet worden gezien, zelfs als hierbij de criteria van het arrest-Altmark niet in acht worden genomen. In ieder geval blijkt dat wanneer de overheidssteun geen economisch voordeel oplevert, deze volgens het Hof van Justitie verenigbaar is met de regels van het Verdrag. In feite is er geen economisch voordeel voor een operator die een compensatie ontvangt voor de kosten die hij heeft moeten maken om de hem toevertrouwde opdracht van algemeen belang te kunnen uitvoeren.

Wat de universele toegang betreft, is er inderdaad een beginsel dat bepaalt dat heel de bevolking toegang heeft tot alle overheidsdiensten, met name op het vlak van energie, transport, post, enz. In de sociale huisvesting ligt de situatie anders, want deze sector is in twee delen opgesplitst: de privĂŠmarkt, die economisch gezien volledig vrij functioneert, en het sociale segment, met controle van de huurgelden en gunningsvoorwaarden.

De dimensie universaliteit is voor elke lidstaat een optie. Sommige lidstaten hebben om historische of culturele redenen ervoor gekozen de sociale huisvesting open te stellen voor iedereen, andere dan weer gaven er de voorkeur aan deze voor te behouden voor bevolkingsgroepen met een laag inkomen of voor specifieke doelgroepen. In ieder geval kan Brussel aan de lidstaten geen enkele keuze opdringen in termen van universele of structurele conceptie van de sociale huisvesting.

Op het vlak van de lobbying werd bij het DG Concurrentie in 2004 en 2005 heel wat werk verricht, want men werd zich al snel bewust van het feit dat een aanzienlijk deel van de dienstverleners in de socialehuisvestingssector het risico liep niet van deze vrijstelling van aanmeldingsverplichting te kunnen genieten, aangezien de jaarlijkse bedragen voor steun of het omzetcijfer ver boven de door het besluit voorziene drempels lagen. Op basis van het precedent van de ziekenhuizen kunnen we stellen dat we ons enigszins in dezelfde situatie bevinden, want om zieken te kunnen opvangen en te kunnen behandelen, moeten eerst ziekenhuizen worden gebouwd. Om mensen onderdak te kunnen bieden, moeten eerst woningen worden gebouwd, en dat kost heel veel geld. Hoe meer sociale woningen worden gebouwd, des te meer compensaties worden ontvangen en des te hoger wordt de omzet, maar dat houdt niet noodzakelijk in dat de sociale woningen een hogere impact hebben op de uitwisselingen tussen lidstaten. In haar tekst schreef de Commissie dat in de sociale huisvesting de grootte van de compensatie en de omzet worden losgekoppeld van de reĂŤle impact op de intracommunautaire uitwisselingen op de markt zoals die momenteel evolueert. Daarom werd het voorstel om sociale huisvesting zonder drempel te voorzien, door de Commissie aanvaard. Bovendien mogen we evenmin uit het oog verliezen dat de Commissie materieel gezien niet voldoende menselijke middelen had om de 5000 socialehuisvestingsinstellingen zonder vrijstelling van aanmeldingsverplichting te controleren.

86

workshops

Nicola PESARESI. De heer LAURENT GHEKIERE heeft het verband tussen artikel 106 VWEU en artikel 14 VWEU heel goed uitgelegd. Het standpunt van de Commissie is duidelijk: om institutionele, politieke, maar ook juridische redenen oordelen wij dat artikel 106 § 2 VWEU van toepassing moet zijn op alles wat de financiering van de overheidsdiensten aangaat, en dat artikel 14 VWEU niet verhindert dat de Commissie de exclusieve bevoegdheid heeft om te oordelen of de overheidssteun compatibel is met de regels van het verdrag. Een ander fundamenteel punt van dit debat is dat de lidstaten zeer uiteenlopende keuzes hebben gemaakt wat de wijze van organisatie van de sociale diensten betreft. Deze keuzes zouden de lidstaten echter niet de mogelijkheid bieden om zich te onttrekken aan de naleving van de principes en regels van het EU-recht. Uiteraard is het aan de lidstaten om bepaalde diensten zo te definiÍren dat ze volledig uit de markt zijn uitgesloten. Dat is bijvoorbeeld het geval voor diensten die onder de soevereine prerogatieven van de lidstaten vallen. Maar als ervoor wordt gekozen om de markt open te stellen, dat wil zeggen om andere ondernemingen toe te staan om te concurreren, dan moeten de regels voor de interne markt en de concurrentie worden toegepast. De vraag die dan natuurlijk rijst, is de volgende: hoe doen we deze regels verhoudingsgewijs toepassen, als we rekening houden met de min of meer grote vertekening die deze diensten op de interne markt kunnen veroorzaken? Met andere woorden: enerzijds zijn er de SDAB die een lokaal karakter hebben en de intracommunautaire uitwisselingen niet in het gedrang brengen, maar anderzijds zijn er diensten met een grotere impact. Voor die diensten moet de controlerende rol van de Commissie ook groter zijn.

In dat verband laat de Commissie zich ten overstaan van deze laatste actoren leiden door drie principes: transparantie, verantwoordelijkheidszin en ontbreken van overcompensatie. Met dit laatste principe, dat wel fel wordt bekritiseerd, kan concurrentiepariteit tussen de actoren worden gegarandeerd, als sommige meer financiering krijgen dan strikt noodzakelijk is om de verplichtingen van de overheidsdienst na te komen.

Deze drie principes moeten ook in de toekomstige analyses van de Commissie worden opgenomen. In dit stadium is het moeilijk om concrete denkpistes te formuleren voor wat de Commissie wil doen. We moeten echter niet vergeten dat deze laatste een gids heeft gepubliceerd waarin een groot aantal vragen van de actoren werd beantwoord. De Commissie zal echter nog een stap verder gaan dan deze gids: Commissaris ALMUNIA is duidelijk de verbintenis aangegaan dat er tegen het einde van 2011 een herzien regelgevingskader komt. De Commissie is bereid om met iedereen te praten over gepaste regels voor de toekomst van de SDAB.

2.3. SDAB en overheidssteun

87

4. Synthese en aanbevelingen In dit stadium groeit in de zaal een algemeen akkoord over de kwestie transparantie en de nood aan een rechtshandeling aan de hand waarvan concreet kan worden bepaald welke de dienstverplichting is enerzijds en welke financiering daaraan vasthangt, anderzijds.

De referentietermen in het controlemechanisme voor het gebruik van de financieringen roepen echter enkele vragen op, vooral dan waar het gaat over de verwijzingen naar het klassieke marktmodel of het concurrentierecht. Dat de Commissie, die daarin het HJEU volgt, een gemiddelde, goed beheerde onderneming als voorbeeld neemt, lijkt door de meeste sprekers niet te worden aanvaard, niet zozeer omdat het geen gepaste keuze zou zijn – er is wel degelijk coherentie – maar de voorbije 5 jaar werd onder meer vastgesteld dat de dingen in de praktijk niet zo verlopen. Dit debat is niet louter technisch, het is ook politiek en blijkbaar kunnen we maar tot compromissen komen als de dingen per sector worden aangekaart, eerder dan dat een algemeen criterium wordt ingevoerd dat op alle sectoren van toepassing is, maar waarbij met bepaalde eigenheden geen rekening wordt gehouden.

Vervolgens blijkt uit de gesprekken dat het voor de lokale overheden best wel moeilijk is om de regels van het Monti-Kroes-pakket op verschillende niveaus concreet ten uitvoer te leggen. Het eerste niveau – en dat wordt door de sprekers niet vaak te berde gebracht – is dat van de lidstaten, die een grote verantwoordelijkheid hebben en die geheel en al bij de lopende debatten moeten worden betrokken. We stellen echter vast dat in dit debat algemeen genomen de lokale actoren tegenover de Commissie staan. Ten tweede hebben behalve de lidstaten ook de lokale gemeenschappen hun verantwoordelijkheid: zij staan er zeer weigerachtig tegenover dat Brussel dicteert wat zij moeten financieren en hoe ze dat moeten doen. Het gaat hier over de draagwijdte van het subsidiariteitsbeginsel.

Een andere moeilijkheid in verband met het Monti-Kroes-pakket, die elke ideologische visie overstijgt, is dat het gaat om zeer technische kwesties die bijzonder moeilijk te realiseren zijn. Daarom moet hier een correct evenwicht worden gevonden tussen gerechtvaardigde autonomie van de lokale overheden en de noodzaak dat de Europese Unie controleert of de regels van het verdrag door alle lidstaten in acht worden genomen. Dat betekent dat het compromis dat in het Monti-pakket zit, opnieuw op tafel moet worden gelegd, omdat het duidelijk niet operationeel is.

Een eerste voorstel bestaat erin, om niet langer langs elkaar heen te praten en een echt en concreet debat aan te gaan over de aanpassing van de regels. Al vijf jaar lang zegt en herhaalt de Commissie dat de regels goed zijn en dat ze moeten worden toegepast, maar tegelijkertijd blijven de (privé- en overheids)actoren maar herhalen dat deze zelfde regels moeten worden gewijzigd. Als de actoren de regels niet begrijpen, blijft er maar één keuze: ofwel veranderen we de actoren, ofwel de regels. Aangezien het vanzelfsprekend

88

workshops

onmogelijk is om de actoren te vervangen, blijkt het eenvoudig en logisch te zijn om de regels te wijzigen.

Vervolgens is er het voorstel over de juridische grondslag: artikel 14 VWEU werd in de kijker geplaatst en beschouwd als een vordering voor zover het het Europees Parlement mee laat beslissen (gewone wetgevingsprocedure).

Het derde voorstel betreft de specifieke de-minimisdrempels voor de SDAB en de uitbreiding tot andere SDAB-sectoren van de vrijgestelde sectoren, naar het voorbeeld van de sociale huisvesting en de ziekenhuizen.

Verder is er het begrip impact op de intracommunautaire uitwisselingen voor een aantal SDAB, wat in de ogen van sommigen een wazig en voor de SDAB ongeschikt concept is.

Nog een voorstel gaat over de omkering van de bewijslast: de aanklager dient een eventuele overcompensatie te bewijzen.

Tot slot zou de Commissie akkoord gaan met controlemechanismen die verschillen naargelang van de omvang van de operatoren. Bovendien kan een dienst in een grote stad sterk verschillen van diezelfde dienst in een heel kleine agglomeratie. Dat doet uiteraard enkele vragen rijzen: waarmee wordt bij de controle rekening gehouden? Met de grootte van de dienstverlenende entiteit? De omvang van de prestaties? Van de door de overheid toegekende subsidies? Ondanks al deze vragen maakt het “evenredigheidsbeginsel” toch de weg vrij voor nieuwe compromissen.

Nadat de Voorzitter van de workshop de verschillende voorstellen voor aanbevelingen heeft samengevat, weerhouden de deelnemers, na een debat en een stemming, de volgende aanbevelingen: • Verheldering van de basisprincipes voor de controle van de overheidssteun, waarbij in de tenuitvoerlegging van de controle door de Commissie meer rekening wordt gehouden met het evenredigheidsbeginsel.

• Herziening van het Monti-Kroes-pakket van 28 november 2005, dat wil zeggen: vereenvoudiging van de criteria voor de berekening van de compensatie en voor de kleine lokale operatoren misschien zelfs de afschaffing daarvan. Bij de berekening van de compensatie zou niet alleen rekening moeten worden gehouden met economische en financiële criteria, maar ook met sociale criteria.

• Overcompensaties zouden niet jaarlijks maar wel om de drie jaar worden gecontroleerd, om voor de sociale operatoren extra bureaucratie te vermijden. De berekeningswijzen voor de overcompensaties zouden moeten worden herzien op basis van het gemiddelde van de SDAB in de sector in kwestie, waarbij met name rekening wordt

2.3. SDAB en overheidssteun

89

gehouden met de omvang, het type van de opdracht, de rechtspositie, de invloed van vrijwilligerswerk, de betrokkenheid van de gemeenschap, enz.

• De noodzaak om de basisprincipes voor de controle op de overheidssteun te verhelderen, zodat de Commissie en de actoren van de SDAB niet langer volslagen langs elkaar heen praten. Ook andere concepten, zoals de economische activiteit en de beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten, moeten verder worden toegelicht.

5. Knipoog De financiering van de SDAB en de toepassing van het recht van de Europese Unie inzake overheidssteun blijken nu des te belangrijkere kwesties te zijn daar in een periode van economische crisis de verleiding groot is om besparingen door te voeren die niet stroken met de idee van een duurzaam stelsel en een hoog kwaliteitsniveau voor de diensten.

Het 3e Forum was de gelegenheid om nogmaals te wijzen op deze vanzelfsprekendheid, die sindsdien een bijzondere betekenis heeft gekregen, gezien het hervormingsvoorstel van de Europese Commissie inzake overheidssteun voor diensten van algemeen economisch belang en dus mogelijkerwijs ook van sommige SDAB (zie COM(2011) 146 def. van 23.3.2011). Laten we maar geloven dat de werkzaamheden van het 3e Forum, en dan vooral de aanbevelingen die het resultaat zijn van de workshop “Overheidssteun”, al was het maar gedeeltelijk de twee kernprincipes van deze hervorming hebben geïnspireerd, namelijk: enerzijds de verheldering van een aantal concepten (economische activiteit, goed beheerde onderneming, enz.) en anderzijds de noodzaak om voorrang te geven aan een gedifferentieerde en evenredige benadering, die uiteindelijk de toepassing van de regels inzake overheidssteun voor sommige sociale diensten moet vereenvoudigen, gezien hun eigenheden qua financiële structuur en/of hun doelstellingen.

Niettemin moeten we er blijven op letten dat andere principes die in het kader van de geplande hervorming van het “post-Altmark”-pakket werden aangehaald, zich niet als een olievlek uitbreiden op het domein van de SDAB; denk maar aan een “doeltreffende toewijzing van de openbare middelen” voor commerciële diensten op grote schaal, die de verplichtingen inzake openbare dienstverlening nakomen. In dat verband is er ook de kwestie van de bevoegdheid van de Commissie om een dergelijk principe aangaande de financiering van een overheidsdienst uit te vaardigen; het stelsel dat door artikel 106, 2e lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie werd ingevoerd ten gunste van de ondernemingen belast met het beheer van een DAEB, houdt niet in dat wordt nagegaan of deze ondernemingen hun taak voor minder kosten kunnen vervullen (zie arrest van het Gerecht van de Unie, 1 juli 2010, M6 en TF1/Commissie, T-568/08, punt 140).

90

workshops

2.4.

SDAB en interne markt 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop De workshop “SDAB en interne markt” werd voorgezeten door de heer Alain COHEUR, Voorzitter van Social Economy Europe. Europees afgevaardigde mevrouw Marie-Christine VERGIAT vervulde de rol van rapporteur.

De volgende deskundigen werden uitgenodigd om deel uit te maken van het panel:

Maria MARTIN-PRAT, Hoofd van de afdeling “Diensten” bij de Algemene Directie Interne markt en Diensten van de Europese Commissie Tina MARTENS, Secretaris van het OCMW van Sint-Jans-Molenbeek (Brussel, België) Damien ABAD, Lid van het Europees Parlement Henri LOURDELLE, van het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) Berend Jan DRIJBER, Advocaat gespecialiseerd in Europees recht In deze workshop moesten de gevolgen van de regels van de interne markt en meer bepaald van de dienstrichtlijn 17 voor de sociale diensten van algemeen belang onder de loep worden genomen. Volgens tal van stakeholders wordt in deze regels doorgaans onvoldoende rekening gehouden met de eigenheid van de SDAB. Uit het toepassingsgebied van de dienstrichtlijn zijn bijvoorbeeld bepaalde sociale diensten uitgesloten en hij bevat begrippen die de verwarring uiteindelijk alleen nog maar groter maken. Derhalve vragen sommigen zich af of het begrip “diensten gemachtigd door” wel verenigbaar is met een eenvoudig vergunningensysteem gelinkt aan het beko17 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PB L 376/36 van 27 december 2006).

2.4. SDAB en interne markt

91

men van een financiering. Hetzelfde geldt voor de begrippen “liefdadigheidsinstellingen” en “personen in nood”, die voldoende moeten worden verduidelijkt om in een grotere rechtszekerheid te voorzien.

Bovendien werd vastgesteld dat de omzetting van de dienstrichtlijn door de lidstaten – aangezien het meer bepaald gaat om de uitsluitingssfeer van de SDAB – perspectieven opent die voor landen als bijvoorbeeld België, Frankrijk of Duitsland helemaal niet dicht bij elkaar liggen. Daardoor rijst de vraag hoe de uitsluitingssfeer van de SDAB door deze richtlijn precies moet worden afgebakend.

2. Toespraken van de forumleden Mevrouw Maria MARTIN-PRAT, van de Algemene Directie Interne markt en Diensten van de Europese Commissie Volgens de vertegenwoordiger van de Europese Commissie moeten we, als we naar de interne markt verwijzen, twee fundamentele vrijheden in gedachten houden: het recht van vestiging en de vrije dienstverlening. In haar toespraak heeft ze het dan ook voornamelijk over de gevolgen van de toepassing van artikel 49 en 56 VWEU over de SDAB. Zo beklemtoonde zij dat sociale diensten van economische aard door het Verdrag gedekt zijn, maar dat dit Verdrag en de dienstrichtlijn ook rekening houden met de eigenheid van de diensten van algemeen belang, waar de SDAB deel van uitmaken. Het Hof van Justitie, zo deelt zij mee, heeft de vrijheden nooit uitgebreid zonder ze af te bakenen en te analyseren ten opzichte van het evenredigheidsbeginsel en de doelstellingen van algemeen belang die met de nationale regelgevingen worden nagestreefd.

Het Hoofd van de afdeling “Diensten” van de Algemene Directie Interne markt en Diensten bevestigt dat ze nog geen enkel voorbeeld heeft gekregen waar gewag wordt gemaakt van problemen met de toepassing van de dienstrichtlijn, die volgens haar de eigenheid van de SDAB garandeert. Ze wijst erop dat de dienstrichtlijn niet gaat over de vrijmaking van de diensten, hun financiering of de toegang tot overheidssteun. De richtlijn sluit uitdrukkelijk bepaalde sociale diensten uit uit zijn toepassingsgebied, wanneer deze verzekerd worden door de staat, liefdadigheidsorganisaties of door de overheid gemachtigde dienstverleners. Deze keuze is het logische gevolg van een beleidsoptie van het Europees Parlement en de Raad, namelijk om niet alle SDAB uit te sluiten.

Vervolgens gaat mevrouw MARTIN-PRAT dieper in op de gevolgen voor de sociale diensten die onder de dienstrichtlijn vallen. Volgens haar had de Commissie er geen problemen mee dat de lidstaten hier en daar de uitsluitingssfeer van de richtlijn hadden

92

workshops

uitgebreid tot bepaalde diensten – zoals de kinderdagverblijven, de privébedrijven die bepaalde sociale diensten verstrekken – maar tegelijkertijd over het vermogen blijven beschikken om voorafgaand een vergunning toe te kennen of bepaalde specifieke voorwaarden op te leggen.

Tot slot heeft de Commissie volgens mevrouw MARTIN-PRAT heel wat inspanningen geleverd (onder meer met de “gids”) om te proberen om meer duidelijkheid te scheppen in de regels voor de interne markt die op de SDAB van toepassing zijn, zowel vanuit de hoek van de overheidssteun als van de overheidsopdrachten of de dienstrichtlijn. Als ze bedenkt hoeveel problemen er reeds opgemerkt en besproken werden tijdens de goedkeuring van deze richtlijn, en met het evenredigheids- en subsidiariteitsbeginsel rekening houdt, dan vraagt zij zich af in welke mate het effectief noodzakelijk was om verder te gaan dan datgene wat tot nog toe werd gedaan.

Tina MARTENS, Secretaris van het OCMW van Sint-Jans-Molenbeek (Brussel, België) Mevrouw MARTENS legde in haar uiteenzetting de klemtoon op het veldwerk van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (OCMW’s) zoals die in België georganiseerd zijn. Deze centra zijn in elke Belgische gemeente gevestigd en hebben een rechtspersoonlijkheid. Hun opdracht bestaat erin, voor iedereen het recht te verzekeren dat hij een menswaardig leven kan leiden. Dit begrip verwijst naar artikel 23 van de Belgische grondwet, dat de sociale rechten opsomt; deze omvatten onder meer het recht op werk, het recht op sociale zekerheid, op bescherming van de gezondheid en op sociale, medische en juridische hulp, het recht op een geschikte woning, het recht op bescherming van een gezonde omgeving en het recht op culturele en sociale ontplooiing.

Mevrouw MARTENS wijst erop dat de organieke wet over de OCMW’s 18 voor elk centrum de mogelijkheid voorziet om instellingen en diensten op te richten en uit te breiden naargelang van de behoeften op zijn grondgebied. Deze mogelijkheid is een essentieel middel om te voldoen aan het recht op menselijke waardigheid van de burgers wanneer geen enkele andere instelling zich over hen ontfermt. Zij geeft enkele voorbeelden van verwezenlijkingen van deze sociale rechten op het niveau van de OCMW’s: de toekenning onder bepaalde voorwaarden van een leefloon, de verplichting om gebruik te maken van een schuldbemiddelingsdienst, dringende medische hulp aan personen die illegaal in het land verblijven, en sociaal-professionele begeleiding van leefloontrekkers opdat zij via een specifieke bepaling voorzien door een organieke wet aan een baan geraken. Deze

18 Art. 60 § 6 van de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn van 8 juli 1976, zoals deze door de wet van 7 januari 2002 werd gewijzigd.

2.4. SDAB en interne markt

93

prestaties zijn volledig gratis. Ze worden gesubsidieerd door de staat en voor een stuk ook door de Europese Unie.

Elke lokale overheid kan dus andere diensten organiseren naargelang van de behoeften van de bevolking en precies op dat vlak zouden we volgens mevrouw MARTENS bedenkingen kunnen hebben bij de toepassing van de regels uit de dienstrichtlijn op deze sociale diensten. Het zou dan kunnen gaan om de huisvesting van ouderen in een rusthuis of rust- en verzorgingstehuis, onthaaltehuizen voor jongeren of personen die zich in een crisissituatie bevinden, overeenkomsten die het OCMW afsluit met zijn partner, die ook aan de dienstrichtlijn onderworpen is, en overeenkomsten met ondernemingen in de sociale economie.

Elk OCMW in het Brusselse Gewest beschikt overigens over ten minste één rusthuis; het publiek dat in deze instellingen wordt opgevangen, is gemengd. Hier verblijven met andere woorden zowel mensen die de huisvesting met eigen middelen kunnen betalen, als mensen die daarvoor niet over voldoende middelen beschikken en van wie de huisvesting dan door het OCMW ten laste wordt genomen. Afgezien van het feit dat de overheidssubsidies maar al te vaak ontoereikend zijn, wordt van deze centra ook nog eens geëist dat ze een gedetailleerde analytische boekhouding bijhouden van hun kostenbeheer, wat voor de subsidieverlenende instantie ook een controlemiddel is. Daaruit blijkt dat er voor het beheer van de rusthuizen een sociaal tekort is, dat onder meer te wijten is aan het feit dat kwetsbare personen en personen zonder inkomen voor een redelijke prijs worden gehuisvest. Mevrouw MARTENS heeft zich dan ook afgevraagd waarom voor de openbare rust- en verzorgingstehuizen geen duidelijke uitzondering werd voorzien, net zoals overigens voor de instellingen die jongeren en personen in een crisissituatie opvangen.

Over de ondernemingen in de sociale economie wees mevrouw MARTENS op het feit dat alleen al de idee dat deze economie banen zou hebben voor kwetsbare personen, in het niets zou kunnen opgaan. Als voorbeeld geeft ze een persoon die op grond van artikel 60 over de sociale economie wordt aangeworven, tweetalig moet zijn en een basiskennis van informatica moet hebben vooraleer hij mag solliciteren. “Waar gaan we dan naartoe?” vraagt zij zich af. Naar een sector die zelf de toegang afsluit voor kwetsbare personen? Of zijn ook daar duidelijke uitzonderingen op Europees niveau denkbaar?

Een sociale bedrijfssector moet in eerste instantie voldoen aan de logica van dienstverlening in de directe omgeving en sociale meerwaarde. Volgens mevrouw MARTENS worden de rentabiliteitscriteria, net zoals in de privésectoren alsmaar meer een kernelement, op het gevaar af dat deze ondernemingen in de sociale economie verdwijnen. In de Europese regelgeving bestaat een tendens om meer de klemtoon te leggen op aanbesteding en minder kosten, ten nadele van de kwaliteit en vooral ten nadele van de begeleiding van kwetsbare personen.

94

workshops

Voor de minstbedeelden de grondrechten garanderen als een opdracht van algemeen belang, een duidelijke wetgeving uitwerken die de overheid voor de opdrachten van algemeen belang volmacht geeft, en sociale cohesie in de hand werken: dat zijn, in de ogen van mevrouw MARTENS, de echte bekommernissen voor de toekomst op korte, middellange en lange termijn.

Het kwaliteitswerk dat door de overheid wordt verricht en waaraan alsmaar meer vereisten en controles verbonden zijn, wordt volgens de secretaris van het OCMW van SintJans-Molenbeek vaak genegeerd. De administratieve vereisten uitbreiden volstaat niet: wie wil begrijpen welke inzet maatschappelijk werkers dagelijks leveren ten gunste van kwetsbare en bovendien steeds meer gemarginaliseerde bevolkingsgroepen, moet het met eigen ogen zien. Bij de controles moet bij voorkeur de sociale meerwaarde tot uiting komen. Het Europees Sociaal Fonds kent aan de diensten van het OCMW geld toe met een plafond van 200.000 € per jaar, maar de criteria voor begeleiding die door de Europese Unie worden opgelegd, stemmen niet met de sociologische werkelijkheid overeen: ze zijn zo strikt dat slechts weinig kwetsbare personen van deze financieringen kunnen genieten. Zo gebeurt het dat de OCMW’s gedwongen worden om de subsidies terug te betalen, met als gevolg dat ze er zelfs geen meer willen aanvragen omdat ze twee personeelsleden nodig hebben die de administratieve last ervan op zich nemen om het gebruik van deze subsidies te rechtvaardigen. Mevrouw MARTENS merkt op dat ze liever sociaal veldpersoneel heeft dan administratief personeel. Waarom moeten de eerstelijns sociale diensten, behalve om economische redenen, met elkaar concurreren? Wat gebeurt er op de dag dat deze diensten niet langer worden verzekerd? Dat zijn de vragen die mevrouw MARTENS bij wijze van conclusie stelde.

Damien ABAD, Lid van het Europees Parlement De spreker sluit aan bij de idee van een brede, globale aanpak met alle partners – sociale partners, instellingen of andere stakeholders – om de tweevoudige uitdaging aan te gaan die erin bestaat de kwaliteit van de sociale diensten in Europa te vrijwaren en tegelijkertijd te zorgen voor een betere samenhang tussen het Europees recht en de sociale bescherming.

Volgens de heer ABAD is de SDAB-kwestie nu een belangrijk politiek onderwerp geworden, want – het moet gezegd en het is ook de kern van het debat – de sociale diensten situeren zich niet langer op markten zoals alle andere diensten. Het is meer dan een eenvoudige speling van de wet van vraag en aanbod. Integendeel, hier staan de grondrechten en met name het recht op toegang tot een aantal sociale prestaties op het spel. Hij vraagt

2.4. SDAB en interne markt

95

zich dan ook af hoe we de sociale diensten zo geschikt mogelijk kunnen maken opdat ze hun opdracht ten volle kunnen uitvoeren, en er tegelijkertijd een onmisbaar evenwicht bestaat tussen de regels van de interne markt enerzijds en de omkaderingswijzen voor de financiering en regelgeving van de SDAB anderzijds.

Het Europarlementslid gaf ook zijn mening omtrent het debat over de SDAB gezien vanuit drie hoeken. Ten eerste moet volgens hem de SDAB-problematiek niet alleen vanuit juridisch standpunt worden gezien. EÊn politieke dimensie werd reeds door andere sprekers te berde gebracht. Als we het over SDAB hebben, dan bedoelen we de kinderdagverblijven, rusthuizen, sociale woningen, enz. Die dingen raken het dagelijks leven van elke Europese burger en telkens als we begeleidingsmaatregelen op Europees niveau overwegen, moeten we die burgerlijke draagwijdte in gedachten houden. De EU heeft zich die kwestie, die nochtans onze samenleving structuur geeft, niet volledig eigen gemaakt. Op politiek vlak moeten we samen nadenken en de dialoog tussen de verschillende kanalen – interne markt, overheidsopdrachten en sociale aangelegenheden – uitbreiden door een interinstitutionele en kanaaloverschrijdende groep van hoog niveau samen te stellen zodat alle betrokken partijen met elkaar kunnen praten.

In tweede instantie legde de heer ABAD de klemtoon op het economische aspect van SDAB, door enkele cijfers aan te halen die het economische belang van deze sector aantonen: volgens hem zijn ze goed voor 9% van de totale tewerkstelling in de EU; voegen we daar nog de gezondheidszorg bij, dan komen we aan ongeveer 9% van het bbp op Europees niveau. De spreker oordeelt dat denkpistes zijn ontstaan, met name tijdens de werken van het technische seminar over de SDAB dat in juli 2010 door het Belgische Voorzitterschap werd georganiseerd. Zo zouden een aantal bepalingen van de richtlijnen over de overheidsopdrachten moeten worden herzien, om er nieuwe beheersmethoden voor de SDAB in te integreren. Verder moeten er strengere kwaliteitscriteria komen bij de keuze uit aanbiedingen waarvoor een aanbesteding wordt gelanceerd; het is dan de bedoeling om te kiezen voor het economisch gezien zo voordelig mogelijke aanbod. Tot slot moeten verschillende actoren ook worden opgeleid.

We kunnen van de SDAB niet de politieke en economische dimensie aankaarten zonder ook een aantal juridische onzekerheden aan te stippen. En zo komt de heer ABAD bij het derde luik van zijn toespraak. Het feit dat bepaalde sociale diensten uit het toepassingsgebied van de dienstrichtlijn werden gehaald, volstaat niet; integendeel, het brengt nog meer onzekerheden en bedenkingen met zich mee. Daarom is er nood aan een rechtskader, maar niet in de zin van liberalisering: dat deze sociale diensten dan uiteindelijk, op welke manier dan ook, minder garanties of bescherming zouden krijgen en dat dus het niveau van de sociale bescherming zou dalen, is immers onaanvaardbaar. Wat op juridisch vlak vooral belangrijk is, is na te gaan hoe een aantal juridische onzekerheden kunnen worden weggewerkt om te komen tot een pragmatische, concrete en realistische

96

workshops

benadering van deze sociale diensten, want het gaat om concrete problemen waar mensen dagelijks mee te maken hebben. Er is met andere woorden nood aan een kader dat de gebruikers en de dienstverleners een aantal garanties biedt, maar ook goede praktijken, zoals die van de 28e regeling, die tijdens het technische seminar over de SDAB werd voorgesteld. Als Europa dient om, zoals mevrouw MARTENS het stelde, uitgesproken lokale aangelegenheden in een administratief keurslijf te stoppen, dan kunnen we maar beter niets doen. We zouden kunnen opteren voor een meer sectorgebonden juridische grondslag, waarbij we wel moeten beseffen tot waar we kunnen gaan, want ook met andere principes – zoals subsidiariteit en evenredigheid – moet rekening worden gehouden.

Tot slot benadrukte de heer ABAD de belangrijke rol die de Commissie moet spelen, waaraan hij toevoegt dat een interpretatieve mededeling van de Commissie hierover interessant kan zijn op voorwaarde dat er concrete gevolgen en acties komen. Het zou in ieder geval de gelegenheid kunnen zijn om concepten als “machtigingsbesluit”, “personen in nood” of “liefdadigheidsinstellingen”, beter te omschrijven en te begrijpen.

Henri LOURDELLE, Vertegenwoordiger van het Europees Verbond van Vakverenigingen ( EVV) De adviseur van het EVV begon zijn uiteenzetting met een vraag: waarover hebben we het als we over sociale diensten praten? Over de markt of over het sociale aspect? Uiteraard is het volgens hem niet de bedoeling om beide tegenover elkaar te stellen, maar we moeten toch wel prioriteiten bepalen. Het is van belang om terug te keren tot de basis: als we het over de SDAB hebben, weten we dat deze diensten economische en sociale efficiëntie willen verenigen en dat het niet de bedoeling is om ze tegenover elkaar te stellen.

Volgens hem hebben deze diensten wel degelijk een economische dimensie, maar deze is slechts het gevolg en niet het doel van deze diensten. Daarom moet volgens de heer LOURDELLE het sociale aspect weer een centrale plaats krijgen in de debatten en moeten de juridische kwesties geen voorwendsel zijn om de doelstelling en uitoefening van deze diensten in vraag te stellen.

In deze tijden van crisis beklemtoont de heer LOURDELLE dat de sociale diensten hun nut hebben bewezen doordat ze de functie vervullen van wat sommigen een sociale schokdemper noemen. Ze verstevigen en beschermen is dan ook de boodschap. Enerzijds wordt deze rol van sociale schokdemper erkend, maar anderzijds wordt onder druk van een zeker liberalisme een dogma gemaakt van de terugkeer naar een begrotingsevenwicht, door duidelijk te besparen in de sociale budgetten, met andere woorden door de actie- en manoeuvreerruimte van de SDAB te beperken en onder het voorwendsel van vrijheid van diensten aan de privéactoren de toestemming te geven om over te gaan tot wat door mevrouw CASTEX wordt bestempeld als “de afroming van de markt in de ren-

2.4. SDAB en interne markt

97

dabelste activiteiten en zones, op gevaar af dat de rest geleidelijk aan uiteenvalt”. Daarom richt het EVV een boodschap aan de Commissie: het is tijd dat de Commissie haar beleid wijzigt en zich ertoe verbindt om de DAB en SDAB te promoten, omdat enerzijds het liberaliseringsbeleid de druk op deze diensten heeft verhoogd en anderzijds deze diensten tegelijkertijd een belangrijke rol hebben gespeeld tijdens de financiële crisis.

Volgens de heer LOURDELLE houdt de Europese Commissie blijkbaar geen rekening met de nieuwe institutionele context die door het Verdrag van Lissabon werd ingevoerd.

Sinds het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in voege is getreden, zijn er immers tal van bepalingen die de DAB en SDAB versterken: het Handvest van de Grondrechten, dat bindend wordt, de verwijzing naar de sociale markteconomie met volledige werkgelegenheid als doel, maar ook artikel 14, dat een juridische grondslag vormt om wetten te maken op de domeinen van de DAB/SDAB. Volgens de heer LOURDELLE moeten we ons echter wel bewust zijn van het feit dat de mogelijkheid om via artikel 14 VWEU de verordening te volgen, toch enkele moeilijkheden met zich mee kan brengen bij de uitvoering ervan, maar moeten we al van tevoren de moed opgeven? De strijd die we verliezen, is de strijd die we niet strijden ...

We kunnen begrijpen dat de Commissie er weigerachtig tegenover staat om op dit vlak verbintenissen aan te gaan, maar, zo beklemtoont de vertegenwoordiger van het EVV, het VWEU bevat nog meer bepalingen, zoals die over de subsidiariteit: waarom zouden we de lidstaten er dan niet toe aanzetten om zelf registers op te stellen waarmee de DAB en de SDAB uit de toepassingen van de regels van de interne markt zouden worden uitgesloten? Zo zouden we de strenge procedures voor de goedkeuring van de regels op Europees niveau kunnen omzeilen en dat heeft nog een voordeel: er wordt met de historische en sociologische werkelijkheid van elke lidstaat rekening gehouden. De Commissie zou kunnen tussenkomen als er duidelijk fouten worden gemaakt, en we weten dat ze zich dat niet ontzegt, aangezien het voorbeeld van de Nederlandse sociale huisvesting aangetoond heeft dat het gevaar niet helemaal geweken is. Dat er een risico is, betekent evenwel niet dat er niet gereageerd hoeft te worden, integendeel: het is tijd om tot actie over te gaan.

Blijft de vraag in welke richting we daarbij moeten gaan. De heer LOURDELLE beantwoordt deze vraag in zijn conclusie: we moeten de SDAB herdefiniëren, niet in eerste instantie vanuit economisch standpunt, maar op basis van de grondrechten van de persoon en de gegarandeerde uitvoering ervan; door daarbij rekening te houden met hun behoeften en verlangens, kunnen we, zo besluit de spreker, het huidige probleem met de SDAB oplossen.

98

workshops

De heer Berend Jan DRIJBER, Advocaat, gespecialiseerd in Europees recht Volgens de heer DRIJBER vormt de omschrijving van “economische activiteit” de hoeksteen van heel de strijd aangaande de SDAB. Commissaris ALMUNIA stelde immers dat een onderscheid moest worden gemaakt tussen het economische en het niet-economische. Volgens de jurisprudentie vallen diensten die de markt niet kan verstrekken, onder het niet-economische. Het economische bepaalt met andere woorden het niet-economische toepassingsgebied. In de Europese institutionele structuur heeft traditioneel de economische activiteit de bovenhand. Waarom? Omdat de fundamentele vrijheden van de interne markt in de eerste plaats economische integratie moeten bewerkstelligen; de sociale bescherming, hoe belangrijk die ook is, is een van de uitzonderingen die binnen zeer strikte limieten worden getolereerd. Dat is het traditionele technisch-juridische antwoord op zijn vraag.

Hoe moeten we uit deze defensieve positie geraken en hoe kunnen we de sociale diensten meer naar voren schuiven? Volgens de heer DRIJBER zijn er drie denkpistes.

Ten eerste moet munt worden geslagen uit afwijkingen als de dwingende redenen van algemeen belang en artikel 106 § 2 VWEU. Vervolgens bevat het Verdrag van Lissabon nieuwe elementen (de horizontale sociale clausule, het handvest van de grondrechten, dat een groot aantal sociale rechten bevat en het evenwicht tussen het sociale en het economische herstelt), en biedt het de mogelijkheid om een specifiek rechtskader voor DAB goed te keuren. De heer DRIJBER wijst in dit verband op een paradox: we willen dat de eigenheden en het belang van de SDAB op Europees niveau erkend worden, en tegelijkertijd verwijzen we naar het subsidiariteitsbeginsel. Volgens hem is het zeer moeilijk om deze twee aspecten met elkaar te verzoenen.

In het laatste luik van zijn toespraak legt de heer Berend Jan DRIJBER de klemtoon op het politieke aspect: we moeten de markt en het sociale luik niet tegenover elkaar opstellen, maar we moeten ervoor zorgen dat het sociale luik integraal deel uitmaakt van de interne markt.

2.4. SDAB en interne markt

99

3. Debatten tussen forumleden en deelnemers We preciseren dat het hier gaat om een samenvatting van de voornaamste vragen die de deelnemers hebben gesteld. Sommige sprekers voegden bijzonderheden of bijkomende informatie toe, of zelfs tegenstrijdige elementen ten opzichte van wat eerder door de forumleden werd gezegd. Van deze tussenkomsten werden hier alleen de relevantste elementen weergegeven.

• De omschrijving van economische activiteiten wordt vaak gezien als te omslachtig en wil heel wat SDAB naar het toepassingsgebied van de markt overhevelen, waardoor zij hun eigenheid verliezen. Zou het met de nieuwe werkmiddelen van het Verdrag van Lissabon niet eenvoudiger zijn om het onderscheid te maken tussen DAEB en DANEB, zodat het probleem van de schaduwzone tussen de twee opgelost raakt?

• SDAB worden vaak vanuit economisch oogpunt bekeken. Vertekent deze visie de SDAB niet?

• Zorgen de begrippen “concurrentievervalsing” of “impact op de intracommunautaire uitwisselingen” niet voor een (gedeeltelijke) vertekening van de opdrachten van algemeen belang?

• Waarom is de Commissie zo terughoudend om het verdrag van Lissabon toe te passen?

Waarom wil ze artikel 14 VWEU en de bepalingen van protocol nr. 26 niet uitvoeren?

• In welk opzicht verhindert de dienstrichtlijn het OCMW van Sint-Jans-Molenbeek om de haar op grond van de Belgische wet toegekende opdrachten uit te voeren? Temeer daar het Hof van Justitie een aantal bakens heeft uitgezet, met name de dwingende redenen van algemeen belang.

• Er is voor dit dossier een reëel probleem omdat de Commissie altijd zegt dat er geen probleem is, terwijl de operatoren op het terrein maar blijven verwijzen naar de vele moeilijkheden die ze hebben bij de toepassing van de Europese regels op de SDAB. Vandaar de noodzaak om een task force op te richten die zou bestaan uit alle diensten van de Commissie die bij dit dossier betrokken zijn, de andere instellingen en alle ontvangende partijen; deze task force zou moeten proberen om de concrete problemen die een oplossing vereisen, duidelijk te identificeren. Er is nood an een structuur om vorderingen te maken en we moeten niet tot het 4e forum wachten, waar dan nogmaals dezelfde toespraken zouden worden gehouden.

• Als we zien hoe de dienstrichtlijn in sommige lidstaten werd omgezet, dan begrijpen we dat het concept nog lang niet in alle lidstaten hetzelfde is. Kunnen we overwegen om een studie te maken en na te gaan welke impact de dienstrichtlijn heeft op de SDAB? • Vanaf wel ogenblik of vanaf welke drempel(s) zijn de regels voor aanbesteding van toepassing op de opdrachtgever van de sociale diensten? Kunnen de lokale gemeen-

100

workshops

schappen een operator kiezen en hem financieren zonder de regels van de overheidsopdrachten of overheidssteun toe te passen?

De forumleden hebben als volgt op de verschillende vragen gereageerd.

Mevrouw Maria MARTIN-PRAT, Hoofd van de afdeling “Diensten” bij de Algemene Directie Interne markt en Diensten van de Europese Commissie De Commissie leeft niet in een andere wereld en beweert niet dat er geen probleem is.

Ze weet dat er problemen zijn inzake de toegang tot de fondsen, de kwaliteit en het personeel. Ze probeert echter de ware inzet af te bakenen en het debat duidelijk te situeren.

We hebben altijd de neiging om ervan uit te gaan dat de interne markt slecht is voor de burgers, dat er op de interne markt geen plaats is voor het sociale. Die visie is niet helemaal correct en vloeit voort uit een moeilijk te doorbreken dynamiek.

Mevrouw MARTENS haalde hier en aantal problemen aan die we perfect kunnen begrijpen, maar we volgen niet meer als zij stelt dat deze problemen hadden kunnen worden vermeden indien de OCMW’s uit het toepassingsgebied van de dienstrichtlijn waren gehouden. In welke zin zou de uitsluiting van deze centra uit het toepassingsgebied van de regels van de interne markt tot meer overheidsfinanciering en een betere kwaliteit van de prestaties voor de burgers hebben kunnen leiden? Hoe had dit de moeilijkheden waarmee de lidstaten kampen door de financiële en economische crisis, kunnen wijzigen?

Het volstaat niet om te zeggen dat er problemen zijn, vooral als deze problemen heel algemeen zijn en de Commissie er niet in grote mate bij betrokken is, want dan zouden we ze jammer genoeg niet kunnen oplossen.

Damien ABAD, Lid van het Europees Parlement Niet alleen de Commissie, maar ook het Europees Parlement moeten een serieuze inspanning leveren bij de verklaring en interpretatie van een aantal regels die, zoals mevrouw MARTENS aantoonde, soms ingrijpende praktische en menselijke gevolgen hebben. Deze situaties moeten eerst geval per geval worden aangekaart om ze te kunnen verbeteren. Hier en daar hebben we echter ook dingen opgevangen die meer aandacht vereisen. Als het de bedoeling is van dit debat om de Commissie aan de schandpaal te plaatsen, dan heeft het niet veel zin. Behalve de Commissie zijn er ook nog de Raad en het Europees Parlement en het is belangrijk dat al deze instellingen de dingen pragmatisch en niet alleen ideologisch aanpakken.

2.4. SDAB en interne markt

101

Dit debat gaat niet over de vraag of de sociale diensten al dan niet moeten worden geliberaliseerd. De fout die de voorbije vijftien jaar werd gemaakt, is dat men van het concurrentiebeleid een absoluut en onoverkomelijk dogma wilde maken. Concurrentie in een sociale economie is op zich geen slechte zaak als ze niet wordt gezien als een einddoel, maar wel als een middel om alle burgers sociaal en economisch welzijn te verschaffen.

De grote fout in verband met dit onderwerp (en overigens ook andere onderwerpen) is dat concurrentie werd gezien als een doel op zich en dat heeft geleid tot wantrouwen voor en afwijzing van de interne markt, waardoor deze zowel voor de operatoren als voor de burgers in een negatief daglicht is komen te staan. Kijk maar eens naar het gewicht van het DG Concurrentie binnen de Europese Commissie om u daarvan te overtuigen. In naam van het concurrentiebeleid was er geen industrieel beleid of milieubeleid dat beter aangepast was en in staat was om aan onze behoeften te voldoen. Op dat vlak moeten de Europese instellingen evolueren opdat de dingen zouden vooruitgaan.

Als we aan een aantal sociale behoeften niet kunnen voldoen, dan leidt dat tot verarming van de sociale diensten en uiteindelijk dringt zich dan een soort liefdadigheidskijk op de zaken op. Door een aantal grendels open te zetten, vermijden we dat we in deze situatie terechtkomen.

We zijn het eens met de idee om een task force op te richten en willen nadenken over het Handvest van de Grondrechten, maar ook de Commissie, de Raad en het Parlement moeten echt bereid zijn om het debat te doen vorderen. Het Verdrag van Lissabon biedt mogelijkheden, maar we hebben ook een minimum aan politieke besluitvaardigheid nodig. Een van de sleutels van het welslagen van de sociale diensten, is de financiering: communautariseren we een aantal nationale uitgaven? Kiezen we voor eigen middelen?

Werken we een of andere belastingheffing op het niveau van de Unie uit? Dit zijn de echte onderwerpen die we te berde moeten brengen, want zolang we niet over de middelen beschikken om onze ambitie tevreden te stellen, zijn we gefrustreerd door de openingen die ons vandaag door het Verdrag van Lissabon worden geboden. Zelfs de mooiste toespraken zullen niets uithalen als de financiĂŤle middelen niet op dezelfde hoogte liggen als onze ambities. Tot slot zijn subsidiariteit en Europees repertorium van goede praktijken best wel met elkaar te verzoenen.

102

workshops

De heer Henri LOURDELLE, van het Europees Verbond van Vakverenigingen ( EVV) We horen hier nog net dezelfde toespraken als tijdens het 1e en het 2e Forum: aan de ene kant wordt gezegd dat er problemen zijn, en de Commissie zegt dat er geen zijn. Vergeet niet dat wat wetgeving betreft, het toch de taak is van de Commissie om het initiatief te nemen. Als we positief willen zijn, moeten we op één eenvoudige vraag antwoorden: hoe grijpen we nu de nieuwe kansen aan die het Verdrag van Lissabon en het Handvest van de Grondrechten ons bieden om de SDAB beter veilig te stellen? Precies op dat vlak ligt de verantwoordelijkheid van de Commissie. Zij houdt zich aan de dienstrichtlijn en wil geen gebruik maken van de nieuwe rechtsmiddelen.

Het financieringsprobleem is reëel, op Europees en op nationaal niveau. Het dogma van de financiële orthodoxie, het evenwicht van de budgetten heeft vandaag de dag gevolgen voor de kwetsbaarsten onder ons. We besparen, geven onvoorwaardelijk vrijstellingen aan bedrijven en dus ontbreekt het ons aan middelen; tegelijkertijd laten we de burgers de gevolgen betalen van een crisis waarvoor ze niet verantwoordelijk zijn.

Ook de liefdadigheidsval kunnen we maar beter vermijden, we mogen niet de fout begaan dat we de sociale diensten uitsluitend op de armen afstemmen. We moeten de SDAB zien voor alle burgers. Het Handvest van de Grondrechten is niet alleen op de armen van toepassing, maar garandeert voor ieder van ons een aantal rechten. Om kwaliteitsdiensten te bekomen moeten de handen uit de mouwen worden gestoken. Bereidwilligheid alleen volstaat niet, we hebben ook bekwaamheid, gepaste opleidingen, de juiste werkomstandigheden nodig. Met dat alles moet rekening worden gehouden en het is een feit dat daar een prijskaartje aanhangt en dat we de nodige middelen moeten vinden.

De heer Berend Jan DRIJBER, Advocaat gespecialiseerd in Europees recht We zullen het debat opnieuw in evenwicht moeten brengen. Als er problemen zijn, bijvoorbeeld voor de kinderdagverblijven in Frankrijk, dan moeten we goed weten dat niet de interne markt de schuld draagt.

We verwijten de Commissie dat ze de instrumenten die het Verdrag van Lissabon biedt, niet gebruikt. We moeten toch in ons achterhoofd houden dat, zelfs als er bij de Commissie een politieke wil is, een dergelijk initiatief tot een goed einde moet kunnen worden gebracht. In het Europees Parlement moet er een meerderheid zijn, in de Raad een gekwalificeerde meerderheid en dat is momenteel niet echt gemakkelijk te halen.

2.4. SDAB en interne markt

103

4. Synthese en aanbevelingen Na de discussies tussen de forumleden en de deelnemers maakt de voorzitter van de zitting een korte samenvatting van de essentiële vragen die in deze workshop werden gesteld. Daarna wordt er met de hulp van de rapporteur gestemd over de aanbevelingen.

De deelnemers hebben de onderstaande aanbevelingen goedgekeurd: • Nood aan juridische en politieke verheldering om de kloof te dichten tussen degenen die beweren dat de Europese regels geen problemen hebben opgeleverd, en de dienstverleners. Aangezien het hoofdzakelijk gaat om regels inzake het vrij verrichten van diensten en om het recht van vestiging op de interne markt, oordeelden de deelnemers dat: - een balans moet worden opgemaakt van de omzetting door de lidstaten van de dienstrichtlijn, voor wat de uitsluitingssfeer van de sociale diensten voorzien in artikel 2.2. j, betreft; - de onderstaande begrippen, zoals ze in het hoger genoemde artikel zijn opgenomen, dienen te worden verhelderd, desnoods door een interpretatieve mededeling: “liefdadigheidsinstellingen”, “personen in nood”, “dienstverrichters die hiervoor een opdracht of een mandaat hebben gekregen van”.

• Oprichting van een task force of een groep op hoog niveau inzake SDAB om een nieu we dynamiek teweeg te brengen en de standpunten in het kader van een interinstitutionele en intersectorale dialoog samen te brengen; die task force of groep zou bestaan uit vertegenwoordigers van de bevoegde Europese instellingen en de stakeholders (territoriale gemeenschappen en privéoperatoren) die op een opbouwende manier willen debatteren over de problemen waarmee de SDAB kampen, en de best mogelijke oplossingen voorleggen.

• Invoering van een juridisch instrument dat aangepast is aan de SDAB Dit instrument zou de eigenheid van de SDAB moeten erkennen en met voldoende rechtszekerheid en voorspelbaarheid de voltooiing van hun opdrachten moeten bevorderen, anderzijds moet het in termen van organisatie, financiering en beoordeling van de door de SDAB uitgevoerde taken, gemeenschappelijke termen omschrijven.

De deelnemers stelden ook nog de volgende vraag: hoe willen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie nu voordeel halen uit de vorderingen van het Verslag van Lissabon om de sociale diensten van algemeen belang veilig te stellen?

104

workshops

5. Knipoog De debatten tijdens de workshop Interne Markt hebben zeer zeker vruchten afgeworpen in het kader van de follow-up door het Europees Parlement van de omzetting en de tenuitvoerlegging van de dienstrichtlijn.

De resolutie van het Europees Parlement van 15 februari 2011 over dit thema bijvoorbeeld, herinnert eraan dat de sociale diensten werden uitgesloten “wegens hun eigenheden� en dat ze in sommige gevallen een sectorgebonden communautair wettelijk kader vereisen. Het Europees Parlement eist overigens dat de door de richtlijn voorziene restricties voor de diensten van algemeen economisch belang nauwgezet en gepast worden toegepast, waarbij de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten strikt wordt nageleefd. De richtlijn mag echter geen afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de lidstaten om, overeenkomstig het recht van de Unie, te omschrijven wat zij verstaan onder diensten van algemeen economisch belang, de manier waarop deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd krachtens de regels inzake overheidssteun of de specifieke verplichtingen waaraan zijn moeten voldoen.

Verder moet het grondbeginsel van de lokale autonomie meer aandacht krijgen bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn; administratieve beslommeringen en restricties moeten zo veel mogelijk worden vermeden als ze doorwegen op de beslissingsvrijheid van de overheid voor wat de diensten van algemeen belang betreft. Het OCMW van Sint-Jans-Molenbeek zou niet liever willen ...

2.4. SDAB en interne markt

105

106

workshops

2.5.

SDAB en overheidsopdrachten 1. Voorstelling en doelstellingen van de workshop Deze workshop werd voorgezeten door mevrouw Marie RANTY, Beleidsmedewerker, EUROCITIES met aan haar zijde de heer Mathias MAUCHER, Sociaalbeleidscoördinator, SOLIDAR, die de taak van rapporteur op zich heeft genomen.

De volgende deskundigen werden uitgenodigd om deel uit te maken van het panel:

• Klaus WIEDNER, Hoofd van de eenheid “Formulering en toepassing van overheidsopdrachten III” van de Europese Commissie, DG interne markt.

• Jean-David DREYFUS, Advocaat, gespecialiseerd in overheidsopdrachten • Heide RUELHE, Lid van het Europees Parlement • Frank ENGEL, Lid van het Europees Parlement • Kerstin ERIKSSON, Vertegenwoordiger van de Zweedse organisatie FAMNA19 • Raphaële DE GIULI MORGHEN, Vertegenwoordiger van de regio Provence-AlpesCôte-d’Azur, Adjunct Algemene Directie Internationale betrekkingen en Europese aangelegenheden De voorzitter van de workshop gewijd aan de analyse van de sociale diensten van algemeen belang vanuit het standpunt van de toepassing van de regels voor overheidsopdrachten, stelt kort de verschillende prominenten in het panel voor en legt meteen ook de perimeter voor de discussies vast.

19 The Swedish Association for Non-Profit Health and Social Services

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

107

De SDAB worden momenteel alsmaar meer geconfronteerd met de logica van de overheidsopdrachten. Verschillende richtlijnen werden aangepast om de nationale toekenningsprocedures voor aanbestedingen te coördineren. Hoe kunnen we rekening houden met de eigenheden van de SDAB en tegelijkertijd deze richtlijnen toepassen? Voor het antwoord op deze vraag vertoont de jurisprudentie van het HJEU twee tendensen: ofwel geeft ze toelichting bij de uitsluitingssfeer van de regels voor overheidsopdrachten, ofwel voegt ze aan de toekenningsregels voor overheidsopdrachten sociale criteria toe. In zijn verslag over de heropleving van de interne markt, dat op 9 mei 2010 werd gepubliceerd, beveelt professor Mario Monti met name aan dat de regels voor de overheidsmarkten opnieuw worden bestudeerd, zodat ze aansluiten bij de regels voor de compensatie (overheidssteun). De sprekers kunnen zich uitspreken over de verschillende vragen die door de ontvangende partijen in het “specific paper SDAB en overheidsopdrachten” worden gesteld, over de noodzaak om de uitsluitingssfeer van de regels voor de overheidsopdrachten voor SDAB toe te lichten, over de koppeling van de regels voor overheidsopdrachten aan de nationale wetgevingen voor toelating en de toekenning van subsidies, over de inachtneming van de eigenheden van bepaalde SDAB-operatoren voor de toekenning van voorbehouden opdrachten. Tot slot kijken we uit naar de handleiding over manieren om socialer te kopen inzake overheidsopdrachten. Deze handleiding wordt momenteel in de Commissie opgesteld en legt uit hoe in de toekenningsprocedure voor overheidsopdrachten met sociale criteria rekening kan worden gehouden (een sociaal label?). Ook de crisiscontext zal aan bod komen.

De lijst met punten die tijdens de workshop moeten worden besproken, is lang: • de bestaande interpretatiekanalen, de lijst met open vragen, zoals de “bewegingsvrijheid” – de voorzitter heeft het liever over manoeuvreerruimte – die de SDAB-actoren zouden krijgen; • de kwaliteitscriteria, de noden in termen van verduidelijking op verschillende niveaus (bijvoorbeeld: overwegingen van sociale aard); • de onontbeerlijke sociale promotie om te eindigen met de promotie van een betere samenwerking, de ontwikkeling van partnerships op verschillende niveaus.

De einddoelen die de workshop moet realiseren: drie aanbevelingen formuleren die in de voltallige zitting van het forum kunnen worden voorgelegd.

108

workshops

2. Toespraken van de forumleden De heer Klaus WIEDNER, Hoofd van de eenheid “Formulering en toepassing van overheidsopdrachten III” van de Europese Commissie, DG Interne markt.

De vertegenwoordiger van de Commissie opent de discussie door te wijzen op de noodzaak om tijd vrij te maken voor het debat tussen, enerzijds, de Europese Commissie en haar eenheid en, anderzijds, de andere partners die bij dit belangrijke thema, de verzoening tussen de regels voor de overheidsopdrachten en hun gevolgen voor (toepassing op) de SDAB”, betrokken zijn.

Om te beginnen geeft de vertegenwoordiger van de Commissie een schets van de situatie en hij stelt dat de sociale diensten onder een lichter stelsel vallen (non-discriminatie- en transparantiebeginsel) dan de andere operatoren/de andere types van diensten/sectoren (zie bijlage B bij richtlijn 2004/18/EG) in de Europese richtlijnen over de overheidsopdrachten. Als we de regels voor overheidsopdrachten op de SDAB willen toepassen, dans verloopt dat bijgevolg vlotter, beklemtoont de spreker. Als we echter menen dat het toch nog te veel is, dan moeten we ons afvragen: “wat hebben we nodig?”. De spreker opent de discussie over de vrijstellingen. De vereisten inzake de leveranciers kunnen in het proces worden opgenomen; de kwaliteitsproblematiek wordt doorgeschoven naar het bestek met de technische kenmerken. In dat verband beklemtoont de spreker het belang van precisie; bijvoorbeeld precisie inzake de selectiecriteria; het belang van kwalificaties voor de vereiste diensten, van de banden die met het lokale niveau moeten worden gesmeed, enz.

Tot slot kaart de spreker een kwestie aan die in de ogen van de SDAB-actoren en met name voor de gebruikers van de dienst cruciaal is: het kwaliteitscriterium bij de gunningscriteria. Voor de spreker mag het kwaliteitscriterium niet alleen het overheersende criterium zijn, maar zo nodig ook het enige.

Het huidige stelsel bevat een clausule aangaande de marktprestatie (gepaste opleiding en verloning) voor al wie bij de gunning van een opdracht betrokken is.

De spreker preciseert dat de Commissie verschillende instrumenten heeft ontwikkeld.

Zo is er de gids “sociaal kopen”: een gids over de manieren waarop bij overheidsopdrachten met sociale overwegingen rekening moet worden gehouden. 20 Verder is er een gids voor de toepassing van de EU-regels inzake staatssteun, overheidsopdrachten en de interne markt op diensten van algemeen economisch belang, en met name sociale

20 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=fr

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

109

diensten van algemeen belang� 21. De heer WIEDNER verwijst ook naar de updates van deze instrumenten.

Het groenboek inzake overheidsopdrachten zal volgens de spreker beschikbaar zijn vanaf januari 2011.

Na deze eerste stand van zaken door de Europese Commissie, dankt de Voorzitter de spreker dat hij nog maar eens heeft gewezen op het belang van het kwaliteitscriterium als een van de gunningscriteria voor overheidsopdrachten. Bovendien, zo verklaart de Voorzitter, hebben de lokale actoren (met name de lokale overheden) vaak de indruk dat dit het enige document [de hoger genoemde gidsen] is dat door de Europese Commissie wordt aangeprezen. De Voorzitter benadrukt echter dat we vooral moeten nagaan welke de relevantste instrumenten zijn en moeten uitzoeken op welke manier deze regels voor de SDAB zouden kunnen worden aangepast. Daarenboven beklemtoont zij, in verband met de opname van het kwaliteitscriterium, dat we al lang wachten op het aangekondigde document [de gids “sociaal kopen�: een gids die ons leert hoe we bij overheidsopdrachten op de juiste manier rekening moeten houden met de sociale overwegingen; en verder de gids voor de toepassing van de EU-regels inzake staatssteun, overheidsopdrachten en de interne markt op diensten van algemeen economisch belang, en met name sociale diensten van algemeen belang].

Mevrouw Heide RUELHE, Lid van het Europees Parlement In het debat volgt dan de tweede Europese instelling: het Europees Parlement. Mevrouw RUEHLE verwijst naar haar taak als rapporteur in het kader van de interne markt voor de regels met betrekking tot de gunning van overheidsopdrachten.

De spreker meldt dat deze regels voor overheidsopdrachten complex zijn. Bovendien heeft de manier waarop ze in de lidstaten werden omgezet, ze nog ingewikkelder gemaakt, waardoor op juridisch vlak, en dan vooral voor kleine gemeenten, heel wat onduidelijkheid is gerezen. Volgens de spreker zijn deze gemeenten op zoek naar deskundigen, wat heel wat kosten met zich meebrengt en het proces nog maar eens complexer maakt.

Wat de toepassing van de criteria betreft, verklaart de spreker dat veel actoren totaal geen ervaring hebben, nog afgezien van de hulp die ze kunnen krijgen.

21 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6458&langId=fr alsook http://ec.europa.eu/services_general_interest/docs/guide_eu_rules_procurement_fr.pdf

110

workshops

Ook stelt de spreker vast dat er over de zogenaamde sociale criteria nog een flink pak vragen zijn. In dat verband maakt mevrouw RUEHLE gewag van de recentste mededeling van de Commissie: deze dateert van 2001 en sindsdien zijn er geen nieuwe mededelingen meer geweest. De spreker heeft vastgesteld dat de juridische behoeften vaak boven de politieke noden worden gesteld.

In verband met het contract voor overheidsopdrachten dat wordt gegund volgens het minst voordelige aanbod, legt de spreker uit dat heel wat EuroparlementariĂŤrs dachten dat door dit principe het sociale aspect aan belang zou moeten inboeten.

Tot slot noemt de spreker de behoeften die in het Europees Parlement werden uitgesproken, zoals de vraag naar databanken, hulp in uiteenlopende vormen (aanbevelingen; sociale richtsnoeren, enz.) voor de toepassing van deze complexe normen.

Bij wijze van conclusie doet de spreker nog een vaststelling: het sociale criterium moet aan de sociale dienst worden gelinkt, maar hoe gaan we dat doen? Vragen we een herziening van de richtlijnen? Mevrouw RUEHLE is eerder sceptisch over deze optie vanuit het standpunt van de vergelijkende wetgeving, want die doet af aan de flexibiliteit. Op het domein van de concessies zijn er tussen de lidstaten heel wat verschillen en een afzonderlijke wetgeving zou de dingen nog strenger maken, deelt de spreker mee. Als er een herziening komt, dan moet alles opnieuw worden bekeken: de rechtsbeschermingsrichtlijn, met een evaluatie van alle actoren.

Mevrouw Kerstin ERIKSSON, Vertegenwoordiger van de Zweedse organisatie FAMNA De vertegenwoordiger verklaart dat sociale diensten zonder winstoogmerk sectoren zijn met een groeidoelstelling. Hun aantal is bij FAMNA dan ook met 40% gestegen en 60% van de organisaties liet weten over een uitbreidingsplan te beschikken ... wat hun expliciete groeiambitie bewijst.

Op de vraag wat deze groeiambities in de weg staat, antwoordt 50% van de leden dat de regels met betrekking tot de overheidsopdrachten een probleem zijn. In Zweden volgen lokale overheden de wet aangaande de overheidsopdrachten, maar de spreker stelt vast dat sommige organisaties desondanks overeenkomsten hebben afgesloten.

Verder stelt mevrouw ERIKSSON vast dat andere systemen, zoals leningen, partnerships, enz., denkbaar zijn. De spreker gaat nog verder en deelt mee dat volgens haar in de Europese wetgeving een zekere juridische onzekerheid zit: wellicht is deze wetgeving niet zo goed gekend, maar we mogen de grote diversiteit van de wetgeving niet

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

111

over het hoofd zien. Om die moeilijkheid te overwinnen, heeft de Zweedse regering op 1 januari 2009 een wet goedgekeurd houdende de vrije keuze als alternatief voor de overheidsopdrachten.

Bij dit alternatief verschuift het zwaartepunt van het politieke niveau naar de burger.

De politieke macht bepaalt de kenmerken. De wetgever heeft een vergunningsregeling ingevoerd en de overheid bepaalt de prijs, waarbij niet de toegevingen op het gebied van prijs, maar uiteraard wel de kwaliteit van de diensten vooropstaan. Deze nieuwe regeling wordt in verschillende domeinen gebruikt en de organisatie waartoe de spreker behoort, geeft te kennen dat de leden er zeer positief tegenover staan. Dat heeft ertoe geleid dat de vraag is toegenomen, met reële groeimogelijkheden tot gevolg. Niettemin, zo besluit de spreker, moeten voor de overheidsopdrachten nieuwe wettelijke alternatieven worden gevonden: diversiteit moet bevoorrecht worden, ook al is de wet betreffende de vrije keuze een succes.

Na deze eerste toespraak geeft de voorzitter een samenvatting van de aanwijzingen van de organisatie, waarna ze het debat opnieuw lanceert. De Voorzitter beaamt dat diversiteit van mechanismen belangrijk is. Wat we ons echter nu moeten afvragen, is: hoe kiezen we het beste? In welke gevallen? Hoe zit het met de bovengrenzen, enz.?? Met andere woorden: hoe kiezen we het juiste instrument en wie kiest het? Uit die vragen blijkt duidelijk dat we niet anders kunnen dan alle actoren te raadplegen. Voor die gelegenheid kondigt de Voorzitter een Franse lokale overheid aan, die actief is in beroepsopleidingen.

Mevrouw Raphaële DE GIULI MORGHEN, Regio Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Adjunct Algemene Directie Internationale betrekkingen en Europese aangelegenheden De regionale/lokale overheid preciseert dat de beroepsopleiding goed illustreert welke moeilijkheden worden ondervonden op het vlak van de regels voor overheidsopdrachten.

De lokale overheden kampen momenteel met een context van grote juridische onzekerheid; om die reden zijn ze ook gestart met directe machtiging om andere systemen voor het afsluiten van contracten voor overheidsopdrachten te vinden. De spreker, die tot een regionale/lokale overheid behoort, deelt mee dat de Franse wetgeving in 2009 werd herzien.

De regionale/lokale vertegenwoordiger vermeldt dat een Franse administratieve rechtbank een regio terechtgewezen heeft omdat ze voor dit soort besluiten had gekozen (discriminatie). De Franse staat eist momenteel van sommige regio’s dat ze zich terugtrekken en dat geeft aanleiding tot een “conflict” met de staat. De spreker beklemtoont dat de Franse wet betreffende overheidsopdrachten zeer streng is, strenger nog dan ze volgens de Europese regels op dit vlak zou moeten zijn. Tot slot schetst de spreker nog een beeld

112

workshops

van de verschillende wijzen om contracten af te sluiten voor overheidsopdrachten, en ze beklemtoont dat beroepsopleiding niet aan directe machtiging onderworpen is, maar wel aan de regels voor overheidsopdrachten, en dat de regio’s in kwestie echt wel moeilijkheden hebben: moeilijkheden die te maken hebben met het feit dat de opleidingen gericht zijn op een doelgroep die voornamelijk uit mensen aan de rand van de maatschappij bestaat (ze spreken geen of onvoldoende Frans, ze hebben geen basiskennis waarmee ze echt kunnen integreren, wat maakt dat het eerder gaat om een soort van sociale begeleiding van stagiaires).

De spreker wijst ook nog op een andere moeilijkheid: de onbuigzaamheid van het contract, waardoor naar aanhangsels moet worden gegrepen. De behoeften worden vaak vóór het proces beschreven, maar ze blijven wel evolueren, met weer als gevolg dat aanhangsels noodzakelijk zijn; zo ontstaan echte restricties en moet noodgedwongen van een ander systeem gebruik gemaakt worden. Verder beklemtoont de spreker nog het probleem van de nabijheid: de regio moet over een netwerk van opleidingsinstellingen kunnen beschikken en de diensten vragen vaak naar werk in een netwerk van verschillende partners, met een partnershipbenadering op lokaal en/of regionaal vlak. De regio’s willen natuurlijk niet afstappen van de transparantieplicht, maar willen een aanzienlijk soepeler contractsysteem. Het is een feit, zo besluit de spreker, dat het nationale wettelijke kader nu eens strenger, dan weer soepeler is dan het communautaire recht bepaalt.

De heer Frank ENGEL, Lid van het Europees Parlement De spreker geeft meteen de toon aan: er zijn domeinen waar “alles openstellen voor het concurrentierecht niet langer een optie is!”. De concurrentiesector is anders dan (overlapt niet langer) de SDAB, aldus de spreker. De overheidsopdrachten zijn goed voor 17% van het bbp van de Europese Unie en dat percentage stijgt nog. Daarom is het zo belangrijk dat de sociale diensten aan de regels voor overheidsopdrachten onderhavig zijn, want het gaat hier om aanzienlijke bedragen. Toch zijn er aspecten die niets met de interne markt te maken hebben. De Europese Commissie wil een nieuwe wetgeving inzake toewijzing opleggen, maar het Europees Parlement is daartegen (aldus de afgevaardigde), want die nieuwe wetgeving brengt geen meerwaarde met zich mee, ze zorgt alleen voor nog meer verwarring.

Bovendien zijn er “plaatsen” waar SDAB met regels voor overheidsopdrachten verzoenen zeer moeilijk is, en dus is het volgens hem noodzakelijk om bepaalde domeinen voor te behouden voor de SDAB, “percelen” vrij te houden die niet aan het concurrentierecht onderworpen zijn.

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

113

De heer Jean-David DREYFUS, Advocaat, gespecialiseerd in overheidsopdrachten De deskundige, jurist en academicus neemt het woord om zijn mening te kennen te geven over de eerste kwesties die in het debat aan bod kwamen. Hij benadrukt dat hij (als moderator) niet kan aangeven welk het juiste instrument is, maar hij wenst drie vaststellingen te formuleren.

• Tegenover een complexiteit die inherent is aan de van toepassing zijnde regels inzake overheidsopdrachten, maken sommige actoren gebruik van de regels inzake overheidsopdrachten hoewel ze dat in casu niet hoeven te doen. Blijkt overigens dat de actoren in kwestie de van kracht zijnde regels niet altijd bedrijpen, omdat ze moeten worden gezien in het licht van de uitvoerige jurisprudentie, die voor niet-ingewijden sowieso al moeilijk te begrijpen is. Dat de rechtsregel complex is, impliceert vaak dat de arbitrage negatief uitvalt. De hoger genoemde moeilijkheden hebben meestal tot gevolg dat bindendere keuzes worden geformuleerd. De overheidsmarkt wil de actoren met elkaar laten concurreren, wat in sommige gevallen leidt tot een zekere vorm van oneerlijke prijzenstrijd.

• De spreker constateert dat het Hof van Justitie van de Europese Unie opener is geworden en dat de stappen die het heeft gezet, in de richting van een versoepeling gaan (voorbeelden: het arrest-Coditel; betreffende de inhouse, het “arrest-Hamburg” inzake private, openbare en intergemeentelijke samenwerking). De spreker oordeelt dat de samenwerking tussen de openbare actoren nog een stap verder moet gaan. Hij wijst erop hoe dicht de regels inzake overheidssteun en overheidsopdrachten bij elkaar liggen; hij refereert daarvoor naar het rapport van voormalig Commissaris MONTI over de heropleving van de interne markt, rapport dat in mei 2010 aan Voorzitter BARROSO werd voorgelegd. Toch hebben we teksten die elkaar overlappen, verklaart de heer DREYFUS: wat is een machtiging gezien vanuit het beoogde juridische kader?

Volgens de spreker zouden er “rubberen” begrippen bestaan.

• Aangaande de alternatieven voor de overheidsopdrachten, stelt de spreker dat het primair recht in acht moet worden genomen en dat “alternatief” niet synoniem is met “ontbreken van regels”.

De Voorzitter grijpt de gelegenheid aan en concludeert na deze eerste gedachtewisselingen dat een juridische omkadering onontbeerlijk is als voor het beste systeem werd gekozen.

114

workshops

3. Debatten tussen forumleden en deelnemers De interpellaties in de zaal. De organisaties, verenigingen.

• Carola FISCHBACH-PYTTEL (EPSU) komt terug op het voorbeeld van de in house en vraagt waarom het niet wordt toegepast, waarom het gebruik van inhouse niet zou kunnen worden uitgebreid. We zouden in dat geval ook vaker een beroep kunnen doen op private, openbare en intergemeentelijke partnerships. We kunnen voor de voorbije maanden en jaren tal van voorbeelden aanhalen van hercommunalisering/hermunicipalisering, bijvoorbeeld in de watersector (bv. Parijs). De bedoeling om in het kader van de overheidsopdrachten de kwaliteit van de sociale diensten en van werk voorop te stellen, mag geprezen worden, maar hoe staat het in werkelijkheid met de sociale diensten? Moeten we niet eerder alternatieve modellen geïnspireerd door een andere logica dan die van de concurrentie en de markt promoten?

• Carole SALERES (UNIOPSS). Wat overheidsbestellingen betreft, zijn er volgens de vertegenwoordiger ook verenigingen die initiatieven nemen, het zijn niet alleen de lokale overheden (bijvoorbeeld in de sector van personen met een handicap). Verder bevestigt de spreker dat overheidsbestellingen de neiging hebben om kleine structuren terzijde te schuiven, omdat ze niet aan de vereiste vormelijkheid kunnen voldoen en niet over deskundigen beschikken.

• Michel MERCADIER (FEANTSA/Voorzitter van de werkgroep “DAB/ SDAB” binnen het Sociaal Platform). In de eerste plaats, over de werking van de SDAB. De spreker wijst erop dat de werking van SDAB voor een groot stuk compatibel is met de regels voor overheidsopdrachten. In Frankrijk hebben de verenigingen als eerste heel wat SDAB opgericht en ontwikkeld. Daarenboven beklemtoont de spreker de waardevermindering, zowel in termen van stijging van de kosten, als in termen van onderliggende bureaucratie (zie de formule voor subsidieovereenkomsten die in Frankrijk wordt gebruikt, aldus de spreker). Tot slot werd (volgens de Europese Commissie) aangegeven dat de aanbestedende dienst nauwkeurig moest zijn. Welnu, de aanbestedende dienst, in casu de SDAB, weet niet van tevoren wat de behoeften precies zullen zijn; deze evolueren eveneens naargelang van het succes van de interventie van de sociale dienstverlening of de behandeling van een patiënt (bijvoorbeeld: er kan pas a posteriori rekening mee worden gehouden). De spreker besluit met te stellen dat aan “eurocompatibele” alternatieven moet worden gewerkt.

• Diane DéOM, Professor administratief recht aan de Université Catholique van Louvainla-Neuve. De spreker is academica en Belgisch deskundige op het vlak van overheidsbestellingen en zij formuleert twee bedenkingen. Enerzijds verwijst het recht inzake overheidsopdrachten eerder naar de bouw van gebouwen: het recht is hier sterk van deze origines doordrongen, verklaart de spreker; het is dan ook niet ontworpen voor de SDAB-sector en het is er ook niet aan aangepast. Het probleem is dat we vinden dat elke prestatie tegen vergoeding in de gietvorm van een overheidsopdracht kan worden

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

115

gegoten. Aangezien het om openbaar-privépartnerships gaat, verwijst de spreker naar de asymmetrie tussen de belangen en de noodzaak om te beschikken over een concept voor sociaal openbaar-privépartnership.

Mathias MAUCHER, rapporteur van de workshop, constateert dat er in de workshop een participatieve benadering is, en hij wenst terug te komen op de schriftelijke nota’s van het Belgisch Voorzitterschap (nota met de algemene context en specifieke nota over de overheidsopdrachten). Hij vraagt zich uitdrukkelijk af welke organisaties met de moeilijkheden kampen.

De rapporteur stelt voor om de aandacht te richten op enkele vragen die tijdens de toespraken werden aangekaart of tijdens het technische seminar van juli 2010 te berde werden gebracht.

In verband met de contextnota voor de overheidsopdrachten heldering:

22

over de vragen om ver-

• Vraag 6 en 10 over de diversiteit van de middelen.

Wat het delegeren van openbare diensten aan derden en alternatieven voor overheidsopdrachten zo belangrijk maakt, is de kwaliteit van de sociale diensten. De vraag is of de regels voor overheidsopdrachten wel zijn aangepast aan de sociale diensten, die geen gestandaardiseerde goederen zijn. De rapporteur vraagt zich af of we ons niet in een situatie bevinden waar de alternatieven voor de bestaande en al lang in voege zijnde overheidsopdrachten niet naar de tweede rang worden verschoven ten gevolge van een “one solution fits all”-benadering. Dat geldt ook voor situaties waar we op het terrein vaststellen dat de overheidsopdrachten niet het gepaste instrument zijn omdat de sector, de diensten en de gebruikers van de dienst elk hun eigen kenmerken hebben.

• Vraag 7 en 7bis over de overheidsopdrachten die aan bepaalde operatoren worden voorbehouden (zonder winstbejag).

Voor sommige dienstencategorieën vraagt de rapporteur welk doel deze voorbehouden opdrachten zouden nastreven. Welke doelen zouden kunnen worden bereikt? En welke risico’s zouden daaraan verbonden kunnen zijn? (bijvoorbeeld opdrachten voorbehouden voor diensten aan een niet-kredietwaardige bevolkingsgroep).

22 Zie bijlage.

116

workshops

• Vraag 8 en 9 betreffende de inaanmerkingneming van de sociale dimensie. Vraag 8 gaat over de sociale clausule en de bevordering van inclusie op de arbeidsmarkt. Vraag 9 heeft betrekking op de manier waarop de doelstellingen inzake sociaal beleid, gezondheidszorg, huisvesting, tewerkstelling/integratie op de arbeidsmarkt, ... moeten worden geïntegreerd.

In de procedures voor overheidsopdrachten, meldt de rapporteur, heeft de Europese Commissie te kennen gegeven dat we dat allemaal in het specifieke bestek konden opnemen.

Reacties van de vertegenwoordigers van het Europees Parlement.

Mevrouw Heidi RUEHLE snijdt het probleem inzake de kwaliteit van de sociale diensten aan. Zij is voorstander van concurrentie gericht op de hoogste kwaliteit (zoals waarschijnlijk het geval is in het Zweedse vrijekeuzesysteem), waarbij ze benadrukt dat de definitie van de kwaliteit primeert boven die van de prijs. In de kwaliteitscriteria zouden ook elementen als vrijwilligerswerk, networking, enz. moeten worden opgenomen.

Daardoor zou een grotere manoeuvreerruimte vrijkomen zonder dat aan het primair recht wordt geraakt. Door het primair recht te wijzigen verbeterden de omstandigheden voor de openbare-openbare partnerships, nu is het aan de overheid om daarvan gebruik te maken en ze in te voeren. Het recht inzake overheidsopdrachten werd ontwikkeld op basis van de begrotingsregels van de openbare lichamen; als we daarbovenop een laagje communautair concurrentierecht en internemarktrecht leggen, dan rijzen er problemen omdat verschillende logica’s met elkaar worden vermengd, ook al zijn die dan, althans gedeeltelijk, onverenigbaar. Om diezelfde reden is het moeilijk om in Duitsland kwaliteitscriteria in te voeren in de standaardprocedures voor overheidsopdrachten. Ook hier “wringt het schoentje”. Dit systeem is als dusdanig niet geschikt voor de SDAB-sector.

De tweede vertegenwoordiger van het Parlement, de heer Frank ENGEL, preciseert dat hij zich kan vinden bij de richtsnoeren van de rapporteur van de workshop. Er zijn tegenstrijdigheden tussen de marktvooruitzichten en de sociale perspectieven en daarom moet zo veel mogelijk worden verfijnd. De spreker wijst op de incompatibiliteit in de toepassing van de overheidsopdrachten in de context van integratie op de arbeidsmarkt van kansarme bevolkingsgroepen, voor de diensten en dienstenpakketten aangepast aan de individuele behoeften, waaronder de sociale bijstand, die van geval van tot geval verschillen.

Een overheidsopdracht impliceert een handelslogica, maar dat is niet de meest geschikte logica en is zelfs helemaal geen geschikte logica voor SDAB op het domein van de sociale economie. De spreker identificeert met het oog op het Europees wettelijk kader de limieten wanneer het om een sociale strekking van dit instrument gaat. Verder vestigt de spreker de aandacht op het reële “crowding out”-risico voor kleine en middelgrote ondernemingen, dat wil zeggen voor de ambachtslui en de dienstverleners in een lokale

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

117

en regionale perimeter, bijvoorbeeld in de tuinbouw-/tuinaanlegsector of voor de productie door gevangen. Indien de organisaties in de sociale economie voor lagere prijzen offertes kunnen maken dankzij de toekenning van overheidssubsidies, dan loont het de moeite om de optie voorbehouden opdrachten of voorkeursbehandeling in het kader van maatregelen ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt, verder uit te diepen.

Dergelijke initiatieven zijn lofwaardig en dienen uiteraard de goede zaak en de verwezenlijking van socialebeleidsdoelstellingen in ruime zin; toch moeten we ervoor waken dat we niet terechtkomen in een situatie van omgekeerde discriminatie.

De vereniging FAMNA. In Zweden bestaat het belang van het toegelichte alternatief erin, de concurrentie te laten spelen voor de kwaliteit en niet voor de prijs. Dan rijst de vraag waarom de concurrentie uiteindelijk altijd de prijs laat meespelen. In de sociale diensten is er vrijwilligerswerk (voorbeeld van de hulpdiensten, waar heel wat vrijwilligers zich inzetten). De spreker merkt op dat de nationale, Europese wetgevingen tegenstrijdig zijn en vindt dat het Zweedse model zoals ze het heeft uiteengezet, heel interessant is, omdat het niet alleen de regels van het Europees recht naleeft, maar ook met de eigenheden van de sociale diensten rekening houdt.

Wat de complexiteit van de procedure betreft, stelt de spreker dat er op Europees niveau weinig regelgeving is, met als gevolg dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie aanzienlijk werd uitgebreid. Verder vestigt de spreker de aandacht op de inhouse, een verticale relatie, de openbare/openbare horizontale samenwerking, of nog het “arrest-Hamburg”. Hij erkent dat dit arrest van het HJEU en andere arresten in die zin een licht hebben geworpen op de juridische voorwaarden voor het tot stand brengen van een dergelijke samenwerking en ze hebben de haalbaarheid en waarde van de optie voor de werking van een dienst, waaronder de SDAB, hebben beklemtoond. Tot slot concludeert de spreker met een vraag: “Waar eindigt de overheidsopdracht en waar begint de samenwerking?”. Volgens hem is er nood aan meer jurisprudentie van het Hof van Justitie om de grote lijnen te trekken.

De vereniging FAMNA. Voortgaande op de bijdragen preciseert de spreker dat in Zweden min of meer 80% van de sociale diensten lokaal is en zorg verstrekt die als “inhouse” kan worden beschouwd. Vroeger bestond er een politieke wil om het aantal commerciële operatoren en operatoren zonder winstoogmerk te verhogen. De concurrentie op het vlak van kwaliteit is interessant, benadrukt de spreker, en het systeem vertoont dat intrinsieke kenmerk; het is in zekere zin het gevolg van het systeem dat werd ingevoerd. Betreffende dit systeem blijkt dat 75% van de gemeenten heeft laten weten dat de kwaliteit van de diensten is toegenomen, en geen enkele gemeente vond dat de kwaliteit was afgenomen.

De vertegenwoordiger van de regionale overheid in de sector beroepsopleiding, mevrouw Raphaële DE GIULI MORGHEN, formuleert twee opmerkingen. Ten eerste moet er op

118

workshops

het niveau van de alternatieve formules een oplossing worden gevonden die het midden houdt tussen overheidsopdracht en subsidiëring. Vervolgens oordeelt de spreker dat aanbestedingen op het niveau van beroepsopleidingen gunstig zijn voor grote organisaties, want zij beschikken over de financiële middelen, op gevaar af dat bepaalde actoren verdwijnen. Deze tendens is bijzonder gênant voor de sociale economie, waar tal van actoren van kleine en middelgrote schaal werkzaam zijn in het beperkte kader van een wijk, een gemeente, een district of een regio.

De vertegenwoordiger van het parlement, mevrouw Heide RUEHLE, constateert dat vooral de diversiteit van de dienstverstrekkers en de modaliteiten voor de dienstverlening belangrijk zijn. Aangezien de SDAB niet vast zijn, moet met een constante evolutie rekening worden gehouden.

De vertegenwoordiger van de Commissie, de heer Klaus WIEDNER, bevestigt dat er andere instrumenten zijn. Het begrip overheidsopdracht impliceert dat er iets wordt gekocht. De spreker voegt enkele bijzonderheden toe, met name over het feit dat de idee van een vergunningsregeling geen concept is voor een overheidsopdracht; van selectiviteit is overigens geen sprake. Andere opties zijn denkbaar: in de richtlijn kan de mogelijkheid worden toegevoegd om voorrang te geven aan de kwaliteit en niet aan de prijs en men kan zelfs stellen dat voor de sociale diensten alleen het kwaliteitscriterium van belang is.

Reactie van het publiek • Een vertegenwoordiger van de federale republiek Duitsland beaamt dat de discussies niet altijd up to date zijn en dat heel wat dingen werden gerealiseerd; denk maar aan het interactief systeem, dat zeer nuttige antwoorden biedt. Wel moeten we ons afvragen wat wij, de lidstaten, regio’s, ... kunnen doen. De vertegenwoordiger stelt voor om het interactief systeem dat door de Europese Commissie werd ontwikkeld, als aanbeveling te gebruiken. Hij verwijst naar gevallen waar een dialoog tussen de lidstaten (met inbegrip van de dienstverleners van de SDAB) en de Europese Commissie specifieke problemen mee heeft helpen oplossen, bijvoorbeeld op het vlak van overheidssteun (hij citeert het geval AWO SANO).

• Een spreker in de zaal vraagt of de kwaliteitscriteria in de gids zijn opgenomen (het gaat hier wel degelijk om dit document, de gids, aangaande de toepassing van de regels inzake “overheidsopdrachten” en de “interne markt” op de diensten van algemeen economisch belang en in het bijzonder op de sociale diensten van algemeen belang, http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6458&langId=fr.])

• Een andere spreker verduidelijkt dat op het vlak van overheidsopdrachten er reeds met milieuoverwegingen rekening wordt gehouden. Op dezelfde manier zouden we ook sociale overwegingen moeten toevoegen, eveneens door ons over gidsen te buigen

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

119

zoals Sociaal kopen: een gids over de manieren waarop bij overheidsopdrachten met sociale overwegingen rekening moet worden gehouden, http://ec.europa.eu/social/Bl obServlet?docId=6457&langId=fr] • Een vertegenwoordiger van het Zweeds Ministerie voor Sociale Zaken beklemtoont in verband met de vrijheid van keuze twee punten die in Zweden een feit zijn: de nood aan een toolbox voor de opdrachtnemers en het feit dat er heel wat aanbieders zijn.

Volgens de vertegenwoordiger moeten we ons niet beperken tot organisaties zonder winstoogmerk, want dat zou het tegenovergestelde effect hebben voor de vrijheid van keuze, aangezien het kwaliteitscriterium voorrang krijgt.

De voorzitter van de workshop trekt hieruit de logische conclusie: de kwaliteitskwestie als criterium dat het economisch gezien voordeligste aanbod zou vervangen [“het zogenaamd beste”], maakt de invoering noodzakelijk van een bijzonder statuut van het type “van algemeen belang met sociaal doel” voor de sociale diensten.

De moderator van de workshop legt ook het verband tussen het Zweedse systeem en het kwaliteitslabel. Het Zweedse stelsel laat concurrentie tussen de verschillende dienstverleners toe, maar dan omgekeerd: de gebruiker kiest zijn “dienstverlener” door een concurrentiesysteem gebaseerd op kwaliteit; vandaar het kwaliteitslabel.

4. Synthese en aanbevelingen De rapporteur van de workshop vat de tijdens de workshop uitgedrukte meningen samen.

Ten eerste zijn er tijdens de discussies open vragen gerezen en werd uiting gegeven aan bekommernissen: zou het mogelijk zijn om een benadering naar voren te schuiven die de kwaliteit en niet de prijs centraal plaatst?

Vervolgens is er de kwestie van de zogenaamde voorbehouden overheidsopdrachten. De rapporteur merkt op dat de lidstaten van de gedifferentieerde behandeling zijn afgestapt, maar vraagt welk criterium dan moet worden gebruikt om toch beter rekening te kunnen houden met de eigenheden van de sociale diensten en hun gebruikers.

Volgens de rapporteur is het van belang om altijd te beginnen bij de doelstelling van de sociale diensten – dat wil zeggen, de uitvoering van de sociale rechten en de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen inzake sociale aangelegenheden, gezondheid, huisvesting, werk, enz. – en pas dan de instrumenten en modaliteiten onder de loep te nemen en te proberen om de efficiëntie van de diensten te optimaliseren of toch ten minste te verbeteren.

120

workshops

Tot slot beklemtoont hij dat de meeste deelnemers zich kunnen vinden bij de eis om een bijzonder statuut van het type “van algemeen belang met sociaal doel” te ontwikkelen voor de openbare organisaties en non-profitorganisaties in de sociale economie en voor de niet-gouvernementele organisaties.

De Voorzitter beaamt dat, om de kwaliteit een centrale plaats te geven, we van het juridische naar het politieke vlak moeten overstappen.

5. Knipoog Sociale diensten bestellen zoals je bakstenen zou bestellen? We kunnen alleen maar vaststellen dat de workshop zich distantieert van deze stelling en vooral bezig is met de alternatieven voor de overheidsdiensten, wanneer de lidstaten het verstrekken van sociale diensten moesten outsourcen.

Uit de discussies is gebleken dat de prijs in geen geval nog het enige criterium kan zijn als bij de organisatie van de sociale diensten overheidsopdrachten worden uitgevoerd, a fortiori als we over sociale diensten van kwaliteit willen beschikken.

Het zou interessant zijn om na te gaan of de Commissie de tijdens deze workshop geformuleerde opmerkingen integreert in het kader van het overleg ter voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen over de overheidsopdrachten, vóór het einde van 2011. Uit het formulier blijkt in ieder geval dat aan het SDAB-hoofdstuk dat hieraan is gewijd, nauwgezet aandacht wordt besteed 23.

Dat alle aspecten inzake overheidsopdrachten die in het SDAB-verslag van het Europees Parlement staan, bij de goedkeuring werden verwijderd, spreekt boekdelen ... Maar uitstel is geen afstel, zoals blijkt uit de volgende werkzaamheden van het Parlement over dit onderwerp.

23 Voor de documenten in verband met deze openbare raadpleging, zie: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/consultations/index_fr.htm

2.5. SDAB en overheidsopdrachten

121

3.

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT 123

124

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

3.1.

Voorstelling en doelstellingen van de zitting over de analyse van de sociale impact Deze zitting werd geleid door journalist Eddy CAEKELBERGHS van de Franstalige openbare radio- en televisieomroep (RTBF). In het panel zetelden de onderstaande prominenten:

• Marc TARABELLA, Lid van het Europees Parlement • Anne MEUWESE, Lector aan de Universiteit van Tilburg (Nederland) • Michael GREMMINGER, Adjunct-eenheidshoofd op het Algemeen Secretariaat van de Europese Commissie.

• Marc HOSTERT, Kabinetschef aan het Europees Rekenhof Tijdens deze voltallige zitting wordt een algemene analyse gemaakt van het systeem voor impactbeoordeling dat door de Europese Commissie werd ingevoerd, wordt inzicht verschaft in de grote lijnen, troeven en beperkingen daarvan voor het besluitvormings- en wetgevingsproces in de Europese instellingen en wordt ook een specifiekere kwestie, namelijk de eventuele impact op het vlak van de SDAB, besproken.

3.1. Voorstelling en doelstellingen van de zitting over de analyse van de sociale impact

125

126

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

3.2. Toespraken van de forumleden Mevrouw Anne MEUWESE, Lector aan de Universiteit van Tilburg Mevrouw Anne MEUWESE schetste een algemeen beeld van het impactbeoordelingssysteem (Impact Assessment) sinds het in 2001 door de Europese Commissie werd ingevoerd, en ook de evolutie ervan tot op heden.

Mevrouw Anne MEUWESE begon haar uiteenzetting met een citaat van Europees afgevaardigde Malcolm HARBOUR, die grosso modo bevestigde dat “als we de impact van elke wetgevende procedure beter analyseren nog voor ze wordt doorgevoerd, we komen tot een veel beter eindproduct”.

Om na te gaan of deze bewering op de waarheid berust, oordeelde mevrouw Anne MEUWESE het nuttig om een bondige analyse te maken en na te gaan of het feit dat de Europese Commissie het impactbeoordelingsmechanisme heeft ingevoerd, de kwaliteit van het besluitvormings- en wetgevingsproces op het niveau van de Europese instellingen heeft kunnen verbeteren.

Voor ze over dit thema verder uitweidde, probeerde mevrouw MEUWESE om het begrip “impactbeoordeling” af te bakenen. Voor haar wordt dit begrip doorgaans omschreven als “de verplichting om de economische, milieu- en sociale impact van verschillende politieke opties te beoordelen en dat, in een vroeg stadium van het besluitvormings- en wetgevingsproces en door de verschillende mogelijke arbitrages met elkaar in evenwicht te brengen”. Het gaat met andere woorden om een geïntegreerd proces dat niet in een sectorspecifieke aanpak kan worden gestopt. Dit proces is volgens mevrouw MEUWESE een ware standaard geworden bij de structurering en uitwerking van de beleidsinitiatieven van de Commissie.

Mevrouw MEUWESE legde vervolgens uit dat toen dit instrument tussen 2001 en 2003 werd ingevoerd, er toch een zekere ongerustheid ontstond. Ten eerste vreesde men dat

3.2. Toespraken van de forumleden

127

als de impactbeoordeling een te grote plaats zou innemen, dat de actie van de Europese instellingen zou kunnen dwarsbomen door mogelijke rechtszaken om een initiatief te blokkeren nog voor het is afgerond, wat overigens momenteel in de Verenigde Staten het geval is. Ook was er volgens mevrouw MEUWESE ongerustheid over het feit dat dit nieuwe instrument de instellingen uit hun evenwicht zou kunnen halen, ofwel doordat de Commissie een te groot gezag heeft bij de controle over het besluitvormings- en wetgevingsproces, ofwel doordat, integendeel, de lidstaten of drukgroepen ertoe worden aangezet om de activiteit van de Commissie belemmeren. Tot slot vermeldt de spreker nog de ongerustheid dat dit instrument een nieuw controle- of toezichtsinstrument zou worden.

Deze vrees, zo verklaart mevrouw MEUWESE, heeft de Commissie er in 2006 toe gebracht om een impactbeoordelingscomité op te richten, een onafhankelijk orgaan dat onder het rechtstreekse gezag van de Voorzitter van de Commissie staat. Volgens de spreker hebben de stakeholders dit comité echter altijd bekritiseerd, omdat ze het beschouwden als een intern orgaan en niet als een extern orgaan dat onafhankelijk genoeg is om deze taak te vervullen. De Commissie blijft oordelen dat een extern orgaan niet noodzakelijk is, omdat zij ervan uitgaat dat “de impactanalyse het besluitvormingsproces moet bevorderen, niet vervangen”.

Toch heeft de Commissie geprobeerd om bakens uit te zetten om afwijkingen te voorkomen, en wel op twee niveaus. Ten eerste zijn er geen vooraf bepaalde methodes of criteria, wat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten wel het geval is. Het belangrijkste element is dat met de reële impact rekening wordt gehouden: de actoren moeten impacttaal spreken en het niet langer hebben over belangen. Vervolgens wordt het instrument bekeken als een eenvoudig middel dat de beleidsinitiatieven van de Commissie in de voorbereidende fase moet coördineren.

Voor mevrouw MEUWESE konden dankzij het interinstitutioneel akkoord “Beter wetgeven” van 2003 en de gemeenschappelijke aanpak van 2005 enkele hinderpalen bij de toepassing van dit instrument op andere instellingen worden opgeheven. De Raad en het Europees Parlement kunnen met name gebruik maken van hun eigen impactbeoordeling om bepaalde substantiële amendementen tot een goed einde te brengen; hun beoordeling kan ook worden uitgebreid tot de “drie ex-pijlers” van de beleidsinitiatieven van de Europese Unie.

Mevrouw MEUWESE legt uit dat de experimenten met de “sociale-impactanalyse” op het domein van de SDAB aantonen hoe moeilijk het voor het Europees Parlement is om betekenisvol met het impactbeoordelingsinstrument te werken, en ze getuigen van de hoger genoemde algemene problemen: dilemma tussen interne en externe analyse, nood aan “update” van de impactanalyse van de Commissie, enz. Het allerbelangrijkste volgens mevrouw MEUWESE is dat alle actoren zich bewust worden van het feit dat

128

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

iedereen verantwoordelijk is voor de goede kwaliteit van een impactanalyse.

Bij wijze van conclusie vermeldde mevrouw MEUWESE dat het kader voor de impactbeoordeling van de Commissie nu veel verder ontwikkeld is dan toen de eerste analyses van de SDAB werden gemaakt, en dat de “controles en tegenwichten” van de impactbeoordeling voor iedereen en niet alleen voor het impactbeoordelingscomité een dagelijkse bezigheid zouden moeten zijn.

De heer Michael GREMMINGER, Adjunct-eenheidshoofd op het Algemeen Secretariaat van de Europese Commissie Volgens de heer Michael GREMMINGER is het impactbeoordelingssysteem van de Commissie een geïntegreerd systeem dat op een analyse van de voordelen en de kosten steunt en met alle sociale, economische en ecologische gevolgen van politieke keuzes rekening houdt. Dit systeem heeft volgens hem aanzienlijk bijgedragen tot de werkcultuur van de Commissie in termen van transparantie en rationaliteit in het besluitvormings- en wetgevingsproces.

De heer GREMMINGER ziet impactbeoordeling als een sleutelinstrument voor de Commissie om een vordering op een intelligente manier te beoordelen, om de kwaliteit van het besluitvormings- en wetgevingsproces te verbeteren. Zo heeft de Commissie heel wat inspanningen geleverd om de beoordeling van de sociale gevolgen uit te breiden in een geïntegreerd kader, d.w.z. in een kader dat sterk van een sectorspecifieke aanpak verschilt, want die analyseert de impact maar vanuit één hoek.

De vertegenwoordiger van het Algemeen secretariaat van de Commissie zette de voornaamste kenmerken van het door de Commissie ingevoerde systeem op een rijtje: • de impactbeoordeling bij de Commissie wordt door dezelfde personen uitgevoerd als diegene die de wetgevingsvoorstellen voorbereiden, om er zeker van te zijn dat bij die voorstellen met de resultaten van de beoordeling rekening wordt gehouden; • de participatie van de stakeholders wordt in alle stadia van het impactbeoordelingsproces verzekerd telkens als de Commissie het nodig acht om dit proces op te starten; • een onafhankelijk comité, dat in 2006 door Voorzitter BARROSO werd opgericht, beoordeelt de kwaliteit van de beoordeling; • transparantie: alle rapporten over de impactbeoordeling worden in de 23 officiële talen van de Europese Unie vertaald en op de website van de Commissie gepubliceerd; • de impactbeoordeling is verplicht voor alle initiatieven van belang, ongeacht of het om een wetsinitiatief gaat of niet.

3.2. Toespraken van de forumleden

129

Volgens de spreker heeft 70% van de gerealiseerde impactanalyses betrekking op wetsinitiatieven.

Alvorens te besluiten gaf de heer GREMMINGER enkele aanwijzingen over het werk dat de Commissie heeft aangevat om haar impactbeoordelingssysteem nog te verbeteren, in Richtlijnen over impactanalyse, die in 2009 werden gepubliceerd en duidelijk de klemtoon leggen op sociale-impactanalyse.

De heer Marc HOSTERT, Kabinetschef aan het Europees Rekenhof Volgens de heer Marc HOSTERT wordt het impactbeoordelingssysteem zoals het nu is, over het algemeen coherent geformuleerd, ook al werd in een recent bijzonder verslag van het Rekenhof over de impactanalyse in de Europese instellingen [bijzonder verslag nr. 3/2010] gesteld dat het voor verbetering vatbaar was. Met name de volgende essentiële punten kunnen nog beter: • de zwakke punten die aan het licht werden gebracht; • de voornaamste procedures en de inhoud van de analyse van de impactverslagen; • de presentatie van de verslagen; • de coördinatie.

Betreffende het eerste punt oordeelt het bijzonder verslag van het Europees Rekenhof dat impactanalyses een middel zijn waarmee voor de feiten een standpunt kan worden ingenomen; ze geven het politieke denken een rationeel aspect. Naarmate de wetgevingsprocedure echter vordert, worden de impactanalyses van de Commissie niet meer bijgewerkt en met de doorgevoerde wijzigingen wordt geen rekening gehouden. Bovendien maken het Europees Parlement en de Raad niet vaak gebruik van impactanalyses. Uit de audit blijkt dat slechts 8% van de door deze twee instellingen goedgekeurde teksten, aan een impactanalyse werd onderworpen. Deze zwakke punten hebben ook gevolgen in de praktijk. In heel wat gevallen verschillen de goedgekeurde wetten aanzienlijk van de oorspronkelijke positie van de Commissie. Met andere woorden, in de goedgekeurde wetten werd niet vaak rekening gehouden met de impactanalyses op basis waarvan het door de Commissie voorgelegde project kon worden uitgewerkt. Het gevaar bestaat dus wel degelijk dat er tussen de goedgekeurde tekst en de conclusies van de impactanalyse uiteindelijk geen enkel verband is.

Wat de procedure betreft, weet de heer HOSTERT dat er wel een hoog niveau van transparantie is bereikt, maar dat de Commissie toch duidelijker van tevoren zou moeten formuleren welk initiatief aan een impactanalyse zal worden onderworpen; wanneer een initiatief niet aan een dergelijke analyse wordt onderworpen, zou de Commissie de redenen daarvan duidelijk te kennen moeten geven.

130

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

Verder zou de Commissie van belangrijkere impactanalyses ook tussentijdse rapporten moeten publiceren, zodat de auteurs van de documenten die tijdens het overleg aan de Commissie werden voorgelegd, kunnen nagaan of hiermee al dan niet rekening werd gehouden.

Bovendien oordeelt het Europees Rekenhof dat de Commissie voor de presentatie van de verslagen consequenter gebruik zou moeten maken van het standard cross model. Ook zou het de kosten voor de toepassing van de administratieve verplichtingen beter moeten afbakenen in zijn documenten.

Ten derde zou er een betere coördinatie moeten zijn tussen de bureaus voor de statistiek van de lidstaten en het Europese bureau Eurostat, om de impactanalyses duidelijker in cijfers uit te drukken.

Tot slot nodigt het Europees Rekenhof het Europees Parlement, de Raad en de Commissie uit om zijn aanbevelingen te onderzoeken als ze het interinstitutioneel akkoord “Beter wetgeven” herzien, teneinde tot een gemeenschappelijke aanpak voor de impactanalyse te komen. De situatie wordt immers onduidelijker net wanneer het voorstel de Commissie verlaat. De drie instellingen moeten tot een akkoord komen over een kwaliteitsstandaard waarmee de resultaten van de impactanalyse door het Parlement en de Raad in hun uiteindelijke wettekst kunnen worden geïntegreerd.

De heer Marc TARABELLA, Lid van het Europees Parlement In de nieuwe institutionele context van het Verdrag van Lissabon wilde de heer TARABELLA erop wijzen dat het Europees Parlement de instelling is geworden die voor nagenoeg 70% van de in de lidstaten toepasbare wetten mee beslist (ook al heeft de Commissie nog steeds het initiatiefrecht). Daarom zijn volgens hem besluitvormingsinstrumenten, zoals impactanalyses, onmisbaar omdat ze de besluitvormer helpen om met kennis van zaken beslissingen te nemen.

In het verleden hadden we bijvoorbeeld de liberalisering van de netwerkdiensten (post, energie, enz.): nooit werden echte impactanalyses gerealiseerd voor wat tewerkstelling of kwaliteit van de diensten betreft, en als dat wel het geval was, dan ging het om studies met een zeer beperkte reikwijdte, zoals de studie over de liberalisering van de postdiensten in 2006. Deze studie toonde aan dat er moest geliberaliseerd worden, dat alles uitstekend zou gaan in termen van economische impact op de interne markt. Maar dat volstaat volgens de heer TARABELLA niet; naar zijn mening moet niet alleen in het begin een impactanalyse worden gemaakt, maar die moet ook mee evolueren. En er moet vooral

3.2. Toespraken van de forumleden

131

ook ex post een analyse worden gemaakt om na te gaan wat de concrete gevolgen zijn van de toepassing van de maatregelen. Is de kwaliteit voor de consumenten, de burgers, de tewerkstelling beter dan vroeger?

De heer TARABELLA benadrukt hoe zeer het noodzakelijk is dat degenen die de impactanalyse moeten uitvoeren, onafhankelijk zijn. In veel gevallen “betaalt de opdrachtgever om te horen te krijgen wat hij wil horen�. Hij haalt het voorbeeld aan van een adviesbureau dat voor de EU en voor Zwitserland een rapport heeft opgesteld voor de liberalisering van de diensten en de resultaten waren zeer uiteenlopend: wel liberaliseren voor de EU, niet voor Zwitserland.

De heer TARABELLA is verontwaardigd over het feit dat het sociale aspect in de impactanalyses vaak stiefmoederlijk wordt behandeld. Er wordt volgens hem bijzonder weinig rekening mee gehouden. Hij hoopt dat dit opmerkelijk zal verbeteren.

Wat het rapport van het Rekenhof betreft, is de heer TARABELLA vooral blij met de aanbeveling om blijvend te evalueren: we moeten ons niet blindstaren op de oorspronkelijke beoordeling, waarmee de beslissing kan worden genomen, maar moeten ook de werkelijke en concrete impact analyseren van de toepassing van de beslissing wanneer deze is goedgekeurd.

132

VOLTALLIGE ZITTING OVER DE ANALYSE VAN DE SOCIALE IMPACT

3.3.

Knipoog Impactanalyse is een van de sleutelinstrumenten van het “Beter wetgeven”-beleid van de instellingen van de Europese Unie, dat de wetgeving moet verbeteren en vereenvoudigen. Dergelijke analyses dragen zo bij tot een beter bestuur en ze versterken de democratische principes van de Unie, namelijk in termen van coherentie en transparantie.

Zo erkende het Europees Rekenhof in zijn bijzonder verslag van 2010 dat aan dit systeem was gewijd, dat op die manier “de besluitvorming in de Europese instellingen doeltreffend kon worden ondersteund”. Tegelijkertijd vestigde het Rekenhof de aandacht op de mogelijkheden tot verbetering, met name om de impactanalyses van de Commissie te kunnen bijwerken naarmate de wetgevingsprocedure vordert, en om het Europees Parlement en de Raad ertoe aan te zetten om van hun eigen wijzigingen impactanalyses te maken.

Uiteraard heeft een dergelijk instrument maar zin als het de doelstellingen van de Europese Unie ten goede komt. Een vraag die gerust gesteld mag worden, want het gaat om de bevordering van “een sociale, uitermate competitieve markteconomie” (artikel 3.3. VWEU) en het behoud van de opdrachten van openbare diensten (artikel 14 VWEU), ook diegene die door de SDAB worden uitgevoerd.

In dat opzicht biedt het Verdrag van Lissabon een belangrijke vernieuwing: de horizontale sociale clausule van het nieuwe artikel 9 VWEU, dat bepaalt dat de Unie bij het definiëren en verwezenlijken van haar beleid en acties rekening moet houden met de “vereisten in verband met de bevordering van een hoog tewerkstellingsniveau, de garantie op een gepaste sociale bescherming, de strijd tegen sociale uitsluiting en een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de gezondheid”. Het gaat om een algemene toepassing waarvan we de draagwijdte misschien nog niet voldoende beseffen, omdat ze de instellingen zal opleggen om de verschillende belangen en doelstellingen met elkaar in evenwicht te brengen wanneer hun rechtsbeslissingen worden goedgekeurd.

Hopelijk zal dankzij artikel 9 VWEU, in combinatie met de bepalingen van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (meer bepaald de rechten in titel IV over solidariteit), een echte Europese doctrine voor de openbare diensten in het algemeen en de SDAB in het bijzonder kunnen worden opgericht.

3.3. Knipoog

133

4.

Voorstelling van de workshops en de 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum De rapporteurs hebben om beurten de debatten en de drie aanbevelingen van elke workshop toegelicht. Voor dit gedeelte verwijzen we naar het document met de 15 aanbevelingen, een kerndocument en het concrete resultaat van het 3e SDAB-Forum (bijlage 1).

135

5.

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

137

138

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

5.1.

Voorstelling en doelstellingen van het Rondetafelgesprek over sociale zaken Het rondetafelgesprek wordt voorgezeten door journalist Eddy CAEKELBERGHS van de Franstalige openbare radio- en televisieomroep (RTBF), en wordt gehouden in aanwezigheid van een panel bestaande uit de onderstaande vertegenwoordigers van de Europese sociale partners en de burgermaatschappij:

• Józef NIEMIEC, Secretaris-generaal van het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) • Loes VAN EMBDEN ANDRES, Vertegenwoordiger van Businesseurope • Ralf RESCH, Secretaris-generaal van het European Centre of Employers and Enterprises providing Public services (CEEP) • Michel MERCADIE, Vertegenwoordiger van het Europees Sociaal Platform De moderator heeft de forumleden verzocht om om beurten hun bekommernissen en remedies aangaande de SDAB te uiten, maar ook om hun reactie op het verloop van alle werkzaamheden van het 3e Forum en de behaalde resultaten kenbaar te maken.

5.1. Voorstelling en doelstellingen van het Rondetafelgesprek over sociale zaken

139

140

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

5.2.

Reacties van de forumleden De heer Michel MERCADIE, Europees Sociaal Platform De vertegenwoordiger van het Europees Sociaal Platform neemt als eerste het woord en hij reageert op de debatten die hebben plaatsgevonden. Enerzijds drukt hij zijn grote tevredenheid uit over de zeer goede voorbereiding van het Forum en de aanbevelingen die naar voren werden geschoven. Anderzijds deelt hij mee dat aan enkele verwachtingen van de stakeholders voorlopig nog niet werd voldaan. Volgens hem kunnen deze verwachtingen in drie woorden worden samengevat: • Promotie van de SDAB. Dit moet niet louter worden gezien, zoals blijkt uit het 2e tweejaarlijkse verslag van de Commissie over de SDAB, als een verhelderingsstrategie; de klemtoon moet meer liggen op de belangrijke tegelijkertijd sociale en economische rol die de SDAB in onze samenleving spelen.

• Erkenning van de SDAB. De SDAB zijn nu wel “gekend”, maar ze worden nog niet volledig “erkend”. De spreker licht zijn mening toe met een voorbeeld: de meeste sociale operatoren verstrekken niet alleen diensten, ze zijn ook partner en precies dat begrip wordt niet voldoende in de kijker geplaatst. De operatoren moeten als partner worden erkend, want dat houdt in dat alternatieven voor overheidsopdrachten die coherent zijn met de opdrachten van diensten van algemeen belang van de SDAB, duidelijk kunnen worden omschreven en door de Commissie kunnen worden gesteund.

• Rechtszekerheid van de SDAB. Dat we ten overstaan van de SDAB van een afwijkende regeling naar een reglementering en zelfs een positieve wetgeving moesten overstappen, werd vaak beklemtoond. Nu wordt het tijd dat we concreet actie ondernemen.

Bovendien oordeelt de heer Michel MERCADIE dat een beleid dat in de begroting besparingen moet doorvoeren, een sociale en economische vergissing is. Volgens hem blijkt

5.2. Reacties van de forumleden

141

uit tal van studies dat de sociale diensten financieren gelijkstaat met investeren en dat besparen op investeringen in de huidige moeilijke periode niet de beste oplossing is.

De heer Józef NIEMIEC, Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) De heer Józef NIEMIEC merkt op dat, in tegenstelling tot de vorige twee forums, waar de klemtoon lag op de nood aan een rechtskader, het 3e Forum meer is toegespitst op de financiële en economische crisis en op de gevolgen daarvan voor de kwaliteit en de financiering van de SDAB. Volgens hem worden essentiële kwesties, zoals toegang tot of kwaliteit van deze diensten, verkeerd begrepen doordat het op Europees niveau gecoördineerde beleid de kosten voor de redding van de banken door de hele sociale sector wil laten betalen. Deze benadering is onaanvaardbaar, want wat voor de SDAB belangrijk is, is meer bepaald de kwaliteit van de tewerkstelling en de financiering die ermee gepaard gaat.

De tweede bekommernis die de heer NIEMIEC te berde brengt, houdt verband met het Europese kader waarin deze diensten werkzaam zijn. Volgens hem wordt alsmaar duidelijker dat de institutionele verandering die met het Verdrag van Lissabon werd ingevoerd, niet voldoende tot uiting komt in de voorstellen. Hij geeft wel toe dat bij de debatten gewag werd gemaakt van de bijdragen van het Verdrag van Lissabon, maar in termen van voorstellen staan we nog ver af van concrete verwezenlijkingen. Het Verdrag van Lissabon bevestigt een essentieel element: de sociale rol van de SDAB en in het bijzonder de manier waarop de respectieve rol van de Unie bij de organisatie en de financiering van deze diensten, met die van de lidstaten wordt verzoend. Dit moet verder worden besproken om de best mogelijke oplossingen te vinden.

Tot slot vindt de heer NIEMIEC dat er voor de lidstaten en de lokale gemeenschappen een duidelijke afbakening moet komen van wat niet onder het recht van de Europese Unie valt. Een idee die bijvoorbeeld verder zou moeten worden uitgediept, is de idee om registers te creëren waarmee de dienstverleners zonder winstoogmerk kunnen worden geïdentificeerd en beveiligd, door ze uit het toepassingsgebied van het Verdrag te halen.

Ten slotte legt hij de klemtoon op het feit dat er voor de dienstverleners in de SDAB ook alternatieven moeten worden gevonden voor de overheidsopdrachten, zoals een privaatpubliek partnership, inhouse-prestaties enz.

142

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

Mevrouw Loes VAN EMBDEN ANDRES, Businesseurope De vertegenwoordiger van Businesseurope verklaart dat haar vakvereniging de bekommernissen om de gevolgen van de crisis deelt, maar toch afstand neemt van het standpunt van haar collega’s, met name voor wat de sanering van de overheidsfinanciën betreft.

Mevrouw VAN EMBDEN ANDRES stelt vast dat de overheidsuitgaven tijdens de crisis zijn toegenomen en dat de sociale diensten er ruim van hebben geprofiteerd om personen die werkloos werden ten gevolge van de sluiting van het bedrijf waar ze werkten, te helpen. Dat was noodzakelijk wilden ze de stabiliserende rol die ze in onze samenleving hebben, vervullen. Nu is echter het ogenblik aangebroken waarop de overheidsfinanciën moeten worden gesaneerd: die sanering is geen doel op zich, maar het is vooral het middel om onze verzorgingsstaat te behouden. Als we niet willen dat meer mensen in armoede leven, als we het Europees sociaal model leefbaar willen houden, dan moeten de overheidsuitgaven worden ingedijkt en wel nu onmiddellijk.

Mevrouw Loes VAN EMBDEN ANDRES oordeelt in ieder geval dat de lidstaten zelf moeten beslissen, zonder dat het hun door Europa wordt opgelegd. Feit is dat niet overal op dezelfde manier op de overheidsuitgaven zal worden bespaard, want de situatie van de overheidsfinanciën verschilt vrij sterk van land tot land. Gezonde overheidsfinanciën impliceren besparingen op de begroting en de sociale diensten kunnen uit dit schema voor inkrimping van de overheidsuitgaven niet worden uitgesloten. We mogen echter niet vergeten dat de SDAB uitermate belangrijke zijn, met name voor de werkgelegenheid; daarom dringt de spreker erop aan dat de lidstaten doordachte beslissingen nemen om het begrotingsevenwicht te herstellen.

Mevrouw VAN EMBDEN ANDRES geeft ook te kennen dat haar vakvereniging het facultatief Europees kwaliteitskader dat het Comité voor Sociale Bescherming voor de SDAB heeft ingevoerd, volledig steunt. Nochtans, zo nuanceert ze, moet de aandacht niet uitsluitend op de kwaliteit worden gevestigd, maar ook op de rentabiliteit. Dat betekent dat economische efficiëntie en kwaliteit elkaar in evenwicht moeten houden.

Tot slot wijst ze op het feit dat sommige sprekers zeer conservatief zijn en zich tegen veranderingen verzetten als er vraag is naar een rechtskader of wettelijke maatregelen om de bestaande diensten te beschermen. Deze groep lijkt ook te vrezen dat de huidige Europese wetgeving die met name betrekking heeft op de interne markt en de overheidssteun, niet op de SDAB van toepassing zou zijn. Haar vakvereniging, benadrukt ze, is absoluut voorstander van mogelijke vernieuwingen, want een conservatieve houding is in haar ogen geen goede optie.

5.2. Reacties van de forumleden

143

De heer Ralf RESCH, Secretaris-generaal van het European Centre of Employers and Enterprises providing Public services (CEEP) Op basis van de cijfers die in mei 2010 in een studie van het CEEP werden gepubliceerd 24, onderstreept de heer Ralf RESCH het belang van de sociale diensten, niet alleen op het vlak van tewerkstelling, maar ook door het feit dat ze een niet te verwaarlozen economische bijdrage leveren aan het bbp op Europees niveau. Volgens deze cijfers stellen de sociale diensten ongeveer 17% van het aantal werknemers in de EU te werk, wat overeenkomt met ongeveer 35 miljoen banen; in 2006 waren ze goed voor 15% van het bbp van de EU. Sommige vertegenwoordigers van de vereniging van werkgeversorganisaties, zo zei de heer RESCH, vinden over het algemeen dat de DAB en in het bijzonder de SDAB voor de overheid een noemenswaardige kostenfactor zijn, en zij doen alsof ze niet weten welke onmisbare rol zij spelen voor de sociale en territoriale cohesie in de EU, hoezeer zij op de nieuwe uitdagingen van onze samenlevingen kunnen anticiperen en deze kunnen beheren.

De heer Ralf RESCH verheugt zich over het feit dat zijn collega’s bij Businesseurope het met hem eens zijn dat de overheidsuitgaven op een intelligente manier moeten worden ingekrompen, zodat het gras niet wordt weggemaaid voor de voeten van degenen die de stuwende kracht zijn achter de economische heropleving in de EU. De SDAB zijn volgens hem immers de motor voor de privé- en openbare sector en zijns inziens moeten we erover waken dat ze de middelen die ze zozeer nodig hebben – en zeker in deze periode van crisis en budgetinkrimping – niet verliezen.

Verder beklemtoont de heer Ralf RESCH het belang van de nationale, regionale en lokale overheden bij het beheer en de financiering van de SDAB, maar ook het feit dat de SDAB vooral op lokaal niveau met heel wat problemen te kampen hebben. Er moeten voor de financiering en organisatie van deze diensten immers keuzes worden gemaakt. Moeten we daarbij de lijnen volgen die door het Verdrag of in het kader van de overheidsopdrachten werden getrokken? We mogen nooit over het hoofd zien dat de overheid de sociale diensten naar eigen goeddunken zou moeten organiseren: ofwel door zelf deze diensten te verstrekken, ofwel door ze toe te vertrouwen aan dienstverleners die zij aanstellen.

De beschuldiging als zou zijn vakvereniging conservatief zijn, wordt door de heer RESCH verworpen; hij oordeelt dat het Verdrag van Lissabon nieuwe mogelijkheden biedt waar-

24 CEEP, “Public services in the European Union &in the 27 Member States. Statistic, organisation and regulations”, mei 2010.

144

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

van ten volle gebruik moet worden gemaakt; het Verdrag laat ook duidelijk de mogelijkheid open om een rechtskader in te voeren waarmee onder andere de financiering en de goede uitvoering van de taken van de SDAB worden gegarandeerd. Dat het moeilijk is om vooruitgang te boeken is volgens hem eerder toe te schrijven aan politieke dan aan juridische oorzaken, en op dat vlak is er, zo besluit hij, kwestie van een conservatief element.

***

Op de vraag of het SDAB-Forum een permanent evenement moet worden, oordelen de sprekers dat, ook al is het bestaan van het Forum noodzakelijk om alle ontvangende partijen de kans te bieden elkaar om de twee jaar te ontmoeten en over problemen inzake de SDAB te spreken, het nog belangrijker blijkt te zijn om een multi-institutionele en intersectorale follow-upstructuur in te voeren om onderhandelde oplossingen te vinden voor de concrete problemen waarmee de SDAB herhaaldelijk te maken krijgen.

5.2. Reacties van de forumleden

145

146

RONDETAFELGESPREK OVER SOCIALE ZAKEN

5.3.

Knipoog Heeft de Europese Commissie sindsdien het woord gegeven aan de sociale partners en aan professor Monti? In haar voorstel ten gunste van een “Single Market Act” (COM(2010)608 van 27.10.2010) beklemtoonde de Commissie wel duidelijk de noodzaak om de “openbare diensten te verbeteren” en erkent ze dat de toepassing van de Europese regels “heel wat praktische problemen met zich meebrengt voor de bevoegde overheden en voor bepaalde actoren in de sector, in het bijzonder op het domein van de sociale diensten.”

Concreet gezien echter heeft de Commissie in 2011 alleen maar de goedkeuring aangekondigd van een mededeling “vergezeld van een aantal acties voor de SDAB”, die op basis van drie hoofdlijnen verder worden uitgewerkt: de overheidsbesturen krijgen een “toolbox” voor alle relevante problemen; de Europeanen kunnen oordelen hoe de kwaliteit van de diensten die hun worden aangeboden, evolueert; aan de eis tot universele toegang tot de diensten die voor het dagelijks leven noodzakelijk zijn, wordt beter voldaan (een voorbeeld zijn de postdiensten, of nog, de elementaire bankdiensten).

Het Europees Parlement heeft zich op dit vlak niet vergist: het heeft akte genomen van deze initiatieven van de Commissie en heeft deze laatste er tegelijkertijd toe aangezet om een stap verder te gaan, “door gebruik te maken van alle beschikbare opties”, op basis van artikel 14 VWEU en het SDAB-protocol, “om ervoor te zorgen dat DAEB en SDAB overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel op adequaat niveau ter beschikking kunnen worden gesteld” (zie resolutie van het Europees Parlement van 6 april 2011 over een interne markt voor de Europeanen).

5.3. Knipoog

147

6.

Institutionele ronde tafel 149

150

Institutionele ronde tafel

6.1.

Voorstelling en doelstellingen van de institutionele ronde tafel De institutionele ronde tafel werd geleid door Eddy CAEKELBERGHS van de BelgischFranse openbare radio- en televisieomroep (RTBF) en het panel bestond uit de volgende prominenten:

• Françoise CASTEX, Europees afgevaardigde, Voorzitter van de Interfractiewerkgroep openbare dienstverlening van het Europees Parlement • Koen LENAERTS, Rechter aan het Hof van Justitie van de Europese Unie • Carlos de CORTAZAR, Adviseur van de Vertegenwoordiging van het Koninkrijk Spanje bij de Europese Unie, vertegenwoordiger van de Spaanse Minister van Sociale Zaken • Mevrouw Concetta CULTRERA, Vertegenwoordiger van de heer Robert VERRUE DG van de Algemene Directie werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen van de Europese Commissie • De heer Jean-Louis DESTANS, Vicevoorzitter van het Comité van de Regio’s en Voorzitter van de Conseil Général de l’Eure (Frankrijk).

Dit rondetafelgesprek moest verschillende Europese instellingen (het Parlement, de Commissie, het Comité van de Regio’s en het HJEU) en Spanje, dat lid is van het Trio, de kans te bieden hun standpunten uiteen te zetten aangaande de 15 aanbevelingen van het Forum; bovendien kunnen zij hier in het algemeen ook hun mening geven over de verwachtingen van de dienstverleners en de gebruikers van de SDAB zoals die door de deelnemers werden uitgedrukt.

Het eigenlijke rondetafelgesprek wordt voorafgegaan door een videoboodschap van Professor Mario MONTI.

6.1. Voorstelling en doelstellingen van de institutionele ronde tafel

151

152

Institutionele ronde tafel

6.2.

Videoboodschap van Professor Mario MONTI In een videoboodschap 25 ter attentie van de deelnemers aan het 3e SDAB-Forum, verklaarde Professor Mario MONTI, voormalig Europees commissaris voor de interne markt en later voor de mededinging, dat de Europese burgers zien, of althans de gewaarwording hebben, dat sommige aspecten van de gemeenschappelijke markt een negatieve invloed hebben op de bevoegdheden van de lidstaten om de sociale doelstellingen correct na te komen. Dit is een discussie en toelichting waard.

De voormalig Europees commissaris verklaart een fervent voorstander te zijn van de eengemaakte markt, hoewel het ons niet moet verbazen indien deze markt zonder gepaste aanvullende beleidsinitiatieven de burgers de indruk geeft dat Europa tegen hun belangen in werkt.

Voor de heer Mario MONTI moeten initiatieven worden genomen om de eengemaakte markt te consolideren en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat de burgers hem aanvaarden.

Om dat doel te bereiken moet met enkele specifieke elementen van heel het Europese stelsel rekening worden gehouden, want de inrichting daarvan zou, met ietwat meer flexibiliteit in de regels, de lidstaten de kans geven, niet om het Europese integratieproject schade toe te brengen, dan wel, integendeel, op een positieve manier en zonder al te veel beperkingen te voldoen aan een aantal sociale noden. Als de eengemaakte markt met deze bekommernissen rekening zou houden en zo de voor de overleving van de markt noodzakelijke verzoening tussen het economische en het sociale mogelijk zou maken, zou dat een duidelijk teken zijn.

Verwijzend naar de titel van zijn verslag aan Voorzitter BARROSO, “Een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt ten dienste van de Europese economie en samenleving� voegt

25 Fragment van het interview met Professor Mario MONTI, september 2010; surf voor het volledige interview naar: http://www.youtube.com/watch?v=6cyN8g7J2Uk

6.2. Videoboodschap van Professor Mario MONTI

153

Professor MONTI hier nog aan toe dat het verslag de sociale bekommernissen in de kijker wil plaatsen, en hij beklemtoont hoe belangrijk het is om de plaats van de markt en het sociale te herkennen in wat het EU-Verdrag voortaan een sociale markteconomie noemt, als men verwarring en wanorde wil vermijden.

Er bestaat volgens hem geen eenvormig standaardmodel voor de plaats en werkwijzen van de SDAB dat voor alle lidstaten geldt. Toch moet het ontstaan van goede praktijken worden gestimuleerd om de band tussen het Europees niveau en dat van de lidstaten te verstevigen. We moeten er vooral op letten dat datgene wat op Europees niveau in het kader van de eengemaakte markt wordt gesmeed, niet afdoet aan de rijkdom en de ontplooiing van de sociale diensten op nationaal, regionaal en lokaal vlak.

154

Institutionele ronde tafel

6.3.

Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord Vraag aan mevrouw Françoise CASTEX: u hebt de verslagen van de werkzaamheden van deze ochtend gekregen, u hebt ook de reactie van de sociale partners gehoord en zonet hebt u ook geluisterd naar de videoboodschap van de heer Mario MONTI, die erop aandringt dat twee sleutelwoorden niet in de vergeethoek raken: “markt” en “sociaal”. Hoe reageert u en wat stelt u vast?

Antwoord van mevrouw Françoise CASTEX, Europees afgevaardigde, Voorzitter van de Interfractiewerkgroep openbare dienstverlening van het Europees Parlement “In eerste instantie wens ik het Belgische Voorzitterschap te danken voor de organisatie van dit 3e Forum. In de eerste plaats omdat het goed georganiseerd is, maar ook en vooral omdat het noodzakelijk is dat de Raad en de lidstaten deelnemen aan dit debat, want de ontvangende partijen en het Europees Parlement zijn er zeer nauw bij betrokken. Maar liefst tien parlementsleden, waarvan de meeste lid zijn van de Intergroep [Openbare dienstverlening], hebben hier het woord genomen. Dat bewijst de bereidheid van het Europees Parlement om op dit domein te werken en wetten te maken. Op 10 november 2010 houden we overigens een debriefing van de werkzaamheden van het Forum en trekken we politieke conclusies, in aanwezigheid van mevrouw de Minister ONKELINX, de heer Commissaris ANDOR, mevrouw Pervenche BERES van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement en de heer Proinsias de ROSSA, rapporteur van de werkzaamheden van deze Commissie over de toekomst van de SDAB. Het Parlement is dus beschikbaar en is zelfs een stuwende kracht inzake deze kwestie; we zullen maken dat het debat wordt voortgezet en dat er concrete zaken uit voortvloeien.

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

155

“Naar ik in de workshops heb gehoord, is het recht van de Europese Unie totaal niet aan de sector van de sociale diensten aangepast. We hebben de indruk dat op deze sector maar regels toegepast blijven worden die met name voor de netwerkdiensten werden ontworpen. We praten vaak over het arrest-Altmark, maar dat arrest gaat over transport. We kunnen op de vele sociale dienstverleners, die zich overigens op zeer uiteenlopende territoriale niveaus situeren, niet dezelfde regels toepassen als degene die voor enkele tientallen nationale operatoren bestemd zijn, operatoren die op nationaal of zelfs Europees niveau actief zijn (dat is althans het geval voor de meeste netwerkdiensten). Dat probleem moet dus opgelost worden.

“De tweede les die ik uit dit Forum trek, is dat er een sterk verlangen is naar rechtszekerheid, maar meer nog naar politieke zekerheid. Mevrouw de Minister ONKELINX zei het al in haar openingstoespraak, de sociale diensten rechtvaardigen ons Europees project.

Zij plaatste de doelstelling op de politieke agenda. Als we het verslag van Mario MONTI lezen of naar zijn videoboodschap luisteren, dan blijkt dat beide zich op het domein van de politieke verhoudingen bevinden. Dat is normaal, want de sociale diensten vormen de hoeksteen van het sociaal contract en al onze Europese democratieën zijn sociale democratieën gebaseerd op een sociaal contract tussen de lokale of nationale (en misschien zelfs Europese) overheden en de burgers. De concretisering van dit contract is maar mogelijk via de sociale diensten.

“Meneer Mario MONTI heeft het zelfs over “onliefde”: van juridische taal is nog geen sprake. Als ik dit beeld van onliefde aanhoud, zou ik zeggen dat je voor het sociaal contract bewijzen nodig hebt: we hebben nu juridische grondslagen in het primair recht, alleen de gebruiksaanwijzing ontbreekt nog. We moeten de gebruiksaanwijzing opstellen voor de grondrechten en dan kampen we misschien met enkele toepassingsproblemen.

Bovendien moet een aantal kwesties grondig worden uitgediept: kiezen we voor minimale of maximale harmonisering? Welke subsidiariteitsgraad moeten we vooropstellen?

Dat debat moeten we echter pas voeren als er een politieke wil is om op te treden.”

Vraag aan de heer Koen LENAERTS: Wat is uw standpunt, want, zoals we net hebben gehoord, niet alleen het juridische aspect speelt mee in dit debat?

Antwoord van de heer Koen LENAERTS, rechter aan het Hof van Justitie van de Europese Unie “Ook ik wens de organisatoren van dit Forum te feliciteren. Het is van het grootste belang dat dergelijke initiatieven worden genomen. Ik, als rechter, moet mijn oor te luisteren leggen bij diegenen die op het terrein de SDAB beleven. We hoorden het Mario MONTI heel gevat zeggen in zijn videoboodschap: we moeten van Europa niet alleen een

156

Institutionele ronde tafel

interne markt met volledige mededinging en vrijheid van verkeer maken. We moeten die interne markt ook aanvaardbaar en wettelijk maken ten overstaan van een Europees sociaal model dat al lange tijd de eigenheid van Europa uitmaakt, in vergelijking met andere grote economische machten zoals de Verenigde Staten van Amerika.

Het Hof moet elke rechtszaak afzonderlijk beoordelen. Dat betekent dat wij een andere taak hebben dan de wetgever: de wetgever moet voorzien. Regeren betekent voorzien.

De rechter reageert: als de Commissie een rechtszaak aanspant tegen een lidstaat of als een nationaal rechter naar interpretatie van een aspect van het EU-recht vraagt, om het in de concrete context van een geschil dat hem werd voorgelegd, correct toe te passen, dan concretiseren wij in die context, zoals mevrouw CASTEX net zei, en dat, op basis van teksten. Uiteraard hebben we wel teksten nodig.

Als Europees rechter word ik vaak belast met sociale dossiers en ik moet zeggen dat ik heel blij ben met artikel 9 VWEU (de horizontale clausule), artikel 14 VWEU over de de DAEB, dat wil zeggen met inbegrip van de sociale diensten van algemeen belang, protocol nr. 26 en vooral hoofdstuk 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie aangaande de solidariteit.

Vanzelfsprekend zullen niet alle deelnemers aan dit Forum het eens zijn met elk individueel geval waarover het Hof een oordeel velt, vaak omdat ze geen inzicht hebben in de feitelijke context waarin het Hof zich moet uitspreken. Toch is het Hof altijd al de pleitbezorger geweest van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen en van de sociale rechten en ik denk ook aan het jaarlijks verlof en zelfs de vakbondsrechten. Het Hof heeft als eerste het recht op collectieve actie erkend als een grondrecht, ook al is het niet altijd evident om het toe te passen. En het is ook het Hof dat inzake overheidsopdrachten de “in house�-uitzondering heeft erkend, zoals de grote zaak die op 9 juni 2009 in het geval Commissie vs. Duitsland werd beslecht en waar de Commissie ongelijk kreeg. Het Hof bekrachtigde het wederzijds ter beschikking stellen van de middelen van de overheid om openbare diensten te verstrekken zonder de regels inzake overheidsopdrachten toe te passen. Het Hof heeft nationale stelsels goedgekeurd waarmee toestemming wordt verleend voor toegang tot bepaalde (zelfs rendabele) economische activiteiten indien die activiteiten noodzakelijk zijn om de sociale diensten te financieren. Dat is onder meer het geval voor het vervoer van zieken: het Hof heeft aanvaard dat de toegang tot niet-dringend ziekenvervoer beperkt moet worden om dringend ziekenvervoer dat niet rendabel zou zijn, te kunnen financieren.

Wat de overheidssubsidies voor de sociale diensten betreft, moet de overheid deze diensten ten gunste van de bevolking voorzien en ze financieren. De Commissie heeft deze subsidies lange tijd als overheidssteun beschouwd. Het Hof was het daar niet mee eens.

Als de kosten voor deze diensten eenvoudigweg door de overheid worden betaald, val-

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

157

len ze niet onder de toepassing van de regels inzake overheidssteun en is er dus ook geen meldingsplicht, enz. Dat ligt in de lijn van de jurisprudentie in de zaak Ferring en Altmark en recente zaken aangaande openbare televisie.

En dan heb ik het nog niet gehad over de gezondheidszorg. Dat is het boegbeeld van het Europees sociaal model en, zoals meneer Mario MONTI in zijn boodschap meedeelde, is het noodzakelijk dat de interne markt de lidstaten, volgens hun eigen institutionele structuren, voldoende marge geeft opdat ze een goed planbeleid kunnen voeren (en het kernwoord wordt al sinds drie jaar in al onze arresten opgenomen), om te komen tot een voldoende grote dekking van de gezondheidszorg, die van kwaliteit is, gemakkelijk toegankelijk, financieel solide en het financieel evenwicht in de sociale zekerheid in stand houdt.

Ik geef in dat verband een concreet voorbeeld. We kennen allemaal de Europese socialezekerheidskaart. Als we om welke reden dan ook naar een andere lidstaat gaan en we daar onverwacht medische hulp nodig hebben, dan wordt die verstrekt volgens de dekking van de sociale zekerheid in het land waar we verblijven; het op Europees niveau erkende systeem moet immers elke sociaal verzekerde dekken en op gelijke voet behandelen als de aangeslotenen van het land van verblijf. De ziekenfondsen regelen de betaling onderling en de patiënt merkt er niets van. Momenteel vervolgt de Commissie een aantal lidstaten – we denken concreet aan Spanje, maar ook andere landen zitten in de pijplijn – in verband met het volgende geval. Stel dat de sociale dekking in het land van aansluiting groter is dan de dekking in de lidstaat van verblijf. Moet de lidstaat van aansluiting het verschil dan aan de patiënt uitbetalen? Op het eerste gezicht zouden we kunnen denken: welja, waarom niet? Als die patiënt in zijn land van aansluiting ziek was geworden, zou de dekking ook hoger zijn geweest. Dus zegt de Commissie: de lidstaat mag geen munt slaan uit het feit dat de aangeslotene ziek is geworden in een andere lidstaat waar het remgeld hoger is.

Waar ligt dan het probleem? Als we de kwestie systemisch aanpakken – zoals het Hof op verzoek van de lidstaten heeft gedaan – dan zou het financiële evenwicht van de sociale zekerheid van de lidstaten onder enorme druk komen te staan, omdat de lidstaat van aansluiting de volledige rekening zou moeten betalen aan de lidstaat van verblijf en over het algemeen is het bedrag op die rekening veel hoger dan de dekking in de lidstaat van aansluiting. Als we dus stellen dat, wanneer de rekening in de lidstaat van verblijf hoger is, de lidstaat van aansluiting de hogere rekening dan de zijne moet terugbetalen en dat, wanneer de rekening kleiner is, die lidstaat het verschil betaalt. Dan zouden alle financiële planningen van de sociale zekerheid in het gedrang komen en dat allemaal in het voordeel van de mobiliteit van de patiënten. Bijgevolg moest het Hof de waarde “vrijheid van verkeer” en de waarde “financiële solidariteit” van de sociale diensten in evenwicht brengen, onder andere op het vlak van de gezondheidszorg; de lidstaten en de lagere instanties zijn verantwoordelijk voor deze diensten en moeten deze beschermen.

158

Institutionele ronde tafel

De heer Carlos de CORTAZAR, adviseur van de Vertegenwoordiging van het Koninkrijk Spanje bij de Europese Unie, vertegenwoordiger van de Spaanse Minister van Sociale Zaken De heer Carlos de CORTAZAR verwijst naar het feit dat het voorzitterstrio België met het SDAB-thema had belast, en benadrukt dat noodzakelijkerwijze rekening moet worden gehouden met het evenwicht tussen de krachten, met name in het Europees Parlement en de Raad, maar ook in de Commissie, die wel met één stem spreekt, maar ook wordt gedreven door verschillende gevoeligheden op het vlak van de SDAB. Hij is overigens van mening dat als op dit domein een algemene strategie moet worden bepaald, ervoor moet worden gezorgd dat de middelen beschikbaar zijn om er een succes van te maken en te vermijden dat het nagestreefde doel – de interne markt een sociale dimensie geven – daarvan schade ondervindt.

De heer CORTAZAR kwam vervolgens terug op het rapport-MONTI om nogmaals te benadrukken hoe belangrijk het is om te verduidelijken wat precies met SDAB wordt bedoeld. Wat bij deze verduidelijkingsoefening kan helpen, is het feit dat het element kwaliteit van de dienst bij de lidstaten en instellingen van de Unie tot een consensus heeft geleid, zoals blijkt uit de werken van het Europees Comité voor Sociale Bescherming.

In verband met de ontwerpconclusies die door het Belgische Voorzitterschap werden voorbereid voor de EPSCO-Raad van 6 december 2010, lauwerde de Spaanse vertegenwoordiger de idee die erin wordt verdedigd, namelijk dat op het domein van de overheidsopdrachten betreffende de prestaties van de SDAB, het criterium “economisch gezien voordeligste aanbod” niet beperkt moet blijven tot een prijscriterium, maar ook de notie sociale rentabiliteit moet omvatten; met de participatie van de burgermaatschappij in het prestatieproces moet eveneens rekening worden gehouden.

Vraag aan mevrouw Concetta CULTRERA: Wat denkt de Commissie?

Antwoord van mevrouw Concetta CULTRERA, Algemene Directie Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen van de Europese Commissie “In verband met dit dossier doet de Commissie de volgende vaststelling. We hebben te maken met een grote variëteit aan sociale diensten in de lidstaten en elk daarvan wordt gekenmerkt door een functie “sociale cohesie” en een functie “inclusie”. Ook de manier waarop ze georganiseerd zijn, varieert naargelang van de lidstaat en zelfs van de regio.

De voorbije decennia hebben de lidstaten de organisatie en financiering van de sociale diensten hervormd en ze doen nu vaker een beroep op externe dienstverleners (al dan

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

159

niet met winstoogmerk) om deze diensten te verrichten. Deze evolutie maakt dat de sociale diensten door het Hof vaak als economische activiteiten worden beschouwd die onder het toepassingsgebied van de regels van het Verdrag vallen, met name de regels aangaande concurrentie, de overheidsbestelling of de interne markt.

Het – relatief recente – besef dat deze regels van toepassing zijn, roept mijns inziens een reactie van weigering op: “Wij zijn sociaal, niet economisch”. Daarmee gaat de bezorgdheid gepaard dat alles moet veranderen, en die bezorgdheid steunt vaak op een aantal ongegronde ideeën. Vaak wordt, ten onrechte, gedacht dat de toepassing van de concurrentieregels een verplichting inhoudt om de organisatie van de diensten te liberaliseren; dat de regels voor de interne markt een deregulering en bijgevolg een aanzienlijk kwaliteitsverlies met zich meebrengen; dat de regels inzake overheidsopdrachten dwingen om te kiezen voor de goedkoopste, ten koste van de kwaliteit; dat de regels inzake overheidssteun een degelijke financiering van de sociale diensten in de weg staan en dat elke financiering een wettelijke hulp zou zijn.

Integendeel! Deze regels zijn op een heel andere manier op de SDAB van toepassing dan op de zuiver economische ... of IT-diensten. Ze houden al in sterke mate rekening met de eigenheden van de sociale diensten. Bovendien, dat moet gezegd, leveren deze regels, als ze correct worden toegepast, de transparantie op die de gebruikers ten goede komt. Ze zorgen ervoor dat de overheidsgelden echt worden gebruikt voor het uitvoeren van opdrachten van algemeen belang en voor gelijke kwaliteit kan de efficiëntste dienstverlener worden gekozen. Het spreekt vanzelf dat als de overheid, de gebruikers, de dienstverleners deze regels zien als een bedreiging, als een hindernis voor de organisatie en financiering van de diensten, dan kan de Commissie dat niet zomaar naast zich neerleggen. Daarom hebben we verduidelijkende instrumenten uitgewerkt (interactieve informatiedienst, opleidingen van lokale overheden, het document Vraagbaak, dat voortaan “gids” heet). Heel wat thema’s die tijdens dit Forum aan bod zijn gekomen, worden hier toegelicht (…).

Als iemand mij aanspreekt over een specifiek instrument voor de SDAB, dan denk ik bij mezelf dat een bijzondere wet een ongeschikt regelgevingskader moet wijzigen en jammer genoeg kom ik er al drie jaar niet uit als ik probeer te begrijpen wat de inhoud van die bijzondere wet dan zou moeten zijn. Wat de Commissie daarentegen niet uitsluit, zijn aanpassingen aan bestaande regels. We hebben onlangs een openbare raadpleging afgesloten aangaande het DAEB-pakket en zullen wellicht nog een raadpleging houden betreffende regels inzake overheidsopdrachten. Wij nodigen u uit om hieraan deel te nemen en ons interessante suggesties te bezorgen. We hebben actief deelgenomen aan het technische seminar dat het Belgische Voorzitterschap in juli 2010 heeft georganiseerd. Er waren documenten van uitstekende kwaliteit en ze bevatten voorstellen waarvan sommige bijzonder interessant waren. We zijn bereid om de dialoog met de

160

Institutionele ronde tafel

overheid, de gebruikers, de dienstverleners en alle instellingen voort te zetten, uiteraard om indien nodig na te gaan welke aanpassingen noodzakelijk zouden zijn. Daar komt vanzelfsprekend ook nog eens ons werk aangaande de kwaliteit bij.”

Vraag aan de heer Jean-Louis DESTANS: Wat is de mening van het Comité van de Regio’s?

Antwoord van de heer Jean-Louis DESTANS, Vicevoorzitter van het Comité van de Regio’s en Voorzitter van de Conseil Général de l’Eure (Frankrijk).

“De mededeling die de Commissie onlangs heeft gedaan, is een duidelijke illustratie van wat ik zo meteen zal zeggen. Zoals vele anderen in deze zaal behoor ik tot diegenen die in Lissabon aan het 1e Forum en in Parijs aan het 2e Forum hebben deelgenomen, en nu hier in Brussel op het 3e Forum aanwezig zijn. Mijn eerste vaststelling is met enige verontwaardiging gekleurd, want – de Commissie heeft het net nog bevestigd – de fora en colloquia volgen elkaar op, er zijn alsmaar meer vergaderingen en verklaringen en in al die tijd hebben we van de Commissie steeds maar weer hetzelfde antwoord gekregen: deze problemen zijn te wijten aan een gebrek aan begrip en communicatie, iemand moet het u uitleggen, we voeren een hotline (zonder juridische waarde) in; en de maanden en jaren gaan voorbij. Er komen nieuwe richtlijnen die gevolgen hebben voor de SDAB. Europa gaat vooruit en de wereld gaat vooruit en wij – wijzelf, de gebruikers en voorschrijvers van deze SDAB – wachten nog steeds op positief recht en niet op recht dat door een rechter wordt uitgevaardigd. We willen dat de Commissie, de Raad en het Parlement hun verantwoordelijkheid opnemen. De rechter moet recht spreken, niet uitvaardigen.

We willen een kaderrichtlijn en geen bijzondere wet. We hebben het gevoel dat de Commissie in deze zaak probeert de dingen van zich af te schuiven, ze antwoordt niet op de terechte bekommernissen die werden geuit door het Comité van de Regio’s in het kader van de gegeven adviezen, of door het Europees Parlement ter gelegenheid van debatten die werden georganiseerd. En ze antwoordt ook niet op de vragen die in deze zaal werden gesteld.

Ik feliciteer het Belgische Voorzitterschap, want vanmorgen waren er, in tegenstelling tot andere fora waaraan ik heb deelgenomen, drie commissarissen, één minister en tien Europees afgevaardigden aanwezig. Misschien werd hier een belangrijke politieke stap gezet in de oplossing van problemen die vandaag te berde werden gebracht.

Ik kom niet terug op alles wat reeds werd gezegd over het evenredigheidsprobleem, het Monti-Kroes-pakket, de de-minimisdrempels, enz. Uiteraard zijn dit allemaal interessante denkpistes. Maar zoals Françoise CASTEX zei, er zijn twee heel eenvoudige problemen:

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

161

een juridisch probleem dat moet worden opgelost en daarvoor is politieke wil nodig.

Deze politieke wil hebben we gezien bij het Belgische Voorzitterschap en ook bij de Interfractiewerkgroep [openbare dienstverlening] van het Europees Parlement. We moeten eindelijk de stap zetten. Ik ben bereid om deel te nemen aan een 4e Forum, maar alleen als de vraag “wat moeten we doen?” wordt vervangen door de vraag “wat doen we?”.

Vraag van de gespreksleider aan de forumleden: We hebben het meermaals gehad over het Verdrag van Lissabon en tijdens de workshops vroegen de deelnemers onder andere wat de instellingen van plan zijn te doen om de SDAB veilig te stellen. Hoe beantwoordt u deze vraag?

Antwoord van mevrouw Françoise CASTEX, Europees afgevaardigde, Voorzitter van de Interfractiewerkgroep openbare dienstverlening van het Europees Parlement “De analyse van het Verdrag van Lissabon en de steunpunten die dit Verdrag bieden, zijn hier al enkele keren ter sprake gekomen. Als nu het Verdrag van Lissabon de weg vrijmaakt voor een nieuwe stap in de opbouw van Europa, dan moet dat zichtbaar zijn.

We moeten het Verdrag van Lissabon verwezenlijken. De steunpunten moeten aanleiding geven tot concrete acties: richtlijnen, verordeningen, wetgevingsvoorstellen. We zijn bereid daaraan te werken. Er is echter ook nog zoiets als medeverantwoordelijkheid en medebeslissingsprocedures. We moeten ook de Raad hierbij betrekken. Het initiatief moet van de Europese Commissie komen. De Europese Commissie moet horen wat hier wordt gezegd, en het Verdrag van Lissabon verwezenlijken. Gisteren hoorden we een reactie in de zaal van iemand die zei dat hij de indruk had dat de Commissie weifelachtig was en in de opbouw van Europa geen nieuwe stap wil zetten. De bal ligt in het kamp van de Commissie, de Commissie is aan zet. Er liggen 15 voorstellen op tafel en de Commissie moet daar iets van maken.”

Antwoord van mevrouw Concetta CULTRERA, Algemene Directie Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen van de Europese Commissie “Naar mijn mening is artikel 9 VWEU het basiselement, dé vernieuwing in het Verdrag van Lissabon. Dit artikel zal de komende jaren veel veranderingen teweegbrengen. Dit artikel zegt het volgende: “Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid”.

162

Institutionele ronde tafel

Het belangrijkste instrument om dit artikel uit te voeren, is de beoordeling van de sociale impact, in het kader van de algemenere impactanalyse. We hadden het hier gisteren al over. Natuurlijk, dit is een heel nieuw artikel; we moeten nadenken wat de beste manier is om het de komende jaren uit te voeren, want mijns inziens gaat het om een werk van lange adem. We zouden inspiratie kunnen vinden in wat reeds werd gerealiseerd voor vergelijkbare artikels, die in het verleden voor andere thema’s werden ingevoerd.

Verder zijn er nog het protocol nr. 26 over de DAB en artikel 14 VWEU. Het protocol is een uitleggingsprotocol dat de alom gekende kernprincipes bevat: de rol en de ruime manoeuvreerruimte van de lidstaten, de diversiteit van de diensten, het kwaliteitsniveau, de betaalbaarheid van de sociale diensten, de universele toegang. En er is ook artikel 14 zoals het werd gewijzigd en dat ons deze juridische grondslag geeft, maar om wat te doen op het domein van de sociale diensten?

Artikel 14 leert ons dat in verordeningen de principes en voorwaarden moeten worden omschreven waarmee de diensten hun opdrachten kunnen vervullen. Gisteren zei Commissaris ALMUNIA ons dat met dit artikel geen wetten inzake overheidssteun konden worden gemaakt, aangezien het Verdrag bepaalt dat dit artikel van toepassing is “onverminderd artikel 106 en 107 VWEU”. Met andere woorden: met artikel 14 kunnen we op het vlak van overheidssteun niets doen. Op het domein van de overheidsopdrachten hebben we dankzij de workshop over dit thema nu voorstellen tot amendementen, wijzigingen van bestaande regels. We zullen rekening houden met wat vandaag werd gezegd, en de Commissie heeft in dit verband een raadpleging georganiseerd; aan de hand daarvan zullen we nagaan wat er veranderd zou moeten worden en hoe.”

Antwoord van de heer Koen LENAERTS, Rechter aan het Hof van Justitie van de Europese Unie “Ik zou willen benadrukken dat ik mij volledig bij de heer DESTANS aansluit. Ik vind dat de wetgever zijn verantwoordelijkheden moet opnemen. De democratische legitimiteit om sociale keuzes te maken komt toe aan de door het volk verkozen vertegenwoordigers, maar ook aan de organisaties van de burgermaatschappij. De rechter heeft als taak, de zwakke tegen de sterke te beschermen; deze laatste kan zichzelf beschermen want hij heeft de macht daarvoor, de zwakke niet. Daarom waren de voorbij vijf jaar meerdere arresten van het Hof ten gunste van het sociale en hebben ze effectief de volledige toepassing van de principes vrijheid van verkeer en concurrentie begrensd. Er zijn diensten die mensen helpen die geen sterk lobbyingvermogen hebben daar waar ze dat zouden moeten hebben, en die alleen maar krachtens de grondrechten kunnen worden beschermd, en die diensten willen we niet op de helling plaatsen. Daarom moeten we blij zijn dat het Handvest van de grondrechten in voege treedt als primair recht van de Unie. Dit

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

163

Handvest passen we nu toe, op dezelfde normatieve grond als de regels voor mededinging en die voor de interne markt.

Hetzelfde geldt voor artikel 9 VWEU, dat ik bij mijn eerste tussenkomst al citeerde, en ik hoop dat de Commissie inderdaad wetgevingsvoorstellen zal formuleren op grond van artikel 14 VWEU en Protocol nr. 26. Volgens Commissaris ALMUNIA moeten sommige aspecten de bepalingen van het Verdrag aangaande overheidssteun als basis hebben. En dan? Artikel 9 is een horizontale clausule die in alle beleidsinitiatieven van de Unie moet worden uitgevoerd, en niet alleen in de initiatieven die het sociaal beleid als juridische grondslag hebben.

Vaak moeten we een oordeel vellen zonder dat er een wetgeving is, omdat de Commissie ons zaken voorlegt op basis van de artikels van het Verdrag, de zogenaamde artikels over negatieve integratie, dat wil zeggen dat ze de lidstaten verbieden om het vrij verkeer van personen, goederen, diensten, kapitaal te verhinderen ... of vrije concurrentie te belemmeren. Dat alles moet concreet vorm krijgen. Voor mijn studenten maak ik de volgende vergelijking: het is alsof je een strijkijzer met een hoogspanningskabel wil doen werken, dat lukt niet: je hebt een transformator nodig om de voltage aan te passen. De wetgever moet dus keuzes maken. Als de Commissie zaken in verband met de basis van het primair recht maar voor het Hof blijft brengen en de rechter de keuzes laat maken die eigenlijk onder de bevoegdheid van de wetgever vallen, dan zal het Hof de neiging hebben om te beslissen in het voordeel van de lidstaten, want in deze lidstaten maken de verkozen parlementsleden of sociale partners de keuzes.

Waarom zouden wij rechters dan beslissen dat deze keuzes niet overeenstemmen met de artikels van het Verdrag die werden opgesteld zonder aan de SDAB te denken?�. .

De heer Carlos de CORTAZAR, Adviseur van de Vertegenwoordiging van het Koninkrijk Spanje bij de Europese Unie, vertegenwoordiger van de Spaanse Minister van Sociale Zaken De heer CORTAZAR wenst te preciseren dat een pragmatische benadering de voorkeur zou moeten krijgen en dat moet worden uitgegaan van een diepgaande analyse van de nieuwe juridische instrumenten die er zijn, zoals de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon (artikel 9 en 14 VWEU) en de dienstrichtlijn. Alleen een dergelijke analyse en uitleg zal de lidstaten een duidelijker inzicht geven in de kwestie, met name de mogelijkheid om een wetsinitiatief te baseren op het nieuwe artikel 14 VWEU – kwestie die in de ogen van tal van leden van de Raad zeer problematisch blijft.

164

Institutionele ronde tafel

Antwoord van de heer Jean-Louis DESTANS, Vicevoorzitter van het Comité van de Regio’s en Voorzitter van de Conseil Général de l’Eure (Frankrijk).

“Ik ben blij met wat werd gezegd. Jammer dat de Commissie niet besluit met ons te zeggen dat ze goed geluisterd heeft naar wat de politieke vertegenwoordigers en de vertegenwoordiger van het Hof van Justitie hebben gezegd.

We beschikken nu over de middelen om vooruit te gaan, we hebben het uitleggingsprotocol, artikel 9 en artikel 14. Deze juridische grondslagen volstaan voor een wetsinitiatief en ik ben blij dat de vertegenwoordiger van de Spaanse staat verklaart dat deze bekommernissen in zijn land op de agenda staan.”

6.3. Samenvatting van de vragen die door de gespreksleider werden gesteld en door de forumleden werden beantwoord

165

166

Institutionele ronde tafel

6.4.

Knipoog Soms is het goed om een aantal waarheden nog eens in herinnering te brengen. Tijdens het interinstitutionele rondetafelgesprek werd zo de medeverantwoordelijkheid van de Europese Unie en de lidstaten nog eens aangekaart: zij moeten er samen over waken dat de DAEB, waaronder ook de SDAB, werken volgens principes en in omstandigheden die hen helpen om hun taak te vervullen.

Dat vloeit voort uit artikel 14 VWEU sinds dit na het Verdrag van Amsterdam werd opgesteld (vroeger artikel 7D, vervolgens 16 VEG). Het Hof van Justitie deelt die verantwoordelijkheid niet, maar zijn taak is even belangrijk: ervoor zorgen dat het recht wordt nageleefd wanneer de verdragen worden geïnterpreteerd en toegepast (artikel 19.1 VEU). De Commissie moet het “algemene belang van de Unie” verdedigen en “de gepaste initiatieven daarvoor” nemen (artikel 17.1 VEU).

Kunnen we van het voorstel voor de nieuwe Single Market Act (COM(2011)206 van 13 april 2011) stellen dat het een geschikt initiatief is voor de goede werking van de SDAB? Een van de twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen is terecht ook de sociale cohesie. De omzetting in termen van wetgeving blijft echter nog in het vage: Het zou gaan om de “verduidelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting met de sociale grondrechten” en “een betere garantie dat de DAEB, met inbegrip van de SDAB, functioneren op basis van een kader dat hen in staat stelt hun taken te vervullen”.

Met die bedoeling kondigt de Commissie aan dat ze zal nagaan “welke maatregelen noodzakelijk zijn om, in combinatie met artikel 14 en Protocol nr. 26, een betaalbare toegang voor alle burgers te garanderen tot diensten die voor hun dagelijkse leven van cruciaal belang zijn, en om dergelijke diensten in het economische en sociale leven in te passen, met inachtneming van de essentiële rol van de lidstaten om deze diensten te verrichten, te doen verrichten en te organiseren”. Hopelijk vindt ze de gepaste voltage en de juiste stekker om de Europese werkelijkheid (opnieuw) aan te sluiten op de actoren en begunstigden van de SDAB ...

6.4. Knipoog

167

7.

SLOTZITTING 169

170

SLOTZITTING

7.1.

Toespraak van de heer Proinsias de ROSSA In naam van het Europees Parlement begint de heer ROSSA zijn uiteenzetting met te stellen dat, na de vruchtbare debatten van het 3e Forum en de aanbevelingen die naar aanleiding daarvan werden goedgekeurd, luidt de hoofdvraag voortaan als volgt: hoe kunnen we vooruitgang boeken en waar gaan we naartoe?

De heer de ROSSA wil eerst en vooral beklemtonen dat de wereld totaal is veranderd sinds in 2007 een keerpunt werd genomen met het debat over de SDAB. Eerst hadden we een economische crisis, die het gevolg was van een ernstige bankcrisis. Hij brandmerkt de benadering waarmee Europa een einde wilde maken aan de crisis door gebruik te maken van methodes die weinig efficiënt bleken te zijn. Vervolgens werd het Verdrag van Lissabon goedgekeurd. Uit dit Verdrag blijkt duidelijk dat de Europese Unie meer is dan een eengemaakte markt. Het promoveert sociaal welzijn tot een van de doelstellingen van de Europese Unie.

Voor de Europees afgevaardigde zijn de maatregelen die onlangs op economisch vlak op Europees niveau werden voorgesteld, niet in overeenstemming met de algemene economie van het nieuwe Verdrag. De heer de ROSSA oordeelt dat er een heftige strijd gaande is op het niveau van het Europees Parlement, de nationale parlementen en de burgermaatschappij om te proberen om de huidige aanpak om te vormen zodat sociale en economische aspecten met elkaar worden verzoend.

Om dit doel te bereiken, vooral dan wat de SDAB betreft, stelt de heer de ROSSA voor om een dynamisch en interactief proces op gang te brengen in het kader van een “task force van hoog niveau”, bestaande uit de Europese instellingen, de burgermaatschappij en de sociale partners. Deze task force zal dringend, op een transparante manier, op basis van een duidelijke agenda en met welomschreven deadlines de cruciale problemen die tijdens het 3e Forum te berde werden gebracht, moeten aanpakken. De heer de ROSSA stelt met kracht dat we van de huidige aanpak, waarbij elke instelling afzonderlijk en zonder globale visie aan de SDAB-kwestie werkt, moeten afstappen.

7.1. Toespraak van de heer Proinsias de ROSSA

171

De heer de ROSSA uit zijn kritiek op het “dictaat van het Stabiliteits- en groeipact�. Wat voor hem het meeste telt, is de manier waarop Europa de grondrechten van de burgers concretiseert, want er is een grote kloof tussen de rechten op papier en de dagelijkse werkelijkheid van tal van burgers.

Tot slot pleit de heer de ROSSA voor de invoering van een kaderregeling op grond van artikel 14 VWEU die duidelijk het onderscheid zou moeten maken tussen niet-economische diensten en economische diensten en die de werkingscriteria van deze laatste zou bevatten; een dergelijke kaderregeling mag evenwel de mogelijkheid om op het domein van de SDAB sectorgebonden richtlijnen goed te keuren, niet uitsluiten.

172

SLOTZITTING

7.2.

Toespraak van de heer László ANDOR In zijn slotwoord verklaart Commissaris ANDOR dat hij blij is dat de resultaten van het 3e Forum in de lijn liggen van de verwachtingen en ambities van de Europese Commissie.

Hij wijst vooral op de toepasselijkheid van de discussie over de kwaliteit van de sociale diensten en preciseert dat de overheden die voor de organisatie en financiering van de sociale diensten verantwoordelijk zijn, in de huidige situatie zullen kampen met alsmaar grotere financiële restricties.

Voor Commissaris ANDOR houdt dat in dat de beschikbare middelen efficiënt moeten worden beheerd. Een consensus over de kwaliteit op het niveau van de EU is volgens hem onvermijdelijk, wil men de besluitvormers helpen om deze middelen te concentreren en voorrang te geven aan investeringen, om de onafgebroken ontwikkeling van de kwaliteit en rentabiliteit van de sociale diensten te steunen.

Daarom is de Commissie volgens de heer László ANDOR de verbintenis aangegaan om de toepassing van het facultatief Europees kwaliteitskader van de SDAB, dat door het Comité voor sociale bescherming werd goedgekeurd, in de hand te werken, met name door de uitwisseling van goede praktijken en door supranationale projecten. Om dat kader te promoten heeft de Commissie zich er bovendien toe verbonden om de overheden in de lidstaten te helpen, opdat zij de bestaande regels van de Europese Unie beter begrijpen en toepassen.

Wat de bekommernissen in verband met de toepassing van bepaalde EU-regels op de SDAB betreft, oordeelt de heer ANDOR dat de nieuwe “gids”, een update van de documenten uit de Vraagbaak, tal van concrete antwoorden geeft. Voor de Europees Commissaris bieden de huidige regels heel wat meer manoeuvreerruimte in de sociale sector. Toch, zo stelt hij de toehoorders gerust, heeft de Commissie de deur niet gesloten voor discussies over kwesties die vaag, onzeker of ontoereikend blijven.

7.2. Toespraak van de heer László ANDOR

173

Commissaris ANDOR verwerpt de idee om voor de SDAB een ad-hocstructuur te creĂŤren, hij zet liever de dialoog voort en bouwt verder op basis van wat de Commissie in het kader van het ComitĂŠ voor sociale bescherming reeds heeft gedaan.

174

SLOTZITTING

7.3.

Toespraak door mevrouw Laurette ONKELINX Meer dan ooit zijn we het erover eens dat sociale diensten noodzakelijk zijn, maar, zo beklemtoont mevrouw ONKELINX, dankzij de debatten konden we de afstand meten tussen de Europese regels en de sociale behoeften van de actoren op het terrein.

Volgens mevrouw ONKELINX hebben alle stakeholders gewag gemaakt van de nood aan verduidelijking en zichtbaarheid van deze regels. Ze wijst erop dat vooral de activiteiten van kleine lokale belanghebbenden in het gedrang komen door deze regels, waarvoor ze noch de financiĂŤle, noch de menselijke middelen hebben om de follow-up te verzekeren, wat blijkt uit de vele getuigenissen van deze actoren.

In dat verband acht de Belgisch minister het nuttig om op Europees niveau een aantal initiatieven te nemen. Eerst en vooral moeten de bestaande regels zichtbaar worden gemaakt, moet er beter over worden gecommuniceerd met degenen die er vooral mee te maken hebben, en zij moeten geholpen worden voor de procedures. Er is echter ook nood aan meer rechtszekerheid dat de eigenheid van de SDAB wordt herkend en dat derhalve de regels, die oorspronkelijk niet voor deze diensten waren ontworpen, worden aangepast.

Concrete denkpistes werden voorgesteld: herziening van de drempels waaronder de operatoren overheidssteun niet langer hoeven te melden, of nog, meer in het algemeen, herziening van het Monti-Kroes-pakket, waar Commissaris ALMUNIA mee begonnen is. Minister ONKELINX vraagt zich in dit verband echter af of dat voldoende zal zijn om te komen tot een grotere rechtszekerheid inzake financiĂŤle compensaties. Volgens mevrouw ONKELINX moet deze herziening ook de gelegenheid zijn om de regels inzake overheidssteun aan de eigenheden van de SDAB aan te passen.

Mevrouw ONKELINX verklaart verder dat ze het standpunt deelt van mevrouw Pervenche BERES en van rechter Koen Lenaerts, die hebben gewezen op het feit dat rekening moet worden gehouden met de veranderingen die sinds de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon hebben plaatsgevonden. We hebben geen excuus meer om het nieuwe artikel 9

7.3. Toespraak door mevrouw Laurette ONKELINX

175

VWEU niet te kennen; dit artikel verplicht om een transversale kijk te hebben zodat we met sociale impact in alle Europese initiatieven rekening kunnen houden. We moeten dit artikel nu verwezenlijken en in dat verband is mevrouw ONKELINX ervan overtuigd dat het tijd is dat de EPSCO-Raad naar de Ecofin-Raad stapt en zich eveneens de economische teksten en dus ook de regels inzake concurrentie en interne markt eigen maakt.

Mevrouw ONKELINX verwijst ook naar de woorden van de heer Koen LENAERTS aangaande het Handvest van de grondrechten, dat voortaan in het primair recht van de Unie is opgenomen en tal van bepalingen bevat waarmee de sociale rechten van de Europese burgers beter kunnen worden beschermd.

Mevrouw de minister herinnert eraan dat de markt geen doel op zich is, maar een middel dat moet bijdragen tot de sociale vooruitgang om zo te komen tot een sociale markteconomie, en ze is zich bewust van de bekommernissen van tal van stakeholders die aan de Commissie, die initiatiefrecht heeft, vragen om concrete maatregelen voor te stellen die met deze bekommernissen rekening houden.

Mevrouw ONKELINX beklemtoont het belang van het werk dat de Commissie tot nog toe verricht heeft, met name door een aantal teksten te verduidelijken (door toedoen van haar nieuwe gids en haar interactieve website), maar oordeelt dat dit werk nooit concretere initiatieven op wetgevend vlak zal vervangen.

Mevrouw ONKELINX uit haar lof voor het werk dat het ComitĂŠ voor sociale bescherming aangaande het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB heeft verricht. Naar haar mening is dit kader de uiting van een Europese ambitie: door gemeenschappelijke kwaliteitsprincipes op Europees niveau goed te keuren, wordt immers het vermogen van de lidstaten om hun verschillen te overwinnen, geconcretiseerd. Dit kwaliteitskader, zo verklaart ze, moet niet louter een verklaring zijn, maar moet ook echt concreet en operationeel worden.

De kwaliteit van de sociale diensten kwam in het gedrang door de crisiscontext, die niet alleen leidde tot meer behoeften, maar ook tot minder financiĂŤle middelen. Europese financieringen zoeken is voor lokale overheden een ware uitdaging, door de zware administratieve last die het beheer van dergelijke financieringen met zich meebrengt.

Mevrouw de Minister oordeelt dat het 3e Forum zijn doelstellingen heeft gehaald, want er werden duidelijke aanbevelingen goedgekeurd over de uiteenlopende bekommernissen die de deelnemers hebben verwoord. Het belangrijkste is nu dat we deze aanbevelingen ook permanent opvolgen. Daarom moet het onschatbare werk van de verschillende forums worden voortgezet en moeten tussen twee forums in werken worden georganiseerd in een pluri-institutionele context waarbij de verschillende stakeholders betrokken zijn.

176

SLOTZITTING

7.3. Toespraak door mevrouw Laurette ONKELINX

177

8.

EN MORGEN?

179

180

EN MORGEN?

Toen de Cahiers de droit européen in 2006 een bijzonder nummer publiceerden over de diensten van algemeen belang (DAEB) en de Europese Unie – het eerste Europees Forum over de sociale diensten van algemeen belang (SDAB) had nog niet had plaatsgevonden – hadden we ons afgevraagd wat de verworvenheden en perspectieven waren van een Europese doctrine voor overheidsdiensten 26. Bij deze perspectieven hebben we drie vaststellingen gedaan, die ons inziens het vermelden waard zijn, omdat ze nog steeds actueel zijn. Dat blijkt uit de werken van het 3e Forum van de SDAB dat door het Belgische Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie werd georganiseerd en gehouden werd op 26 en 27 oktober 2010: de noodzaak om duidelijkheid te scheppen in wat we toen de “grijze zone” noemden waarin de SDAB verzeild lijken te zijn geraakt; de verduurzaming van het financieringsstelsel voor de DAEB in het algemeen en de SDAB in het bijzonder; en het bestuderen van een kaderinstrument van de Unie dat geschikt is voor de (S)DAB. We bespreken hierna elk van deze drie luiken, verrijkt met de inhoud van de debatten van het 3e Forum (in de voltallige zittingen en tijdens de workshops).

De SDAB: lichtgrijs of donkergrijs?

Uit de werken van het 3e Forum blijkt dat de SDAB nog steeds niet duidelijk zijn omschreven. Drie jaar na het 1e Forum is het niet zeker dat we meer duidelijkheid hebben inzake het discriminerende criterium dat “economische activiteit” is: als een SDAB eraan voldoet, komt deze terecht in het toepassingsgebied van de regels van de Europese verdragen, met name uit hoofde van artikel 14 en 106, 2e lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het probleem komt van het feit dat, zoals sommige sprekers opmerkten, elke activiteit mogelijk economisch is in die zin dat elke activiteit een uitwisseling van goederen of diensten op een bepaalde markt kan inhouden.

Daarom zijn wij van oordeel dat het streven naar transparantie dat de Unie van de lidstaten eist, met name op grond van het hoger genoemde artikel 106, 2e lid VWEU, ook het streven moet zijn van de wetgever van de Unie, want de Unie moet er net als de lidstaten 26 Stéphane Rodrigues, “Les services d’intérêt économique général et l’Union européenne ? Acquis et perspectives”, in Les services d’intérêt économique général et l’Union européenne, onder leiding van Jean-Victor Louis en Stéphane Rodrigues, Bruylant, 2006, pp. 421-440.

181

over waken dat de DAEB hun specifieke taak naar behoren kunnen uitvoeren. Om dat doel te bereiken, zouden de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon, met name Protocol nr. 26 over de DAB, en de jurisprudentie van het Hof van Justitie een nuttige toelichting kunnen zijn bij de afbakening van de SDAB. Zo kunnen we ons afvragen of de jurisprudentie aangaande de interpretatie van het protocol over de openbare audiovisuele dienstverlening (OAD) niet enkele referenties in die zin kan verschaffen, aangezien de categorie van de culturele diensten ons inziens nauwe banden heeft met die van de sociale diensten. Had de Commissie het in het begin van de jaren zeventig niet over de categorie van de “diensten van algemeen cultureel en sociaal belang” in verband met een geschil aangaande de bescherming van de auteursrechten? 27 Uit deze jurisprudentie over de OAD blijkt dat deze laatste “rechtstreeks verband houdt met de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving” en dat “gelet op de culturele, sociale en democratische functies die hij voor het gemeenschappelijk welzijn vervult, van vitaal belang is voor het waarborgen van democratie, pluralisme, sociale cohesie, culturele en taalkundige diversiteit” 28. Daaruit moet worden afgeleid dat “de kwalificatie als DAEB, eerder dan als dienst van algemeen niet-economisch belang, veeleer te verklaren valt door de impact die de openbare omroep de facto heeft op de – overigens concurrentiële en commerciële – omroepsector, dan door een eventueel handelsbelang van deze openbare omroep” 29. Met andere woorden: de kwalificatie DAEB zou niet systematisch de bovenhand hebben op die van commerciële activiteit wanneer bepaalde specifieke waarden op het spel staan, want die zouden de zuiver commerciële dimensie van de activiteit relativeren en zelfs neutraliseren.

Een dergelijke redenering lijkt ons in ieder geval geschikt voor de SDAB, als we kijken naar Protocol nr. 26 maar ook artikel 9 VWEU, dat de Unie verplicht om bij de bepaling en uitvoering van haar beleid en optreden rekening te houden met “de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid”. Voor de wetgever van de Unie reden te meer, zo lijkt ons, om te proberen de elementen die de SDAB omschrijven, veilig te stellen en te vermijden dat ze worden verspreid over een economische en niet-economische sfeer (over het geschikte instrument om dit te doen, zie infra, bij het 3e luik).

27 Zie het zogenaamde “GEMA”-besluit, nr. 71/224/EEG van 2 juni 1971 PB L 134, p. 27).

28 Verwijzing naar een resolutie van de Raad en de lidstaten van 25 januari 1999 (PB C 30, p. 1).

29 Zie het arrest van de Rechtbank van de Unie van 1 juli 2010, M6 en TF1 c// Commissie, gevoegde zaken T-568/08 en T-573/08, nog niet gepubliceerd, punt 123. Zie ook het arrest van het Gerecht van 26 juni 2008, SIC/Commissie, T442/03, Jurispr. blz. II1161, punt 153-154.

182

EN MORGEN?

Welke duurzame financiering voor de SDAB in tijden van crisis en daarna?

In tegenstelling misschien tot de vorige twee edities moest het 3e SDAB-Forum meer plaats vrijmaken dan gewoonlijk voor een ongenode gast: de economische en sociale crisis. Daardoor gingen de debatten ook over welke duurzame financieringsbronnen voor de SDAB geschikt zijn. Toch vinden we dat de beschouwing uiteindelijk nog maar eens eendimensionaal is, in die zin dat ze zich concentreert op de nationale financieringsbronnen, zoals die aan de regels voor overheidssteun en de controle van de Commissie zijn onderworpen krachtens artikel 107 en 108 van het VWEU. De Europese dimensie bleek in de debatten dan naar de achtergrond te verhuizen en zelfs te verdwijnen: de DAEB kunnen worden gezien als deel uitmakend van de gemeenschappelijke waarden van de Unie en ze vallen onder een gedeelde verantwoordelijkheid tussen de Unie en de lidstaten; waarom kunnen we dan geen Europese financieringsmiddelen bedenken om, althans in eerste instantie, de DAB van Europese dimensie te subsidiëren? We verwijzen in dat verband naar een initiatiefadvies van het Europees Economisch en Sociaal Comité van 21 oktober 2010, waarin wordt beklemtoond dat de tijd is gekomen om “Europese diensten van algemeen belang te ontwikkelen op gebieden waar dat thans op grond van veranderde omstandigheden en uitdagingen noodzakelijk is” 30.

Voorlopig is de aandacht gericht op de herziening van het “post-Altmark-DAEB”-pakket van 2005 betreffende de compensaties voor overheidsdienst, zoals de grote meerderheid van de deelnemers aan het 3e Forum ze noemt en waarmee de Commissie is begonnen door in april 2011 een voorstel tot wijziging in te dienen, dat ze tegen het einde van de zomer van 2011 wil afwerken 31.

Ons inziens kunnen we ons in dit stadium nog niet verheugen of ongerust maken over dit voorstel. De intenties mogen dan al goed lijken, bij de analyse is toch voorzichtigheid geboden, omdat zoveel zal afhangen van de uiteindelijke tekst en vooral van de manier waarop deze door de bevoegde diensten van de Commissie wordt uitgevoerd. We stellen in ieder geval vast dat, in de lijn van de aanbevelingen van het 3e Forum, de Commissie pleit voor een “gedifferentieerde en evenredige aanpak” die een vereenvoudiging zou inhouden van de toepassing van de regels inzake overheidssteun op sommige types van sociale diensten, met name wanneer deze laatste “een beperkte impact hebben op de uitwisselingen tussen lidstaten” en “verschillende bijzondere kenmerken eigen aan hun

30 Zie het advies van het EESC over “De vernieuwing van de communautaire methode (richtsnoeren)”, in PBEU C 51 van 17 februari 2011, pp. 29-34, dat met name handelt over, bijvoorbeeld, burgerbescherming, internationale noodhulp, douanediensten, transport, onderzoekscentra, hogesnelheidsnetten, enz.

31 Zie COM (2011), 146 def. van 23 maart 2011: “Hervorming van de EU-staatssteunregels voor diensten van algemeen economisch belang”.

183

financiële structuur en doelstellingen” vertonen 32. Dan moet er alleen nog een akkoord worden gevonden over de inhoud van deze bijzondere kenmerken. De “organisatorische kenmerken” van de SDAB die de Commissie in haar eerste mededeling in 2006 over de SDAB had geïdentificeerd (solidariteitsbeginsel, personalisering, ontbreken van een winstoogmerk, burgerzin, culturele en lokale verankering, asymmetrische relaties, enz.), zouden in dat verband opnieuw kunnen worden opgepikt; tegelijkertijd moet wel van de gelegenheid gebruik worden gemaakt om ze te actualiseren en aan te vullen met het oog op de nieuwe context van na het Verdrag van Lisbon (artikel 9 en 14 VWEU, artikel 36 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en Protocol nr. 26).

Een Europees kaderinstrument voor de SDAB: waarom en hoe?

Het debat over de mogelijkheid om een kaderinstrument van de Europese Unie te creëren op het domein van de DA(E)B, is niet nieuw. Zo kwamen het Comité van de Regio’s (in 2005) en de PES-groep in het Europees Parlement (in 2006) zelfs met een tekst voor een kaderrichtlijn. Deze initiatieven vonden bij de Commissie en de lidstaten in die tijd weinig weerklank, met name omdat de juridische grondslag in de verdragen ontbrak om een dergelijke tekst te kunnen goedkeuren. We weten dat het Verdrag de zaken volledig heeft veranderd en dat artikel 14 VWEU voortaan een onaanvechtbare juridische grondslag vormt voor de goedkeuring door het Europees Parlement en de Raad van vorderingen die de principes en omstandigheden bepalen waarmee de DAEB hun taken moeten kunnen verrichten. De medewetgevers van de Unie moeten dus voortaan hun verantwoordelijkheid opnemen, zoals tal van sprekers en deelnemers tijdens het 3e Forum te verstaan hebben gegeven.

Welke redenen kunnen een dergelijk initiatief rechtvaardigen en welke inhoud zou het moeten hebben?

De redenen die we kunnen aanhalen, is het feit dat de werken en aanbevelingen van het 3e Forum ons inziens de opportuniteitsanalyse bevestigen die de Europese Commissie zelf maakte in haar groenboek over de DAB in 2004, toen ze het volgende schreef: “Door middel van een algemene regeling zouden de doelstellingen en beginselen van alle of verscheidene soorten diensten van algemeen belang, die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, kunnen worden beschreven, verduidelijkt en geconsolideerd. Een dergelijke regeling zou als basis kunnen dienen voor verdere sectorale wetgeving, door middel waarvan de in de kaderregeling geformuleerde doelstellingen uitgevoerd zouden kunnen worden, waardoor de interne markt op dit terrein vereenvoudigd en geconsolideerd kan worden 33”.

32 Op. cit. ., deel 4.2.2.1.

33 Zie alinea 38 van de mededeling COM(2003)270 def. van 21 mei 2003.

184

EN MORGEN?

Daar komt nog bij dat zowel de openbare als privéactoren die de SDAB beheren of het beheer ervan delegeren, op juridisch vlak beschermd moeten worden. Een dergelijke juridische bescherming zou ten minste een verheldering moeten omvatten van de twee eerder aangehaalde thema’s, namelijk de kwalificatieprincipes (-criteria) en de financieringsvoorwaarden voor dergelijke activiteiten ten aanzien van het recht van de Unie.

Ook andere horizontale onderwerpen zouden aan bod kunnen komen in een of meer verordeningen op basis van artikel 14 VWEU (en/of van artikel 114 VWEU, betreffende het nader tot elkaar brengen van de nationale wetgevingen in het kader van de consolidatie van de interne markt). Van de onderwerpen die de aandacht hebben getrokken van een groot aantal sprekers en deelnemers van het 3e Forum, vermelden we de volgende: enerzijds de kwaliteit van de SDAB (de medewetgever zou zich dan kunnen baseren op de werken op dit domein van het Europees Sociaal Beschermingscomité, om de gemeenschappelijke standaarden en referenties onder de aandacht te brengen) en anderzijds de toepassing van de regels van het Verdrag inzake de DAEB (met name bij de toepassing van de principes “vrijheid van verkeer” en “vrije mededinging”, met inbegrip van het beginsel “overheidssteun” 34) met een aantal sectorspecifieke instrumenten en een noemenswaardige impact op de prestaties van de SDAB (in navolging van de richtlijnen van 2004 betreffende de nationale procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten en de richtlijn van 2006 betreffende diensten op de interne markt ).

34 De formulering “Onverminderd artikel 106 en 107 VWEU” die in het begin van de tekst van artikel 14 VWEU staat, hoeft volgens ons niet te worden geïnterpreteerd als een bepaling die de medewetgever van de Unie verhindert om inzake overheidssteun tussenbeide te komen, omdat met name de “economische en financiële” omstandigheden waarin de DAEB hun taken moeten vervullen, expliciet bedoeld zijn. De draagwijdte van de formulering ligt hierin dat de medewetgever rekening moet houden met de principes voor controle op de overheidssteun die in artikel 107 VWEU zijn opgenomen.

185

186

de auteurs Manuel PAOLILLO Manuel PAOLILLO is projectleider van het 3e SDAB-Forum en volgt het thema op Belgisch en Europees niveau. Hij is jurist bij de cel Multilaterale Relaties van de afdeling Beleidsondersteuning, van de FOD Sociale Zekerheid. Manuel heeft aan de SDAB-kwestie altijd al een pedagogisch aspect willen toevoegen, omdat hij ervan overtuigd is dat het dossier zich op het kruispunt bevindt van twee werelden, die elkaar niet altijd begrijpen: de sociale en de economische wereld.

Stéphane RODRIGUES Stéphane RODRIGUES is advocaat en lector aan de Ecole de Droit aan de Sorbonne – Universiteit Parijs I (Panthéon-Sorbonne) en hij kent het dossier al vanaf het prille begin. In het midden van de jaren negentig begon hij immers zijn doctoraatsstudie over de impact van het gemeenschapsrecht op de activiteiten van de overheidsdiensten. Sindsdien blijft hij het onderwerp bestuderen en onderrichten. Bovendien ijvert hij voor de oprichting van een Europese school voor overheidsdiensten, die verslag zou uitbrengen van de doelstelling van een sociale markteconomie die de Europese Unie wil zijn en verwezenlijken.

187

188

BIJLAGEN 189

190

BIJLAGEN

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

e

3 Forum over de Sociale Diensten van Algemeen Belang (SDAB)

Brussel, 26 – 27 oktober 2010

VIJFTIEN AANBEVELINGEN gericht aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie e

1. De 15 aanbevelingen van het 3 SDAB-Forum

191

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

1. INLEIDING1

1.1. Het 3e Forum over de sociale diensten van algemeen belang (SDAB) vond plaats op 26 en 27 oktober 2010 in Brussel. Dit Forum werd georganiseerd door het Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie en er namen meer dan 300 personen aan deel, als vertegenwoordigers van verschillende Europese instellingen, de lidstaten en alle stakeholders.

Naast de aanwezigheid van mevrouw Laurette Onkelinx, Vice‐eersteminster en Minister van Sociale Zaken, belast met Maatschappelijke Integratie, viel in het bijzonder de aanwezigheid van de volgende personen op: drie leden van de Europese Commissie, de heer László ANDOR, Commissaris voor werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, de heer Joaquín ALMUNIA, Commissaris voor mededinging en de heer Michel BARNIER (vertegenwoordigd), Commissaris voor interne markt en diensten, mevrouw Pervenche BERES, voorzitter van de Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Europees Parlement, mevrouw Françoise CASTEX, voorzitter van de Intergroep Openbare Diensten, de heer Marc TARABELLA, medevoorzitter van de Intergroep Sociale Economie en de heer Proinsias DE ROSSA, rapporteur over de toekomst van de SDAB in Europa. Ook de aanwezigheid en de actieve deelname van de volgende Europese volksvertegenwoordigers gingen niet onopgemerkt voorbij: de heer Pascal CANFIN, de heer Damien ABAD, mevrouw Marie‐Christine VERGIAT, de heer Peter SIMON, de heer Frank ENGEL en mevrouw Heide RÜHLE.

1.2. Het Forum heeft zich in het bijzonder gebogen over de problematiek van de kwaliteit van de SDAB. Sociale diensten van hoge kwaliteit verbeteren niet alleen de levenskwaliteit van alle rechthebbenden, maar laten deze diensten ook toe hun rol op het vlak van inclusie en sociale cohesie op een doeltreffende wijze te vervullen, als essentiële actoren van de "sociale markteconomie", een begrip uit het Verdrag betreffende de Europese Unie (zie artikel 3.3 VEU).

1.3. Ingevolge de opdracht die de Raad het in 2009 gaf, keurde het Comité voor sociale bescherming op 6 oktober 2010 een vrijwillig Europees kwaliteitskader voor sociale diensten2 goed, dat in de toekomst als leidraad kan dienen en die de verdienste heeft een aantal gemeenschappelijke concepten te omschrijven met betrekking tot de kwaliteit van de sociale diensten, die worden gekenmerkt door een grote diversiteit.

1.4. De economische en financiële crisis mondt uit in een sociale crisis, die zich in de verschillende lidstaten heel anders laat voelen en waarvan we de gevolgen nog niet volledig kunnen inschatten. Belangrijke gevolgen voor de nationale begrotingen en derhalve ook voor kwetsbaarste bevolkingsgroepen dienen te worden gevreesd. De besparingen gaan evenwel in tegen de nieuwe behoeften van de nieuwe gebruikers die blijven terechtkomen bij de sociale diensten en die eveneens moeten worden beschouwd als belangrijke vectoren voor jobcreatie, 1

e

De documenten met betrekking tot het 3 Forum kunnen worden gedownload op de volgende url: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26‐27_10_10.asp. Voor vragen kunt u terecht bij de heer Manuel PAOLILLO, verantwoordelijke e voor het 3 SDAB‐forum: manuel.paolillo@minsoc.fed.be

2

Comité voor sociale bescherming, "A voluntary European Quality Framework for social services ", SPC/2010/10/8 definitief

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

192

2

BIJLAGEN

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie zoals dat werd beklemtoond in de conclusies van Raad van juni 20093, onder Tsjechisch voorzitterschap.

1.5. Het probleem van de follow‐up van de crisis en de maatregelen die ertegen moeten worden genomen, zal één van de belangrijke elementen zijn waarmee rekening moet worden gehouden, zoals wordt beklemtoond in het tweede tweejaarlijkse verslag van de Commissie betreffende de SDAB4. We stellen thans een vermindering vast van de middelen en tegelijk een verhoging van de verwachtingen wat de kwaliteit van de sociale diensten betreft.

1.6. Bovendien stond het nieuwe Verdrag van Lissabon centraal in de discussies, want het heeft veel hoop doen ontstaan met betrekking tot een volledige en volwaardige erkenning van de diensten van algemeen belang (DAB), waarvan de SDAB een element zijn, en van een meer sociale dimensie in het beleid van de Unie, met toepassing van artikel 9 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De horizontale sociale clausule die dit artikel invoert, werd beschouwd als een belangrijke stap voorwaarts, omdat ze de Europese Unie verplicht om rekening te houden met de sociale eisen bij het bepalen en uitvoeren van al haar beleidsmaatregelen en acties. De naleving van deze nieuwe bepaling van algemene toepassing moet worden afgedwongen door de goedkeuring van de gepaste maatregelen en de geschikte mechanismen. De erkenning van het transversale karakter van de sociale vraagstukken is van het grootste belang en moet leiden tot meer samenwerking tussen de beleidsdomeinen en tot het overstijgen van de corporatistische besluiteloosheid.

1.7. Protocol nr. 26, dat naar aanleiding van het Verdrag van Lissabon bij het VEU en het VWEU werd gevoegd, innoveert. Het introduceert de concepten DAB en niet‐economische diensten van algemeen belang (NEDAB) in het primair recht van de Europese Unie. De protocollen maken immers "integraal deel" uit van de verdragen waarbij ze worden gevoegd en hebben bijgevolg dezelfde juridische waarde als de verdragen.

1.8. Artikel 6.1 van het VEU geeft aan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dezelfde juridische waarde als de verdragen. Dit handvest bevestigt verschillende rechten die de basis vormen voor de ontplooiing en de uitvoering van de SDAB: het recht op menselijke waardigheid, het recht op toegang tot plaatsingsdiensten, het recht op toegang tot prestaties van de sociale zekerheid en tot sociale diensten, het recht op toegang tot gezondheidspreventie en tot geneeskundige verzorging en het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang (DAEB).

1.9. De Europese regels die thans van toepassing zijn op de SDAB blijven talrijke vragen oproepen en zijn een bron van rechtsonzekerheid en onvoorspelbaarheid, wat talrijke 3

Conclusies van de Raad van 8 juni 2009, "Maatschappelijke dienstverlening als hefboom voor actieve insluiting en versterking van de sociale cohesie, en als banenmarkt", Doc. nr. 10052/09

4

Europese Commissie, werkdocument van de Commissie: Tweede tweejaarlijks verslag inzake sociale diensten van algemeen belang, SEC(2010) 1284 definitief , 22 .10. 2010

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

3

193

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie stakeholders aanklagen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU kunnen zo goed als alle diensten die op sociaal vlak worden verricht, met uitzondering van de socialezekerheidsregelingen die op solidariteit zijn gebaseerd, worden gekwalificeerd als economische activiteiten.

1.10. De onderliggende doelstellingen en principes van het DAEB‐kader van de EU weerspiegelen een logica die in essentie is gebaseerd op parameters inzake economische efficiëntie. Deze logica kan in deze vorm niet systematisch en volledig worden toegepast op de realiteit en op de nieuwe uitdagingen van de sociale diensten in de Europese Unie. Dit verklaart met name het bestaan van spanningen en scheeftrekkingen tussen het economische domein en het sociale domein in de EU, terwijl deze complementair zouden moeten zijn en het welzijn van de Europese burgers als ultieme doelstelling zouden moeten hebben. De SDAB zijn niet de meest winstgevende activiteiten, tenzij er marktsegmenten voor verschillende bevolkingscategorieën worden gecreëerd, wat een gevaar betekent voor het fundamentele solidariteitsprincipe dat zich de laatste zestig jaar in Europa heeft ontwikkeld en dat kadert in het inclusief sociaal model dat men al dan niet wenst na te streven.

1.11. Zoals wordt benadrukt in het verslag van professor Mario MONTI inzake een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt5, en zoals hij eraan herinnerde in zijn videoboodschap tijdens het 3e Forum, zijn er in het EU‐systeem steeds meer interne scheeftrekkingen tussen de integratie van de markten op supranationaal niveau en de sociale bescherming op nationaal niveau: deze zorgen bij de burgers voor wrevel, ontevredenheid en vijandigheid ten aanzien van de openstelling van de markten.

1.12. De benadering die erin bestaat de SDAB enerzijds te onderwerpen aan de normen inzake de interne markt, staatssteun en overheidsopdrachten, en anderzijds aan de concepten van openbare dienst, algemeen belang en sociale samenhang, is gevaarlijk voor de overleving van het Europees sociaal model. Het is meer dan nodig om ze te verzoenen door een positieve synergie te bewerkstelligen tussen het economische en het sociale luik en er zelfs ernstig over na te denken de marktregels "op redelijke wijze" aan te passen, in het bijzonder die regels die aanvankelijk niet zijn bedacht voor de SDAB.

1.12.1. Thans worden steeds meer SDAB geconfronteerd met een overheidsopdrachtenlogica. Vele actoren op het terrein stellen vast dat het bij overheidsopdrachten vaak moeilijk is om tegemoet te komen aan de sociale behoeften.

Het fenomeen is relatief recent en de invloed van de Europese regelgeving, de nationale praktijken op het vlak van overheidsopdrachten en de evolutie ervan op de verrichting van sociale diensten is nog onduidelijk en roept een aantal vragen op met betrekking tot de aard en de grootte van de kandidaat‐dienstverleners die kunnen deelnemen aan lange overheidsopdrachtprocedures, met betrekking tot het verenigingsinitiatief en met 5

Mario MONTI, Een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt ten dienste van de Europese economie en samenleving, Rapport ter attentie van de Voorzitter van de Europese Commissie José Manuel BARROSO, voorgesteld op 9 mei 2010.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

194

4

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie betrekking tot het budgettair oogpunt en de economische efficiëntie die het perspectief van de sociale doelstellingen dreigen te overschaduwen en de plaats ervan dreigen in te nemen.

1.12.2. De SDAB worden grotendeels gefinancierd met overheidsmiddelen, wat ons brengt tot het probleem van de controle op de staatssteun door de Europese Unie. Het voornoemde verslag MONTI vraagt de Commissie om de regels die werden uitgewerkt met de bedoeling ervoor te zorgen dat opdrachten van openbare dienst kunnen worden vervuld onder voorwaarden die de eerlijke concurrentie waarborgen flexibeler te maken. Achter technische kwesties met betrekking tot grensbedragen, mandatering en compensatie voor de openbare dienst en achter de rechtspraak en het regelgevend pakket met betrekking tot de zaak "Altmark", schuilt de wil van de lidstaten, de sociale actoren en de Europese Unie om een sociaal beleid te voeren.

1.12.3. Het onevenwicht tussen de erkenning van de specifieke kenmerken van de SDAB en de toepassing van de internemarktregels ligt opnieuw ter tafel, met de voorstelling van een nieuwe "Single Market Act"6 door de Commissie, en dat enkele maanden na het aflopen van de omzettingstermijn van de richtlijn van 20067 betreffende diensten op de interne markt.

1.13. Het is absoluut nodig8 om het werk dat tijdens het 3e Forum werd gerealiseerd voort te zetten en verschillende acties te ondernemen: in het bijzonder het zorgen voor een regelmatige evaluatie van de bestaande regels en, naar behoefte, het aanpassen van de regels aan de specifieke problemen en de nieuwe maatschappelijke uitdagingen waarmee de SDAB voortdurend te maken hebben, om ervoor te zorgen dat de SDAB deze problemen en uitdagingen beter kunnen aanpakken en dat er naar de belangrijkste betrokkenen op het terrein toe meer en beter wordt gecommuniceerd over de inhoud en de reikwijdte van deze regels, met, indien nodig, begeleiding op het vlak van de procedures. Een dergelijke aanpak kan enkel bijdragen tot meer rechtszekerheid, voorspelbaarheid en flexibiliteit in het kader van een kwaliteitsvolle dienstverlening.

6

COM(2010)608 definitief van 27.10.2010.

Richtlijn 2006/123/EG van het Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PBEU 27 december 2006, L 376/36 7

8

Zowel dit document als de conclusies van de EPSCO‐raad moeten leiden tot meer coherentie en synergisme in dit belangrijke

dossier, in het hart van het Europees sociaal model.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

5

195

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

2. AANBEVELINGEN

2.1. Erkenning van de noodzaak om beter in te spelen op de nieuwe sociale uitdagingen waarmee onze maatschappijen worden geconfronteerd

Gelet op de bijzonder ernstige en sombere context van de overheidsfinanciën, door het feit dat de economische crisis zich vertaalt in een sociale crisis, is het tijd om de beleidsmakers veel harder aan te sporen tot een sterke erkenning van de sociale diensten, die zich zou moeten vertalen in concrete acties, in het bijzonder om tegemoet te komen aan de nieuwe behoeften van de bevolking.

Deze erkenning komt er door middel van:

• de valorisatie van de rol die de SDAB spelen, zowel op het vlak van sociale cohesie als op het vlak van de economische ontwikkeling en competitiviteit; • de bevordering van meer samenwerking tussen de verrichters en de stakeholders van sociale diensten en van meer betrokkenheid van de gebruiker, om de kwaliteit te verhogen en verspilling van middelen te voorkomen; • een sterk politiek engagement om nieuwe middelen te vinden die zowel de efficiëntie op het vlak van de kwaliteit van de dienstverlening als de effectiviteit moeten waarborgen, rekening houdend met de kosten van de SDAB, en dit om het hoofd te bieden aan de nieuwe en belangrijke uitdagingen van onze maatschappij (vergrijzing, inclusie, …).

2.2. De SDAB beschouwen als een investering die noodzakelijk is voor de toekomst van Europa

Er moet specifiek worden nagedacht over de beslissingsprocessen die zouden moeten leiden tot "goede besparingen". Een goed geïnformeerd investeerder waakt erover niet in zijn strategische uitgaven te snoeien. De financiële impact van besparingen in de sector van het kinderwelzijn, de jeugd en de werkloosheid zal op middellange en lange termijn bijzonder groot zijn. De besparingsmaatregelen mogen niet leiden tot het bevoordelen van bepaalde doelgroepen ten opzichte van andere doelgroepen. Ook de sociale impact van deze maatregelen zou moeten worden geanalyseerd.

De investeringen in de sector van de SDAB zijn strategisch van aard en er is dan ook bijzondere voorzichtigheid geboden wanneer er beslissingen worden genomen of besparingen worden doorgevoerd. Er moet steeds rekening worden gehouden met de volgende eisen:

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

196

6

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie •

• •

definitief voorkomen dat grote besparingen in de budgetten van de sociale diensten leiden tot een grote toename van de sociale en economische kosten, en dat binnen korte tijd; het menselijk kapitaal beschermen als het grootste natuurlijke investeringsgoed waarover de Europese Unie beschikt; ervoor zorgen dat eventuele besparingen in de sociale diensten geen dramatische gevolgen hebben voor de situatie van vrouwen, die op twee vlakken slachtoffer dreigen te worden: als gebruikers van deze diensten (kinderwelzijn, ouderenzorg, huisvestingssteun, enz.) en als werkneemsters, gelet op het feit dat er meer vrouwen dan mannen in de non‐profitsector werken.

2.3. Een omgeving creëren die de kwaliteit en de efficiëntie van de SDAB bevordert

De Europese politiek‐juridische omgeving moet in staat zijn de sociale diensten van algemeen belang te beschermen en te ontwikkelen, zeker in tijden van crisis.

Daartoe zou het goed zijn:

• gebruik te maken van het nieuwe juridische kader van de Europese Unie dat voortvloeit uit het Verdrag van Lissabon, inzonderheid artikel 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, het protocol betreffende diensten van algemeen belang en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, die allen een grote legitimiteit genieten, om de essentiële rol van de SDAB te beschermen en ervoor te zorgen dat de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de lidstaten het mogelijk maken om zo goed mogelijk tegemoet te komen aan de behoeften van hun bevolking en de taken van algemeen belang te waarborgen die deze diensten op zich nemen; • samen met alle stakeholders een ruimte voor dialoog te creëren om de lidstaten te helpen bij het omzetten van het vrijwillig Europees kwaliteitskader in concrete resultaten op het vlak van kwaliteit voor hun sociale diensten. Deze dialoogruimte zal het ook mogelijk maken om aan elk SDAB‐forum continuïteit, richting en inhoud te geven.

2.4. Het vrijwillig Europees kwaliteitskader voor de sociale diensten implementeren in het perspectief van een meer inclusieve en meer samenhangende Europese maatschappij Het vrijwillig Europees kwaliteitskader voor de sociale diensten draagt bij tot een gemeenschappelijke begrip van de kwaliteitsprincipes waaraan, een aantal technische vraagstukken buiten beschouwing gelaten, ongetwijfeld een emotionele dimensie vastzit: die van de levenskwaliteit van de Europese bevolking. Dit kader moet praktisch uitvoerbaar zijn.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

7

197

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

Het is bijgevolg belangrijk: •

• •

•

om de gemeenschappelijke coördinatie‐instrumenten te definiëren, om het gebruik van dit vrijwillig kader te optimaliseren, en om het eens te worden over de belangrijkste voorwaarden die vervuld moeten zijn voor de uitvoering ervan (voorwaarden zoals een stabiele financiering, een stabiel juridisch kader en erkend gekwalificeerd personeel); goede praktijken uit te wisselen, om tot vergelijkbare kwaliteitsindicatoren te komen; om op het meest geschikte niveau vergelijkbare kwaliteitsindicatoren uit te werken en er daarbij op toe te zien dat de kwaliteitscriteria die op lokaal niveau worden vastgelegd steeds in overeenstemming zijn met de kwaliteitsprincipes die reeds op internationaal niveau zijn vastgelegd; om enkele pilootsectoren te identificeren om de daadwerkelijke toepassing van het volledige proces te testen.

2.5. Een multisectorale en multi‐stakeholder‐aanpak op verschillende niveaus hebben

Er moet rekening worden gehouden met de specificiteit en de diversiteit van de SDAB in de manier waarop het debat over hun rol in de Europese constructie wordt aangeknoopt, wat ertoe zou moeten leiden dat:

• de voorkeur wordt gegeven aan een multisectorale benadering rond de thema's die het denkwerk structureren, zoals de kwaliteit van de SDAB, en dat in een transversaal en interdisciplinair perspectief waarin alle stakeholders worden betrokken, rekening houdend met de lokale context; • in de kwaliteitsopbouw rekening wordt gehouden met de specificiteit van de verrichters zonder winstdoel en dat deze specificiteit wordt beschermd; • rekening wordt gehouden met plaatselijke kwaliteitscriteria, wanneer die in overeenstemming zijn met de internationaal vastgelegde kwaliteitsprincipes en –normen (zoals IAO‐verdragen).

2.6. De noodzaak om enkele gemeenschappelijke regels te hebben Er worden thans incoherenties vastgesteld tussen de regels die op verschillende niveaus een impact hebben op de sociale diensten van algemeen belang en de interpretaties ervan.

Niet alleen om de kwaliteit te waarborgen, zou er moeten worden gezorgd voor meer coherentie tussen de regels en de toepassing ervan, door middel van Europese, nationale en lokale initiatieven die eenduidige benaderingen ondersteunen, zoals een Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

198

8

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie coördinatiemechanisme, die ervoor zorgen dat de gemeenschappelijke regels worden nageleefd, rekening houdend met de lokale en sectorale eigenheden.

2.7. De basisprincipes van de controle op staatssteun verduidelijken

De SDAB‐operatoren en ‐verrichters hebben vaak problemen met de interpretatie en/of het begrijpen van de verschillende principes van de controle op staatssteun door de Europese Unie.

Om een beter inzicht te krijgen in dergelijk controlesysteem en om de toepassing van de regels te optimaliseren, lijkt het aangewezen om:

• meer rekening te houden met het proportionaliteitsprincipe bij de controle die de Europese Unie uitvoert bij operatoren die vaak onvoldoende middelen hebben; • bepaalde essentiële begrippen te verduidelijken die nodig zijn voor de controle door de Europese Unie, naar het voorbeeld van begrippen zoals "economische activiteit" en "ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten"; • het subsidiariteitsprincipe nadrukkelijker toe te passen bij de controle op staatssteun.

2.8. De regels van het pakket "Altmark‐DAEB" die van toepassing zijn op de SDAB en de lokale overheden aanpassen De Europese regels inzake Staatsteun zijn van toepassing op de DAEB en in het bijzonder op de voorwaarden en regels voor de financiering ervan. Deze regels werden uitgewerkt om de uitvoering van opdrachten van openbare dienst te waarborgen onder eerlijke concurrentievoorwaarden.

Als aanvulling op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, keurde de Commissie in 2005 een aantal teksten goed (het zogenaamde "Altmark‐DAEB"‐pakket) om te verhelpen aan de onzekerheden met betrekking tot de precieze weerslag van de toepassing van de regels inzake staatssteun op de financiële overdrachten tussen overheden en operatoren van DAEB, derhalve mogelijks met inbegrip van de SDAB‐operatoren.

Het blijkt echter dat de regels nog niet bevattelijk genoeg zijn. Het zou dan ook goed zijn dat de Commissie initiatieven neemt om:

• de bestaande regels te vereenvoudigen en ze aan te passen in functie van de specifieke kenmerken van de verrichters van sociale diensten (kleine verrichters, lokaal karakter); • het verband tussen de criteria van het arrest Altmark en de toepassing van het pakket "Altmark‐DAEB" te verduidelijken;

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

9

199

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie • •

het lastgevingscriterium te verbeteren, met name door meer flexibiliteit in de toepassing ervan; de SDAB‐sectoren die een vrijstelling van kennisgeving genieten zonder rekening te houden met grensbedragen uit te breiden, op basis van overwegingen die hebben geleid tot de huidige vrijstelling van de ziekenhuissector en de socialehuisvestingssector en die rekening houden met het feit dat in de huidige ontwikkelingsfase van de interne markt, de mate waarin de concurrentie in deze sectoren wordt beïnvloed niet noodzakelijk evenredig is aan de omzet en het compensatieniveau.

2.9. De modaliteiten herzien voor de berekening van de overcompensaties voor openbare dienst in het kader van de controle op staatssteun Wanneer aan de verrichter van een sociale dienst financiering wordt toegekend voor de uitvoering van zijn opdracht van algemeen belang of van openbare dienst, moet deze financiering precies de kosten dekken die deze opdracht met zich meebrengt. Als het om meer gaat, is er sprake van een overcompensatie die kan worden gekwalificeerd als staatssteun die onverenigbaar is met de interne markt.

De modaliteiten voor de controle en de berekening van deze overcompensatie met toepassing van het "Altmark‐DAEB"‐pakket kunnen dan bijzonder star blijken en weinig aangepast aan de specificiteit en de voornamelijk lokale dimensie van de SDAB.

Bepaalde wijzigingen of "redelijke aanpassingen" zouden moeten worden overwogen:

• de compensatie zou niet enkel moeten worden berekend op basis van economische en financiële criteria, er zou ook rekening moeten worden gehouden met sociale criteria; • er zou meer tijd moeten zitten tussen de controles op overcompensatie, bijvoorbeeld drie jaar; • de hypothese van ondercompensatie, die een realiteit is op het terrein van de SDAB, zou eveneens aan bod moeten komen in de totaalanalyse van de Commissie; • De criteria voor de berekening van de compensatie zouden beter moeten worden afgestemd op de specifieke kenmerken van de verrichter (grootte, type opdracht, juridisch statuut, …) en op een aantal externe factoren in verband met de verrichting van de SDAB, zoals de toegevoegde sociale waarde, de betrokkenheid van de gemeenschap, vrijwilligerswerk, herinvesteringen in infrastructuur, …

2.10. Nood aan juridische en politieke verduidelijking

Het is meer dan nodig om de kloof te dichten tussen diegenen die beweren dat de Europese regels geen problemen stellen en de actoren (zoals de overheden of verrichters van SDAB en Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

200

10

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie bepaalde lidstaten) die de moeilijkheden aankaarten waarmee ze worden geconfronteerd ingevolge de implementatie van bepaalde van deze regels.

Omdat het in het bijzonder gaat om regels met betrekking tot de vrije dienstverlening en het vestigingsrecht in het kader van de interne markt, zou het goed zijn om:

● de balans op te maken van de omzetting door de lidstaten van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, voor wat het uitsluitingsgebied van de sociale diensten betreft, voorzien in artikel 2.2, onder j; ● door middel van een interpretatieve mededeling de volgende begrippen, zoals ze in het voornoemde artikel zijn opgenomen, naar behoefte te verduidelijken: ‐ “liefdadigheidsinstellingen”; ‐ “personen in nood”; ‐ “dienstverrichters die hiervoor een opdracht of een mandaat hebben gekregen van”; ● meer algemeen, de goede werking van de SDAB te vergemakkelijken door alle overheden die in dit domein een gedeelde verantwoordelijkheid hebben (bevoegde Europese instelling, lidstaten en territoriale collectiviteiten) meer te betrekken, welteverstaan met inachtneming van het subsidiariteitsprincipe.

2.11. Oprichting van een task force of een groep op hoog niveau inzake SDAB

Er is vastgesteld dat alle instellingen van de Europese Unie die bezig zijn met de socialedienstenproblematiek volgens hun eigen logica werken, zonder ooit rekening te houden met de andere actoren en de realiteiten waarmee deze worden geconfronteerd. Om dit op te lossen, dient een nieuwe dynamiek te worden gecreëerd en dienen de neuzen in dezelfde richting te worden gekregen, zodat een gemeenschappelijke basis kan worden gedefinieerd voor het werk rond de vraagstukken die aan de SDAB raken.

Het is derhalve hoognodig om:

• een inter‐institutionele en intersectorale dialoogstructuur op poten te zetten met vertegenwoordigers van de bevoegde instellingen en de stakeholders (territoriale collectiviteiten en privéoperatoren) om op een constructieve manier te debatteren over de problemen waarmee de SDAB worden geconfronteerd en de meest geschikte oplossingen voor te stellen; • te beschikken over de gepaste middelen om de goede werking van deze structuur te waarborgen.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

11

201

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

2.12. Invoering van een juridisch instrument dat aangepast is aan de SDAB

De SDAB worden steeds beschouwd vanuit economisch oogpunt, zonder rekening te houden met hun specifieke kenmerken en hun bijzondere opdrachten op het vlak van solidariteit en sociale en territoriale samenhang, noch met hun niet te verwaarlozen bijdrage tot de economische ontwikkeling en het concurrentievermogen.

Het Verdrag van Lissabon creëert nieuwe perspectieven om de economische en sociale doelstellingen van de Unie met elkaar te verzoenen, wat in het bijzonder blijkt uit artikelen 3.3 VEU en 9 VWEU. Bovendien geven protocol nr. 26 en artikel 14 VWEU aan de EU expliciete juridische bases om regels te maken in het domein van de diensten van algemeen belang (DAB en de diensten van algemeen economisch belang (DAEB): de SDAB kunnen mogelijks aan een van deze kwalificaties beantwoorden.

Het is van essentieel belang zijn om:

• een instrument/kader van afgeleid recht te creëren dat speciaal afgestemd is op de SDAB, om zo hun specificiteit te erkennen en de uitvoering van hun opdrachten te vergemakkelijken, met voldoende rechtszekerheid en voorspelbaarheid; • in dit nieuwe juridische kader van de Europese Unie gemeenschappelijke referenties te bepalen op het vlak van organisatie, financiering en evaluatie van de opdrachten die door de SDAB worden vervuld.

2.13. Uitwerken van alternatieven voor overheidsopdrachtprocedures voor de verrichting van SDAB

Meer en meer SDAB worden geconfronteerd met een overheidsopdrachtenlogica die niet de beste optie lijkt wanneer wordt besloten tot het uitbesteden van een dergelijke dienst (contractuele starheid, moeilijkheden om meerdere aanbieders te waarborgen, té gestandaardiseerde benadering, enz.).

Het zou dan ook goed zijn om:

• meer informatie te geven over de verschillende vormen van dienstverrichting: in‐house, publiek‐private partnerschap, publiek‐publieke partnerschap (naar het voorbeeld van de intercommunale samenwerking), vergunningsregelingen, compensatie of subsidie, gereguleerde concurrentie en keuze van de gebruiker, opdrachtgeving, enz.; • de instrumenten en de modaliteiten voor de te maken keuzes aan te passen aan de nagestreefde doelstellingen, de behoeften en de rechten van de gebruiker, kwaliteit van de dienst, de specifieke kenmerken van de SDAB en de plaatselijke omstandigheden.

Daarbij dient in de eerste plaats te worden gefocust op de manier waarop de Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

202

12

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

•

beleidsdoelstellingen bepaald door de in de lidstaten bevoegde overheden het best kunnen worden behaald. Vervolgens dienende instrumenten te worden gebruikt op een manier die in overeenstemming is met de vereisten van het recht van de Europese Unie.

Ook deze regels moeten worden gescreend om na te gaan of ze al dan niet een hinderpaal vormen voor het behalen van de doelstellingen die zijn vastgelegd bij de relevante bepalingen van het Verdrag (artikel 9 VWEU betreffende de horizontale sociale bepaling; artikel 14 VWEU en protocol nr. 26 betreffende de DAB; artikelen 34 en 36 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie); ervoor te zorgen dat de verschillende alternatieven voor overheidsopdrachten rekening kunnen houden met innovatie en met diensten op maat van de gebruikers en erop toe te zien dat de lidstaten hun eigen regels en procedures verduidelijken en aanpassen om het mandaat en de opdracht van openbare dienst beter af te stemmen op de verrichting van een bepaalde dienst of een specifieke categorie van diensten.

2.14. De sociale dimensie en de sociale oriëntatie van overheidsopdrachten versterken

De richtlijnen inzake overheidsopdrachten bevatten, met uitzondering van enkele specifieke regels, meer bijzondere bepalingen met betrekking tot de milieudimensie dan met betrekking tot de sociale dimensie. De vraag stelt zich dan ook of deze regels niet moeten worden uitgebreid tot de sociale dimensie.

Daartoe zou in het bijzonder:

• beter gebruik moeten worden gemaakt van de bestaande mogelijkheden, zoals die zijn toegelicht in verschillende documenten van de Commissie (mededeling betreffende de sociale overwegingen bij overheidsopdrachten en gids voor sociaal verantwoorde overheidsaankopen); • meer en beter gebruik moeten worden gemaakt van de Gids inzake de toepassing van de regels van de Europese Unie inzake overheidssteun, overheidsopdrachten en de interne markt op diensten van algemeen economisch belang, en in het bijzonder op sociale diensten van algemeen belang, alsook van de interactieve informatiedienst van de Commissie; • het gebruik van de optie van de economisch voordeligste aanbieding (zie ook aanbeveling 2.15) moeten worden aangemoedigd en ondersteund; • zowel in de selectie‐, toewijzings‐ en uitvoeringscriteria van de overheidsopdrachten als in de technische specificaties meer rekening moeten worden gehouden met sociale doelstellingen, in het bijzonder op het vlak van inclusie en op het vlak van de bescherming van de gezondheid, de werknemers en de werkgelegenheid, met inachtneming van de vereiste dat er een verband moet zijn met het doel van de overeenkomst.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

13

203

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

2.15. De voorkeur geven aan kwaliteit als hoofdcriterium en aan sociale inclusie als hoofddoelstelling

Overheidsopdrachten worden hoofdzakelijk toegewezen aan de meest biedende, wat meestal ten koste gaat van de kwaliteit van de verrichte diensten (belangrijk criterium voor sociale diensten).

Het zou bijgevolg goed zijn om:

• de aanbestedende overheden ertoe aan te moedigen en aan te zetten om aan het criterium kwaliteit een verplicht gewicht van meer dan 50% te geven bij de toekenning van overheidsopdrachten voor de verrichting van SDAB, met inachtneming van de fundamentele principes van het recht van de Europese Unie: transparantie, non‐ discriminatie en gelijke behandeling; • ervoor te zorgen dat de aanbestedende overheden een constant kwaliteitsniveau eisen voor de verrichte dienst en dat ze een veelheid aan dienstverleners kunnen waarborgen, om de diversiteit van de sector van de SDAB te weerspiegelen en zo de voldoende geïnformeerde gebruikers toe te laten hun keuze te maken; • samenwerkingen en netwerkpartnerschappen tussen dienstverleners aan te moedigen, om zo bij te dragen tot kwaliteitsvolle SDAB, vooral wanneer er moet worden voldaan aan complexe behoeften.

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

204

14

bijlagen

Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

3. VRAGEN VAN HET FORUM

3.1. Vraag aan de lidstaten en aan de Commissie: participatief proces van het vrijwillig Europees kwaliteitskader

Zouden de Commissie en de lidstaten niet moeten streven naar een ruim participatief proces voor de ontwikkeling, de uitvoering en de follow‐up van het vrijwillig Europees kwaliteitskader?

3.2. Vraag aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie met betrekking tot het Verdrag van Lissabon

Hoe willen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie de relevante bepalingen van het Verdrag van Lissabon aangrijpen om de sociale diensten van algemeen belang veilig te stellen?

3.3. Vraag aan alle actoren: aanpassingen aan de verordening betreffende de zogenaamde "de minimis"‐steun

Met toepassing van verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 20069, is de aan eenzelfde onderneming verleende steun waarvan het totale bedrag over een periode van drie belastingjaren het plafond van 200 000 EUR niet overschrijdt, niet onderworpen aan de controle van de Commissie op grond van de regels inzake staatssteun.

Zou deze periode kunnen worden teruggebracht tot één belastingjaar, om rekening te houden met de specifieke kenmerken van de SDAB en omdat in de huidige ontwikkelingsfase van de interne markt, de mate waarin de concurrentie in deze sectoren wordt beïnvloed niet noodzakelijk evenredig is aan de omzet en het compensatieniveau?

Brussel, 6 december 2010

9

PBEU L 379 van 28.12.2006, blz. 5‐10

Aanbevelingen van het 3e SDAB‐FORUM

1. De 15 aanbevelingen van het 3e SDAB-Forum

15

205

206

bijlagen

2. SDAB en het Verdrag van Lissabon

Belgisch Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie 3e Forum van de sociale diensten van algemeen belang

Hoe en in hoeverre kan het Verdrag van Lissabon als juridische grondslag dienen als het gaat over de sociale diensten van algemeen belang?

2. SDAB en het Verdrag van Lissabon

207

WAARSCHUWING De informatie in dit document weerspiegelt niet noodzakelijk het standpunt of de opinie van het Belgische Voorzitterschap of van de Europese Commissie. Š Alle rechten voorbehouden

208

bijlagen

.

Inhoudsopgave Inleiding ................................................................................................................................................................ 3 DEEL I .................................................................................................................................................................. 4 KWALIFICATIE VAN DE SDAB ALS DAEB OF NEDAB1. Nieuw in het Verdrag van Lissabon ................. 4 Nieuw in het Verdrag van Lissabon ...................................................................................................................... 5 Erkenning van de specifieke rol van de SDAB bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie.......... 6 DEEL II................................................................................................................................................................. 8 JURIDISCHE GRONDSLAGEN VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB................................. 8 Algemene juridische grondslagen ......................................................................................................................... 9 Juridische grondslag “DAEB”: artikel 14 en 106§2 VWEU................................................................................. 9 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering...................................................................................................... 9 Voor- & nadelen.................................................................................................................................................. 10 Juridische grondslagen “Interne markt en Diensten”: artikel 53/62 VWEU en 114/115 VWEU ....................... 11 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering.................................................................................................... 11 Voor- & nadelen.................................................................................................................................................. 12 Aanvullende juridische grondslag: artikel 352 VWEU....................................................................................... 12 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering.................................................................................................... 12 Voor- & nadelen ................................................................................................................................................. 12 Thematische of sectorspecifieke juridische grondslagen .................................................................................... 13 Verwezenlijking van een besluit of intern beleid van de Unie............................................................................ 13 Overzicht van de sectorspecifieke juridische grondslagen.................................................................................. 13 Voor- & nadelen ................................................................................................................................................. 13 Controle van de overheidssteun: art. 108§4 en 109 VWEU................................................................................ 13 DEEL III ............................................................................................................................................................. 15 RECHTSINSTRUMENTEN VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB ...................................... 15 Besluiten van niet-wetgevende aard.................................................................................................................... 16 Typologie ............................................................................................................................................................ 16 Interpretatieve mededeling van de Commissie ................................................................................................... 16 Verklaring/aanbeveling/advies/resolutie van de Raad en/of het Europees Parlement......................................... 16 Interinstitutioneel akkoord .................................................................................................................................. 16 Voor- & nadelen ................................................................................................................................................. 17 Besluiten van wetgevende aard ........................................................................................................................... 17 Typologie ............................................................................................................................................................ 17 Richtlijn(en) ........................................................................................................................................................ 17 Verordening(en) .................................................................................................................................................. 18 Voor- & nadelen.................................................................................................................................................. 18 DEEL IV ............................................................................................................................................................. 19 MOGELIJK TOEPASSINGSGEBIED VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB ...................... 19 Niet-wetgevende opties....................................................................................................................................... 20 Wetgevende opties .............................................................................................................................................. 20 Verordening(en) van artikel 14 VWEU .............................................................................................................. 20 Een a priori beperkt toepassingsgebied ............................................................................................................... 20 Een a priori opener "ideeënboek" ....................................................................................................................... 21 Richtlijn(en) van artikel 114 VWEU .................................................................................................................. 22 Een mogelijk open toepassingsgebied................................................................................................................. 22 Referentierechtscorpus........................................................................................................................................ 22 Conclusie............................................................................................................................................................. 24

nom annexe

209

Inleiding Het Verdrag van Lissabon geeft de Europese Unie nieuwe doelstellingen, zoals een sociale markteconomie die naar volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang streeft, de strijd tegen sociale uitsluiting en discriminatie, solidariteit tussen de generaties, bevordering van de economische, sociale en territoriale samenhang en solidariteit tussen de lidstaten.

Een aantal zogenaamde horizontale clausules bepalen dat elk beleid van de Europese Unie rekening moet houden met de sociale en milieuverplichtingen en zo de coherentie tussen de verschillende beleidsinitiatieven en handelingen van de Unie moet garanderen. In het nieuwe Europese verdrag kunnen ook andere bepalingen en referenties worden aangestipt.

Deze nieuwe juridische “post-Lissaboncontext� doet mogelijke algemene, specifieke en zelfs aanvullende juridische grondslagen vermoeden waarmee maatregelen inzake de DAEB kunnen worden goedgekeurd. Toch moet de draagwijdte ervan worden gemeten en moeten voor- en nadelen tegen elkaar worden afgewogen, kortom, er moet worden nagegaan in hoeverre het haalbaar is om van deze juridische grondslagen gebruik te maken en vervolgens welke types van instrumenten van wetgevende en niet-wetgevende aard het meest geschikt zouden zijn om op het SDAB-domein te worden uitgewerkt (mogelijk toepassingsgebied van een tussenkomst van de EU inzake de SDAB).

Om de ontwikkeling daarvan toe te lichten moeten we eerst de kwalificatie van de SDAB als DAEB of NEDAB preciseren (I), de juridische grondslagen van een dergelijke tussenkomst voorstellen en analyseren (II), bepalen welke rechtsinstrumenten zouden kunnen worden gebruikt (III) en wat het toepassingsgebied is (IV).

210

bijlagen

DEEL I KWALIFICATIE VAN DE SDAB ALS DAEB OF NEDAB

nom annexe

211

1. Nieuw in het Verdrag van Lissabon Het Verdrag van Lissabon van 13 december 2007, dat op 1 december 2009 van kracht werd, handelt niet specifiek over de sociale diensten van algemeen belang (SDAB). Het voorziet a fortiori geen enkele juridische grondslag voor de SDAB. Het beïnvloedt de SDAB daarentegen wel onrechtstreeks door de vernieuwingen die het invoert met betrekking tot de diensten van algemeen belang (DAB) en de diensten van algemeen economisch belang (DAEB), aangezien de SDAB mogelijk aan sommige van deze wettelijke omschrijvingen voldoen.

Ten eerste kan een SDAB als DAEB worden gekwalificeerd volgens het nieuwe artikel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU – vroeger artikel 16 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap); dat artikel maakt voortaan ook deel uit van de “algemeen toepasselijke bepalingen” die alle handelingen en beleidsinitiatieven van de Europese Unie moeten inspireren1. Bovendien biedt het de Europese Unie een expliciete juridische grondslag om op het domein van de DAEB wetten te maken (zie hierna).

Het stelsel van het vroegere artikel 86, 2e lid van het EG-Verdrag wordt echter door het nieuwe artikel 106, 2e lid van het VWEU bekrachtigd, waardoor een onderneming belast met het beheer van een DAEB onder bepaalde voorwaarden van de regels van het Verdrag kan afwijken.

Ten tweede kan een SDAB als DAB worden gekwalificeerd volgens Protocol nr. 26, dat bij het VEU en het VWEU is aangehecht is en zeer vernieuwend is (hierna het “DAB-Protocol” genoemd). Met dit Protocol worden de concepten “DAB” en “niet-economische diensten van algemeen belang” (NEDAB) in het primair recht van de Europese Unie ingevoerd. De protocols maken “integraal deel” uit van de verdragen waarbij ze zijn aangehecht, en hebben daardoor dezelfde juridische waarde als deze laatste2.

PROTOCOL nr. 26 Artikel 1 De gedeelde waarden van de Unie met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie omvatten met name: de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers; de diversiteit tussen verschillende diensten van algemeen economisch belang en de verschillen in de behoeften en voorkeuren van de gebruikers die kunnen voortvloeien uit verschillende geografische, sociale of culturele omstandigheden; een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruiker.

Artikel 2 De bepalingen van de Verdragen doen op generlei wijze afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische diensten van algemeen belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren.

Voor de DAEB formuleert het eerste artikel van het Protocol voor artikel 14 VWEU een soort “gebruiksaanwijzing” die de Europese wetgever moet helpen bij het opstellen van de verordeningen die hij op dat domein zou kunnen uitvaardigen (zie hierna).

Voor de NEDAB, een kwalificatie waarop sommige SDAB ook aanspraak kunnen maken, formuleert artikel 2 van het DAB-Protocol een nationaal bevoegdheidsvoorbehoud: het recht van de Unie mag “op generlei wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om dit type van diensten te verrichten, te doen verrichten en te organiseren”.



212

 

bijlagen

Afgezien van de impact die de kwalificering tot DA(E)B heeft op de SDAB, kunnen we ons terecht afvragen of het Verdrag van Lissabon de eigenheid van de SDAB niet consolideert door de vele referenties die de rol van deze diensten in overeenstemming met de doelstellingen van de Europese Unie valoriseren.

2. Erkenning van de specifieke rol van de SDAB bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie Het Verdrag van Lissabon maakt de weg vrij voor een nieuwe context, die er niet alleen toe moet leiden dat met de eigenheden van de DAB in het algemeen en van de SDAB in het bijzonder rekening wordt gehouden. Er moet ook een gepast rechtskader komen dat de taak van de SDAB als drager en instrument voor de verwezenlijking van de eigenlijke doelstellingen van de Europese Unie in de kijker plaatst. Drie nieuwe bepalingen die door het Verdrag van Lissabon zijn ingevoerd, lijken die richting uit te gaan: artikel 3.3 VEU; artikel 6.1 VEU en artikel 9 VWEU. Artikel 3 VEU 1.

De Unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen. [...]

3.

De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een socialemarkteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. Ze bevordert wetenschappelijke en technische vooruitgang.

Ze bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind. [...]

Ze bevordert de economische, sociale en territoriale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten.

Ze eerbiedigt haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal en ziet toe op de instandhouding en de ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed.

Artikel 3.3 VEU stelt dat de Unie “zich inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa” door met name te steunen op “een socialemarkteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang ...”. Deze verwijzing gaat ten koste van de verwijzing naar “een regime dat verzekert dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst” (het vroegere artikel 3.1 onder g) van het EG-Verdrag), ook al werd ze in Protocol nr. 27 over de interne markt en de mededinging behouden.

Artikel 6 VEU 1.

De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. […]

Artikel 6.1 VEU geeft het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (HGEU), dat in december 2000 werd afgekondigd, “dezelfde juridische waarde als de verdragen”. Dit Handvest bekrachtigt echter verschillende rechten en principes die per definitie de ontplooiing en verwezenlijking van de SDAB ondersteunen. Dat geldt in het bijzonder, bij wijze van illustratie, voor het recht op menselijke waardigheid (artikel 1, HGEU) en het solidariteitsbeginsel (titel IV, HGEU) dat meer bepaald een toepassing is van het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand (artikel 34, HGEU), bescherming van de volksgezondheid (artikel 35, HGEU) en toegang tot de DAEB (artikel 36, HGEU).

nom annexe

213

Artikel 9 VWEU Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid.

In Artikel 9 VWEU wordt duidelijk een horizontale sociale clausule3 uitgedrukt, naar het voorbeeld van vergelijkbare clausules inzake de strijd tegen discriminatie4, milieubescherming5 of bescherming van de consument6.

De combinatie van deze nieuwe bepalingen en verwijzingen in de Europese verdragen zijn dan ook geschikt om een ernstige discussie over de gepastheid en haalbaarheid van een tussenkomst van de wetgever van de Europese Unie inzake de SDAB te rechtvaardigen.



       

214

bijlagen

DEEL II JURIDISCHE GRONDSLAGEN VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB

nom annexe

215

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen algemene juridische grondslagen (1) en thematische of sectorspecifieke grondslagen (2).

1. Algemene juridische grondslagen A. Juridische grondslag “DAEB”: artikel 14 en 106§2 VWEU Artikel 14 VWEU Onverminderd artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 93, 106 en 107 van dit Verdrag en gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang in de Unie, dragen de Unie en de lidstaten er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Verdragen, zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en, met name economische en financiële, voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen deze beginselen en voorwaarden vast, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en te financieren.

Artikel 106 VWEU 1. (...)

2.

De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.

 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering Artikel 14 VWEU, in de versie van het Verdrag van Lissabon, verdeelt de verantwoordelijkheden over de lidstaten en de Europese Unie, zodat ieder op zijn respectieve bevoegdheidsterrein erop toeziet dat de DAEB op basis van principes kunnen werken, in omstandigheden die hen in staat stellen om hun taken te vervullen.

Het Europees Parlement en de Raad moeten hun aandeel in de verantwoordelijkheid opnemen die aan de Unie toekomt, door deze principes op te stellen en deze voorwaarden te bepalen. We zouden ons kunnen afvragen of het hier niet gaat om een verplichting voor deze instellingen: de bepaling staat in de indicatief tegenwoordige tijd (“stellen ... deze beginselen en voorwaarden vast”), maar zou als een gebiedende wijs kunnen worden geïnterpreteerd.

Er wordt verwezen naar de gewone wetgevingsprocedure (GWP), namelijk de vroegere zogenaamde medebeslissingsprocedure, waarvoor een formeel voorstel van de Europese Commissie vereist is en die dan het Europees Parlement en de Raad, op voet van gelijkheid, belast met de uitwerking van de uiteindelijke tekst7.

Een dergelijk voorstel indienen behoort uitsluitend tot het prerogatief van de Commissie, maar de Raad, een of meer lidstaten en het Europees Parlement8 kunnen bij de Commissie een voorstel voor een akte indienen; verder voert het Verdrag van Lissabon een nieuwe soort van initiatief in, dat evenwel niet bindend is: het zogenaamde burgerinitiatief. Artikel 11.4 VEU bepaalt dat “wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten9, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken



      

216

bijlagen

binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen10. Het is niet ondenkbaar dat het SDAB-thema zich voor een dergelijk burgerinitiatief leent.

Artikel 106 VWEU [...]

3.

De Commissie houdt toezicht over de toepassing van dit artikel en richt, voor zover nodig, passende richtlijnen of beschikkingen tot de lidstaten.

De Commissie kan echter ook “aan zet blijven” en gebruik maken van de bijzondere machten die haar krachtens artikel 106§3 van het VWEU (vroeger artikel 86§3 EG) worden toegekend. Op grond van deze bepaling en om te waken over de toepassing van de eerste twee alinea’s van artikel 106 VWEU (beginsel van gelijke behandeling van particuliere en openbare bedrijven + aangepaste regeling voor ondernemingen belast met het beheer van een DAEB), kan de Commissie “voor zover nodig passende richtlijnen of beschikkingen tot de lidstaten richten”. Zo keurde de Commissie op deze juridische grondslag in 1980 de zogenaamde “transparantierichtlijn” inzake financiële betrekkingen tussen de lidstaten en hun overheidsbedrijven11 goed en in 1988 volgde de eerste liberalisatierichtlijn in de telecommunicatiesector12. Op diezelfde grondslag keurde zij ook het besluit goed betreffende de overheidssteun in de vorm van compensaties voor overheidsdienst toegekend aan ondernemingen belast met het beheer van DAEB13.

 Voor- & nadelen Het inroepen van artikel 14 VWEU heeft vooral het voordeel dat het een “algemeen toepasselijke bepaling” is die expliciet betrekking heeft op het toepassingsgebied van de DAEB. In tegenstelling tot het vorige artikel 16 VEG kan het als juridische grondslag dus niet betwist worden bij tussenkomst van de Europese wetgever op het toepassingsgebied van de SDAB, althans voor degene die gekwalificeerd zouden kunnen worden als DAEB – de enige DAB die door deze juridische grondslag beoogd worden. Het belangrijkste nadeel heeft blijkbaar betrekking op het feit dat de tussenkomst van de wetgever op basis van artikel 14 VWEU noodzakelijkerwijze een rechtshandeling en meer bepaald een verordening moet zijn, (zie hierna, bij DEEL III).

Het inroepen van artikel 106§3 VWEU heeft een politiek nadeel: de Commissie handelt alleen, zonder het Europees Parlement te raadplegen en zonder met de Raad over de tekst hoeven te onderhandelen. Met andere woorden: wetten maken op het domein van de SDAB (los eventueel van de financiering in de vorm van overheidssteun) zou dan van weinig democratie getuigen14.

B. Juridische grondslagen “Interne markt en Diensten”: artikel 53/62 VWEU en 114/115 VWEU Artikel 114 VWEU 1.

Tenzij in de Verdragen anders is bepaald, zijn de volgende bepalingen van toepassing voor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 26. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. [....]

                                

nom annexe

217

Artikel 115 Onverminderd artikel 114 stelt de Raad na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, richtlijnen vast voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt.

 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering In het kader van de verwezenlijking van de interne markt beschikt de Europese wetgever over twee algemene juridische grondslagen om maatregelen (artikel 114 VWEU, vroeger artikel 95 EG) of richtlijnen (artikel 115 VWEU, vroeger artikel 94 EG) goed te keuren betreffende de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen. Het gebruik van artikel 115 VWEU is subsidiair geworden ten aanzien van dat van artikel 114 VWEU, maar blijft vereist op domeinen waar deze laatste bepaling niet kan worden toegepast, met name: fiscaliteit, vrij verkeer van personen en rechten en belangen van de werknemers. Zo werd artikel 114 VWEU gebruikt om gemeenschappelijke regels in te voeren in de voornaamste zogenaamde netwerkdiensten (gas en elektriciteit, post en telecommunicatie).

1.

2.

Artikel 53 VWEU Teneinde de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken, stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure richtlijnen vast inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels en inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan.

Wat de geneeskundige, paramedische en farmaceutische beroepen betreft, is de geleidelijke afschaffing van de beperkingen afhankelijk van de coördinatie van de voorwaarden waaronder zij in de verschillende lidstaten worden uitgeoefend.

Wat meer specifiek de verwezenlijking van de interne markt betreft, beschikt de Europese wetgever over artikel 53 en 62 VWEU (respectievelijk vroeger artikel 47 en 55 EG) om de coördinatierichtlijnen goed te keuren die de toegang tot de dienstenactiviteiten en de uitoefening daarvan moeten vereenvoudigen. Op basis van deze bepalingen werd richtlijn 2006/123/EG betreffende de diensten op de interne markt goedgekeurd. In dat verband werd in het stadium van de parlementaire werkzaamheden aangaande het voorstel voor een richtlijn van de Commissie, overwogen om alle overheidsdiensten in het algemeen en alle sociale diensten in het bijzonder uit te sluiten uit het toepassingsgebied van die richtlijn en er een eigen richtlijn aan toe te kennen, die dan op dezelfde artikels van het Verdrag had kunnen steunen.

 Voor- & nadelen Van de hoger genoemde beschikkingen vertonen die van artikel 115 VWEU de meeste nadelen: de vereiste bijzondere wetgevingsprocedure geeft het Europees Parlement slechts een raadplegingsbevoegdheid (zoals ook het Europees Economisch en Sociaal Comité) en de Raad moet met algemene stemmen een uitspraak doen.

De gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing Europees Parlement/Raad en stemming bij gekwalificeerde meerderheid) moet worden toegepast voor de op basis van artikel 53/62 en 114 VWEU aangenomen besluiten. De laatste bepaling biedt echter een ruimere keuze: enerzijds slaat ze op elke “maatregel” en niet alleen op een richtlijn; anderzijds streeft ze de harmonisatie na van de nationale wetgevingen (die dan uitvoerig kan zijn en voor de lidstaten geen speelruimte meer overlaat) en niet louter de coördinatie ervan.

218

bijlagen

C. Aanvullende juridische grondslag: artikel 352 VWEU 1.

2.

Artikel 352 VWEU Indien een optreden van de Unie in het kader van de beleidsgebieden van de Verdragen nodig blijkt om een van de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken zonder dat deze Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, stelt de Raad, op voorstel van de Commissie en na goedkeuring door het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen passende bepalingen vast. Wanneer de bepalingen door de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure worden vastgesteld, besluit hij eveneens met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na goedkeuring van het Europees Parlement. [...]

 Ratio legis en voorwaarden voor de invoering Het Verdrag van Lissabon heeft de essentie van de bepaling van het vroegere artikel 308 VEG behouden in het nieuwe artikel 352 VWEU, dat voortaan de flexibiliteitsclausule wordt genoemd.

Volgens deze bepaling kan de Commissie aan de Raad voorstellen om, na goedkeuring door het Europees Parlement (dat vóór het Verdrag van Lissabon alleen maar werd geraadpleegd), “gepaste beschikkingen” aan te nemen, wanneer een optreden van de Unie noodzakelijk lijkt om een van de door de verdragen beoogde doelstellingen – waarvoor met het oog hierop geen bevoegdheid is voorzien – te bereiken. In die zin wordt deze juridische grondslag als aanvullend beschouwd.

 Voor- & nadelen Door artikel 352 VWEU in te roepen kan het ontbreken van een duidelijke of expliciete juridische grondslag in de verdragen worden gecompenseerd voor een mogelijk uitgebreid toepassingsgebied (dat van de doelstellingen voor de Europese Unie zoals hiervoor werd bedoeld in artikel 3 VEU), zelfs indien het Hof van Justitie er een strikte interpretatie aan geeft15. Hoewel er voortaan echter een duidelijk voor de DAEB geïdentificeerde juridische grondslag bestaat, kunnen we ons afvragen of deze op dit domein wel pertinent is.

Deze juridische grondslag heeft overigens twee nadelen: de Raad moet met algemene stemmen een uitspraak doen en het Europees Parlement wordt in een goedkeuringsrol geduwd waarvan de afbakening nog onduidelijk is sinds het Verdrag van Lissabon in voege is getreden; die rol zal wellicht ook minder uitgebreid zijn dan de rol van medebesluitvormer die het Parlement in het kader van de gewone wetgevingsprocedure heeft.



                       

nom annexe

219

2. Thematische of sectorspecifieke juridische grondslagen Behalve de juridische grondslagen waarvan we kunnen stellen dat ze algemeen zijn, bieden de verdragen nog tal van andere juridische grondslagen, die specifieker zijn voor hun toepassingsgebied en waarvan we kunnen stellen dat ze thematisch of sectorspecifiek zijn, wanneer ze aansluiten bij de tenuitvoerlegging van een besluit of intern beleid van de Unie (A). Een afzonderlijke plaats zal worden toegekend voor de controle van overheidssteun (B).

A. Verwezenlijking van een besluit of intern beleid van de Unie  Overzicht van de sectorspecifieke juridische grondslagen De tenuitvoerlegging van besluiten of interne beleidsinitiatieven van de Unie kan leiden tot de goedkeuring van besluiten die misschien wel een rechtstreekse of onrechtstreeks impact hebben in het toepassingsgebied van de SDAB. We moeten hier echter dieper op ingaan. We vermelden hier vier besluiten, zonder aanspraak te willen maken op volledigheid, 16 en illustreren ze met een voorbeeld: − − −

−

Harmonisatie van de indirecte belastingen (artikel 113 VWEU): zie richtlijn 2006/112/EG, die momenteel wordt gewijzigd om sociale huisvesting in aanmerking te doen komen voor verlaagde btw-tarieven.

Sociaal beleid (titel X van het VWEU): zie de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.

Bescherming van de consument (titel XV van het VWEU): zie huidige discussie over het voorstel voor een kaderrichtlijn betreffende de rechten van de consument17; die kaderrichtlijn moet met name worden toegepast op de dienstencontracten die met professionals en consumenten worden afgesloten, dus met inbegrip van de contracten voor het verstrekken van sociale diensten.

Economische, sociale en territoriale samenhang (titel XVIII van het VWEU): verordening 1083/2006/EG wordt momenteel gewijzigd opdat de toegang tot huisvesting voor gemarginaliseerde gemeenschappen in aanmerking zou komen voor EFRO-steun.

 Voor- & nadelen Het is niet noodzakelijk relevant om hier een balans op te maken van de voor- en nadelen van de verschillende juridische grondslagen die in deze rubriek werden vermeld. Wel willen we beklemtonen dat het feit dat van sectorspecifieke grondslagen gebruik wordt gemaakt, slechts gericht en complementair kan zijn voor een of meer algemenere besluiten voor de SDAB, om de versnippering van verordeningen die op hen van toepassing zijn, te beperken en bij te dragen tot een grotere duidelijkheid en rechtszekerheid.

B. Controle van de overheidssteun: art. 108§4 en 109 VWEU Het thema van de financiering van de SDAB kan de Europese Unie ertoe brengen om tussenbeide te komen op grond van haar beleid inzake de controle op overheidssteun, los van het hoger genoemde inroepen van artikel 106§3 VWEU. Twee wetgevende kanalen zijn dan mogelijk.

Krachtens de nieuwe alinea 4 van artikel 108 VWEU (dat de bestaande praktijk tot regel verheft) kan de Commissie, na algemene bevoegdverklaring door de Raad, zogenaamde groepsvrijstellingsverordeningen goedkeuren die bepaalde categorieën van overheidssteun uit de kennisgevingsprocedure moeten halen, zoals de vrijstellingsverorderning voor opleidings- of werkgelegenheidssteun. Dan rijst de vraag of de SDAB in aanmerking komen voor een vrijstellingsverordening.

Die vraag kunnen we ook stellen in verband met een vrijstellingsverorderning die rechtstreeks door de Raad wordt goedgekeurd, zoals artikel 109 VWEU nog steeds toelaat, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement.

      

220

bijlagen

DEEL III JURIDISCHE GRONDSLAGEN VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB

nom annexe

221

Om de rechtsinstrumenten gemakkelijker te kunnen analyseren, worden ze onderscheiden naargelang ze al dan niet van wetgevende aard zijn, in de zin van het nieuwe artikel 289 VWEU, dat wil zeggen, naargelang ze al dan niet een (gewone of bijzondere) wetgevingsprocedure hebben doorlopen vooraleer ze eventueel worden goedgekeurd.

1. Besluiten van niet-wetgevende aard  Typologie a. Interpretatieve mededeling van de Commissie Op grond van artikel 288 VWEU keurt de Commissie aanbevelingen en adviezen goed die vaak de vorm van een mededeling met de meest uiteenlopende titels hebben; een voorbeeld zijn de wit- en groenboeken die voor het thema van de DAB zijn goedgekeurd.

Om echter tot meerwaarde te komen ten aanzien van de bestaande mededelingen inzake de SDAB, zou de Commissie kunnen overwegen om een interpretatieve mededeling goed te keuren waarin ze een verbintenis zou aangaan betreffende de toepassing van de regels van de Unie op de SDAB, door lessen te trekken uit en/of de synthese te maken van de antwoorden op de vaak gestelde vragen en de bekommernissen die sinds 2008 werden geuit via de interactieve informatiedienst die de Commissie op haar website aan de SDAB heeft gewijd. b. Verklaring/aanbeveling/advies/resolutie van de Raad en/of het Europees Parlement Eveneens op grond van artikel 288 VWEU zijn het Europees Parlement en de Raad ook bevoegd om adviezen en aanbevelingen goed te keuren die de vorm kunnen aannemen van een beleidsverklaring, een aanbeveling of een resolutie van niet-wetgevende aard18.

De Raad, met name op initiatief van zijn voorzitter, en/of het Europees Parlement zouden op initiatief van een of meer fracties, op die manier de SDAB-kwestie kunnen aansnijden om de toekomstige oriëntaties op te sporen voor het debat over de basis voor een nieuwe context die is ontstaan door het Verdrag van Lissabon. De Commissie zou gevraagd kunnen worden om een standpunt in te nemen aangaande de opportuniteit en haalbaarheid van een wetsinitiatief op het vlak van de SDAB, in de lijn van haar eigen engagement om zich ermee bezig te houden, engagement dat ze in het kader van haar hoger genoemde mededeling van april 2006 is aangegaan. c. Interinstitutioneel akkoord Artikel 295 VWEU bekrachtigt de praktijk die aan de interinstitutionele akkoorden (IIA) voorafgaat en door het Verdrag van Nice was erkend als een logisch gevolg van de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie19. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie worden er op die manier toe aangezet om elkaar te raadplegen en eenstemmig de modaliteiten van hun samenwerking te organiseren. Daarvoor kunnen zij dus IIA’s afsluiten, “met inachtneming van de verdragen”, in die zin dat ze de bepalingen van deze verdragen noch kunnen wijzigen, noch kunnen aanvullen20.

Door de plaats en de letter van artikel 295 VWEU zou men kunnen denken dat de inhoud van IIA’s in eerste instantie procedureel van aard zou zijn, zoals de IIA’s van 2006 over begrotingsdiscipline en goed financieel beheer; toch is ons inziens een IIA over een wezenlijker thema, zoals de SDAB, niet ondenkbaar. Dit IIA zou een sterke politieke boodschap uitstralen naar de de actoren en begunstigden van de SDAB toe en zou bijdragen tot een grotere rechtszekerheid inzake de exacte limieten van de toepassing van het Unie-recht op deze diensten.

 Voor- & nadelen

   

222

bijlagen

De mededelingen van de Commissie en de verklaringen/resoluties van het Europees Parlement en de Raad hebben dit gemeenschappelijk dat ze geen dwingend karakter hebben. Toch is een interpretatieve mededeling dwingend voor de Commissie, die ze uitgeeft en die ze bijgevolg ook moet naleven bij het uitoefenen van haar andere bevoegdheden, met name beslissingsbevoegdheden. Een verklaring/resolutie kenmerkt het politieke engagement van het Europees Parlement of de Raad dat/die deze goedkeurt, maar kan hen juridisch gesproken niet dwingen.

Het interinstitutioneel akkoord heeft echter wel het voordeel dat het een dwingend karakter kan aannemen, op grond van de termen van artikel 295 VWEU zelf en indien de drie instellingen die het hebben afgesloten, het hierover eens zijn.

2. Besluiten van wetgevende aard We bespreken hierna slechts de twee meest veeleisende hypothesen in termen van democratisch en politiek engagement, namelijk de richtlijn en de verordening die op algemene juridische grondslagen en volgens een gewone wetgevingsprocedure door het Europees Parlement en de Raad worden goedgekeurd. De richtlijn of beslissing genomen door de Commissie op grond van haar uitzonderlijke bevoegdheden die haar door artikel 106§3 VWEU zijn toegekend, komt hier niet aan bod (om de eerder aangehaalde redenen).

 Typologie a. Richtlijn(en) Een richtlijn is een normatieve handeling voorzien in artikel 288 VWEU. Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Met andere woorden: de richtlijn houdt een resultaatsverplichting in, maar laat de lidstaten beslissen over de middelen die moeten worden aangewend om resultaat te boeken.

De inwerkingtreding van een richtlijn heeft in principe geen rechtstreekse invloed21 op de rechten van de lidstaten. Door maatregelen die worden genomen om de door de richtlijn voorgeschreven resultaten te kunnen bereiken, in het nationaal recht om te zetten, kunnen particulieren hun door deze richtlijn erkende rechten doen gelden.

Hierbij merken we ook op dat de richtlijn na het verstrijken van de omzettingstermijn onder sommige voorwaarden die door het Hof van Justitie zijn vastgesteld, ook een verticale rechtstreekse werking kan hebben: particulieren kunnen voor de rechtbank de tekst inroepen tegen de lidstaten. De richtlijn heeft evenwel geen horizontale rechtstreekse werking: particulieren kunnen de tekst voor de rechtbank niet inroepen tegen andere particulieren.

Artikel 114 VWEU is een open artikel dat de goedkeuring beoogt van “harmonisatiemaatregelen” zonder een categorie in het bijzonder op te leggen, terwijl artikel 115 VWEU de Raad alleen toestaat om harmonisatierichtlijnen goed te keuren. Toch is de richtlijn het meest geschikte instrument, dat door zijn soepelheid (zie hierna) goed is in het dichter bij elkaar brengen van nationale wetgevingen.

In dit verband merken we op dat het Protocol nr. 7 dat bij het Verdrag van Amsterdam is aangehecht en betrekking heeft op de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, stelt dat: “als dit anderszins op hetzelfde neerkomt, de voorkeur wordt gegeven aan richtlijnen boven verordeningen en aan kaderrichtlijnen boven gedetailleerde maatregelen.” b. Verordening(en)



                       

nom annexe

223

Een verordening is een normatieve handeling die eveneens in de nomenclatuur van artikel 288 VWEU is opgenomen. Ze heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

Ze is onderworpen aan geen enkele maatregel voor receptie in het nationale recht en zodra ze in voege treedt, geeft ze rechten en plichten. De rechtsgevolgen zijn eenvormig en tegelijkertijd van toepassing in de nationale rechtsorde.

Zonet hebben we gezien dat artikel 114 VWEU de mogelijkheid wil openlaten om ook verordeningen en zelfs harmonisatiebeschikkingen goed te keuren; voor artikel 14 VWEU daarentegen moet het instrument van de verordening worden ingeroepen. In het kader van het vroegere grondwettelijk verdrag voor Europa – voorproef van de wijziging van het vroegere artikel 16 VEG als juridische grondslag om op het domein van de DAEB22 wetten te kunnen maken – werd verwezen naar de goedkeuring van een “Europese wet”, een rechtshandeling met dezelfde kenmerken als de verordening in de zin van het vroegere artikel 249 VEG (nu artikel 288 VWEU).

Doordat het Verdrag van Lissabon van het begrip ‘Europese wet” is afgestapt, zijn we teruggekeerd naar de optie verordening, hoewel tal van beleidsinitiatieven ertoe hadden opgeroepen om eerder van richtlijnen gebruik te maken 23.

 Voor- & nadelen Een richtlijn geeft de lidstaten een zekere vrijheid om de vorm en de middelen te kiezen waarmee ze de doelstellingen willen halen. Verordeningen zijn voor alle elementen dwingend en ze zijn rechtstreeks in elke lidstaat van toepassing zonder dat ze in de interne rechtsorde moet worden omgezet of geïntegreerd. Dat maakt dat een verordening door het Europees Parlement en vooral door de Raad minder gemakkelijk wordt goedgekeurd, omdat de lidstaten als van nature uit liever niet met handen en voeten gebonden zijn op een domein dat zo gevoelig ligt als de overheidsdiensten in het algemeen en de sociale diensten in het bijzonder.

De uitoefening ervan is evenmin een schoolvoorbeeld of een onmogelijkheid, zoals blijkt uit de goedkeuring van de verordening van 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg24, ook al moet worden toegegeven dat er meer dan 7 jaar is overgegaan vooraleer de instellingen over deze tekst tot een akkoord zijn gekomen. Het risico bestaat dus dat de wetgevingsbespreking vastloopt of dat slechts minimumteksten worden opgesteld, dat wil zeggen: teksten met de kleinst mogelijke gemeenschappelijke deler in termen van politiek engagement en juridische dwang. Dat is wellicht niet het nagestreefde doel om het rechtskader dat op de SDAB van toepassing is, veilig te stellen.



    

224

bijlagen

DEEL IV MOGELIJK TOEPASSINGSGEBIED VAN EEN EU-TUSSENKOMST INZAKE DE SDAB

nom annexe

225

Eerst en vooral moeten we nagaan welk type van benadering in termen van wetgevingsstrategie voorrang moet krijgen om het SDAB-domein te vatten. Twee hoofdopties zijn mogelijk: ten eerste kunnen alle aspecten van de kwestie worden verwerkt in één enkele tekst met algemene draagwijdte (benadering van het type “kaderinstrument”, zoals de “dienstenrichtlijn” van 2006 of de hoger genoemde ontwerprichtlijn over de rechten van de consument); ten tweede kunnen verschillende teksten over de SDAB worden goedgekeurd, en dan zijn er twee subopties: ofwel de eigenheden per sector identificeren (sectorgebonden benadering, zoals de benadering die tot nog toe door de Commissie werd bevoorrecht voor de netwerkdiensten: elektriciteit, gas, post, telecommunicatie enz.), ofwel de overkoepelende thema’s (thematische benadering: kwaliteit van de dienst, rechten van de begunstigde van de dienst, financiering van de dienst, enz.) identificeren. We merken hierbij op dat deze verschillende benaderingen elkaar niet noodzakelijkerwijze uitsluiten.

1. Niet-wetgevende opties Wat we ons vooral moeten afvragen met betrekking tot de optie die erin bestaat een niet-wetgevend handelen inzake de SDAB goed te keuren, is: welke meerwaarde zou een dergelijk handelen met zich meebrengen voor degene die op dit domein reeds bestaan, en in het bijzonder voor de hoger genoemde mededelingen van de Commissie van 2006 en 2007 en de parlementaire verslagen die daarop zijn gevolgd?

We verwezen reeds naar de hypothese dat de Commissie in een interpretatieve mededeling een duidelijker standpunt zou innemen dan in het verleden, met betrekking tot de aansluiting van de Europese regels op de nationale SDAB-stelsels (zie hierboven, alinea 39).

Een andere denkpiste zou erin bestaan om te streven naar een interinstitutioneel akkoord van dwingende aard, maar volgens een strategie in twee fasen: de Raad zou eerst het initiatief nemen voor een verklaring/aanbeveling/resolutie over de SDAB en het Europees Parlement en de Commissie verzoeken om een interinstitutionele discussie te beginnen die in fine zou kunnen leiden tot een IIA, waarin dan weer zou kunnen worden voorzien dat sommige van deze bepalingen geleidelijk aan en helemaal of gedeeltelijk dwingend worden.

Ook op dat vlak sluit de ene optie de andere niet uit en we kunnen ons moeiteloos inbeelden dat het Europees Parlement, door het initiatief van de Raad te dwarsbomen, zijn eigen resolutie (of initiatiefverslag) over hetzelfde thema goedkeurt en de Commissie een nieuwe mededeling aanneemt waarbij het doel van het IIA zou zijn om tot een gemeenschappelijk engagement en een coherente juridische lijn te komen.

Wetgevende opties25 A. Verordening(en) van artikel 14 VWEU  Een a priori beperkt toepassingsgebied De eigenlijke tekst van artikel 14 VWEU beperkt a priori het toepassingsgebied van de verordeningen die in dat verband zijn aangenomen. In de tweede alinea staat immers dat het Europees Parlement en de Raad alleen maar “principes” kunnen bepalen en “voorwaarden” kunnen opleggen, in verwijzing naar de eerste alinea van deze bepaling, namelijk, enerzijds de grondbeginselen waarmee de DAEB werken, en, anderzijds, de “met name economische en financiële” voorwaarden (verwijzing toegevoegd door het Verdrag van Lissabon ten opzichte van de tekst van het vroegere artikel 16 EG) waarin deze diensten werkzaam zijn. Daarbij wordt erop gewezen dat deze beginselen en voorwaarden een gemeenschappelijk doel moeten nastreven: de DAEB in kwestie in staat stellen om “hun taken te vervullen”, namelijk hun opdrachten van algemeen economisch belang of, anders gezegd hun opdrachten in dienst van het publiek.

Daaruit zouden we kunnen afleiden dat de bevoegdheid van de Unie in zekere zin wordt beperkt tot de werkingsregels van de DAEB en niet uitgebreid zou kunnen worden tot bijvoorbeeld het definiëren (wat sowieso al aan risico’s verbonden is) van de overheidsdiensten of het opstellen van regels betreffende de eigenlijke werking van de overheidsdienst.







226

bijlagen

Wat de bevoegdheid overigens ook aan banden legt, zijn de werkingsbeginselen en -voorwaarden die moeten worden opgesteld “onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en te financieren”. Deze voorbehouden bevoegdheid ten gunste van de lidstaten wordt in het DAB-Protocol uitdrukkelijk geformuleerd.

 Een a priori opener ideeënboek Artikel 1 van het DAB-Protocol in het Verdrag van Lissabon heeft immers de vorm van een soort van gebruiksaanwijzing voor de Europese wetgever, opdat hij artikel 14 VWEU doet naleven en er door toedoen van verordeningen gebruik van maakt. De bedoeling is om de inhoud van “gemeenschappelijke waarden” van de Unie met betrekking tot de DAEB nader toe te lichten, en dus omvat het artikel tegelijkertijd een opsomming van de nationale bevoegdheden en aanwijzingen waarop het optreden van de Unie (en dus de inhoud van de hoger bedoelde beginselen en voorwaarden) in de eerste plaats gericht zou moeten zijn. Ter herinnering, in dit verband worden drie thema’s aangehaald: − − −

“de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers”; “de diversiteit tussen verschillende diensten van algemeen economisch belang en de verschillen in de behoeften en voorkeuren van de gebruikers die kunnen voortvloeien uit verschillende geografische, sociale of culturele omstandigheden”; “en hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruiker”.

We wijzen erop dat deze drie aanbevelingen een punt van overeenkomst hebben: ze richten de schijnwerper op de rechtstreekse begunstigde van de dienst, die de gebruiker wordt genoemd en met wiens “noden” en “voorkeuren” naar behoren rekening moet worden gehouden, zowel door de Europese wetgever, als door de nationale wetgevers (volgens de geest van het gemeenschappelijk mandaat of de verdeling van de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit wat in artikel artikel 14 VWEU wordt voorgeschreven).

Op die manier sluiten de verschillende richtsnoeren aan bij andere bronnen, zodat we een duidelijker inzicht krijgen in wat de beginselen en voorwaarden voor de werking van de DAEB kunnen inhouden. We denken dan in eerste instantie aan verklaring nr. 13 betreffende artikel 16 EG, die bij het Verdrag van Amsterdam (1997) is aangehecht en stelt dat dit artikel moet worden uitgevoerd “met volledige inachtneming van de jurisprudentie van het Hof van Justitie, onder meer wat de beginselen van gelijke behandeling, kwaliteit en continuïteit van deze diensten betreft”.

In feite zou de jurisprudentie van het Hof moeten toestaan dat de wetgever wordt bijgestaan bij het opstellen van de vorderingen van artikel 14 VWEU, zoals voor enkele grote arresten – “Corbeau” (1993)26 en “Gemeente Almelo” (1994)27 – die nuttige informatie verschaffen over de identificatie van de principes waaraan de werking van een DAEB moet voldoen, en over het feit dat degene die met het beheer ervan belast is, moet genieten van “economisch gezien aanvaardbare voorwaarden”; of nog, het arrest-“Altmark” (2003)28 betreffende bepaalde financieringsvoorwaarden voor die DAEB. Tot slot kunnen de verschillende mededelingen van de Commissie betreffende de DAB in het algemeen en de SDAB in het bijzonder, de wetgever ook elementen ter referentie bezorgen, met name de specifieke organisatiekenmerken van de SDAB.

B. Richtlijn(en) van artikel 114 VWEU  Een mogelijk open toepassingsgebied Het toepassingsgebied van artikel 114 VWEU kan heel ruim zijn, want het gaat om de goedkeuring van maatregelen voor de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen “die tot doel hebben, de interne markt op te richten en te doen werken”. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat een dergelijke doelstelling niet volstaat om het inroepen van deze juridische grondslag te rechtvaardigen, en dat het bestaan van hindernissen   

     

nom annexe

227

voor de uitwisselingen moet kunnen worden bewezen29. Bovendien maakt artikel 114 VWEU geen gewag van een algemene bevoegdheid om de interne markt te reglementeren.

Desondanks zijn de maatregelen die op basis van artikel 114 VWEU werden goedgekeurd, en dan in het bijzonder de harmonisatierichtlijnen, een bevoorrecht en doeltreffend instrument om de interne markt op te bouwen met inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten en hun eigen juridische en politieke restricties, de omzetting van de richtlijnen, waardoor ze de tijd kunnen nemen die ze nodig hebben om de vereiste overgangen en evoluties in hun respectieve wetgeving voor te bereiden, a fortiori op domeinen van gedeelde bevoegdheid, die gevoelig liggen, zoals dat van de SDAB.

 Referentierechtscorpus Het inroepen van de richtlijnen die op artikel 114 VWEU gebaseerd zijn, bieden een noemenswaardig corpus van teksten die op het domein van de overheidsdiensten en in het bijzonder in de voornaamste netwerkindustrieën (elektronische communicatie, energie, enz.) reeds zijn goedgekeurd; zo kunnen we ons een idee vormen van de manier waarop de Europese wetgever deze sectoren begrijpt en voor welke thema’s hij interesse heeft, als dit anderszins op hetzelfde neerkomt en zonder dat de eigenheid van de SDAB ten opzichte van de netwerkdiensten kan worden ontkend.

Ook interessant is het feit dat de richtlijnen in kwestie over heel wat multidisciplinaire thema’s gaan die de wetgever mogelijkerwijze hebben geïnspireerd voor een of meer SDAB-richtlijnen. Zonder aanspraak te willen maken op volledigheid, halen we hier twee voorbeelden aan, uit de elektriciteitssector en de postdiensten.

Het eerste voorbeeld van een multidisciplinair thema dat door een internemarktrichtlijn wordt gereglementeerd, zijn de openbaredienstverplichtingen en de bescherming van de consument. De richtlijnen over de interne markt voor energie nemen in de openbaredienstverplichtingen een bijzondere plaats in door de band te leggen met de bescherming van de consument. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor artikel 3 van de “elektriciteitsrichtlijn”30, die met name een universele elektriciteitsdienst moet invoeren voor alle huishoudelijke klanten (met mogelijk een uitbreiding tot de kmo’s indien een lidstaat dit zo zou beslissen), om met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers te voorzien”, om niet ongepast de stroomvoorziening af te breken of nog, om de lidstaten te verplichten om de gepaste maatregelen te nemen, zodat zij “de doelstellingen inzake economische en sociale samenhang kunnen halen”31. Volgens ons zijn al deze verwijzingen geschikt om geheel of gedeeltelijk te worden toegepast op de SDAB. Tweede voorbeeld van een multidisciplinair thema gereglementeerd door een internemarktrichtlijn: de kwaliteit van de overheidsdienst. De richtlijn van 1997 betreffende de interne markt van de postdiensten beoogt, zoals uit de titel blijkt, een “verbetering van de kwaliteit van de dienst”32. De kwaliteitseis vloeit voort uit de omschrijving van de universele postdienst (zie artikel 3 van de richtlijn) en wordt zo in normen gegoten, althans voor de grensoverschrijdende post tussen lidstaten, normen die worden uitgedrukt ten opzichte van de verzendingsduur in de snelste, genormaliseerde categorie (zie bijlage II bij de richtlijn). We zouden ons dan kunnen afvragen of een dergelijke benadering in termen van kwaliteitsnormen op sommige SDAB-sectoren zou kunnen worden toegepast.

We verwijzen in dat verband naar het overleg dat momenteel wordt gepleegd in het kader van het Europees Comité voor Normalisatie (ECN)33 , en hierbij dient te worden opgemerkt dat Voorzitter Manuel Durâo Barroso het thema kwaliteit van de overheidsdiensten heeft uitgeroepen tot een van zijn beleidsverbintenissen voor 2009-201434.



                                                                   

228

bijlagen

Ons inziens is het van belang om te beklemtonen dat deze problemen eveneens centraal zouden kunnen/moeten staan in het dispositief van de verordeningen die op basis van artikel 14 VWEU zouden worden goedgekeurd.

nom annexe

229

Conclusie Het toepassingsgebied mag a priori dan al ruim lijken, uit de uitvoerige analyse over de reikwijdte van de juridische grondslagen van de verwijzingen in de Europese Verdragen blijkt echter dat er in termen van wetgevingsstrategie om de SDAB-aangelegenheden te begrijpen, twee opties mogelijk zijn: één kaderinstrument voorzien dat de volledige SDAB-problematiek verwerkt, of juist verschillende SDAB-instrumenten goedkeuren met een identificatie van de sectorspecifieke eigenheden en een multidisciplinaire benadering.

Bij de optie instrumenten van niet-wetgevende aard kunnen we ons afvragen wat hun meerwaarde is in termen van rechtszekerheid voor de dienstverleners; de wetgevende optie daarentegen is een “ideeënboek” dat meer ideeën bevat dan op het eerste gezicht zou blijken, en dat zou kunnen dienen om instrumenten uit te werken die beter rekening houden met de specifieke organisatorische kenmerken van de SDAB en/of bedoeld zijn om maatregelen goed te keuren die de onderliggende grondrechten voor de verwezenlijking van de SDAB nog efficiënter maken, meer bepaald in termen van toegang tot deze sociale diensten. De hoofddoelstelling van de SDAB zou moeten zijn: garanderen dat iedereen het recht heeft om geheel en al van zijn grondrechten te genieten.

230

bijlagen

Conctactpersonen voor deze juridische nota: SÊbastien KAYEMBE N’KOKESHA sebastien.kayembe@minsoc.fed.be Marc MORSA marc.morsa@minsoc.fed.be

nom annexe

231

232

bijlagen

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

3de Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang

De Sociale Diensten van Algemeen Belang: In het hart van het Europees sociaal model Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

233

« Fallen leaves - The social lands - Singing its relief »

«Economie is op mathematisch vlak de meest gevorderde sociale wetenschap terwijl ze op sociaal vlak de minst gevorderde wetenschap is, omdat ze voortvloeit uit de sociale, historische, politieke, psychologische en ecologische voorwaarden die onlosmakelijk verbonden zijn aan de activiteiten».

Vrije vertaling naar Edgar MORIN, uit “De zeven wijsheden die nodig zijn voor de opvoeding van de toekomst”

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl Teampresidency2010@minsoc.fed.be Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie.

Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp Draft Versie van 24 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer.

Evenement gecofinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2

234

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

INHOUDSTAFEL INLEIDING

4

1. Wat is een SDAB? 1.1. Definitie 1.2. Welke zijn de SDAB-actoren?

1.3. Doelstellingen van de SDAB 1.4. Essentiële voorwaarden en principes voor de werking van de SDAB

5 5 6 7 7

2. De SDAB en het recht van de EU 2.1. Een erg economische connotatie voor “sociale” diensten 2.2. Staatssteun en SDAB 2.3. Overheidsopdrachten en SDAB 2.4. Vrije dienstverlening en SDAB

10 10 12 14 15

3. SDAB: waar zitten de problemen?

3.1. Asymmetrieën die de Europese constructie verzwakken 3.2. Slecht gekende en slecht toegepaste regels?

3.3. Wat de stakeholders zeggen

19 19 20 20

4. Nieuwe benaderingen 4.1. De economische en sociale crisis 4.2. Een nieuw Verdrag 4.3. SDAB en fundamentele sociale rechten 4.4. De horizontale sociale bepaling

22 22 22 24 26

5. Recente werkzaamheden 5.1. Het tweede tweejaarlijks SDAB-verslag 2010 5.2. Het rapport Monti 5.3. Het Comité voor sociale bescherming: vrijwillig kwaliteitskader en bepaalde juridische kwesties 5.4. Werkzaamheden van het Europees Parlement: initiatiefverslag en werkzaamheden van de Intergroepen 5.5. Evaluatie van het pakket Monti-Kroes en van de Dienstenrichtlijn 5.6. De Single Market Act 5.7. Technisch seminar ter voorbereiding van het 3e SDAB-forum

28 28 28 29 30 31 31

6. Links met het 2e Forum

32

HET SDAB-TEAM VAN HET BELGISCH VOORZITTERSCHAP BIBLIOGRAFIE EN VERDIEPING

34 36

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

3

235

Inleiding De sociale diensten van algemeen belang, die per deďŹ nitie nabijheidsdiensten zijn, zijn geen diensten als de andere. Gekoppeld aan waarden als gelijkheid, insluiting en solidariteit, bevinden ze zich in het hart van het Europees sociaal model en dragen ze bij tot de sociale en territoriale cohesie van de EU. In het huidige debat rond de SDAB staat de verhouding tussen het economische en het sociale centraal. Het belangrijkste probleem waarom vele stakeholders zich bekommeren is immers de juridische situatie van de SDAB ten aanzien van de internemarktregels en de concurrentieregels.

Buiten de delicate technische en juridische aspecten ervan, is dit debat in feite zeer concreet, wat betreft de gevolgen ervan voor de Europese burgers. De SDAB zijn thans immers van essentieel belang om het hoofd te kunnen bieden aan belangrijke uitdagingen op het vlak van groei en tewerkstelling in de huidige sombere economische context. Deze context geeft voorts aan dit debat een bijzondere toets met betrekking tot de uiterst belangrijke rol die de SDAB spelen als stabilisatoren die de effecten van de recente economische crisis, die zich nog steeds laten voelen, verzachten.

De sociale diensten van algemeen belang bevinden zich zowel op de kruising van de economische en de sociale realiteiten als op de kruising van de nationale en Europese bevoegdheden. Dit draagt ongetwijfeld bij tot de complexiteit ervan en tot de moeilijkheden die de Europese Unie en haar lidstaten thans ondervinden om concrete antwoorden te formuleren die de daadwerkelijke erkenning van de opdrachten en de speciďŹ eke kenmerken van de SDAB vertalen.

De SDAB-problematiek is zo complex dat het niet altijd gemakkelijk is om te weten waarover men het heeft over de SDAB. De doelstelling van deze brochure is een snelle stand van zaken op te maken van de SDAB-problematiek op Europees vlak, zonder daarbij exhaustief te willen zijn.

4

236

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

1. Wat is een SDAB? 1.1. Definitie Geen enkele bindende juridische tekst geeft een definitie van de sociale diensten van algemeen belang (SDAB). Wij kunnen evenwel de SDAB beschouwen als activiteiten die worden verzekerd door de overheden of die door de overheden worden toevertrouwd aan privé-entiteiten en die verband houden met opdrachten van algemeen belang met het oog op de sociale bescherming, de sociale en territoriale cohesie en het waarborgen van de fundamentele rechten.

Volgens de Commissie1 kunnen de SDAB, de gezondheidsdiensten niet in aanmerking genomen, bij één van de twee volgende grote groepen worden ingedeeld: • De wettelijke en aanvullende socialebeschermingsstelsels, onder hun diverse organisatievormen (mutualistisch of professioneel), die de fundamentele risico’s van het leven dekken, zoals de risico’s met betrekking tot gezondheid, ouderdom, arbeidsongevallen, werkloosheid, pensioen en handicap; • De andere essentiële diensten die rechtstreeks aan de persoon worden verleend. Deze diensten spelen een rol op het vlak van preventie en sociale cohesie, ze verlenen persoonlijke bijstand om de insluiting van personen in de maatschappij te vergemakkelijken en invulling van hun fundamentele rechten te waarborgen.

Bovenop deze categorisering, heeft de moeilijkheid om een definitie te maken de Commissie ertoe gebracht de “organisatiekenmerken” van de SDAB als volgt te identificeren: • een werking op basis van het solidariteitsprincipe is vereist, in het bijzonder omdat er geen risico’s worden geselecteerd en er geen equivalentie is tussen de bijdragen en de prestaties; • een polyvalent en persoonlijk karakter, eigen aan het waarborgen van de fundamentele rechten van de mens en het beschermen van de meest kwetsbaren; • het ontbreken van een winstdoel, wat toelaat om de moeilijkste situaties aan te pakken; • de inzet van vrijwilligers; een duidelijke verankering in een plaatselijke culturele traditie die de nabijheid tussen dienstverlener en begunstigde waarborgt; • en een asymmetrische relatie tussen deze laatste, die niet kan worden gelijkgesteld met een “normale” relatie van het type leverancier-verbruiker, meestal rekening houdend met de participatie van een derde betaler.

Deze methode van grote waarschijnlijkheid werd in zekere zin bevestigd door de Commissie in haar mededeling van 20 november 2007 met de titel “Diensten van algemeen belang, met inbegrip van sociale diensten van algemeen belang: een nieuw Europees engagement”2, die de mededeling “Een interne markt voor het Europa van de 21ste eeuw”3 begeleidde.

1 COM(2006) 177 definitief van 26 april 2006: Uitvoering van het communautaire Lissabon-programma - Sociale diensten van algemeen

belang in de Europese Unie.

2 COM (2007) 725 definitief, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/services_general_interest/docs/com_2007_0725_nl.pdf 3 COM (2007) 724 definitief.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

5

237

De Commissie herhaalt daarin dat enkel de levering en de organisatie van diensten van algemeen economisch belang (DAEB) onderworpen zijn aan de regels van het verdrag en dat elk geval afzonderlijk dient te worden geanalyseerd om SDAB te kunnen kwalificeren als een DAEB of een dienst van algemeen niet-economisch belang (DANEB).

Niettemin zou de geval-per-geval-benadering doeltreffender en de rechtszekerheid groter kunnen zijn, aangevuld met een Europees referentiekader geïnspireerd op de methode van grote waarschijnlijkheid. Dit idee, dat is ontstaan tijdens de debatten van het technische seminar van 13 juli 2010, berust op het principe van een facultatief identificatie-instrument, op basis van bestaand recht en niet op basis van een nieuwe rechtsregel; het Europees referentiekader zou werken op basis van het zogenaamde principe van het “28e stelsel”; d.w.z. dat het de zevenentwintig nationale stelsels niet vervangt, maar ze aanvult en waarborgt dat de kwalificatie als SDAB aldus is verworven wat de toepassing van de regels van de Europese Unie betreft. Met andere woorden, naast het selecteren van de kwalificaties, zouden de lidstaten ook vrij zijn om de betrokken actoren toe te laten het Europees referentiekader te vragen, op voorwaarde dat is voldaan aan de criteria en de indicatoren, of minstens aan een deel ervan.

De identificatie van de elementen die een Europees referentiekader voor de SDAB kenmerken, zal als dusdanig niet volstaan om alle huidige en toekomstige (zie lager) op te lossen, maar ze zou kunnen bijdragen tot een nieuwe bewustwording, om de huidige trend te corrigeren waarbij op de als DAEB gekwalificeerde SDAB regels (zie lager) toe te passen die initieel werden geïnterpreteerd met het oog op de eerste betrokken DAEB, namelijk de netwerkdiensten (elektriciteit, gas, postdiensten, telecommunicatie en vervoer).

De essentiële vraag blijft of het Europees DAEB-recht echt is aangepast aan de sociale sector, gelet op de specifieke kenmerken van zowel de actoren als van de doelstellingen van de SDAB. 1.2. Welke zijn de SDAB-actoren?

De SDAB kunnen worden geleverd door verschillende sectoren: • • •

De openbare sector, De commerciële sector, de privésector zonder winstdoel, bestaande uit solidariteitsorganisaties met erg verscheiden achtergronden en vormen: caritatieve of religieuze verenigingen, ziekenfondsen, coöperatieven, stichtingen, enz.

Bepaalde activiteiten zijn traditioneel voorbehouden voor de overheden: • • • 6

238

Het verplicht openbaar onderwijs, De verplichte sociale zekerheid, De nationale systemen voor geneeskundige verzorging.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

1.3. Doelstellingen van de SDAB Met sociale diensten worden vaak een aantal specifieke doelstellingen nagestreefd: • • •

Het zijn persoonsgebonden diensten, die zijn ontwikkeld om in te spelen op vitale menselijke behoeften, in het bijzonder de behoeften van gebruikers in een kwetsbare positie; zij zijn essentiële instrumenten voor de bescherming van de fundamentele mensenrechten en de menselijke waardigheid; Zij vervullen een rol op het vlak van preventie en sociale samenhang voor de gehele bevolking, onafhankelijk van vermogen of inkomen; Zij dragen bij tot non-discriminatie, gelijkheid van mannen en vrouwen, bescherming van de volksgezondheid, verbetering van de levensstandaard en levenskwaliteit en gelijke kansen voor iedereen, waardoor de capaciteit van mensen om volwaardig aan de samenleving deel te nemen, wordt versterkt.

We kunnen aldus als voorbeeld de volgende diensten vermelden: medisch-sociale diensten, langdurige verzorging, sociale huisvesting, diensten voor hulp bij insluiting en maatschappelijke integratie, beroepsopleiding, sociale zekerheid en aanvullende sociale bescherming, enz.

In haar voormelde mededeling van november 2007 en in het eerste tweejaarlijkse verslag van de Commissie betreffende SDAB4, bevestigt de Commissie dat de SDAB wel degelijk doelstellingen nastreven die de Europese Unie moet integreren in haar actie, in het bijzonder om het genot en de bescherming van de fundamentele rechten te waarborgen: bescherming tegen algemene en specifieke risico’s van het leven, preventie en sociale cohesie, bestrijding van discriminaties, verbetering van de levensstandaard en van de levenskwaliteit, solidariteit tussen generaties, enz.

We mogen ons dus terecht afvragen of voor de verwezenlijking van dergelijke doelstellingen geen specifieke organisatie- en regelingswijzen vereist opdat de SDAB zouden kunnen worden verleend onder voorwaarden en volgens principes die hun toelaten hun opdracht te volbrengen, in de zin van de volmacht die het Verdrag betreffende de werking van Europese Unie (artikel 14 VWEU) vastlegt in hoofde van de Europese Unie en haar lidstaten. Het is bijgevolg van bijzonder belang om de essentiële voorwaarden en principes met betrekking tot de werking van de SDAB goed te identificeren.

1.4. Essentiële voorwaarden en principes voor de werking van de SDAB We kunnen enkele essentiële voorwaarden en principes voor de werking van de SDAB identificeren: • •

Universele toegang: verplichting om alle in aanmerking komende gebruikers te ontvangen en op een aangepaste manier tegemoet te komen aan hun behoefte; Tarifaire toegankelijkheid: onderwerping van de sociale diensten aan een specifieke tarificatie die de volledige bevolking toegang ertoe geeft;

4 Europese Commissie, Tweejaarlijks verslag betreffende de sociale diensten van algemeen belang, 2008, beschikbaar op:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=fr&pubId=75&type=2&furtherPubs=no

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

7

239

• • •

Continuïteit: geen regelmatige onderbrekingen in de activiteiten van de sociale diensten, de gebruikers moeten er steeds gebruik kunnen van maken; Kwaliteit: eis tot evaluatie van de mate waarin wordt voldaan aan de behoeften van de gebruikers en aanpassing van de diensten aan de evoluties van de vraag; Bescherming en participatie van de gebruikers: de gebruikers moeten de nodige informatie krijgen bij het kiezen van een dienst en de beroepsmogelijkheden bij ontevredenheid moeten worden gedefinieerd.

Een functionele analyse van de sociale diensten toont evenwel aan de eigenlijke functies van de sociale diensten niet alleen – zoals de benaming verkeerdelijk zou kunnen laten vermoeden – bestaan uit het verlenen van een dienst. Zo expliciteert MUNDAY5 in een studie voor de Raad van Europa de belangrijkste functies van de sociale diensten: “Dit zijn de belangrijkste functies, met een korte toelichting: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

3

8

240

Verlenen van diensten en ondersteuning. Elk land moet de volgende vragen beantwoorden: voor wie, in welke situaties, hoe en door welke sectoren (zie hoger)? Deze functie is van essentieel belang voor alle systemen van individuele sociale diensten.

Bescherming. Kinderen, ouderen en personen met een handicap staan in het bijzonder bloot aan risico’s zoals het tekortschieten van de ouders, misbruik of uitbuiting door derden. De maatschappij biedt hun bescherming door middel van individuele sociale diensten.

Reglementering. Met de invoering door de verschillende landen van een gedecentraliseerd systeem van “gemengde economie” voor de sociale diensten is een belangrijke functie van de openbare sector de reglementering van de “markt” van de individuele diensten, d.w.z. het bepalen en het controleren van de toepassing van bepaalde normen.

Ontwikkeling van de collectiviteit en zorgcoördinatie. Rekening houdend met de stijgende behoeften op het vlak van sociale steun en met het beperkte karakter van de door de staat gefinancierde diensten, moeten alle systemen op zoek gaan naar bijkomende niet-publieke middelen en moet er worden gezorgd voor een goede coördinatie van de beschikbare diensten.

Sociale controle. Deze functie omvat het toezicht op de toepassing van de normen, regels en sociale procedures. Het gedrag van bepaalde delinquenten en ernstig mentaal zieken bijvoorbeeld kan tegelijk worden gezien als ingaand tegen hun eigen belang en als een gevaar voor de anderen. Bepaalde auteurs gaan er echter vanuit dat sociale controle geen functie moet zijn van de sociale diensten.

Maatschappelijke integratie. De laatste jaren is er zeer veel aandacht gegaan naar het wijdverbreide probleem van de sociale uitsluiting en naar de noodzaak om bepaalde gemarginaliseerde categorieën beter te integreren in de maatschappij. De individuele sociale diensten moeten ten volle bijdragen tot de implementatie van het integratiebeleid.”

B. MUNDAY, De sociale diensten in Europa: evolutie en kenmerken, Raad van Europa, http://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/socialrights/socservices_FR.asp

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

We zien dus dat de sociale diensten helpen bij de integratie van personen en de collectiviteitszin ontwikkelen. Er dient bijgevolg te worden nagegaan of het geheel van deze functies steeds tot een goed einde zal worden gebracht, in het bijzonder met het oog op het fenomeen van de “commercialisering”.

Door de sociale en maatschappelijke veranderingen (gezinsstructuren, geslachtsgebonden problemen, flexibiliteit van de arbeidswereld en vergrijzing), en omdat deze veranderingen sterk gekoppeld zijn aan de persoon en zijn behoeften, dient er te worden beklemtoond dat de sociale diensten niet blijven vastzitten, maar veranderen door de evolutie van de omstandigheden … De modernisering van de sociale diensten vereist dat ze meer worden geïntegreerd en geïndividualiseerd.

Tenslotte vloeien de verschillende benamingen en de Europese etiketten die thans op de entiteiten moeten worden gekleefd voor de toepassing van de rechtsregels van de EU voort uit de diversiteit van de actoren die sociale diensten dienen te verlenen en uit de veranderende rol van de actoren. De echte uitdaging die ons inziens alle andere zal conditioneren, zal die zijn van de plaats en het engagement van elke actor binnen wat MUNDAY “de gemengde economie van de sociale diensten”7 noemt en van de gepaste antwoorden die toegepast dienen te worden opdat de waarden en principes die de kern van de sociale diensten vormen ten volle zouden worden gerespecteerd.

Met andere woorden, het onderzoeken van “Wie doet wat?” en “Hoe?” blijkt thans een probleem dat men links kan laten liggen: “Men kan stellen dat het hier gaat om een prioritaire vraag omdat ze fundamenteel is en gevolgen heeft voor de meeste of alle andere vragen. In de politieke en economische situatie van Europa in 2003 pogen alle landen een correct evenwicht te vinden tussen de vier belangrijkste sectoren (zie par. 3.7) die sociale diensten verlenen, meestal met de bedoeling om de staatsfinanciering op dit vlak te beperken. Deze taak is complex want er moet tussen de vier sectoren een akkoord worden bereikt rond de verdeling van de verantwoordelijkheden en de taken met betrekking tot de individuele sociale diensten (zie par.

3.16-17). Het gaat om een uiterst belangrijke uitdaging voor de Centraal- en Oost-Europese landen.

De specifieke punten die bepaalde landen in het boek van Anheier vermelden, zijn onder andere: de stijging van het aantal organisaties met winstdoel (Finland), de tenlasteneming door diensten met winstdoel van activiteiten die voorheen door ngo’s werden uitgevoerd (Spanje) en het opnieuw in vraag stellen van grenzen aan de privatisering van sociale diensten, in het bijzonder met betrekking tot de onderzoeken van gevallen van kindermishandeling (Zweden).” 8

Al deze overwegingen leiden tot de vaststelling dat de sociale diensten geen gewone diensten zijn, waarbij we verwijzen naar de theorie van de publieke goederen en de goederen in beheer, waarvan de staat onder zijn controle de consumptie aanmoedigt.

7 B. MUNDAY, op.cit., p. 6-7 en 18; 8 B. MUNDAY, op.cit., p. 18;

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

9

241

2. De SDAB en het recht van de EU 2.1. Een erg economische connotatie voor “sociale” diensten…

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) geeft de lidstaten de vrijheid om opdrachten van algemeen belang te definiëren en de organisatieprincipes vast te leggen die eruit voortvloeien voor de verleners die belast zijn met de uitvoering ervan.

Bij de uitoefening van deze vrijheid, dienen de lidstaten evenwel de regels van de EU met betrekking tot de interne markt (staatssteun, vrije dienstverlening en vrije vestiging en overheidsopdrachten) en de mededinging na te leven wanneer ze een openbare dienst organiseren, met inbegrip van een sociale dienst van algemeen belang.

Zoals eerder vermeld, geeft in het recht van de Europese Unie geen enkele bindende tekst een definitie van de SDAB. We moeten terugvallen op de begrippen dienst van algemeen niet-economisch belang (DANEB) en dienst van algemeen economisch belang (DAEB) die thans zijn opgenomen in de Verdragen.

Deze concepten werden in het leven geroepen met het oog op de vele verschillende invullingen die het begrip “openbare dienst” krijgt in Europa: “service public” in Frankrijk, “Daseinsvorsorge” in Duitsland of “Public Utilities” in het Verenigd Koninkrijk9.

Ze stemmen overeen met twee elementen van de breedste categorie van de diensten van algemeen belang (DAB), die door de Commissie als volgt worden omschreven: “de diensten - zowel economisch als niet-economisch - die de overheid beschouwt als zijnde van algemeen belang en waarop de overheid openbaredienstverplichtingen van toepassing verklaart. Dit betekent dat het in hoofdzaak de bevoegdheid van de overheid is op het relevante bestuursniveau om de aard en reikwijdte van een dienst van algemeen belang af te bakenen10.

Het is vaste rechtspraak dat de lidstaten het algemeen belang bepalen. De Commissie en het Hof kunnen de door een lidstaat gekozen kwalificatie enkel aanvechten wanneer het om een duidelijke fout gaat11.

De Commissie verwijst naar de rechtspraak van het Hof van Justitie voor wat het onderscheid betreft tussen DAEB en DANEB, en meer specifiek voor wat de economische aard van een activiteit betreft.

9 Zie met name: Franck MODERNE en Gérard MARCOU (red.), L’idée de service public dans le droit des Etats de l’Union européenne, Logiques

juridiques, L’Harmattan, 2001 en Jean-Claude BOUAL, Philippe BRACHET en Malgorzata HISZKA (red.), Les services publics en Europe – Public Services in Europe, éditions Publisud, 2009.

10 Europese Commissie, Tweejaarlijks verslag betreffende de sociale diensten van algemeen belang, 2008, beschikbaar op:

http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=fr&pubId=75&type=2&furtherPubs=no

11 Zie http://www.eurosig.eu/article29.html: “het geval kwam voor in 2007, toen de Europese Commissie zich verzette tegen Nederland met

betrekking tot de kwalificering van het socialehuisvestingssysteem als dienst van algemeen belang; zie ook het arrest BUPA”; 10

242

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Het criterium van de economische activiteit is immers het fundamentele criterium om te bepalen of de regels van het verdrag (in het bijzonder de mededingingsregels en de internemarktregels) gelden. Het is een begrip dat door het Hof heel ruim wordt geïnterpreteerd, in die zin dat het gaat om elke activiteit die erin bestaat goederen of diensten aan te bieden op een bepaalde markt. Wanneer een entiteit overgaat tot de uitoefening van een activiteit die zou kunnen worden uitgeoefend door een privé-entiteit met een winstdoel, is aan dit criterium voldaan.

Naast het feit dat de definitie van het concept markt allesbehalve onbetwistbaar is, is het onderscheid tussen de DAEB, waarvoor er een markt zou zijn, en de DANEB, waarvoor een dergelijke markt niet zou bestaan, “in de praktijk totaal voorbijgestreefd, wanneer de markt, de overheid en de sociale economie steeds nauwer met elkaar verbonden raken”12.

De SDAB behoren als dusdanig niet tot één van de voormelde categorieën (DAEB en DANEB), maar hangen ergens tussen beide, naargelang het criterium van de economische activiteit al dan niet wordt geïdentificeerd bij de sociale dienst in kwestie.

Dat heeft tot gevolg dat door de Europese Unie uitgevaardigde regels steeds vaker gelden voor de SDAB, wat voor meer en meer onzekerheid zorgt voor de overheden, de dienstverleners en het doelpubliek. Als deze situatie blijft duren, zouden de doelstellingen van de SDAB kunnen wijzigen, terwijl deze tot de kern van het “Europees sociaal model” behoren.

Van deze regels beklemtonen we in het bijzonder de regels met betrekking tot de controle op staatssteun, overheidsopdrachten en vrije dienstverlening (met inbegrip van het vestigingsrecht).

Ondanks de lovenswaardige pedagogische inspanningen die de Commissie heeft geleverd met haar “vragen en antwoorden met betrekking tot de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten op de sociale diensten van algemeen belang”13 en haar “vaak gestelde vragen” met betrekking tot de compensaties voor openbare dienstverlening toegekend aan bepaalde bedrijven belast met het beheer van DAEB, is er op een groot deel van deze vragen nog steeds geen echt definitief antwoord.

Dat komt misschien omdat de onderliggende doelstellingen en principes van het huidige Europese juridische kader van de DAEB een logica weerspiegelen die hoofdzakelijk is gebaseerd op economische prestatieparameters en die bijgevolg in deze vorm moeilijk is toe te passen op de realiteit en op de nieuwe uitdagingen van de sociale diensten in de Europese Unie.

12 Philippe HERZOG, “Du service public national au bien public européen”, in Variances, nr. 34, oktober 2008.

13 SEC(2007) 1514/3 definitief.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

11

243

2.2. Staatssteun en SDAB Het beleid inzake staatssteun is sterk ontwikkeld in de eenheidsmarkt, om de bedrijven te waarborgen dat ze onder gelijke voorwaarden met elkaar kunnen concurreren, op het grondgebied van alle lidstaten14.

Artikel 107 VWEU definieert het begrip staatssteun in de zin van het recht van de Unie. Uit deze definitie komen vier criteria naar voor: (1) toekenning van een voordeel, (2) dit voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen; (3) dit voordeel heeft een invloed op de concurrentie en op de intracommunautaire uitwisselingen; (4) dit voordeel moet selectief zijn.

Bij artikel 106, §2 VWEU wordt evenwel een uitzondering voorzien voor de DAEB: “De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.”

Zodra een SDAB kan worden gekwalificeerd als DAEB, kan de organisatie- en financieringswijze ervan worden beïnvloed door de Europese regelgeving inzake staatssteun, ondanks de voorzorgen genomen bij artikel 106, § 2 VWEU. Wanneer aan een sociale dienst ter financiering van de uitvoering van zijn opdracht een subsidie wordt toegekend, moet deze subsidie de opdracht van algemeen belang of van openbare dienstverlening correct compenseren. Een overcompensatie kan worden gekwalificeerd als staatssteun.

COMPENSATIE

Opdracht van openbare dienstverlening

Fig1 : Schematische voorstelling van de compensatie voor de verplichting tot openbare dienstverlening

Bv.: sociaal tarief – opgelegde territoriae dekking – openeningsuren (probleem van algemeen belang) Wat de entiteit niet zou doen uit commercieel belang

Met andere woorden, de opdracht van algemeen belang mag geen nefaste invloed hebben op de markt van de ondernemingen die niet belast zijn met een dergelijke opdracht en het overheidsgeld moet strikt beperkt worden tot de kosten van de opdracht.

14 N. MOUSSIS, Guide des politiques de l’Union Européenne, 9e herziene uitgave 2007, European Study Service, p. 245.

12

244

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

De manier waarop in de rechtspraak wordt omgegaan met de steun die aan de DAEB wordt toegekend is echter geëvolueerd met het belangrijke arrest ALTMARK uit 200315, waarbij het Hof ervan uitging dat de compensaties van de verplichting tot openbare dienstverlening niet worden beschouwd als staatssteun wanneer ze tegelijkertijd aan de vier volgende voorwaarden voldoen: 1) 2) 3) 4)

de onderneming moet daadwerkelijk belast zijn geweest met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend (volmacht); de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld; de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen; wanneer er geen openbare aanbesteding is geweest, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die “een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming”.

Zodra aan één van deze voorwaarden niet is voldaan, zal de compensatie worden beschouwd als staatssteun en moet ze verenigbaar zijn met het Verdrag.

Ingevolge dit arrest, keurde de Commissie in 2005 het zogenaamde Monti-Kroes-pakket16 goed voor de DAEB die niet voldoen aan één van de voorwaarden van de Altmark-rechtspraak, met andere woorden voor de compensaties die worden beschouwd als staatssteun. Het pakket omvat: • Beschikking 2005/842/EG betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag (het huidige artikel 106, paragraaf 2, VWEU) op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend17. De Commissie maakt daarin een onderscheid tussen enerzijds de steun waarvan het bedrag zo hoog is dat het de concurrente sterk kan verstoren en anderzijds de steun waarvan het bedrag bescheiden blijft.

• Document 2005/C 297/04 houdende Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst18. Het doel van deze kaderregeling is te verduidelijken onder welke voorwaarden deze staatssteun verenigbaar moet zijn met de interne markt, overeenkomstig de bepaling van artikel 86, paragraaf 2, EG (het huidige artikel 106, paragraaf 2, VWEU). De Commissie legt hier als eerste voorwaarde op dat het besluit waarbij de opdracht van algemeen belang wordt toevertrouwd aan een onderneming een officieel besluit dient te zijn, die de vorm kan aannemen van een wetgevend besluit, een regelgevend besluit of een overeenkomst. Een tweede voorwaarde is dat het compensatiebedrag niet hoger mag zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen te dekken. Overcompensatie is niet nodig voor de werking van de DAEB en wordt in principe beschouwd als onverenigbare staatssteun.

15 Zie HJEG, 24 juli 2003, Altmark Trans GmbH, C-280/00, Jurispr. 2003 blz. I-7747.

16 Dit pakket omvat Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005, Communautaire kaderregeling 2005/C 297/04 van

28 november 2005 en “Transparantierichtlijn” 2005/81/EG van 28 november 2005.

17 Publicatieblad, L. 312 van 29 november 2005 18 Publicatieblad, C 297, p. 4.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

13

245

• Richtlijn 2005/81/EG tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen19. Deze richtlijn verplicht de ondernemingen die compensaties voor openbaredienstverplichtingen ontvangen en naast de DAEB nog andere activiteiten hebben tot het houden van een gescheiden boekhouding.

Samengevat, wanneer de steun niet voldoet aan de voorwaarden van de Beschikking die de eerste 3 voorwaarden van het arrest Altmark overneemt met betrekking tot bepaalde grensbedragen20, moet de Commissie ervan in kennis worden gesteld. De Commissie analyseert dan de verenigbaarheid ervan op basis van de Kaderregeling21.

Schematisch 1.ALTMARK 4 voorwaarden voor DAEB ≠ steun 2. BESCHIKKING COM (basis 86 VEU) Steun verenigbaar indien voldaan aan 3. KADERREGELING Anders = staatssteun  3 voorwaarden + inachtneming van Steun wordt geanalyseerd op basis de grensbedragen van 30 M en 100 M van de kaderregeling Anders – kennisgeving

2.3. Overheidsopdrachten en SDAB De sociale diensten worden meer en meer geconfronteerd met de overheidsopdrachtenlogica. Er tekent zich een duidelijke trend af waarbij overheidsopdrachten steeds vaker worden gekozen als beheersinstrument voor de sociale behoeften. Over de gevolgen van deze trend is nog weinig bekend, maar ze dreigen een aantal principes die eigen zijn aan de sociale diensten in het gedrang te brengen.

Er werden verschillende richtlijnen goedgekeurd met toepassing van de fundamentele principes van de interne markt (non-discriminatie, vrij verkeer, vrije concurrentie)22, ook in enkele zogenaamde bijzondere sectoren (wateren energievoorziening, vervoer en postdiensten)23.

19 Publicatieblad, L 312, p. 47.

20 De Beschikking is enkel van toepassing wanneer de compensatie lager is dan 30 miljoen euro en de omzet van de onderneming lager is dan

100 miljoen euro.

21 Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2005/C 297/04), beschikbaar op:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2005:297:0004:0007:NL:PDF 22 Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 31 maart 2004.

23 Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 31 maart 2004.

14

246

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

In de definitie van overheidsopdracht24 worden werkzaamheden in eigen beheer (in house) en concessies niet beoogd.

De sociale diensten worden, nogmaals, afwijkend (een versoepelde regeling) benaderd in artikel 21 van richtlijn 2004/18/EG voor de opdrachten met als voorwerp de diensten vermeld in bijlage II B, waaronder de sociale diensten en de gezondheidsdiensten. De toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten is beperkt tot de regels met betrekking tot de technische specificaties en het advies met betrekking tot de gunning van de opdracht.

Een probleem dat verband houdt met dat van de overheidsopdrachten is de in house-problematiek25: vanaf wanneer moeten de regels inzake overheidsopdrachten worden toegepast wanneer een overheid aan een juridisch aparte entiteit vraagt om een dienst te verlenen? Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moet er aan twee voorwaarden zijn voldaan: de aparte entiteit moet het grootste deel van zijn activiteiten uitoefenen voor rekening van de overheid en de overheid moet op de entiteit een controle uitoefenen die gelijkaardig is aan de controle die ze uitoefent op haar eigen diensten.

Het zou kunnen dat overheden en sociale diensten ertoe gedwongen worden partnerschappen op te richten met andere overheidsentiteiten of zelfs privé-entiteiten26. De toepassing van de regels en de weerslag ervan op de kwaliteit van de verleende diensten dienen bijgevolg goed te worden gemeten en er dient te worden gecontroleerd of de hierboven toegelichte functies van de sociale diensten dat steeds zullen kunnen zijn in het kader van overheidsopdrachten waarvan de logica en de tijdsaspecten niet altijd kunnen worden aangepast aan de logica en de tijdsaspecten van de sociale diensten. Zo kunnen we ons met betrekking tot een sociale dienst die moet beantwoorden aan het continuïteitscriterium bijvoorbeeld afvragen hoe deze vereiste kan worden gerespecteerd wanneer de overeenkomstige opdracht voor een beperkte duur moest worden toegekend.

2.4. Vrije dienstverlening en SDAB Zoals hoger uitgelegd, kan het zijn dat naargelang dat de SDAB kunnen worden gekwalificeerd als economisch of niet-economisch, de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging en de vrije dienstverlening (artikelen 49 tot 62 VWEU) moeten worden toegepast in het eerste geval.

De debatten die voor de “Dienstenrichtlijn”27 zijn gevoerd met betrekking tot de uitsluiting van de gezondheidszorg en de sociale diensten, hebben aan het licht gebracht waar de spanningspunten zitten tussen de economische vrijheden en de sociale grondrechten.

24 “schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten zijn

gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van deze richtlijn” 25 R. SCHEEPERS (Vlaamse overheid, departement bestuurszaken – afdeling overheidsopdrachten), In House: Europese rechtspraak, juli 2008;

HJEG, 13 november 2008, Coditel Brabant, C 324/07, Jurispr. blz. I-8457.

26 Zeker in tijden van crisis.

27 Richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad van 12 december 2006, PBEU L 376 van 27/12/2006 p. 36-68, hierna de

“Dienstenrichtlijn”.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

15

247

De angst die toen naar boven kwam, is niet volledig gesust, want hij duikt nu opnieuw op met betrekking tot de sociale diensten. Operatoren zouden goedkope, low-cost sociale diensten komen aanbieden, zonder waarborgen op het vlak van kwaliteit en de inachtneming van de fundamentele rechten.

Is een dergelijke vrees gerechtvaardigd? De richtlijn biedt a priori een aantal afweermechanismen. In die zin vermelden we eerst en vooral §6 en §7 van artikel 1 van de richtlijn die het volgende bepalen: “6. Deze richtlijn laat het arbeidsrecht onverlet, dat wil zeggen alle wettelijke of contractuele bepalingen betreffende arbeids- en tewerkstellingsvoorwaarden met inbegrip van de gezondheid en veiligheid op het werk en de betrekkingen tussen werkgevers en werknemers, die de lidstaten toepassen overeenkomstig nationale wettelijke bepalingen die in overeenstemming zijn met het Gemeenschapsrecht. Evenmin is deze richtlijn van invloed op de socialezekerheidswetgeving van de lidstaten.”

“7. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de uitoefening van de grondrechten zoals die zijn erkend door de lidstaten en in het Gemeenschapsrecht. Zij doet evenmin afbreuk aan het recht om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en deze te sluiten en naleving ervan af te dwingen, en om vakbondsacties te voeren overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijken die in overeenstemming zijn met het Gemeenschapsrecht.”

In tweede instantie werden bij artikel 2.2. j) bepaalde sociale diensten uitgesloten uit het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn. Het gaat om de “sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheids instellingen die als zodanig door de staat zijn erkend”.

Deze uitsluiting, zoals ze werd geformuleerd, sluit dus niet alle sociale diensten uit. Ze geldt enkel voor de SDAB die als DAEB kunnen worden gekwalificeerd. Er dient inderdaad een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de uitsluiting van de DANEB (maar hoe hadden deze kunnen worden opgenomen als de Unie niet bevoegd is ter zake?)28 waartoe bepaalde sociale diensten kunnen worden gerekend en anderzijds de DAEB waarop enkel het hoofdstuk met betrekking tot de vrijheid van vestiging van toepassing is.

De formulering van de uitsluiting van de sociale diensten roept een aantal vragen op die waarschijnlijk niet allemaal zullen worden geregeld bij de nationale omzettingen. Zo vertonen bepaalde begrippen zoals machtiging of “liefdadigheidsinstelling” weinig samenhang in de verschillende lidstaten of blijken ze niet aangepast aan de regulerende logica waarin de SDAB kaderen.

28 En ce sens HATZOPOULOS (V.), Que reste-t-il de la directive sur les services ?, Cahiers de droit européen, Volume 43, N° 3-4, 2007, p.301-302;

16

248

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Er moet inderdaad worden vastgesteld dat het Europees DAEB-recht dat men probeert toe te passen op de SDAB vertrekt vanuit een top-down benadering, zoals de vereiste tot machtiging dat illustreert. Er wordt vertrokken vanuit het principe dat de voorwaarden waaronder een actor zijn opdracht van algemeen belang uitoefent een door de overheid vastgelegd kader respecteren. Omgekeerd kan worden opgemerkt dat vele kaderregelingen in de sector van de sociale diensten in de lidstaten “vaak gegroeid zijn vanuit initiatieven van de actoren die progressief een dienstenaanbod hebben gestructureerd om het hoofd te bieden aan de tekortkomingen van de overheid”29. Met andere woorden, we hebben hier op het vlak van de SDAB te maken met een bottom-up logica, d.w.z. een logica die vertrekt vanuit de actoren, het privé-initiatief zonder winstdoel dat voorafgaat aan de tussenkomst van de overheid. Daarom is het begrip “machtiging” moeilijk te hanteren voor alle SDAB-actoren.

NIET-TOEPASSING van de dienstenrichtlijn

DANEB

Sociale diensten

Uitsluiting 2.2.a) en j)

SDAB DAEB

onderneming

Gedeeltelijke toepassing van de Dienstenrichtlijn (vestigingsvrijheid) Volledige toepassing van de Dienstenrichtlijn

Fig 1 : de vraag van het juiste etiket stelt zich opnieuw voor de dienstenrichtlijn

Andere bron van ontoereikendheid: het probleem van het verbod op de afgifte van vergunningen vooraf. De sociale diensten worden vaak, althans in continentaal Europa, uitgeoefend door vergunde of erkende organen, gelet op het belang van de inzet, zoals de bescherming van personen. De opdracht van algemeen belang moet dus noodzakelijkerwijze worden gecontroleerd.

Als de voorafgaande afgifte van vergunningen om een activiteit uit te oefenen wordt verboden of als erin wordt geschift aan de hand van de proportionaliteitstest, zou dat ertoe kunnen leiden dat de operatoren die een “sociale” activiteit uitoefenen en zich in een ander land van de Unie wensen te vestigen zich zouden kunnen beroepen op de niet-tegenwerpbaarheid van de vergunningsstelsels of van de vereisten, of het feit dat ze buiten proportie zijn.

29 Carole SALERES, “L’activité du secteur associatif de solidarité sous l’influence croissante du droit européen”, in Juris-Associations,

nr. 393, 2009, p. 25, dat met name gebaseerd op het voordeel van de gehandicaptensector in Frankrijk “waar de verenigingen van ouders en van personen met een handicap zich hebben georganiseerd om in opvang te voorzien, vóór er sprake was van ondersteuning van de sector door de overheid”.

17

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

249

Welke vereisten kunnen worden gesteld met betrekking tot de sociale diensten? Volgens onze zijn ze vooral afhankelijk van de vereisten van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn die onder de noemer “te evalueren” vallen: hoofdzakelijk vereisten met betrekking tot de kwantitatieve en territoriale beperkingen kunnen vragen opwerpen gelet op de manier waarop de sociale diensten en de gezondheidsdiensten worden gepland in sommigen landen, de vereiste van een bijzondere vennootschapsvorm die vaak aan de operatoren wordt opgelegd gelet op het ontbreken van een winstdoel en het opleggen van maximumtarieven omwille van sociale redenen.

De Europese wetgever heeft evenwel, in de geest van artikel 106, §2 van het VWEU, verduidelijkt dat de vereisten konden worden gehandhaafd wanneer de opheffing ervan tot gevolg zou hebben dat de vervulling van de opdracht van algemeen belang van de DAEB in rechte of in feite in het gedrang komt. Daarbij zal evenwel de vraag opduiken van de bewijslast en van de manier waarop de proportionaliteitstest zal worden uitgevoerd…

18

250

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

3. SDAB: waar zitten de problemen?

3.1. Asymmetrieën die de Europese constructie verzwakken Zoals onderstreept in het rapport Monti30, zijn er in de loop van de tijd in het EU-systeem interne asymmetrieën ontstaan tussen marktintegratie op supranationaal niveau en sociale bescherming op nationaal niveau; dat heeft geleid tot wrijvingen, tot ontgoocheling en tot vijandigheid ten aanzien van het openstellen van de markt.

De economische sfeer berust op sterke en rechtstreekse bevoegdheden van de Unie, terwijl de sociale bescherming berust op subsidiariteit. Geleidelijk aan, zonder grote revolutie, is de sociale sfeer doorkruist geworden door de sterkere economische bevoegdheden.

Bij analyse van dit fenomeen, zouden in het kader van de subsidiariteit corrigerende acties moeten worden ondernomen op Europees niveau, en dat rechtstreeks om tegemoet te komen aan in het bijzonder artikelen 9 en 14 VWEU. Paradoxaal genoeg kan er worden geopperd dat de Unie, om de subsidiariteit te waarborgen, genoopt is om in te grijpen, omdat ze in voorkomend geval, ingevolge haar economische bevoegdheden, het risico loopt in te gaan tegen artikel 14 en aanvullend protocol nr. 26, die haar opleggen om de geschikte voorwaarden te creëren voor de goede werking van de DAB. Indien ze niet ingrijpt, loopt ze het risico om door passief te blijven op sociaal vlak en vooral op economisch vlak actief te zijn, in te gaan tegen artikel 9 VWEU, dat haar oplegt om in haar acties rekening te houden met de sociale dimensie.

Het risico bestaat erin dat deze sociale diensten worden herleid tot een residuele categorie gekenmerkt door de nietgelijkstelling ervan aan de commerciële diensten of aan de diensten van algemeen economisch belang. Omwille van hun bijzonderheden op het vlak van organisatie, financiering en opdracht, zouden ze moeten worden beschouwd als een volwaardige specifieke categorie van diensten die van fundamenteel belang zijn voor de samenleving.

De benadering die erin bestaat de SDAB tegenover enerzijds de normen op het vlak van concurrentie, staatssteun en overheidsopdrachten en anderzijds de concepten openbare dienst, algemeen belang en sociale cohesie te plaatsen, is gevaarlijk voor het overleven van het Europees sociaal model. Het is meer dan nodig ze te verzoenen door een positieve synergie te bevorderen tussen het economische luik en het sociale luik.

De moeilijkheidsgraad van deze debatten verhoogt ook door de vrees van bepaalde lidstaten dat het subsidiariteitsprincipe in vraag zou worden gesteld in een domein waarin ze beschikken over een ruime beoordelingsvrijheid en door de grote verscheidenheid in de nationale tradities en praktijken. Ook op het vlak van de goede communicatie tussen de verschillende machtsniveaus stelt zich zeker een probleem.

30 Mario MONTI, Een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt ten dienste van de Europese economie en samenleving, Rapport ter

attentie van de Voorzitter van de Europese Commissie José Manuel Barroso, voorgesteld op 9 mei 2010.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

19

251

3.2. Slecht gekende en slecht toegepaste regels?

Tijdens het laatste technische seminar gewijd aan de sociale diensten van algemeen belang (SDAB)31, werd door sommigen naar voor geschoven dat een identificatie van de problemen nodig was alvorens voor remedies te zorgen.

Niet zozeer de regels zouden een probleem vormen, het zou enkel gaan om de toepassing en de verduidelijking ervan.

De moeilijkheid om de problemen duidelijk te stellen vloeit vaak voort uit de noodzaak om projecties en case studies te maken en omdat er voor bewijzen moet worden gezorgd, die echter moeilijk aan te voeren zijn omdat men te maken heeft met complexe sociologische realiteiten.

Er werd ook gezegd dat men zich, gelet op het uitblijven van een cataclysme of een grote omwenteling in het landschap van de sociale diensten, geen zorgen hoeft te maken. Dit idee is echter in verschillende opzichten fout.

Om te beginnen is het gebaseerd op het feit dat er zonder grote omwentelingen niets gebeurt: we maken echter een geleidelijke hertekening van het landschap van de sociale diensten mee die misschien niet ten goede zal komen van de gebruiker en van de kern van de sociale diensten: cohesie, onbaatzuchtigheid en fundamentele rechten.

Kleine schokken veranderen de dingen fundamenteel: het geval van de Nederlandse sociale huisvesting heeft de goedkeuring van aanvullend protocol nr. 26 mogelijk gemaakt.

Het gaat er niet om een dualistische visie op de situatie aan te nemen, maar eerder om aan te tonen dat er een gebrek is aan coördinatie tussen twee sferen van verschillende grootte: een omvangrijke economische sfeer die weegt op een kleinere sociale sfeer, die dreigt opgeslokt te worden door de economische sfeer en zijn opdrachten van algemeen belang niet langer kan verzekeren. Het komt er dus op aan de aandacht te vestigen op een subtiel fenomeen dat velen niet duidelijk kunnen identificeren maar onderhuids aanvoelen: enkel gebruik maken van de economische bril is te simplistisch, het laat niet toe om het fenomeen correct in te schatten en voldoende rekening te houden met de sociale opdracht.

3.3. Wat de stakeholders zeggen Een informele raadpleging van de stakeholders heeft het Belgische voorzitterschap toegelaten een aantal vragen te bundelen rond de vooraf gedefinieerde thema’s staatsteun, overheidsopdrachten en meer algemeen de vrije dienstverlening: 3.3.1. SDAB en staatssteun 1) Is de methode van grote waarschijnlijkheid om de opdracht van algemeen belang te rechtvaardigen geschikt en doeltreffend voor de sociale diensten?

31 Seminar van 13 juli 2010 bij de FOD Sociale Zekerheid georganiseerd door het Belgisch Voorzitterschap

20

252

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

2) Zijn de compensatie en de berekening ervan echt aangepast aan de sociale diensten en de specifieke kenmerken ervan? Hoe rekening houden met de toegevoegde sociale waarde, de betrokkenheid van de gemeenschap, het vrijwilligerswerk en herinvestering in infrastructuur?

3) Welke plaats blijft er met een ex-ante vaststelling van de parameters over voor het initiatief van verenigingen, dat een wegbereidende rol speelt in de identificatie van de sociale behoeften en de sociale acties die nodig zijn?

3.3.2. SDAB en overheidsopdrachten 1) Dreigen de operatoren niet te gaan kiezen voor een logica waarbij het belangrijker is opdrachten binnen te halen in plaats van gericht te zijn op de gebruiker van sociale diensten, met als gevolg dat de personeelskosten en de kwaliteit van het werk onder druk komen te staan?

2) Welke types leveranciers kunnen voldoen aan technische offerteaanvragen? Bevoordeelt ment niet bepaalde actoren, die ongetwijfeld goed op de hoogte zijn van de procedures maar minder van de sociale realiteit van een stad?

3) Welke plaatselijke overheden kunnen dit type overheidsopdrachten plaatsen en zijn ze zich voldoende bewust van de gevolgen voor de gebruikers?

4) Wordt het budgettair oogpunt niet de enige bekommernis, ten koste van de gebruikers? Zullen de rentabiliteitsvereisten het niet halen op de vereiste dat de fundamentele rechten dienen te worden gerespecteerd?

5) Kan er nog een langetermijnlogica worden geïmplementeerd voor de levering van sociale diensten?

6) Dreigt er geen verlies aan innovatie (verenigingsinitiatief) in de behandeling van sociale problemen wanneer bestekken weinig ruimte laten op het vlak van de uitvoering van de opdrachten van openbare dienst?

7) Dreigt de continuïteit van de sociale diensten aan vaak insolvabele personen niet in het gedrang te komen omdat er veel dergelijke diensten zijn en deze moeilijker gemarginaliseerde bevolkingsgroepen bereiken?

Zullen de activiteiten van kleine en middelgrote lokale leveranciers niet beperkter worden? Geen opdracht binnenhalen bedreigt een sociale dienst vaak in zijn bestaan; fusies om schaalbesparingen te realiseren zijn erg moeilijk.

3.3.3. SDAB en vrije dienstverrichting 1) Kunnen er nog eisen worden gesteld aan een entiteit die een “business” wil ontwikkelen op “sociale kwesties” in een andere lidstaat?

2) Is de kwalificatie van sociale diensten in de zin van de dienstenrichtlijn niet gebaseerd op een te residuaire opvatting van de sociale diensten? Kan daaruit niet worden opgemaakt dat de sociale diensten enkel moeten worden toegekend aan doelgroepen, in tegenstelling tot universele sociale diensten?

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

21

253

4. Nieuwe benaderingen 4.1. De economische en sociale crisis In de huidige economische crisis hebben de SDAB gediend als sociale buffer en als onmisbare demper van de impact van deze crisis op de meest kwestbaren. De crisis heeft goed geïllustreerd hoe de SDAB, die bedoeld zijn om personen die te maken hebben met bepaalde sociale risico’s te helpen, de effecten van de crisis kunnen vertragen.

Deze rol wordt vaak automatisch vervuld, gewoon omdat deze diensten reeds verleend worden, terwijl andere diensten speciaal bedoeld zijn om de crisis te bestrijden, over het algemeen in het kader van een economisch herstelplan.

Niettemin blijft het zo dat de verslechtering van de economische en financiële situatie een negatieve invloed heeft gehad op grote delen van de bevolking in de landen van de Europese Unie. Daardoor werd de noodzaak van een sociale bescherming om de door de crisis getroffen personen te helpen groter en werd ook de financiering ervan moeilijker.

De door de nationale budgetten gedekte uitgaven geven voorrang aan sociale maatregelen die worden beschouwd als bijkomende sociale buffers, als aanvulling op de automatische buffers. De Europese Commissie en het Comité voor sociale bescherming van de Europese Unie hebben deze maatregelen gegroepeerd onder vier verschillende rubrieken, waaronder de investeringen in de sociale infrastructuren en gezondheidsinfrastructuren, met ziekenhuizen, kindertuinen, infrastructuren voor langdurige zorg, sociale huisvesting, enz.

Vele EU-landen gebruiken dit type uitgaven om de bouwsector te stimuleren en tegelijkertijd de toegang tot de sociale diensten te verbeteren.

4.2. Een nieuw Verdrag 4.2.1. Een onrechtstreekse bevestiging van de SDAB Het Verdrag van Lissabon pakt niet rechtstreeks en specifiek het probleem van de SDAB aan. Het legt dan ook geen enkele rechtsbasis specifiek voor de SDAB. Maar het heeft een onrechtstreekse impact op de SDAB via de nieuwigheden die het invoert met betrekking tot de diensten van algemeen belang (DAB), die diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en de niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB), in die zin dat de SDAB aan de ene of de andere juridische kwalificatie kunnen voldoen.

4.2.2. Artikel 14 VWEU Artikel 14 VWEU geeft uitdrukking aan een verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Europese Unie om, elk binnen hun bevoegdheidsdomein, erop toe te zien dat de DAEB kunnen functioneren op basis van de principes en onder de voorwaarden die hun toelaten hun opdrachten te vervullen.

22

254

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Deze bepaling moest worden gezien als een algemene toepassingsbepaling die alle acties van Europese Unie moest inspireren en als een thans onbetwistbare rechtsbasis voor de gemeenschappelijke en transversale regels inzake voor de goede uitvoering van de opdrachten en taken van DAEB, een andere rechtsbasis dan die met betrekking tot de interne markt waarop de sectorrichtlijnen voor de liberalisering van de netwerk-DAEB (elektronische communicatie, elektriciteit, gas, openbaar vervoer en postdiensten) zijn gebaseerd.

Artikel 14 VWEU focust op de voorwaarden, in het bijzonder de economische en financiële, die nodig zijn voor de goede uitvoering van de bijzondere opdracht van de DAEB. De belangrijkste moeilijkheid die voortvloeit uit artikel 14 VWEU is dat het een verordening vereist, het meest rigide juridische instrument, waarvan de goedkeuring moeilijk kan verlopen, zeker bij gebrek aan een ruime consensus onder de lidstaten.

4.2.3. Protocol nr. 26 betreffende de DAB De tweede verdienste van het Verdrag van Lissabon is dat het door middel van protocol nr. 26 de begrippen diensten van algemeen belang (DAB) en niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB) invoert in het primair recht. Ze zijn niet langer enkel de politieke uitdrukking van gemeenschappelijke waarden maar vormen thans een volwaardige juridische categorie op basis van het Verdrag. Deze begrippen treden zo uit de “soft law” om te gaan behoren tot het primair recht. De protocollen maken immers integraal deel uit van de verdragen waarbij ze zijn gevoegd en ze hebben aldus dezelfde juridische waarde als de verdragen.

Het DAB-protocol bevestigt enerzijds de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten op het vlak van de NEDAB (mits naleving van de algemene principes van het EU-recht), en anderzijds, “de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren op een manier die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de behoeften van de gebruikers”. Het Protocol brengt evenwel geen verduidelijking met betrekking tot het onderscheid tussen een economische dienst en een niet-economische dienst.

De bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten in het domein van de DAB is thans verre van verduidelijkt, wat spanningen en onzekerheden met zich meebrengt voor alle betrokken actoren (overheden, dienstverleners, reguleringsorganen, gebruikers, het middenveld), met vele prejudiciële vragen en geschillenzaken voor het HJEU tot gevolg. Wetende dat het Hof zich geval per geval uitspreekt op basis van het inzake DAB/DAEB weinig uitgewerkte bestaande recht en haar voorgaande rechtspraak, blijken de overheden en de plaatselijke collectiviteiten steeds meer onderworpen te raken aan het Europese mededingingsrecht, in het bijzonder wanneer de activiteiten van openbare dienst worden uitgeoefend met andere partners.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

23

255

4.2.4. Artikel 106, paragraaf 2, VWEU Tot slot onderstrepen we dat het nieuwe artikel 106, paragraaf 2, VWEU, het afwijkingsstelsel van het vroegere artikel 86, paragraaf 2, van het EG-verdrag behoudt en het aldus voor een onderneming belast met het beheer van een DAEB mogelijk maakt om zich onder bepaalde voorwaarden te onttrekken aan de regels van het verdrag.

We merken evenwel op dat de Commissie over uitzonderlijke bevoegdheden beschikt, die haar worden erkend bij artikel 106, paragraaf 3, VWEU (vroeger artikel 86, paragraaf 3, EG). Krachtens deze bepaling en om toe te zien op de toepassing van twee eerste paragrafen van artikel 106 VWEU (gelijke behandeling van privé- en overheidsondernemingen en de afwijkingsregeling die voorzien voor ondernemingen die door de nationale of lokale overheden zijn belast met het beheer van een DAEB), controleert de Commissie of de lidstaten geen manifeste fouten begaan, in het bijzonder bij de definitie van de opdracht van algemeen belang en kan ze “voor zover nodig, passende richtlijnen of besluiten tot de lidstaten” richten.

Als de bevoegde overheden dit “bevoordelingsprincipe” niet toepassen, blijven de sociale diensten en de verstrekkers ervan onderworpen aan de mededingingsregels en de internemarktregels, op gelijke voet met alle economische operatoren die op de markt aanwezig zijn.

Deze benadering van de SDAB waarbij ze als afwijkend worden beschouwd onder het prisma van de fundamentele economische vrijheden, is dus een bron van spanningen en rechtsonzekerheid.

4.3. SDAB en fundamentele sociale rechten In het kader van de sociale diensten staan fundamentele rechten op het spel, waaronder met name: het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling, het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten, het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging en het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang.

Artikel 6, eerste lid, VEU luidt als volgt: “De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.”

Veel van de rechten die zijn opgenomen in dit Handvest bevestigen het statuut van de DAB en de DAEB in het Europese recht, in het bijzonder met toepassing van hoofdstuk IV ervan dat betrekking heeft op solidariteit32.

Artikel 36 van het Handvest bepaalt aldus het volgende: “De Europese Unie erkent en eerbiedigt overeenkomstig de Verdragen de toegang tot diensten van algemeen economisch belang die in de nationale wetgevingen en praktijken is geregeld, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen.”

32 Met betrekking tot de juridische strekking van dut hoofdstuk: Koen LENAERTS, “La solidarité ou le chapitre IV de la Charte des droits

fondamentaux de l’Union européenne”, in Revue trimestrielle des droits de l’homme, nr. 82, 2010, p. 217.

24

256

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Artikel 34, paragraaf 1, luidt bovendien als volgt: “De Unie erkent en eerbiedigt onder de door het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden het recht op toegang tot socialezeker heidsvoorzieningen en sociale diensten die bescherming bieden in omstandigheden zoals moederschap, ziekte, arbeidsongevallen, afhankelijkheid of ouderdom, alsmede bij verlies van arbeid.”

Het behoeft geen twijfel dat deze bepaling het heeft over een fundamenteel recht dat de kern vormt van de definitie van verschillende SDAB, net zoals artikel 34, paragraaf 3 het heeft over “het recht op sociale bijstand en op bijstand voor huisvesting, teneinde eenieder die niet over voldoende middelen beschikt […] een waardig bestaan te verzekeren” en artikel 35 het heeft over het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging.

We kunnen ons afvragen of dit nieuwe gegeven dat voortvloeit uit de bindende aard van het Handvest het Hof van Justitie ertoe al brengen om zijn standpunt te wijzigen dat het uitdrukte in met name de arresten Viking Line33, Laval un Partneri34 en Rüffert35, en, recentelijker, in een zaak Commissie/Duitsland36, en volgens hetwelk de fundamentele sociale rechten als dusdanig de inperking van een fundamentele vrijheid – met inachtneming van het proportionaliteitsprincipe – niet kunnen rechtvaardigen, zodat er steeds een rechtvaardigingsmotief dat inherent is aan dit fundamentele recht moet worden vastgesteld en dat spanningen veroorzaakt met het principe van de gelijke rang van de fundamentele rechten en vrijheden van het verdrag.

Een dergelijke benadering lijkt te suggereren dat er een hiërarchisch verband zou bestaan tussen fundamentele vrijheden en fundamentele rechten, waarin de fundamentele sociale rechten een lagere rang zouden bekleden dan de fundamentele vrijheden en ze de fundamentele vrijheden enkel zouden kunnen beperken door het inroepen van een rechtvaardigingsmotief.

In oktober 2008 keurde het Europees Parlement een resolutie37 goed als antwoord op de arresten van het Europees Hof van Justitie. Het Parlement bevestigde dat de vrijheid om diensten te verlenen niet primeert op de fundamentele rechten die zijn opgenomen in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in het bijzonder het recht van de vakbonden om de collectieve overeenkomsten te onderhandelen, af te sluiten en te doen toepassen en om over te gaan tot collectieve actie.

33 HJEG, 11 december 2007, Viking Line, zaak C-438/05, Jurispr. blz. I-10779.

34 HJEG, 18 december 2007, Laval un Partneri, zaak C-341/05, Jurispr. blz. p. I-11767.

35 HJEG, 3 april 2008, Rüffert, zaak C-346/06, Jurispr. blz. I-1989.

36 HJEU, 15 juli 2010, Commissie versus Duitsland, zaak C-271/08, nog niet gepubliceerd.

37 Resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2008 over de uitdagingen voor collectieve overeenkomsten in de EU

(2008/2085(INI)).

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

25

257

In juni 2009 richtten meer dan honderd Europese advocaten en universitairen die gespecialiseerd zijn in arbeidsrecht een open brief38 aan de staats- en regeringsleiders om hun ernstige bekommernissen kenbaar te maken met betrekking tot het verval van de fundamentele sociale rechten en de weerslag van de recente arresten van het HJEU op de fundamentele sociale rechten. Ze beklemtoonden met kracht dat de fundamentele rechten niet ondergeschikt mogen zijn aan de vrijheden van de interne markt en het mededingingsrecht, maar dat ze daarentegen volwaardig erkend zouden moeten worden als noodzakelijke voorwaarde voor de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de EU. 4.4. De horizontale sociale bepaling Artikel 9 VWEU luidt als volgt: “Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid.”

Deze nieuwe bepaling is duidelijk de uitdrukking van een horizontale sociale bepaling39, in navolging van gelijkaardige bepalingen inzake de bestrijding van iedere discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid40, milieubescherming41 of consume ntenbescherming42.

Deze bepaling is een belangrijke stap voorwaarts omdat ze de Europese instellingen ertoe verplicht om te controleren of hun acties en beleidsmaatregelen niet ingaan tegen de eerder vermelde sociale vereisten en ze een onderzoek oplegt van de sociale impact van deze beleidsmaatregelen en acties.

Deze bepaling biedt een dubbele controle, a posteriori door te conformiteit met de sociale principes te controleren, maar ook a priori omdat een studie van de impact wordt geëist. Ze zou op zijn minst een nieuw interpretatieprisma bieden aan het Hof van Justitie.

Om een echte inwerkingtreding te garanderen van de horizontale sociale bepaling die, zoals het Europees economisch en sociaal comité het wenst, de vorm zou kunnen aannemen van een pact betreffende de sociale vooruitgang, zou men zich kunnen inspireren op de lessen getrokken uit de “Europese consensus” die er kwam in het kader van het ontwikkelingsbeleid, vooral dan uit het hoofdstuk met betrekking tot krachtige implementati emechanismen.

38 http://www.etui.org/fr/Sujets-d-actualite/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-de-la-litterature-academique-sur-les-jugements.

39 Artikel 9 VWEU is opgenomen onder titel II “Algemeen toepasselijke bepalingen”, net zoals artikel 14 VWEU. 40 Artikel 10 VWEU. 41 Artikel 11 VWEU. 42 Artikel 12 VWEU

26

258

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

In dezelfde optiek als het rapport Monti (zie lager), dient hier het belang te worden onderstreept van een “intelligente” regelgeving. Dat impliceert niet alleen dat de methoden voor de uitwerking van de beleidsmaatregelen even belangrijk zijn als de juridische technieken, maar ook een betere kennis van de factoren die spelen en een sterk bewustzijn van de potentiële impact ervan op de economie, op het sociale aspect en op het milieu. Er moet worden verder werk worden gemaakt van het engagement van de Commissie om betere wetgeving te maken.

De evaluatie van de impact en de raadpleging van de stakeholders hebben hun voordelen bewezen in termen van kwaliteit van de regelgeving, transparantie en verantwoordelijkheid. Het zijn sleutelelementen voor de doeltreffende hervorming van de eengemaakte markt. Er zou meer aandacht moeten worden besteed aan de sociale dimensie door werk te maken van enerzijds echte “sociale-impactanalyses” op basis van meer gesofisticeerde methodes en anderzijds de regelmatige bijwerking van de statistische informatie. In dit kader is een versterkt engagement van alle actoren die betrokken zijn bij de impactanalysecommissies een essentiële stap in de richting van een economisch beleid dat de sociale doelstellingen van de EU, zoals bepaald in artikel 9 van het VWEU, versterkt.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

27

259

5. Recente werkzaamheden 5.1. Het tweede tweejaarlijks SDAB-verslag 2010 In 2008 publiceerde de Commissie haar eerste tweejaarlijks verslag over de sociale diensten van algemeen belang, dat een overzicht geeft van alle SDAB in de Europese Unie. Dit verslag beklemtoont het belang van de gezondheidsdiensten en de sociale diensten voor de hele Europese economie, met een analyse van de nationale hervormingen op het vlak van de organisatie en het beheer van deze diensten. In het verslag werden drie sectoren grondig onderzocht: langdurige zorg, beroepsinschakeling en kinderopvang.

In oktober 2010 zal de Commissie haar tweede tweejaarlijkse verslag over de SDAB voorstellen, dat als basis zal dienen voor de discussies van het derde Forum. In het bijzonder de kwaliteit van de SDAB zal de kern vormen van de debatten van dit Forum.

5.2. Het rapport Monti Het rapport Monti over een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt, dat werd voorgesteld op 9 mei 201043, wordt thans verschillend gewaardeerd door de Europese instellingen en de lidstaten. Terwijl het debat over de precieze interactie tussen de regels van de EU en de manoeuvreerruimte waarover de nationale en lokale overheden beschikken actueel blijft, beschouwt professor Mario Monti het behoud en de verbetering van de kwaliteit als de belangrijkste uitdaging voor de SDAB. Volgens zijn “raadpleging” is een kaderregelgeving in dit domein niet gepast: de waarde ervan zou beperkt zijn en de kans dat ze zou worden goedgekeurd zou klein zijn. In plaats daarvan beveelt hij aan om de flexibiliteit van de regels inzake staatssteun die van toepassing zijn op de financiële compensatie nog te verhogen en de regels inzake overheidsopdrachten opnieuw te bekijken om ze ad te stemmen op de regels inzake compensatie (hoofdstuk 3, punt 3.3). Het komt erop neer de spanningen weg te werken tussen de integratie van de markten op Europees niveau en de sociale bescherming op nationaal en lokaal vlak, om van de EU een “een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen” te maken.

5.3. Het Comité voor sociale bescherming: vrijwillig kwaliteitskader en bepaalde juridische kwesties 5.3.1. Vrijwillig Europees kwaliteitskader In december 2008 stelde het Comité voor sociale bescherming in opdracht van de Raad een werkgroep samen die werd belast met de uitwerking van een vrijwillig kwaliteitskader voor de SDAB. Dit vrijwillig Europees kwaliteitskader beoogt een gemeenschappelijke visie te ontwikkelen op de kwaliteit van de sociale diensten in de EU, door het identificeren van de kwaliteitsprincipes waaraan deze diensten moeten voldoen.

43 Rapport Monti, eerder vermeld.

28

260

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Door een aantal methodologische richtsnoeren aan te bieden, zal het kwaliteitskader de overheden die belast zijn met de organisatie en de financiering van de sociale diensten ook helpen bij de ontwikkeling van specifieke instrumenten voor de bepaling, de meting en de evaluatie van de kwaliteit van de sociale diensten op het gepaste niveau. Zo zal het kader dienen als referentie bij het garanderen, het evalueren en het verbeteren van de kwaliteit van deze diensten, en dat op vrijwillige basis.

5.3.2. Informele groep voor de toepassing van de regels van de Unie op de SDAB We merken ook op dat in het kader van de werkzaamheden van de EPSCO-raad sinds 2000 hoge functionarissen zijn verenigd in een Comité voor sociale bescherming (CSB). De opdracht ervan is de uitwisselingen en de samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidstaten met betrekking tot de modernisering en de verbetering van de socialebeschermingssystemen te bevorderen.

In dit comité zit de heer Bernhard SPIEGEL (Oostenrijk) een informele SDAB-subgroep voor, die zich niet enkel buigt over de vraagstukken met betrekking tot de publiekprivate partnerschappen, maar ook over de rol en de plaats van de dienstverstrekkers zonder winstdoel en over de mogelijke alternatieven voor overheidsopdrachten procedures.

5.4. Werkzaamheden van het Europees Parlement: initiatiefverslag en werkzaamheden van de Intergroepen Er bestaan nog andere initiatieven, die met name worden genomen onder impuls van het Europees Parlement.

We denken daarbij aan het initiatiefverslag over de toekomst van de sociale diensten van algemeen belang dat wordt voorbereid onder leiding van de heer Proinsias DE ROSSA en aan de werkzaamheden met betrekking tot de evaluatie van de regels van het pakket Monti-Kroes van de Intergroep Openbare Diensten voorgezeten door mevrouw Françoise CASTEX. De intergroep maakt een stand van zaken op van de praktische problemen die opduiken bij de toepassing van deze regels. De stakeholders die deelnamen aan de door de Intergroep44 opgestarte raadpleging hebben gewezen op de thans zuiver commerciële dynamiek van de communautaire regels inzake Diensten van algemeen belang en de benadering van het Hof van Justitie van de Europese Unie waarbij de verstrekking van diensten van sociale aard (dringend ziekenvervoer bijvoorbeeld) door organisaties zonder winstdoel wordt beschouwd als “economische activiteit”. De organisaties zonder winstdoel wensen voor de SDAB een algemene vrijstelling op het vlak van de mededeling van staatssteun, in navolging van de ziekenhuizen en de sociale huisvesting.

44 Zie het document dat de Intergroep openbare diensten voorstelde op 18 juni 2010: Synthese van de bijdragen ontvangen na de openbare

raadpleging betreffende de implementatie van het Pakket Monti-Kroes. We vermelden ook de werkzaamheden van de Intergroep sociale economie.

29

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

261

We noteren ook het verslag van mevrouw Heide RÜHLE over de evolutie van de gunning van overheidsopdrachten45. Dit verslag beklemtoont het gebrek aan duidelijkheid op het vlak van de sociaal verantwoordelijke overheidsopdrachten en vraagt aan de Commissie om hulp te voorzien in de vorm van handboeken. Tegelijk vestigt het ook de aandacht op de “wijziging van de kadervoorwaarden door het verdrag van Lissabon en het Handvest van de grondrechten”.

Het nodigt de Commissie uit om in dit domein precieze en controleerbare criteria te bepalen en een database met productspecifieke criteria aan te maken. Bovendien nodigt het de Commissie uit om richtsnoeren of andere praktische maatregelen uit te werken om de overheden en de andere overheidsinstellingen te helpen op het vlak van duurzaam aankopen.

Tot slot zal mevrouw Evelyne GEBHARDT tegen de herfst van 2010 een evaluatieverslag opmaken over de Dienstenrichtlijn.

5.5. Evaluatie van het pakket Monti-Kroes en van de Dienstenrichtlijn De beschikking en de kaderregeling van het pakket Monti-Kroes verplichten de Commissie ertoe een evaluatieanalyse te maken van deze twee juridische instrumenten. Deze analyse moet gebaseerd zijn op concrete elementen en op de resultaten van de grote raadplegingen die de Commissie zal hebben gedaan, waarbij ze zich voornamelijk zal baseren op de verslagen van de lidstaten over de implementatie van de beschikking.

Het is om deze reden dat de Commissie van 10 juni tot 10 september 2010 een raadpleging heeft georganiseerd betreffende de staatssteun toegekend aan de DAEB. Ze beoogt de openbare dienstverleners en hun verenigingen, de gebruikers van de openbare diensten en hun verenigingen, de stakeholders, de burgers en alle betrokken partijen, om hun mening te kennen met betrekking tot de toepassing van het DAEB-pakket. We onderstrepen dat de lidstaten in de loop van 2009 eveneens werden geraadpleegd door de Commissie en aan de Commissie verschillende verslagen of informatiebrieven hebben bezorgd met betrekking tot de implementatie van de beschikking.

In de context van het “wederzijds evaluatieproces” waarin de Dienstenrichtlijn voorzit, organiseerde de Commissie trouwens nog een andere raadpleging om van de consumenten, de ondernemingen en andere betrokken partijen te weten te komen wat ze vinden van de nationale maatregelen die de Dienstenrichtlijn omzetten en van andere nationale bepalingen die van kracht zijn in het domein van de diensten. Deze raadpleging werd afgesloten op 13 september 2010.

45 Europees Parlement, Commissie interne markt en consumentenbescherming,Verslag over de evolutie van de gunning van overheidsopdrachten,

document A7-0151-2010, 5 mei 2010.

30

262

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

5.6. De Single Market Act De Europese Commissie is thans bezig aan haar actieplan voor haar nieuwe akte voor de eenheidsmarkt, de “Single Market Act” in het Engels, of “Pact voor de Eenheidsmarkt”. In een ontwerpmededeling van 23 augustus 201046 lijst de Commissie een reeks sleutelacties op, rond drie grote thema’s: de ondernemingen, de burgers en het partnerschap met de stakeholders. Vijfentwintig jaar na de Europese Eenheidsakte, moet het project toelaten “een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen” te realiseren.

Dit ontwerp voor een “Single Market Act”, dat onder leiding staat van de Commissiaris voor de interne markt, de heer Michel Barnier, groepeert in één strategie alle acties die nodig zijn om de interne markt te versterken. Naast de reeds begonnen projecten, zoals de invoering van een Europees brevet, de grensoverschrijdende geneeskundige verzorging en het statuut van Europese privévennootschap, zullen er voor de aangekondigde maatregelen tegen 2012 voorstellen moeten worden gedaan.

De ontwerpmededeling heeft het over “het aanzienlijke risico dat de Europese economische groei en de creatie van jobs gedurende een zekere tijd stagneert”. “De Single Market Act met het vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitalen is één van de belangrijkste competitieve voordelen van Europa”, beklemtoont de ontwerpmededeling.

De Commissie zal tegen 2011 ook een “Social Business Initiative” voorstellen dat zou moeten bijdragen tot de ontwikkeling van sociale verantwoordelijke ondernemingen in de eengemaakte markt, door gebruik te maken van verschillende hefbomen: de overheidsopdrachten, de verbetering van de toegang tot financiering en de instrumenten voor klassering en sociale communicatie.

5.7. Technisch seminar ter voorbereiding van het 3e SDAB-forum In juli 2010 organiseerde het Belgisch voorzitterschap van de Raad in Brussel een seminar ter voorbereiding van het 3e Forum. Dit seminar was hoofdzakelijk gericht op de technische en juridische problemen die de Europese regels inzake de interne markt en de mededinging veroorzaken voor de SDAB. Tijdens dit seminar identificeerden de stakeholders en de vertegenwoordigers van de Commissie een reeks vragen en verkenden ze verschillende operationele pistes, om voor te leggen tijdens het 3e Forum, met betrekking tot de impact van de regels inzake de interne markt, staatssteun en overheidsopdrachten op de SDAB. Deze operationele pistes werden opgenomen in de specific background papers die zullen worden gebruikt als contextnota’s voor de verschillende workshops van het 3e SDAB-forum.

46 Communication from the Commission, Single Market Act - A single market delivering smart, sustainable and inclusive economic growth

– draft version of 23 august.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

31

263

6. Links met het 2e Forum Het 2e SDAB-forum vond plaats tijdens het Frans voorzitterschap, op 28 en 29 oktober 2008 in Parijs.

Het thema van het 2e Forum, “De toegang tot sociale diensten van algemeen belang waarborgen voor iedereen: invloed van het communautair recht?â€?, streefde een dubbele doelstelling na: enerzijds een licht werpen op de bijdrage van de sociale diensten van algemeen belang tot het beleid inzake inclusie en sociale bescherming en anderzijds verslag uitbrengen over het in aanmerking nemen van de speciďŹ eke kenmerken van de SDAB in het recht van de EU, met inventarisering van de overblijvende spanningspunten. Het kwam er met andere op aan om te bepalen of de cursor die thans door het recht van de EU is geplaatst tussen de verschillende principes van het verdrag op de juiste plaats staat.

Dit Forum zette de schijnwerpers op de bijdrage van de SDAB aan de sociale cohesie in Europa. Uit de debatten van het forum bleek de noodzaak om de bijdrage van de SDAB aan het beleid inzake sociale cohesie van de EU te valoriseren, in het bijzonder in de context van de economische crisis. Bovendien werd het belang van de bevordering van de kwaliteit van de SDAB beklemtoond.

Het thema van het 3e Forum sluit dus aan op de werkzaamheden van het 2e Forum.

32

264

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Conclusie Is een conclusie nodig? Het debat blijft in ieder geval open… en moest het nog nodig zijn, iedereen kan oordelen over de complexiteit ervan en over het feit dat er delicate keuzes moeten worden gemaakt.

Het valt evenwel te hopen dat dit document nuttige informatie heeft geleverd die toelaat het probleem van de SDAB te benaderen als een belangrijke Europese uitdaging in een democratisch debat dat open staat voor alle betrokken institutionele en associatieve actoren met betrekking tot de toekomst van Europa, gebaseerd op de waarden van de sociale markteconomie.

Zoals de Belgische minister van Sociale Zaken, mevrouw Laurette ONKELINX, het beklemtoonde ter conclusie van het DAB-colloquium dat op 16 september 2010 werd georganiseerd door het Belgisch voorzitterschap en de Intergroep Openbare Diensten van het Europees Parlement: “Ik behoor tot diegenen die van Europa een ander beeld hebben dan dat van een enorme markt. Het dossier is technisch en raakt een verschillende wetenschappelijke disciplines: economie, sociologie, beleidseconomie en recht. Binnen hetzelfde recht is het niet gemakkelijk om alle uitdagingen te beheersen zolang ze zich in de vuurlijn bevinden tussen het sociale en het economische.

Het technische karakter mag evenwel geen reden zijn om de fundamentele beleidsuitdagingen die in de SDABproblematiek schuilen uit de weg te gaan: welke plaats voor de sociale diensten, welk evenwicht tussen mensenrechten en economische vrijheden, het doel eerder dan de middelen?

Een sterke politieke wil en veel zin voor creativiteit en compromis zijn belangrijke elementen voor het Belgisch voorzitterschap, dat van dit dossier één van zijn prioriteiten heeft gemaakt.”

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

33

265

Het SDAB-team van het Belgisch voorzitterschap Dank aan Valérie, Stijn, Maxime, Marc, Sébastien, Muriel, Tom, Bérengère, Sandrine, Stéphane, Nele, Pierre en alle anderen.

Hun opmerkingen, nota’s en aanmoedigingen hebben bijgedragen tot deze nota en tot de organisatie van het 3e Forum.

Manuel PAOLILLO Projectleider voor het 3e SDAB-forum en coördinator van het volledige Belgische voorzitterschap op het niveau van de administratie. Manuel heeft steeds een pedagogische toets willen toevoegen aan de SDAB-problematiek, in de overtuiging dat het dossier op de kruising ligt van twee werelden: de sociale en de economische.

Valérie CUVELIER Valérie is juriste en heeft alle trajecten (opvolging van het wetenschappelijk werk, programma, communicatie, bilaterale contacten) van het 3e Forum opgevolgd en eraan meegewerkt. Ze zet zich in het bijzonder in om een vernieuwende wind door het 3e Forum laten waaien.

Sandrine DIERICX Sandrine heeft als juriste en euro-coördinator hoofdzakelijk gewerkt rond problemen met betrekking tot de Dienstenrichtlijn.

Stijn LEFEBURE Stijn is socioloog van opleiding en heeft meegewerkt aan alle conferenties van het Belgisch voorzitterschap en aan het 3e Forum, specifiek rond het thema van de horizontale sociale bepaling/sociale-impactanalyses.

Marc MORSA Marc heeft zich als jurist gebogen over de problemen met betrekking tot overheidsopdrachten en de Dienstenrichtlijn.

Muriel RABAU Permanent vertegenwoordiger van België bij de EU. Muriel heeft het team ondersteund met waardevol advies en legde de noodzakelijke contacten tussen de werkgroepen (het Comité voor sociale bescherming en de Groep sociale attachés).

34

266

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Bérengère STEPPÉ Bérengère is euro-coördinator en attaché. Zij heeft voor het Forum gewerkt rond kwaliteitsproblemen en heeft gezorgd voor de koppeling met de conferentie over de sociale economie.

Kabinet van Minister L. Onkelinx Jacques OUZIEL Adviseur belast met het Sociale Europa en met de voorbereiding van het Belgisch voorzitterschap van de Raad.

Yves GOLDSTEIN Adviseur belast met Europa, buitenlands beleid en economie.

Juridische experten van het Belgisch voorzitterschap Stéphane RODRIGUES Advocaat en conferentiemeester aan de Université Paris I (Panthéon en Ecole de droit de la Sorbonne). Stéphane heeft meegewerkt aan alle juridische teksten.

Sébastien KAYEMBE Advocaat en expert op het vlak van de vraagstukken met betrekking tot de sociale diensten van algemeen belang.

Sébastien heeft meegewerkt aan alle juridische teksten.

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

35

267

Bibliografie en verdieping Belangrijkste geschriften en artikels ALES E., JASPERS T., LORBER P., SACHS-DURAND C. WENDELING-SCHRÖDER U. (red.), Fundamental social Rights in Europe: Challenges and Opportunities, Intersentia Uitgevers, Antwerpen, 2009 BIHAN (D.-C.) en MORICEAU (A.), Du traité constitutionnel au traité modificatif de Lisbonne – deuxième partie : coups de projecteurs « sur les valeurs de l’Union » - Services d’intérêt économique général et valeurs communes, in Revue du marché commun et de l’Union européenne, nr. 519, juni 2008, p. 356-360 BLANPAIN (R.) (red.), Freedom of services in the European Union: labour and social security law: the Bolkestein initiative, European Forum on Freedom of Services and Labour and Social Security, Uitgeverij KLUWER LAW International, Brussel, 2005 Collectif SSIG-FR, Les Services sociaux et de santé d’intérêt général, Droit fondamentaux versus marché intérieur, Uitgeverij Bruylant, 2005 D. DEOM, Quel avenir pour le service public local à l’heure européenne ? Le point sur la jurisprudence de la Cour de Justice, in Mouvement communal, december 2004, p. 462-471, beschikbaar op http://www.uvcw.be/articles/3,14,2,0,670.htm DE SCHUTTER O. (red.), La Charte sociale européenne : une constitution sociale pour l’Europe, Uitgeverij Bruylant, Brussel, 2010 DONY (M.), Les notions de SIEG/SIG, in VICTOR (J.-L.) et RODRIGUES (S.), Les services d’intérêt économique général et l’Union européenne, Uitgeverij Bruylant, Brussel, 2006 DRIGUEZ (L.), Droit social et droit de la concurrence, Uitgeverij Bruylant, Brussel, 2006 FABRE (G.), CREVEL-SANDER (D.), “L’arrêt BUPA du TPI du 14 février 2008 et la mise en œuvre des principes posés dans l’arrêt Altmark”, in European Law Network, nr. 1/2008, beschikbaar op http://europeanlawnetwork.eu/blog/wp-content/uploads/2008/04/submission_3_2008.pdf Guide pratique. Les Services sociaux d’intérêt général, in le Courrier des maires et des élus locaux, Parijs, 2008 HATZOPOULOS (V.), Que reste-t-il de la directive sur les services ?, Cahiers de droit européen, Volume 43, Nr. 3-4, 2007, p. 300-358

36

268

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

HENRY J., L’Europe, le travail social et les SSIG, colloquium van de universiteit van Toulouse, 2009, beschikbaar op: http://www.canal-u.tv JORENS (Y.), Het voorstel “Bolkestein-richtlijn”: een gevaar voor het Belgisch sociaal recht?, in T.S.R., 2006, p. 25-63 KAYEMBE N., S., La régulation des services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne, U.C.L, Louvain-laNeuve, 2010 MAVRIDIS (P.), La sécurité sociale à l’épreuve de l’intégration européenne, Bruylant, Brussel, 2003 MOUSSIS (N.), Guide des politiques de l’Union Européenne, 9e herziene uitgave, European Study Service, 2007 MUNDAY (B.), Les services sociaux en Europe : évolution et caractéristiques, Raad van Europa, http://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/socialrights/socservices_FR.asp R. SCHEEPERS (Vlaamse overheid, departement bestuurszaken – afdeling overheidsopdrachten), In House: Europese rechtspraak, juli 2008 RODRIGUES (S.), La proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur - Entre mythes et réalités, in Etudes européennes, beschikbaar op www.etudes-europeennes.fr SIMON (A.-C.), L’accès aux soins de santé transfrontaliers dans l’Union européenne – La proposition Bolkestein consacre-t-elle la jurisprudence de la Cour de Justice ?, in J.T.D.E., 2005, boek 115, p. 12-16 SDAB en staatssteun, werkdocument opgemaakt tijdens het technische seminar met betrekking tot de SDAB van 13 juli 2010, beschikbaar op: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp SDAB en interne markt, werkdocument opgemaakt tijdens het technische seminar met betrekking tot de SDAB van 13 juli 2010, beschikbaar op: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp SDAB en overheidsopdrachten, werkdocument opgemaakt tijdens het technische seminar met betrekking tot de SDAB van 13 juli 2010, beschikbaar op: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp SYLIN (M.), Cinquante ans d’évolution du travail : de la semaine de 5 jours à la directive Bolkestein, ULB, Institut des sciences du travail, Brussel, 2006 VAN ORMELINGEN (B.), Le domaine de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur, Annales de droit de Louvain, vol. 68, 2006, nr. 4, p. 341-403

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

37

269

VAN RAEPENBUSH (S.), Services sociaux et droit communautaire, in LOUIS (J.-V.) et RODRIGUES (S.), Les services d’intérêt économique général et l’Union européenne, Uitgeverij Bruylant, Brussel, 2006, p. 109-129 VAN REGENMORTEL (A.), VERSCUEREN (H.), VERVLIET (V.) red., Sociale zekerheid in het Europa van de Markt en de burgers: enkele thema’s, Die Keure, 2007, p. 606 Documenten van de Commissie Groenboek over diensten van algemeen belang (2003). COM (2003) 270 Witboek over diensten van algemeen belang (2004). COM (2004) 374 COM(2006) 177 definitief van 26 april 2006, Uitvoering van het communautaire Lissabon-programma: Sociale diensten van algemeen belang in de Europese Unie Europese Commissie, Tweejaarlijks verslag over de sociale diensten van algemeen belang, 2008, in het Duits, Engels en Frans beschikbaar op: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=nl&pubId=75&type=2&furtherPubs=no Nota van de Commissie van 25 juni 2004, nr. 10.865/04, dossier 2004/0001 COD, in het Duits, Engels en Frans beschikbaar op: http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/notes/explan-note-activities_nl.pdf#top Mededeling van 20 november 2007 van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s - Begeleidend document bij de Mededeling “Een interne markt voor het Europa van de 21ste eeuw” - Diensten van algemeen belang, met inbegrip van sociale diensten van algemeen belang: een nieuw Europees engagement, COM(2007) 725 definitief, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/services_general_interest/docs/com_2007_0725_nl.pdf Werkdocument van de diensten van de Commissie “Vaak gestelde vragen over de Beschikking van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend en de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst”, SEC (2007) 1516 van 20 november 2007, in het Duits, Engels en Frans beschikbaar op: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/faq_sieg_nl.pdf CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL de la République Française, Avis et Rapports : « Quel cadre juridique européen pour les services sociaux d’intérêt général ? », Zittingen van 8 en 9 april 2008

38

270

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

bijlagen

Rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (beschikbaar op www.curia.eu.int) HJEG, 17 februari 1993, Poucet en Pistre, zaak C-160/91 HJEG, 19 mei 1993, Paul Corbeau/RĂŠgie des postes, zaak C-320/91 HJEG, 27 april 1994, Gemeente Almelo e.a., zaak C-393/92 HJEG, 22 maart 1977, Steinicke en Weinlig/BRD, zaak 78/76 HJEG, 22 januari 2002, Cisal, zaak C-218/00 HJEG, 22 mei 2003, Freskot, zaak C-355/00 HJEG, 24 juli 2003, Altmark Trans GmbH, zaak C-280/00 HJEG, 16 maart 2004, AOK Bundesverband, zaak C-264/01 HJEG, 13 november 2008, Coditel Brabant, zaak C 324/07 GEAEG, 12 februari 2008, BUPA, zaak T-289/03 GEAEG, 12 februari 2008, BUPA, zaak T-289/03

SDAB-Enkele bedenkingen bij de algemene context

3. De sociale diensten van algemeen belang: In het hart van het Europees sociaal model, enkele bedenkingen bij de algemene context

39

271

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

272

bijlagen

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

3de Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

273

«Fallen leaves - The social lands - Singing its relief»

«Economie is op mathematisch vlak de meest gevorderde sociale wetenschap terwijl ze op sociaal vlak de minst gevorderde wetenschap is, omdat ze voortvloeit uit de sociale, historische, politieke, psychologische en ecologische voorwaarden die onlosmakelijk verbonden zijn aan de activiteiten».

Vrije vertaling naar Edgar MORIN, uit “De zeven wijsheden die nodig zijn voor de opvoeding van de toekomst”

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl Teampresidency2010@minsoc.fed.be Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie.

Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp

(

Versie van 06 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer.

Evenement gecofinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2

274

SDAB & Staatssteun

bijlagen

INHOUDSTAFEL Inleiding

4

1. Praktische casus

6

2. Stand van zaken en open vragen

7

3. Denkpistes

9

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

3

275

Inleiding Naar behoren te compenseren sociale opdrachten Worden de verenigingswereld en de sociale diensten geconfronteerd met een diepgaande verandering van hun manier van organiseren en financieren door de Europese reglementering inzake staatssteun? Ja indien de SDAB’s DAEB’s zijn, neen indien ze DANEB’s zijn: namelijk naargelang ze kunnen aangeduid worden als economische of niet-economische activiteiten. De grens is soms vaag. Ze zijn in ieder geval DAB’s: diensten van algemeen belang. Deze taak van algemeen belang moet zowel in normale tijden als in crisistijden uitgevoerd worden.

Binnen de sociale diensten spelen fundamentele rechten een rol, onder andere: het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling, het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten, het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging en het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang.

De Europese regels inzake staatssteun zijn van toepassing op de DAEB’s en in het bijzonder op de nadere regels en regelingen inzake de financiering ervan. Deze regels werden bedacht met het oog op de vervulling van de opdrachten van openbare dienst, waarbij de voorwaarden voor eerlijke concurrentie worden gewaarborgd. Bij de aanvang van het 3de forum komt het erop aan te weten hoe de sociale diensten geregeld moeten worden in het kader van deze regels om ervoor te zorgen dat de sociale opdracht volledig uitgevoerd wordt. Naast de technische kwesties inzake minimumbedragen, betalingsopdrachten, compensatie voor de openbare dienst, rechtspraak of inzake reglementair pakket in navolging van wat gekend is in de geschillenzaak “Altmark”, willen de staten, de sociale actoren en de Unie ten slotte een sociaal beleid voeren.

Tijdens de raadpleging van de stakeholders werd een reeks vragen gesteld: • Is de techniek van grote waarschijnlijkheid, waarbij de opdracht van algemeen belang verantwoord wordt, geschikt en doeltreffend voor de sociale diensten?

• Wordt het Altmark-pakket met terugwerkende kracht toegepast?

• Zijn de compensatie en de berekening ervan werkelijk aangepast aan de sociale diensten en de bijzonderheden ervan, zoals de toegevoegde sociale waarde, de bijdrage van de gemeenschap, het vrijwilligerswerk, het opnieuw investeren in de infrastructuur?

• Welke plaats blijft, met een ex-ante parametrisering, over voor het verenigingsinitiatief dat een baanbrekende rol heeft om de sociale behoeften en de te ondernemen sociale acties te identificeren?

4

276

SDAB & Staatssteun

bijlagen

DOELSTELLING Om de workshop gewijd aan de thematiek van de staatssteun van het 3de SDAB-FORUM bijkomende informatie te verstrekken, herneemt het Belgische voorzitterschap, waarbij het zich baseert op een raadpleging van de “stakeholders ”, op het materiaal en op de bestaande processen, in de vorm van een “open catalogus” een reeks operationele pistes om tijdens het Technische Seminar van 13 juli 2010 te bespreken en voor te stellen tijdens de workshops van het 3de FORUM. Deze pistes drukken niet uit wat het Belgische voorzitterschap wil, maar moeten beschouwd worden als denkpistes, soms los van elkaar, en dit in de rechte lijn van het programma van het TRIO over de SDAB’s: “The work on the social services of general interest will continue.”

De “Opmerkingen na het Technische seminar”zijn niet de integrale transcriptie van de debatten die plaatsvonden op 13 juli, maar elementen om over na te denken die het Voorzitterschap nuttig vond om aan de verschillende pistes toe te voegen.

Contactpersoon voor vragen over Background Paper 03 (Staatssteun) Valérie CUVELIER – Valerie.Cuvelier@minsoc.fed.be Projectleider SDAB Manuel PAOLILLO – Manuel.Paolillo@minsoc.fed.be Kabinet van de Minister van Sociale Zaken, mevrouw Laurette ONKELINX Jacques OUZIEL – j.ouziel@lo.fgov.be

1 Raadpleging via de Memo’s 01 over het reglementair kader

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

5

277

1. Praktische casus Er zal een praktische casus worden voorgesteld die als basis dient om een hele reeks sociaal-politieke vragen te stellen met betrekking tot de uitdagingen van het dossier.

Deze casus zal als bijlage aan dit document worden toegevoegd.

6

278

SDAB & Staatssteun

bijlagen

2. Stand van zaken en open vragen Krachtens artikel 107 VWEU zijn de steunmaatregelen die met staatsmiddelen bekostigd worden, behoudens afwijkingen, verboden wanneer ze de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen. Bij de toegestane afwijkingen hoort artikel 106, paragraaf 2, van het VWEU betreffende de ondernemingen belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)2 waardoor deze ondernemingen kunnen afwijken van de regels van het verdrag voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere opdracht niet verhindert.

De toepassing van deze afwijkende regeling voor steun aan een onderneming belast met het beheer van een DAEB werd door de rechtspraak evolutief geïnterpreteerd. Aanvankelijk was de rechter van oordeel dat iedere storting aan dergelijke onderneming gekwalificeerd moest worden als staatssteun met het risico vervolgens als verenigbaar beschouwd te worden ten opzichte van artikel 106-2 VWEU omdat het een bedrag is dat overeenstemt met de financieringsbehoeften van de opdracht in kwestie3.

Het Hof van Justitie is van aanpak veranderd met het arrest-Altmark van 2003 waaruit in hoofdzaak voortvloeit dat een compensatie voor de verplichting tot openbare dienstverlening4 voor een onderneming belast met het beheer van een DAEB onder bepaalde voorwaarden kan ontsnappen aan de kwalificatie van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU5. Wanneer deze voorwaarden zijn vervuld, verleent de compensatie voor de verplichting tot openbare dienstverlening geen enkel selectief voordeel aan de onderneming die gerechtigd is op de compensatie en is ze geen staatssteun.

2 Sinds: EHJ, 22 maart 1977, Steinicke et Weinlig/RFA, zaak 78/76, Jurispr. 595.

3 Zie TPICE, 27 februari 1997, F.F.S.A., T-106/95, Jurispr. II-229.

4 Met inbegrip van iedere maatregel ten gunste van een onderneming, zoals toelagen, lastenverlichting, belastingvrijstelling, bijzondere

voorwaarden voor leningen of garantie, enz.

5 Zie EHJ, 24 juli 2003, Altmark Trans GmbH, C-280/00, Jurispr. I-7747. Ter herinnering: vier cumulatieve voorwaarden worden bedoeld:

1. de gerechtigde onderneming werd daadwerkelijk belast met het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen en deze verplichtingen werden duidelijk omschreven; 2. de parameters op basis waarvan de compensatie berekend wordt, werden vooraf objectief en transparant vastgelegd; 3. de compensatie is niet hoger dan noodzakelijk om alles of een gedeelte van de door het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen veroorzaakte kosten te dekken, rekening houdend met de ermee verwante ontvangsten evenals met een redelijke winst voor het uitvoeren van deze verplichtingen; 4. omdat de keuze voor de onderneming die belast moet worden met openbaredienstverplichtingen niet uitgevoerd wordt in het kader van een procedure van overheidsopdracht werd het niveau van de noodzakelijke compensatie bepaald op basis van een kostenanalyse, die een middelgrote goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming, teneinde aan de eisen van de openbare dienst te voldoen, gekregen zou kunnen hebben om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de ermee verwante ontvangsten evenals met een redelijke winst voor het uitvoeren van deze verplichtingen.

7

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

279

Teneinde rekening te houden met deze rechtspraak en om te zorgen voor rechtszekerheid bij deze impasse waarin de operatoren van openbare diensten verkeerden na het arrest Altmark, keurde de Commissie in november 2005 bepaalde maatregelen goed, het zogenaamde Altmark-pakket, samengesteld uit een beslissing over het toepassen van de bepalingen van artikel 86, paragraaf 2, van het EG-Verdrag (is artikel 106-2 VWEU geworden) op staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst toegekend aan bepaalde ondernemingen belast met het beheer van DAEB’s6; een communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst7 en een richtlijn betreffende de doorzichtigheid van de financiële relaties tussen de lidstaten en de overheidsondernemingen evenals betreffende de financiële doorzichtigheid in bepaalde ondernemingen8 en, in november 2007, de veelgestelde vragen (FAQ) gewijd aan de toepassing van dit Altmark-pakket op de SDAB’s9.

De voornaamste vraag die zich vandaag stelt is te weten of al deze teksten volstaan om iedere onzekerheid op te heffen over de precieze draagwijdte van het toepassen van de regels inzake staatssteun op de financiële overdrachten tussen de overheden en de SDAB-operatoren. Het rapport Monti van 9 mei 2010 baseert zich in die zin op de noodzaak om “de juridische veiligheid betreffende het storten van een financiële compensatie als tegenprestatie voor het uitvoeren van kleine, vaak lokale, overheidsdiensten te verhogen”10. De vraag zou algemener gesteld moeten worden, teneinde de regels inzake staatssteun aan de bijzondere organisatieeigenschappen van SDAB-verleners aan te passen, eigenschappen die de Commissie reeds bepaald heeft trouwens11. De geplande herziening van het Altmark-pakket in 2010-2011 zou daarvoor de gelegenheid kunnen zijn.

6 Beschikking nr. 2005/842/EG van 28 november 2005, PB L 312 van 29/11/2005 blz. 67-73.

7 Bekendgemaakt in het PB nr. C 297 van 29/11/2005 blz. 4-7.

8 Richtlijn 2005/81/EG van 28 november 2005, PB L 312 van 29/11/2005 blz. 47-48, tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG en die

sindsdien gecodificeerd werd door de Richtlijn 2006/111/EG van 16 november 2006, in PB nr. L 318 van 17/11/2006 blz. 17-25.

9 Om het hoofd te bieden aan de moeilijkheden en de twijfels van de overheden en de actoren op het terrein, publiceerde de Commissie

8

280

het werkdocument van de diensten van de Commissie “Vaak gestelde vragen over de Beschikking van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend en de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst”, SEC (2007) 1516 van 20 november 2007. De Commissie heeft ook een interactieve informatiedienst opgericht, die vragen beantwoordt van burgers, overheden en actoren op het terrein.

10 Zie kernaanbevelingen onderafdeling 3.3 (“Sociale diensten en eenheidsmarkt”) blz. 82.

11 Zie tabel “De doelstelling en beginselen van de organisatie van sociale diensten” opgenomen in COM(2007) 725 definitief betreffende de DAB van 20 november 2007, p. 7-8.

SDAB & Staatssteun

bijlagen

3. Denkpistes en voorstellen Het rapport Monti laat twee pistes in aanmerking komen om de flexibiliteit van de regels die van toepassing zijn op de compensaties voor de openbare dienst te verhogen: PISTE 01: Optrekken van de minimumbedragen · Het optrekken van de minimumbedragen waarboven kennisgeving verplicht wordt, zonder evenwel te preciseren over welke minimumbedragen het zou kunnen gaan; het lijkt ons evenwel dat het om de volgende pistes zou kunnen gaan: - PISTE 01-A: minimumbedragen van de beslissing Altmark van 200512; en/of - PISTE 01-B: minimumbedragen van de verordening van 2006 inzake de-minimissteun13, die in de praktijk veel te laag zijn gebleken. In dit verband zou een verdubbeling van het huidige indicatieve referentieminimumbedrag (namelijk een nieuw minimumbedrag van 400 000 euro) overwogen kunnen worden, met een eventuele uitbreiding van de referentieperiode (van 3 tot 5 jaar, bijvoorbeeld). > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De resultaten van de openbare raadpleging met betrekking tot de herziening van het pakket Altmark en de werkzaamheden van het 3e SDAB-Forum zouden moeten toelaten om zich duidelijker uit te spreken over de gepastheid van het optrekken van betrokken grensbedragen, zoals voorgesteld in het verslag Monti.

Omdat het echter gaat om het optrekken van de de minimis-grenzen, is de belangrijkste moeilijkheid de zeer restrictieve interpretatie van de rechtspraak van het Hof van Justitie over het principe van het vastleggen van een grens in de toepassing van artikel 107 VWEU. Deze piste zou dus moeilijker succesvol kunnen zijn. Ook hier zouden de resultaten van de voormelde openbare raadpleging en de werkzaamheden van het 3e Forum een indicator kunnen leveren voor de situatie van het verzoek van de betrokken actoren in die zin.

12 Deze minimumbedragen komen thans overeen (buiten de transportsector) met een grens van 100 miljoen EUR voor het gemiddeld

jaarlijks zakencijfer van de onderneming in de loop van de twee dienstjaren die voorafgaan aan het dienstjaar van de toekenning van de DAEB en met een jaarlijks compensatiebedrag van 30 miljoen EUR. Deze grenzen zijn niet van toepassing op de financiering toegekend aan ziekenhuizen voor sociale huisvesting, die zijn vrijgesteld van de betekening ongeacht het bedrag waarover het gaat.

13 Zie artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 (PB L 379 van 28.12.2006, blz. 5-10) dat als voornaamste referentiebedrag 200 000 EUR in aanmerking neemt voor steun over een periode van drie fiscale dienstjaren.

14 In dezelfde logica van de eerste verdubbeling van het minimumbedrag die door de Commissie beslist werd met de verordening van 2006 (het vorige minimumbedrag werd dan vastgelegd op 100 000 EUR).

9

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

281

PISTE 02: Vrijstelling van kennisgeving voor meer sociale activiteiten · Uitbreiding van de lijst met activiteiten waarvoor geen compensatie moet worden betekend, los van de bedragen die in het spel zijn. Thans worden de ziekenhuizen en de ondernemingen voor sociale woningen vrijgesteld van de verplichting tot kennisgeving, zonder de minimumbedragen in aanmerking te nemen15.

Deze lijst zou uitgebreid kunnen worden: - PISTE 02-A: tot alle SDAB’s waarvan de gemeenschappelijke eigenschappen vastgelegd worden op Europees niveau op basis van grote waarschijnlijkheid (zie supra); - PISTE 02-B: of op zijn minst tot die van de sociale diensten waarvoor aangetoond zou zijn dat de huidige minimumbedragen van de beslissing Altmark gemakkelijk worden bereikt16. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De redenen waarom de ziekenhuizen en de sociale huisvestingsmaatschappijen werden vrijgesteld van de betekeningsplicht zonder inachtneming van grenzen, zouden verduidelijkt en verder geanalyseerd moeten worden, zodat kan worden nagegaan of ze relevant zijn voor de vrijstelling van andere activiteitensectoren die eveneens als SDAB zouden kunnen worden gekwalificeerd.

Om deze identificatietaak te vergemakkelijken, zou de methode van grote waarschijnlijkheid nuttig kunnen zijn. De onvoldoende grote afstand die er is met betrekking tot de impact van het pakket Altmark op de sectoren van SDAB kan als reden niet volstaan om niet te hoeven na te denken over de inhoud van dergelijke indicatoren. Ook hier zouden de resultaten van de voornoemde openbare raadpleging en de werkzaamheden van het 3e Forum enkele bijkomende richtpunten kunnen opleveren, evenals de feitelijke informatie die dergelijke wijzigingen aan de bestaande regels kan verantwoorden.

De denkoefening met betrekking tot deze criteria zou bovendien ook stof kunnen leveren voor de denkoefening met betrekking tot een eventueel SDAB-referentiekader op het model van de facultatieve 28e regeling voor de lidstaten, dat zou kunnen worden gebruikt in het kader van de uitvoering van andere bepalingen uit het recht van de Europese Unie (cf. fiches over vrije dienstverlening en overheidsopdrachten).

15 Net als de lucht- en zeetransportdiensten die zich onder voorbehoud boven bepaalde minimumbedragen bevinden die eigen zijn voor

deze sectoren en verschillend zijn van de diensten die algemeen door de beslissing Altmark van 2005 bedoeld worden.

10

282

16 Te bepalen: bijvoorbeeld verzorging op lange termijn, enz.

SDAB & Staatssteun

bijlagen

Andere pistes, die niet in aanmerking werden genomen in het rapport Monti, zouden tevens onderzocht kunnen worden: PISTE 03: erduidelijking van bepaalde begrippen waarvan de toepassing van het Altmark-pakket afhangt: - PISTE 03-A: Begrip mandaat17: het kan verduidelijkt worden dat het mandaat kan uitgaan van iedere nationale of lokale overheid en dat de lidstaten bevoegd zijn voor de vorm en de juridische aard ervan.

- PISTE 03-B: Begrip middelgrote goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming: hoewel dit begrip, waarrond de 4de voorwaarde van de Altmark-rechtspraak draait, niet per definitie opgenomen is in de uitvoering van het Altmark-pakket, is het heel logisch dat de onduidelijkheid ervan leidt tot het feit dat het criterium moeilijk in de praktijk om te zetten is, wat bijgevolg de weg opent voor het toepassen van de “DAEB”-beslissing van 2005; een vergelijkende analysemethode zou voorgesteld kunnen worden voor het toepassen van dit criterium, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de ondernemingen die een SDAB beheren, voor zover dergelijke specifieke kenmerken een vergelijking met een “middelgrote onderneming” kunnen bemoeilijken. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Ook al moeten de gevraagde bepalingen voor de toepassing van het pakket Altmerk de overheden een zekere soepelheid bieden bij de implementering van hun regelingen voor de compensatie van de openbare dienst, toch moeten ze ook voldoende precies zijn, om een optimale rechtszekerheid te waarborgen.

De resultaten van de openbare raadpleging en de debatten van het 3e Forum zouden ook elementen kunnen bezorgen met betrekking tot de noodzaak om de bovenbedoelde begrippen te verduidelijken.

PISTE 04: Aannemen van hulpmiddelen voor operatoren in hun analyse van de toepasbaarheid van de Altmark-voorwaarden: - PISTE 04-A: Hoe kunnen de kosten van de compensatie met een grotere voorspelbaarheid berekend worden? Aan de overheden een interactieve tool aanbieden waardoor een simulatie van de kosten, van de ontvangsten en van de redelijke winst verkregen kan worden die in aanmerking genomen moeten worden om het ontbreken van overcompensatie na te gaan (een “Altmark”-simulator?).

- PISTE 04-B: De interactieve dienst over de SDAB’s operationeler maken? Het zou overwogen kunnen worden, als de vertrouwelijkheid van de uitgewisselde gegevens (niet openbaar online plaatsen) nageleefd wordt, een antwoord te ontvangen van de Commissie over een bijzonder geval van compensatie dat zou kunnen gelden als officiële stellingname (over het model van oude administratieve brieven; er zou gesproken kunnen worden van “Altmark-oriëntatiebrieven”).

17Zie artikel 4 van Beschikking 2005/842/EG en punt 2.3 van de Kaderregeling.

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

11

283

- PISTE 04-C: Het principe van de opleidingen die door de Commissie georganiseerd worden inzake overheidsopdrachten uitbreiden tot het domein van de regels inzake staatssteun (met de dienovereenkomstige budgettaire middelen). > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Er moet een beter evenwicht worden gezocht in de bewijslast (aantonen dat er geen overcompensatie is) voor de Commissie en die voor de nationale of plaatselijke overheden. Het is in die zin dat de voorkeur moet worden gegeven aan de invoering van operationele instrumenten om te helpen bij het nemen van beslissingen. Het is niet zeker dat enkel de FAQ’s en de interactieve informatiedienst, waarvan de versterking trouwens wenselijk is, volstaan om een antwoord te geven op concrete gevallen waarvoor de betrokken partijen nog aarzelen om ze als dusdanig voor te leggen aan de Commissie, met name gezien het geringe aantal vragen die zijn gesteld sinds de oprichting van de interactieve informatiedienst.

Bovendien werd op het seminar tijdens het debat de klemtoon gelegd op het feit dat de verantwoordelijke overheden het DAEB-pakket vaak niet toepasten op de sociale diensten. De redenen voor de niettoepassing ervan, evenals de echte toepassingsproblemen zouden verder moeten worden onderzocht.

Het blijft zo dat voor elke voorziening in de zin van de bovenbedoelde pistes 04 de budgettaire middelen die ter beschikking worden gesteld van de Commissie zullen moeten worden verhoogd.

PISTE 05: Aannemen van een vrijstellingsverordening per categorie voor de SDAB’s: - PISTE 05-A: Een “Altmark-pakket” bis, gewijd en aangepast enkel aan de ondernemingen belast met het beheer van een SDAB, waarbij rekening wordt gehouden met bepaalde hierboven voorgestelde en geanalyseerde elementen, net zoals voor het optrekken van de minimumbedragen, voor het gebied van activiteiten vrij van kennisgeving en voor in bepaalde begrippen aan te brengen verduidelijkingen (zoals het begrip mandaat).

- PISTE 05-B: Een vrijstellingsverordening per categorie voor de steun die verleend wordt aan de ondernemingen belast met het beheer van een SDAB: goedgekeurd door de Commissie, krachtens een verordening van de Raad (nieuw of tot wijziging van Verordening (EG) nr. 994/98 om het toepassingsgebied ervan uit te breiden)18, die de steun/compensaties verleend aan de SDABoperatoren19 zou behandelen en die bepaalde hierboven voorgestelde en geanalyseerde elementen zou kunnen opnemen, net zoals voor het optrekken van de minimumbedragen, voor het gebied van activiteiten vrij van kennisgeving en voor in bepaalde begrippen aan te brengen verduidelijkingen (zoals het begrip mandaat).

18 Verordening van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese

12

284

Gemeenschap (artikelen 107 en 108 van het VWEU geworden) op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen, PB L 142 van 14.5.1998, blz. 1-4.

19 Zie in die zin: punt 4 van het ontwerpadvies ECON over de SDAB’s van april 2010.

SDAB & Staatssteun

bijlagen

- PISTE 05-C: Een verordening van de Raad gebaseerd op artikel 107, paragraaf 3, onder e) van het VWEU, tot bepaling van een categorie specifiek voor de steun aan SDAB’s die door de Commissie beschouwd zou kunnen worden als compatibel met de interne markt. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De normatieve weg moet niet volledig worden uitgesloten als de eerder geïdentificeerde manoeuvreerruimtes te smal zouden blijken of niet in de praktijk zouden worden gebracht. De toegevoegde van ongeacht welk soort specifieke tekst zal moeten liggen in het onderscheiden van de SDAB-sector, gelet op de specifieke kenmerken ervan. Die specifieke kenmerken moeten nog beter worden gedefinieerd en geïdentificeerd. Daartoe zou de methode van grote waarschijnlijkheid of de uitwerking van een facultatief Europees referentiekader (op het model van de voormelde facultatieve 28e regeling) kunnen bijdragen.

20 Zie bijvoorbeeld over de basis van deze bepaling: Verordening (EG) nr. 1407/2002 van de Raad van 23 juli 2002 betreffende

staatssteun voor de kolenindustrie, PB L 205 van 2.8.2002, blz. 1

SDAB & Staatssteun

4. SDAB en overheidssteun, enkele bedenkingen bij de specifieke context

13

285

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

286

bijlagen

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

3de Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

287

«Fallen leaves - The social lands - Singing its relief»

«Economie is op mathematisch vlak de meest gevorderde sociale wetenschap terwijl ze op sociaal vlak de minst gevorderde wetenschap is, omdat ze voortvloeit uit de sociale, historische, politieke, psychologische en ecologische voorwaarden die onlosmakelijk verbonden zijn aan de activiteiten».

Vrije vertaling naar Edgar MORIN, uit “De zeven wijsheden die nodig zijn voor de opvoeding van de toekomst”

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl Teampresidency2010@minsoc.fed.be Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie.

Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp

(

Versie van 06 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer.

Evenement gecofinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2

288

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

INHOUDSTAFEL Inleiding

4

1. Praktische casus

6

2. Stand van zaken

7

3. Open vragen

8

4. Denkpistes

17

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

3

289

Inleiding Meten en aanpassen van de contractualisering in de sociale sector De sociale diensten worden meer en meer geconfronteerd met de overheidsopdrachtenlogica. Er tekent zich een duidelijke trend af waarbij overheidsopdrachten steeds vaker worden gekozen als beheersinstrument voor de sociale behoeften.

In het kader van de sociale diensten staan fundamentele rechten op het spel, waaronder met name: het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling, het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten, het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging en het recht op toegang tot diensten van algemeen economisch belang.

In het kader van het derde Forum, stelt de vraag zich (opnieuw) hoe de sociale diensten moeten worden behandeld in het prisma van de overheidsopdrachten.

Het fenomeen is relatief recent en de impact van de Europese regelgeving inzake overheidsopdrachten, van de toepassing daarvan en van de evolutie op het vlak van de “verstrekking” van sociale diensten is nog erg onduidelijk en geeft aanleiding tot een aantal vragen, zoals blijkt uit de raadpleging van de stakeholders: • Dreigen de operatoren niet te gaan kiezen voor een logica waarbij het belangrijker is opdrachten binnen te halen in plaats van gericht te zijn op de gebruiker van sociale diensten, met als gevolg dat de personeelskosten en de kwaliteit van het werk onder druk komen te staan?

• Welk type leveranciers kunnen voldoen aan technische offerteaanvragen?

• Welke plaatselijke overheden kunnen dit type overheidsopdrachten plaatsen en zijn ze zich voldoende bewust van de gevolgen voor de gebruikers?

• Wordt het budgettair oogpunt niet de enige bekommernis, ten koste van de gebruikers?

• Kan er nog een langetermijnlogica worden geïmplementeerd voor de levering van sociale diensten?

• Dreigt er geen verlies aan innovatie (verenigingsinitiatief) in de behandeling van sociale problemen wanneer bestekken weinig ruimte laten op het vlak van de uitvoering van de opdrachten van openbare dienst?

• Dreigt de continuïteit van de sociale diensten aan vaak insolvabele personen niet in het gedrang te komen omdat er veel dergelijke diensten zijn en deze moeilijker gemarginaliseerde bevolkingsgroepen bereiken?

• Zullen de activiteiten van kleine en middelgrote lokale leveranciers niet beperkter worden?

Geen opdracht binnenhalen bedreigt een sociale dienst vaak in zijn bestaan; fusies zijn erg moeilijk om schaalbesparingen te realiseren.

4

290

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

Tegelijk is het ook zo dat de overheden over meer manoeuvreerruimte beschikken wanneer ze de Europese regels inzake overheidsopdrachten toepassen op de sociale diensten. De toepassing van deze regels is tevens een waarborg voor transparantie, die een positief effect zou moeten hebben op de kwaliteit van deze diensten, wat de gebruikers ten goede komt.

DOELSTELLING Voor de workshop rond het thema overheidsopdrachten van het 3e SDAB-forum, heeft het Belgische voorzitterschap, op basis van een raadpleging van de “Stakeholders1“, het bestaande materiaal en de bestaande processen, een “open cataloog” samengesteld met een reeks operationele pistes die zullen worden besproken tijdens het Technisch seminar van 13 juli 2010 en die zullen worden voorgesteld tijdens de workshops van het 3e FORUM. Deze pistes drukken niet uit wat het Belgische voorzitterschap wil, maar moeten worden beschouwd als werkpistes, soms onafhankelijk van elkaar, en dit rechtstreeks in het verlengde van het programma van het TRIO op het vlak van de SDAB: “The work on the social services of general interest will continue.”

De “Opmerkingen na het Technische seminar” zijn niet de integrale transcriptie van de debatten die plaatsvonden op 13 juli, maar elementen om over na te denken die het Voorzitterschap nuttig vond om aan de verschillende pistes toe te voegen.

Contactpersonen voor de vragen met betrekking tot het Non Paper 01 (Overheidsopdrachten) Bérengère STEPPE – Berengere.Steppe@mi-is.be Marc MORSA – Marc.Morsa@minsoc.fed.be Projectleider SDAB Manuel PAOLILLO – Manuel.Paolillo@minsoc.fed.be Kabinet van de Minister van Sociale Zaken, mevrouw Laurette ONKELINX Jacques OUZIEL – j.ouziel@lo.fgov.be

1 Raadpleging door middel van de Memos 01 betreffende het regelgevende kader

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

5

291

1. Praktische casus Er zal een praktische casus worden voorgesteld die als basis dient om een hele reeks sociaal-politieke vragen te stellen met betrekking tot de uitdagingen van het dossier.

Deze casus zal als bijlage aan dit document worden toegevoegd.

6

292

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

2. Denkpistes en voorstellen Piste 01: verduidelijking van de uitsluitingssfeer van bepaalde SDAB’s - PISTE 01-A: niet-toepassing van de Verdragsregels op SDAB’s die als NEDAB/DANEB beschouwd kunnen worden Doelstellingen = een antwoord bieden op de vraag of het begrip ‘economische activiteit’ waarmee een ‘taak van zuiver sociale aard’ verricht wordt, zoals het in het mededingingsrecht gebruikt wordt om activiteiten uit te sluiten van zijn werkingssfeer4, overgedragen kan worden naar het recht van vrij verkeer (vestiging en diensten); op deze manier het criterium economische activiteit uniformeren als gemeenschappelijk criterium voor de toepassing van de regels voor vrij verkeer en vrije mededinging; expliciet erkennen dat een niet door artikel 2.2 onder j) van de Richtlijn bedoelde sociale dienst onder de kwalificatie van DANEB uitgesloten kan zijn van zijn werkingssfeer of onder de kwalificatie van DAEB5 een afwijkende regeling kan genieten. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De – ongetwijfeld moeilijke – afbakening van de niet-economische sfeer blijft wenselijk en noodzakelijk om bij te dragen tot een betere afbakening van het toepassingsgebied van de regels van het verdrag.

Er zou kunnen worden overwogen om na te denken over een Europees SDAB-”referentiekader”, volgens het principe van de 28e regeling, in die zin dat het zou gaan om een facultative classificatie waarvan de lidstaten eventueel gebruik kunnen maken bij de implementering van hun nationale wetgevingen die de activiteiten in kwestie omkaderen.

4 Zie HvJEG, 17 februari 1993, Poucet & Pistre, C-159 en 160/91, Jurispr. blz. I-637, punt 18

Mogelijk zal betreurd worden dat het Hof van Justitie, dat doorgaans stelselmatig ervoor zorgt dat de aard van de activiteit (economisch of niet-economisch) gecontroleerd wordt vóór het de mededingingsregels van het Verdrag erop toepast, dit niet even systematisch lijkt te willen doen wanneer internemarktregels op het spel staan.

5 In navolging van de door de Belgische federale wetgever in die zin genomen optie: zie artikel 3 § 1 - 11° van de dienstenwet van 26 maart 2010 7

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

293

3. Open vragen A. VERDUIDELIJKEN van de uitsluitingen uit het toepassingsgebied van de regels inzake overheidsopdrachten VRAAG 01: Tekstuele verduidelijking van bepaalde gedeeltelijke uitsluitingen waarin de richtlijnen voorzien Krachtens artikel 21 van richtlijn 2004/18/EG, zijn voor de plaatsing van opdrachten voor het verlenen van in bijlage II B vermelde diensten alleen de regels betreffende de technische specificaties (artikel 23) en de regels betreffende de bekendmaking van de plaatsing van de opdracht (artikel 35.4) van toepassing.

Bij de diensten die zijn opgenomen in bijlage II B, horen onder andere “onderwijs” en “gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening” die meestal als SDAB kunnen worden gekwalificeerd.

Het zou derhalve nuttig kunnen zijn om de exacte strekking van artikel 21 te verduidelijken, om precies te bepalen welke bepalingen van de richtlijnen daadwerkelijk van toepassing zijn op de bovenbedoelde diensten, in het bijzonder op het vlak van de verplichte bekendmaking vooraf. Met andere woorden, is de uitsluiting, met uitzondering van de bepalingen van artikelen 23 en 35.4, volledig?

VRAAG 02: Tekstuele verduidelijking van het begrip concessieovereenkomst voor dienstverlening De concessieovereenkomst voor dienstverlening, met inbegrip van die voor openbare diensten, is expliciet uitgesloten uit het toepassingsgebied van de voormelde richtlijnen van 2004. Ze wordt door deze richtlijnen gedefinieerd als volgt: “een overeenkomst met dezelfde kenmerken als een overheidsopdracht voor diensten met uitzondering van het feit dat de tegenprestatie voor de te verlenen diensten bestaat hetzij uit uitsluitend het recht de dienst te exploiteren, hetzij uit dit recht, gepaard gaande met een prijs”.

De rechtspraak van het HJEU legt meer de klemtoon op het risico en zegt het volgende: “wanneer de overeengekomen wijze van beloning bestaat in het recht van de dienstverrichter om zijn eigen prestatie te exploiteren, impliceert die wijze van beloning dat deze het aan de exploitatie van de betrokken diensten verbonden risico draagt”8. Het Hof leidt daaruit met name het volgende af: “Ook al is het risico voor de aanbestedende dienst erg beperkt, het is voor de conclusie dat er sprake is van een concessieovereenkomst voor diensten hoe dan ook noodzakelijk dat de aanbestedende dienst het op hem rustende exploitatierisico in zijn geheel of althans voor een aanzienlijk deel overdraagt op de concessiehouder.”9 8 Zie met name de arresten van 13 oktoer2005, Parking Brixen, C 458/03, Jurispr. p. I 8585, punt 40; van 18 juli 2007, Commissie/Italië,

Jurispr. p. I 6657, punt 34, en van 13 november 2008, Commissie/Italië, C-437/07, Jurispr. p. I-153* pub.somm., punt 29.

8

294

9 Zie HJEG, 10 september 2009, WAZV Gotha/Eurawasser, C-206/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 77.

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

Met het oog op deze verduidelijkingen door de rechtspraak, zou het opportuun kunnen zijn om de definitie van de wetgever te herzien, om meer duidelijkheid te scheppen voor de verrichters van SDAB die werken in het kader van delegaties van openbare dienst of gelijkaardige overeenkomsten. De raadpleging die het DG MARKT in mei 2010 opende rond het thema van de concessies zou het debat in die zin moeten kunnen voeden.

VRAAG 03: Verduidelijking van het criterium “duidelijk grensoverschrijdend belang” in de rechtspraak Sinds kort lijkt het HJEU meer belang te hechten aan het feit dat de betrokken opdracht “duidelijk belang” had voor een onderneming die is gevestigd in een andere lidstaat dan de aanbestedende dienst, en dat deze onderneming haar interesse voor deze opdracht niet heeft kunnen uiten doordat zij vóór de gunning ervan geen toegang heeft gehad tot bruikbare informatie10.

Het kan nuttig zijn om dit “duidelijk grensoverschrijdend belang” duidelijker te omlijnen met het oog op de vaak lokale dimensie van de dienstverrichting van de SDAB, om de initiatief- en innovatiecapaciteit van de verrichters van nabijheidsdiensten niet te fnuiken.

VRAAG 04: Uitsluiting van sommige beheerswijzen: IN HOUSE Krachtens de rechtspraak van het Hof “… is een oproep tot inschrijving namelijk niet verplicht in het geval dat een overeenkomst onder bezwarende titel wordt gesloten met een entiteit die rechtens onderscheiden is van het plaatselijke lichaam dat de aanbestedende dienst is, wanneer dat lichaam op die entiteit toezicht uitoefent zoals op zijn eigen diensten en die entiteit het merendeel van haar activiteiten verricht ten behoeve van het lichaam dat haar beheerst of de lichamen die haar beheersen”.

Rond deze uitzondering, waarvoor twee voorwaarden samen moeten zijn vervuld, is er steeds meer rechtspraak, in het bijzonder met betrekking tot het analoge toezicht11.

10 Zie met name in die zin: HJEG, 13 november 2007, Commissie/Ierland, C-507/03, Jurispr. p. I-9777, punt 32; 21 februari 2008,

Commissie/Italië, C-412/04, Jurispr. p. I-619, punt 66; Serrantoni Srl e.a./Comune di Milano, 23 december 2009, C-376/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 34. Het Hof verduidelijkt dat de transparantieverplichting dan moet worden uitgebreid, in die zin dat ze van toepassing is wanneer een onderneming die is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de betrokken dienstenconcessie wordt verleend, in deze concessie geïnteresseerd kan zijn.

11 Zie met name de arresten van 11 januari 2005, Stadt Halle en RPL Lochau, C 26/03, Jurispr. p. I 1; van 21 juli 2005, Coname, C 231/03, Jurispr. p. I 7287; van 13 oktober 2005, Parking Brixen, cf. supra; van 6 aprill 2006, ANAV, C 410/04, Jurispr. p. I 3303; van 11 mei 2006, Carbotermo en Consorzio Alisei, C 340/04, Jurispr. p. I 4137; van 13 november 2008, Coditel Brabant, C 324/07, Jurispr. p. I-8457 en van 10 september 2009, Sea Srl, C-573/07, nog niet gepubliceerd.

9

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

295

Het zou nuttig kunnen zijn om deze rechtspraak te stabiliseren en ze te consolideren om publiekpublieke partnerschappen, die een nuttig instrument kunnen zijn bij het beheer van sommige SDAB, te stimuleren. Het rapport Monti over “een nieuwe strategie voor de eenheidsmarkt” beklemtoont ook dat de regels voor in-house contracten dienen te worden verduidelijkt12. De denkoefening die thans over “in house” wordt gemaakt bij het Raadgevend comité inzake overheidsopdrachten kan daartoe een nuttige bijdrage leveren.

VRAAG 05: Consolidering van de uitzondering voor de intercommunale samenwerking en uitbreiding tot alle vormen van publiek-publieke samenwerking In dezelfde geest zou bij deze consolidatie van de soepelheden in de rechtspraak ook de nieuwe uitzondering in aanmerking moeten worden genomen die is uitgewerkt met betrekking tot de basis van de intercommunale samenwerking.

Vanuit de overweging dat de mogelijkheid voor de overheden om gebruik te maken van hun eigen middelen om hun opdrachten van openbare dienst te vervullen, kan worden uitgeoefend in samenwerking met andere overheden13 en vermits het gemeenschapsrecht de overheden niet oplegt om een specifieke rechtsvorm aan te nemen voor het gemeenschappelijk vervullen van hun opdrachten van openbare dienst, oordeelde het Hof dat, in bepaalde gevallen, voor een overeenkomst voor de invoering van een samenwerking tussen lokale gemeenschappen met het oog op de uitvoering van een gemeenschappelijke opdracht van openbare dienst, de procedures inzake overheidsopdrachten niet dienden te worden nageleefd, en gaf het enkele aanwijzingen betreffende de voorwaarden die vervuld moeten zijn opdat een publiek-publieke samenwerking buiten de regels inzake overheidsopdrachten zouden vallen (in het bijzonder de verplichting dat er geen enkele privépartij bij betrokken is en dat deze samenwerking enkel tot stand komt omwille van overwegingen en vereisten die eigen zijn aan het vervullen van doelstellingen van algemeen belang)14.

De weg is op die manier vrij voor een versterking van de onderlinge verdeling van de middelen van de overheden, in het bijzonder de plaatselijke, ten bate van het aanbod aan sociale diensten en de kwaliteit ervan, in het bijzonder in een context met budgettaire beperkingen15. In dezelfde geest zou deze denkoefening parallel moeten gebeuren aan die met het oog op de identificatie van de meest adequate middelen om de ontwikkeling van publiek-private partnerschappen aan te moedigen16.

12 Rapport Monti van 9 mei 2010, afdeling 3.4, pagina 87.

13 Zie in die zin de arresten van 19 april 2007, Asemfo, C 295/05, Jurispr. p. I 2999, punt 57, Coditel Brabant, cf. supra, punt 49 en

Sea Srl, cf. supra, punt 58.

14 HJEG, 9 juni 2009, Commissie/Duitsland, zaak C-480/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

15 Zie verslag over “la mutualisation des moyens des collectivités territoriales” van Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard en

Brunon Sido, Franse Senaat, 25 mei 2010.

16Zie de pistes aangehaald in de mededeling van de commissie “De mobilisering van particuliere en openbare investeringen voor herstel

10

296

en structurele verandering op lange termijn: de ontwikkeling van publiek-private partnerschappen”: COM(2009) 615 definitief van 19 november 2009.

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

VRAAG 06: Hoe de regels inzake overheidsopdrachten laten aansluiten op de nationale machtigingsstelsels en op de toekenning van subsidies?

Het is niet altijd gemakkelijk uit te maken hoe de vereisten die voorvloeien uit de regelgeving inzake overheidsopdrachten aansluiten op bepaalde nationale stelsels die (niet noodzakelijk contractuele) banden leggen tussen een overheid en een SDAB-operator. Daarbij denken we in het bijzonder aan de stelsels inzake voorafgaande administratieve machtiging voor de uitvoering van een opdracht van openbare dienst17 en aan de stelsels voor de subsidie van verenigingen die actief zijn in de sector van de sociale economie of die de uitoefening van opdrachten van algemeen belang beogen te compenseren18.

De zaak rond de regionale openbare dienst voor beroepsopleiding in de Limousin (Frankrijk) illustreert een dergelijke vraagstelling19.

Het lijkt bijgevolg nuttig om de toepasselijkheid van de regels inzake overheidsopdrachten op deze juridische situaties te verduidelijken. Het is bijvoorbeeld in die zin dat het voornoemde rapport Monti voorstelt om “de regels inzake overheidsopdrachten te herbekijken om ze af te stemmen op de regels inzake compensatie”20. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Over de behoefte aan verduidelijking van bepaalde sleutelbegrippen voor de toepassing van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten lijkt eensgezindheid te bestaan, dit om bepaalde belangrijke evoluties in de rechtspraak van de laatste jaren beter te kunnen begrijpen en integreren. De aan de gang zijnde raadplegingen (met name de raadpleging over de opportuniteit van een autonome regelgeving inzake concessies en de raadpleging in het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten voor de evaluatie van de richtlijnen van 2004) moeten de gelegenheid bieden om deze vraag naar verduidelijking te beantwoorden. Er moet in het bijzonder worden nagedacht over de identificatie van gemakkelijk te hanteren criteria voor het onderscheiden van het aankopen en het toelaten of subsidiëren. De bijwerking van het werkdoucment “Vaak gestelde vragen”, in het bijzonder op basis van de activiteit van de interactieve informatiedienst en op basis van het denkwerk van het Comité voor sociale bescherming, kan eveneens stof leveren voor het debat.

17 In de zin van de rechtspraak ANALIR e.a.: HJEG, 20 februari 2001, C-205/99, jurispr. p. I-1271.

18 Onafhankelijk van het probleem van de naleving van de regels inzake Staatssteun.

19 Zie vonnis van de administratieve rechtbank van Limoges van 6 mei 2010, AFORMAC e.a. tegen Région Limousin e.a., in Actualité

juridique Droit administratif (AJDA), 5.7.2010, commentaar van Jean-David Dreyfus, die met name verwijst naar twee andere precedenten inzake geschillen.

20 Zie kernaanbevelingen onderafdeling 3.3 (“Sociale diensten en eenheidsmarkt”).

11

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

297

B. De specificiteit van sommige SDAB-operatoren erkennen voor de toekenning van voorbehouden opdrachten VRAAG 07: Voorbehouden opdrachten Een mogelijke piste zou de uitbreiding zijn van de voorbehouden opdrachten21 tot een bepaalde categorie operatoren die zouden beantwoorden aan het specifieke kenmerk geen winstdoel na te streven wanneer het voorwerp van de opdracht de verstrekking is van een SDAB, waarvan de kenmerken zouden worden bepaald op basis van een (vast te stellen) indicatorenbundel22.

VRAAG 07bis: Actoren van de sociale economie Deze piste zou tegelijkertijd aanleiding kunnen geven tot een denkoefening met betrekking tot de invoering van een uniform Europees statuut voor ondernemingen van sociaal belang of socialeeconomiebedrijven (of een gelijkaardige benaming), een statuut met bijzondere aandacht voor de sociale aard van de doelen die de operator nastreeft, in plaats van voor de al dan niet economische aard van de verstrekte diensten23. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Wat de piste betreft waarbij het gebied van de voorbehouden opdrachten zou worden uitgebreid, lijkt er een consensus te bestaan om de technische haalbaarheid ervan te exploiteren en de toegevoegde waarde ervan te beoordelen voor de operatoren van SDAB die er gebruik zouden kunnen van maken, zonder uit het oog te verliezen dat vooraf werk dient te worden gemaakt van een definitie/afbakening van zowel de actoren die er gebruik zouden kunnen van maken als van de SDAB-activiteit.

21 Zie artikel 19 van richtlijn 2004/18/EG 22 Met name geïnspireerd op de lijst van de “De doelstelling en beginselen van de organisatie van sociale diensten” opgenomen in

COM(2007) 725 definitief betreffende de DAB van 20 november 2007, p. 7-8.

12

298

23 In de lijn van de mededeling van de Commissie van 1989 “Business in Social Economy Sector”.

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

C. In aanmerking nemen van de sociale overwegingen in de procedure voor de plaatsing van overheidsopdrachten VRAAG 08: Een meer sociale dimensie voor de overheidsopdrachten Met uitzondering van enkele specifieke regels (bouw van sociale woningen, voorbehouden opdrachten), geven de richtlijnen betreffende de overheidsopdrachten meer ruimte aan bijzondere bepalingen inzake milieu dan aan bijzondere bepalingen met betrekking tot de sociale dimensie (bv. technische milieubepalingen, milieubeheersnormen, ecolabels, enz.). Waarom niet overwegen om deze bepalingen uit te breiden tot de sociale dimensie?

Niets belet immers om een sociale referentie op te nemen in de vereiste technische specificaties vereist voor de selectie van de inschrijvers op basis van het criterium van de economisch voordeligste offerte24.

Bovendien blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een sociale voorwaarde of vereiste die geen verband houdt met de beoordeling van de financiële en economische draagkracht en de technische bekwaamheid van een gegadigde, en evenmin met de in de richtlijn genoemde gunningscriteria toch verenigbaar is met de richtlijnen betreffende overheidsopdrachten als het aan alle beginselen van het Gemeenschapsrecht ter zake voldoet25, geen rechtstreekse of zijdelingse gevolgen heeft voor de aannemers uit andere lidstaten van de Gemeenschap en uitdrukkelijk vermeld is in de aankondiging, zodat aannemers op de hoogte kunnen zijn van het bestaan van een dergelijke voorwaarde 26.

Met name ingevolge deze rechtspraak, publiceerde de Commissie in 2001 een mededeling betreffende het Gemeenschapsrecht van toepassing op overheidsopdrachten en de mogelijkheden om sociale aspecten hierin te integreren27. De mededeling snijdt bepaalde vragen echter niet aan, met name met betrekking tot de precieze reikwijdte van de mogelijkheid om sociale criteria op te nemen in de plaatsing van de opdrachten en met betrekking tot de verbanden tussen overheidsopdrachten en Staatssteun.

Het zou bijgevolg nuttig kunnen zijn om niet enkel deze vragen naar aanleiding van de mededeling van 2001 te updaten en te verduidelijken, maar ook om te beschikken over een handleiding voor sociale overheidsopdrachten en de ontwikkeling ervan aan te moedigen, in navolging van de handleiding voor ecologische overheidsopdrachten28: er zou dan zowel “groen”als “sociaal”worden aangekocht, wat een bijzondere illustratie zou zijn van de nieuwe horizontale bepaling uit het verdrag van Lissabon (artikel 9 VWEU).

24 Zie overwegende nr. 46 van richtlijn 2004/18/EG. 25 HJEG, 20 september 1988, Beentjes BV, 31/87, Jurispr. 4635, naar aanleiding van een criterium met betrekking tot de tewerkstelling

van langdurig werklozen.

26 HJEG, 26 september 2000, zaak C-225/98, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Franse Republiek - Bouw en onderhoud

van schoolgebouwen aanbesteed door Région Nord-Pas-de-Calais en door département du Nord. (Jurispr. 2000, blz. I-7445), naar aanleiding van een voorwaarde met betrekking tot de bestrijding van werkloosheid.

27 COM (2001) 566 van 15 oktober 2001.

28 Commissie, Groen kopen! Een handboek inzake milieuvriendelijke overheidsopdrachten, BOPEG, 2005.

13

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

299

Een dergelijke denkoefening moet noodzakelijkerwijs een analyse omvatten van de mogelijke opties ten aanzien van de regels uitgevaardigd bij de overeenkomst betreffende overheidsopdrachten in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De handleiding over hoe socialer aankopen bij overheidsopdrachten die wordt voorbereid bij de Commissie, zou gedeeltelijk tegemoet moeten komen aan de verwachtingen die zijn uitgedrukt in het kader van vraag 08 hierboven. Dit document zal aan de hand van praktische voorbeelden duidelijk maken welke mogelijkheden de wetgeving en de huidige rechtspraak bieden om rekening te houden met de sociale overwegingen in de verschillende fasen van een procedure voor de gunning van een overheidsopdracht.

Het seminar bood de gelegenheid om eraan te herinneren dat één van de voorwaarden die bij de wetgeving en de huidige rechtspraak zijn vastgelegd, de noodzaak is dat elke overweging die in aanmerking wordt genomen bij een overheidsopdracht (met inbegrip van een sociale overweging) gekoppeld moet zijn aan het voorwerp van de opdracht (wanneer ze is opgenomen in de technische specificaties of in de selectie- of gunningscriteria) of aan de uitvoering van de overeenkomst (wanneer ze is opgenomen in de uitvoeringsbepalingen van de opdracht). In functie van de aard van de opdracht en van de overwegingen, kan deze vereiste het moeilijk maken om bepaalde sociale overwegingen op te nemen in de technische specificatie of in de selectie- of gunningscriteria, maar ze laat wel veel flexibiliteit om sociale overwegingen op te nemen in de uitvoeringsbepalingen van de opdracht, aangezien deze laatste niet moeten gekoppeld zijn aan het voorwerp van de opdracht, maar enkel aan de uitvoering ervan.

14

300

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

D. De kwaliteitsdoelstelling als selectiecriterium voor de verstrekker van een SDAB dwingender en systematischer maken VRAAG 09: de kwaliteit als doorslaggevend criterium – de bekommernis van de rechthebbenden Uit empirische studies van betrokken partijen29, blijkt dat zich een sterke tendens aftekent om overheidsopdrachten in de sociale sector toe te wijzen aan de meest biedende kandidaat-verstrekker, wat meestal ten koste gaat van de kwaliteit van de verstrekte diensten.

De economisch meest voordelige offerte als gunningscriterium voor een opdracht voor de verstrekking van een SDAB zou verplicht kunnen worden gemaakt, in plaats van facultatief zoals thans het geval is, zonder dat louter voor de laagste prijs als criterium kan worden geopteerd30.

In dezelfde logica zou er zelfs kunnen worden overwogen om, wanneer er meerdere criteria gekoppeld zijn aan het voorwerp van de opdracht, ervoor te zorgen dat het prijscriterium niet zwaarder zou kunnen doorwegen dan bijvoorbeeld 50% ten opzichte van de andere criteria.

Dergelijke bepalingen die zich beperken tot het opleggen van regels voor de plaatsing van opdrachten, zoals de richtlijnen van 2004 dat thans doen rekening houdende met de beperkte bevoegdheid van de Unie op sociaal vlak, zouden tegelijk kunnen dienen als test en model, in het licht van de implementatie ervan in de sector van de SDAB, om het principe ervan later uit te breiden tot andere sectoren waarvoor het kwaliteitscriterium dezelfde relevantie heeft. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De belangrijkste moeilijkheid om tegemoet te komen aan de hier uitgedrukte bekommernissen inzake kwaliteit, houdt verband met de verplichting die voortvloeit uit de tekst van de Richtlijnen zelf en uit de rechtspraak, om de opgelegde criteria te koppelen aan het voorwerp van de opdracht.

Er werd door verschillende deelnemers opgemerkt dat de piste waarbij het criterium van het economisch meest voordelige bod verplicht zou worden gemaakt, zou toelaten om de kwaliteit van de sociale diensten doeltreffender te beschermen. Deze piste impliceert echter een dwingender toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten.

29 Zie het syntheseverslag van het seminar “Impact of EU legislation on social services” georganiseerd in september 2009 door het

“Informal Network of Social Services Providers” (hierna “het verslag INSSP”).

30 Door wijziging van bijvoorbeeld artikel 53.1 van richtlijn 2004/18/CE.

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

15

301

Er zou als alternatief ook kunnen worden overwogen om het gebied van de zogenaamde concurrentiedialoog uit te breiden tot bepaalde opdrachten voor de verrichting van SDAB, in het bijzonder wanneer de behoeften van de aanbestedende overheid op voorhand moeilijk met zekerheid zijn vast te leggen of wanneer de perimeter en/of de intensiteit van de te verrichten diensten aanzienlijk kunnen veranderen tijdens de duur van de overeenkomst.

Gelet op de teksten en rekening houdend met het feit dat de SDAB diensten zijn die zijn opgenomen in bijlage IIB en dat de Richtlijn geen enkele procedure voorschrijft voor dit type diensten, werd vandaag onderstreept dat de overheden bijgevolg de procedure kunnen toepassen die hun het meest geschikt lijkt voor hun opdracht, of een ad-hoc procedure, zolang deze procedure overeenstemt met de algemene principes van het Verdrag (transparantie, niet-discriminatie, enz.). De overheid kan bijgevolg bijvoorbeeld gebruik maken van de concurrentiedialoog, wanneer deze procedure haar het meest geschikt lijkt voor de specifieke kenmerken van haar opdracht.

VRAAG 10: De weg vrijmaken voor alternatieve procedures voor overheidsopdrachten Nadenken over de verschillende alternatieven voor het gebruik voor procedures voor overheidsopdrachten, op basis van een analyse van de wetgevende experimenten die reeds gedaan zijn in bepaalde lidstaten voor de organisatie en de financiering van SDAB, met inachtneming van de beginselen inzake gelijke behandeling en transparantie31. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Er blijkt een consensus te bestaan over de noodzaak om verder na te denken over eventuele alternatieve oplossingen. In die zin zouden een grondige analyse van de regeling die werd ingevoerd bij de Zweedse wet van 2008 en een eerste balans van de toepassing ervan kunnen worden gemaakt om deze denkoefening te ondersteunen. Een dergelijke oefening zou de besluitvormers kunnen helpen bij het vinden van het meest objectieve en relevante evenwicht tussen de aankooplogica en de logica van toelating/subsidiëring van de verrichting van SDAB.

31 Zie Zweedse wet nr. 2008-962 betreffende het “System of Choice in the Public Sector” en Franse wet nr. 2009-879 houdende de

16

302

ziekenhuishervorming (projectoproepprocedure).

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

4. Denkpistes: welke instrumenten?

De belangrijkste vraag is of de hierboven beschreven tendensen in de rechtspraak en de nog onbeantwoorde vragen moeten worden verduidelijkt en gestabiliseerd door de Commissie en/of door de Europese wetgever.

PISTE 01: Interpretatieve mededeling (Commissie) a. Interpretatieve mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten op de SDAB, waarin de volgende vragen zijn opgenomen: reikwijdte van artikel 21 van richtlijn 2004/18/CE32; reikwijdte van het criterium “duidelijk grensoverschrijdend belang”; toepassingsgebied van de concessies en de publiek-publieke partnerschappen; in aanmerking nemen van sociale aspecten in de procedures voor de plaatsing van overheidsopdrachten (actualisering). b. Handleiding inzake sociale overheidsopdrachten (“sociaal verantwoord aankopen”)33. c. Mededeling of openbare raadpleging met betrekking tot de gepastheid van de invoering van een Europees statuut voor de SDAB-actoren als actoren van de sociale economie. d. Het budget van de Commissie voor de financiering van de opleidingscycli inzake het Europees overheidsopdrachtenrecht voor de overheidsactoren en de operatoren op het terrein in de lidstaten verhogen.

PISTE 02 : Wetgeving (Europees Parlement en Raad)34 e. Wijziging/herziening van de bestaande richtlijnen om: 1. bepaalde begrippen en uitsluitingen te verduidelijken (verduidelijking van het begrip concessieovereenkomst voor dienstverlening, opname van de definitie van in-house, uitsluiting van de publiek-publieke samenwerkingen, …); 2. de lidstaten de mogelijkheid te geven om het toepassingsgebied van de voorbehouden overheidsopdrachten uit te breiden tot de SDAB-operatoren die geen winstdoel nastreven; 3. bijzondere bepalingen op te nemen met betrekking tot de sociale dimensie van de opdrachten (sociale technische bepalingen, normen inzake sociaal beheer, “socio-labels”, opdrachten voorbehouden voor bepaalde verstrekkers van SDAB, enz.).

4. het gunningscriterium van de economisch voordeligste offerte verplicht te maken, met een weging van ten hoogste 50% voor het prijscriterium;

32 Zie in die zin: ontwerpadvies IMCO betreffende de SDAB (punt 4).

33 Zie reeds lopende werkzaamheden in die zin bij de Commissie.

34 In een zin die evenwel niet gunstig voor een wetgevend ingrijpen: verslag van het Europees Parlement door mevrouw Rühle, over

nieuwe ontwikkelingen bij overheidsopdrachten (document A7-0151/2010 van 10 mei 2010).

SDAB & Overheidsopdrachten

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

17

303

f. Goedkeuring van nieuwe richtlijnen: een richtlijn inzake de concessieovereenkomsten voor openbare dienstverlening (met enkele van de voornoemde aanpassingen specifiek voor de SDAB) en/of een richtlijn inzake de overheidsopdrachten in de sector van de sociale diensten (met hogere grensbedragen, specifieke technische specificaties, invoering van een sociale bonus-malus clausule, uitbreiding van de voorbehouden opdrachten, verplichting van het criterium van de economisch voordeligste offerte, enz.). g. Goedkeuring van een verordening tot invoering van een Europees statuut voor de ondernemingen van de sociale economie of van sociaal belang (voor de entiteiten die SDAB verstrekken). h. Nadenken over de verschillende mogelijke alternatieven voor overheidsopdrachten op basis van een analyse van de wetgevende experimenten die reeds gedaan zijn in sommige lidstaten en die toelaten een algemeen belang uit te drukken door SDAB’s te beheren en te financieren zonder offerteaanvraag, maar met respect voor de beginselen inzake gelijke behandelingen en transparantie35.

35 Zie Zweedse wet nr. 2008-962 betreffende het “System of Choice in the Public Sector” en Franse wet nr. 2009-879 houdende de

18

304

ziekenhuishervorming (procedure inzake projectoproepen).

SDAB & Overheidsopdrachten

bijlagen

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

5. SDAB en overheidsopdrachten, enkele bedenkingen bij de specifieke context

305

306

bijlagen

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

3de Forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang

SDAB & Interne markt

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

307

«Fallen leaves - The social lands - Singing its relief»

«Economie is op mathematisch vlak de meest gevorderde sociale wetenschap terwijl ze op sociaal vlak de minst gevorderde wetenschap is, omdat ze voortvloeit uit de sociale, historische, politieke, psychologische en ecologische voorwaarden die onlosmakelijk verbonden zijn aan de activiteiten».

Vrije vertaling naar Edgar MORIN, uit “De zeven wijsheden die nodig zijn voor de opvoeding van de toekomst”

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl Teampresidency2010@minsoc.fed.be Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie.

Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp

(

Versie van 06 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer.

Evenement gecofinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2

308

bijlagen

INHOUDSTAFEL Inleiding

4

1. Stand van zaken en open vragen

6

2. Denkpistes

7

3. Uitvoering (instrumenten)

11

3

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

309

Inleiding De spanningen wegwerken Sociale diensten zijn geen markten ‘zoals de andere’. Sommige zijn diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en andere zijn diensten van algemeen niet-economisch belang (DANEB). Wanneer het om DAEB gaat, vallen ze binnen het toepassingsgebied van de regels van het Verdrag met betrekking tot de vrijheid van vestiging en de vrije dienstverlening. De grens tussen DAEB en DANEB is niet altijd duidelijk. Deze diensten zijn in alle gevallen DAB: diensten van algemeen belang waarvan de sociale opdracht niet in het gedrang mag komen.

De sociale diensten waarborgen fundamentele rechten, meer bepaald het recht op toegang tot arbeidsbemiddeling, het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten, het recht op toegang tot preventieve gezondheidszorg en op medische verzorging en het recht op toegang tot de diensten van algemeen economisch belang.

De vraag voor het derde forum is hoe de internemarktregels dienen te worden afgestemd op de sociale diensten, zodat ze de sociale opdracht volledig kunnen waarmaken. Tenslotte schuilt achter technische kwesties als machtiging, voorafgaande toelating of erkenning uiteindelijk de wil van de Staten, de sociale actoren en de Unie om een sociaal beleid te waarborgen.

DOELSTELLING Voor de workshop rond het thema vrije dienstverlening (met inbegrip van de vrije vestiging) van het 3e SDAB-forum, heeft het Belgische voorzitterschap, op basis van een raadpleging van de “Stakeholders1“, het bestaande materiaal en de bestaande processen, een “open cataloog” samengesteld met een reeks operationele pistes die zullen worden besproken tijdens het Technische seminar van 13 juli 2010 en die zullen worden voorgesteld tijdens de workshops van het 3e FORUM. Deze pistes drukken niet uit wat het Belgische voorzitterschap wil, maar moeten worden beschouwd als werkpistes, soms onafhankelijk van elkaar, en dit rechtstreeks in het verlengde van het programma van het TRIO op het vlak van de SDAB: “The work on the social services of general interest will continue.”.

De “Opmerkingen na het Technische seminar” zijn niet de integrale transcriptie van de debatten die plaatsvonden op 13 juli, maar elementen om over na te denken die het Voorzitterschap nuttig vond om aan de verschillende pistes toe te voegen.

4

310

1 Raadpleging door middel van de Memo 01 betreffende het regelgevende kader

bijlagen

Contactpersonen voor de vragen met betrekking tot Background Paper 02 (Vrije dienstverlening) Sandrine Diericx – Sandrine.Diericx@mi-is.be Marc MORSA – Marc.Morsa@minsoc.fed.be Projectleider SDAB Manuel PAOLILLO – Manuel.Paolillo@minsoc.fed.be Kabinet van de Minister van Sociale Zaken, mevrouw Laurette ONKELINX Jacques OUZIEL – j.ouziel@lo.fgov.be

5

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

311

1. Stand van zaken en open vragen Aangezien activiteiten nu eens van economische, dan weer van niet-economische aard kunnen zijn, is het niet steeds evident te weten welke internemarktregels van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (recht van vestiging en vrije dienstverlening: artikelen 49 tot 62 van het VWEU) van toepassing zijn op de activiteiten die beschouwd kunnen worden als sociale diensten van algemeen belang (SDAB’s).

Het aannemen van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt2 is een staaltje van deze moeilijkheid, met een uitsluiting uit het toepassingsgebied ervan die beperkt is tot de “sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend” (artikel 2.2 onder j) en de diensten van algemeen niet-economisch belang (DANEB) (artikel 2.2 a).

De richtlijn voorziet ook in een bijzondere regeling voor de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) (artikelen 15.4 en 16.1), waarbij moet opgemerkt worden dat een SDAB tot een van beide laatste categorieën kan behoren.

Deze dienstencategorieën zijn weliswaar van de werkingssfeer van de Richtlijn Diensten uitgesloten, maar niet van de werkingssfeer van het recht van de Europese Unie: de algemene principes van het VWEU, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof van Justitie, evenals de artikelen van het Verdrag betreffende de vrije vestiging en de vrije dienstverlening, blijven van toepassing. Niettemin werden de sociale doelstellingen door het Hof beschouwd als “dwingende redenen van algemeen belang” die beperkingen op het vlak van het vestigingsrecht en op het vlak van de vrije dienstverlening kunnen rechtvaardigen, op voorwaarde dat deze beperkingen niet buiten proportie zijn.

Naast de vraag hoe ver de bovengenoemde uitzondering voor bepaalde sociale diensten in de Richtlijn Diensten precies reikt, kan tevens de vraag gesteld worden of met de specifieke kenmerken van de marktdeelnemers van de SDAB’s concreet (indeling, afwijking, principiële erkenning) voldoende rekening wordt gehouden in de internemarktregels in het algemeen en in de regels van de Richtlijn Diensten in het bijzonder. In haar mededelingen van april 2006 en november 2007 heeft de Commissie deze specifieke kenmerken reeds expliciet kunnen erkennen; zij sluiten aan op een grotere operationele erkenning van de bijdrage en de toegevoegde waarde van de actoren uit de sociale economie bij de omzetting van de doelstellingen van de Europese Unie, op het vlak van zowel cohesie als concurrentiepositie3.

2 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006, Publicatieblad van de EU, L 376 van 27/12/2006 blz. 36 - 68,

hierna ‘Richtlijn Diensten ’ genoemd 6

312

3 In de geest van de hernieuwde sociale agenda en de toekomstige strategie EU2020

bijlagen

2. Denkpistes en voorstellen Piste 01: verduidelijking van de uitsluitingssfeer van bepaalde SDAB’s - PISTE 01-A: niet-toepassing van de Verdragsregels op SDAB’s die als NEDAB/DANEB beschouwd kunnen worden Doelstellingen = een antwoord bieden op de vraag of het begrip ‘economische activiteit’ waarmee een ‘taak van zuiver sociale aard’ verricht wordt, zoals het in het mededingingsrecht gebruikt wordt om activiteiten uit te sluiten van zijn werkingssfeer4, overgedragen kan worden naar het recht van vrij verkeer (vestiging en diensten); op deze manier het criterium economische activiteit uniformeren als gemeenschappelijk criterium voor de toepassing van de regels voor vrij verkeer en vrije mededinging; expliciet erkennen dat een niet door artikel 2.2 onder j) van de Richtlijn bedoelde sociale dienst onder de kwalificatie van DANEB uitgesloten kan zijn van zijn werkingssfeer of onder de kwalificatie van DAEB5 een afwijkende regeling kan genieten. > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 De – ongetwijfeld moeilijke – afbakening van de niet-economische sfeer blijft wenselijk en noodzakelijk om bij te dragen tot een betere afbakening van het toepassingsgebied van de regels van het verdrag.

Er zou kunnen worden overwogen om na te denken over een Europees SDAB-”referentiekader”, volgens het principe van de 28e regeling, in die zin dat het zou gaan om een facultative classificatie waarvan de lidstaten eventueel gebruik kunnen maken bij de implementering van hun nationale wetgevingen die de activiteiten in kwestie omkaderen.

4 Zie HvJEG, 17 februari 1993, Poucet & Pistre, C-159 en 160/91, Jurispr. blz. I-637, punt 18

Mogelijk zal betreurd worden dat het Hof van Justitie, dat doorgaans stelselmatig ervoor zorgt dat de aard van de activiteit (economisch of niet-economisch) gecontroleerd wordt vóór het de mededingingsregels van het Verdrag erop toepast, dit niet even systematisch lijkt te willen doen wanneer internemarktregels op het spel staan.

5 In navolging van de door de Belgische federale wetgever in die zin genomen optie: zie artikel 3 § 1 - 11° van de dienstenwet van 26 maart 2010 7

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

313

- PISTE 01-B: niet-toepassing van de Richtlijn Diensten op SDAB’s die sociale diensten zijn zoals bedoeld in artikel 2.2 onder j) Doelstelling = een aantal begrippen in deze bepaling beter definiëren en/of ruimer interpreteren, met name: • “die gemachtigd zijn”: beantwoordt een gewone vergunningsregeling voor de toekenning van overheidsfinanciering – specifiek – aan de regel dat een machtiging toegekend moet worden6; is een machtiging in de zin van de Richtlijn Diensten – algemener – dit tevens ten aanzien van de regels voor staatssteun (zie jurisprudentie en pakket Altmark)7 en hoe valt dit te rijmen met de bestaande regels voor overheidsopdrachten8? Ook kan het idee om machtigingen te integreren in een sterker partnerschap tussen de overheid en de SDAB-marktdeelnemers verder uitgediept worden.

• “liefdadigheidsinstelling”: er moet overeenstemming bereikt worden over een ruimere perimeter dan deze die de Commissie in 2007 restrictief leek te hebben vastgelegd in haar Handboek voor de omzetting (“kerken en kerkelijke organisaties die liefdadigheids- en onbaatzuchtige doelen nastreven”)9. De volgende definitie zou als inspiratiebron kunnen dienen: “verenigingen en stichtingen met als statutair doel de bevordering van de solidariteit, naast gewone onderlinge hulp tussen leden, waarvan het algemene nut door een bevoegde overheidsinstantie met een rechtshandeling erkend is of die een overeenkomst met een dergelijke overheidsinstantie afgesloten hebben om sociale of solidariteitsopdrachten te vervullen die deel uitmaken van hun statutair doel” 10.

6 Zoals de Commissie verduidelijkte in het werkdocument van de diensten van de Commissie “Vaak gestelde vragen over de Beschikking van

8

314

de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend en de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst”, SEC (2007) 1516 van 20 november 2007, stemt een gewone vergunningsregeling die niet bepaalt dat de verrichter van een SDAB verplicht is om de sociale dienst te verrichten niet overeen met het begrip machtiging. Dit werd herhaald tijdens het seminar van 13 juli.

7 In dit verband zou het zinvol zijn dat de Commissie haar positieve antwoord – waaraan eveneens werd herinnerd tijdens het seminar van 13 juli – op deze vraag in het kader van de werkzaamheden voor het tweede forum over de SDAB’s in oktober 2008 (met Frankrijk als voorzitter van de Raad van de Europese Unie) bevestigt.

8 Diverse lidstaten lijken aldus een procedure voor de selectie van verstrekkers opgelegd te hebben om aan de vereiste machtiging te voldoen. Zie in dit verband de Franse wet nr. 2009-879 van 21 juli 2009 tot instelling van een zogenoemde procedure voor de oproep tot projecten, met afhandeling door een selectiecomité, voor de vergunning van bepaalde sociale en medisch-sociale instellingen; zie ook het geschil van de openbare dienst voor beroepsopleiding in de regio Limousin (cf. document “SDAB’s en overheidsopdrachten”).

9 Tijdens het seminar van 13 juli verduidelijkte de Commissie dat het om voorbeelden ging.

10 M. Thierry (richtlijn), Opdracht betreffende het rekening houden met de specifieke kenmerken van de diensten van algemeen belang bij de omzetting van de Richtlijn Diensten en toepassing van de gemeenschappelijke regels inzake staatssteun, Algemene Bestuursinspectie, Algemene Inspectie van sociale zaken en Algemene Belastinginspectie, januari 2009, voetnoot 4 bij de toelichting op blz. 9.

bijlagen

• personen “in nood”: moet, zoals de wetgever in Nederland, het voorbeeld gevolgd worden van referenties uit de jurisprudentie, bijvoorbeeld de Sodemare-rechtspraak, die betrekking heeft op “diegenen die, doordat hun gezinsinkomen onvoldoende is, geheel of gedeeltelijk onzelfstandig zijn of gemarginaliseerd dreigen te raken”11, of moet een ruimer spectrum overwogen worden om te voorkomen dat enkel personen in schrijnende armoede en zwaar hulpbehoevende personen in aanmerking komen? > Opmerkingen na het technische seminar van 13-7-2010 Een bijgewerkte versie van het Handboek voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn blijft wenselijk, met name om tegemoet te komen aan de verschillende interpretatieproblemen met betrekking tot enkele SDAB die zijn opgedoken en misschien nog zullen opduiken bij de omzetting van de tekst in enkele lidstaten en via de vaak gestelde vragen. Dit is het minste dat dient te gebeuren wanneer in dit stadium de goedkeuring van een interpretatieve mededeling niet wordt overwogen (zie lager). In dit stadium is de Commissie niet op de hoogte van grote problemen bij de omzetting in de lidstaten, met uitzondering van Frankrijk, waar het probleem van de machtiging aan de orde werd gesteld, vooral in relatie met staatssteun.

PISTE 02: Erkenning van de specifieke kenmerken van bepaalde SDAB-verstrekkers - PISTE 02-A: door de lidstaten expliciet te machtigen een welbepaalde categorie marktdeelnemers op te leggen om SDAB’s te verrichten, in het kader van de interpretatie van de eisen die beoordeeld moeten worden in de zin van de Richtlijn Diensten : de reikwijdte van de Sodemare-rechtspraak13 zou veralgemeend moeten worden, door welbepaalde en gemeenschappelijke kenmerken voor bepaalde socialedienstverrichters te identificeren; sommige zouden verplicht zijn, zoals het niet-nastreven van winstoogmerk of de asymmetrische relatie tussen dienstverrichter en dienstontvanger, andere zouden van subsidiaire toepassing zijn14.

11 HvJEG, 17 juni 1997, Sodemare SA e.a.,/Regione Lombardia, C-70/95, Jurispr. blz. I-3395, punt 29.

12 Zie artikel 15.2 onder b) van de Richtlijn Diensten, dat betrekking heeft op ”eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een

bepaalde rechtsvorm heeft”. Deze bepaling laat de lidstaten reeds toe om een dergelijke vereiste te behouden, op voorwaarde dat dit gerechtvaardigd en niet buiten proportie is. Dit zal worden verduidelijkt in de vaak gestelde vragen.

13 Voornoemd arrest nr. C-70/95, punt 35: de regels van het Verdrag betreffende het recht van vestiging en vrije dienstverlening verzetten zich niet ertegen “dat een lidstaat alleen particuliere aanbieders zonder winstoogmerk toestaat aan de uitvoering van zijn stelsel van sociale bijstand deel te nemen door middel van het sluiten van overeenkomsten die recht geven op vergoeding door de overheid van de kosten van sociale dienstverlening op het gebied van de gezondheidszorg” 14 Naar het voorbeeld van “De doelstelling en beginselen van de organisatie van sociale diensten” uit “COM(2007) 725 definitief” over de DAB’s, van 20 november 2007, blz. 7 en 8 9

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

315

Een dergelijke aanpak zou vergemakkelijkt kunnen worden door een Europees statuut voor de SDABverstrekkers uit te werken, naar het model van het Europese statuut voor onderlinge maatschappijen of coöperatieven. In dit geval zou sprake kunnen zijn van ondernemingen van sociaal belang (OSB) of van ondernemingen in de sociale economie (OSE).

- PISTE 02-B: door expliciet de mogelijkheid voor de lidstaten te erkennen om voor het verstrekken van bepaalde SDAB’s een voorafgaande administratieve vergunning op te leggen die als machtiging zou gelden (met respect voor de fundamentele drieluik: niet-discriminatie, transparantie en evenredigheid)15 en die gerechtvaardigd zou zijn door een of meer dwingende redenen van algemeen belang (DRAB) in verband met het waarborgen van de uitvoering en/of financiering van de SDAB in kwestie16. In een dergelijke vergunningsregeling kunnen voorwaarden voor het verkrijgen van publieke financiering, waarop de Richtlijn Diensten17 niet van toepassing is, geïntegreerd worden. > Opmerkingen na het technische seminar 13-7-2010 Een dynamische interpretatie van de bepalingen van de Dienstenrichtlijn betreffende de machtigingsregelingen (artikel 9 e.v.) zou het mogelijk moeten maken tegemoet te komen aan de soepelheid die de nationale overheden willen bij het opleggen van een bepaalde categorie dienstverrichters voor bepaalde SDAB, om de goede werking en de kwaliteit van deze diensten en het nastreven van beleidsdoelstellingen (b.v. ondersteuning van de sociale economie) te waarborgen. Dit zou kunnen worden verduidelijkt in een verklarend document van de Commissie.

15 In de richting van een uitbreiding van de werkingssfeer van de ANALIR-rechtspraak: HvJEG, 20 februari 2001, C-205/99, Jurispr.,

blz. I-1271, punt 40 16 Overeenkomstig de rechtspraak: HvJEG, 28 september 2006, Commissie/Nederland, C-282 en 283/04, Jurispr. blz. I-9141, punt 38

10

316

(universele postdienst) en HvJEG, 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30 (sociale huisvesting) 17 Zie consideransen nr. 10 en 28 en artikel 1.3, tweede alinea van de Richtlijn

bijlagen

3. Uitvoering (instrumenten) INSTRUMENT 01: interpretatieve mededeling(en) van de Commissie Indien een of meer interpretatieve mededelingen van de Commissie aangenomen worden, zou er op het vlak van rechtszekerheid verder gegaan kunnen worden dan de bestaande handleiding voor omzetting van het DG MARKT. Voor de Commissie zou dit tevens de gelegenheid kunnen zijn om per thema de antwoorden samen te vatten op de vragen die sinds 2008 gesteld werden via de interactieve dienst.

INSTRUMENT 02: specifieke richtlijn voor de SDAB’s Door het opstellen van een ‘richtlijn voor de SDAB’s op de interne markt’, op basis van op artikel 114 VWEU wat de totstandkoming van de interne markt in het algemeen betreft, en/of op artikelen 53, lid 1, en 62 VWEU wat de vrije dienstverlening in het bijzonder betreft (zoals de Richtlijn Diensten van 2006), zou een van de ideeën die bij de goedkeuring van de Richtlijn Diensten besproken werden, gerealiseerd kunnen worden, met name de erkenning van de specifieke kenmerken van de SDAB’s door een instrument aan hen te wijden, dat de eisen van de interne markt op een beredeneerde manier combineert met de eisen van Europa op het vlak van sociale cohesie en solidariteit.

In het rapport Monti van mei 2010 over ‘een nieuwe strategie voor de eengemaakte markt’ zelf wordt aanbevolen na te gaan welke initiatieven moeten worden genomen “ten aanzien van de dienstensectoren die niet of niet volledig door de dienstenrichtlijn worden bestreken” en “de nodige voorstellen te doen”18.

Deze richtlijn zou SDAB’s dus niet uitsluiten van de internemarktregels, maar de internemarktregels en de sociale marktdeelnemers integendeel beter op elkaar willen afstemmen: hoe beter deze regels inspelen op de specifieke kenmerken van de sociale marktdeelnemers en hoe beter ze stroken met de bijzondere omstandigheden waarin de SDAB’s op het terrein evolueren, des te beter begrijpen de sociale marktdeelnemers deze regels. Aldus voorgesteld en gestructureerd, zouden de risico’s van een vertekend debat over de liberalisering van de SDAB met een dergelijke richtlijn vermeden worden.

Deze richtlijn zou aldus: • de aandacht vestigen op de specifieke kenmerken van de SDAB’s, in de zin van de mededelingen van 2006 en 2007; • de voornoemde preciezere en ruimere definities voor de sociale diensten zoals bedoeld in artikel 2.2 onder j) van de Richtlijn, inclusief de concurrerende kwalificaties DANEB en DAEB, integreren.

18 Rapport Monti, 2.6, blz. 68

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

11

317

> Opmerkingen na het technische seminarie van 13-7-2010 Het ontbreken van een consensus rond de politieke gepastheid en de juridische relevantie van een speciďŹ eke tekst inzake SDAB, hoeft de voortzetting van de denkoefening niet in de weg te staan. Het debat moet worden voortgezet rond de elementen die de toegevoegde waarde van een dergelijke tekst kunnen funderen – en die in dit stadium vaak nog onduidelijk zijn – en de evaluatie van de juridische gevolgen ervan met betrekking tot het huidige statuut van de SDAB in het recht van de Europese Unie.

12

318

bijlagen

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

6. SDAB en interne markt, enkele bedenkingen bij de specifieke context

319

320

bijlagen

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context Belgian Presidency of the Council of the European Union

3rd Forum on Social Services of General Interest

Social Services of General Interest in Europe: How to assess Quality?

SpeciďŹ c Background Paper for Workshops Quality 01 and Workshop Quality 02

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

321

« Fallen leaves - The social lands - Singing its relief »

« Economics is the most mathematically advanced social science, and the most socially backward, because it has disregarded social, historic, political, psychological, ecological conditions that are inseparable from activities ».

Edgar MORIN, from “Les Sept Savoirs nécessaires à l’éducation du futur”

© 2010 Federal Public Service Social Security Boulevard du Jardin Botanique 50, box 100 B-1000 Brussels Responsible editor: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/en Teampresidency2010@minsoc.fed.be

(

This background paper is only available in electronic version.

Download the publication via de website of the Federal Public Service Social Security. http://socialsecurity.fgov.be/eu/en/agenda/26-27_10_10.asp Draft Version – 6 September 2010 The information contained in this publication does not necessarily reflect the position or opinion of the European Commission.

Event co-financed by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

2

322

bijlagen

Contents Introduction: the importance of quality in SSGI

4

1. Setting the Scene

5

2. Summary of remarks and initiatives by stakeholders

7

3. The Voluntary Quality Framework

10

Remark This paper tries to provide a short overview of the quality issue with respect to social services. It does not express a specific « willingness » of the Presidency concerning this topic. For further information, we refer to the discussions in the workshops and the upcoming second biannual report of the European Commission.

3

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

323

Introduction: the importance of quality in SSGI Some recent evolutions put extra pressure on Social Services of General Interest: not only did the current economic crisis created financial constraints, but demographic and societal changes – due to an evolution of family structures- significantly altered the environment in which they operate. At the same time, we saw an evolution in employment conditions (e.g. part-time jobs, low salary jobs, migrant workers), and in the labour market (e.g. fast staff turnover, temporary shortages of workforce, increasing gap between high skilled and under-qualified workers). +These new challenges imply that SSGI need to adapt this changed reality, but only while maintaining quality. This dimension is sometimes omitted. There was for example a net creation of jobs in SSGI, but without any guarantee as far as quality of these jobs goes. For the service users as well, quality became more important: they rightly became more demanding, and require personalisation of the services.

The European Employment Strategy and Active Inclusion strategies both build on the recognition of the need of high quality jobs. A.I. strategy in particular has an integrated approach based on 3 pillars: adequate income support, active labour market strategies and access to quality social services (biennial report , 2008, p. 46).

New management tools were introduced in the design, evaluation and monitoring of the service delivery.

But it also left public authorities confronted with the challenge of maintaining a high quality of SSGI. Different initiatives were thus launched by the Commission after the publication of the EC communication on services of general interest (COM (2007)725 final nov. 2007), in order to develop a EU Strategy for the promotion of SSGI quality. These included: - the launch of projects on the definition of quality standards in SSGI provision (VP/2008/004); - a SPC initiative on the development of a EU voluntary quality framework providing guidelines on methods to set, evaluate and monitor SSGI (work program 2009 SPC); and - training for local authorities In the present document, we will give an overview of the situation as far as quality of SSGI goes, present recent initiatives by the involved stakeholders, and define the European Voluntary Quality Framework on SSGI.

4

324

bijlagen

1. Setting the Scene Within the EU, Member States are committed to accessible, high quality and sustainable health and longterm care by ensuring access to adequate care for all (including tackling inequalities in access), while at the same time guaranteeing that needs for care do not lead to poverty and financial dependency.

The quality of Social Services of General Interest is primarily the responsibility of individual Member States.

But in the current debate, some ask for more coordination of national policies and the drawing up of overarching principles for the quality of services.

A first observation is that despite a great diversity across countries, some common trends emerge with regards to quality development in social services.

Figure: Outline of modes and methods of quality assessment and development1

Mode of quality assessment & development

Quality control of products and services

Quality management

Models of excellence

Main principle

Inspection, quality assurance, minimum standards

Developing process quality

Continuous improvement

Assessment tools and methods

Internal control, self-regulation, check-lists, external control

Internal quality management, Third party certification

Internal quality management, Third party certification, social auditing, benchmarking

source: Maas & Rodrigues, 2010, p. 5

1 Maas, F. & Rodrigues, R. (30.06.2010). Achieving excellence in social service provision, Discussion Paper. European Centre for Social

Welfare Policy and Research.

5

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

325

Since they receive public funding, (private, non-profit or for-profit) organisations and facilities for care services have to be approved by a (governmental) accreditation body. This could be a first way to guarantee a minimum quality. Minimum standards often take the form of requirements for structures (e.g. infrastructure obligations, safety measures, staff demands).

Some countries have established national standards or guidelines to ensure a minimum level of quality requirements. But few have committed themselves to achieving quality targets.

Besides accreditation, subsequent inspections (by national or regional bodies) may further keep an eye on the respect for quality requirements. And as a result of increased inspections, we could also see a trend towards self-regulation and self-assessment. It is possible that this reflects increased awareness and importance of quality (as a tool to improve performance within the organisation or as a ‘selling proposition’).

Other methods to assure qualitative services include: - user satisfaction monitoring (e.g. surveys, complaint systems) run independently from the service provider - contracts between providers an service users about user’s rights and obligations - public statements by authorities about the minimum service level each user can expect - contracts between care providers and authorities (for funding) about minimum quality standards - a stable, trained and qualified care workforce, as this is strongly linked with quality (cf. supra) The strengthening of the user orientation, and the associated wider user choice, has also led to louder demands for transparent quality standards and definitions from the demand side. At the same time, suppliers of services use quality as a differentiating factor.

Finally, one should be aware of the fact that not all services can be treated in the same way. Quality assessment should be sector-specific. And regional/local differences should be overcome when evaluating the quality of services. As such, the creed of “continuous improvement of quality” should be the guiding principle for all SSGI.

6

326

bijlagen

2. Summary of remarks and initiatives by stakeholders There is consensus at the EU level that everyone should have the right of access to social security services of high quality. The free market will not always guarantee access for all, implying that a (financial) commitment of the public authorities would be required: they have to ensure that these services remain affordable for all citizens. Although this might require increased government spending, improved preventive services will outweigh this effect since these would reduce long-term expenditures.

In this context, the social economy can play an important role: enterprises in this section of the market are private entities, but focus at the same time on the general interest.

The current tendency to tender for social services leads to a decline in quality, as cost cuts induce staff reductions, although motivated, skilled employees and staff continuity are essential in setting up personal relationships with and delivering qualitative services to the service users. Moreover, the local community might indirectly benefit from the existence of a service without being direct users, as they might be potential service users, implying that this perspective should as well be taken into account. Quality criteria should therefore not only be defined at national or European level, but instead be attentive for the local dimension.

Here again, social economy enterprises can come into play, as they are often rooted in local structures. As such, they can also better (and faster) express needs regarding service delivery.

Others point at the involvement and the democratic ownership (control) by the stakeholders as important characteristics of quality services. Efficient communication and cooperation between different service providers (such as social economy), authorities, users and stakeholders are essential elements to guarantee high quality services too.

When making policy proposals to ensure qualitative SSGI, one has to keep in mind certain pitfalls. First of all, public procurement often asks for certification procedures that might be too restrictive or costly for small players (from the social economy). Linked to this is the general remark that excessive bureaucratization has to be avoided in order to remain efficient and flexible. And finally, strict quality standards cannot always reflect all dimensions of the quality dimension (e.g. citizen’s perception), nor the cultural and local diversity that exists. That is why some ask for indicators on three levels: subjective indicators (satisfaction of users), objective indicators (‘neutral’ and external environmentally based, to be compared with specific standards) and organisational indicators (managerial aspects such as financial circumstances, training etc.). The mix of these three is said to give a better indication of quality.

Many stakeholder associations (of service users, providers or authorities) have expressed their views on the quality dimension of Social Services of General Interest or proposed initiatives in this respect.

From these initiatives, it becomes clear that many stakeholders believe that there is need for a European discussion on quality, while at the same time respecting subsidiarity: just like not all social services can be treated equally, one has to be aware of national differences between Member States. Therefore, some do 7

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

327

not plead for strict quality standards, but instead call for more general quality guidelines at a EU level. The initiatives have in common that they reflect the idea that the service user is at the heart of the quality cycle: their experiences and remarks should be central when evaluating services. At the same time, they should be encouraged to submit their input to the discussions. And again, there is a link with well-trained staff to facilitate the communication between service users and service providers. In this section, we will go deeper into the stakeholder’s initiatives. For more general information on the initiatives of the stakeholders, we refer to a report by the European Commission, which is to be published end of October, and will provide an extensive overview of the specific action taken by various stakeholder networks during the last decade.

Table: existing works on the quality of social services European Platform for Rehabilitation

Nine Principles of Excellence intended to provide a framework for the social service providers to evaluate their performance and to devise strategies for improvement (2002)

the Council of Europe

- legal framework for social service provision addressing the users’ needs and to allocate adequate human and financial resources for this purpose (2003) - Policy Guidelines for the design and implementation of integrated models of social services (2006)

European Social Network

- set of recommendations on the accessibility of social services to all the persons who might need them, especially to those with physical, sensory or other communication difficulties (2006) - recommendation from Barcelona’s Conference (2010)

European Association of Service Providers for persons with disabilities

Memorandum on a European Quality Principles Framework (2006)

SOLIDAR

Recommendations for European framework for quality of social and health services (2008)

EUROCITIES

position paper on the 2007 Communication, expressing views on the development of a European quality Framework (2008)

Social Platform

Nine Principles to achieve quality social and health services (2008)

FEANTSA

Quality in social services: the perspective of social services working with homeless people (2009)

Eurodiaconia

Principles for Quality Diaconal Social Services (2009)

PROMETHEUS project

Common Quality Framework for Social services of General Interest (2010)

8

328

bijlagen

Existing legislation (such as the Act on Social Welfare) already shows some principles for quality as well, although sometimes implicitly. But it is important to respond to local realities: common European principles for quality, but with concrete standards conceived at local level. In economy, this would correspond to the Think Global (i.e. European), Act Local paradigm. Others plead for a more integrated vision of diverse services, with trans-sectoral quality principles.

Secondly, an important part of assessing quality, is looking at the existing international and European guidelines which (may) have an influence on quality in SSGI. We do not have to start from the very beginning for quality principles. Documents such as the Universal Declaration of Human Rights or the European Charter of Fundamental Rights, quality systems such as EQUASS and E-Qualin, or the “nine golden principles for SSGI” of the European Social Platform already provide quality principles. Certain international conventions (e.g. Alma-Ata Declaration (WHO)) even go further than mere quality principles: they present clear criteria and guidelines for their application in practice (going further than EU legislation). However, these are often neglected.

As far as standards go, there are concrete initiatives as well. ISO standards were initially developed for industrial production, and later adapted to services. Specific standards for SSGI do not exist at the moment.

The third observation relates to the starting point of quality assessment. The idea that the market can guarantee a high quality is criticized by some stakeholders. They mention that the individual service user is not always central in consideration. Instead, quality improvements are seen as a means to better “sell” the product. They plead for taking the needs of individuals into account from the very beginning and throughout the whole process of service planning.

Fourthly, the question remains which standards or principles should be implemented at European level.

EASPD believes that quality principles should be installed at EU level, while quality standards can remain at the local or regional level, since needs of individuals depend on their own socio-economic situation and personal circumstances. Standards therefore have to be close to the citizens, and thus at the local level.

9

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

329

3. The Voluntary Quality Framework The Commission has expressed its support for a voluntary European Quality Framework for SSGI. It has been adopted by the Social Protection Committee (SPC) on the 6 October 2010.

It was a clear mandate from the Council of June 2009.

Notably via the PROGRESS programme, the Commission could also support cross-European initiatives and exchange of best practices.

It is important to note that adherence to this document will be entirely voluntary, as the document will not have a legally binding basis. It is believed that having originated in the SPC, the Framework will already be a result of consensus.

See the document on the Website : http://socialsecurity.fgov.be/eu/docs/agenda/26-27_10_10_spc_qf_document.pdf

10

330

bijlagen

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

7. SDAB en kwaliteit, enkele bedenkingen bij de specifieke context

331

332

bijlagen

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming The Social Protection Committee

SPC/2010/10/8 final

A VOLUNTARY EUROPEAN QUALITY FRAMEWORK FOR SOCIAL SERVICES

1.

INTRODUCTION

This voluntary European Quality Framework aims to develop a common understanding on the quality of social services within the EU by identifying quality principles that these services should fulfil. Moreover, by proposing a set of methodological guidelines, the Quality Framework will also help public authorities in charge of organising and financing social services, to develop at the appropriate level, specific tools for the definition, measurement and evaluation of social services' quality. Thus, it will serve as a reference for defining, assuring, evaluating and improving the quality of these services.

The implementation of this Quality Framework is voluntary. This framework reflects the consensus within the Social Protection Committee following the Council conclusions of 8 June 20091 which invited the Member States and the European Commission to “continue the work within the Social Protection Committee on ..... a voluntary Quality Framework for social services”.

This Framework is flexible enough to be applied in the national, regional and local context in all the EU Member States and to a variety of social services. It aims to be compatible and complementary with existing national quality approaches in the sector.

The Social Protection Committee believes that public authorities that adhere to the quality principles identified in this voluntary Framework and monitor the compliance with these principles notably by using the proposed quality criteria can greatly enhance their capacity to organise and provide high quality social services.

As most social services are highly dependent on public funding2, a consensus on the quality of social services in the present context when public authorities in the Member States are exposed to growing financial constraints will help policy-makers to prioritise investments that promote continuous development of both quality and cost-effectiveness of social service provision.

Developing such a Framework will also respond to a growing interest among public authorities, service providers, social partners, users and other stakeholders in the debate on the quality of social services. This interest is directly related to the reform processes in 1 See Council Conclusions on social services as a tool for active inclusion, strengthening social cohesion and an area for job opportunities, of 8 June 2009.

2 See Biennial report on social services of general interest, SEC(2008) 2179 final of 2 July 2008, section 2.2.1.

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

333

which Member States have engaged in this area in the last decades and in particular to the increased outsourcing of the social services' provision to a variety of actors. This calls for a better definition by the public authorities of the service at stake and of the expected quality requirements as well as for a greater accountability for public spending.

Better defining social services' quality also responds to the need to address a demand for social services that is becoming more complex and diverse, as well as to the need to protect those among social services' users who are more vulnerable and to improve the outcomes of social services for users and other stakeholders. Users are increasingly demanding more control over their own lives and the services they benefit from.

Moreover, as the quality of the service is closely related to the skills and working conditions of workers in this sector3, the debate on social services' quality can help to identify skills, training requirements and the improvement of the working environment, thus contributing to the further development of the "white-jobs" sector4.

Finally, the cross-border provision of social services, presently very limited but expected to grow, in particular in the area of long-term care, will call for a greater level of service comparability and transparency, as well as for new forms of protecting both users and workers.

The voluntary European Quality Framework has been inspired by various initiatives concerning social services' quality: (i) the frameworks and tools which have been put in place by public authorities in the Member States; (ii) the initiatives already launched by the EU stakeholders; (iii) the Active Inclusion initiative5; (iv) the results of eight projects financed by PROGRESS on the quality of social service; (v) the position paper issued in November 2007 by the Disability High Level Group providing guidance on how to promote quality social services addressing the particular needs of people with disabilities.

Moreover, when drafting this Framework, the experts nominated by the Member States have benefitted from the experience and have taken into account the expectations of various stakeholders (social partners acting in the sector, organisations from the civil society representing and advocating the interests of users and providers of social services as well as European umbrella organisations representing local public authorities).

3 In addition to workers in public an private service providers (the latter being either for profit or not-for-profit entities), a number of volunteers (i.e. unpaid staff, generally contributing to the services) and informal carers (i.e. persons who provide unpaid care to an ill, frail or disabled family member, friend or partner outside a professional or formal framework) are active in this sector. While these three categories of persons active in the social services sector cannot be mixed up, they all contribute in various ways to the delivery of high-quality social services.

4 It is worth noting that social services account for a significant share of employment and represent an important source of job creation in the EU. The share of employment in health and social services grew from 8.7% to 10% between 2000 and 2009, which means that almost 4.2 million new jobs in the health and social services sector were created in this period (EUROSTAT data analysed by the European Commission in preparation of the 2nd Biennial report on social services of general interest. This analysis is based on data which cover in a consolidated way both health and social services, as information on the different subsectors is scarce).

5 See Commission Recommendation of 3 October 2008 on the "Active inclusion of people excluded form the labour market", (2008/867/EC) published in the O.J. of 18.11.2008 L. 307/11; Council conclusions on common active inclusion principles to combat poverty more effectively of 17.12.2008; and the European Parliament resolution of 6 May 2009 on the active inclusion of people excluded from the labour market (2008/2335(INI).

2

334

bijlagen

The document consists of three parts: (i) an introduction to the concept of social services (Chapter 2); (ii) a set of quality principles covering various aspects of service provision (Chapter 3); (iii) elements for a methodology to develop quality tools (Chapter 4).

2.

THE CONCEPT OF SOCIAL SERVICES

There is no general definition of "social services" in EU documents. However, the Commission Communication on social services of general interest of April 20066 provides the following definition of social services: We find two main categories of social services: – statutory and complementary social security schemes, organised in various ways (mutual or occupational organisations), covering the main risks of life, such as those linked to health, ageing, occupational accidents, unemployment, retirement and disability; – other essential services provided directly to the person. These services that play a preventive and social cohesion role consist of customised assistance to facilitate social inclusion and safeguard fundamental rights. They comprise, first of all, assistance for persons faced by personal challenges or crises (such as debt, unemployment, drug addition or family breakdown). Secondly, they include activities to ensure that the persons concerned are able to completely reintegrate into society (rehabilitation, language training for immigrants) and, in particular, the labour market (occupational training and reintegration). These services complement and support the role of families in caring for the youngest and oldest members of society in particular. Thirdly, these services include activities to integrate persons with long-term health or disability problems.

Fourthly, they also include social housing, providing housing for disadvantaged citizens or socially less advantaged groups.

This voluntary EU Quality Framework refers in particular to essential services provided directly to the person. Very often, these services, which are embedded in the social welfare systems of the Member States, are considered by the public authorities in the Member States as being of general interest and subject to specific public service requirements. Examples of social services are social assistance services, long-term care, childcare, employment and training services, personal assistants and social housing.

Although their scope and organisation vary significantly according to historical, geographical, social and cultural specificities, these social services are essential for the fulfilment of basic EU objectives, such as the achievement of social, economic and territorial cohesion, social inclusion, a high level of employment and economic growth.

They are key instruments for the safeguard of fundamental human rights and human dignity and contribute to ensuring the creation of equal opportunities for all, therefore enhancing the capacity of individuals to fully participate in the society. Available data show that social services play an essential role in combating poverty and social exclusion7.

6 Implementing the Community Lisbon programme: Social services of general interest in the European Union, COM(2006) 177 final.

7 See "How Social Services Help Mobilising the Workforce and Strengthening Social Cohesion.

Background information", paper presented at the Ministerial Conference on "Social Services – A Tool for

3

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

335

Third sector social service providers constitute a value for this sector as they express citizenship capacity and contribute to social inclusion and to the social cohesion of communities.

In its Communication of November 2007 on services of general interest and on social services of general interest8, the Commission identified a set of objectives and principles of organisation concerning social services (see box below).

Objectives and principles of organisation of social services Social services are often meant to achieve a number of specific aims: • they are person-oriented services, designed to respond to vital human needs, in particular the needs of users in vulnerable position; • they provide protection from general as well as specific risks of life and assist in personal challenges or crises; • they are also provided to families in a context of changing family patterns, support their role in caring for both young and old family members, as well as for people with disabilities, and compensate possible failings within the families; • they are key instruments for the safeguard of fundamental human rights and human dignity; • they play a preventive and socially cohesive role, which is addressed to the whole population, independently of wealth or income; • they contribute to non-discrimination, to gender equality, to human health protection, to improving living standards and quality of life and to ensuring the creation of equal opportunities for all, therefore enhancing the capacity of individuals to fully participate in the society.

These aims are reflected in the ways in which these services are organised, delivered and financed: • in order to address the multiple needs of people as individuals, social services must be comprehensive and personalised, conceived and delivered in an integrated manner; • they often involve a personal relationship between the recipient and the service provider; • the definition and delivery of a service must take into account the diversity of users;

Mobilising the Workforce and Strengthening Social Cohesion" organised by the Czech EU Presidency, Prague, 22-23 April 2009.

8 Services of general interest, including social services of general interest: a new European commitment, COM(2007) 725 final.

4

336

bijlagen

• when responding to the needs of vulnerable users, social services are often characterised by an asymmetric relationship between providers and beneficiaries which is different from a commercial supplier / consumer relationship; • as these services are often rooted in (local) cultural traditions, tailor-made solutions taking into account the particularities of the local situation are chosen, guaranteeing proximity between the service provider and the user while ensuring equal access to services across the territory; • service providers often need a large autonomy to address the variety and the evolving nature of social needs; • these services are generally driven by the principle of solidarity and are highly dependent on public financing, so as to ensure equality of access, independent of wealth or income; • non-profit providers as well as voluntary workers often play an important role in the delivery of social services, thereby expressing citizenship capacity and contributing to social inclusion, the social cohesion of local communities and to intergenerational solidarity.

3.

QUALITY PRINCIPLES FOR SOCIAL SERVICES

The present chapter presents overarching quality principles for social service provision (section 3.1) as well as quality principles on the following dimensions of service provision: (i) the relationships between service providers and users (section 3.2); (ii) the relationships between service providers, public authorities and other stakeholders (section 3.3); and (iii) human and physical capital (section 3.4). For each of the quality principles concerning the dimensions of service provision, operational criteria which might be of help for the monitoring and evaluation of social services' quality have been identified.

These quality principles express commonly shared values and aim to develop a common understanding of social services quality, as well as to facilitate the exchange of experiences and good practices. They are addressed to public authorities in charge, often at regional or local level, of developing, organising, financing and providing social services. They are also addressed to service providers in so far as they concern the delivery of social services and to users, for whom they represent an important source of information about the quality of social services they can expect. These principles are also directly relevant for workers and employers of the sector.

3.1.

Overarching quality principles for social service provision:

• Available: Access to a wide range of social services should be offered so as to provide users with an appropriate response to their needs as well as, when possible, with freedom of choice among services within the community, at a location which is most beneficial to the users and, where appropriate, to their families.

5

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

337

3.3.

Quality principles for the relationships between service providers, public authorities, social partners and other stakeholders:

• Partnership: The development of social service provision requires the active involvement and cooperation of all stakeholders from both the public and the private sectors: local authorities, service users, their families and informal carers, users' organisations, service providers and their representative organisations, social partners and civil society organisations operating in the local community. This partnership is essential for the creation of a continuum of social services that respond to local needs, for the effective use of resources and expertise, as well as for achieving social cohesion.

Quality criteria establishing synergies between all stakeholders in the community, concerning policymaking, needs identification, planning, development, delivery, monitoring and evaluation of services so as to ensure the continuity of social service provision for the duration of the need, to facilitate users' access to a comprehensive range of social services and to ensure that the service contributes to an inclusive society; promoting proximity of service needed to the users; supporting coordination among service providers so as to achieve a comprehensive and integrated delivery of social services.

• Good governance: Social services should operate on the basis of openness and transparency, respect for the European, national, regional and local legislation, efficiency, effectiveness, and accountability in relation to organisational, social and financial performance of service delivery. Service provision should be based on the coordination of the relevant public authorities, social partners and stakeholders in the design, proper financing (including resources prioritisation within the available budget) and delivery of the service.

Quality criteria clearly defining roles, responsibilities and interrelations between the actors involved in planning, development, financing, delivery, support, monitoring and evaluation of service; ensuring regular planning and review processes and putting in place mechanisms for systematic continuous improvement; collecting periodic feedback on the efficiency and effectiveness of service provision from users, funders and other stakeholders as well as from potential users who might be excluded from the service; establishing regular independent review of procedures, outcomes and users' satisfaction, and publishing their results; implementing transparent, accessible and user-friendly advice and complaint procedures for users; 8

338

bijlagen

organising participatory forums involving service users and their networks, public authorities, social partners, civil society organisations and other stakeholders in the assessment of the service providers' performance within the given policy context.

3.4.

Quality principles for human and physical capital:

Good working conditions and working environment/Investment in human capital: Social services should be provided by skilled and competent workers under decent and stable working conditions12 and according to a manageable workload. Workers’ rights should be respected in particular with regard to the principles of confidentiality, deontology and professional autonomy inherent to social services relations. Adequate skills and a supporting environment should also be ensured to volunteers and informal carers.

Quality criteria ensuring full respect of decent work principles in the sector, including nondiscrimination, social protection, health and safety protection, social dialogue, decent wages as well as gender equality and, in particular, equal pay for work of equal value; identifying skills needs and defining career profiles; promoting recruitment and retention policies that enable the selection of qualified workers with required knowledge, skills and competence; establishing partnerships between education systems and service providers to include traineeships during studies and mentoring schemes by experienced workers; establishing training programmes, life-long learning schemes, mentoring by experienced workers and competences certification for workers as well as, where appropriate, for volunteers and informal carers, on the necessary professional and inter-personal skills, as well as on accessibility and on assistive technology; involving users and social partners in the development of training programmes; promoting social dialogue at all levels with a view to encourage workers and trade unions to actively participate in the development, delivery and evaluation of services, involving volunteers as appropriate.

Adequate physical infrastructure: Social services should be provided within adequate physical infrastructures respecting health and safety standards for users, workers and volunteers, accessibility standards following "Design for All" approaches as well as environmental requirements.

12

See the Council Conclusions on Decent work for all, Brussels, 30 November-1 December 2006.

9

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

339

Quality criteria ensuring that physical infrastructures are adequate and comply with health and safety standards for users, workers and volunteers and with environmental requirements; promoting accessibility standards following "Design for All" approaches; ensuring that all users, including people with disabilities, have easy access to the physical infrastructures in which the service provision takes place and to adequate means of transportation to and from them.

4.

ELEMENTS FOR A METHODOLOGY TO DEVELOP QUALITY TOOLS

The aim of the present chapter is to provide methodological elements that public authorities and all relevant actors in the social services sector in the Member States might use for the development, at the appropriate level, of quality tools (standards, indicators, operational criteria …) for the definition, measurement and evaluation of social services quality. These quality tools might notably help fulfilling the quality principles identified in the previous section.

While these methodological elements can be of use for the public authorities and all relevant actors in the social services sector in the Member States, it will be mainly for them to develop and employ the quality tools, in line with their needs and specific circumstances, national regulations and established quality systems.

These methodological elements build notably on the reflection on indicators and statistics conducted within the OMC13. In line with the approach used in that context14, the following methodological criteria are highlighted: • a quality tool should capture the essence of what the service aims to achieve and have a clear and accepted normative interpretation; • a quality tool should be robust and statistically validated; • a quality tool should provide a sufficient level of cross-countries comparability, as far as practicable with the use of internationally applied definitions and data collection standards; • a quality tool should be built on available underlying data, and be timely and susceptible to revision; • a quality tool should be responsive to policy interventions but not subject to manipulation.

13 See the Portfolio of Overarching Indicators and Streamlined Social Inclusion, Pensions and Health Portfolios, adopted by the Social Protection Committee in June 2006, and the Portfolio of Indicators for

the Monitoring of the European Strategy for Social Protection and Social Inclusion – 2009 Update, adopted by the Social Protection Committee in September 2009.

14 It is worth noting that the indicators developed within the OMC aim at the evaluation of Member States policy. While the present exercise concerns methodological elements for the development of tools to be used for defining and measuring the quality of social services, the approach developed within the OMC provides useful inspiration also in this context.

10

340

bijlagen

Moreover, methodological elements are suggested along the following six dimensions: (i) definition; (ii) scope; (iii) validity; (iv) cross-country comparability; (v) data availability and (vi) responsiveness.

4.1.

Definition

•

The quality tools should address the aims of service provision in a given context and reflect accurately the specificities of that context.

•

Providing a clear and accepted operational definition of quality tools requires an in-depth analysis of the specific issues regarding service provision.

•

Depending on their nature, quality tools defined by public authorities and other stakeholders can be objective or subjective, quantitative or qualitative.

•

The definition of a quality tool should be clear in order to avoid ambiguities that might arise especially in the case of qualitative or subjective tools and should be commonly accepted in order to allow for the consistent collection and for the cross-country comparability of the data.

4.2.

•

Scope

Analysing the collected data in a comparative perspective leads to the identification of dynamic aspects such as trends, strong and weak points, thresholds reached, gaps in continuity (input), making it thus possible to set objectives, determine priorities and draft a strategy for regulatory or remedial action (process), as well as to monitor and evaluate the efficiency and effectiveness of the implemented actions (outcome). The following types of quality tools might capture the interaction between various factors affecting social service provision: input-related quality tools assess the characteristics of social service provision. They represent necessary conditions for the delivery of highquality social services but they do not ensure that appropriate processes are carried out or that satisfactory outcomes are achieved; process-related quality tools measure the delivery of social services and offer an evidence-based assessment of their quality. Thus, they represent the closest approximation of the actual service provision; outcome-related quality tools assess the degree to which the social service provision addresses users' needs and influences their well-being. However, output tools may be influenced by other factors than the quality of social service provision, factors which should be accounted for by risk adjustment.

4.3.

Validity

•

Quality tools should be robust and statistically validated and should be devised in compliance with the best methodological practices.

•

Data collection methods should minimise errors arising from ambiguous questions, misleading definitions, bias resulting from non-response and interviewer or coder mistakes.

11

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

341

•

Quality tools should be statistically reliable over time and should avoid fluctuations due to unpredictable factors or to arbitrary adjustment.

•

Quality tools should be subject to a validation procedure that assesses their reliability in the light of all available sources of information.

4.4.

Cross-country comparability

•

Quality tools should be measurable in a comparable perspective in order to allow for peer reviews and for voluntary exchanges of good practices concerning social service provision within and among the Member States, while respecting their social and institutional diversity. In order to allow for an adequate level of crosscountry comparability, quality tools should be expressed in a consistent manner.

This would enable statistical calculations that may improve the relevance of the tools and the reliability of the data.

•

Given the social and institutional diversity among Member States, quality tools that are over-sensitive to structural variation or raise specific problems of data collection and interpretation should be avoided.

4.5.

Data availability

•

The availability of sources and data is crucial, since the development of certain tools depends on establishing comparisons over time, while the collection of data for tools that are not routinely measured in all Member States can be time and resource-consuming. The development of quality tools should, wherever possible, make use of information already supplied by the national, European and international institutions and organisations, including social partners' organisations. In case new information is needed, it should be obtained as far as possible by using existing data collection instruments and at the level that is closest to the service users.

•

Useful sources of data include: official statistics carried out by national statistical institutes, international organisations, social partners' organisations and Eurostat; compilations of administrative data at local, regional, national and European level, studies, reports and evaluations financed by the Commission and/or produced by advocacy groups, users' organisations, social partners' organisations, think tanks, NGOs and expert networks; peer reviews and regular exchanges of information on best practices; surveys conducted by national statistical institutes, by opinion polls institutes, by social partners' organisations or by the Eurobarometer.

•

The collection of data from sample surveys should comply with the best practices of survey research methodology and should minimise errors arising from ambiguous questions, misleading definitions, bias resulting from non-response and interviewer/coder mistakes.

4.6.

•

Responsiveness

The quality tools should accurately measure the relevance and effectiveness of the implemented actions with respect to the objectives pursued by the quality principles, the extent to which they address the users' needs and their vulnerability to risks, liabilities and threats that might affect the duration of 12

342

bijlagen

service provision. At the same time, the quality tools should not be easily subject to manipulation by artificial policy interventions.

4.7.

Conclusions

Following this methodological approach should result in developing a set of quality tools that respect a common identification pattern in order to ensure cross-country comparability: • Name and definition • Scale (numerical, logical or categorical, for which the units of measurements and range of responses have been previously agreed upon) • Scope (capturing input, process or outcome-related aspects of social service provision) • Data sources

13

8. Het facultatief Europees kwaliteitskader voor de SDAB, goedgekeurd door het Comité voor sociale bescherming

343

344

bijlagen

9. De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie

De horizontale sociale clausule en sociale mainstreaming in de EU De horizontale sociale clausule als oproep voor het intensifiĂŤren van de samenwerking en de uitwisseling van kennis door middel van de effectenbeoordeling van de Commissie Achtergrondnota

9.De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU

345

Š 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl Teampresidency2010@minsoc.fed.be Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie.

Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp

(

Versie van 27 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer.

Evenement gecoďŹ nancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2

346

Achtergrondnota

bijlagen

INHOUDSTAFEL Inleiding

4

Het nieuwe verdrag: bevestiging van de sociale mainstreaming

5

Mainstreaming: wat en hoe?

6

Ge誰nformeerde besluitvorming in de EU

8

Achtergrondnota

9.De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU

3

347

Inleiding De sociale bescherming behoort tot de kern van de Europese samenleving. Ze is het belangrijkste verschilpunt tussen Europa en andere geĂŻndustrialiseerde gebieden in Noord-Amerika en AziĂŤ en ze zorgt ervoor dat economische groei en sociale vooruitgang hand in hand gaan. Sinds het ontstaan van de Europese Unie stelt zich de vraag hoe de EU de socialezekerheidssystemen van de lidstaten kan versterken. Met het oprichtingsverdrag van Rome hadden de EU-lidstaten de bedoeling om volledige tewerkstelling en sociale vooruitgang te bevorderen, de strijd aan te binden met sociale uitsluiting en discriminatie en de sociale rechtvaardigheid en de sociale bescherming te bevorderen.

De horizontale sociale clausule van het nieuwe verdrag van Lissabon nodigt uit om meer aandacht te hebben voor de sociale dimensie van de EU-beleidsmaatregelen. Rekening houden met de sociale gevolgen van alle EUbeleidsmaatregelen vraagt om een gestructureerde dialoog tussen en in alle EU-instellingen. Dat impliceert dat alle beleidsdomeinen van de Raad en de Commissie leren uit de expertise in het sociale domein. Omgekeerd zou het debat in het sociale domein baat hebben bij een kruisbestuiving met discussies die plaatsvinden in andere beleidsdomeinen. Dit vraagt om een engagement van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie om een dialoog op te starten tussen en in hun instellingen.

Een sleutelinstrument om dit te bereiken is een sterk engagement op het vlak van effectbeoordeling. De beoordeling van de sociale effecten zal leiden tot beter gefundeerde beslissingen op het beleidsniveau, tot een sterkere sociale dimensie in het EU-beleid en uiteindelijk tot meer cohesie in de EU. Om tot een evenwichtige beslissing te komen, is het van essentieel belang om de sociale doelstellingen tegelijk met de andere EU-doelstellingen te evalueren.

Het Belgisch voorzitterschap van de EU beklemtoont het potentieel van de effectbeoordeling van de Commissie met betrekking tot een snelle en kwaliteitsvolle implementatie van de horizontale sociale clausule. Tegelijkertijd zetten we de discussie voort met betrekking tot tot hoe beoordeling van de sociale effecten in de effectbeoordeling van de Commissie kan worden verbeterd in de toekomst, om de verwachtingen in te lossen met betrekking tot een sterke en sociale Europese Unie.

4

348

Achtergrondnota

bijlagen

Het nieuwe verdrag: bevestiging van de sociale mainstreaming Het nieuwe Verdrag van Lissabon, dat in werking trad op 1 december 2009, bevestigt het engagement van de EU op het vak van sociale cohesie. Het verdrag bevat een “horizontale sociale clausule” (Artikel 9) die bepaalt dat de Unie moet rekening houden met de eisen in verband […] met de waarborging van een adequate sociale bescherming bij de implementatie van nieuwe beleidsmaatregelen.

Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid. (VWEU artikel 9)

De clausule bepaalt dat de Unie moet rekening houden met de eisen in verband […] met de waarborging van een adequate sociale bescherming bij de implementatie van nieuwe beleidsmaatregelen. Dit vraagt om na te denken over hoe de huidige methodologie van de EU voor de beoordeling van sociale effecten kan worden verbeterd.

Het nieuwe verdrag identificeert samen met de sociale doelstellingen een aantal horizontale doelstellingen. Het Belgisch voorzitterschap van de EU erkent het belang van al deze doelstellingen. Er moet met al deze doelstellingen tegelijk rekening worden gehouden, om te voorkomen dat een doelstelling wordt nagestreefd ten nadele van een andere doelstelling. Een belangrijke methode om sociale, economische en milieu-overwegingen met elkaar te verzoenen bij de uitwerking van EU-beleidsmaatregelen is de effectbeoordeling (EB) van de Commissie, waarbij in een geïntegreerd proces de effecten worden beoordeeld in verschillende domeinen.

De doeltreffendheid van de sociale mainstreaming verbeteren komt hoofdzakelijk neer op het verbeteren van de medewerking en betrokkenheid van alle actoren in het effectbeoordelingsproces. Het is van essentieel belang om de zichtbaarheid van de effectbeoordelingboordeling (EB) van de Commissie bij de stakeholders, de beleidsmakers, de deskundigen en het grote publiek te verhogen.

Achtergrondnota

9.De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU

5

349

Mainstreaming: wat en hoe?

Wat is de bedoeling van de sociale mainstreaming?

Bij het uitwerken van beleidsmaatregelen wordt automatisch rekening gehouden met de vele effecten van een nieuw voorstel. Beleidsmakers zijn zich terdege bewust van bijvoorbeeld de financiële impact of de politieke haalbaarheid van hun voorstellen. De laatste decennia is ook het bewustzijn rond milieu-effecten en gendereffecten gestegen.

Het bewustzijn rond deze thema’s kreeg een flinke duw in de rug door de verschillende effectbeoordelingen die zijn ingevoerd. Zij veranderen onze kijk op beleidsoplossingen, omdat ze volledige informatie geven over de mogelijke gevolgen van beleidsvoorstellen.

Sociale effectbeoordeling: wat?

De sociale effectbeoordeling draagt de sociale mainstreaming. Het is een systematische beoordeling die input geeft voor het beleidsvormingsproces. De effectbeoordeling vervangt de beleidsbeoordeling niet, maar het is en instrument die de beleidskennis versterkt.

De sociale effectbeoordeling geeft de beleidsmakers op een evenwichtige en proportionele manier informatie over de mogelijke effecten van een voorstel en identificeert mogelijke compromissen en synergieën.

6

350

Define policy problem

Assess impacts

Comparaison of options

Define policy objectives

Identify policy options

Make an informed decision Achtergrondnota

bijlagen

Het is een polyvalent kader dat beter regelgeven aanmoedigt.

Het is ook een instrument dat toelaat om transversale beleidsdoelstellingen te realiseren. Belangrijke sociale vraagstukken zitten thans te vaak onder de bevoegdheid van Directoraten die sociale doelstellingen niet expliciet tot hun kernactiviteiten rekenen. Voorbeelden zijn de Dienstenrichtlijn en de invoering van de Euro, die op sociaal vlak het leven van de Europese burgers sterk hebben beĂŻnvloed. Dergelijke beleidsmaatregelen onderwerpen aan een stroomlijningsproces dat veel belang hecht aan de sociale effecten, zou de sociale cohesie in de EU zeer ten goede komen.

Vele EU-landen hebben al wat ervaring met verschillende types van effectbeoordeling. Een overzicht van deze systemen is te vinden in de Peer Review op het gebied van sociale bescherming en sociale inclusie en de Evaluatie inzake sociale inclusie. In het Gezamenlijk verslag over sociale bescherming en sociale inclusie beveelt het ComitĂŠ voor sociale bescherming aan om het analytische kader te versterken, met inbegrip van het sociale element van de effectbeoordeling van de Commissie. Het bestaande kader versterken is een belangrijke stap in de richting van meer coherentie en samenhang tussen de sociale en de andere beleidsmaatregelen, zowel op het niveau van de lidstaten als van de EU. Zoals vermeld in de mededeling over de versterking van de open coĂśrdinatiemethode op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie, wil de Commissie het wederzijds leren tussen de lidstaten hierover aanmoedigen.

Achtergrondnota

9.De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU

7

351

Geïnformeerde besluitvorming in de EU Het kader voor slimme regelgeving De kern van het Europese project is de behoefte om te zorgen voor een kader waarin ondernemingen eerlijk en efficiënt kunnen concurreren op de eengemaakte markt en waarin tegelijk de werknemers, de consumenten, de volksgezondheid en het milieu worden beschermd. De Commissie, die in het belang van alle lidstaten en burgers werkt, heeft de unieke rol ervoor te zorgen dat Europese beleidsmaatregelen worden genomen op grond van feiten en op een zo transparant en verantwoord mogelijk wijze.

De vorige Commissie nam deze uitdaging aan in haar Agenda “beter regelgeven”. Die drukte een blijvende stempel, met belangrijke en noodzakelijke veranderingen in de manier waarop de Commissie werkt. Ruime openbare raadplegingen en effectbeoordelingen zijn een inherent deel geworden van de manier waarop we wetgeving voorbereiden. Burgers, ondernemingen en overheden hebben baat bij een eenvoudigere regelgevende omgeving met minder administratieve lasten. Op deze verwezenlijkingen moeten we verder bouwen. Slimme regelgeving gaat niet over minder of meer regelgeving – het gaat over het behalen van resultaten op de minst lastige manier.

Slimme regelgeving zal helpen bij het bereiken van de ambitieuze doelstelling van Europa 2020, een nieuwe strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei.

Een centraal element in het initiatief inzake slimme regelgeving is de kwaliteit van nieuwe initiatieven te verbeteren. Dat gebeurt door middel van de effectbeoordeling van de Commissie, die een ex-ante evaluatie is van de effecten van nieuwe beleidsmaatregelen op sociaal, ecologisch en economisch vlak.

De effectbeoordeling van de Commissie Zoals werd overeengekomen tijdens de Europese Raad van Göteborg en de Europese Raad van Laken, voerde de Commissie in 2002 een nieuwe effectbeoordelingsmethode in, om rekening te houden met de effecten van beleidsvoorstellen op economisch en sociaal vlak en op het vlak van milieu. Dit systeem van geïntegreerde effectbeoordeling vervangt de vroegere beoordelingen per afzonderlijke sector.

Dit nieuwe effectbeoordelingssysteem is een actie die kadert in de Agenda “beter regelgeven”, de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling en de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid (2005). Het bestaat uit een evenwichtige evaluatie van alle effecten en berust op het principe van de proportionele analyse, waarbij de grondigheid en de omvang van een effectbeoordeling, en bijgevolg de middelen die eraan worden toegewezen, proportioneel zijn aan de verwachte aard van het voorstel en de waarschijnlijke effecten ervan.

De Commissie heeft een ambitieuze benadering van geïntegreerde effectbeoordeling aangenomen, waarbij wordt gepoogd alle significante economische, sociale en milieu-effecten te analyseren in één enkele beoordeling. Verslagen van geïntegreerde effectbeoordelingen dienen een beschrijving van het probleem in kwestie te bevatten, een analyse van de haalbare beleidsopties in termen van kosten en baten, een beoordeling van de mogelijke problemen op het vlak van implementatie en handhaving en een raming van de administratieve lasten die voortvloeien 8

352

Achtergrondnota

bijlagen

uit de voorgestelde wetgeving. De effectbeoordeling legt ook een kader vast voor opvolging en evaluatie in de toekomst.

Externe evaluaties van de effectbeoordeling van de Commissie Een externe evaluatie van de effectbeoordeling heeft geleid tot een herziening van de richtsnoeren in 2009. De nieuwe richtsnoeren breiden het toepassingsgebied van de effectbeoordelingen uit tot alle initiatieven in het werkprogramma van de Commissie. Er wordt ook verwezen naar bijzondere richtlijnen met betrekking tot de beoordeling van sociale effecten in het kader van de ge誰ntegreerde benadering van effectbeoordeling in de volgende domeinen: (1) werkgelegenheid en arbeidsmarkt, (2) normen en rechten met betrekking tot arbeidskwaliteit; (3) sociale inclusie en bescherming van bijzondere groepen; (4) gelijke behandeling en gelijke kansen, nietdiscriminatie; (5) toegang tot en gevolgen op sociale beschermings-, gezondheids- en onderwijssystemen; en (6) volksgezondheid en veiligheid. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan herverdelingseffecten en effecten op armoede en sociale inclusie, zowel in de EU als in derde landen, in het bijzonder in ontwikkelingslanden.

In oktober 2010 stelde de Europese Rekenkamer een evaluatie van de effectbeoordeling voor. Het verslag onderstreept de waarde en het potentieel van effectbeoordeling als een strategie voor een betere beleidsvorming. Op basis van een analyse van de effectbeoordeling worden twee belangrijke aanbevelingen gedaan: het effectbeoordelingsproces verbeteren en de manier waarop de effectbeoordeling wordt voorgesteld aan het publiek en de beleidsmakers verbeteren.

De belangrijkste aanbevelingen hebben evenwel betrekking op het effectbeoordelingsproces en niet op de kwaliteit van de sociale effectbeoordeling. Het Belgisch voorzitterschap van de EU staat achter de aanbevelingen inzake procesverbetering; tegelijkertijd starten we het debat op met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van in het bijzonder de sociale effectenbeoordeling binnen het bestaande kader.

Achtergrondnota

9.De horizontale sociale clausule en de sociale mainstreaming in de EU

9

353

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

354

bijlagen

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

RAAD VAN DE EUROPESE UNIE

Brussel, 8 december 2010 (14.10) (OR. en) 17566/10

SOC 828

NOTA van: aan: nr. vorig doc.: Betreft:

het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties 16515/10 SOC 778 Sociale diensten van algemeen belang als centraal element van het Europees sociaal model - conclusies van de Raad

In bijlage dezes treffen de delegaties de tekst van de Raadsconclusies aan die de Raad (Epsco) op 7 december 2010 heeft aangenomen.

_________________

17566/10

DG G 2B

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

las/LAS/jg

1

NL

355

BIJLAGE Conclusies van de Raad «Sociale diensten van algemeen belang als centraal element van het Europees sociaal model» 1

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, HERINNEREND AAN HET VOLGENDE: 1.

de conclusies van de Raad van 8 juni 2009 over maatschappelijke dienstverlening als hefboom voor actieve insluiting en versterking van de sociale cohesie, en als banenmarkt 2 ;

2.

de nadruk op sociale diensten van algemeen belang in geïntegreerde richtsnoer nr. 6, door de Raad vastgesteld op 8 juni 2010, en richtsnoer nr. 10 door de Raad vastgesteld op 21 oktober 2010 in de context van de Europa 2020-strategie, waarin in het bijzonder het beginsel van een toereikend aanbod van hoogwaardige, voor alle burgers toegankelijke, betaalbare en financieel houdbare diensten werd onderstreept;

3.

dat sociale diensten rechtstreeks bijdragen tot betere sociale bescherming voor iedere burger en bijdragen tot economische, sociale, en territoriale samenhang op lokaal, regionaal en Europees vlak, en ook van fundamenteel belang zijn omdat ze banen opleveren;

4.

dat de organisatie en de financiering van de sociale dienstverlening behoren tot de bevoegdheid van de lidstaten, die daarbij moeten handelen in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften van de Europese Unie;

1 2

Met de verwijzing naar het Europees sociaal model wordt geenszins afbreuk gedaan aan de diversiteit van de nationale sociale stelsels.

Doc. 10052/09.

17566/10 BIJLAGE

356

DG G 2B

las/LAS/jg

2

NL

bijlagen

5.

dat sociale diensten bijdragen tot vrijwaring van de rechten van mensen met een handicap en van kinderen, als neergelegd in de toepasselijke verdragen van de Verenigde Naties 3 ,

REKENING HOUDEND MET 6.

artikel 9 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin is bepaald dat de Unie bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden rekening houdt met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid;

7.

artikel 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangaande diensten van algemeen economisch belang en Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang die beide de aandacht vestigen op de belangrijke rol van diensten van algemeen belang bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang, en de Europese Unie en de lidstaten opdragen om er in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Verdragen er zorg voor te dragen dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en, met name economische en financiĂŤle, voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen;

8.

het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft, en in het bijzonder titel IV betreffende solidariteit;

9.

de visie van het Europees Parlement op de kwestie van de sociale diensten van algemeen belang, uiteengezet in het op eigen initiatief opgestelde verslag over de toekomst van de sociale diensten van algemeen belang 4 ,

3

4

Â

VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 13 december 2006 en VN-Verdrag inzake de rechten van het kind, aangenomen door de Algemene Vergadering op 20 november 1989.

INI/2009/2222 - EMPL/7/01750.

17566/10 BIJLAGE

DG G 2B

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

las/LAS/jg

3

NL

357

10.

het eerste en tweede tweejaarlijkse verslag van de Commissie over de sociale diensten van algemeen belang 5 ;

11.

de mededeling van de Commissie van 27 oktober 2010 " Naar een Single Market Act: Voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen" 6 ;

12.

de lopende evaluatie van het "Altmark/SGEI"-pakket dat de Commissie op 28 november 2005 heeft aangenomen. In het Monti-rapport werd een aantal kwesties vermeld die in de toekomst in overweging zouden kunnen worden genomen, zoals een verruiming van de werkingssfeer van de kennisgevingsvrijstelling voor sociale diensten van algemeen belang;

13.

het door het ComitĂŠ voor sociale bescherming op 6 oktober 2010 goedgekeurde document "Een facultatief Europees kwaliteitskader voor sociale diensten" 7 ;

14.

het verslag van professor Mario Monti, dat de voorzitter van de Europese Commissie in mei 2010 in ontvangst heeft genomen, waarin wordt betoogd dat er werk moet worden gemaakt van de diverse uitdagingen in verband met ontbrekende schakels, knelpunten in de ĂŠĂŠngemaakte markt en de rol van de Commissie die ervoor moet zorgen dat de eventuele regels van de Unie voor diensten van algemeen belang, inclusief sociale diensten, voorspelbaar en evenredig zijn zodat de diensten van algemeen belang hun functie in de maatschappelijke dienstverlening kunnen vervullen, en dat er behoefte is aan meer insluiting om te bewerkstelligen dat alle burgers van de interne markt kunnen profiteren, met inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten;

15.

het werk dat is verricht door het derde forum over sociale diensten van algemeen belang dat op 26 en 27 oktober 2010 in Brussel heeft plaatsgevonden, na eerdere fora in Lissabon in september 2007 en in Parijs in oktober 2008;

5 6 7

Docs 11560/08 ADD 4 en 16035/10.

Doc. 13977/10.

Doc. 16319/10.

17566/10 BIJLAGE

358

DG G 2B

las/LAS/jg

4

NL

bijlagen

BENADRUKT 16.

dat sociale diensten essentieel zijn om uitvoering te geven aan sociaal beleid dat meer specifiek op lokaal, regionaal en nationaal niveau is opgesteld, en om de negatieve gevolgen van de huidige economische crisis tegen te gaan;

17.

dat sociale diensten van algemeen belang, die door de overheidsinstanties in de lidstaten worden bepaald, rekening houdend met de geografische, sociale en culturele verschillen, en met de verlangens en voorkeuren van de gebruiker, specifieke kenmerken bezitten waardoor zij te onderscheiden zijn van andere diensten van algemeen belang, aangezien het persoonsgebonden diensten zijn die zijn ontwikkeld om in te spelen op vitale menselijke behoeften, doorgaans op het solidariteitsbeginsel rusten en vaak in een (plaatselijke) culturele traditie zijn geworteld en bijdragen tot naleving van de grondrechten en de menselijke waardigheid, non-discriminatie, en het creĂŤren van gelijke kansen voor iedereen, zodat mensen een rol van betekenis kunnen spelen in het economische en sociale leven in de maatschappij ,

18.

dat sociale diensten van algemeen belang een preventieve en sociaal bindende, op het concept van universaliteit gebaseerde en tot alle vrouwen, mannen en kinderen gerichte rol vervullen en doelstellingen hebben die tot uiting komen in de wijze waarop deze diensten georganiseerd, verstrekt en gefinancierd worden;

19.

dat de interactie tussen de interne markt en sociale diensten van algemeen belang in het licht van de sociale doelen van de Europese Unie nader beoordeeld moet worden, met inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten, teneinde hoogwaardige, op de specifieke behoeften van gebruikers toegesneden diensten te kunnen aanbieden;

20.

dat de Europese Unie conform artikel 9 VWEU rekening houdt met de specifieke aspecten van sociale diensten als instrumenten die zich bijzonder lenen voor het verwezenlijken van haar eigen doelstellingen;

17566/10 BIJLAGE

DG G 2B

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

las/LAS/jg

5

NL

359

21.

dat de kwaliteit van het werk dat het ComitĂŠ voor sociale bescherming heeft verricht met betrekking tot het facultatief Europees kwaliteitskader voor sociale diensten, dat strekt tot ontwikkeling van een gemeenschappelijke uitlegging van begrippen in verband met de kwaliteit van sociale diensten met volledige inachtneming van de verantwoordelijkheden van de lidstaten en met inaanmerkingneming van de uiteenlopende wijzen waarop deze diensten in Europa georganiseerd zijn;

VERZOEKT DE LIDSTATEN 22.

de lokale en regionale autoriteiten ertoe aan te sporen om ten volle gebruik te maken van de Gids van de Europese Commissie over de toepassing van staatssteun, overheidsopdrachten en de internemarktregels op diensten van algemeen economisch belang en met name op sociale diensten van algemeen belang (hierna "de Gids van de Commissie") en via de interactieve informatiedienst praktische antwoorden te verkrijgen voor de concrete problemen die zij aan die dienst voorleggen;

23.

de problemen te inventariseren waarmee de sociale dienstverlening van algemeen belang bij de toepassing van Europese wetgeving geconfronteerd wordt en daarbij de belanghebbende partijen op een door de lidstaten vast te stellen passende wijze te raadplegen;

VERZOEKT DE COMMISSIE 24.

de uitwisseling van goede praktijken tussen lidstaten te blijven propageren met het oog op hoogwaardige, voor iedereen toegankelijke en financieel houdbare sociale diensten van algemeen belang, rekening houdend met het werk van het ComitĂŠ voor sociale bescherming, hetgeen zou kunnen worden ondersteund met via Progress gefinancierde projecten;

25.

de toepassing van de EU-regels op sociale diensten van algemeen belang verder te verduidelijken en te bestuderen om de rechtszekerheid ervan te verbeteren, gelet op de in de punten 17 en 18 van deze conclusies vermelde opdrachten en specifieke kenmerken; dit zou met name moeten geschieden voor de aangelegenheden die vermeld zijn in de bijlage bij deze conclusies;

17566/10 BIJLAGE

360

DG G 2B

las/LAS/jg

6

NL

bijlagen

26.

grondige sociale effectanalyses te blijven verrichten en verfijnen in het kader van haar systeem van effectbeoordeling volgens de kwantitatieve en kwalitatieve voorschriften van de Richtsnoeren 8 , waaronder het mogelijke effect op de sociale diensten van algemeen belang en de sociale bescherming van de lidstaten;

27.

de transparantie en de bewustmaking te verbeteren met diverse middelen, zoals de Gids van de Commissie en de interactieve informatiedienst, het opleidingsinitiatief voor lokale overheden en de tweejaarlijkse verslagen, onder voortzetting van de dialoog met alle betrokken partijen;

28.

steun te blijven verlenen aan het werk dat het ComitĂŠ voor sociale bescherming verricht inzake de toepassing van de EU-regels op sociale diensten van algemeen belang, vooral als bijdrage aan de organisatie van de komende fora over dit thema;

VERZOEKT DE LIDSTATEN EN DE COMMISSIE 29

een heldere inventaris op te maken van Europees beleid en Europese maatregelen die een onrechtstreeks, maar significant effect op sociale diensten van algemeen belang hebben;

VERZOEKT HET COMITÉ VOOR SOCIALE BESCHERMING 30.

zijn werk inzake sociale diensten van algemeen belang voort te zetten, in de lijn van het werk dat verricht is op de drie vorige fora over dit thema, met name via de informele werkgroep inzake de toepassing van de voorschriften, en regelmatige contacten te onderhouden met het Europees Parlement en de adviesorganen van de Europese Unie, en alle betrokken organisaties en stakeholders (bijv. sociale partners en ngo's), onder meer om het volgende forum voor te bereiden.

Bijlage Voorstel voor maatregelen in verband met punt 25 van de ontwerp-conclusies

8

SEC/2009/92.

17566/10 BIJLAGE

DG G 2B

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

las/LAS/jg

7

NL

361

Bijlage bij de BIJLAGE

Punt 25 van de ontwerp-conclusies.

Verzoeken aan de Commissie 1.

Onverminderd het initiatiefrecht van de Commissie, verder toe te lichten, met name via de Gids van de Commissie, de interactieve informatiedienst en zo nodig, andere passende niet-wetgevingsinstrumenten, wat haar visie is op a)

de vraag hoe een sociale dienst als een economische of niet-economische dienst van algemeen belang aan te merken is;

b)

het concept "duidelijk grensoverschrijdend belang" in verband met de toepassing van de voorschriften inzake overheidsopdrachten op sociale diensten van algemeen belang;

c)

het concept van negatieve be誰nvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten in verband met de toepassing van de voorschriften inzake staatssteun op sociale diensten van algemeen belang;

2.

te verduidelijken en aan te geven hoe overheidsinstanties bij de outsourcing van sociale diensten de onderliggende eisen van sociale labels kunnen gebruiken in de clausules betreffende de uitvoering van een contract;

17566/10 Bijlage bij de BIJLAGE

362

DG G 2B

las/LAS/jg

8

NL

bijlagen

3.

toelichting te geven op en informatie te verstrekken over a)

het gebruik, voor de gunning van opdrachten voor sociale diensten, van het criterium van de economisch voordeligste inschrijving in plaats van het criterium van de laagste inschrijving, wanneer openbare-aanbestedingsprocedures worden gevolgd voor de verlening van diensten van algemeen belang;

b)

eventuele alternatieven voor procedures voor de gunning van overheidsopdrachten, wanneer lidstaten de verlening van sociale diensten van algemeen belang willen uitbesteden, met name via de uitwisseling van goede praktijken tussen lidstaten;

4.

de vragen te bestuderen en te beoordelen die kunnen rijzen rond sociale diensten van algemeen belang en het vrij verrichten van diensten en het recht van vestiging.

____________________

17566/10 Bijlage bij de BIJLAGE

DG G 2B

10. Conclusies van de EPSCO-Raad van 6 december 2010: de SDAB, in het hart van het Europees model

las/LAS/jg

9

NL

363

364

bijlagen

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

Vreemde vogels in de Europese lucht De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

365

Voorwoord

“Iedere vogel vliegt met zijn soortgenoten” MUHAMMED

“Ik behoor tot diege over Sociale Dienste aan het hart liggen de sociale diensten Het dossier is soms derde SDAB-forum, om een ander licht maar dat misschien Want om de uitdagi voor creativiteit en

Laurette ONKELIN

Voorwoord 2

“Ik behoor tot diegenen die van Europa een ander beeld hebben dan dat van een enorme markt. Als we het vandaag over Sociale Diensten van Algemeen Belang hebben (SDAB), dan denk ik onmiddellijk aan problemen die me nauw aan het hart liggen, zoals het evenwicht tussen fundamentele rechten en economische vrijheden en de plaats van de sociale diensten in het veranderende Europa.

Het dossier is soms erg technisch en raakt aan verschillende disciplines. Zo ontstond bij de voorbereiding van het derde SDAB-forum, in het kader van het Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, het verlangen om een ander licht te laten schijnen op deze complexe problemen. Een lichtvoetig en humoristisch licht, dat wel, maar dat misschien de ideeën aan het wankelen kan brengen en het bewustzijn kan aanwakkeren.

Want om de uitdagingen waarmee de SDAB ons confronteren aan te kunnen, zijn een sterke politieke wil en veel zin voor creativiteit en compromis belangrijke elementen voor alle actoren.”

Laurette ONKELINX, Vice-eersteminister en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid

3

366

bijlagen

Mijn zoon, een vogel zingt en vliegt. Het is een wonder van de natuur. We hebben hem nodig voor een evenwichtig ecosysteem en voor de landbouw. Een vogel doet ons denken aan vrijheid. De uil is het symbool van de Griekse godin van de wijsheid, Athena. Zij staat afgebeeld op de Griekse muntstukken van 1 euro.

Er zijn honderdduizend verschillende vogels en hun verscheidenheid is een rijkdom op zich.

Sociale Diensten van Algemeen Belang (SDAB) zijn net als vogels. Hun gezang werkt betoverend van zodra je op de wereld komt, voor je ouders die je naar de crèche brengen, voor jongeren met problemen en voor oudere mensen die hulp nodig hebben. Ze beschermen jong en oud tegen sociale risico’s en ontfermen zich over kwetsbare personen.

Ze geven ons de mogelijkheid om het leven ten volle te beleven.

4

odig voor een evenwichtig mbool van de Griekse godin

h.

overend van zodra je op de en voor oudere mensen die ver kwetsbare personen.

5

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

367

ze als

Deze vogels hebben een verleden. Door hun liefdadigheidswerk, hun “goede werken�, beschouwen we ze als voorvechters van het welzijn van alle mensen. Onze maatschappij verandert, en zij passen zich ook aan.

1000 v.Chr.

6

1000 v.Chr.

1950

Versie 2.0

7

368

bijlagen

Wat ze zo speciaal maakt, is de aard van de diensten die ze aanbieden. Zonder hen zouden sommigen of wij allemaal te lijden hebben. Zonder voldoende voedsel, zouden we geen gebruik kunnen maken van hun diensten, of enkel als we er heel veel voor betalen.

Vergeet niet, zoon, dat hun diensten bijzonder zijn: ze geven niet alleen een concrete vorm aan onze fundamentele rechten, maar anticiperen er ook op.

8

some or all of us would at a very expensive price. our fundamental rights,

9

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

369

Deze vogels komen overal: ze vliegen in lokale, nationale en internationale lucht, maar staan sinds enkele jaren in de Europese schijnwerpers.

10

11

370

bijlagen

Schijnwerper 1: de staatssteun Om hun opdracht van algemeen belang te vervullen, worden deze vreemde vogels vaak gevoed door plaatselijke, gewestelijke of nationale overheden. Zo irriteren ze soms ook katten op zoek naar hetzelfde voedsel.

Een evenwichtige voeding is een must voor de Europese Unie. De nationale overheden moeten het menu op voorhand samenstellen. Het is de bedoeling dat iedereen billijk vergoed wordt voor de diensten die ze leveren.

12

k gevoed door plaatselijke, lfde voedsel.

eten het menu op voorhand ze leveren.

13

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

371

Schijnwerper 1: de staatssteun Om te bepalen hoeveel voedsel deze vogels krijgen, moeten we goed weten wat ze eten, hoe ze zich verplaatsen, hoe ze vliegen,‌ Als deze vogels enkel voedsel krijgen voor welbepaalde opdrachten, zullen ze dan nog vrij kunnen rondvliegen en naar vreemde plaatsen gaan waar ze broodnodig zijn? Ze zouden robotvogels kunnen worden‌

14

re they

oreign

372

15

bijlagen

Schijnwerper 2: de interne markt Het is belangrijk dat deze vogels gezond zijn. Om te mogen vliegen, moeten ze dikwijls hun gezondheid laten controleren. Zou jij willen dat je slecht verzorgd wordt of verkeerde informatie krijgt?

Of dat je zusje naar een crèche gaat waar alles in het honderd loopt? Natuurlijk niet! We moeten voorkomen dat hun diensten zouden verdwijnen of dat andere katten er een zooitje van maken.

16

have their health checked. sister go to a day nursery appearing or prevent a cat

17

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

373

Schijnwerper 3: de overheidsopdrachten Steeds vaker vraagt een land of een gemeenschap een specifieke dienst aan deze vogels omdat zij gewoon zijn om dit te doen. Ik vraag me soms af of ze wel voldoende de taal van de vogels begrijpen. Ook de vogels begrijpen niet altijd wat er juist besteld wordt.

18

ecause nguage

19

374

bijlagen

Schijnwerper 3: de overheidsopdrachten En dan zijn er soms van die kleine vogeltjes die knap werk afleveren, omdat ze bijvoorbeeld slechte insecten opeten op de rug van de neushoorn. Omdat ze te klein zijn, kunnen ze geen gevolg geven aan de bestellingen. Maar vinden we in de toekomst dan nog wel vogeltjes voor de neushoorns?

20

echte insecten opeten llingen. Maar vinden

21

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

375

Ik vrees een beetje, mijn zoon, dat sommige vogels die nochtans zeer nuttig zijn, vandaag aan het veranderen zijn.

Gaan ze zich nog bezighouden met hun bijzondere diensten of gaan ze er alles doen om toch maar meer bestellingen binnen te halen om te overleven? Zullen ze dan nog kunnen instaan voor een goede dienstverlening? Sommige vogels zijn zelfs aan het uitsterven omdat ze te weinig voedsel krijgen toebedeeld.

22

23

376

bijlagen

We hebben deze vreemde vogels nodig. Het is aan ons om ze te beschermen en ervoor te zorgen dat ze in een evenwichtig ecosysteem leven waar ze zich verder kunnen ontwikkelen.

ced ecosystem where 24

25

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

377

De auteur, Manuel PAOLILLO Manuel is jurist van opleiding en werkt bij de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid. In het kader van het Belgisch Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, leidt hij de organisatie van het 3de forum van de Sociale Diensten van Algemeen Belang (SDAB’s). Hij heeft altijd een pedagogische en humoristische noot willen toevoegen aan het dossier van de SDAB’s.

Dit boekje is er gekomen nadat zijn 5-jarig zoontje hem vroeg: “Papa, wat doe je op je werk?” en na opmerkingen van collega’s : “SDAB’s, dat ziet er zo ingewikkeld uit …”

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zeker Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel

Sociale Diensten van Algemeen Belang De Sociale Diensten van Algemeen Belang (SDAB’s) zijn bij uitstek hét dossier van een sociaal Europa: op de kruising van economische en sociale bevoegdheden en politiek en technisch complex. Hun opdracht van algemeen belang die de lidstaten tot nu toe altijd hebben vervuld, botst met de economische vrijheid die in de Europese Unie wordt gestimuleerd. Hoe kunnen beide aspecten met elkaar worden verzoend? En welke Europese benadering is vandaag mogelijk?

Verantwoordelijke uitgever: Tom AUWE Illustraties: Pierre NIEGO

De inhoud van deze publicatie geeft ni Je kan deze publicatie ook downloaden

De tekst van deze publicatie en alle a auteursrecht beschermd.

r van het 26 de Sociale oevoegen

merkingen

© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel

e kruising en belang nie wordt vandaag

Verantwoordelijke uitgever: Tom AUWERS Illustraties: Pierre NIEGO De inhoud van deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid weer.

Je kan deze publicatie ook downloaden op www.socialsecurity.fgov.be (publicaties).

De tekst van deze publicatie en alle afgeleiden ervan, mogen vrij gereproduceerd, gewijzigd en geherdistribueerd worden. De illustraties zijn daarentegen door het auteursrecht beschermd.

27

378

bijlagen

11. SDAB, “Vreemde vogels in de Europese lucht – De Sociale Diensten van Algemeen Belang uitgelegd aan mijn 5-jarig zoontje”, 2010

379

380

bijlagen

12. Programma van de conferentie: het 3e SDAB-Forum

The 3rd Forum

on Social Services of General Interest 26 & 27 October 2010, Brussels

12. Programma van de conferentie: het 3e SDAB-Forum

381

TUESDAY, 26 OCTOBER 2010 8.30 9.30

REGISTRATION & WELCOME COFFEE OPENING SESSION (Copper Hall) Animator : Eddy CAEKELBERGHS • Laurette ONKELINX, Vice-Prime Minister and Minister of Social Affairs and Public Health, in charge of Social Integration. Belgium • László ANDOR, European Commissioner for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities • Michel BARNIER, European Commissioner for Internal Market and Services • Joaquin ALMUNIA, European Commissioner for Competition • Pervenche BERES, Member of the European Parliament

10.30

PRESENTATION OF THE WORKSHOPS Stéphane RODRIGUES, Professor at the University Paris I, Pantheon-Sorbonne

10.40

BREAK (Foyer Magritte)

11.00

QUALITY WORKSHOPS Workshop Quality 01: A European Voluntary Quality Framework on SSGI (Copper Hall) Chair: Luk ZELDERLOO, Secretary General, European Association of Service Providers for Persons with Disabilities (EASPD) Reporter: Luigi MARTIGNETTI, Secretary General, European Network of Cities & Regions for the Social Economy (REVES) • Concetta CULTRERA, Head of Sector “Social services”, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. European Commission • Davor DOMINKUS, Chairman of the informal SPC working group on social services quality • Peter RHODE, Director, Central Denmark Region – Region House Aarhus – Centre for Quality Improvement • Jan SPOOREN, Secretary General, European Platform for Rehabilitation (EPR) • Alain FAURE, Representative, European Disability Forum (EDF) • Carola FISCHBACH-PYTTEL, General Secretary, European Federation of Public Service Unions (EPSU)

Workshop Quality 02: Maintaining an important quality level for social services in the context of the current crisis (Arc) Chair: Robertus CORNELISSEN, Adviser to the Director for Social Protection and Integration, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. European Commission Reporter: Anne-Sophie PARENT, Director, AGE • Isabelle ENGSTED-MAQUET, Administrator DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. European Commission • Marti MOLINE, Deputy Director, Municipality of Badalona, Barcelona, Spain • Georgios DASSIS, President of Employees Group of the European Economic and Social Committee (EESC) • Laura JONES, Policy Officer, EURODIACONIA • Robert ANDERSON, Head of the Living Conditions and Quality of Life research programme, Eurofound

382

bijlagen

12.30

WALKING LUNCH (Foyer Magritte)

14.00

WORKSHOPS ON LEGAL ISSUES Workshop A: SSGI & State Aids (Arc) Chair: Eric VAN DEN ABEELE, Permanent Representation of Belgium to the European Union Reporter: Pascal CANFIN, Member of the European Parliament • Nicola PESARESI, Head of Unit “State aids Policy and Scrutiny”, DG Competition. European Commission • Antje HERBST, Representative of the City of Munich • Laurent GHEKIERE, Head of EU office, Union Social pour l’Habitat (USH) • Peter SIMON, Member of the European Parliament

Workshop B: SSGI & Internal Market (Copper Hall) Chair: Alain COHEUR, President, Social Economy Europe Reporter: XXX • Maria MARTIN-PRAT, Head of Unit “Free movement of services and establishment I, Services Directive, DG Internal market and services. European Commission.

• Tina MARTENS, Secrétaire du CPAS, Molenbeek-Saint Jean, Brussels, Belgium • Damien ABAD, Member of the European Parliament • Henri LOURDELLE, Advisor, European Trade Union Confederation (ETUC) • Berend Jan DRIJBER, Legal Expert

Workshop C: SSGI & Public Procurement Rules (Hall 300) Chair: Marie RANTY, Policy Officer, EUROCITIES Reporter: Mathias MAUCHER, Social Policy Coordinator, SOLIDAR • Klaus WIEDNER, Head of Unit” Formulation and enforcement of Public Procurement law III”, DG Internal market and services. European Commission • Kerstin ERIKSSON, Representative of FAMNA • Heide RÜHLE, Member of the European Parliament • Frank ENGEL, Member of the European Parliament • Jean-David DREYFUS, Legal Expert • Raphaele DE GIULI MORGHEN, Direction Générale des Relations Internationales et des Affaires européennes, Région Provence-Alpes-Côte d’Azur

16.00

BREAK (Foyer Magritte)

12. Programma van de conferentie: het 3e SDAB-Forum

383

16.30

PLENARY SESSION: SOCIAL IMPACT ASSESSMENT (Copper Hall) • Anne MEUWESE, Tilburg University • Marc TARABELLA, Member of the European Parliament • Marc HOSTERT, European Court of Auditors • Michael GREMMINGER, Deputy head of the central Better Regulation and Impact Assessment unit, Secretariat-General of the European Commission

17.30

END OF THE FIRST DAY CONFERENCE

18.30

SOCIAL EVENT

23.00

END OF THE SOCIAL EVENT

384

bijlagen

WEDNESDAY, 27 OCTOBER 2010 (All day Plenary Session – Copper Hall) 8.30

WELCOME - COFFEE

9.00

WORKSHOPS REPORTS Animator: Eddy CAEKELBERGHS • Luigi MARTIGNETTI, Secretary General, European Network of Cities & Regions for the Social Economy (REVES) • Anne-Sophie PARENT, Director, AGE • Pascal CANFIN, Member of the European Parliament • Reporter of the Workshop SSGI & Internal Market • Mathias MAUCHER, Social Policy Coordinator, SOLIDAR

10.00 10.30

BREAK (Foyer Magritte) ROUND TABLE WITH SOCIAL PARTNERS AND REPRESENTATIVE FROM THE CIVIL SOCIETY Animator: Eddy CAEKELBERGHS • Michel MERCADIÉ Chair of Social Platform Working Group on Services, Social Platform • Loes VAN EMBDEN ANDRES, Representative, BUSINESSEUROPE • Józef NIEMIEC, European Trade Union Confederation (ETUC) • Ralf RESCH, General Secretary of CEEP (Brussels), The European Centre of Employers and Enterprises providing Public services (CEEP)

11.15

INSTITUTIONAL ROUND TABLE Animator: Eddy CAEKELBERGHS • Françoise CASTEX, Representative of the European Parliament • Robert VERRUE, Director General, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. European Commission • Jean-Louis DESTANS, Committee of the Regions • Koen LENAERTS, Judge at the Court of Justice of the EU • Representative of Spain • Representative of France

12.00

CONCLUSIONS AND CLOSING SESSION • Proinsias DE ROSSA, Member of the European Parliament • László ANDOR, European Commissioner for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities • Laurette ONKELINX, Vice-Prime Minister and Minister of Social Affairs and Public Health, in charge of Social Integration. Belgium

12.30

WALKING LUNCH (Foyer Magritte)

12. Programma van de conferentie: het 3e SDAB-Forum

385

Event co-ďŹ nanced by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

386

bijlagen