VOLBY - SVATEK DEMOKRACIE NEBO PLETICH_VOJTECH SIMICEK

International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity

ISBN 978-80-210-5823-1

Volby – svátek demokracie, nebo pletich?

VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)

VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)

Jedním z hlavních požadavků listopadových událostí roku 1989 byly svobodné volby. Volby, kde bude možnost volit podle nejlepšího přesvědčení, kde lze vybírat mezi jednotlivými kandidáty a různě orientovanými politickými programy a kde se nikdo nebude muset obávat, že odmítne-li hlasovat pro jednotnou (a jedinou) kandidátku Národní fronty, bude z toho mít osobní problémy. Nyní jsme od Listopadu vzdáleni již více než 20 let a ukazuje se, že politický systém pořád není dostatečně „zralý“. Posledních 10 let se navíc vyznačuje tím, že i volby ztrácejí svůj původní význam. Namísto skutečného „svátku demokracie“ a způsobu legitimizace zástupců občanů zaraženě hledíme na případy volebních manipulací, nezastíraného kupování voličských hlasů a na všudypřítomnou mlhu pokrývající vnitrostranické mechanismy výběru politických elit.

Současným nebezpečím dnes již není monopolní postavení jediné politické strany nebo chybějící informace. Dnešní rizika se nazývají ideová, ideologická a bohužel i intelektuální vyprázdněnost politických aktérů, populismus, chybějící vize překračující jednu volební periodu, politické střety coby zábavná reality show a vnímání politiky jako soukromého byznysu namísto prosazování a hájení veřejných zájmů. Tento sborník obsahuje příspěvky z odborné konference nazvané příznačně: „Volby – svátek demokracie, nebo pletich?“ Čtenář v něm nalezne celkem 15 textů obsahujících politologickou analýzu současných politických stran, kritické komentáře k judikatuře volebních soudů, rozbor fenoménů účelového sestěhovávání voličů a kupování hlasů, zasvěcené zamyšlení nad volební geometrií, volební kampaní ve veřejnoprávních médiích i nad smyslem mezinárodního monitoringu voleb či volebním právem mentálně postižených osob.

Volby – svátek demokracie, nebo pletich?

International Institute of Political Science of Masaryk University Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity

M  F   M   — E  S S . 52

VOLBY  SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)

Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií Mezinárodní politologický ústav Brno 2012

VOLBY  SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

VOJTĚCH ŠIMÍČEK (ED.)

Masarykova univerzita Fakulta sociálních studií Mezinárodní politologický ústav Brno 2012

5

OBSAH

OBSAH Úvodem ........................................................................................................7 J F Aktuální problémy volebního práva v ČR z pohledu legislativy a judikatury............................................................10 Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze

M K K pojetí antisystémovosti v kontextu nejen voleb 2010 ......................23 J N Neplatnost voleb jako ultima ratio..........................................................36

Vědecká redakce MU: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M. Mgr. Iva Zlatušková prof. RNDr. Zuzana Došlá, DSc. Ing. Radmila Droběnová, Ph.D. Mgr. Michaela Hanousková doc. PhDr. Jana Chamonikolasová, Ph.D. doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D. Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D. doc. PhDr. Růžena Lukášová, CSc. prof. PhDr. Petr Macek, CSc. Mgr. Petra Polčáková doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D. Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D. prof. MUDr. Anna Vašků, CSc. prof. PhDr. Marie Vítková, CSc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D. PhDr. Alena Mizerová © 2012 Masarykova univerzita © 2012 Vojtěch Šimíček et al.

ISBN 978-80-210-5823-1

P U Volby, úředníci, politici, soudci a vzájemné vztahy...............................42 J K Senát a volby. Nástin bilance po 15 letech..............................................49 V Š Obchodně tržní způsob vedení volební kampaně, nebo kupování hlasů voličů?....................................................................66 V B Když se z oslavy stává ostuda demokracie.

Pár poznámek k manipulaci komunálních voleb v několika obcích v letech 2010–2011 ....................................................81 Š V Vliv volebních machinací na posilování radikálních politických stran – několik poznámek ..................................................87

5

OBSAH

OBSAH Úvodem ........................................................................................................7 J F Aktuální problémy volebního práva v ČR z pohledu legislativy a judikatury............................................................10 Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze

M K K pojetí antisystémovosti v kontextu nejen voleb 2010 ......................23 J N Neplatnost voleb jako ultima ratio..........................................................36

Vědecká redakce MU: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M. Mgr. Iva Zlatušková prof. RNDr. Zuzana Došlá, DSc. Ing. Radmila Droběnová, Ph.D. Mgr. Michaela Hanousková doc. PhDr. Jana Chamonikolasová, Ph.D. doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D. Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D. doc. PhDr. Růžena Lukášová, CSc. prof. PhDr. Petr Macek, CSc. Mgr. Petra Polčáková doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D. Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D. prof. MUDr. Anna Vašků, CSc. prof. PhDr. Marie Vítková, CSc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D. PhDr. Alena Mizerová © 2012 Masarykova univerzita © 2012 Vojtěch Šimíček et al.

ISBN 978-80-210-5823-1

P U Volby, úředníci, politici, soudci a vzájemné vztahy...............................42 J K Senát a volby. Nástin bilance po 15 letech..............................................49 V Š Obchodně tržní způsob vedení volební kampaně, nebo kupování hlasů voličů?....................................................................66 V B Když se z oslavy stává ostuda demokracie.

Pár poznámek k manipulaci komunálních voleb v několika obcích v letech 2010–2011 ....................................................81 Š V Vliv volebních machinací na posilování radikálních politických stran – několik poznámek ..................................................87

6

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

M A Volební obvody v ČR: ještě nešikovnost, nebo už malování mloka?.........................................................................96 M K Vliv nedostatku vnitrostranické demokracie na úpadek voleb a demokracie v ČR.................................................... 111 O M Volební kampaň a média veřejné služby ............................................. 129 I P, P P Mezinárodní rozměr voleb: mezinárodní monitoring a přezkumy voleb .................................................................................... 145 K Š Volební právo osob s duševním nebo mentálním postižením ........ 163 F R Novela soudního řádu správního (č. 303/2011 Sb.) a její dopad na oblast volebního (a referendového) soudnictví ...... 182 V N Financování prezidentské volební kampaně ve Francii .................... 192 Seznam autorů ........................................................................................ 204

7

ÚVODEM

ÚVODEM Všichni aktivní i pasivní účastníci listopadových událostí roku 1989 mají v dobré paměti, že jedním ze základních tehdejších požadavků byly svobodné volby. Volby, kde bude možnost volit podle nejlepšího přesvědčení, kde lze vybírat mezi jednotlivými kandidáty a různě orientovanými politickými programy a kde se nikdo nebude muset obávat, že odmítne-li hlasovat pro jednotnou (a jedinou) kandidátku Národní fronty, bude z toho mít v osobním či profesním životě společně se svými nejbližšími problémy.

Listopadový převrat byl úspěšný a hned na jaře roku 1990 byla schválena řada zákonů z oblasti politických práv: zákony umožňující se svobodně sdružovat, shromažďovat, podávat petice, zakládat politické strany a také svobodně volit. Na ústavní úrovni tento katalog zakotvila o rok později Listina základních práv a svobod a na mezinárodní úrovni stejná práva garantuje evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.

Nebyl jsem asi jediný, kdo tehdy nabyl přehnaného optimismu v tom smyslu, že nyní už půjde vše jaksi samo a všechny problémy, které vznikaly, bylo možno vysvětlit nezralostí nově vznikajícího demokratického politického systému. Základní institucionální předpoklady totiž byly naplněny a teď už zbývalo mít jen trošku trpělivosti a počkat, až doroste nová generace osobností nezatížených předlistopadovými rezidui, která dokáže naplnit tyto institucionální rámce potřebným životaschopným pozitivním obsahem.

Nyní jsme od Listopadu vzdáleni již více než 20 let a ukazuje se, že politický systém pořád není dostatečně „zralý“. Posledních deset let se navíc vyznačuje tím, že i volby ztrácejí svůj původní význam. Namísto skutečného „svátku demokracie“ a způsobu legitimizace zástupců občanů zaraženě hledíme na případy volebních manipulací, nezastíraného kupování voličských hlasů a na všudypřítomnou mlhu pokrývající vnitrostranické mechanismy výběru politických elit. Současným nebezpečím dnes již zcela jistě není monopolní postavení jediné politické strany nebo chybějící informace. Dnešní rizika se nazývají ideová, ideologická a bohužel i intelektuální vyprázdněnost politických aktérů,

6

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

M A Volební obvody v ČR: ještě nešikovnost, nebo už malování mloka?.........................................................................96 M K Vliv nedostatku vnitrostranické demokracie na úpadek voleb a demokracie v ČR.................................................... 111 O M Volební kampaň a média veřejné služby ............................................. 129 I P, P P Mezinárodní rozměr voleb: mezinárodní monitoring a přezkumy voleb .................................................................................... 145 K Š Volební právo osob s duševním nebo mentálním postižením ........ 163 F R Novela soudního řádu správního (č. 303/2011 Sb.) a její dopad na oblast volebního (a referendového) soudnictví ...... 182 V N Financování prezidentské volební kampaně ve Francii .................... 192 Seznam autorů ........................................................................................ 204

7

ÚVODEM

ÚVODEM Všichni aktivní i pasivní účastníci listopadových událostí roku 1989 mají v dobré paměti, že jedním ze základních tehdejších požadavků byly svobodné volby. Volby, kde bude možnost volit podle nejlepšího přesvědčení, kde lze vybírat mezi jednotlivými kandidáty a různě orientovanými politickými programy a kde se nikdo nebude muset obávat, že odmítne-li hlasovat pro jednotnou (a jedinou) kandidátku Národní fronty, bude z toho mít v osobním či profesním životě společně se svými nejbližšími problémy.

Listopadový převrat byl úspěšný a hned na jaře roku 1990 byla schválena řada zákonů z oblasti politických práv: zákony umožňující se svobodně sdružovat, shromažďovat, podávat petice, zakládat politické strany a také svobodně volit. Na ústavní úrovni tento katalog zakotvila o rok později Listina základních práv a svobod a na mezinárodní úrovni stejná práva garantuje evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.

Nebyl jsem asi jediný, kdo tehdy nabyl přehnaného optimismu v tom smyslu, že nyní už půjde vše jaksi samo a všechny problémy, které vznikaly, bylo možno vysvětlit nezralostí nově vznikajícího demokratického politického systému. Základní institucionální předpoklady totiž byly naplněny a teď už zbývalo mít jen trošku trpělivosti a počkat, až doroste nová generace osobností nezatížených předlistopadovými rezidui, která dokáže naplnit tyto institucionální rámce potřebným životaschopným pozitivním obsahem.

Nyní jsme od Listopadu vzdáleni již více než 20 let a ukazuje se, že politický systém pořád není dostatečně „zralý“. Posledních deset let se navíc vyznačuje tím, že i volby ztrácejí svůj původní význam. Namísto skutečného „svátku demokracie“ a způsobu legitimizace zástupců občanů zaraženě hledíme na případy volebních manipulací, nezastíraného kupování voličských hlasů a na všudypřítomnou mlhu pokrývající vnitrostranické mechanismy výběru politických elit. Současným nebezpečím dnes již zcela jistě není monopolní postavení jediné politické strany nebo chybějící informace. Dnešní rizika se nazývají ideová, ideologická a bohužel i intelektuální vyprázdněnost politických aktérů,

8

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

populismus, chybějící vize překračující jednu volební periodu, politické střety coby zábavná reality show a vnímání politiky jako soukromého byznysu namísto prosazování a hájení veřejných zájmů.1 Nějaké celostátní volby sice máme přinejmenším každým druhým rokem a nikdo nám nebrání v účasti na nich, nicméně poněkud zapomínáme, od čeho vlastně volby jsou. Volební kampaň se redukuje na bezobsažné slovní střety jednotlivých lídrů, předpokladem politické kariéry není vzdělání, osobnostní předpoklady a předchozí profesní „stopa“, nýbrž podpora od šedých eminencí motajících se kolem stran a aktivní činnost v politických stranách (poněkud pozměněnými slovy P. Johnsona) je veřejností vnímána spíše jen jako velmi nedokonalá náhražka bridže či pokeru. To samozřejmě není jen specifikem České republiky, neboť jak ironicky konstatuje N. Hertzová, Královská společnost pro ochranu ptactva má dnes ve Velké Británii více členů než Konzervativní a Labouristická strana dohromady.2 Ukazuje se proto, že současná situace není dobrá. Jakkoliv určitě nechci srovnávat nesrovnatelné, tedy předlistopadový totalitní režim a problémy demokratického státu, je namístě upozorňovat na problémy dnešní doby a usilovat o jejich řešení. Mám přitom za to, že tímto řešením nemůže být nic jiného než návrat k původním ideálům, nikoliv utopické hledání nějakého alternativního Slunečního státu.

Proto jsme také na Právnické fakultě Masarykovy univerzity dne 1. prosince 2011 uspořádali odbornou konferenci nazvanou příznačně: „Volby – svátek demokracie, nebo pletich?“ Jejím úkolem bylo z právního a také politologického hlediska alespoň pojmenovat základní problémy, které lze v současnosti ve spojení s volbami zaznamenat, a pokusit se o hledání řešení, resp. alespoň dílčích zlepšení dnešní situace. Ze stejného důvodu byli účastníci konference vybíráni z velmi pestrých zdrojů, a přijeli tak právníci i politologové, akademici, aktivní soudci, advokáti, pracovníci nevládních organizací, zaměstnanci veřejného ochránce práv a státní správy a další odborníci.

Tento sborník nabízí jak příspěvky, které na konferenci zazněly, tak texty další, vzniklé mnohdy až pod bezprostředním dojmem z diskuse, která se v Brně odehrála. Čtenář tak má možnost seznámit se celkem Velmi přesnou a čtivou analýzu těchto jevů nabízí Petr Fiala v příznačně nazvané knize Politika, jaká nemá být (Brno, CDK, 2010).

2 Hertzová, N.: Plíživý převrat. Praha: Dokořán, 2003, s. 124.

1

ÚVODEM

9

s patnácti rozličně pojatými příspěvky. Nalezne zde například politologickou analýzu současných politických stran, kritické komentáře k judikatuře volebních soudů, rozbor fenoménů účelového sestěhovávání voličů a kupování hlasů, zasvěcené zamyšlení nad volební geometrií, volební kampaní ve veřejnoprávních médiích i nad smyslem mezinárodního monitoringu voleb či volebním právem mentálně postižených osob.

Mám za to, že jednotící myšlenkou prosincového setkání je vědomí si významu a současně i zdravé skepse k možnostem práva ve volebních procesech. Právo totiž na straně jedné jistě nemůže postihnout všechny negativní jevy, které volby provázejí, a není v jeho moci „naočkovat“ politickým aktérům státotvornost. Na straně druhé však nemůže rezignovat na svoji regulační roli a má svůj význam i ve smyslu symbolickém: kdo jiný než soudy má totiž např. v současném postmoderním světě čas od času připomenout, že určité jednání je již nepřijatelné?

Je zřejmé, že s ohledem na téma konference a sborníku jsme nemohli mít jinou ambici než poctivě se zamyslet a alespoň pojmenovat některé problémy. Troufám si věřit, že texty obsažené v tomto sborníku budou pro čtenáře v tomto směru zajímavé a inspirující.

Vojtěch Šimíček

8

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

populismus, chybějící vize překračující jednu volební periodu, politické střety coby zábavná reality show a vnímání politiky jako soukromého byznysu namísto prosazování a hájení veřejných zájmů.1 Nějaké celostátní volby sice máme přinejmenším každým druhým rokem a nikdo nám nebrání v účasti na nich, nicméně poněkud zapomínáme, od čeho vlastně volby jsou. Volební kampaň se redukuje na bezobsažné slovní střety jednotlivých lídrů, předpokladem politické kariéry není vzdělání, osobnostní předpoklady a předchozí profesní „stopa“, nýbrž podpora od šedých eminencí motajících se kolem stran a aktivní činnost v politických stranách (poněkud pozměněnými slovy P. Johnsona) je veřejností vnímána spíše jen jako velmi nedokonalá náhražka bridže či pokeru. To samozřejmě není jen specifikem České republiky, neboť jak ironicky konstatuje N. Hertzová, Královská společnost pro ochranu ptactva má dnes ve Velké Británii více členů než Konzervativní a Labouristická strana dohromady.2 Ukazuje se proto, že současná situace není dobrá. Jakkoliv určitě nechci srovnávat nesrovnatelné, tedy předlistopadový totalitní režim a problémy demokratického státu, je namístě upozorňovat na problémy dnešní doby a usilovat o jejich řešení. Mám přitom za to, že tímto řešením nemůže být nic jiného než návrat k původním ideálům, nikoliv utopické hledání nějakého alternativního Slunečního státu.

Proto jsme také na Právnické fakultě Masarykovy univerzity dne 1. prosince 2011 uspořádali odbornou konferenci nazvanou příznačně: „Volby – svátek demokracie, nebo pletich?“ Jejím úkolem bylo z právního a také politologického hlediska alespoň pojmenovat základní problémy, které lze v současnosti ve spojení s volbami zaznamenat, a pokusit se o hledání řešení, resp. alespoň dílčích zlepšení dnešní situace. Ze stejného důvodu byli účastníci konference vybíráni z velmi pestrých zdrojů, a přijeli tak právníci i politologové, akademici, aktivní soudci, advokáti, pracovníci nevládních organizací, zaměstnanci veřejného ochránce práv a státní správy a další odborníci.

Tento sborník nabízí jak příspěvky, které na konferenci zazněly, tak texty další, vzniklé mnohdy až pod bezprostředním dojmem z diskuse, která se v Brně odehrála. Čtenář tak má možnost seznámit se celkem Velmi přesnou a čtivou analýzu těchto jevů nabízí Petr Fiala v příznačně nazvané knize Politika, jaká nemá být (Brno, CDK, 2010).

2 Hertzová, N.: Plíživý převrat. Praha: Dokořán, 2003, s. 124.

1

ÚVODEM

9

s patnácti rozličně pojatými příspěvky. Nalezne zde například politologickou analýzu současných politických stran, kritické komentáře k judikatuře volebních soudů, rozbor fenoménů účelového sestěhovávání voličů a kupování hlasů, zasvěcené zamyšlení nad volební geometrií, volební kampaní ve veřejnoprávních médiích i nad smyslem mezinárodního monitoringu voleb či volebním právem mentálně postižených osob.

Mám za to, že jednotící myšlenkou prosincového setkání je vědomí si významu a současně i zdravé skepse k možnostem práva ve volebních procesech. Právo totiž na straně jedné jistě nemůže postihnout všechny negativní jevy, které volby provázejí, a není v jeho moci „naočkovat“ politickým aktérům státotvornost. Na straně druhé však nemůže rezignovat na svoji regulační roli a má svůj význam i ve smyslu symbolickém: kdo jiný než soudy má totiž např. v současném postmoderním světě čas od času připomenout, že určité jednání je již nepřijatelné?

Je zřejmé, že s ohledem na téma konference a sborníku jsme nemohli mít jinou ambici než poctivě se zamyslet a alespoň pojmenovat některé problémy. Troufám si věřit, že texty obsažené v tomto sborníku budou pro čtenáře v tomto směru zajímavé a inspirující.

Vojtěch Šimíček

10

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

JAN FILIP Při úvahách, jaké téma vybrat pro tradiční konferenci, která se každoročně v Brně věnuje aktuálním otázkám ústavního práva, se pro rok 2011 nabízela celá řada problémů. Nakonec jsme se rozhodli vrátit se po 15 letech znovu k problematice voleb, protože právě to je oblast, kde se za poslední období nahromadilo nejvíce sporných otázek, které přinesla jak volební legislativa, tak judikatura správních soudů, popř. Ústavního soudu. V úvodním slově konference si nekladu za cíl dát na všechny tyto otázky odpověď, dokonce se je ani neodvažuji zmapovat. Moje ambice se omezí jen na to, abych ukázal, o jak zásadní a rozsáhlou, navíc odborně málo řešenou problematiku se jedná.

Jednotlivé problémy přitom pociťuje právní věda, která se začasté soustřeďuje na tzv. věčné otázky (principy volebního práva, volební formule, problémy volebního soudnictví), kdežto judikatura je nutně ve vleku aktuálních problémů, jak jsme toho byli v minulých letech svědky.

1. Aktuální problémy volebního práva z pohledu programového prohlášení vlády V této souvislosti není bez zajímavosti podívat se i na programové prohlášení současné vlády, neboť s ohledem na nahromaděné problémy si je rovněž vědoma potřeby řešit alespoň některé z nich. Současně si ale nepřímo klade za cíl komplexní řešení volebního práva jako takového, protože to je s pojmem volebního kodexu, který hodlá předložit, neoddělitelně spjato. Chtěl bych se proto na úvod pokusit podat alespoň jejich stručný nástin, protože zmíněné programové prohlášení vlády z 12. 8. 2010 obsahuje celou řadu velmi zajímavých bodů, které se voleb týkají. To dosud u nás nebylo obvyklé. Jedná se o programové body, ve kterých vláda uvádí, že:

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

11

1. zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků (tato formulace svědčí o jisté opatrnosti, což odpovídá i váhavému přístupu k řešení této iniciativy. Podotýkám, že tento opatrný přístup je zcela na místě); 2. připraví návrh volebního kodexu, který komplexně upraví organizaci všech druhů voleb konaných v ČR s možností elektronického hlasování ve volbách (v tomto směru byl již zpracován návrh věcného záměru volebního zákoníku, jeho osud je však jako vždy nejistý); 3. se zaměří rovněž na přípravu nového zákona o státním občanství (tento bod se plní, nicméně problematiky volebního práva se dotýká jen zprostředkovaně); 4. zpracuje návrh novely Ústavy, která umožní přímou volbu prezidenta (tento programový bod je již splněn); 5. zpracuje návrh ústavního zákona o podmínkách vyhlášení a průběhu referenda založeného na těchto principech: pokud nejméně 250 000 občanů dá návrh na uskutečnění referenda v konkrétní otázce, má vláda povinnost předložit Poslanecké sněmovně návrh ústavního zákona o konkrétní navržené otázce nejpozději do 90 dnů ode dne doručení návrhu vládě, přičemž bude stanoven výčet otázek, o kterých nelze referendum konat (rovněž tento bod je již projednáván v připomínkovém řízení1); 6. zavede tzv. klouzavý mandát poslance PS a princip vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě (zde byl návrh ústavního zákona podle informací zpracován pro připomínkové řízení, avšak jen pro konstruktivní vyslovení nedůvěry; protože výrazně mění roli prezidenta v procesu ustavení vlády, je jeho osud nejistý); 7. přijme opatření ke zprůhlednění financování politických stran, přičemž vláda zváží i možnost zavedení limitů na výdaje ve volebních kampaních (rovněž to může mít dopad na přípravu volebního kodexu, jak o tom svědčí polské zkušenosti).

Jedná se tak o velmi ambiciózní programové body, které mají za cíl řešit nejen aktuální dílčí problémy z této oblasti, nýbrž v podobě volebního kodexu mají upravit celkově problematiku voleb komplexním 1 Pokud by se ovšem někdo podivil, že tato vláda chce vzít vítr z plachet opozici, tak si musí pozorně přečíst formulace z vládního programu. Nejedná se o otevření prostoru pro lidovou iniciativu, nýbrž jen o podnět, který sice vláda musí postoupit Poslanecké sněmovně, ale ta nemá povinnost jej schválit.

10

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

JAN FILIP Při úvahách, jaké téma vybrat pro tradiční konferenci, která se každoročně v Brně věnuje aktuálním otázkám ústavního práva, se pro rok 2011 nabízela celá řada problémů. Nakonec jsme se rozhodli vrátit se po 15 letech znovu k problematice voleb, protože právě to je oblast, kde se za poslední období nahromadilo nejvíce sporných otázek, které přinesla jak volební legislativa, tak judikatura správních soudů, popř. Ústavního soudu. V úvodním slově konference si nekladu za cíl dát na všechny tyto otázky odpověď, dokonce se je ani neodvažuji zmapovat. Moje ambice se omezí jen na to, abych ukázal, o jak zásadní a rozsáhlou, navíc odborně málo řešenou problematiku se jedná.

Jednotlivé problémy přitom pociťuje právní věda, která se začasté soustřeďuje na tzv. věčné otázky (principy volebního práva, volební formule, problémy volebního soudnictví), kdežto judikatura je nutně ve vleku aktuálních problémů, jak jsme toho byli v minulých letech svědky.

1. Aktuální problémy volebního práva z pohledu programového prohlášení vlády V této souvislosti není bez zajímavosti podívat se i na programové prohlášení současné vlády, neboť s ohledem na nahromaděné problémy si je rovněž vědoma potřeby řešit alespoň některé z nich. Současně si ale nepřímo klade za cíl komplexní řešení volebního práva jako takového, protože to je s pojmem volebního kodexu, který hodlá předložit, neoddělitelně spjato. Chtěl bych se proto na úvod pokusit podat alespoň jejich stručný nástin, protože zmíněné programové prohlášení vlády z 12. 8. 2010 obsahuje celou řadu velmi zajímavých bodů, které se voleb týkají. To dosud u nás nebylo obvyklé. Jedná se o programové body, ve kterých vláda uvádí, že:

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

11

1. zajistí zpracování analýzy s cílem vytvořit podmínky pro možnou přímou volbu starostů v malých obcích, popřípadě v ostatních typech územních samosprávných celků (tato formulace svědčí o jisté opatrnosti, což odpovídá i váhavému přístupu k řešení této iniciativy. Podotýkám, že tento opatrný přístup je zcela na místě); 2. připraví návrh volebního kodexu, který komplexně upraví organizaci všech druhů voleb konaných v ČR s možností elektronického hlasování ve volbách (v tomto směru byl již zpracován návrh věcného záměru volebního zákoníku, jeho osud je však jako vždy nejistý); 3. se zaměří rovněž na přípravu nového zákona o státním občanství (tento bod se plní, nicméně problematiky volebního práva se dotýká jen zprostředkovaně); 4. zpracuje návrh novely Ústavy, která umožní přímou volbu prezidenta (tento programový bod je již splněn); 5. zpracuje návrh ústavního zákona o podmínkách vyhlášení a průběhu referenda založeného na těchto principech: pokud nejméně 250 000 občanů dá návrh na uskutečnění referenda v konkrétní otázce, má vláda povinnost předložit Poslanecké sněmovně návrh ústavního zákona o konkrétní navržené otázce nejpozději do 90 dnů ode dne doručení návrhu vládě, přičemž bude stanoven výčet otázek, o kterých nelze referendum konat (rovněž tento bod je již projednáván v připomínkovém řízení1); 6. zavede tzv. klouzavý mandát poslance PS a princip vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě (zde byl návrh ústavního zákona podle informací zpracován pro připomínkové řízení, avšak jen pro konstruktivní vyslovení nedůvěry; protože výrazně mění roli prezidenta v procesu ustavení vlády, je jeho osud nejistý); 7. přijme opatření ke zprůhlednění financování politických stran, přičemž vláda zváží i možnost zavedení limitů na výdaje ve volebních kampaních (rovněž to může mít dopad na přípravu volebního kodexu, jak o tom svědčí polské zkušenosti).

Jedná se tak o velmi ambiciózní programové body, které mají za cíl řešit nejen aktuální dílčí problémy z této oblasti, nýbrž v podobě volebního kodexu mají upravit celkově problematiku voleb komplexním 1 Pokud by se ovšem někdo podivil, že tato vláda chce vzít vítr z plachet opozici, tak si musí pozorně přečíst formulace z vládního programu. Nejedná se o otevření prostoru pro lidovou iniciativu, nýbrž jen o podnět, který sice vláda musí postoupit Poslanecké sněmovně, ale ta nemá povinnost jej schválit.

12

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

kodifikovaným způsobem. O tom, zda se to skutečně podaří, lze mít vážné pochybnosti.

2. Otázky spojené s koncepcí připravovaného volebního kodexu Pokud bych měl svůj příspěvek zahájit otázkou, musel bych opět zvolit parafrázi Savignyho díla z roku 18142 a ptát se, zda je naše doba zralá k vytvoření volebního kodexu. Nebo naopak, zda již tato možnost není ztracena a zmařena, ať již námi samotnými nebo z kdysi populárních „objektivních“ příčin anebo vůbec nikdy neexistovala.3 Určitým popudem mohla být i příprava ústavního zákona, na jehož základě bude do Ústavy ČR vložena přímá volba prezidenta. Může to ovšem působit i v opačném směru, kdy v důsledku urychlené potřeby schválení prováděcího zákona k přímé volbě prezidenta naopak dojde k utlumení zájmu o komplexní úpravu voleb. O tom, že kodifikační práce mohou přinést řadu pozitivních řešení neuspokojivé situace v této oblasti, není třeba pochybovat. V současnosti je volební právo tvořeno řadou právních předpisů jak na úrovni: – ústavní (Ústava ČR, Listina základních práv a svobod, ústavní zákon o bezpečnosti ČR), – mezinárodní (řada mezinárodních smluv v oblasti politických práv), – nadnárodní (primární smlouvy, Listina základních práv EU, rozhodnutí a směrnice upravující volby do Evropského parlamentu a zastupitelských sborů základních stupňů územní samosprávy), – zákonné (dosud čtyři volební zákony, přibude zákon o volbě prezidenta, řada dalších zákonů,4 které upravují jednotlivé aspekty související s volebním právem), – podzákonných předpisů k provedení volebního zákonodárství.

Savigny, F. C.: Vom Beruf unserer Zeit für Gesetzgebung und Rechtswissenscha.

Heidelberg: J. C. B. Mohr, 1814, 1828 a 1840. Zde vycházím z 3. vydání (nezměněné) z roku 1840. Problematika kodifikace práva byla v této době ovšem podmíněna zcela odlišnými historickými souvislostmi okupace německých zemí (viz s. 2 a přílohy na závěr knihy).

3 Viz předchozí neúspěšný pokus z roku 2004. K tomu Filip, J.: Volební kodex jako zákon. In: Zákon v kontinentálním právu. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 247–257.

4 V této souvislosti stojí za pozornost nejen nový trestní zákoník č. 40/2009 Sb. (především již novelizovaný § 351), nýbrž zejména zákon o evidenci obyvatel.

2

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

13

Jejich uspořádání do jednoho souvislého textu může mít řadu výhod. Jistě nelze očekávat, že by přijetím volebního kodexu došlo ke zrušení takového množství právních předpisů jako v případě soukromoprávních kodexů,5 nicméně přednosti jednotné a systematické právní úpravy by byly zachovány. Samozřejmě nepůjde o kodex jako v případě soukromého nebo trestního práva, nýbrž spíše o komplexní právní úpravu jednoho klíčového právního institutu. Na druhé straně ovšem hrozí i nebezpečí, kterému je v současnosti vystaven každý kodex. Jedná se o časté změny, které jeho existenci částečně zpochybňují.

Jestliže první změna ABGB z roku 1811 přišla až po sto letech v roce 1916,6 tak na druhé straně možno uvést příklad volebního kodexu Polské republiky, který byl přijat v roce 2011 po více než 15 letech přípravy. Nicméně ještě než byl poprvé na podzim ve volbách použit, byl již několikrát změněn a vystaven též přezkumu ze strany Ústavního tribunálu Polské republiky.7 Věcný záměr našeho volebního kodexu je dosud projednáván pouze v ústraní, takže se řada problémů může rovněž objevit až dodatečně. Další se objevují jaksi souběžně. Např. přijetí nového občanského zákoníku přinese řadu nových pohledů rovněž na volební problematiku. Sem patří např. otázka volebního práva osob zbavených způsobilosti k právním úkonům,8 nový pohled na vnitřní organizaci a fungování korporací,9 úprava veřejného příslibu.

Např. poslední z nich, občanský zákoník, ruší 238 právních předpisů.

Podrobně se těmto otázkám při porovnání s kodifikací veřejného práva věnuji v Občanský zákoník bez ústavy (ke 200. výročí ABGB). Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2011, č. 2.

7 Viz blíže Skotnicki, K. (red.): Kodeks wyborczy. Wstępna ocena. Warzsawa: Wydawnictwo Sejmowe 2011, s. 11–35.

8 Stejně tak třeba zmínit nová řešení v návrhu občanského zákoníku spojená s pojmy právní osobnost, plně svéprávný nebo zletilý, což bude mít vliv na některá dosavadní řešení, která nastínil Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3102/08, podle kterého samotné zakotvení překážky výkonu volebního práva pro osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům není protiústavní; obecné soudy totiž mohou (a musí) v rámci řízení o zbavení způsobilosti k právním úkonům postupovat ústavně konformně a věnovat mimořádnou pozornost i otázkám dopadů svých rozhodnutí do veřejných subjektivních práv dotčených osob.

9 Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1969/10 otevírá v tomto směru nové možnosti, i když současně vyvolává řadu pochybností, jak měl Ústavní soud v této věci postupovat. Problematická formulace § 16a zákona č. 324/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích, však zůstala bez zásahu.

5 6

12

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

kodifikovaným způsobem. O tom, zda se to skutečně podaří, lze mít vážné pochybnosti.

2. Otázky spojené s koncepcí připravovaného volebního kodexu Pokud bych měl svůj příspěvek zahájit otázkou, musel bych opět zvolit parafrázi Savignyho díla z roku 18142 a ptát se, zda je naše doba zralá k vytvoření volebního kodexu. Nebo naopak, zda již tato možnost není ztracena a zmařena, ať již námi samotnými nebo z kdysi populárních „objektivních“ příčin anebo vůbec nikdy neexistovala.3 Určitým popudem mohla být i příprava ústavního zákona, na jehož základě bude do Ústavy ČR vložena přímá volba prezidenta. Může to ovšem působit i v opačném směru, kdy v důsledku urychlené potřeby schválení prováděcího zákona k přímé volbě prezidenta naopak dojde k utlumení zájmu o komplexní úpravu voleb. O tom, že kodifikační práce mohou přinést řadu pozitivních řešení neuspokojivé situace v této oblasti, není třeba pochybovat. V současnosti je volební právo tvořeno řadou právních předpisů jak na úrovni: – ústavní (Ústava ČR, Listina základních práv a svobod, ústavní zákon o bezpečnosti ČR), – mezinárodní (řada mezinárodních smluv v oblasti politických práv), – nadnárodní (primární smlouvy, Listina základních práv EU, rozhodnutí a směrnice upravující volby do Evropského parlamentu a zastupitelských sborů základních stupňů územní samosprávy), – zákonné (dosud čtyři volební zákony, přibude zákon o volbě prezidenta, řada dalších zákonů,4 které upravují jednotlivé aspekty související s volebním právem), – podzákonných předpisů k provedení volebního zákonodárství.

Savigny, F. C.: Vom Beruf unserer Zeit für Gesetzgebung und Rechtswissenscha.

Heidelberg: J. C. B. Mohr, 1814, 1828 a 1840. Zde vycházím z 3. vydání (nezměněné) z roku 1840. Problematika kodifikace práva byla v této době ovšem podmíněna zcela odlišnými historickými souvislostmi okupace německých zemí (viz s. 2 a přílohy na závěr knihy).

3 Viz předchozí neúspěšný pokus z roku 2004. K tomu Filip, J.: Volební kodex jako zákon. In: Zákon v kontinentálním právu. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 247–257.

4 V této souvislosti stojí za pozornost nejen nový trestní zákoník č. 40/2009 Sb. (především již novelizovaný § 351), nýbrž zejména zákon o evidenci obyvatel.

2

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

13

Jejich uspořádání do jednoho souvislého textu může mít řadu výhod. Jistě nelze očekávat, že by přijetím volebního kodexu došlo ke zrušení takového množství právních předpisů jako v případě soukromoprávních kodexů,5 nicméně přednosti jednotné a systematické právní úpravy by byly zachovány. Samozřejmě nepůjde o kodex jako v případě soukromého nebo trestního práva, nýbrž spíše o komplexní právní úpravu jednoho klíčového právního institutu. Na druhé straně ovšem hrozí i nebezpečí, kterému je v současnosti vystaven každý kodex. Jedná se o časté změny, které jeho existenci částečně zpochybňují.

Jestliže první změna ABGB z roku 1811 přišla až po sto letech v roce 1916,6 tak na druhé straně možno uvést příklad volebního kodexu Polské republiky, který byl přijat v roce 2011 po více než 15 letech přípravy. Nicméně ještě než byl poprvé na podzim ve volbách použit, byl již několikrát změněn a vystaven též přezkumu ze strany Ústavního tribunálu Polské republiky.7 Věcný záměr našeho volebního kodexu je dosud projednáván pouze v ústraní, takže se řada problémů může rovněž objevit až dodatečně. Další se objevují jaksi souběžně. Např. přijetí nového občanského zákoníku přinese řadu nových pohledů rovněž na volební problematiku. Sem patří např. otázka volebního práva osob zbavených způsobilosti k právním úkonům,8 nový pohled na vnitřní organizaci a fungování korporací,9 úprava veřejného příslibu.

Např. poslední z nich, občanský zákoník, ruší 238 právních předpisů.

Podrobně se těmto otázkám při porovnání s kodifikací veřejného práva věnuji v Občanský zákoník bez ústavy (ke 200. výročí ABGB). Časopis pro právní vědu a praxi, roč. 2011, č. 2.

7 Viz blíže Skotnicki, K. (red.): Kodeks wyborczy. Wstępna ocena. Warzsawa: Wydawnictwo Sejmowe 2011, s. 11–35.

8 Stejně tak třeba zmínit nová řešení v návrhu občanského zákoníku spojená s pojmy právní osobnost, plně svéprávný nebo zletilý, což bude mít vliv na některá dosavadní řešení, která nastínil Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3102/08, podle kterého samotné zakotvení překážky výkonu volebního práva pro osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům není protiústavní; obecné soudy totiž mohou (a musí) v rámci řízení o zbavení způsobilosti k právním úkonům postupovat ústavně konformně a věnovat mimořádnou pozornost i otázkám dopadů svých rozhodnutí do veřejných subjektivních práv dotčených osob.

9 Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1969/10 otevírá v tomto směru nové možnosti, i když současně vyvolává řadu pochybností, jak měl Ústavní soud v této věci postupovat. Problematická formulace § 16a zákona č. 324/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích, však zůstala bez zásahu.

5 6

14

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

V úvodním slovu není možné zabývat se tímto věcným záměrem podrobněji. K tomu by bylo třeba speciální setkání. Nutno jej však zmínit, protože do přehledu aktuálních problémů nepochybně spadá, byť se o něm v podstatě mlčí. Cílem této konference je ovšem reagovat nikoli jen na „věčné“ problémy volebního práva, nýbrž na ty otázky, které se objevily v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a 2010 a zejména při volbách do obecních zastupitelstev v roce 2010.

Ideálem kodexu je jednotná, nerozporná, úplná a stabilní regulace určité oblasti společenských vztahů. Otázkou ovšem je, zda ještě někdo věří, že jsme schopni připravit takovou regulaci v oblasti vztahů souvisejících s přípravou, organizací a prováděním voleb a zjišťováním a kontrolou jejich výsledků. Kodex není jen zvláštní zákon, je to rovněž zvláštní forma tvorby práva. V tomto směru se ovšem příprava volebního kodexu výrazně odlišuje od přípravy trestního nebo občanského kodexu (speciální komise, setkání kateder, odborná diskuse). Na jeho kvalitě se to může bohužel odrazit.10 U volebního kodexu by to znamenalo zrušení nejméně pěti volebních zákonů. Zde se již rýsuje problém toho, co má vlastně kodex obsahovat – kromě voleb státních, evropských a územně samosprávných to může být ještě přímá volba prezidenta republiky, kde návrh prováděcího zákona v podstatě kopíruje úpravu voleb do Senátu s některými odchylkami. Stále dořešená a rozhodnutá není otázka, co s tolik propagovanou přímou volbou starostů, nebo dokonce primátorů a hejtmanů, zejména s jejími důsledky v podobě možnosti odvolání takto ustanovených funkcionářů.11 To se konečně týká i samotného prezidenta republiky. Jedná se zejména o problematiku určení navr10 Nemělo by se jednat o přípravu ve stylu „soudci sobě“ či „úředníci sobě“, jak se u nás občas děje.

11 Tento institut (tzv. recall) je známý zejména v USA, kde se uplatňuje v 16 státech nejen vůči starostům, nýbrž často i radním. Viz k vývoji a praxi s řadou cenných poznámek Swan, H. S.: e Use of the Recall in the United States. Sborník e Initiative, Referendum and Recall. New York and London 1913, s. 298–312 a pro současnost např. Heußner, H. K.K Der „Recall“ in den USA – eine Anregung für die Bundesrepublik Deutschland. Kritische Justiz, roč. 1993, č. 1, s. 21–32. Pro rozvoj v SRN např. Witte, J.: Der kommunale „Recall“ in Deutschland – erste Anwendungserfahrungen. Zeitschri für Parlamentsfragen, roč. 2001, č. 1, s. 57–71; Fuchs, D.: Die Abwahl von Bürgermeistern – ein bundesweiter Vergleich. Kommunalwissenschaliches Institut der Universität Potsdam. Arbeitshee č. 14, roč. 2007 (s přehledem literatury na s. 106–107).

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

15

hovatele (občané – kvorum, zastupitelstvo – jaká většina), potřebného počtu hlasů, procedury, lhůt, ochranné lhůty. Rovněž to by bylo třeba vědět před samotným zpracováním osnovy volebního kodexu.

Jiné volby (profesní komory, soukromoprávní korporace) již svou povahou veřejnoprávním volbám neodpovídají s ohledem na povahu volených orgánů i voličský sbor. Za zvážení stojí zapracování zákonů upravujících referendum.12 Na jakém společném základě bude volební kodex budován konkrétně, bude ještě věcí diskuse. Lze stavět na společném mechanismu řízení voleb (volební orgány), na společných zásadách objektivního a subjektivního volebního práva, na procesní posloupnosti jednotlivých volebních činností, na jednotlivých institutech atd. Podstatné však je, že takový typ právního předpisu se musí vypořádat komplexně se všemi problémy volebního práva a soudnictví ve vazbě na celý právní řád. Spoléhat se vždy na judikatorní činnost není možné, i když i zde Ústavní soud dotvořil celou řadu otevřených otázek.13

3. Oživení tradičních otázek volebního práva z 19. a 20. století Zdá se, že tempo prací na osnově volebního kodexu či zákoníku bude záviset i na složení obou komor, které je dosud z hlediska požadavku čl. 40 Ústavy ČR pro vládní většinu nepříhodné. Jednou věcí je ovšem pohled na komplexní úpravu volebního zákonodárství z hlediska 12 I zde vláda v současnosti připravuje samostatný ústavní a prováděcí zákon pro celostátní referendum. Zvláštností je navrhované zavedení preventivní kontroly ústavnosti otázky pro referendum a vyhrazení návrhu prováděcího zákona iniciativě vlády.

13 Stačí poukázat na nález sp. zn. III. ÚS 885/06, kde bylo vhodně podle zásady a maiori ad minus vyloženo, že každá volební vada nemusí být doprovázena zrušením volebního výsledku, i když volební zákon s jinou možností nepočítá. Zde Ústavní soud konstatoval, že „vyslovení neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta volebním soudem musí tudíž obsahovat i její důsledek ve vazbě na opakování voleb. Nejsou-li důsledkem takového rozhodnutí opakované volby, musí zahrnout i určení povinnosti volebním orgánům konstatované relevantní volební vady reparovat.

V opačném případě by pouhé vyslovení neplatnosti založilo právní nejistotu, jak má být po takovém rozhodnutí soudu volebními orgány postupováno.“ Je ovšem otázkou, zda stanovení takové povinnosti (oprava zápisů, určení zvolení jiného kandidáta) nemělo být výslovně uvedeno ve výroku nálezu.

14

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

V úvodním slovu není možné zabývat se tímto věcným záměrem podrobněji. K tomu by bylo třeba speciální setkání. Nutno jej však zmínit, protože do přehledu aktuálních problémů nepochybně spadá, byť se o něm v podstatě mlčí. Cílem této konference je ovšem reagovat nikoli jen na „věčné“ problémy volebního práva, nýbrž na ty otázky, které se objevily v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a 2010 a zejména při volbách do obecních zastupitelstev v roce 2010.

Ideálem kodexu je jednotná, nerozporná, úplná a stabilní regulace určité oblasti společenských vztahů. Otázkou ovšem je, zda ještě někdo věří, že jsme schopni připravit takovou regulaci v oblasti vztahů souvisejících s přípravou, organizací a prováděním voleb a zjišťováním a kontrolou jejich výsledků. Kodex není jen zvláštní zákon, je to rovněž zvláštní forma tvorby práva. V tomto směru se ovšem příprava volebního kodexu výrazně odlišuje od přípravy trestního nebo občanského kodexu (speciální komise, setkání kateder, odborná diskuse). Na jeho kvalitě se to může bohužel odrazit.10 U volebního kodexu by to znamenalo zrušení nejméně pěti volebních zákonů. Zde se již rýsuje problém toho, co má vlastně kodex obsahovat – kromě voleb státních, evropských a územně samosprávných to může být ještě přímá volba prezidenta republiky, kde návrh prováděcího zákona v podstatě kopíruje úpravu voleb do Senátu s některými odchylkami. Stále dořešená a rozhodnutá není otázka, co s tolik propagovanou přímou volbou starostů, nebo dokonce primátorů a hejtmanů, zejména s jejími důsledky v podobě možnosti odvolání takto ustanovených funkcionářů.11 To se konečně týká i samotného prezidenta republiky. Jedná se zejména o problematiku určení navr10 Nemělo by se jednat o přípravu ve stylu „soudci sobě“ či „úředníci sobě“, jak se u nás občas děje.

11 Tento institut (tzv. recall) je známý zejména v USA, kde se uplatňuje v 16 státech nejen vůči starostům, nýbrž často i radním. Viz k vývoji a praxi s řadou cenných poznámek Swan, H. S.: e Use of the Recall in the United States. Sborník e Initiative, Referendum and Recall. New York and London 1913, s. 298–312 a pro současnost např. Heußner, H. K.K Der „Recall“ in den USA – eine Anregung für die Bundesrepublik Deutschland. Kritische Justiz, roč. 1993, č. 1, s. 21–32. Pro rozvoj v SRN např. Witte, J.: Der kommunale „Recall“ in Deutschland – erste Anwendungserfahrungen. Zeitschri für Parlamentsfragen, roč. 2001, č. 1, s. 57–71; Fuchs, D.: Die Abwahl von Bürgermeistern – ein bundesweiter Vergleich. Kommunalwissenschaliches Institut der Universität Potsdam. Arbeitshee č. 14, roč. 2007 (s přehledem literatury na s. 106–107).

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

15

hovatele (občané – kvorum, zastupitelstvo – jaká většina), potřebného počtu hlasů, procedury, lhůt, ochranné lhůty. Rovněž to by bylo třeba vědět před samotným zpracováním osnovy volebního kodexu.

Jiné volby (profesní komory, soukromoprávní korporace) již svou povahou veřejnoprávním volbám neodpovídají s ohledem na povahu volených orgánů i voličský sbor. Za zvážení stojí zapracování zákonů upravujících referendum.12 Na jakém společném základě bude volební kodex budován konkrétně, bude ještě věcí diskuse. Lze stavět na společném mechanismu řízení voleb (volební orgány), na společných zásadách objektivního a subjektivního volebního práva, na procesní posloupnosti jednotlivých volebních činností, na jednotlivých institutech atd. Podstatné však je, že takový typ právního předpisu se musí vypořádat komplexně se všemi problémy volebního práva a soudnictví ve vazbě na celý právní řád. Spoléhat se vždy na judikatorní činnost není možné, i když i zde Ústavní soud dotvořil celou řadu otevřených otázek.13

3. Oživení tradičních otázek volebního práva z 19. a 20. století Zdá se, že tempo prací na osnově volebního kodexu či zákoníku bude záviset i na složení obou komor, které je dosud z hlediska požadavku čl. 40 Ústavy ČR pro vládní většinu nepříhodné. Jednou věcí je ovšem pohled na komplexní úpravu volebního zákonodárství z hlediska 12 I zde vláda v současnosti připravuje samostatný ústavní a prováděcí zákon pro celostátní referendum. Zvláštností je navrhované zavedení preventivní kontroly ústavnosti otázky pro referendum a vyhrazení návrhu prováděcího zákona iniciativě vlády.

13 Stačí poukázat na nález sp. zn. III. ÚS 885/06, kde bylo vhodně podle zásady a maiori ad minus vyloženo, že každá volební vada nemusí být doprovázena zrušením volebního výsledku, i když volební zákon s jinou možností nepočítá. Zde Ústavní soud konstatoval, že „vyslovení neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta volebním soudem musí tudíž obsahovat i její důsledek ve vazbě na opakování voleb. Nejsou-li důsledkem takového rozhodnutí opakované volby, musí zahrnout i určení povinnosti volebním orgánům konstatované relevantní volební vady reparovat.

V opačném případě by pouhé vyslovení neplatnosti založilo právní nejistotu, jak má být po takovém rozhodnutí soudu volebními orgány postupováno.“ Je ovšem otázkou, zda stanovení takové povinnosti (oprava zápisů, určení zvolení jiného kandidáta) nemělo být výslovně uvedeno ve výroku nálezu.

16

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

konkrétních zájmů politických stran a druhou z hlediska teorie, které usiluje o systematické postižení a vzájemnou sladěnost úpravy všech volebních institutů. To však není možné na tomto provést.

Proto se věnujme přehledu aktuálních otázek volebního práva, které vystoupily do popředí zejména v posledních letech. Je zajímavé, že se týkají v podstatě všech klasických a moderních stránek volebního práva, i když se zdálo, že některé otázky budou patřit minulosti. a) Problematika rovnosti volebního práva Na prvém místě připomínám otázku obecných principů volebního práva. Je to otázka rovnosti volebního práva v souvislosti s návrhy na novou úpravu volební formule. Ty byly zpracovány v roce 2007, nicméně jejich legislativní ztvárnění padlo pod stůl i s vládou Mirka Topolánka.14 Tento návrh měl reagovat na volební výsledek (neúspěch) Strany zelených, stejně jako na dlouhodobější volání po změnách.

Problém obecně spočívá již v tom, že poslanci v roce 2002 v reakci na nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. vyřešili problematiku tím způsobem, že ve skutečnosti z voleb do Poslanecké sněmovny vyrobili 14 samostatných voleb, které spojuje jen několik základních údajů a východisek (mandátové číslo, uzavírací klauzule). Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře na problém volebního výsledku Strany zelených narazil. Argumentaci pro zrušení této úpravy však musel odmítnout, neboť navrhovatelé se zaměřili dosti nepochopitelně na zrušení ustanovení, která onu problematickou situaci vůbec nezpůsobila, neboť základní námitkou bylo rozdělení volebního území na 14 nestejně velkých krajů, což mělo produkovat náhodné volební výsledky. Toto rozdělení je ovšem upraveno v § 26 větě druhé ve spojení s Přílohou č. 2 zákona o volbách do Parlamentu. Tato ustanovení však navrhovatelé nenapadli.15

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

zákonodárce zajistit volební právo pro všechny občany obce co možná nejschůdnějším způsobem zde narazila na odpor Ústavního soudu v případech obcí, jako jsou Hřensko či Karlova Studánka (nyní ještě Bohy). Po letech snah, aby se k volbám dostavilo co nejvíce voličů, zaznělo rozhodnutí, že určití voliči k volbám právo jít nemají, byť splňují všechny požadavky zákona. Problém však Ústavní soud vyřešil jen dočasně. Výsledek voleb byl v důsledku jeho rozhodnutí sice zrušen, ale nově opakované volby samozřejmě přinesly naprosto stejnou situaci.16 Liší se jen tím, že tyto osoby nejsou evidovány několik dnů před volbami, nýbrž mají evidovaný pobyt podle zákona již více než jeden rok.

Nicméně jsou svého volebního práva zbavovány.17 Budoucnost ukáže, zda se Ústavní soud opět místo poskytování spravedlnosti nepustil do jejího „páchání“. Vypustil totiž skrytě džina z láhve, když nabídl obecním úřadům a těm, kdo je ovládají, aby začali v tom „nejlepším“ úmyslu zkoumat, kdo a za jakým účelem využil svobodu pobytu a přihlásil se k němu v určité obci. Zajímavé by bylo, jak by Ústavní soud reagoval, kdyby tyto osoby vytvořily volební stranu a svůj zájem o účast na dění v obci demonstrovaly kandidováním.

Stejně by bylo zajímavé řešení situace, kdy by někdo požádal o zápis do seznamu voličů až ve volební místnosti, kde již „čističi“ seznamů zasahovat nemohou. Nemluvě již o judikatuře, která samozřejmě vychází z toho, že kandidátovi stačí, když bude mít pobyt v obci, kde kandiduje, teprve v den voleb. Zřejmě zde vznikne skupina osob, která bude volebního práva zbavena navždy?18 Budeme proto obnovovat cenzus délky pobytu nebo institut „rozhodujícího“ dne (stav v seznamu k určitému datu)?

Celá tato situace ukázala jinou zajímavou věc. Ústavní soud po soudech požaduje, aby v takovém případě přezkoumaly, zda se někdo Pokud někdo očekával, že se osoby účelově přihlášené k pobytu na základě rozhodnutí Ústavního soudu z těchto obcí odhlásí, tak se samozřejmě velmi mýlil.

17 Bylo by zajímavé znát stanovisko Evropského soudu pro lidská práva, když se Evropská úmluva vztahuje jen na volby do zákonodárných sborů.

18 V tomto státě se měsíčně přestěhují se zápisem do evidence desítky tisíc lidí. Pokud tak učiní před volbami, budou vylučovány z volebního práva? Zákon takové právo starostům zatím nedává. Zajímavé bude řešení podobného, nikoli obdobného případu voleb v obci Bohy, kde již krajský soud rušení vzdal (na třetí pokus), když uznal, že by tak obec byla trvale bez práva na samosprávu (Ústavní soud dosud stojí na stanovisku – raději žádnou než poskvrněnou). Ovšem tamní skupina přihlášených voličů má naopak k obci blízký vztah.

16

b) Obecnost volebního práva a evidenční pobyt Zatímco problematika rovnosti volebního práva je pravidelnou otázkou judikatury a určitě jí zůstane, překvapilo, že se na pořad dne ještě v 21. století dostává znovu otázka obecnosti volebního práva. Snaha Nicméně tým T. Lebedy zde odvedl velmi solidní práci, jak o tom svědčí její výsledek v podobě Tisku č. 758/2009. To, že některé varianty vyvolávaly ústavní pochybnosti, na tomto hodnocení nic nemění.

15 Podrobně viz usnesení Pl. ÚS 57/06.

14

17

16

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

konkrétních zájmů politických stran a druhou z hlediska teorie, které usiluje o systematické postižení a vzájemnou sladěnost úpravy všech volebních institutů. To však není možné na tomto provést.

Proto se věnujme přehledu aktuálních otázek volebního práva, které vystoupily do popředí zejména v posledních letech. Je zajímavé, že se týkají v podstatě všech klasických a moderních stránek volebního práva, i když se zdálo, že některé otázky budou patřit minulosti. a) Problematika rovnosti volebního práva Na prvém místě připomínám otázku obecných principů volebního práva. Je to otázka rovnosti volebního práva v souvislosti s návrhy na novou úpravu volební formule. Ty byly zpracovány v roce 2007, nicméně jejich legislativní ztvárnění padlo pod stůl i s vládou Mirka Topolánka.14 Tento návrh měl reagovat na volební výsledek (neúspěch) Strany zelených, stejně jako na dlouhodobější volání po změnách.

Problém obecně spočívá již v tom, že poslanci v roce 2002 v reakci na nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. vyřešili problematiku tím způsobem, že ve skutečnosti z voleb do Poslanecké sněmovny vyrobili 14 samostatných voleb, které spojuje jen několik základních údajů a východisek (mandátové číslo, uzavírací klauzule). Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře na problém volebního výsledku Strany zelených narazil. Argumentaci pro zrušení této úpravy však musel odmítnout, neboť navrhovatelé se zaměřili dosti nepochopitelně na zrušení ustanovení, která onu problematickou situaci vůbec nezpůsobila, neboť základní námitkou bylo rozdělení volebního území na 14 nestejně velkých krajů, což mělo produkovat náhodné volební výsledky. Toto rozdělení je ovšem upraveno v § 26 větě druhé ve spojení s Přílohou č. 2 zákona o volbách do Parlamentu. Tato ustanovení však navrhovatelé nenapadli.15

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

zákonodárce zajistit volební právo pro všechny občany obce co možná nejschůdnějším způsobem zde narazila na odpor Ústavního soudu v případech obcí, jako jsou Hřensko či Karlova Studánka (nyní ještě Bohy). Po letech snah, aby se k volbám dostavilo co nejvíce voličů, zaznělo rozhodnutí, že určití voliči k volbám právo jít nemají, byť splňují všechny požadavky zákona. Problém však Ústavní soud vyřešil jen dočasně. Výsledek voleb byl v důsledku jeho rozhodnutí sice zrušen, ale nově opakované volby samozřejmě přinesly naprosto stejnou situaci.16 Liší se jen tím, že tyto osoby nejsou evidovány několik dnů před volbami, nýbrž mají evidovaný pobyt podle zákona již více než jeden rok.

Nicméně jsou svého volebního práva zbavovány.17 Budoucnost ukáže, zda se Ústavní soud opět místo poskytování spravedlnosti nepustil do jejího „páchání“. Vypustil totiž skrytě džina z láhve, když nabídl obecním úřadům a těm, kdo je ovládají, aby začali v tom „nejlepším“ úmyslu zkoumat, kdo a za jakým účelem využil svobodu pobytu a přihlásil se k němu v určité obci. Zajímavé by bylo, jak by Ústavní soud reagoval, kdyby tyto osoby vytvořily volební stranu a svůj zájem o účast na dění v obci demonstrovaly kandidováním.

Stejně by bylo zajímavé řešení situace, kdy by někdo požádal o zápis do seznamu voličů až ve volební místnosti, kde již „čističi“ seznamů zasahovat nemohou. Nemluvě již o judikatuře, která samozřejmě vychází z toho, že kandidátovi stačí, když bude mít pobyt v obci, kde kandiduje, teprve v den voleb. Zřejmě zde vznikne skupina osob, která bude volebního práva zbavena navždy?18 Budeme proto obnovovat cenzus délky pobytu nebo institut „rozhodujícího“ dne (stav v seznamu k určitému datu)?

Celá tato situace ukázala jinou zajímavou věc. Ústavní soud po soudech požaduje, aby v takovém případě přezkoumaly, zda se někdo Pokud někdo očekával, že se osoby účelově přihlášené k pobytu na základě rozhodnutí Ústavního soudu z těchto obcí odhlásí, tak se samozřejmě velmi mýlil.

17 Bylo by zajímavé znát stanovisko Evropského soudu pro lidská práva, když se Evropská úmluva vztahuje jen na volby do zákonodárných sborů.

18 V tomto státě se měsíčně přestěhují se zápisem do evidence desítky tisíc lidí. Pokud tak učiní před volbami, budou vylučovány z volebního práva? Zákon takové právo starostům zatím nedává. Zajímavé bude řešení podobného, nikoli obdobného případu voleb v obci Bohy, kde již krajský soud rušení vzdal (na třetí pokus), když uznal, že by tak obec byla trvale bez práva na samosprávu (Ústavní soud dosud stojí na stanovisku – raději žádnou než poskvrněnou). Ovšem tamní skupina přihlášených voličů má naopak k obci blízký vztah.

16

b) Obecnost volebního práva a evidenční pobyt Zatímco problematika rovnosti volebního práva je pravidelnou otázkou judikatury a určitě jí zůstane, překvapilo, že se na pořad dne ještě v 21. století dostává znovu otázka obecnosti volebního práva. Snaha Nicméně tým T. Lebedy zde odvedl velmi solidní práci, jak o tom svědčí její výsledek v podobě Tisku č. 758/2009. To, že některé varianty vyvolávaly ústavní pochybnosti, na tomto hodnocení nic nemění.

15 Podrobně viz usnesení Pl. ÚS 57/06.

14

17

18

VOLBY – SVÁTEK DEMOKRACIE, NEBO PLETICH?

do obce přistěhoval s „nečistým“ volebním úmyslem, či nikoli. To ale v situaci, kdy na to má soud 20 dnů, je dosti problematické. Nemusí totiž vždy jít jen o obec se 150 voliči, ale třeba i o Prahu. Tím, že Ústavní soud rozsudky krajských soudů zrušil, však současně umožnil, aby se tyto soudy touto otázkou a dokazováním zabývaly relativně dlouhou dobu, což jinak s ohledem na krátké lhůty na rozhodnutí není možné. c) Obecnost volebního práva a způsobilost k právním úkonům S obecností volebního práva souvisí rovněž dva návrhy, kde Ústavní soud řešil problematiku překážky ve výkonu volebního práva osob zbavených způsobilosti k právním úkonům. Jak již bylo zmíněno výše, jeho závěry s ohledem na přípravu nového občanského zákoníku poněkud ztrácejí na významu.19 d) Svoboda výkonu volebního práva a obchodně tržní způsob vedení volební agitace Asi nejspornější otázku postavilo před volební soudnictví uplácení voličů. Ani pro takový a samozřejmě morálně odsouzeníhodný postup právo dosud nenašlo uspokojivé prostředky řešení. To, že padla soudní rozhodnutí, ještě neznamená, že je to za námi. S tím souvisí oživení otázky tajnosti hlasování, na kterou se účastníci řízení o platnosti voleb v Krupce a Českém Těšíně odvolávali. Rozhodnutí Ústavního soudu zde bylo sice přijato s větším pochopením, ale současně s pozvednutím obočí (v případě sp. zn. Pl. ÚS 57/10 – město Krupka), že neposkytnul žádné kritérium, podle kterého by se tato věc měla napříště řešit. V. Šimíček v této souvislosti neopomenul připomenout, že v tomto případě Ústavní soud změnil svůj názor o tom (nález sp. zn.

Pl. 73/04),20 že v našem volebním právu neexistují absolutní volební 19 V prvém řízení stěžovatelka zemřela, takže bylo zastaveno. Ve druhém řízení, sp. zn.

IV. ÚS 3102/08, přijal Ústavní soud zásadní právní názor výše uvedený.

20 Od tohoto rozhodnutí Ústavní soud pravidelně zdůrazňuje, že současná právní úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení, tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Proto všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je nutno poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Právní úprava ověřování voleb je tedy alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY VOLEBNÍHO PRÁVA V ČR Z POHLEDU LEGISLATIVY A JUDIKATURY

19

vady.21 To sice Ústavní soud v následujícím nálezu eliminoval (sp. zn.

Pl. ÚS 4/11 uplácení Český Těšín). Stanovil kritéria pro hodnocení rozhodnutí krajského soudu na základě pravidel hodnocení ústavní stížnosti. Nicméně problém definitivně uzavřen není.22 I zde se otevírá řada možností, jak tuto situaci řešit. Žádné řešení ale nebude uspokojivé, ať již se bude týkat způsobu manipulace s hlasovacími lístky23 nebo dozoru kolem volebních místností atd.24 Rušení voleb řešením není rovněž, neboť ona skupina osob, která se takto měla nechat uplácet, každé opakování jen přivítá. Tento problém je přitom spojen s obecními volbami. V případě zavedení hlasování dopisem, jak se navrhuje nebo zmocněncem (jak zavedl polský volební kodex), může uplácením zavirovat ještě ostatní druhy voleb. nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví).

21 Takováto chyba bez ohledu na možnost ovlivnění výsledku vede k zneplatnění voleb. Ústavní soud v předmětném nálezu Pl. ÚS 57/10 totiž uvedl, že vedení voleb tímto obchodně tržním způsobem (aprobované Krajským soudem v Ústí nad Labem) je „s principy demokratického právního státu v natolik extrémním a hrubém nesouladu, že by sám o sobě stačil k tomu, aby Ústavní soud napadené usnesení zrušil, neboť při testu proporcionality zájem na ochraně demokratického právního státu bez jakékoliv pochybnosti převažuje nad minimalizací zásahu, a to i v případě, že by snad nebyla v řízení před krajským soudem provedeným dokazováním zjištěna objektivní „příčinná souvislost“ mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň „možná příčinná souvislost“.

22 V této věci Krajský soud v Ostravě v usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 11. 2010, č. j. 22 A 151/2010-132, pečlivě odůvodnil své rozhodnutí právě na základě teorie potencionální kauzality ovlivnění volebního výsledku volebním deliktem, když se neomezil pouze tím, že se neztotožnil s právním názorem o nepostižitelnosti obchodně tržního způsobu vedení volební kampaně, nýbrž současně prokázal, že tento způsob mohl volební výsledek ovlivnit.

23 Nestačí vydávání hlasovacích lístků ve volební místnosti, neboť to vůbec na základně poznatků z Českého Těšína (voliči vynášeli z volební místnosti sady hlasovacích lístků v neuvěřitelně velkém počtu případů) situaci neřeší. Navíc při obecních volbách je volná kandidátní listina, která vyžaduje, aby všichni kandidáti byli na jednom hlasovacím lístku. Jeho úprava teprve po vydání ve volební místnosti by způsobila velké fronty a zdržení, u starších voličů i problémy s vlastní úpravou a počítáním již využitých preferencí.

24 Zajímavý podnět přichází z dohledu nad volebními místnostmi v Rusku. Naprostá většina z nich (asi 95 %) byla vybavena webovými kamerami on-line (na adrese http:// webvybory2012.ru/auth, http://president2012.ru/onlain-veb-kamery.html), takže volby ve volební místnosti mohl sledovat každý zájemce, nehledě na 685 registrovaných zahraničních pozorovatelů a nejméně asi 80 tisíc dobrovolníků (zejména studenti práv) ze sdružení za čisté volby.