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INFORME NACIONAL NICARAGUA INDICE PRESENTACIÓN................................................................................................... 3 I.

CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL ............................................... 5

II.

SECTOR DEFENSA ........................................................................................ 8 2.1 Ministerio .................................................................................................15 2.2 Liderazgo Civil ..........................................................................................26 2.3 Control Externo ........................................................................................27 2.4 Fuerzas Armadas ......................................................................................29

a. b.

Misión y Funciones ...............................................................................29 Organización ........................................................................................31

d.

Formación ............................................................................................38

c.

Jerarquía...............................................................................................35

2.5 Presupuesto..............................................................................................40 2.6 Reformas ..................................................................................................45 III.

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA ..................................................................... 49

3.1 Ministerio .................................................................................................51 3.2 Liderazgo civil...........................................................................................54 3.3 Policía .......................................................................................................56

a. c. d. e.

Misión y Funciones ...............................................................................57 Ingreso y Formación .............................................................................63 Áreas de Especialización .......................................................................66 Control Interno .....................................................................................68

3.4 Control Externo ........................................................................................68 3.5 Presupuesto..............................................................................................69

3.6 Reformas y Modernización ........................................................................71 IV. INTELIGENCIA ............................................................................................ 74 V.

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS.................................................... 76

VI. ANEXOS..................................................................................................... 80 Ilustración 1 Órganos Políticos y Militares de la Defensa Nacional........................9 Ilustración 2 Organigrama Ministerio de Defensa................................................25 Ilustración 3 Organigrama Ministerio de Gobernación.........................................54 Tabla 1 Escala Jerárquica y requisitos de formación ............................................36

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Tabla 2 Sistema de Enseñaza Militar según grado ...............................................38 Tabla 3 Distribución de la Policía según sexo .....................................................62 Tabla 4 Formación policial..................................................................................64 Tabla 5 Datos Generales de Nicaragua................................................................80 Tabla 6 Ministros de Defensa ............................................................................81 Tabla 7 Presupuesto Ministerio de Defensa en mill. de córdobas y dólaresa (20022006) .................................................................................................................82 Tabla 8 Porcentaje del Presupuesto de Defensa en relación al Presupuesto General de la Nación y PIB (2002-2005) ..........................................................................82 Tabla 9 Reformas del sector defensa ..................................................................83 Tabla 10 Ministros de Gobernación ...................................................................85 Tabla 11 Presupuesto de la Policía Nacional respecto del Ministerio de Gobernación....................................................................................................... 85 Tabla 12 Presupuesto de la PN en relación al presupuesto general de la nación y el PIB......................................................................................................................86

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PRESENTACIÓN

El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del sector en veinte países de la región. Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las principales características del sector seguridad en cada uno de los países involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Nicaragua y contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social, que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector seguridad pública, que contempla las características institucionales, la policía nacional, además de los ejes de la reforma policial y procesos modernizadores y (iv) la institucionalidad de la inteligencia. Esta recopilación se elaboró con fuentes de información secundaria y de acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa colaboración de

Roberto Cajina, consultor civil del Ministerio de Defensa y

miembro del consejo de RESDALsadaaaa, quien aportó en la recolección de información en su calidad de experto en temas de seguridad y defensa en Nicaragua. La redacción del presente documento estuvo a cargo de Liza Zúñiga, asistente de investigación de FLACSO-Chile.

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Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de análisis y debates académicos y de política pública en Nicaragua. Asimismo, esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe. Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.

Lucía Dammert Programa Seguridad y Ciudadanía FLACSO Chile

Santiago, Agosto 2006.

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I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL

Este país centroamericano, de poco más de 5 millones de habitantes, limita al norte con Honduras y al sur con Costa Rica, al oeste con el océano Pacífico y al este con el Mar Caribe. Es un Estado unitario, con 153 municipios agrupados en 15 departamentos y 2 regiones autónomas (Atlántico Norte y Atlántico Sur). Es una república democrática y presidencialista, con parlamento unicameral formado por 90 diputados que son electos por períodos de 5 años. Nicaragua consiguió su independencia de España el 15 de septiembre de 1821 y de la Federación de Provincias Unidas de Centroamérica en 1838. Más tarde, el país inició el siglo XX bajo la dictadura liberal de José Santos Zelaya, pero su férrea postura anti-norteamericana le costó la renuncia en 1909, luego de una revuelta apoyada por el gobierno de Estados Unidos. Después de este hecho, Nicaragua se convirtió prácticamente en un protectorado de los Estados Unidos de Norteamérica, país que se encargó de vigilar las elecciones venideras, luego de lo cual retiró a sus marines, en 1933. Entretanto, Augusto Sandino emprendió una guerrilla contra la intervención y en especial contra la Guardia Nacional que recibía entrenamiento norteamericano. El jefe de la Guardia, Anastasio Somoza García, fue quien tomó el poder en 1937, luego del asesinato de Sandino. Esta dictadura se prolongaría hasta 1956, año de la muerte de Somoza, existiendo un breve período -entre 1947 y 1950- en el cual hubo tres presidentes. Posteriormente, el poder continuó en manos de otros representantes de su familia: su hijo mayor Luis Somoza (1957-1963), su cercano colaborador René Schick (1963-1967) y finalmente su otro hijo, Anastasio Somoza Debayle en dos períodos (1967 a 1972 y 1974 a 1979). La ausencia de elecciones limpias y la falta de canales de representación, sumado a gobiernos opresores, provocaron que la oposición se encauzara a través de la resistencia armada en tres grupos guerrilleros que luego pasaron a formar el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN,1961), que llegó al poder 5


en 1979, una vez ocurrido el derrumbe del régimen somocista. La reacción norteamericana antisandinista y anticomunista, se vio plasmada en la intervención militar a través de la Contra, grupo formado por exiliados somocistas y desencantados del régimen sandinista, cuyas bases operativas fueron instaladas en Honduras y parcialmente en Costa Rica. Producto de esto y de errores de la dirigencia sandinista, liderada por Daniel Ortega, el proyecto democratizador inicial se estanca, retrocede y se frustra. En este escenario, Nicaragua tiene resentimientos por el uso de territorio hondureño para la movilización de la Contra en su territorio, pero también mantiene tensiones con Honduras por los límites marítimos y territoriales, las cuales llegaron a un punto alto en 1999 cuando Honduras decidió ratificar el tratado de 1985 con Colombia, que reconocía derechos para Colombia sobre el Mar Caribe y las islas Serranilla, San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Ante esta situación, diversas organizaciones internacionales solicitaron la salida diplomática al conflicto; finalmente, por intermedio de la OEA lograron un acuerdo para tener una zona desmilitarizada. A pesar de los esfuerzos, las tensiones afloran cada cierto tiempo por reclamos de carrera armamentista por parte de Nicaragua y por el uso de los recursos naturales de la zona en disputa (141-144). Otra área de conflicto la tiene con Costa Rica por los derechos de navegación y presencia militar en el río San Juan, justo en la frontera de ambos países. El tratado Cañas-Jerez de 1858 entrega soberanía a Nicaragua, pero Costa Rica reclama los derechos de navegación que siempre se le han concedido. La tensión aumentó nuevamente cuando Colombia firmó con Costa Rica el Tratado Fernádez-Facio, el 17 de marzo de 1977, en el cual Costa Rica reconoce a Colombia soberanía sobre un grupo de islas. En tanto, internamente la situación de confrontación

se prolongó hasta

mediados de la década del 90, cuando ambas partes alcanzaron un acuerdo político y de paz bajo la presidencia de Violeta Chamorro. El conflicto armado en Nicaragua culminó, luego de las elecciones de febrero de 1990, con un pacto

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político 1 relativamente simple alcanzado en corto tiempo (febrero a marzo de 1990) entre los gobiernos saliente y entrante; a diferencia de El Salvador (1992) y Guatemala (1996) que consiguieron la paz mediante prolongados, complejos y detallados acuerdos. Otra particularidad de Nicaragua es que a diferencia de Guatemala, El Salvador y Honduras, que transitan de regímenes autoritarios de derecha a la democracia, en Nicaragua se avanza de un régimen autoritario de izquierda a la democracia, y es la esencia de ese contraste lo que imprimirá a la reconversión de la Defensa su sello particular en el ámbito regional y explica, en gran medida, la celeridad y capacidad con que el Ejército se adapta al nuevo escenario. En este sentido, Nicaragua no aplicó un proceso de depuración, pero las reformas constitucionales de 1995 dejaron establecido que la misión del ejército era la defensa de la soberanía y que por lo tanto debían ser apartidistas y no deliberantes. Se redujo el número de efectivos, el presupuesto militar y quedó claramente delimitada la diferencia de funciones entre el Ejército y la Policía Nacional. Con la derrota del FSLN en las elecciones generales de febrero de 1990, se inauguró la segunda etapa de la transición política y se inicia un triple proceso de transición: de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia y de una economía centralizada a una economía de mercado; pero además se desarrolla otro proceso singular que marca el actual estado del sector seguridad: se pasa de la violencia política a la violencia criminal. A lo largo de los tres quinquenios que transcurren entre 1990 y 2005 se han celebrado cuatro elecciones nacionales (1990, 1996, 2001 y 2006), dos municipales (2002 y 2005) y dos regionales (2002 y 2006), y se han sucedido tres gobiernos de presidentes democráticamente electos y bajo un intenso escrutinio nacional e internacional: Violeta Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán (19972002) y Enrique Bolaños (2002-2007). En las elecciones de noviembre de 2006

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Protocolo de Procedimiento de la Transferencia del Poder ejecutivo de la República de Nicaragua

(23 de marzo de 1990), conocido generalmente como Acuerdos de Transición. 7


resultó ganador el candidato sandinista Daniel Ortega, que volverá al poder, iniciando un cuarto período democrático consecutivo para la nación. En Nicaragua las reformas económicas han tenido un éxito relativo y paradójico a la vez. Es innegable que han logrado controlar las principales variables macroeconómicas, pero poco es lo que han podido hacer para prevenir o al menos paliar sus devastadores efectos sociales, en especial entre los sectores más vulnerables de la población. La estabilidad macroeconómica ha sido lograda a un elevado costo social y es dramático el deterioro, por ejemplo, del Índice de Desarrollo Humano; la reinserción de los excombatientes a la vida civil, la política y la actividad productiva fue marcada por graves limitaciones y notables fracasos; la delincuencia común, el crimen organizado y la narcoactividad están creciendo de forma peligrosa y sostenida, rebasando por mucho las capacidades y recursos de la fuerza pública. Los gobiernos democráticamente electos evidencian su incapacidad para superar los estrechos límites de la democracia electoral, provocando el desencanto entre la población y alentando, por un lado, el abstencionismo electoral y, por otro, una suerte de “nostalgia por el autoritarismo del pasado”. Finalmente, aunque no por ello menos importante, la libertad de expresión, en especial la libertad de prensa, se encuentra sometida a innumerables restricciones. La sociedad nicaragüense se ha caracterizado históricamente, al igual que en el resto de América Latina, por la injusta distribución de la riqueza y el ingreso; profundas desigualdades sociales; predominio del autoritarismo, el caudillismo, el clientelismo y el militarismo; la intolerancia política y la exclusión; y el uso de la violencia para tomar el poder o para perpetuarse en él; así como por la injerencia de poderes extraños, en especial de los Estados Unidos de América

II. SECTOR DEFENSA El sector defensa en Nicaragua, reformado completamente luego de los Acuerdos de Paz, está compuesto por el Ejército y sus tres fuerzas (terrestre,

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aérea y naval), sus respectivas instituciones de formación y el Ministerio de Defensa; no existen otros organismos que tengan alguna injerencia en este tema. El Ejército tiene cuatro niveles principales de mando: Jefatura Suprema, Alto Mando, Mando Superior y Mando de Unidades. Estos niveles son de orden político y militar. Los principios fundamentales sobre lo que es la defensa y cuál es la misión del Ejército, están contenidos en la Constitución Política de la República, cuyas últimas modificaciones datan del año 2000. También existe la Ley de Emergencia Nº 44 del 5 de octubre de 1988, que tiene rango constitucional y regula los estados de emergencia en caso de guerra, desastres naturales y otras situaciones de calamidad nacional. Las funciones del poder ejecutivo se encuentran en la Ley 290 de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, del 3 de junio de 1998. Respecto del servicio militar, la ley Nº 120 del 14 de diciembre de 1990 deroga la anterior Ley del Servicio Militar Patriótico. Por último, la Ley 181 del 2 de septiembre de 1994 “Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar”, contiene en detalle todos los aspectos de las Fuerzas Armadas. Ilustración 1 Órganos Políticos y Militares de la Defensa Nacional

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Fuente: Libro de la Defensa 2005.

Un aspecto que se destaca es la determinación constitucional de que no puede haber bases militares extranjeras (Constitución Política, art.92), pero las Fuerzas Armadas sí reciben ayuda de la cooperación internacional, aunque esta decisión pasa por el Ministerio de Defensa y la propia institución. De acuerdo al Libro de la Defensa Nacional el principal ámbito de cooperación internacional con las FFAA es el programa de desminado, a través de la Organización de Estados 10


Americanos con Dinamarca, Alemania, Japón y la Unión Europea, y de forma bilateral con Estados Unidos, Francia, España, Inglaterra, Japón, Canadá, noruega, Suecia, Holanda, Alemania, Australia, Argentina y Rusia. Además, diversos países latinoamericanos colaboran con labores de supervisión en la misión de Asistencia a la Remoción de Minas en Centroamérica. La Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, Ley 290, del 27 de marzo de 1998, establece con claridad que “De conformidad con la Constitución Política, por delegación del Presidente de la República, en su carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, le compete [al Ministerio de Defensa], dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro de estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejército de Nicaragua” (Artículo 20, inciso a). Sin embargo, el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, Ley 181, del 2 de septiembre de 1994, precisa que es función del Estado Mayor General del Ejército la elaboración “de los planes de defensa de la nación, de largo, mediano y corto plazo” (Art. 11, inciso 1). Esta contradicción entre ambas leyes no ha sido aún resuelta y en la práctica lo que se cumple es lo prescrito por la Ley 181 ya que, entre otras razones, el Ministerio de Defensa no cuenta con los recursos humanos y financieros que le permitan cumplir con la atribución que en tal sentido le otorga la Ley 290. No obstante, es preciso resaltar que esto no ha sido tema crucial de la agenda de la Defensa Nacional ni motivo de debate o causa de contradicciones interinstitucionales y las relaciones entre el Ministerio de Defensa y el Ejército de Nicaragua se desarrollan con normalidad, existiendo comunicación permanente y fluida entre ambas instituciones. Ninguna de las dos leyes indicadas en el numeral anterior precisa el proceso de planificación estratégica, ni hace referencia explícita a la elaboración de lineamientos de política, aunque debe mencionarse que la toma de decisiones políticas en materia de Defensa corresponde en esencia al Presidente de la República, quien en su calidad de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua, aprueba 11


las decisiones técnico-militares que propone el Ejército. Pero también debe agregarse, como limitación, que el Ministro de Defensa no tiene injerencia en este proceso porque política y jurídicamente está fuera de la cadena de mando. La elaboración de los lineamientos de la política de defensa revela las incoherencias propias de la duplicación de responsabilidades en tanto en una ley se asigna la responsabilidad a la institución militar y en otra al Ministerio de Defensa. Esta situación experimentó un cambio relativo, no jurídico, con la elaboración del Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua, pues el Ministerio de Defensa y el Ejército desarrollaron un trabajo conjunto en la formulación de los lineamientos generales de la política de defensa nacional. De este trabajo conjunto resultaron una serie de directrices y principios que guían la política y que se encuentran de manifiesto en el Libro de la Defensa. En él se encuentran los objetivos de la defensa nacional que son: mantener la soberanía, la independencia y la integridad del territorio, garantizar el orden constitucional, proteger la vida y los bienes de las personas, preservar el medio ambiente, mantener relaciones pacíficas, colaborar con la paz regional e internacional y mejorar la eficacia y eficiencia de la modernización del Ejército. Como se aprecia, los objetivos abarcan una gran cantidad de materias y están inspirados en los Acuerdos de Paz de Esquipulas, el Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado Marco de Seguridad Democrática, todos los cuales contribuyeron en la pacificación de Centroamérica. También se determina que son cuatro los “campos de acción” de la defensa (diplomático, militar, económico e interno), aunque no se especifica quiénes los componen. En el campo de acción interno es importante señalar que sólo “en casos excepcionales el Presidente en Consejo de Ministros, podrá en apoyo a la Policía Nacional, ordenar la intervención del Ejército cuando la estabilidad estuviera amenazada por grandes desórdenes internos, calamidades o desastres naturales” (Constitución Política, art.92). En este mismo sentido, hay un campo de acción adicional que es la Defensa y Protección Civil, el cual es transversal a los anteriores y se encuentra regido por la Ley n° 337 que crea el Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SINAPRED). Este sistema tiene un Consejo Nacional presidido por el Presidente y 12


compuesto por el Jefe del Ejército, el Jefe de la Policía Nacional, el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales y los ministros de las siguientes carteras de gobierno: Defensa, Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Ministro de Fomento, Industria y Comercio, Salud, Transporte e Infraestructura, Ambiente y Recursos Naturales, Familia, y Educación, Cultura y Deportes El Ejército tiene principios generales para responder tanto a amenazas a la soberanía e integridad del territorio como a las amenazas no tradicionales. Para el primer tipo de amenaza destaca el principio de que la primera línea de defensa es la acción diplomática y que la estrategia de seguridad estará fundamentada en el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática. En tanto, en el ámbito de las amenazas no tradicionales, destaca la estrategia de implementar planes operacionales conjuntos entre las Fuerzas de Defensa y Seguridad y garantizar el efectivo cumplimiento de los siguientes planes y programas: Programa regional de Control y Limitación de Armamento, Plan Nacional de Lucha contra las Drogas, Plan Nacional contra el terrorismo y Delitos Conexos, Plan contra el Crimen Organizado, Plan Nacional Contingente de Respuesta ante Desastres, Plan Nacional de Desarrollo, Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza, es decir, una gama de temas nacionales que van mucho más allá de la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad del territorio que están consagrados en la Constitución. Esta multiplicidad es reiterada cuando el Libro de la Defensa señala la participación y cooperación del sector con otros sectores públicos, algunos de los cuales responden a los planes anteriormente mencionados: Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas, presidido por el Ministro de Gobernación; Comisión Nacional de Lucha contra el Terrorismo; Comisión Nacional del Medio Ambiente; Comisión Nacional Forestal; Consejo Nacional de Salud; Comisión Nacional de Derechos de Trabajadores del Mar, y la Comisión Nacional de Coordinación Interinstitucional del Sistema de Justicia Penal.

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Es prácticamente poco o nada lo que se conoce públicamente sobre planes, programas y objetivos. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua consigna, por ejemplo, algunos planes y programas del Ejército como el Plan Permanente de Seguridad en el Campo y Despliegue Aeronaval, el Programa de Desminado Humanitario, protección de fronteras y mar territorial, así como planes de cooperación en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, protección del medio ambiente y protección y auxilio de la población y sus bienes ante los efectos de desastres naturales. Pero lo poco que se sabe sobre programas o planes es lo que se publica, a manera de informe, en la Memoria Anual del Ejército, en eventuales conferencias de prensa y en los discursos oficiales de celebración del Día del Ejército (2 de septiembre) y de inicio y conclusión del año lectivo de las instancias educativas de la institución militar; por lo que es una información general y no una evaluación propiamente tal. Es muy poca la influencia del Ministerio en los asuntos del Ejército de Nicaragua, pues todos los aspectos relativos a

la institución los definen las

propias Fuerzas Armadas: disposición de tropas, infraestructura, doctrina, formación, recursos humanos, ascensos y bajas. Sólo en los casos de los ascensos a General de Ejército, Mayor General y General de Brigada, el Consejo Militar los presenta como propuesta al Presidente de la República y éste tiene potestad de otorgarlos o no. Por último, cabe destacar que el Ejército de Nicaragua goza de gran confianza por parte de la población. Si bien es difícil obtener datos a este respecto, debido a que son encuestas financiadas por medios de comunicación privados, existen datos desde el año 2000, pero sólo tuvimos acceso a la encuesta del 2005. En ella se aprecia que el Ejército está en segundo lugar de credibilidad y legitimidad, por sobre la iglesia católica, la Policía Nacional, iglesias evangélicas, partidos políticos y otros poderes del Estado. Así por ejemplo, para junio del 2005 el 43.6% de los encuestados manifestaba “mucha confianza” en el Ejército, el 41% “confianza parcial” y sólo el 14% señalaba “ninguna confianza”. Para diciembre del mismo año la pregunta fue dirigida hacia el profesionalismo, 14


resultando que el 50.9% de los encuestados pensaba que el Ejército es sólo “regularmente profesional”, el 38.1% que es muy profesional, y porcentajes muy menores señalaron que es nada profesional 2 . Estos datos pueden mostrar alguna contradicción, quizá por los tipos de preguntas y respuestas formuladas sobre un aspecto complejo como es el profesionalismo; de todas formas son porcentajes altos de legitimidad del Ejército. Al parecer estas opiniones están altamente influidas por la participación de militares en funciones de seguridad y emergencias, pues han actuado con celeridad, eficacia y eficiencia en el Plan Permanente de Seguridad en el Campo y Despliegue Aeronaval en apoyo a la Policía Nacional, el que se ejecuta particularmente en zonas rurales, aguas territoriales y situaciones de emergencia y desastres naturales como huracanes e inundaciones. De este modo se explica la demanda generalizada de la población, sobre todo al interior del país, por un mayor involucramiento del Ejército en misiones de seguridad pública y orden interior. Como veremos en la tercera parte del presente informe, esta situación contrasta con las opiniones referidas a la Policía Nacional. 2.1 Ministerio El Ministerio de Defensa ha sido conocido con diferentes nombres lo largo del tiempo. Primero se conoció como Secretaría de la Guerra, ya a mediados del siglo XX empezó a ser conocido como Ministerio de Guerra, Marina y Aviación; pero en la década del 70 se decidió denominarlo “Ministerio de la Defensa Nacional”, cuyo titular era militar, pues era una institución que formaba parte orgánica de las Fuerzas Armadas. La situación cambió con la llegada de los sandinistas al poder, cuando la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional emitió un decreto (20 de Julio de 1979) que organizaba los ministerios. En él se estructuraba un nuevo Ministerio de Defensa, señalando que se reglamentarían sus funciones mediante la ley, las cuales se dictaron recién a fines de la década de 2

Fuente: encuesta realizada por M&R consultores para el Diario La Prensa. Información recopilada

por Roberto Cajina. 15


1980 cuando surgió el decreto 490 “Ley Orgánica del Ministerio de Defensa de Nicaragua.” Durante todo este período el Ministerio de Defensa no fue más que una formalidad burocrática, cuya función principal era la canalización de presupuesto militar. Nunca sirvió de intermediario entre el Poder Ejecutivo y el Ejército en materia de defensa,

ni tampoco se ocupó de la planificación

y

dirección de las políticas de esa área. El cargo de Ministro de Defensa en los años ochenta, fue ejercido por un militar, quien a su vez era miembro del Directorio Nacional del FSLN y Comandante en Jefe del Ejército (Humberto Ortega). Pero pasarían varios años para regularizar esta débil situación, pues durante la Administración de la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro (1990-1996)

el

Ministerio de Defensa pasó a ser una cartera físicamente inexistente, ya que oficialmente nunca se nombró Ministro de Defensa. Recién en 1997 se comenzó a nombrar ministros civiles, aunque los primeros no tuvieron la continuidad suficiente en el cargo como para desarrollar una labor de largo plazo (ver tabla 6, en anexo, los nombres de los titulares de este Ministerio desde 1997). Este renovado Ministerio tenía la función principal de llevar adelante el proceso de desmovilización y desarme de las fuerzas irregulares, por lo cual le correspondió organizar la Oficina de Seguimiento de los Acuerdos de Paz que se encargó de reinsertar más de 2.300 ex combatientes. En sus inicios contaba con escaso presupuesto y expertos, además de una gran movilidad de ministros (5 entre 1997 y 2001), lo que generaba resistencia de parte de las FFAA para realizar un trabajo conjunto. Estas deficiencias fueron en parte superadas con la promulgación de la nueva ley que organizaba el poder ejecutivo. En la actualidad este problema parece estar resuelto –en algunos aspectos- ya que Ejército y Ministerio elaboraron de forma coordinada el Libro de la Defensa Nacional (Rodríguez 2005). Como se aprecia, el Ministerio de Defensa es una entidad de reciente creación; pues como entidad del Poder Ejecutivo y con un Ministro civil nombrado por el Presidente de la República, fue creado el 10 de Enero de 1997. Posteriormente, mediante la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos 16


del Poder Ejecutivo, Ley 290 (publicada en La Gaceta, Diario Oficial No.102 del 3 de junio 1997), se le asignan sus funciones y atribuciones. En sus primeros años de organización (1997-1999) a esta institución le fue asignada la tarea de negociar la desmovilización de los grupos armados irregulares, para lo cual le correspondió organizar la Oficina de Seguimiento a los Acuerdos de Paz, encargada de ejecutar diversos proyectos de reinserción para más de 2.300 excombatientes. De conformidad a sus competencias, el Ministerio de Defensa integra el Consejo de Ministros, el Gabinete de Gobernabilidad y Seguridad Nacional, preside la Comisión Nacional de Desminado y la Comisión Nacional de Control de Armas. Asimismo, integra la Comisión Nacional de Lucha contra el Terrorismo, el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres y el Consejo Nacional de Lucha Contra las Drogas. En el ámbito de la aplicación de diferentes instrumentos internacionales, este Ministerio es la Autoridad Nacional de diversas convenciones en materia de desarme y no proliferación de armas, entre las que destacan la Convención de Armas Químicas y la Convención de Ciertas Armas Convencionales, conocida como “CCW”; de manera similar, integra la Comisión Nacional de Aplicación del Derecho Internacional Humanitario. El propio Ministerio señala que su misión es “dirigir la elaboración y participar en las políticas y planes de la Defensa Nacional, para que mediante el trabajo conjunto con el Ejército de Nicaragua, se garantice el resguardo de los Intereses y Objetivos Nacionales” 3 . Funciona como organismo asesor del Presidente, además recibe la propuesta de presupuesto del Ejército que se debe presentar a través del Ministerio. Los ámbitos de su acción están definidos en el artículo 20 de la Ley 290, de 1998, que organiza el poder ejecutivo; en ella se determina que las funciones del Ministerio de Defensa son las siguientes:

3Ministerio

de Defensa. Gobierno de Nicaragua. http://www.midef.gob.ni/midef.asp?ac=Mision.

2005 y Libro de la Defensa, 2005. 17


a) Dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro de estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejército de Nicaragua. b) Apoyar al Ministerio de Gobernación en las acciones que desarrolla la Policía Nacional, cuando así lo haya dispuesto el Presidente de la República. c) Coordinar las acciones de la Defensa Civil y dirigir acciones de prevención y auxilio, ante desastres naturales y catástrofes. d) Dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información, analizarla y evaluarla con el objetivo de cumplir su misión. Debe informar de ello, periódica y oportunamente al Presidente de la República. e) Apoyar acciones para la protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales. f) Coordinar y dirigir la formulación del Presupuesto del Ejército de Nicaragua y supervisar su ejecución. g) Participar conforme a la ley, en las actividades del Instituto de Previsión Social Militar. h) Promover programas de atención a los retirados del Ejército de Nicaragua. i)

Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas y disposiciones relacionadas con la navegación aérea y acuática.

j)

Canalizar al Presidente de la República la propuesta de los Agregados Militares en el exterior y supervisar la labor de agregadurías militares en el exterior.

k) Participar en la formulación, coordinación y control de las políticas relacionadas con el estudio, clasificación e inventario de los recursos físicos del territorio nacional, trabajo y servicios cartográficos, meteorológicos y de investigaciones físicas, así como todo lo que comprenda estudios territoriales, en su ámbito de acción. El Ministerio no cuenta con gabinete asesor, aunque temporalmente sí ha contado con asesores, como ocurrió específicamente para la VII Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas que se llevó a cabo en octubre de 2006. De

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los asesores, hay

un militar, que no es específicamente asesor pero ejercía

funciones como Secretario Ejecutivo de la VII Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, el otro es civil y cumplía funciones como asesor del Ministro y del Secretario Ejecutivo de la VII Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. En el mando operativo hay un civil que es el Viceministro, se trata de un funcionario auxiliar y suplente temporal del Ministro, por lo tanto su autoridad se extiende a las funciones que le delegue el Ministro y lo sustituirá en caso de ausencia, denominándosele “Ministro por la Ley”. (Decreto 71-98, Reglamento a la Ley 290, Art. 23). Para el cumplimiento de sus funciones el Ministerio de Defensa cuenta con 49 funcionarios y empleados en planilla. La estructura del Ministerio está detallada en el Decreto 71 de 1998, que es el Reglamento de la Ley 290 ya mencionada, y que fue modificado por el Decreto 25 de mayo de 2006. En este reglamento se encuentran cuatro grandes estructuras: Dirección Superior, Órganos de Asesoría y Apoyo a la Dirección, Direcciones Generales y Divisiones Generales Administrativas y Financieras. Los órganos de asesoría son cinco: Asesoría Legal; Auditoria Interna; Consejo Técnico; Prensa, Relaciones Públicas y Exteriores, y Protocolo; y Asuntos Estratégicos y Unidad de Gestión Ambiental (cabe señalar que éste último no aparece en el organigrama que presenta el Libro de la Defensa y en su lugar aparece la Comisión Nacional de Desminado). El reglamento detalla que el órgano de prensa tiene por función suministrar la información sobre las actividades del Ministerio a los medios de comunicación, recopila las noticias de temas de interés para el Ministerio y dirige y organiza su protocolo. Antes de las reformas de 2006 del reglamento citado, en lugar de la Unidad de Gestión Ambiental existía el área de Asuntos Estratégicos y Relaciones Civiles–Militares cuya tarea era asesorar a la Dirección Superior en las estrategias de desarrollo del Ministerio, en el plan de profesionalización de civiles en asuntos estratégicos; y en la definición y evaluación de las relaciones con organizaciones de la sociedad civil especializada en asuntos estratégicos y relaciones civiles – militares y otros organismos e 19


instituciones. Probablemente en los inicios de la transición esta unidad era relevante, pero dejó de existir como tal, aunque sus tareas son perfectamente aplicables a la situación actual. Las Direcciones Generales están dividas en tres: Políticas de Defensa,

Información para la Defensa y Coordinación Interinstitucional. Hasta la fecha se encuentran funcionando dos direcciones generales, quedando pendiente el desarrollo de la Dirección General de Información para la Defensa (Libro de la Defensa; 2005:133). Nuevamente en este punto se encuentran diferencias entre el reglamento y lo que presenta el organigrama y el Libro de la Defensa, las cuales se detallan a continuación. De todas formas los documentos se complementan, pues mientras el Reglamento detalla las funciones, el organigrama aclara la dependencia entre las Direcciones Generales y sus respectivas direcciones específicas. En primer lugar, la Dirección General de Políticas de Defensa, que antes era llamada Dirección General de Asuntos Militares, tiene las siguientes atribuciones: 1. Formular y proponer los planes y políticas de le Defensa Nacional e implementar su ejecución. 2. Dirigir los estudios y trabajos técnicos de interés relativos a la Política de Defensa Nacional y, supervisar los planes de estudios para la capacitación y formación de los integrantes del Ejército de Nicaragua. 3. Formular y proponer los planes de apoyo a las acciones de la Política Nacional y coordinar la Participación del Ejército de Nicaragua. 4. Establecer una comisión mixta con el Ejército de Nicaragua, y coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de ley de presupuesto en los rubros correspondientes al Ejército de Nicaragua y supervisar su ejecución. 5. Dar seguimiento y evaluar periódicamente la gestión del Instituto de Previsión Social Militar. 6. Solicitar al Comandante en Jefe del Ejército de Nicaragua, la propuesta de agregados militares en el exterior, y evaluar el desempeño de las agregadurías militares en el exterior. 20


7. Formular

y

proponer

la

estrategia

de

desarrollo

institucional

y

profesionalización de civiles en asuntos estratégicos. 8. Formular y proponer planes de investigación y de relaciones con organismos de la sociedad civil en asuntos estratégicos. La Dirección General de Políticas de Defensa se divide en tres direcciones, cuyas funciones se detallan a continuación:

a ) Dirección de Políticas y Planes Militares: 1. Formular y proponer la política y los planes de la defensa nacional. 2. Participar, coordinar y revisar los planes de acciones del Ejército de Nicaragua a ser aprobados por las instancias ministeriales. 3. Formular los planes de coordinación para la participación de las instituciones del gobierno y de los diferentes sectores económicos, políticos y sociales en todo lo relacionado al Plan de Defensa Nacional. 4. Elaborar y organizar los planes contingentes de apoyo al Ministerio de Gobernación en las acciones que desarrolle la Policía Nacional. 5. Formular los aspectos internacionales de la política de defensa. 6. Supervisar y apoyar la labor de los agregados Militares, Navales y Aéreos.

b) Dirección de Armamento y Material Militar: 1. Analizar y presentar al Ministro los planes de adquisición de sistemas, armamentos, equipos y material militar. 2. Participar en el control del tráfico ilegal de armas, explosivos y material militar. 3. Formular y proponer el material militar, equipos, armamentos y medios no militares a obtener a través de los programas de cooperación externa.

c) Dirección de Presupuesto y Asunto Económicos Militares: 1. Establecer criterios, coordinar y dirigir la formulación del anteproyecto de Presupuesto del Ejército de Nicaragua.

21


2. Supervisar y evaluar la ejecución del Presupuesto asignado al Ejército de Nicaragua. En segundo lugar se encuentra la Dirección de Información para la Defensa, la cual como se ha mencionado no está en funcionamiento aún y a pesar de que el reglamento no menciona sus dependencias, en el organigrama aparecen dos direcciones que formarían parte de ella: la Dirección de Análisis Territorial y la Dirección de Análisis de Seguridad Nacional. En cualquier caso, de acuerdo al Reglamento las funciones de la Dirección de Información para la Defensa serían: 1. Dirigir y coordinar las actividades necesarias para obtener información, analizarla y evaluarla para defender la soberanía, la independencia y la integridad territorial. 2. Informar periódica y oportunamente al Presidente de la República. En tercer lugar se encuentra la Dirección General de Coordinación Interinstitucional, cuyas funciones son: 1. Elaborar y proponer los convenios con los entes del Estado para definir su participación en la Defensa Nacional o en obras cívicas. 2. Coordinar con el Ejército de Nicaragua su participación en actividades de protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales. 3. Coordinar con las instancias correspondientes del Gobierno los programas de atención a los retirados del Ejército. 4. Participar con las instancias correspondientes del Gobierno, en todo lo relacionado con la elaboración, actualización y puntualización de los datos del teatro de operaciones militares en el territorio nacional. 5. Dirigir la elaboración del Plan de Emergencia Nacional en las actividades de prevención y enfrentamiento de los desastres naturales y catástrofes. 6. Participar en las actividades relacionadas al control del tráfico y la navegación aérea y marítima. 7. Formular y proponer los planes de investigación, evaluación y dirección de las políticas que se refieren a las relaciones cívico-militares.

22


De esta Dirección dependen a su vez dos direcciones específicas, cuyas funciones se detallan a continuación:

a) Dirección de Coordinación y Desarrollo: 1. Definir con el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales las actividades necesarias para la protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales y determinar las acciones conjuntas a ejecutar. 2. Determinar con el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y el Ministerio de la Familia y otras Instituciones, los programas de atención a los retirados del Ejercito de Nicaragua. 3. Diseñar con el Instituto de Estudios Territoriales los mecanismo de participación en la formulación, coordinación y control de las políticas relativas al estudio, clasificación e inventarios de los recursos físicos del territorio nacional, trabajo y servicios catastróficos, meteorológicos y de investigación física, así como todo lo que comprenda estudios territoriales en su ámbito de acción, conforme a las leyes de la materia. 4. Diseñar con el Ministerio de Transporte e Infraestructura los mecanismos de participación en la formulación, coordinación y control de las políticas y disposiciones relativas a la navegación aérea y acuática, conforme a las leyes de la materia.

b) Dirección de Protección y Defensa Civil: 1. Definir y coordinar con el Estado Mayor de la Defensa Civil del Ejército de Nicaragua, los planes correspondientes a la prevención, mitigación y atención de desastres.

23


2. Apoyar el cumplimiento de las actividades que se le asignaron como miembro del Sistema para la prevenci贸n, mitigaci贸n y atenci贸n de desastres.

24


Ilustraci贸n 2 Organigrama Ministerio de Defensa

25


Fuente: Libro de la Defensa, 2005.

2.2 Liderazgo Civil El capítulo que trata del Poder Ejecutivo en la Constitución Política de la República (art. 144), señala que el Presidente de la República, además de ser Jefe de Estado y de Gobierno, es el Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua. Por lo tanto, el Ejército está subordinado a la autoridad civil del Presidente. De acuerdo a la Ley 181 las atribuciones del Presidente en este sentido son: 1. Disponer de las fuerzas del Ejército. 2. Ordenar el inicio de operaciones militares en caso de agresión externa. 3. Ordenar, según su criterio y en caso de suma necesidad, la intervención de las fuerzas del Ejército en

disturbios que excedan la capacidad de las

fuerzas de la Policía Nacional. En cada caso debe informar a la Asamblea Nacional en el plazo de una semana. 4. Nombrar al Comandante en Jefe del Ejército a propuesta del Consejo Militar. La propuesta puede ser rechazada por el Presidente, pudiendo pedir otra. 5. Remover al Comandante en Jefe. 6. Aprobar y otorgar a los oficiales los grados de General. 7. Ordenar

la movilización del Ejército por intermedio del Comandante en

Jefe, en caso de declaratoria de Emergencia Nacional. 8. Nombrar a los oficiales que ocuparán cargos de agregados militares y ante organismos militares internacionales. El Presidente solicita los candidatos el Ejército. 9. Otorgar condecoraciones. 10. Tomar juramento a los miembros del Alto Mando y del Consejo Militar. 11. Procurar las condiciones, recursos y mecanismos para que el Ejército cumpla su misión. 12. Recibir la propuesta de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Ejército. 13. Determinar la política de Defensa Nacional.

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Respecto de la función de nombrar y remover al Comandante en Jefe, cabe señalar que si bien el Presidente tiene por Ley la facultad de rechazar la propuesta del Consejo Militar, esto nunca ha sucedido desde 1994, año en que entró en vigencia la Ley 181. Esta norma jurídica establece que para el 21 de noviembre del año correspondiente el Presidente debe recibir tal propuesta y para aceptarla o rechazarla tiene hasta el 21 de diciembre, fecha en la que se anuncia oficialmente el nombre del nuevo Comandante en Jefe, quien toma posesión de su cargo dos meses después, el 21 de febrero siguiente. La Ley 181 establece que el período del Comandante en Jefe del Ejército es de cinco años, no puede ser reelecto (Art. 8) y no es paralelo al del Presidente de la República. La Ley 181 establece que el Presidente de la República podrá remover al Comandante en Jefe del Ejército por las siguientes causales: insubordinación, desobediencia a las órdenes dadas por el Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones, transgredir con sus opiniones o actuaciones la apoliticidad o apartidismo del ejército, por haber sido condenado por sentencia firme por la comisión de delito que merezca pena más que correccional, y por incapacidad física o mental declarada de conformidad con la ley (Artículo 6, numeral 20). 2.3 Control Externo De todas las facultades que señala la Constitución para el poder legislativo (Asamblea Nacional), son pocas las que dicen relación con el Ejército, éstas son: aprobar el presupuesto de defensa, autorizar o negar la salida de tropas nicaragüenses del país como el ingreso de tropas extranjeras, solicitar informes a los ministros y entes autónomos gubernamentales, aprobar o rechazar los tratados de defensa y seguridad y crear comisiones de investigación y especiales (art.138, numerales 5, 11, 17 y 23). El capítulo constitucional referido al Poder Legislativo tampoco señala entre los impedimentos para presentar candidaturas a diputado el ser militar activo, aunque esto aparece en el capítulo referido a defensa nacional. El Reglamento Interno de la Asamblea Nacional agrega que los representantes pueden reunirse con funcionarios de las instituciones públicas para intercambiar información e ilustrar su criterio (art.50), pero no hay evidencia

27


que indique una relación directa y permanente con los miembros del Ejército o con el Ministerio de Defensa (Cajina 2002:90). La Asamblea tampoco cuenta con una comisión específica en temas de defensa, y en su lugar existe la Comisión de Defensa y Gobernación, encargada de conocer y dictaminar los proyectos de ley relacionados con el Ejército y la seguridad de la nación, el orden interior, la división política administrativa y los símbolos patrios (Reglamento Interno, Asamblea Nacional De Nicaragua, Titulo V, Capitulo III Arto.56). En este contexto, la Asamblea puede revisar el presupuesto de defensa pero en la práctica tiene muy poca incidencia. Además, los miembros de la Comisión rotan anualmente con cada cambio de legislatura y ni ellos ni el resto de la Asamblea cuentan con asesoría permanente en temas de defensa y seguridad. La baja prioridad de los temas de seguridad y defensa en la agenda pública y el escaso conocimiento de los legisladores han contribuido a la poca incidencia de la Asamblea Nacional

en reformas a este sector. De todas formas cabe

mencionar las leyes y reformas más importantes aprobadas en los últimos años, cuales son: el Código militar (1994), la reforma del título V de la Constitución Política (1995), la Ley de Organización, Jurisdicción y Procedimientos del Poder Ejecutivo y su reglamento (1998) y la Ley Orgánica de los Tribunales Militares (2005) (Rodríguez 2005:235). Por su parte, la sociedad civil tiene poca capacidad de incidir en temas de defensa, pues no hay organizaciones que realicen un seguimiento constante del tema. La capacitación también es escasa, el Ejército de Nicaragua imparte el Curso de Defensa y Seguridad Democrática, pero está dirigido a todos los civiles involucrados con defensa, como Ministros, Diputados, Secretarios Generales, Magistrados de la Corte Suprema, etc. Además, es el Ejército el que identifica quiénes participarán, tanto de expositores como estudiantes, aunque la selección es amplia. Otro punto importante es que este curso se ha impartido de forma irregular, el primero fue dictado el 2002, mientras el segundo y último el 2005.

28


Por parte de instituciones no militares no existe capacitación, no hay universidades que impartan ningún tipo de cursos sobre temas de defensa y seguridad. Sólo el 2006 se ha intentado dictar un curso sobre seguridad y defensa nacional en la Universidad Americana. 2.4 Fuerzas Armadas

a. Misión y Funciones Está definido constitucionalmente que no se permite el establecimiento de bases militares extranjeras en territorio nicaragüense (art.92), lo cual está directamente relacionado con lo señalado en el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar de 1994 (Ley 181, art.1): el Ejército de

Nicaragua es el único cuerpo militar armado reconocido legalmente. Es la institución armada para la defensa de la soberanía, de la independencia y de la integridad territorial y se trata de una institución nacional, de carácter profesional, apartidista, apolítica, obediente y no deliberante (Constitución, art.93; Ley 181, art. 1). De acuerdo al artículo 2 de la Ley No. 181, las funciones del Ejército son las siguientes: 1.

Preparar, organizar y dirigir la defensa armada de la Patria; y

defender la integridad territorial, independencia y soberanía de la Nación. 2.

Coadyuvar en caso de suma necesidad, según lo determine el

Presidente de la República y dentro de las responsabilidades que le señale la Ley, en el mantenimiento de la paz y el orden público de la nación. 3.

Ejecutar en coordinación con los Ministerios y Entes Estatales las

actividades encaminadas al cumplimiento de los fines de la Defensa Nacional. 4.

Organizar de acuerdo a lo que ordene y establezca el Presidente de

la República las fuerzas, medios y bienes públicos a utilizarse en caso de emergencia nacional.

29


5.

Coadyuvar con la Policía Nacional en la lucha contra el narcotráfico

en el territorio nacional, conforme lo dispuesto en las Leyes y de acuerdo a los planes e instrucciones emanadas del Presidente de la República. 6.

En casos de desastres, catástrofes y otras situaciones similares,

realizar acciones de defensa civil para proteger y auxiliar a la población y sus bienes, y colaborar en el mantenimiento del orden y las labores de reconstrucción supeditado a las autoridades civiles y en coordinación con ellas. 7.

Colaborar conforme lo disponga el Presidente de la República, y sin

ánimo de lucro, en la realización de obras que contribuyan al desarrollo del país y colaborar de acuerdo a esta disposición en los planes de salud, educación y otras obras propias de servicio social. Asimismo, coadyuvar en la conservación y renovación de los recursos naturales, en mejorar el medio ambiente y el equilibrio ecológico y demás planes estratégicos, que establezca el Presidente de la República. 8.

Procurar el mejoramiento social y económico de sus miembros en

servicio activo y cuando pasen a retiro. 9.

Las demás que le confieran las leyes.

En tanto, las misiones del Ejército de Nicaragua están definidas en el Libro de la Defensa (2005:163-1649) y divididas en tradicionales y no tradicionales, de acuerdo al tipo de amenazas percibidas. En ellas nuevamente se aprecia la relevancia que han tomado tareas que no son propias del campo militar:

1. Tradicionales: ƒ

Defensa de la soberanía, independencia e integridad territorial.

2. No tradicionales y en tiempos de paz ƒ

Lucha contra la piratería y pesca ilegal.

ƒ

Coadyuvar en la lucha contra la narcoactividad y el tráfico de personas.

ƒ

Coadyuvar en el combate al crimen organizado y actividades conexas.

ƒ

Cooperar en la prevención y combate al terrorismo.

ƒ

Coadyuvar con la Policía Nacional en caso de suma necesidad en el mantenimiento de la paz y orden interno. 30


ƒ

Participar activamente en la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

ƒ

Participar en Operaciones de mantenimiento de paz y ayuda humanitaria.

ƒ

Realizar acciones para la protección y auxiliar a la población y sus bienes ante los efectos de desastres naturales y antropogénicos.

ƒ

Apoyar el control de actividades delictivas en las fronteras nacionales.

ƒ

Coadyuvar permanentemente al mantenimiento de la seguridad en el campo.

ƒ

Apoyar a los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte; Agropecuario y Forestal; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales, en actividades propias de sus competencias.

ƒ

Apoyar al Consejo Supremo Electoral en acciones de seguridad y logística en la realización de los procesos electorales.

b. Organización Para cumplir con sus funciones el Ejército de Nicaragua planifica, organiza, adiestra, capacita y moviliza sus fuerzas y administra los recursos y medios sobre la base de líneas de trabajo definidas por el Alto Mando. Como se señaló en la presentación del sector defensa, el Ejército tiene distintos niveles de mando (Ley 181, art.5). El primer nivel es la Jefatura Suprema, representada por el Presidente y -por lo tanto- de orden político. Este nivel ya ha sido detallado, por lo cual a continuación se describen los niveles militares de la estructura jerárquica de la organización militar: ƒ

Alto Mando: corresponde a la Comandancia General, compuesta por el Comandante en Jefe a quien se subordinan todas las fuerzas del ejército, el jefe del Estado Mayor General, y el Inspector General. Como se ha señalado, el Comandante en Jefe es elegido por el Presidente de la propuesta del Ejército y no puede ser reelegido. Tampoco puede ser pariente del Presidente ni del Vicepresidente (Ley 181. art.7-8). Las atribuciones del Alto Mando son:

31


1. Guardar respeto, obediencia y lealtad al cumplir y hacer cumplir en el Ejército la Constitución Política, el Código Militar, demás leyes y sus reglamentos, la Normativa Interna Militar y Ordenanzas Militares. 2. Cumplir y hacer cumplir las órdenes y disposiciones que emita el Presidente de la República en el ejercicio de las atribuciones que le corresponden como Jefe Supremo de las Fuerzas de Defensa y Seguridad. 3. Ejercer, dentro de sus deberes y obligaciones, la representación legal del Ejército, por sí o por delegación. 4. Aprobar los planes de estructuración orgánica, de actividades estratégicas y presupuestarias para el desarrollo del Ejército. 5. Emitir y reformar, en consulta con el Consejo Militar, la Normativa Interna Militar; y dictar las demás disposiciones que garanticen el funcionamiento apropiado del Ejército. 6. Presentar al Alto Mando los planes de la defensa nacional en caso de guerra y coordinar su ejecución, así como dirigir el desarrollo general de las operaciones militares. 7. Establecer la división militar en el territorio nacional; garantizar la organización, adiestramiento, capacitación y movilización de las fuerzas del Ejército; administrar los recursos y medios para el desarrollo del Ejército y el cumplimiento de los planes de la defensa; y representar al Ejército en la coordinación interinstitucional necesaria con los organismos del Estado. 8. Nombrar a los Jefes, Oficiales, Clases y Soldados y designar a cada uno las áreas de su trabajo; otorgar grados desde Coronel a Soldado y aprobar los ascensos; otorgar las condecoraciones militares y proponer a las autoridades correspondientes a los militares en servicio

activo

y

en

retiro

que

hagan

méritos

para

recibir

condecoraciones y Órdenes de la Nación, todo de conformidad con las leyes y reglamentos correspondientes. 9. Presidir el Consejo Militar y aprobar la integración al mismo de miembros especiales de acuerdo a los intereses del Ejército. 32


Al no tener el Ejército de Nicaragua un “Comando Conjunto”, la estructura de Alto Mando es lo más aproximado que existe a este tipo de instancia. Sus órganos de subordinación directa son: la Secretaría General, la Dirección de Relaciones Públicas y Exteriores, la Auditoría General y Asesoría Jurídica. Además, el Alto Mando cuenta con un cuerpo consultivo constituido por el Consejo Militar “para asuntos de doctrina y estrategia del Ejército, para los asuntos relacionados con el desarrollo de la Institución Militar y para los aspectos relativos a los planes de defensa que el Alto Mando estime de importancia para la toma de decisiones”. El Consejo Militar será presidido por el Comandante en Jefe del Ejército y será su Secretario el Jefe del Estado Mayor General. Este Consejo está integrado por los miembros del propio Alto Mando y los Jefes de Direcciones del Estado Mayor General, los Jefes de los Órganos de Apoyo de la Comandancia General con equivalencia jerárquica, los Jefes de Fuerza Aérea y Fuerza Naval, los Jefes de Grandes Unidades subordinadas al Alto Mando y los Oficiales Superiores cuya participación sea considerada necesaria –de modo permanente o por invitaciónpor parte del Alto Mando. Las atribuciones del Consejo Militar son: elaborar la propuesta para el nombramiento del oficial que ocupará el cargo de Comandante en Jefe del Ejército, para ser presentada al Presidente de la República; y proponer al Presidente de la República el otorgamiento, a los oficiales que hagan mérito, de los Grados Militares de General de Ejército, Mayor General y General de Brigada. (Ley 181. art.13 y14). ƒ

Mando Superior: corresponde al Estado Mayor General, conformado por el Jefe del Estado y los Jefes de Direcciones. El Estado Mayor General es el órgano técnico, operativo, administrativo y de servicio, colaborador inmediato en el que se apoya el Alto Mando para la planificación, dirección y control de la organización, su adiestramiento, y aseguramiento técnicomaterial, operacional y desarrollo que requiere el Ejército. Son Direcciones del Estado Mayor General: Personal y Cuadros, Inteligencia Militar, Operaciones y Planes, Logística y Finanzas (Ley 181, art.10). Sus atribuciones son:

33


1. Elaborar los planes de la defensa de la Nación, de largo, mediano y corto plazo. 2. Elaborar los planes de aseguramiento multilateral que requiere el desarrollo institucional del Ejército y el cumplimiento de los planes de la defensa nacional. 3. Preparar los planes de información militar. 4. Preparar los planes de preparación combativa, operativa y especial de los diferentes niveles, a desarrollar por los tipos de fuerzas armadas. 5. Elaborar los planes de formación, superación y perfeccionamiento del personal militar de las diferentes categorías y grados. 6. Estudiar todos los asuntos que sean requeridos y disponer las medidas correspondientes para resolver los problemas y atender las situaciones que sean necesarias. 7. Evaluar y controlar el cumplimiento de los planes, programas, actividades y tareas que se asignen a las fuerzas y órganos de dirección del Ejército. 8. Las demás atribuciones que le asigne el Alto Mando del Ejército. ƒ

Mando de Unidades: corresponde a los Jefes de la Fuerza Aérea y de la Fuerza Naval, a los Jefes de las Grandes Unidades Subordinadas, al Alto Mando, a los Jefes de Órganos Comunes del Ejército y los jefes de otras unidades (Ley 181, art.12). Otros órganos importantes, pero fuera de esta estructura de mando, son la

Inspectoría General y la Auditoría General. El primero es un órgano de la Comandancia General, subordinada directamente al Comandante en Jefe del Ejército y a quien informará de su cumplimiento. Está designada para la supervisión, evaluación y control del cumplimiento de los Planes de Actividades Principales, Reglamentos, Manuales, Ordenanzas y demás documentos rectores del Ejército; está a cargo del Inspector General nombrado por el Comandante en Jefe del Ejército (Ley 181, art. 15). En tanto, la Auditoría General del Ejército tiene a su cargo la jurisdicción militar que administra como parte integrante del Poder Judicial presidido por la Corte Suprema de Justicia del Estado (Ley 181, art.16) 34


Las fuerzas del Ejército se dividen en Terrestre, Aérea y Naval, con los siguientes órganos comunes: Unidades Logísticas, Cuerpo Médico Militar; Escuelas y Academias Militares; Dirección de Información para la Defensa; Dirección de Contra Inteligencia Militar; Guardia de Honor y Estado Mayor de la Defensa Civil. c. Jerarquía El mencionado Código de Organización del Ejército detalla el sistema de previsión y seguridad social de éste, pero no menciona la escala jerárquica de la institución. No obstante, ésta se encuentra en la Normativa Interna Militar (sin número, del 2 de septiembre de 1998) y en el Libro de la Defensa. Los grados militares son: oficiales generales, oficiales superiores, oficiales subalternos, suboficiales, clases, soldados y marineros, cadetes y prerreclutas. Entre los oficiales y los suboficiales hay –internamente- una división entre cuerpo comando y cuerpo profesional. En tanto, el Servicio militar no es obligatorio y se prohíbe toda forma de reclutamiento forzoso tanto para el Ejército como para la Policía (Constitución Política, art.96). Está

determinado

que

los

miembros

del

Ejército

deberán

recibir

capacitación cívica y en materia de derechos humanos. En cuanto a su comportamiento, la Ley 181 señala que los delitos y faltas estrictamente militares, cometidos por miembros del ejército, serán conocidos por los tribunales militares establecidos por ley, en tanto los delitos y faltas comunes cometidos por los militares y policías serán conocidos por los tribunales comunes. En ningún caso los civiles podrán ser juzgados por tribunales militares (art. 93). Los miembros del Ejército no podrán desarrollar actividades político-partidistas ni desempeñar cargo alguno en organizaciones políticas. Tampoco podrán optar a cargos públicos de elección popular si no hubieren renunciado a su calidad de militar, por lo menos un año antes de las elecciones en las que pretendan participar (art. 94). El Código Militar recalca que no pueden realizar proselitismo político ni desempeñar cargos públicos de carácter civil (art.1). 35


En la siguiente tabla se detallan la jerarquía con el respectivo requisito de formación: Tabla 1 Escala Jerárquica y requisitos de formación Grado

Composición

Requisito de Formación

Oficiales

Oficiales Generales:

Se captan bachilleres para los cursos de

General de Ejército

formación de oficiales en el Centro Superior

Mayor General

de Estudios Militares. También se aceptan

General de Brigada o Contra-Almirante Oficiales Superiores:

profesionales

civiles

asimilados

egresados

y

como de

oficiales academias

militares extranjeras.

Coronel Teniente Coronel Mayor Capitán de Navío Capitán de Fragata Oficiales Subalternos: Capitán Teniente Primero Teniente Capitán de Corbeta Teniente de Navío Teniente de Fragata Teniente de Corbeta Alférez Suboficiales

Suboficial Primero

Se captan técnicos civiles paras cargos que

Suboficial Segundo

requieren especialización. También llegan a

Suboficial Tercero

este

grado

primero

que

la

promoción tengan

los

de

Sargentos

conocimientos 36


requeridos. Clases

Sargento Primero

Captación de soldados de primera y soldados

(sargentos)

Sargento Segundo

destacados de las diferentes unidades.

Sargento Tercero Soldados y

Soldado

marineros

Primera)

(Marinero

de

Convocatoria pública de acuerdo a requisitos establecidos para postulación.

Fuente: elaboración propia basada en Libro de la Defensa 2005.

También existe una clasificación de acuerdo a los cargos que ocupan: Escala Superior: los grados de esta escala van de teniente a general y son militares educados para ejercer el mando en la Academia Militar y Centros de Estudios Militares Superiores. Los cargos son: mando de pelotones, cargos de las planas mayores, estados mayores, estado mayor general y comandancia general. Escala Media: los cargos de esta escala se jerarquizan con los grados de teniente a coronel. Ocupan cargos de oficiales técnicos y de especialistas en las unidades de las fuerzas y en los órganos de dirección de la Comandancia y Estado Mayor General. Se ubican los oficiales que requieren formación profesional universitaria, así como egresados de cursos de asimilados. Escala básica: corresponde a los grados jerarquizados de sargento tercero a suboficial primero, tienen una formación equivalente a nivel técnico medio y técnico superior en el sistema educacional. Aquí se ubica personal militar que requiere de preparación en centros de especialistas menores y personal con formación equivalente al resto del sistema de educación nacional en los niveles técnico medio y técnico superior, así como personal asimilado con la preparación correspondiente. Por último, la jerarquía también se clasifica por categoría del personal:

militares permanentes, son quienes egresan de las academias militares y permanecen en el desempeño de la carrera militar; y militares temporales, soldados que egresan de la escuela de adiestramiento básico y tienen un contrato

37


temporal pero renovable con la institución. También está la categoría del personal auxiliar civil (Libro de la Defensa 2005:191-193).

d. Formación La enseñanza militar forma parte del sistema nacional de educación, por lo cual los grados que otorga son equivalentes a los de cualquier otra profesión. La definición de los contenidos de los planes de estudio de oficiales y suboficiales (y tropa) corresponde específicamente a las autoridades correspondientes del Ejército, particularmente a la Inspectoría General, la Dirección de Doctrina, la Dirección del Centro Superior de Estudios Militares (Academia Militar) y las direcciones de los centros de educación de los centros de formación de suboficiales. Hay profesores civiles en materias que no son específicamente militares. El sistema está dividido en dos: subsistema de enseñanza y subsistema de adiestramiento. La enseñanza militar es la que reciben los militares en diferentes centros nacionales y extranjeros. Son cursos de los niveles de formación, superación, superior y altos estudios para distintas categorías de personal, pues también permiten el ascenso de grado. Tabla 2 Sistema de Enseñaza Militar según grado Oficiales

Primer Nivel

Enseñanza

Militar

de

Formación

Profesional (Licenciatura) Segundo

Enseñanza

Militar

de

Nivel

Profesional (Postgrado)

Tercer nivel

Enseñanza Militar Superior

Superación

(Maestría) Suboficiales

Cuarto Nivel

Altos Estudios Militares

Primer Nivel

Enseñanza

Militar

de

Formación

Militar

de

Superación

Militar

de

Formación

Profesional

Soldados

Segundo

Enseñanza

Nivel

Profesional

y Primer Nivel

Enseñanza

38


Profesional

Marineros Segundo

Enseñanza

Nivel

Profesional

Militar

de

Superación

La enseñanza militar de formación profesional es impartida en el Centro Superior de Estudios Militares Gral. José Dolores Estrada Vado o en Centros de enseñanza militar extranjeros con los que exista un convenio. Está dirigida a oficiales y suboficiales de primer nivel y tiene equivalencia en el sistema nacional de educación con el nivel de Licenciatura (Diploma de Licenciado en Mando Táctico). Los cursos para clases y tropas se imparten en la Escuela Nacional de Sargentos “Sargento Andrés Castro” y en la Escuela Nacional de Adiestramiento Básico de Infantería “Soldado Ramón Montoya”. La enseñanza militar de superación profesional está dirigida a oficiales y suboficiales de segundo nivel, puesto que adquieren niveles técnicos científicos para acceder a nuevos cargos y cambiar de escala. Incluye cursos de actualización de conocimientos: curso de perfeccionamiento para oficiales y cursos de superación de sargentos y soldados. El curso de Superación de las Armas y Servicios para oficiales equivale a postgrado, para el caso de sargentos y especialistas menores está el curso de certificados o diplomas. La Enseñanza Militar Superior tiene como grupo objetivo a oficiales para ocupar cargos de nivel Comandancia y Estado Mayor General, por lo que la selección se efectúa de acuerdo a los requerimientos de plantilla de esos cargos. Este nivel se imparte en la Escuela Superior de Estado Mayor Gral. Benjamín Zeledón y comprende el curso de Diplomado en Estado Mayor que corresponde al nivel de maestría. Por último, los Altos Estudios Militares comprenden actividades de docencia para acceder a los escalafones superiores. Este es el curso de Defensa y Seguridad

39


Nacional del que también participan civiles, aunque, como se ha mencionado, no ha sido constante y es para funcionarios públicos seleccionados. Por otra parte, el subsistema de adiestramiento comprende la capacitación que reciben los oficiales, clases, soldados y marineros en las unidades militares, de acuerdo a los planes establecidos. Su objetivo es cohesionar a los órganos de mando, unidades y pequeñas unidades y comprende cuatro niveles:

Primer Nivel: Comandancia General, integrado por oficiales generales y oficiales superiores.

Segundo Nivel: direcciones y órganos de la Comandancia y del Estado Mayor General, estados mayores y planas mayores de las unidades militares. Está integrado por oficiales de todos los niveles.

Tercer Nivel: integrado por sargentos y especialistas menores de todas las unidades.

Cuarto Nivel: integrado por las tropas de todas las unidades del Ejército.

2.5 Presupuesto Debido a la situación de conflicto interno, durante la década de 1980 un porcentaje importante del Presupuesto General de la República estaba orientado al entonces Ejército Popular Sandinista. Con la pacificación y retorno de la democracia, naturalmente el presupuesto fue disminuido (de 177 millones de dólares en 1990 a 35,9 millones de dólares en 1993). La disminución fue continua hasta llegar a 25,2 millones el año 2000; al año siguiente Nicaragua inició un progresivo esfuerzo por invertir recursos en el fortalecimiento de las capacidades del Ejército, por ello el presupuesto para el año 2004 se incrementó a 33,1 millones. En cuanto a la distribución, desde 1980 a 1992 el presupuesto consistía en una sola partida. Para 1995 se crea el programa denominado Defensa Nacional,

dedicado a los gastos del ejército; y luego, en 1997, se le suma el

programa Actividades Centrales, que contiene los recursos del propio Ministerio.

40


Desde el año 2002 al 2006 se aprecia un aumento constante del presupuesto de defensa, especialmente el referido al programa Defensa Nacional (ver tabla 7 del anexo), lo cual se condice con los leves aumentos del presupuesto general de la nación y del Producto Interno bruto (ver tabla 8 del anexo), por ello la relación porcentual no es tan notoria como en moneda. El proceso de formulación del presupuesto de defensa está determinado por consideraciones de disciplina fiscal agregada. En este proceso los fondos son asignados, en gran medida, utilizando el presupuesto del año anterior como principal referencia para el nuevo presupuesto; es decir, se trata en esencia de un presupuesto inercial, aunque es preciso aclarar que el presupuesto de defensa al igual que el Presupuesto General de la República está sujeto a modificaciones a lo largo del año presupuestario. La secuencia de acciones para formulación y aprobación del presupuesto de defensa, en el marco del Presupuesto General de la República, corresponde al período julio-diciembre de cada año. A mediados de julio el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) establece el marco macroeconómico del presupuesto

y

solicita

a

las

instituciones

presupuestadas

su

estructura

programática. Las instituciones de defensa (Ministerio y Ejército) inician la formulación de sus respectivos anteproyectos de presupuesto luego de recibir una carta circular con los límites de gasto y las directrices de la política presupuestaria. El MHCP considera el anteproyecto consolidado de Presupuesto de Defensa y propone al Presidente de la República y al Gabinete Económico una primera versión del anteproyecto del Presupuesto General del país. Efectuados los ajustes, el MHCP prepara el anteproyecto de Ley Anual de Presupuesto General de la República en la primera mitad de octubre y el 15 de ese mes el Presidente envía a la Asamblea Nacional el Proyecto para su aprobación, cuya fecha límite es el 15 de diciembre. Son normas constitucionales las que regulan la formulación y aprobación del presupuesto de defensa y le fijan atribuciones al Presidente y a la Asamblea 41


Nacional. Así por ejemplo, la Ley 290, de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, establece que una de las funciones del Ministerio de Defensa es la coordinación y dirección de la formulación del presupuesto, así como la supervisión de su ejecución; labor que realiza a través de su Dirección General Administrativa Financiera (DGAF). Al mismo tiempo, el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar faculta al Ejército para presentarle al Presidente, a través del Ministerio de Defensa, su propuesta de presupuesto anual. En consecuencia, los presupuestos del Ejército y del Ministerio son elaborados independientemente y presentados por separado al MHCP. Esto se ha criticado como un vacío jurídico en el código de organización militar, pues el Ejército sólo pasa por el Ministerio de defensa para llegar al Presidente, pero no parece haber un trabajo coordinado y conjunto. En la práctica, los niveles de participación del Ministerio de Defensa en la formulación, seguimiento y control de la ejecución presupuestaria son mínimos, porque no dispone del marco referencial

ni de los recursos humanos y logísticos (Meléndez, 2000). El

Ministerio de Defensa tiene una oficina de Auditoría Interna, aunque su función es relativamente limitada ya que si hace algún tipo de evaluación es de carácter contable, es decir, de cómo se va haciendo uso de los recursos asignados al Ministerio, por lo tanto este organismo no tiene ninguna participación en lo que se refiere al presupuesto asignado al Ejército. El reglamento de la ley 290 faculta a la Dirección General de Políticas de

Defensa para establecer una Comisión Mixta con el Ejército a fin de coordinar y formular el anteproyecto. Esta comisión actúa mediante la Dirección de Presupuesto y Asuntos Económicos Militares. “En la práctica los niveles de

participación del Ministerio de Defensa en la formulación, seguimiento y control de la ejecución presupuestaria son mínimos (…) institucionalmente no dispone ni de los marcos referenciales necesarios para evaluarlo, ni de los recursos humanos y logísticos que permitan cubrir los requerimientos técnicos y metodológicos para el efectivo control del gasto. Desde este punto de vista, la autonomía con que el Ejército elabora su partida presupuestaria no debe entenderse como el resultado de desavenencias institucionales entre las fuerzas armadas y el Ministerio de 42


Defensa, ni como resultado de actitudes orientadas a monopolizar las decisiones que competen a la formulación presupuestarias; al contrario, los puntos pendientes refieren a las efectivas capacidades que, conforme a lo que dicta la ley, pueda ejercer el Ministerio de Defensa” (Meléndez, 2000). Con los procesos de modernización institucional del Ministerio, reflejados en la publicación del Libro de la Defensa y el nuevo organigrama, se espera que comiencen a superarse este tipo de debilidades. La iniciativa de presupuesto es responsabilidad exclusiva del Poder Ejecutivo, por ello, el MHCP es el encargado de formular y proponer el anteproyecto de ley de presupuesto en su calidad de órgano rector del Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA). En tanto, el Presidente recibe la propuesta y luego la incorpora al Presupuesto General de la República que debe ser revisado y aprobado por la Asamblea Nacional. También debe autorizar toda modificación que aumente o disminuya el presupuesto. Por su parte, el Parlamento puede modificar el presupuesto, pero no puede crear ningún gasto extraordinario sino por ley, fijando recursos para financiarlo. La Asamblea Nacional tiene la base jurídica para ejercer control sobre el gasto y aprobar disminuciones o aumentos, para lo cual cuenta con una Comisión de

Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto, que toma en consideración los antecedentes presentados por el ejecutivo. Pero en la práctica, el control de la Asamblea es mínimo o casi inexistente, pues tiene debilidades internas en razón de la alta rotación de los miembros de la Comisión y por no tener asesoría especializada en temas de defensa (Meléndez, 2000). El Presupuesto General de la República, en el que se incluye el de Defensa, es publicado en el sitio web del MHCP y en el diario oficial La Gaceta. En la página web del MHCP lo que se publica es el Proyecto de Ley Anual de Presupuesto General de la República, no incluye las modificaciones hechas por el Parlamento; y en la Gaceta se publican estas modificaciones, lo que imposibilita tener de primera mano una versión actualizada del Presupuesto General de la República y

43


su distribución real por organismos presupuestados, incluyendo defensa y seguridad pública. El presupuesto de Defensa es presentado en el Presupuesto General de la República bajo una estructura programática que refleja un presupuesto que -en apariencia- es por programas, que son dos: Actividades Centrales (Ministerio de Defensa), cuya función es dirigir la elaboración de políticas y planes de defensa nacional y participar, coordinar y aprobar los planes y acciones del Ejército; y Defensa Nacional, que corresponde a los gastos del Ejército como único cuerpo armado militar. Si bien presupuestariamente hay una sola entidad administrativa, en

realidad

se

formulan

y

ejecutan

independiente

de

sus

respectivos

presupuestos. El presupuesto de Defensa se publica clasificado por grupo de gasto, es decir: Servicios Personales, Servicios no Personales, Materiales y Suministros, bienes de uso, trasferencias corrientes y transferencias de capital. Cada uno de estos grupos contiene el detalle por objeto del gasto. No incorpora gastos reservados, pero si algo de gastos provisionales, aunque parcialmente, ya que en el rubro servicios personales sólo se incluye la cuota de la patronal para la previsión social militar. Si bien formalmente el presupuesto se entrega por programa, en la realidad no funciona así, pues como es una fuerza pequeña las tres ramas actúan bajo un solo mando, por lo que no hay diferenciación programática según ramas. Por último, cabe destacar que en el detalle del gasto del Programa Defensa Nacional se pueden ver montos asignados a proyectos de tipo social y de las amenazas no tradicionales definidas en el Libro de la Defensa (por cierto también se corresponden con las diversas funciones asignadas legalmente al Ejército), estos son: Derechos de la Niñez y Adolescencia en la Gestión del Riesgo Comunitario, Prevención de Desastres, Prevención de Incendios Forestales y Protección de Desastres ante amenazas volcánicas. Todos ellos son financiados por rentas del tesoro y donaciones externas de la cooperación internacional. 44


2.6 Reformas Después de un largo conflicto interno, la reconversión militar y de todo el sector defensa comenzó, como en el resto de Centroamérica, por los procesos de Contadora (1983) y Esquipulas II (1987). Pero en este caso no era sólo la paz el motor del cambio, sino también un pacto político. Ni el proceso de pacificación, ni el de la transición política y reconversión del sector defensa obedecieron a un plan estratégico concebido, conducido y controlado por las autoridades civiles, sino que fueron resultado de iniciativas y decisiones del liderazgo militar, espoleado por la necesidad de sobrevivir en un escenario adverso y altamente polarizado. Esto se puede apreciar en el “Protocolo para la Transferencia del Mando Presidencial del Gobierno de la República de Nicaragua”, suscrito el 27 de marzo de 1990 y cuyo objetivo era asegurar el traspaso ordenado y pacífico del gobierno en un escenario polarizado, luego de la inesperada derrota del FSLN en las elecciones de 1990 (ver en tabla 9 del anexo las reformas legales del sector). En la segunda sección del mencionado Protocolo se fijan las bases mínimas de

la

reconversión

de

la

defensa,

cuya

condición

fundamental

era

la

desmovilización y desarme de los miembros irregulares de la Resistencia Nicaragüense o Contra. El FSLN acepta que el Ejército deba subordinarse a la autoridad civil legítimamente electa y alejarse de la lógica partidista, así también debía redimensionarse en términos de efectivos y presupuesto. Con la llegada de la democracia y de Violeta Chamorro a la presidencia en 1990, los militares continuaron teniendo mucho poder, por lo cual el General Humberto Ortega fue confirmado como Comandante en Jefe del Ejército, cargo que había ejercido desde 1979, a pesar de la férrea oposición de los radicales antisandinistas. Para mayo del mismo año, Ortega presentó el “Plan general de reducción del Ejército Popular Sandinista y reestructuración en el marco de la nueva situación de paz y el balance razonable de fuerzas”. La propuesta se traducía en tres planes de licenciamiento de más de 10.000 oficiales, los cuales 45


fueron ejecutados en noviembre de 1990, agosto de 1991 y septiembre de 1992, con un costo de más de US$ 500 millones por indemnizaciones. Los efectivos fueron reducidos a 86.810 hombres en 1990 a 21.710 en 1992 y 14.084 en 1995. Igualmente, previo a los planes de licenciamiento el Ejército había desmovilizado 55.632 efectivos de las fuerzas no permanentes. Así, la tasa global de reducción del personal militar fue de 83,2% (Cajina 2002; Córdova 2002). Desde al año 2000 el Ejército cuenta con un plantilla fija (en cuya definición el poder civil no tuvo participación alguna), año que coincide con el alza del presupuesto luego de fuertes y sostenidas bajas entre 1990 y 2000. La colaboración de organismos internacionales también estuvo presente en esta iniciativa, de hecho la presidenta Chamorro recurrió a la cooperación internacional cuando se vio presionada por mantener en el cargo de Comandante en Jefe a Humberto Ortega. Así, solicitó ayuda al National Democratic Institute for Internacional Affaires (NDI) para que patrocinara un proceso de educación cívica para lograr mejores relaciones entre el Ejército y el resto de la población. El NDI diseñó un Programa de Relaciones Civiles-militares de tres años, pero que se extendió hasta 1997, sus objetivos eran: contribuir al fortalecimiento del control civil sobre el ejército, promover la comunicación entre civiles y militares y entrenar a civiles en asuntos de seguridad. Sin embargo, estos objetivos no se consiguieron a cabalidad y siguen siendo tema pendiente. El resultado han sido transformaciones asimétricas e imperfectas, porque los compromisos mínimos del Acuerdo de Transición y del Programa de Gobierno de la Unión Nacional Opositora no fueron desarrollados y profundizados a través de un plan general. Con el paso del tiempo el vacío dejado por los civiles fue inevitablemente llenado por los militares. A juicio de Cajina (2002) tres son las razones de esta desidia civil en temas de defensa: desaparecidas las amenazas externas no era un tema prioritario en la agenda, la falta de competencia en temáticas relacionadas con la defensa y la seguridad y por último, la ausencia de visión estratégica.

46


Las consecuencias negativas de un plan de corto plazo de reconversión de la defensa fueron: el incremento de los índices de pobreza, el deterioro de las condiciones de vida de la población en general y de las unidades militares en particular y la pérdida de presencia y cobertura nacional, así como la reducción de la capacidad operativa del Ejército. Como se ha mencionado, existió oposición a los procesos de reformas, pero no de parte de los sandinistas -pues ellos buscaban reposicionarse-, sino de los sectores radicales de la Unión Nacional Opositora (UNO), del diario La Prensa y de un pequeño grupo abolicionista financiado a inicios de la década de los 90 por Estados Unidos. No se conocen evaluaciones institucionales (MIDEF, Ejército), sin embargo, desde la perspectiva de la sociedad civil sí existe al menos una evaluación (Cajina 2002), la cual señala que las debilidades del proceso de reforma del sector defensa son: el desinterés y la falta de expertos civiles en materia de seguridad y defensa, falta de mayor capacidad de liderazgo castrense y el inconfundible sesgo partidario con que la clase política impregnó el debate desde sus inicios. En tanto, los principales logros son: ƒ

El redimensionamiento del presupuesto y efectivos del Ejército y la Policía.

ƒ

La subordinación de ambas instituciones a la autoridad del poder civil.

ƒ

El carácter profesional y apolítico de la institución militar y el respeto de la integridad y profesionalismo.

ƒ

La creación del centro superior de estudios militares para la formación de oficiales profesionales.

ƒ

La modernización de la base jurídica y reglamentaria del instituto armado (ver tabla 9 en anexo con el detalle de estas reformas).

ƒ

La entrega a la Presidencia, a finales de 1995, de cuatro anteproyectos de Ley (Ley Orgánica de los Tribunales Militares, Código Penal Militar, código de procedimiento penal militar y ley del régimen disciplinario militar), que nunca fueron introducidas en la Asamblea Nacional.

ƒ

Traspasos de mando en la jefatura del ejército sin tensiones. 47


ƒ

A partir de 1995 todos los principales líderes militares y oficiales con responsabilidades directas en la administración de las finanzas presentan su declaración de probidad ante la Contraloría General de la República.

ƒ

El presupuesto de defensa ha dejado de ser secreto de Estado y se presenta de forma más desglosada para su discusión y aprobación.

ƒ

A partir de 1998, el Ejército presenta anualmente a la Contraloría General de la República el Informe Auditado de la Ejecución Financiera del Instituto de Previsión Social Militar. Desde la democratización no han existido intentos de golpes de Estado, ni

presiones por intereses corporativos, lo cual también ha permitido cambios y modernizaciones en otros aspectos, como en los años de formación, cambios en los modelos de gestión impulsados por el Ejército y modernización institucional, particularmente en el aspecto administrativo y financiero y en Justicia Militar. La modernización institucional del Ministerio de Defensa se ha llevado a cabo especialmente desde marzo de 2002, cuando se adoptó una estrategia de modernización institucional con el objetivo de lograr mayor y mejor seguimiento a la ejecución de la Política de Defensa Nacional, procurar los recursos requeridos para la misma y supervisar su cumplimiento. Las políticas de desarrollo institucional están enfocadas en la reestructuración, renovación tecnológica y fortalecimiento de la gerencia de recursos. Estos objetivos fueron integrados en un programa quinquenal completado con cuatro proyectos prioritarios: el Libro de Defensa Nacional (lanzado el 2005), el proyecto de Mejoramiento y Ampliación del Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría del sector defensa, el proyecto

de

fortalecimiento

del

Sistema

de

Evaluación

del

Desempeño

Presupuestario en el Ejército de Nicaragua y el proyecto de Formación Avanzada en Política y Estrategia de Seguridad y Defensa. En el aspecto financiero, se ha implementado una serie de prácticas en la rendición de cuentas y uso transparente de los fondos que le son asignados en el presupuesto, de conformidad con el principio fundamental de la reforma a la

48


Administración

Financiera,

Centralización

Normativa

y

Descentralización

Operativa. En la actualidad, el Ejército es una entidad desconcentrada en el tercer nivel, es decir que está conectado en línea al Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa y Auditoria (SIGFA). En lo relativo a la jurisdicción militar y de conformidad con lo establecido en el art. 87 de la Ley 181, el 5 de abril de 2005 se publicó en La Gaceta, Diario Oficial, la Ley Orgánica de Tribunales Militares. Con la aprobación de las nuevas leyes militares se adopta el sistema oral acusatorio en correspondencia con el sistema vigente para la sociedad nicaragüense.

En este mismo sentido está

proyectado el Código Penal Militar, la Ley de Procedimiento Judicial Militar y un nuevo Reglamento Disciplinario del Ejército de Nicaragua.

III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA

El

sector

seguridad

pública

en

Nicaragua

se

compone

de

pocas

instituciones en comparación a otros países, pues tiene un solo cuerpo policial a nivel nacional, el cual depende del Ministerio de Gobernación. A pesar de no existir una ley específica que regule la seguridad privada, es la Policía Nacional la encargada de fiscalizar el funcionamiento de este tipo de empresas. En este aspecto, cabe destacar que los miembros de la policía además desarrollan tareas vinculadas a la seguridad privada en sus horas libres pero no existe normativa al respecto. La formulación de políticas y programa queda casi exclusivamente en el ámbito de la Policía Nacional, pues ni la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, (Ley 290 del 27 de marzo de 1998), ni su Reglamento (Decreto No. 71-98, publicado en La Gaceta, Diario Oficial No. 205 y 206 del 30 y 31 de octubre de 1998) prescriben, como función del Ministerio de Gobernación, la elaboración de un plan estratégico o instrumento equivalente. Sin embargo, la Ley 228 de la Policía Nacional, establece que el Director General de la

49


Policía Nacional tiene la atribución de “proponer al Ministro de Gobernación para

su aprobación los planes anuales de la policía” (Art. 16, numeral 5), aunque los mismos no determinan lineamientos estratégicos que contribuyan al desarrollo y consolidación institucional, tanto del Ministerio de Gobernación como de la Policía Nacional. Entonces, de acuerdo a lo indicado no existe jurídicamente una entidad del Ministerio de Gobernación que tenga la función de planificar estratégicamente la política del sector. A pesar de esa carencia legal, la Policía Nacional ha tenido, en la práctica, cierto grado de autonomía funcional, especialmente en lo concerniente al desarrollo de un nuevo modelo institucional-policial, cuyo diagnóstico se materializó con la formulación del “Plan de Modernización y Desarrollo para el fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana 2000-2005”, el cual tuvo como objetivo, entre otros ejes de gestión para el fortalecimiento de la institución, “incorporar al pensamiento institucional una visión estratégica para el abordaje de las misiones policiales”. En otras palabras, el hecho que todavía se necesite avanzar en la legislación del sector no ha impedido que la Policía Nacional haya llevado a cabo algunos planes, pero han dejado pendiente la planificación integral y estratégica de la seguridad como una política pública. Como se señaló en los numerales 1 y 2, el sistema de planificación estratégica del sector es débil y por tanto pendiente. A pesar que ninguna de las leyes mencionadas en el numeral 1 (Ley 290 y Ley 228) le confiere la responsabilidad exclusiva de planificación a alguna entidad específica del Estado, se debe destacar que es el Ministro de Gobernación quien “en representación del Presidente de la República dirigirá, organizará, coordinará y supervisará a la Policía Nacional a través de la Dirección General de la misma, de conformidad con la Ley de la Policía Nacional” (Ley 290, Art. 18, inciso a). Por ende, este Ministerio es el encargado de aprobar los planes anuales de la Policía que el Director General le propone (Ley 228, Art. 16, numeral 5), aunque quien inicialmente formula los planes anuales y operativos y los propone al Director General es la Jefatura Nacional de la Policía Nacional (Ley 228, Art. 17, numerales 1 y 2). En

50


consecuencia, el flujo lógico en la elaboración de los lineamientos de la política correspondería a la propuesta inicial de la Jefatura Nacional como “órgano de

dirección integrado por el Director General, tres Sub-directores Generales y el Inspector General…”, y cuya estructura “está subordinada al Director General”, siendo el Director General el que envía la propuesta final al Ministro de Gobernación para su aprobación (Ley 228, Art.11). Por la razón anterior, la Policía Nacional es la que determina la mayoría de los aspectos: distribución territorial, funciones operativas y logísticas, adquisición de infraestructura, doctrina institucional, formación y capacitación del personal, gestión de recursos humanos. Sólo en la determinación de ascensos y bajas influye el Presidente de la República, el Ministro y el Director General. Con la pacificación del país se reformó y creó la nueva Policía Nacional Civil, en este proceso también hubo cooperación internacional, por ejemplo, con la asistencia de la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID), las instituciones del sistema judicial penal iniciaron las discusiones de un nuevo código de procedimiento penal, y una nueva ley orgánica para la Procuraduría General de Justicia. La policía es parte de las discusiones y del proceso de su redacción. ICITAP continúa la coordinación con USAID y otros cooperantes internacionales, incluyendo los gobiernos de España, Suecia, y Noruega, en ofrecer asistencia a la policía.

3.1 Ministerio La Policía Nacional de Nicaragua depende del Ministerio de Gobernación. La línea de mando comienza con el Ministro, que debe ser un funcionario civil, pues la Ley de Organización del Poder Ejecutivo señala que no podrán ser Ministros o Viceministros los militares en servicio activo (Ley 290 art. 15, inciso a, ver lista de los ministros en tabla 10 del anexo). Entre las funciones más importantes del Ministro figuran: dirigir, organizar, coordinar y supervisar a la Policía Nacional a través de la Dirección General de la misma, de conformidad con la Ley de la

51


Policía Nacional (Ley 228). Le sigue el Viceministro, que es un funcionario auxiliar y suplente temporal del Ministro. Su autoridad se extiende a las funciones que le delegue el Ministro, a quien sustituirá en caso de ausencia, denominándosele “Ministro por la Ley” (Decreto 71-98, Reglamento a la Ley 290, Art. 23). Finalmente, el Secretario General del Ministerio de Gobernación, también civil, ocupa una jerarquía inmediata inferior a la del Vice-Ministro en el despacho y dirección del ámbito que el Ministro le delegue, es además funcionario auxiliar y su autoridad se extiende a las funciones que le delegue su superior (Decreto 7198, Reglamento a la Ley 290, Art. 24). No cuenta con un gabinete asesor en temas de seguridad. La dependencia presupuestaria de la Policía Nacional también pertenece al Ministerio de Gobernación, de acuerdo a la Ley de Policía (artículo 93 y 100) “la

aprobación, reducción o aumento del número de cargos que integran la policía, así como el monto salarial, será aprobado por el Ministro de Gobernación a propuesta del Director General, dentro del marco del Presupuesto General de la República”. Así también, “los recursos financieros destinados a la policía (…) serán administrados por la Policía Nacional, por medio de sus órganos de apoyo de administración y finanzas, bajo la supervisión y vigilancia del Ministerio de Gobernación. La policía informará al Ministro de Gobernación de manera periódica del uso de los fondos asignados. Cualquier otro ingreso extraordinario estará regulado por las Leyes y reglamentos de la República”. Como determina la Ley de Organización del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Gobernación tiene atribuciones en diversas materias que dicen relación con el gobierno interior, pero directamente relacionado con la seguridad, el Ministerio tiene las siguientes funciones: ƒ

En representación del Presidente de la República, dirigirá, organizará, coordinará y supervisará a la Policía Nacional a través de la Dirección General de la misma, de conformidad con la Ley de la Policía Nacional.

ƒ

Coordinar, dirigir y administrar el Sistema Penitenciario Nacional. 52


ƒ

Dirigir y coordinar a través de la Policía Nacional las actividades necesarias para garantizar el orden público, la seguridad de los ciudadanos, la prevención y persecución del delito. Informar de ello, periódica y oportunamente, al Presidente de la República.

ƒ

Organizar Delegaciones Departamentales, cuya función será la de coordinar la actuación de las dependencias del Ministerio en el Territorio. En el caso de la Policía Nacional, el Delegado Departamental de Gobernación supervisará las actuaciones de ésta en su departamento, sin perjuicio de la dependencia

jerárquica,

funcional

u

operativa

de

la

Policía

del

departamento al Director General. ƒ

Formular y proponer proyectos dirigidos a la prevención del delito y apoyar en su ejecución a la instancia correspondiente.

ƒ

Coordinar con el Ministerio de Defensa las acciones conjuntas que desarrolle la Policía y el Ejército de Nicaragua, cuando así lo haya dispuesto el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

ƒ

Ratificar o cancelar el funcionamiento de los Cuerpos Privados de Seguridad que extiende la Policía Nacional; supervisar y controlar el funcionamiento de estos a través de la Institución Policial.

ƒ

Supervisar los planes de estudio para la capacitación y formación profesional de los integrantes de la Policía Nacional.

53


Ilustración 3 Organigrama Ministerio de Gobernación

Fuente: Ministerio de Gobernación. Disponible en:

http://www.migob.gob.ni/webmigob/usu_activos.php Consultado el 27 de marzo de 2006.

3.2 Liderazgo civil

La dependencia del poder ejecutivo por parte de la Policía Nacional está señalada en el artículo 9 de su ley orgánica, especificando que “está sometida a la 54


autoridad civil, la que será ejercida por el Presidente de la República a través del Ministro de Gobernación”. Esto se encuentra en concordancia con lo señalado en el artículo 97 de la Constitución Política: “la Policía Nacional es un cuerpo armado

de naturaleza civil (…) es profesional, apolítica, apartidista, obediente y no deliberante. La Policía Nacional se regirá en estricto apego

a la Constitución

Política, a la que guardará respeto y obediencia. Estará sometida a la autoridad civil que será ejercida por el Presidente de la República”. En todo caso, el tema en que tiene mayor injerencia la figura presidencial es la determinación de ascensos y retiros y el nombramiento del director. Así, de acuerdo a la Ley de Policía Nacional, artículo 70, los ascensos en cargo según el escalafón, le corresponden al Presidente (Oficiales Generales), al Ministro de Gobernación (Oficiales Superiores) o al Director General de la Policía Nacional (Oficiales Sub-alternos), siendo este último el que “hará las propuestas de

ascenso en grado al Presidente de la República y al Ministro de Gobernación, según corresponda” (Art. 71). El Ministro de Gobernación nombrará a los SubDirectores Generales y al Inspector General “dentro de los miembros que ostenten el Grado de Comisionado Mayor o Comisionado General, a propuesta del Director General” (Art. 81). El nombramiento del resto de cargos dentro de la jerarquía y escalafón de la institución, estará bajo la responsabilidad del Director General y de conformidad a lo prescrito en los artículos 82, 83 y 84 de la Ley 290. En el caso del Director General, éste “será nombrado por el Presidente de la

República a propuesta del Ministro de Gobernación, entre los miembros de la Jefatura Nacional, teniendo como requisito ostentar el Grado de Comisionado General” (art.80). Según el artículo 89 de la misma Ley es “el Presidente de la República” el que por diferentes causas “podrá sustituir al Director General de la Policía Nacional”; además, las bajas de un miembro de la policía podrán ser realizadas también, de acuerdo a la Ley y su Reglamento, por las autoridades facultadas para hacer el nombramiento (artículo 90). En la Ley 228, se señala que el período de permanencia del Director General de la Policía Nacional en el cargo será de cinco (5) años no prorrogables y al concluir ese período pasará a retiro 55


(art. 88, numeral 1). Además, le otorga al Presidente de la República la potestad de destituir al Director General de la Policía Nacional por cualquiera de las siguientes causales: insubordinación; violar lo establecido en el artículo 2 de esta Ley, es decir, si realiza proselitismo político dentro o fuera de la institución, o si desempeña algún cargo público de carácter civil; haber sido condenado mediante sentencia firme por delito que merezca pena más que correccional, incapacidad física o mental declarada de conformidad con la Ley (art. 89). En consecuencia, el único que por derecho constitucional puede remover al Jefe de la Policía Nacional es el Presidente de la República.

3.3 Policía

Al contrario de lo que sucede en otros países, en Nicaragua, la Policía Nacional es el único cuerpo policial del país, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley de Policía, Ley No. 228 de 23 de agosto de 1996. Lo que si comparte con el resto de Centroamérica es que se trata de una policía reformulada a partir de los Acuerdos de Paz, por lo que en su ley está claramente establecido que se trata de una institución apolítica, apartidista, no deliberante y civil, pues la institución que existió en Nicaragua hasta 1979 fue la Guardia Nacional de la dinastía Somoza, que cumplía funciones tanto en el aspecto militar como en el policial. En su desarrollo institucional la historia de la Policía estuvo ligada con la del Ejército hasta 1979, año en que el nuevo Gobierno de Reconstrucción Nacional disolvió la Guardia Nacional que mantuvo la dinastía somocista. El artículo 27 del Estatuto Fundamental que creó el gobierno de aquella época estableció que la Policía Nacional “estará sujeta a un régimen especial que tome en cuenta la naturaleza de sus funciones cívicas y de protección a la ciudadanía”.

La

institución fue radicada en el Ministerio del Interior, como órgano de seguridad del FSLN. En 1980 se promulgó el Decreto 559, Ley de Funciones Jurisdiccionales de la Policía Sandinista. Por medio de este decreto y sus posteriores reformas (del 21 de febrero de 1981 y 3 de julio de 1984) se determinó que la Policía Sandinista

56


tenía la facultad de sancionar delitos, pero posteriormente fue derogado con la entrada en vigencia de la Constitución de 1987. Con la transición democrática, el Ministerio del Interior pasó a denominarse Ministerio de Gobernación, del cual depende la Policía Nacional y además se renuevan las normas que la rigen.

a. Misión y Funciones La misión de la Policía está definida en la Constitución Política, cuyo artículo 97 señala que el cuerpo policial “tiene por misión garantizar el orden interno, la seguridad de los ciudadanos, la prevención y persecución del delito y lo demás que señale la ley”. Por su parte la Ley de Policía reitera lo determinado en la Constitución, señalando en su primer artículo que “la Policía Nacional es un

cuerpo armado de naturaleza civil, profesional, apolítica, apartidista, no deliberante y se regirá en estricto apego a la Constitución Política de la República a la que debe respeto y obediencia. Es el único cuerpo policial del país y tiene por misión: proteger la vida, la integridad, la seguridad de las personas y el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos; asimismo es responsable de la prevención y persecución del delito, la preservación del orden público y social interno, velar por el respeto y preservación de los bienes propiedad del Estado y de los particulares, brindar el auxilio necesario al Poder Judicial y a otras autoridades que lo requieran conforme a la Ley para el cumplimiento de sus funciones”. Las funciones detalladas en la Ley son muchas, pero es necesario señalarlas todas para apreciar un aspecto importante: la mezcla que existe tanto en la Constitución como en la Ley respecto de la defensa y la seguridad, pues no sólo se trata de que la Policía sea nombrada en el capítulo dedicado a la defensa en la Constitución, sino que además se encuentra explícitamente señalado que pueden solicitar la colaboración del Ejército, como veremos a continuación: 1) Cumplir y velar por el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones. 2) Investigar las faltas o delitos perseguibles de oficio, y cuando fuere requerida su actuación en los delitos de acción privada. 57


3) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones que emanen de las autoridades judiciales. 4) Auxiliar o proteger a toda persona que así lo requiera y asegurar la conservación y custodia de los bienes. 5) Vigilar

y

proteger

los

edificios

e

instalaciones

públicas,

vías

de

comunicación terrestre, costas, centros y establecimientos que por su interés así lo requieran. 6) Coadyuvar en coordinación con el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, las Alcaldías y Gobiernos Regionales en la vigilancia y protección del ambiente y el aprovechamiento racional de los recursos naturales. 7) Organizar la seguridad y protección del Presidente y Vice- Presidente de la República y resguardar la Casa Presidencial y sus residencias. 8) Proporcionar protección a los Presidentes de los Poderes del Estado. 9) Organizar la seguridad y protección a los Jefes de Estado, Jefes de Gobiernos, y Presidentes de Poderes de Estado que visiten el país, así como a aquellas altas personalidades nacionales y extranjeras que la Presidencia de la República o el Ministro de Gobernación determinen. 10)Custodiar y vigilar las sedes y residencias de los miembros del Cuerpo Diplomático de acuerdo a los convenios internacionales. 11)Mantener o restablecer, en su caso, el orden público y la seguridad ciudadana y solicitar al Presidente de la República el apoyo del Ejército de

Nicaragua en casos excepcionales de acuerdo al Artículo 92 Cn. 12)Prevenir la comisión de actos delictivos. 13)Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública; y estudiar, planificar y ejecutar métodos y técnicas de prevención de la delincuencia. 14)Coadyuvar en coordinación con los órganos de defensa civil del ejército y participar en dichas tareas en los casos de graves riesgos, catástrofes o desastres naturales. 15)Vigilar o realizar inspecciones en los locales y actividades cuya autorización otorgue la Policía. 16)Colaborar y prestar auxilio en reciprocidad a las policías de otros países. 58


17)Autorizar, reglamentar, realizar inspecciones, controlar o suspender en su caso a las entidades y servicios públicos y privados de seguridad y vigilancia, sean personas naturales o jurídicas, así como el control de su personal y sus medios de actuación. 18)Exhortar a las personas naturales o a los representantes de las empresas que prestan servicio de protección y custodia privada a auxiliar a la fuerza

pública. 19)Autorizar, controlar, suspender, decomisar u otorgar permisos relativos a la posesión y comercio de armas de fuego, municiones o explosivos de uso civil. La autorización de los negocios de venta de armas, municiones o explosivos deberá ser ratificada por el Ministro de Gobernación. 20)Llevar el registro nacional de vehículos y de conductores, asimismo regular, expedir o controlar la documentación referida al tránsito, así como la vigilancia y regulación operativa del mismo. 21)Prevenir e investigar los accidentes de tránsito. 22)Sancionar las faltas o contravenciones de policía o de tránsito. 23)Mantener, organizar y actualizar el servicio de archivo y el registro nacional de antecedentes policiales. 24)Organizar, dirigir y controlar la policía voluntaria. 25)Reunir, asegurar y ordenar las pruebas necesarias para la investigación de las faltas o delitos, remitiéndolas a la autoridad competente cuando corresponda. 26)Recibir denuncias de los ciudadanos sobre faltas o delitos y su remisión a la autoridad competente cuando así lo disponga la Ley. 27)Investigar o detener de conformidad con la Ley a los presuntos responsables de faltas o delitos. 28)Recibir declaraciones en la forma y las garantías que establezca la Ley. 29)Citar o entrevistar a todas las personas que pudieren aportar datos de interés a las investigaciones que realice. 30)Ejercer autoridad a través de sus jefes respectivos en el ámbito que la Ley les faculte.

59


31)Investigar los delitos relacionados con la droga y el lavado de dinero y bienes de procedencia ilegal, e investigar los delitos contra la economía del país. 32)En su caso actuar como Policía Judicial. El ámbito más notorio de las labores de la Policía Nacional, es que después de la democratización han existido operativos conjuntos con el Ejército. Tal como dispone la Constitución Política, “sólo en casos excepcionales el Presidente de la

República, en Consejo de Ministros, podrá en apoyo a la Policía Nacional ordenar la intervención del Ejército de Nicaragua cuando la estabilidad de la República estuviera amenazada por grandes desórdenes internos, desastres o calamidades naturales” (art. 92). Para cumplir, en caso de ser necesario, con lo dispuesto en el texto constitucional, la Ley 290 delega la responsabilidad a los Ministerios de Gobernación y Defensa para la coordinación de las acciones conjuntas que desarrollen la Policía y el Ejército de Nicaragua (art. 18, inciso i y art. 20, inciso b) en la prevención o respuesta a las amenazas señaladas en la Constitución u otras que el Presidente considere que pudieran afectar la esencia del Estado o al Estado mismo. Para tal efecto, la Ley de la Policía Nacional prescribe como función de esta institución “mantener o restablecer, en su caso, el orden público y la seguridad

ciudadana y solicitar al Presidente de la República el apoyo del Ejército de Nicaragua en casos excepcionales de acuerdo al Artículo 92 de la Constitución (Cn)” (Art. 11). Igualmente, en el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (Ley 181, Capítulo I) se define que el Ejército deberá “coadyuvar con

la Policía Nacional en la lucha contra el narcotráfico en el territorio nacional conforme lo dispuesto en las Leyes” (art. 2, inciso 5). En tal sentido, el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional suscribieron el 15 de agosto de 2000 un “Acuerdo de Cooperación y Coordinación en materia de

Combate a la Narcoatividad”, cuyo objetivo fue crear una instancia de Cooperación de Alto Nivel compuesta por ambas instituciones y que se denominó Centro 60


Nacional de Coordinación. En la práctica, esto se ha reflejado en las operaciones de intercepción y captura de narcotraficantes, por parte de la Fuerza Naval y de la Dirección de Información para la Defensa, y cuyo ámbito de acción ha sido principalmente en la zona del Caribe, donde la presencia policial es muy escasa y la narcoactividad es una amenaza progresiva. Adicionalmente, es preciso subrayar en este ámbito la existencia del acuerdo entre el Gobierno de la República de Nicaragua y el Gobierno de los Estados Unidos para la cooperación en la eliminación del tráfico ilícito por mar y aire (1 de junio del 2006), en el que las autoridades del orden son la Policía Nacional, la Fuerza Naval y la Fuerza Aérea de Nicaragua. Las decisiones operativas del Centro Nacional de Coordinación y Puestos de Mando, según el “Acuerdo de Cooperación y Coordinación en materia de Combate a la Narcoactividad” serían tomadas por los respectivos delegados de ambas instituciones (Ejército y Policía). No obstante, en los casos definidos en la Constitución (Art. 92), en la Ley 181 (Art. 2, incisos 2 y 5) y en la Ley 228 (Art. 11), el Ejército de Nicaragua actuará exclusivamente como factor coadyuvante a la acción de la Fuerza Pública.

b. Estructura Interna De acuerdo al Artículo 69 de la Ley de Policía, la Jerarquía de los cargos en la Policía Nacional es la siguiente: ƒ

Director General.

ƒ

Sub- Director General e Inspector General.

ƒ

Director, Jefe de División.

ƒ

Jefe de Departamento y/o Oficina.

ƒ

Jefe de Sección o de Unidad.

ƒ

Primer Oficial.

ƒ

Oficial.

ƒ

Ejecutivo.

61


En tanto, los grados están divididos en tres escalas: ƒ

Escalafón de Oficiales: De Oficiales Generales: Primer Comisionado. Comisionado General. De

Oficiales

Superiores:

Comisionado

Mayor.

Comisionado.

Sub-

Comisionado. De Oficiales Subalternos: Capitán. Teniente. Inspector. ƒ

Escalafón Ejecutivo: Sub- Inspector, Sub- Oficial Mayor, Sub- Oficial Policía

ƒ

Aspirantes: Cadetes Alumnos

En su doctrina la Policía Nacional asume plenamente el enfoque de género, y lo incorpora en sus políticas internas de selección de personal, formación profesional y técnica, asignación de grados y cargos, así como en sus relaciones con la comunidad. (Ley de Policía Nacional, art. 9), pero aún sigue siendo minoritaria la presencia femenina en el cuerpo policial. Así lo muestra el Anuario Estadístico de la Policía, correspondiente al año 2004, donde la distribución por sexo de los grados era la siguiente: Tabla 3 Distribución de la Policía según sexo Grado policial

Total

Mujeres Hombres

Primer comisionado

1

0

1

Comisionado general

4

2

2

Comisionado mayor

27

0

27

Comisionado

84

21

63

Sub comisionado

230

50

180

Capitán

485

121

364

Teniente

602

148

454

Inspector

470

141

329 62


Sub inspector

503

146

357

Sub oficial mayor

723

192

531

Sub oficial

1507

403

1104

Policía

3335

761

2574

402

254

148

8373

2239

6134

Sin grado Total

Fuente: Anuario Estadístico de la Policía Nacional, pág. 168. Disponible en:

http://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/estadisticas/ae2004.pdf. Consultado el 4 de abril de 2006.

Se debe destacar que además de la estructura señalada, cuenta con la Policía Voluntaria. Así lo señala los artículos 43 y 45 de la Ley de Policía: la policía

voluntaria es un cuerpo auxiliar y de apoyo de la Policía Nacional, con estructura orgánica adscrita y subordinada a las delegaciones de policía, la integran ciudadanos nicaragüenses, que previo proceso de selección, preparación y juramentación aceptan las condiciones del servicio de forma voluntaria, temporal y gratuita. Los miembros de la policía voluntaria realizarán principalmente tareas de apoyo, de prevención, vigilancia, seguridad pública y tránsito, las que deberán llevar a cabo debidamente identificados con uniforme y distintivos propios y tendrán condición de agentes de la autoridad. En cuanto a la estructura orgánica, de acuerdo a la ley, la Policía Nacional tiene 5 divisiones: 1. Jefatura Nacional, compuesta por el Director General, SubDirectores Generales y el Inspector General; 2. órganos de especialidades nacionales conformado por investigaciones criminales, económicas y de drogas y seguridad personal, pública y de tránsito; 3. órganos de apoyo como son la Academia de Policía, Administración General, Asesoría Legal, Asuntos Internos, Archivo nacional y criminalística, entre otros; 4. delegaciones policiales dividas en departamental, distrital y municipal; y por último, 5. estructuras consultivas, como son el Consejo Nacional y el Consejo de Especialidades (Ley de la Policía Nacional, art.8)

c. Ingreso y Formación

63


Los requerimientos de selección de funcionarios en la escala básica no están determinados en la ley orgánica, pero los requisitos de ingreso al curso básico que otorga el grado de policía son: tener entre 18 y 30 años, estatura mínima de 1,60 para varones y 1,55 para mujeres, sexto año de primaria mínimo y las pruebas física, médica y de conocimientos generales. También se exige test psicológico por medio de una prueba psicométrica que estudia capacidad intelectual, personalidad y organicidad. Los requisitos de formación previa son variados como se aprecia en la siguiente tabla. Luego del ingreso los oficiales y oficiales superiores tienen la posibilidad de optar a cursos de Postgrado de cinco meses de duración y/o una licenciatura de 5 años. En la definición de contenidos sólo participa la Policía. Tabla 4 Formación policial 4 Años de formación Oficiales

Años de formación suboficiales

Formación

En el escalafón de oficiales la

Tercer año de secundaria

previa exigida

formación exigida para sub

para suboficiales del

inspectores es de bachiller.

escalafón ejecutivo, sexto año de primaria para policía.

Formación

Hay un curso básico en la

6 meses de Curso Medio

interna básica

Academia con el cual se obtiene el

de Sub Oficiales.

grado de Policía y tiene una duración de 6 meses. Formación

Para el grado de Inspector existe

Existen cursos de

interna

un curso Superior de

promoción.

especializada

Administración para el cual se requiere el grado previo de bachiller y dura 3 años.

Los miembros de la Policía Nacional, al igual que los del Ejército, no pueden desarrollar actividades político partidistas ni desempeñar cargo alguno en 4

La formación la entrega la Academia de Policía Instituto de Estudios Superiores Walter Mendoza

Martínez. 64


organizaciones políticas, tampoco pueden optar a cargos públicos de elección popular si no hubieren renunciado a su calidad de policías en servicio activo por lo menos un año antes de las elecciones en que pretendan participar. En términos de su comportamiento hay también una mezcla en lo que es la Policía y lo que es el Ejército, esto queda de manifiesto en la Constitución Política, donde se señala que los delitos y faltas estrictamente militares cometidos por miembros del ejército y la policía serán reconocidos por los tribunales militares, no así con delitos y faltas comunes que serán sometidos a la justicia ordinaria. Pero si se define al mismo tiempo que la policía es un cuerpo armado civil entonces resulta extraño que cometan faltas de tipo militar y que se juzguen en el ámbito castrense. En este mismo sentido, la Ley no especifica los deberes de sus miembros, aunque si hace referencia al régimen disciplinario pero de forma muy general, detalla la forma de aplicación de sanciones disciplinarias pero no enumera deberes (Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional, Decreto No.2796 del 20 de noviembre de 1996, Publicado en la Gaceta No. 33 de 17 de febrero de 1997). El sistema de educación se encuentra en términos generales en el Reglamento de la Ley de la Policía Nacional (Decreto No. 26-96, Aprobado el 25 de Octubre de 1996, publicado en La Gaceta No. 32 del 14 de Febrero de 1997, artículos 142 a 156). Allí se señala que el órgano rector del Sistema de Educación es la Academia de Policía, la cual se constituye en el Instituto de Estudios Superiores de la Policía Nacional. Su tarea consiste en organizar, planear, dirigir, coordinar y supervisar la formación profesional, capacitación y desarrollo de los aspirantes y policías en servicio activo y fuerzas auxiliares. La Academia de Policía también organiza, dirige y supervisa la capacitación de la Policía Voluntaria y los cuerpos de Vigilancia Privada. Ha atravesado por 3 etapas, además de una reforma doctrinaria de la institución policial. La primera, que puede considerarse como formativa (octubre 1979-1990); la segunda, una etapa recesiva que transcurre de 1990 hasta 1992; y una tercera de consolidación y desarrollo que va desde 1993 hasta la fecha. En el año 2003 la Academia de Policía es reconocida por el Consejo Nacional de Universidades (CNU) como institución de educación superior, ya que a 65


partir de ese año ofrece los grados de Técnico Superior en Ciencias Policiales y la Licenciatura en Ciencias Policiales. En tanto, la Secretaría Académica se encarga del registro y el control académico. También se señala que los organismos encargados de la formación policial deben estar en contacto con otras instituciones del Estado que se dediquen a materias educacionales, así también con organismos internacionales. El Sistema de Educación de la Policía Nacional está conformado por tres subsistemas: 1. Subsistema de Formación: orientado a formar los nuevos policías, suboficiales y Oficiales. El ingreso al Sub-sistema de Formación se realiza mediante convocatoria pública, a través de un sistema de concurso y oposición. 2. Subsistema de Promoción y Capacitación: está orientado a capacitar a los policías, Sub-Oficiales y Oficiales activos, así como al personal auxiliar. La aprobación de un curso en este nivel constituye uno de los requisitos para el ascenso y promoción en la Carrera Policial. 3. Subsistema de Preparación Continua: está orientado a asegurar la comunicación permanente y sistemática a todos los niveles a fin de garantizar la actualización de los conocimientos necesarios alrededor de la actuación policial.

d. Áreas de Especialización

Entre los órganos de especialidades que están en la estructura de la Policía Nacional, la ley orgánica señala algunas divisiones (artículos 20 a 26): ƒ

Investigaciones

Criminales:

es

la

especialidad

encargada

de

la

investigación de las faltas o delitos, así como la elaboración de los

66


expedientes investigativos para su posterior remisión a las autoridades correspondientes. ƒ

Seguridad Pública: es la especialidad responsable de las funciones fundamentales de prevención o auxilio a través del servicio, vigilancia y patrullaje, otorgamiento de permiso de armas, explosivos y otros relativos a su materia.

ƒ

Seguridad de Tránsito: es la especialidad encargada de regular, controlar o contribuir a la solución de los problemas viales, llevar el registro de propiedad vehicular, expedición y control de licencias de conducción, circulaciones y placas, investigar accidentes de tránsito, prestar servicios de patrullaje en las vías y normar la circulación vial.

ƒ

Investigaciones Económicas: es la especialidad encargada de investigar los delitos de orden económico, fiscal, aduanero y legitimación ilegal de capitales.

ƒ

Investigación de Drogas: es la especialidad encargada de investigar los delitos relacionados con la tenencia, el expendio, el tráfico internacional y nacional de drogas, o con el lavado de dinero y los bienes económicos producidos en consecuencia.

ƒ

Seguridad Personal: es la especialidad responsable de la protección del Presidente y del Vice- Presidente de la República, los Presidentes de los Poderes del Estado, funcionarios, personalidades y sedes diplomáticas. Además de estas áreas determinadas por ley, la PN ha desarrollado

políticas de inclusión de género. Para ello existe una Oficina de Género, pero que sólo cuenta con dos funcionarias. Al parecer, sus actividades se enfocan a la capacitación a interior de la PN para un cambio de actitud en torno al género. Hace más de una década abrieron especialmente las Comisarías de la Mujer y la Niñez para atender casos de violencia intrafamiliar. La Comisaría de la Mujer, la Niñez y Adolescencia, resulta de un esfuerzo conjunto de Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM), la Policía Nacional y la Red de Mujeres y depende de la Dirección de Investigaciones Criminales. Fue la primera Comisaría de esta naturaleza en Centroamérica, inaugurada en noviembre de 1993. También ha

67


llevado a cabo actividades especiales de sensibilización de este tema, como foros de debate, afiches alusivos al tema, charlas en colegios y campañas casa por casa.

e. Control Interno De acuerdo a la estructura de la policía, como parte de la Jefatura Nacional, dependiendo del Director General directamente, se encuentra el Inspector General cuyas atribuciones van dirigidas al control del comportamiento debido de la Policía. Por ello sus funciones son: 1. Velar por el fiel cumplimiento de la Constitución, las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales que afectan a la policía, cuidando de la oportuna y justa corrección de las faltas en que incurran sus miembros. 2. Garantizar el permanente respeto a los derechos humanos. 3. Realizar las inspecciones a las distintas unidades de la policía a fin de constatar el funcionamiento de éstas y el buen servicio de los miembros. 4. Cuidar por el prestigio de la institución disponiendo las investigaciones necesarias ante los reclamos que formulen autoridades o particulares en relación a la conducta policial, o por la violación de los derechos y garantías consignados en la Constitución por parte de sus miembros. 5. Verificar el cumplimiento de las instrucciones y órdenes del Director General 6. Atender a las organizaciones de derechos humanos tanto nacionales como internacionales. 7. Cualquier otra que le asigne el Director General.

En consecuencia, en los denominados “órganos de apoyo nacional”, la unidad de Asuntos Internos tiene como misión investigar las denuncias que autoridades, particulares o de oficio, formulen en relación con el comportamiento de los miembros de la policía (Ley de la Policía Nacional, art.31)

3.4 Control Externo

68


En el ámbito ministerial existe un área de asuntos internos que puede revisar las decisiones en materia policial, pero no se encuentra información respecto del funcionamiento de esta unidad. La sociedad civil también es muy débil en esta materia, pues no existen instituciones no gubernamentales que incluyan como prioridad dentro de sus agendas el tema de seguridad, debido a que, entre otras razones, la Seguridad Pública no es de interés ni para los legisladores ni para los tomadores de decisiones del aparato gubernamental. Como se ha mencionado en el apartado sobre el sector defensa, la Asamblea Nacional de Nicaragua no cuenta con asesores especializados en las comisiones, que además en este caso no es exclusiva, sino que dedicada tanto a los temas de defensa como de gobernación. Al cierre de este informe la Asamblea había enviado a la Presidencia, con fecha 7 de diciembre de 2006, la nueva Ley Orgánica de la Asamblea Nacional para su promulgación y publicación. En ella, lo que se denominaba como Comisión permanente de Defensa y Gobernación en el antiguo Reglamento Interno de la Asamblea (art.56) ahora es llamada Comisión de la Paz, Defensa, Gobernación y Derechos Humanos (Ley Nº 606 art.62), entre cuyas materias de competencia se encuentran: amnistías e indultos, promoción y protección de hombres, mujeres, niños y niñas, contra las violaciones de sus derechos humanos, promoción y protección de los sectores sociales vulnerables, fomento y promoción del Derecho Humanitario, Ejercito de Nicaragua y la Policía Nacional,

Ministerio

de

Defensa

y

Ministerio

de

Gobernación,

sistema

Penitenciario Nacional, Bomberos, Dirección de Migración y Extranjería y la defensa civil y cualquier otro que se relacione.

3.5 Presupuesto La estructuración del Presupuesto se realiza en base a la lógica del presupuesto por programa, los cuales son identificados conforme a lo establecido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, que a cada instancia del Ministerio de Gobernación (Policía Nacional, Sistema Penitenciario Nacional, Migración y Extranjería, Bomberos, etc.) se le denomina “Programa” aún cuando en la práctica ninguno de ellos es de naturaleza programática. Al igual que en el 69


sector defensa, el proceso de formulación del presupuesto de seguridad está dominado por consideraciones de disciplina fiscal agregada. Los fondos se asignan utilizando el presupuesto del año anterior como principal referencia para el nuevo presupuesto. Los presupuestos tanto de defensa como de seguridad pública mantienen los mismos criterios de procedimiento, distribución y evaluación. Así, la secuencia de acciones para formulación y aprobación del presupuesto de seguridad pública comienza con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) que establece el marco macroeconómico del presupuesto y solicita a las instituciones presupuestadas su estructura programática. Las instituciones del sector seguridad inician la formulación de sus respectivos anteproyectos de presupuesto luego de recibir una carta circular con los límites de gasto y las directrices de la política presupuestaria. Luego el MHCP considera el anteproyecto consolidado de Presupuesto de Gobernación y propone al Presidente de la República y al gabinete económico una primera versión del anteproyecto del Presupuesto General de la República. Luego de aprobado en instancias ejecutivas pasa el poder legislativo. La partida presupuestaria de la institución policial, tal como está tipificado en la Ley 228, es administrada por la Policía Nacional “a través de sus órganos de

apoyo de administración y finanzas, bajo la supervisión y vigilancia del Ministerio de Gobernación” (art. 100). Para mayor transparencia en la administración de los recursos públicos, la Policía Nacional deberá informar periódicamente, al Ministerio de Gobernación, la forma en que los fondos asignados están siendo utilizados. Lo que existe en el Ministerio es una oficina de Auditoría Interna, aunque su función es relativamente limitada ya que si hace algún tipo de evaluación es de carácter contable, es decir, cómo se va haciendo uso de los recursos asignados al Ministerio. Esta Unidad no tiene ninguna participación en lo que se refiere al presupuesto asignado a la Policía Nacional. El presupuesto General de la República es publicado en la página Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y en La Gaceta, Diario Oficial. En la página Web del MHCP lo que se publica es el Proyecto de Ley Anual de 70


Presupuesto General de la República no incluye las modificaciones hechas por el Parlamento; y en La Gaceta se publican estas modificaciones, lo que imposibilita tener de primera mano una versión actualizada del Presupuesto General de la República y su distribución real por organismos presupuestados, incluyendo defensa y seguridad pública. El presupuesto de Seguridad Pública, tal como es presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional, está estructurado en programas conforme los procedimientos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). Para el año 2006, los programas identificados dentro del Presupuesto de la institución fueron los siguientes: Actividades Centrales (Gastos y actividades administrativas del Ministerio de Gobernación); Mantenimiento del Orden Público y contribución a la Seguridad Ciudadana (Policía Nacional, denominado de esta forma desde el 2005); Sistema Penitenciario Nacional; Migración y Extranjería; Bomberos de Nicaragua; Sistema de Salud, Gobernaturas Departamentales y Seguridad Ciudadana. Además, el Presupuesto se publica por objeto del gasto y clasificaciones por gasto, es decir: Servicios Personales, Servicios No personales, Materiales

y

Suministros,

Bienes

de

Capital,

Transferencias

corrientes

y

Transferencias de Capital. El presupuesto de la Policía Nacional concentra la mayor cantidad de recursos del Ministerio de Gobernación, por sobre los sistemas penitenciarios o los programas de seguridad ciudadana (que no son especificados) y que forman parte igualmente del sistema nacional de seguridad pública. Así también se aprecia un aumento sostenido reflejado en las cifras brutas de cada año y también respecto del presupuesto total del Ministerio y del Producto Interno Bruto (ver tablas 11 y 12 del anexo).

3.6 Reformas y Modernización

71


Al igual que en el caso de la defensa, todos los aspectos de la institución policial fueron modificados: el rol constitucional de la policía, la estructura orgánica del ministerio, la ley orgánica y el escalafón. En cuanto a la modernización, se han presentado iniciativas de modernización y cambio en los modelos de gestión desde la propia Policía y en los años de formación. El rol constitucional fue reformado con el impulso de diversos actores (poder ejecutivo, legislativo y la propia institución policial) por medio de la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política de Nicaragua (Ley 192 del 4 de julio de 1995), que define la Policía Nacional como un cuerpo armado de naturaleza civil, subordinado a la autoridad del poder ejecutivo y alejado de la actividad política. La Ley Orgánica fue modificada como parte del mismo proceso por medio de la Ley 228 del 28 de agosto de 1995, esta

ley señala sus fundones, régimen

jurídico, competencia, responsabilidad, régimen disciplinario, carrera policial, escalafón y régimen de previsión social. Posteriormente, el Decreto 26 del 14 de febrero de 1997 que establece las normas reglamentarias de carácter general que regirán el cumplimiento de lo prescrito en la Ley 228. La estructura orgánica del Ministerio fue modificada un poco más tarde por medio de la Ley de Organización, Procedimientos y Competencia del Poder Ejecutivo, (Ley 290 del 3 de septiembre de 1998), que determina las funciones y atribuciones del Ministerio de Gobernación; y el decreto 71 del 30 y 31 de octubre de 1998, que norma la estructura orgánica del Ministerio para el cumplimiento de las funciones establecidas en la ley 290. Las reformas en el ámbito de la formación fueron promovidas por el Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional. Existen dos normas importantes al respecto: primero, en el Código de Organización del Poder Ejecutivo -art.18 inciso k- se señala que se delega al Ministro de Gobernación la función de supervisar los planes de estudio para la capacitación y formación profesional de los integrantes de la Policía Nacional; segundo, la Ley de la Policía Nacional señala que le

72


corresponde a la Academia de Policía la formación profesional, capacitación y desarrollo de aspirantes y de policías en servicio activo (art.28). Como se ha señalado, la Policía Nacional fue parte de su proceso de reformulación, sin oposiciones de parte de ningún grupo. Las evaluaciones a estos procesos han venido dándose, aunque con poca frecuencia, desde la sociedad civil. En este ámbito, las principales conclusiones a las que se ha llegado son: el redimensionamiento del presupuesto y efectivos de la Policía Nacional, orden interior y el reconocimiento de la supremacía del poder civil, el carácter apartidista de la Policía Nacional y su naturaleza civil.

73


IV. INTELIGENCIA En Nicaragua las actividades de inteligencia han estado siempre ligadas al ámbito militar, pero al contrario de lo sucedido con la Policía Nacional, no fueron servicios que experimentaran reformas profundas luego de la transición y pacificación del país. Por esta razón no existe un organismo centralizado de inteligencia, sino que hay dos organismos en el ámbito del Ejército: la Dirección de Información para la Defensa y la Dirección de Contra Inteligencia Militar. La primera de ellas se podría entender como un órgano civil, pues se trata de una de las direcciones generales del Ministerio de Defensa, pero como ya se ha señalado en el apartado N° 2, no ha sido implementada aún y además, el Ministerio es completamente militar, exceptuando al Ministro y Viceministro. Como señalan el artículo 51 del Decreto 25 –que reforma el Reglamento de la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo- y el artículo 26 del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, “la Dirección de Información

para la Defensa está destinada a obtener, procesar y analizar la información de actividades que atenten contra la soberanía, la integridad territorial de la nación y el orden constitucional. En ningún caso podrá realizar actividades de inteligencia política y se subordinará al Presidente de la República en su carácter de Jefe Supremo de la Fuerza de Defensa y Seguridad”. Por su parte, la Dirección De Contra Inteligencia Militar “es un organismo militar especializado, que está

designado para la protección de la Institución, para la prevención de actividades delictivas y de acciones que se den a lo interno de la Institución que atenten contra la integridad de la misma. También está destinada para garantizar la protección física de los mandos, de las instalaciones militares y de los bienes y recursos del Ejército” (Ley 181, art. 27). La Constitución prohíbe a los organismos del Ejército y la Policía y a cualquier otra institución del Estado, ejercer actividades de espionaje político

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(art.96Cn), de hecho, no se registran actividades ilegales de inteligencia o denuncias de actividades de inteligencia en asuntos de seguridad pĂşblica.

75


V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS

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Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJAMERICAS). Reporte de la Justicia. Marzo 2006. http://www.cejamericas.org/reporte/

-

CEPAL. Base de datos en línea. Marzo 2006. http://websie.eclac.cl/sisgen/SistemasDisponibles.asp

-

CEPAL. Datos del Estudio Económico de América Latina y El Caribe. Diciembre 2006. http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/de/noticias/paginas/6/2672 6/P26726.xml&xsl=/de/tpl/p18f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl

-

Ministerio de Defensa de Nicaragua. Abril 2006. http://www.midef.gob.ni/index.asp

-

Ministerio de Gobernación. República de Nicaragua. Abril 2006. http://www.migob.gob.ni/index.php

-

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Diciembre 2006. http://www.hacienda.gob.ni/hacienda/

-

Policía Nacional de Nicaragua. Marzo 2006. http://www.policia.gob.ni/

78


79


VI. ANEXOS Tabla 5 Datos Generales de Nicaragua Población (en mill. de habitantes)a

5 483

8%

% de población étnicab % de población bajo línea de pobreza

69.3%

(2001)c Lugar en Índice de Desarrollo

112

Humanod Coeficiente de Ginie

43.1

% de crecimiento en relación al PIB

2.3%

(2003)f % Población analfabeta (2005)g Tasa anual de desempleoh PIB per cápita (en USD, a precios

31.9% 11.6 (2002);10.2 (2003), 9.3 (2004) 794.5 (2002); 796 (2003), 820.4

constantes 2000)i Inflaciónj

(2004) 4.0 (2002), 6.5 (2003), 9.3 (2004)

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág. 183

a b

OPS, Salud de los pueblos Indígenas en Centroamérica. En: htp://www.ops.org.ni/Etnicidad/. 8 de

marzo de 2006.

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág. 118-119

c d

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico. Pág. 121.

f g h i

PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 243-244.

PNUD, 2005, Informe sobre el desarrollo humano, Madrid. pp. 295.

e

CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO).

CEPAL, 2005, Anuario Estadístico, CEPAL, Santiago de Chile. Pág.97.

CEPAL. Base de Estadísticas e Indicadores Sociales (BADEINSO). División de Estadística y

Proyecciones Económicas.

BID, 2005, Situación económica y perspectivas. Istmo Centroamericano, México, Haití y Republica Dominicana. Pág. 10.

j

80


Tabla 6 Ministros de Defensa Nombre

Todos

a

Período

Avil Ramírez Valdivia

2005-2007

José Adán Guerra Pastora

2000-2005

Ramón Kontorosvky

2000

José Antonio Alvarado Corea

2000

Pedro Joaquín Chamorro Barrios

1998-1999

Jaime Cuadra Somarriba

1997-1998

de este período son civiles.

a

los Ministros

81


Tabla 7 Presupuesto Ministerio de Defensa en mill. de córdobas y dólaresa (20022006) Año

Actividades

Defensa Nacional

Total

Centrales 2002

C$

16.177.334

443.493.931

459.671.265

910.680

24.965.882

25.876.562

14.154.113

471.806.789

485.960.902

796.786

26.559.715

27.356.502

13.568.755

491.288.872

504.857.627

763.834

27.656.432

28.420.267

15.994.815

549.374.429

565.369.244

900.406

30.926.279

31.286.685

17.809.342

595.550.66

613.360.008

1.602.552

33.525.707

34.528.259

US$ 2003

C$ US$

2004

C$ US$

2005

C$ US$

2006

C$ US$

a

A precios corrientes de mercado.

Fuente: Libros de Presupuesto General de la República de Nicaragua. Disponibles en:

www.hacienda.gon.ni/hacienda/libros.jsp

Tabla 8 Porcentaje del Presupuesto de Defensa en relación al Presupuesto General de la Nación y PIB (2002-2005)a Año

Presupuesto

Total Gasto

%

Producto

Defensab

Gobierno

Interno

Centralc

Brutod

%

2002

459.671.265 12.787.342.676

3.59

28.088

1.63

2003

485.960.902 13.685.642.827

3.55

28.796

1.68

2004

504.857.627 15.676.142.197

3.22

30.277

1.66

2005

565.369.244 15.785.536.819

3.58

31.482

1.79

a

En millones y miles de millones de córdobas, moneda local.

b, c d

Fuente: Libros de Presupuesto General de la República

Fuente: CEPAL. Datos del Estudio Económico de América Latina y El Caribe.

82


Tabla 9 Reformas del sector defensa Tipo de

Impulsor

Titulo y

Fecha

Objetivo de la Ley

reforma legal

de la

Número de Ley

promulgación

Constitución

4 de julio de

Establece

1995

principios,

reforma Rol constitucional

Ejército

Política, Ley de

de la Defensa

Ejecutivo

Reforma

y

Parcial a la

Legislativo

Constitución

al

Política, Ley

Nicaragua

instrumentos

Ejército,

constitucional Legislativo de las FF.AA.

4 de julio de

Política, Ley de

1995

Reforma

Ejecutivo

Parcial a la

Estado

de y

la

Defensa Nacional

Constitución

y

y

normas referentes

192 Rol

los

Precisa

la

naturaleza, misiones y roles del

Ejército

constitución

Nicaragua

Política, Ley

defensa

192

en de

soberanía,

la la

independencia la

de

y

integridad

territorial

de

la

que

el

nación Mando

Ejecutivo,

Constitución

4 de julio de

Dispone

constitucional

Ejercito y

Política Ley de

1995

del

Legislativo

Reforma

República es Jefe

Presidente

Parcial a la

de Estado y de

sobre las

constitución

Gobierno, y Jefe

FF.AA.

Política, Ley

Supremo

Presidente de la

del 83


192

Ejército

de

Nicaragua. Estructura

Ley

de

orgánica del

Ministerio

Organización,

Ministerio de

y Ejército

competencia y

Defensa

3 de

Ley

290:

septiembre

Determina

de 1998

funciones

las y

Procedimientos

atribuciones

del

del

Ministerio

de

Ejecutivo

Poder (Ley

Defensa. (art 20)

290) El decreto 71-98 Decreto 71-98

30 y 31 de

norma

octubre de

estructura

1998

la

orgánica

del

Ministerio

de

Defensa

para

cumplimiento las

el de

funciones

establecidas en la Ley 290. Programas de educación

Ejército

Normativa

2 de

Interna Militar

septiembre de 1998

Consolidación

y

profundización de la

formación

profesional de la oficialidad

y

la

tropa del cuerpo castrense

y

su

fortalecimiento

84


Tabla 10 Ministros de Gobernación Nombre

a

Período

Sergio Narváez

1995-1997

José Antonio

1997-1998

Alvarado Jaime Cuadra

1998-1999

René Herrera

1999-2001

José Marenco

2001-2002

Arturo Harding

2002-2003

Eduardo Urcuyo

2003

Julio Vega

2003-2006

Francisco Fiallos

2006-2007

a

Todos los ministros son civiles.

Tabla 11 Presupuesto de la Policía Nacional respecto del Ministerio de Gobernación

a

Año

Presupuesto

Presupuesto

% del presupuesto de la

Ministerio de

Policía Nacional

PN respecto del Ministerio

Gobernación 2002 C$ US$ 2003 C$ US$ 2004 C$ US$ 2005 C$ US$ 2006 C$ US$ a

629.682.297

454.700.571

35.074.908

25.327.980

669.570.853

501.454.724

37.296.802

27.932.306

713.273.961

537.081.351

39.731.177

29.916.799

823.684.104

598.397.377

45.881.303

33.332.258

1.024.726.428

735.716.835

57.079.873

40.981.302

72,2% 74,9% 75,3% 72,6% 71,8%

En millones de dólares y en miles de millones de córdobas, moneda local.

Fuente: Libros de Presupuesto General de la República

85


Tabla 12 Presupuesto de la PN en relación al presupuesto general de la nación y el PIB Año

Presupuesto de la PN como porcentaje del

Presupuesto de la PN como

gasto del Gobierno Central

porcentaje del PIB

2002

3,5

1,6

2003

3,7

1,7

2004

3,4

1,8

2005

3,8

1,9

Fuente: elaboración propia con datos de Libros de Presupuesto General de la República.

86

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