Våre perifere domstoler (9788245039306) by Fagbokforlaget

Bidrag fra Josefin Engström, Ole Kristian Fauchald, Anna Nylund, Eivind Smith, Frederik Waage, Terese Smith Ulseth og Jørgen Aall belyser domstolenes rolle med særlig vekt på hvordan og hvorfor tvister mellom forvaltning og borger som regel blir løst gjennom klage eller i organer som ligner på forvaltningsdomstoler. Den sammenligner behandlingen av utlendingssaker i Norge og Sverige, belyser fraværet av rettssaker av betydning for miljøet og hvorfor prosessen i seg selv bidrar til et kostnadsnivå som i praksis gjør domstolene utilgjengelige for de fleste. Boken drøfter også hva som må til for å gi de formelle domstolene en mer sentral plass i arbeidet for rettsavklaring og rettsenhet.

Våre perifere domstoler

I en rettsstat er uavhengige domstoler nøkkelinstitusjoner. Likevel er domstolenes praktiske rolle i Norge perifer på de fleste samfunnsområder, både sammenlignet med andre måter å løse tvister på og sammenlignet med andre land. Bare én av ti saker i domstolene handler om annet enn straff eller barn.

Eivind Smith (red.)

Våre perifere domstoler

TINGHUS

Eivind Smith (red.)

ISBN 978-82-450-3930-6

Eivind Smith (red.)

Våre perifere domstoler

TINGHUS

Copyright © 2022 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave 2022 / 1. opplag 2022 ISBN: 978-82-450-3930-6 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

INNHOLD

FORFATTERNE ...........................................................................................................

INNLEDNING

PERIFERE DOMSTOLER? .....................................................................................

Eivind Smith

Domstolenes betydning – prinsipielt og i praksis ................................................ Straffesaker ...................................................................................................................... Sivile saker ....................................................................................................................... Forvaltningssaker ........................................................................................................... Overraskende? ............................................................................................................... Sivil- eller forvaltningsprosess .................................................................................... Kostnader ......................................................................................................................... Hva bør gjøres? .............................................................................................................. Videre fremstilling..........................................................................................................

11 12 12 13 13 14 15 16 18

KAPITTEL 1

DOMSTOLENES PRAKTISKE ROLLE I NORDEN: EN ANALYSE BASERT PÅ STATISTIKK ........................................................................................

Anna Nylund

Innledning ........................................................................................................................ Domstolstrukturen i de nordiske land: En vestlig og en østlig modell .......... En oversikt over antallet saker i domstolene ......................................................... Ulike typer av sivile saker ............................................................................................. Familierettslige saker ............................................................................................... Forvaltningsrettslige saker ..................................................................................... Småkravsaker ............................................................................................................. Øvrige sivile saker ....................................................................................................

19 22 22 24 24 25 27 28

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

De perifere norske domstolene ........................................................................... Hvor blir rettssakene av i Norge? .............................................................................. Sivile saker .................................................................................................................. Forvaltningsrettslige saker ..................................................................................... Perifere domstoler i dobbelt forstand ................................................................ Antallet saker per dommerårsverk ...........................................................................

29 30 30 31 33 35

KAPITTEL 2

DOMSTOLENES ROLLE I MILJØRELATERTE SAKER ...........................

Ole Kristian Fauchald

Noen generelle utgangspunkter ............................................................................... Hvor viktige er domstoler på miljøområdet?......................................................... Hvorfor brukes norske domstoler lite i miljøsaker? ............................................. Potensielle søksmål basert på lovgivningen ..................................................... Sakskostnadsrisiko.................................................................................................... Andre årsaker til begrenset bruk av domstolene ............................................ Noen foreløpige konklusjoner .............................................................................. århuskonvensjonen og EØS-avtalen ....................................................................... Særdomstol, klagenemnd eller miljøombud?.......................................................

37 42 45 45 47 52 56 56 62

KAPITTEL 3

DØREN ER HØY, PORTEN VID. HVORFOR ER DET SÅ FÅ SOM GÅR INN? ......................................................................................................................

Eivind Smith

Innledning ........................................................................................................................ Antall forvaltningssaker i formelle og funksjonelle domstoler ......................... Hvor blir alle de andre sakene av? ............................................................................ Formelle og funksjonelle domstoler i forvaltningssaker .................................... Prosess .............................................................................................................................. Kostnader ......................................................................................................................... Innledning ................................................................................................................... Sivile saker .................................................................................................................. Forvaltningsklage ..................................................................................................... rettshjelp mv. som modifiserende faktor? ............................................................. Blir de formelle domstolene fortrengt av de funksjonelle? ............................... Konklusjon ....................................................................................................................... Veien videre?................................................................................................................... Ny prosessordning i formelle domstoler? ......................................................... Tilpasning innenfor dagens sivilprosess? .......................................................... Innpasning i det formelle rettssystemet? ...........................................................

65 69 71 74 76 79 79 80 83 84 85 87 88 88 89 90

INNHOLD

KAPITTEL 4

FORMELLE ELLER FUNKSJONELLE DOMSTOLER FOR KONTROLL MED UTLENDINGSVEDTAK? ..................................................

Josefin Engström

Innledning ........................................................................................................................ Det svenske domstolsystemet ................................................................................... Prosessen ved forvaltningsdomstolene i Sverige ................................................. Prøving i første instans ............................................................................................ Videre prøving ........................................................................................................... reformen på utlendingsfeltet i Sverige ................................................................... Prøving av utlendingsvedtak i Norge ....................................................................... Prøvingen i tall ................................................................................................................ Omfang........................................................................................................................ Kostnader .................................................................................................................... Den materielle prøvingen av forvaltningsvedtak ................................................. Avslutning ........................................................................................................................

93 94 95 95 97 98 100 103 103 105 107 109

KAPITTEL 5

RÅD OG NÆVN – SURROGATER FOR FORVALTNINGSDOMSTOLE I DANMARK .................................................

111

Frederik Waage

Indledning. Den danske ordning for domstolskontrol ....................................... Normeringen af forvaltningens virksomhed skabte mulighed for domstolskontrol ............................................................................................................. Overvejelser om forvaltningsdomstole op til vedtagelsen af 1953-grundloven ........................................................................................................... Forvaltningsdomstole i den danske grundlov ....................................................... retsplejerådets overvejelser om forvaltningsdomstole ..................................... råd og nævn i historisk perspektiv ........................................................................... Generelt om procesformen ved råd og nævn....................................................... Debat om nævnenes sammensætning ................................................................... Centralisering af Nævn og råd: Nævnenes Hus i Viborg ..................................

111 112 113 114 114 115 117 118 119

KAPITTEL 6

RETTEN TIL AVGJØRELSE AV ET «TRIBUNAL» ETTER EMK ARTIKKEL 6 ..................................................................................................................

123

Jørgen Aall

Innledning ........................................................................................................................ Enten–eller, eller både–og? ......................................................................................... Kvalitetskravene ............................................................................................................. Oversikt .......................................................................................................................

123 125 126 126

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

Organet må være opprettet ved lov ................................................................... Organets oppgaver og kompetanse .................................................................. Uavhengighet og upartiskhet ............................................................................... Prøvingsgrunnlag og -intensitet ........................................................................... Begrunnet og bindende avgjørelse .................................................................... Endelig avgjørelse innen rimelig tid ................................................................... Offentlig behandling og avgjørelse .................................................................... Kort om gjennomføringen ved enkelte norske «tribunaler» ............................. Innledning ................................................................................................................... Lovgrunnlag og uavhengighet ............................................................................. Prøvings- og avgjørelseskompetanse ................................................................. Offentlighet ................................................................................................................ Avslutning ........................................................................................................................

127 127 128 129 131 131 132 134 134 135 138 139 141

KAPITTEL 7

HVILKEN ROLLE BØR DOMSTOLENE HA I FORVALTNINGS SAKER, OG HVA MÅ GJØRES FOR AT DE SKAL FÅ DEN? ..............

143

Terese Smith Ulseth

Innledning ........................................................................................................................ Domstolkommisjonens undersøkelse ..................................................................... Hvorfor er det så få saker?........................................................................................... En bedre tilpasset prosess .......................................................................................... Innledning ................................................................................................................... Prosessuell likestilling .............................................................................................. Sakens opplysning ................................................................................................... Gjennomføring av saken......................................................................................... Sakskostnader............................................................................................................ Forvaltningsrettslige prinsipper ........................................................................... Avslutning ........................................................................................................................

143 144 147 149 149 150 151 152 154 156 157

FORFATTERNE

Josefin Engström har svensk juristexamen fra Juridiska institutionen ved Stockholms universitet (2010). Hun har arbeidet som norsk og svensk advokat i Advokatfirmaet Schjødt i Oslo, hvor hun spesialiserte seg på prosedyre og voldgift. Engström er for tiden stipendiat ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, der hun skriver avhandling om internasjonal investeringsvoldgift. Hun har i den forbindelse vært gjesteforsker ved Harvard Law School i USA. Ole Kristian Fauchald er professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo og forskningsprofessor i bistilling ved Fridtjof Nansens institutt. Siden 2013 har han vært tilknyttet PluriCourts senter for fremragende forskning, et forskningsprosjekt om internasjonale domstolers legitimitet. Anna Nylund er professor i rettergang ved Universitetet i Bergen. Hun forsker på domstoler, rettsprosesser og konfliktløsning i et komparativt perspektiv. Eivind Smith er professor i offentlig rett, Universitetet i Oslo. Han har publisert et stort antall artikler og bøker, derunder Jus og politikk. Grunnloven § 112 (2019, sammen med Ole Kristian Fauchald), Konstitusjonelt demokrati. Statsforfatningsretten i prinsipielt og komparativt lys, 5. utg. (2021) og Forvaltningsrett, 12. utg. (2022, sammen med Torstein Eckhoff ). Smith har ledet en rekke offentlige utvalg og kommisjoner og har bred internasjonal erfaring. Terese Smith Ulseth er dommer og en del av ledergruppen i Oslo tingrett, leder av Embetsmannsutvalget og av Tariffnemnda. Hun er dr. juris fra Universitetet i Oslo og Master of Laws fra Harvard University og har tidligere vært postdoktor i arbeidsrett ved Universitetet i Oslo, partner i Schjødt og leder for Domstolkommisjonens sekretariat (jf. NOU 2019: 17 og NOU 2020: 11).

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

Frederik Waage er professor med særlige oppgaver i forfatnings- og forvaltningsrett ved Syddansk Universitet i Odense. Han forsvarte i 2017 doktoravhandlingen Det offentlige som procespart, som omhandler de plikter av forvaltningsrettslig karakter som hviler på myndighetene i saker om prøvelse av myndighetsutøvelse. Waages forskningsområde vedrører særlig rettsstaten og borgerens mulighet for domstolskontroll med forvaltningen. Han har tidligere blant annet vært medlem av regjeringens ekspropriasjonsutvalg. Jørgen Aall ble den første dr.jur. på forholdet mellom internasjonale menneskerettigheter og norsk rett med avhandlingen Rettergang og menneskerettigheter (1994). Han er professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.

INNLEDNING PERIFERE DOMSTOLER?

EIVIND SmITH

DOMSTOLENES BETYDNING – PRINSIPIELT OG I PRAKSIS

Uavhengige domstoler er blant rettsstatens nøkkelinstitusjoner. Samtidig er domstolenes praktiske rolle på de fleste samfunnsområder i Norge perifer. Saker om straff og om barn opptar en så stor del av domstolenes portefølje at bare én av ti saker gjelder andre slags spørsmål som kan reises for de «alminnelige» domstolene. Men også på området for straff og andre negative reaksjoner på lovbrudd er domstolene på vikende front. Det samme kan dessverre ikke sies om saker om barnefordeling og barnevern. Saker av forvaltningsrettslig karakter, som vi konsentrerer oss om i denne boken, er bare én av mange sakstyper der vi stort sett klarer oss uten domstolenes hjelp. I praksis løser vi våre problemer på andre måter (eller lærer oss å leve med dem), og det er ikke noe som tyder på at domstolenes relative fravær fører til et dårligere samfunn. Siden den enkelte dom kan bli retningsgivende utover den enkelte sak, sier sakstallet slett ikke alt om domstolenes rolle i praksis. Men nettopp den tilleggsverdi som kan ligge i en rettskraftig dom bidrar til å fremheve det paradoks at våre prinsipielt viktige domstoler har en så beskjeden plass i våre liv. Bør deres rolle fortsatt være så perifer? Hvis ikke: Hva bør gjøres?

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

STRAFFESAKER

Alle forstår at domstolene må ha siste ord om skyld og straff, særlig i slike saker om tyngre kriminalitet som dominerer i mediebildet. At tingrettene i 2020 behandlet ca. 66 000 straffesaker, og at slike saker utgjør mer enn 80 % av domstolenes virksomhet, ser ut til å bekrefte et slikt bilde. I praksis er domstolenes rolle i straffesaker imidlertid langt mer beskjeden enn mange vel tenker seg. For det første blir svært mange strafferettslige reaksjoner ilagt med samtykke fra den antatte lovbryteren eller av påtalemyndigheten alene. I 2020 ble det ilagt mer enn 37 000 forelegg og mer enn 230 000 forenklede forelegg. Påtalemyndigheten vedtok betinget påtaleunnlatelse i mer enn 7 300 saker.1 Dette betyr at mindre enn hver fjerde strafferettslige reaksjon blir ilagt på grunnlag av dom. For det andre spiller forvaltningssanksjoner en stor og økende rolle. Selv om slike sanksjoner spiller omtrent samme rolle som formell straff, er det den offentlige forvaltningen selv som avgjør både «skyldspørsmålet» og hvilken «straff» som er passende, og reaksjonene kan gå opp i store beløp. Slike vedtak kan prøves av domstolene, men bare dersom de som blir utsatt for slike sanksjoner, tar belastningen med å reise sak og vil bære den økonomiske risikoen som følger med. Derfor er det lett å forklare hvorfor domstolenes tallmessige rolle i slike saker er beskjeden. En viktig begrunnelse for forvaltningssanksjonenes store betydning er behovet for å kunne reagere mot uønsket adferd gjennom en prosess som er raskere, billigere og mer effektiv, i organer med større spesialinnsikt enn påtalemyndigheten og de alminnelige domstolene kan tilby. Dermed peker utviklingen videre til de mer generelle spørsmålene om domstolenes perifere rolle i forvaltningsretten som står sentralt i denne boken.

SIVILE SAKER Mindre enn én av fem rettssaker avgjøres etter sivilprosessens regler. Av de rundt 13 000 tvistesakene som ble avgjort i tingrettene i 2020, gikk en tredjedel (ca. 4 500 saker) etter reglene i barneloven og barnevernloven, ytterligere 6 % var av annen familierettslig karakter. Noe forenklet er det altså bare vel 10 % (snaut 8 000 saker) av alle saker for de alminnelige domstolene i første instans som gjelder andre

1 Straffereaksjoner (ssb.no).

Innledning: Perifere domstoler?

spørsmål enn straff eller barn. Saker der det påløper rettsgebyr og partene bærer samme ansvar for sakskostnadene som i ordinære sivile saker, kommer bare unntaksvis opp. Med visse nyanser og forbehold (særlig for Høyesterett) er bildet omtrent det samme i ankeinstansene.

FORVALTNINGSSAKER

Forvaltningsretten inngår i restgruppen av sivile saker om andre spørsmål enn familie og barn, men bare en svært liten del av disse sakene gjelder forvaltningsrettslige spørsmål. Mens den offentlige forvaltningen årlig treffer flere millioner vedtak, mottar tingrettene noen hundre saker om slike vedtak. I forhold til folketallet ligger medianen av antallet saker om slike spørsmål i 40 europeiske land (med og uten særlige forvaltningsdomstoler) nesten 10 ganger høyere enn i Norge. I Norden er det antallet sivile saker i de finske og norske førsteinstansdomstolene som ser ut til å ligne mest, både i absolutte tall og i forhold til befolkningens størrelse. Men hvis vi trekker forvaltningssaker inn i sammenligningen, slik som i tallmaterialet for de norske tingrettene, kommer de nærmere 25 000 sakene som ble avgjort av de finske forvaltningsdomstolene i første instans i 2020, i tillegg til de omtrent 9 000 sakene som ble avgjort etter sivilprosessens regler. Finske førsteinstansdomstoler avgjør altså rundt 20 000 flere saker enn tingrettene i Norge.

OVERRASKENDE?

At Domstolkommisjonen var overrasket over at antallet rettssaker om forvaltningsvedtak er så lavt, og at slike saker utgjør en så liten del av alle sivile saker, sier nok mer om kommisjonens ståsted og verdensbilde enn om domstolenes faktiske rolle i et samfunn der den offentlige forvaltningen spiller en nøkkelrolle.2 Mange jurister lever i en tilsvarende tankeverden. Før han tiltrådte som høyesterettsjustitiarius, ga Tore Schei for eksempel uttrykk for at Høyesterett hadde «forbausende få» trygdesaker.3

2 Tallmaterialet i NOU 2020: 11 kapittel 7 om «Domstolene og forvaltningen» etablerer et verdifullt startpunkt for større realitetsorientering. Det er imidlertid ikke lett å finne spor av noe slikt i resten av utredningen eller i kommisjonens forslag. 3 «Rett og slett høyest», intervju i Aftenposten 3. mai 2002.

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

Ifølge lederen for Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite, Peter Frølich, som selv er jurist, er det en «utfordring […] at det ikke er en sterk tradisjon for å prøve inngrep for retten»: Hvem «orker å gå til retten for at man ikke fikk ha nachspiel?»4 Denne utfordringen er det grunn til å gripe fatt i. I alle fall på lengre sikt vil den også kunne påvirke vårt syn på domstolene og deres rolle i samfunnet. Men den som vil gjøre noe med situasjonen, må først tenke igjennom hvorfor denne «tradisjonen» har oppstått. Da vil man sikkert se at en vesentlig del av årsaken ligger i domstolprosessen selv og i den risikoen for store kostnader som følger med.

SIVIL ELLER FORVALTNINGSPROSESS At så få finner grunn til å gå til en «alminnelig» domstol, kan ikke skyldes at adgangen dit er snever: Rent formelt er døren tvert imot både høy og vid. En av bidragsyterne i denne boken påpeker imidlertid at domstolenes perifere rolle i forvaltningsretten må ses i lys av at «de grunnleggende prinsippene om generalistdommeren, muntlighet og bevisumiddelbarhet står svært sterkt i Norge». Dessuten fører «prinsippet» om partsprosess til at ansvaret for å opplyse saken ligger på partene selv. Sammen fører dette til at prosessen blir kostbar – ikke minst fordi den i praksis gjør det nødvendig å bruke advokat. Samtidig gir forvaltningsretten mange muligheter til å få rett uten å utsette seg for slike byrder som følger med å prøve lykken i de formelle domstolene. Klage over enkeltvedtak man ikke er fornøyd med, er både billig og lett tilgjengelig; det samme gjelder klage til Sivilombudet. Ikke sjelden vil klageren også vinne frem. Ordinær forvaltningsklage kan ikke alene ivareta behovet for uavhengig kontroll. Stadig flere regler gir imidlertid rett til å få statlige forvaltningsvedtak overprøvd i organer som ikke inngår i det ordinære forvaltningshierarkiet. I stedet behandles klagen av kollegiale organer (nemnder) som ikke kan instrueres om avgjørelsen av den enkelte sak, og vedtakene kan bare overprøves i en formell domstol. De formelle kravene til klagen er små, saksbehandlingen er som regel skriftlig (men med mulighet for et muntlig supplement), og klageinstansen har selv ansvaret for å opplyse saken. Prosessen kan enkelt tilpasses behovene i den enkelte sak

4 «Juristene roper ulv», intervju i Morgenbladet 17.–23. desember 2021.

Innledning: Perifere domstoler?

og sakstype, og rettssikkerheten kan ivaretas minst like godt som ved de formelle domstolene. Dessuten – og ikke minst – risikerer ikke klageren å pådra seg større kostnader enn vedkommende selv velger. Flere av disse klagenemndene (f.eks. Trygderetten og Utlendingsnemnda) har en slik prosess og bemanning at de kan regnes som «an independent and impartial tribunal established by law» etter artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon. Men selv når kravene ikke er oppfylt fullt ut, har klageren mulighet til å vinne frem uten å påta seg de ulempene som følger med saksanlegg for de formelle domstolene. På denne bakgrunn er det ikke overraskende at de særskilte «klagenemndene» avgjør langt flere forvaltningssaker (og sivile saker overhodet) enn de formelle domstolene. Fremveksten av disse ordningene skyldes ikke først og fremst at den lovgivende makt har ønsket å avlaste domstolene, slik både Domstolkommisjonen og andre har gitt uttrykk for. I stedet springer den i stor grad ut av ønsker om bedre rettssikkerhet enn ved ordinær forvaltningsklage til et overordnet organ uten å tvinge forvaltningens klienter til å gå veien om kostbar sivilprosess. Det vi har fått, er en rekke kontrollorganer som både formelt og reelt er tilgjengelige for dem som mener at forvaltningen har gått utenfor sine fullmakter. Samtidig som de er langt mer uavhengige enn organer i forvaltningshierarkiet, ivaretar de behovet for faglig spesialisering. I virkeligheten er det slike funksjonelle forvaltningsdomstoler som ivaretar det meste av «rettspleien» i forvaltningsstaten.

KOSTNADER Det er ikke uvanlig å hevde at ansvaret for et høyt – og stadig stigende – kostnadsnivå i sivile rettssaker hviler på grådige advokater. Ifølge Høyesterett var f.eks. en timepris på 4 000 kroner pluss moms «klart ikke for lavt» for å gjennomføre «en ordinær erstatningssak i kontraktvist» på «en god måte».5 I 2022 må vi vel anta at den akseptable bunnplanken ligger enda høyere enn da denne saken ble avsluttet i 2020. Men timeprisene er ikke kostnadsnivåets primære årsak. Advokatutgiftene må heller forstås som konsekvens av det behovet for advokatinnsats som skapes av prosessordningen i sivile saker. Private som reiser sak uten å være næringsutøvere

5 HR-2020-1515-U.

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

av en viss størrelse, risikerer å bli påført uhåndterlige kostnader. Det er ingen nødvendig sammenheng mellom kostnadene og verdien av de økonomiske eller immaterielle posisjonene tvisten gjelder. Kostnadsrisikoen påvirkes av en rekke forhold som parten i liten eller ingen grad kan påvirke: Hvor mange rettsdager vil gå med? I hvor mange instanser vil saken bli ført? Vil kostnadene øke fordi det melder seg rettshjelpere som legger frem materiale og argumenter til støtte for motparten? I siste instans kan det bli avgjørende om saken tapes eller vinnes. Ifølge hovedregelen skal den som vinner, fritas for sine egne kostnader, mens taperen må betale både vinnerens kostnader og sine egne. Regelen kan bli fraveket hvis domstolen mener at «tungtveiende grunner gjør det rimelig» (tvisteloven § 20-2). Men i så fall må vinneren likevel dekke sine egne kostnader, som i seg selv kan være betydelige. At hovedregelen gir vinneren en viss beskyttelse mot å bli påført store utgifter til en sak som motparten kanskje ikke hadde noen realistisk mulighet til å vinne, er fornuftig nok. Også den preventive funksjon som ligger i at regelen oppmuntrer til å slutte fred med f.eks. naboen, eller til i det minste å avfinne seg med noen ulemper i stedet for å ta saken til retten, kan ha mye for seg. Men det kan jo være legitim tvil om hvem som «har rett», og det er slett ikke opplagt at regler som skal hindre «unødig trette», passer i saker om lovligheten av forvaltningsvedtak. Ingen av oss kan unngå en viss kontakt med den offentlige forvaltningen, og sakens utfall kan ha betydning for mange tilsvarende saker. Dessuten er omfanget av forvaltningens handlefrihet viktig ikke bare for den aktuelle parten, men for forvaltningen selv og det samfunnet den er satt til å tjene. Likevel er det grunn til å advare den som ikke rår over store ressurser eller har meget sterk tro på sin sak, mot å gå til sak mot stat eller kommune. At dette er noe mange forstår, bidrar sikkert til fraværet av en «sterk tradisjon for å prøve inngrep for retten», eller snarere: til de «alminnelige» domstolenes beskjedne praktisk rolle i forvaltningsretten.

HVA BØR GJØRES?

Domstolenes perifere rolle på mange samfunnsområder i Norge gir grunn til å drøfte om de fortsatt bør sitte i et hjørne mens samfunnet for det meste løser sine tvister på andre og ofte bedre måter. Med særlig sikte på forvaltningsstaten skisserer boken tre mulige veier videre.

Innledning: Perifere domstoler?

En første mulighet er å utstyre de alminnelige domstolene med en egen forvaltningsprosess som stort sett bygger på skriftlig behandling, og der retten selv har plikt til å utrede saken. Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes har nylig slått til lyd for en slik reform.6 Terese Smith Ulseth betrakter derimot en slik mulighet som lite realistisk, i alle fall på kortere sikt. Hun drøfter i stedet de muligheter den alminnelige sivilprosessen gir til å tilpasse saksbehandlingen til behovene i saker av forvaltningsrettslig karakter. Eivind Smith slår til lyd for å raffinere dagens viltvoksende «system» av klagenemnder mv. som formelt er en del av den utøvende makt, men som ivaretar det meste av rettspleien på sine områder. I forlengelsen av dette viser Josefin Engström at skillet mellom den norske nemndsordningen og den svenske domstolsordningen i utlendingssaker har liten betydning: I virkeligheten jobber UNE på omtrent samme måte som en migrationsdomstol i Sverige. En videreutvikling av nemndsystemet ville åpne for å innpasse det i et bredere system for uavhengig konfliktløsning. Uten å vekke den tradisjonelle motstanden mot «særdomstoler» kunne dette skje ved at nemnder som oppfyller kravene til å være uavhengige tribunaler etter EMK art. 6, trer i stedet for tingrettene når saken skal prøves videre oppover i systemet. Dette vil blant annet innebære at en privat part slipper risikoen for å måtte føre sin sak i inntil fire instanser. I dag har bare Trygderetten og Konkurranseklagenemnda en slik status.7 Som ledd i en slik reform burde det bygges opp profesjonelle sekretariater for to eller flere nemnder på beslektede områder som hver for seg har så få saker at det ikke er grunnlag for å bygge opp slike større, profesjonelle sekretariater som vi finner i f.eks. Skatteklagenemnda, Trygderetten og Utlendingsnemnda. I Norge finnes det allerede ansatser til en slik utvikling;8 Frederik Waages bidrag om det danske systemet kan gi videre inspirasjon.

6 Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes, «Overprøving av vedtak i miljøsaker – i domstol eller klagenemnd?», i Ole Kristian Fauchald og Eivind Smith (red.), Mellom jus og politikk. Grunnloven § 112 (2019), s. 119–134. 7 Uten å drøfte spørsmålet i lys av dens egne funn i NOU 2020: 11 kapittel 7 foreslår Domstolkommisjonen å oppheve disse unntakene fra den ordinære ordningen med tre formelle rettsinstanser i tillegg til klageinstansen (se nærmere i Smiths bidrag i denne boken). 8 Se f.eks. Nemndene vi er sekretariat for | Helseklage.

VårE PErIFErE DOmSTOLEr

VIDERE FREMSTILLING

I de følgende kapitler belyser Anna Nylund domstolenes rolle i Norge og Norden, generelt og i forvaltningsretten, mens Ole Kristian Fauchald ser nærmere på domstolenes perifere rolle i miljørelaterte saker. Også bidragene av Eivind Smith og Terese Smith Ulseth tar utgangspunkt i observasjoner om domstolenes tallmessig perifere rolle i forvaltningsretten. Med dette utgangspunktet ser Smith nærmere på ulikheter mellom saksbehandlingen i de formelle domstolene i Norge og i de formelle og funksjonelle forvaltningsdomstolene i Norge og andre land. Han fremhever betydningen av valget mellom muntlig og skriftlig prosess og mellom utredningsplikt og partsprosess, og prosessformens betydning for kostnadsrisikoen. Josefin Engström følger opp med å sammenligne saksbehandlingen i Utlendingsnemnda og i svenske migrasjonsdomstoler, mens Frederik Waage gir en oversikt over systemet for «råd og nævn» i Danmark og hvordan sekretariatsfunksjonene har blitt profesjonalisert. Jørgen Aall ser redegjør for de krav til organisering og prosess en klagenemnd e.l. må fylle for å telle som upartisk og uavhengig «tribunal» etter artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon. Smith Ulseth avrunder det hele ved å se nærmere på hvilke muligheter dagens sivilprosess kan gi for å gjøre de alminnelige domstolene mer tilgjengelige i forvaltningssaker.

Våre perifere domstoler

Eivind Smith (red.)

Våre perifere domstoler

TINGHUS

Eivind Smith (red.)

ISBN 978-82-450-3930-6

Våre perifere domstoler (9788245039306)

Articles inside

Videre fremstilling

Hva bør gjøres?

Sivil- eller forvaltningsprosess

FORFATTERNE

Kostnader