Novita' dopo il decreto del fare copia

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LE ALTRE SEMPLIFICAZIONI IN MATERIA DI SALUTE E SICUREZZA SUL LAVORO NICOLA D’ERARIO SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. L’estensione del campo di applicazione dell’articolo 21 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. – 3. Semplificazioni in materia di valutazione dei rischi. – 3.1. Facoltatività del DUVRI in luogo del sovrintendente per la cooperazione e coordinamento. – 3.2. L’esclusione del DUVRI per le attività non superiori a 5 uomini/giorno. – 3.3. Il ritorno alla autocertificazione. – 4. Formazione per la sicurezza: riconoscimento del credito formativo per i percorsi sovrapponibili o similari. – 5.

Sintesi delle altre novità. – 5.1. Precisazioni sul sistema di qualificazione delle imprese. – 5.2. La verifica delle attrezzature e nuovi insediamenti produttivi. – 5.3. Semplificazioni per i cantieri temporanei o mobili e per le comunicazioni obbligatorie. – 5.4.

Appalti: una nuova definizione del “prezzo più basso”. – 6. Brevi considerazioni. – 7.

Nota bibliografica.

1. Premessa Il decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, introduce diverse novità in materia di salute e sicurezza sul lavoro al fine di semplificare alcuni degli aspetti più complessi e controversi di un corpus normativo che stenta ancora a trovare la sua applicazione concreta.

Nello specifico si segnalano gli interventi contenuti negli articoli 32 e 35 – modificati più volte rispetto alla prima stesura del testo, dopo un travagliato iter parlamentare – che incidono in maniera significativa su alcuni istituti del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, quali: l’estensione soggettiva della disciplina applicabile ai componenti dell’impresa familiare e ai lavoratori autonomi (art. 21); gli obblighi connessi ai contratti d’appalto o d’opera o di somministrazione (art. 26); il sistema di qualificazione delle imprese (art. 27); la disciplina in materia di formazione per la sicurezza (artt. 32 e 37); gli obblighi relativi alle verifiche periodiche delle attrezzature di lavoro (art. 71, commi 11 e 12); le prescrizioni relative ai cantieri temporanei o mobili (titolo IV); e le semplificazioni riguardo alle prestazioni di breve durata (di nuova introduzione) (1).

(1) Le semplificazioni per le prestazioni di breve durata sono introdotte dall’art. 35 del d.l. n. 69/2013. Sul punto si rinvia a N. D’ERARIO, Misure di semplificazione per le prestazioni lavorative di breve durata, per i lavoratori agricoli e per le piccole imprese, che segue in questa parte.

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2. L’estensione del campo di applicazione dell’articolo 21 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 Il comma 1, lettera 0a, dell’articolo 32 del decreto-legge in commento, sostituendo l’articolo 3, comma 12-bis, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n.

81, estende l’ambito di applicazione soggettivo delle semplificazioni in materia di obblighi per la sicurezza, di cui all’articolo 21 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.

Oltre ai volontari (2), prima destinatari della disciplina generale ed ammessi a quella dell’articolo 21 solo attraverso la novella del decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, si aggiungono ulteriori due categorie. Da un lato, i soggetti che prestano la propria attività spontaneamente e a titolo gratuito, o con mero rimborso spese, in favore delle associazioni di promozione sociale (3) e delle associazioni sportive dilettantistiche, dall’altro lato, i soggetti di cui all’articolo 67, comma 1, lettera m, del Testo Unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 1986, n. 917 (4).

Quel che risulta è un’estensione molto vasta ad una platea di destinatari non bene definita, almeno per quanto riguarda la prima categoria.

Infatti, nella prima categoria, sembra rilevare la necessità che l’attività prestata abbia i caratteri della volontarietà e della gratuità – dove quest’ultimo requisito deve essere inteso nel senso che dalla prestazione non può derivare alcun profitto – e resti comunque circoscritta entro i confini delle associazioni di promozione sociale e delle associazioni sportive dilettantistiche.

La seconda categoria di soggetti, invece, nascendo da un’estrazione normativa di carattere fiscale, è costruita sul requisito dell’attività non professionale svolta nei confronti degli stessi soggetti di cui alla prima categoria operanti esclusivamente a livello dilettantistico. Pertanto va da sé che l’apertura legislativa all’applicazione della disciplina semplificata di cui all’articolo 21 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, è riconosciuta in tutti i casi di attività prestata a favore di associazioni di promozione sociale, nonché a favore di (2) I volontari rientravano nella definizione generale di lavoratori e solo dopo il d.lgs. n.

106/2009 sono stati ricompresi nella disciplina applicabile all’impresa familiare di cui all’art.

21. Specificatamente per “volontari” si intendono quelli di cui alla l. n. 266/1999 e quelli che effettuano il servizio civile, mentre i volontari del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della protezione civile sono esclusi dalla disciplina dell’art. 21 e considerati a tutti gli effetti “lavoratori” secondo la definizione dell’art. 2 del d.lgs. n. 81/2008.

(3) Così come definiti dalla l. n. 383/2000.

(4) Ai sensi della norma citata sono ricompresi i seguenti soggetti: i direttori artistici e collaboratori tecnici per prestazioni di natura non professionale da parte di cori, bande musicali e filo-drammatiche che perseguono finalità dilettantistiche e i soggetti che esercitano la propria attività sportiva dilettantistiche ricollegabili al Coni, alle federazioni sportive nazionali, all’Unione nazionale per l’incremento delle razze equine (Unire), agli enti di promozione sportiva e a qualunque organismo, comunque denominato, che persegua finalità sportive dilettantistiche e che da essi sia riconosciuto. Tale disposizione si applica anche ai rapporti di collaborazione coordinata e continuativa di carattere amministrativo-gestionale di natura non professionale resi in favore di società e associazioni sportive dilettantistiche.

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associazioni sportive dilettantistiche, in maniera volontaria o comunque in maniera non professionale. In definitiva sarebbero da ricondursi, almeno in sede di prima interpretazione, i soggetti che si offrono volontariamente a collaborare con associazioni che perseguono finalità sociali ed anche, ad esempio, gli sportivi delle associazioni sportive dilettantistiche o artisti quali direttori di bande, collaboratori tecnici di cori, bande musicali e filo-drammatiche dilettantistiche.

Pertanto, i soggetti così definiti sono esonerati dal rispetto della disciplina generale in materia di salute e sicurezza sul lavoro e sono invece assoggettati all’applicazione delle disposizioni semplificate di cui all’articolo 21 originariamente previsto per i componenti dell’impresa familiare di cui all’articolo 230-bis del codice civile e per i lavoratori autonomi (5) di cui all’articolo 2222 del codice civile.

In particolare, i soggetti di cui sopra saranno sottoposti agli esclusivi obblighi di utilizzo di attrezzature di lavoro in conformità con le disposizioni di cui al titolo III (Impianti e apparecchiature elettriche) del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, e di munirsi di dispositivi di protezione individuale ed ancora di utilizzare un’apposita tessera di riconoscimento in caso di prestazioni in luoghi di lavoro ove si svolgano attività in appalto o subappalto. Al contrario, non saranno obbligati, ma avranno facoltà di beneficiare delle visite mediche relative alla sorveglianza sanitaria (di cui all’art. 41) e di partecipare ai corsi di formazione riguardo ai rischi propri delle attività svolte.

Tuttavia, ove svolgano prestazioni nell’ambito dell’organizzazione di un datore di lavoro, avranno il diritto di ricevere, da quest’ultimo, dettagliate informazioni riguardo ai rischi specifici esistenti negli ambienti nei quali saranno chiamati ad operare, e riguardo alle misure di prevenzione e di emergenza adottate, oltre ad essere tutelati rispetto ai rischi di interferenza che possono manifestarsi tra la prestazione del soggetto e altre attività svolte nell’ambito della medesima organizzazione di lavoro.

Da ultimo va rimarcato come l’attuazione degli obblighi o delle facoltà – che resterebbero comunque degli standard minimi di tutela – potrebbe essere concordata tra i soggetti e le associazioni.

In conclusione, la previsione in esame assegna certamente una giusta dimensione, in tema di salute e sicurezza sul lavoro, ad un grosso bacino di soggetti, finora privi di una chiara disciplina a loro applicabile. Di fatti, se da un lato tali soggetti non erano esclusi dal campo di applicazione (come è avvenuto ad esempio per i volontari ammessi alle semplificazioni dell’art. 21), (5) Invero, oltre ai soggetti di cui all’articolo in commento, l’art. 21 si applica anche ai volontari, come si è detto, e ai coltivatori diretti del fondo, ai soci delle società semplici operanti nel settore agricolo, agli artigiani e ai piccoli commercianti come individuati dall’art. 21, comma 1 del d.lgs. n. 81/2008, ai quali si riconosce una oggettiva situazione di diversità tra le modalità di svolgimento del lavoro rispetto al lavoro subordinato, consentendo, quindi, di modulare l’applicazione della normativa di salute e sicurezza in modo compatibile con le attività proprie di questo tipo di lavoro.

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dall’altro, la definizione di “lavoratore” (6) non offriva gli elementi necessari per individuarli come tali in quanto, sebbene si parli anche di gratuità della prestazione indipendentemente dalla tipologia contrattuale, la stessa viene però collegata ad una attività lavorativa che in questo caso non sembra sussistere.

Inoltre si rileva come la possibilità di definire appositi accordi tra i soggetti e le associazioni di riferimento sulle modalità di attuazione delle tutele previste parrebbe creare qualche criticità, almeno per quel che riguarda l’attività ispettiva di vigilanza, alla quale potrebbe prospettarsi un panorama di plurime situazioni oggettive regolate in maniera differente.

3. Semplificazioni in materia di valutazione dei rischi Altra novità di particolare rilievo riguarda le modifiche introdotte dal comma 1, lettere a e b, dell’articolo 32 del decreto-legge in commento alla disciplina generale della valutazione dei rischi, di cui all’articolo 29 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ed agli obblighi connessi ai rischi da interferenza nelle fattispecie dei contratti d’appalto o d’opera o di somministrazione, di cui all’articolo 26 dello stesso decreto legislativo.

Dalla nuova formulazione legislativa emerge uno spirito liberale nella penna del legislatore, salvo poi arenarsi in alcuni casi, vincolando l’entrata in vigore delle novità all’adozione di successiva decretazione ministeriale che inevitabilmente ne neutralizzerà gli effetti per un periodo transitorio.

Invece, dal punto di vista sostanziale, la novella, sostituendo in toto le precedenti disposizioni, offre una rivisitazione in materia di valutazione dei rischi.

Nello specifico si sposta opportunamente l’asse di riferimento degli obblighi di legge dalla vecchia logica, avvalorante la tesi dimensionale delle organizzazioni produttive (7), a una nuova logica ispirata alla razionalizzazione degli adempimenti legali in virtù del livello di rischio d’esposizione (basso da un lato e medio/alto dall’altro). In tal modo si riporta in una giusta dimensione il significato di tutela dei soggetti coinvolti nell’organizzazione produttiva, che non dovrebbe essere dettato solo dalla dimensione (complessità) aziendale, piccola o grande che sia, ma piuttosto dall’oggettiva esposizione al rischio.

(6) La definizione di “lavoratore” in materia di sicurezza sul lavoro è offerta dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008.

(7) Quanto detto va necessariamente raccordato con le previsioni di legge che già prescindono dalle dimensioni occupazionali e fanno esclusivo riferimento alla sussistenza di un rischio elevato nelle lavorazioni. In questo senso si rinvia all’art. 29, comma 7.

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3.1. Facoltatività del DUVRI in luogo del sovrintendente per la cooperazione e coordinamento Tra le novità in tema di valutazione dei rischi, anzitutto rileva la sostituzione dei commi 3 e 3-bis dell’articolo 26 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, concernenti la disciplina dei rischi da interferenza (8). In merito, si ricorda che, al comma 3, il legislatore ha previsto l’obbligo di elaborare un unico documento di valutazione dei rischi da interferenza (DUVRI) (9), salvo poi escluderlo in peculiari fattispecie individuate al comma 3-bis.

La nuova formulazione, invece, con una strana tecnica normativa che sostituisce per intero i commi suddetti, ma ne modifica solo parzialmente i contenuti, introduce una visione più realistica del concetto di sicurezza prestando il fianco a qualche criticità.

Specificatamente il nuovo comma 3 dell’articolo 26 prevede che l’obbligo del datore di lavoro committente (10) di redigere il DUVRI viene meno in caso di trasferimento in capo ad un altro soggetto dei compiti di cooperazione all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro, che incidono sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto, e dei compiti di coordinamento degli interventi di prevenzione e protezione dei rischi cui sono esposti i lavoratori. In altri termini si ammette la possibilità per il committente di conferire i necessari compiti di cooperazione e coordinamento ad un proprio incaricato e di avvalersi del conseguente esonero della redazione del DUVRI. Tuttavia, qualora non si intendesse beneficiare della facoltà suddetta e si procedesse alla redazione del DUVRI, quest’ultimo dovrà comunque allegarsi al contratto di appalto o di opera ed essere necessariamente adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, dei servizi e delle forniture nel rispetto del principio della valutazione dinamica dei rischi.

Occorre precisare che la facoltà d’esonero dall’elaborazione del DUVRI, per via del trasferimento dei compiti di coordinamento e cooperazione, è riconosciuta solo in presenza di due condizioni. In primo luogo è ammissibile solo per i settori di attività a basso rischio di infortuni e malattie professionali, riguardo sia all’attività del committente e sia all’attività delle imprese appaltatrici e dei lavoratori autonomi. In secondo luogo, l’incarico può essere affidato esclusivamente ad un soggetto in possesso di formazione, esperienza e competenze professionali, adeguate e specifiche in relazione all’incarico, nonché di periodico aggiornamento e conoscenza diretta dell’ambiente di lavoro.

(8) Per “rischi da interferenza” si intendono quei rischi nuovi e differenti da quelli consueti per l’attività svolta, che derivano dal sovrapporsi di plurime attività in contemporanea facenti capo anche a soggetti esterni.

(9) Il documento indica le misure adottate per eliminare o, ove ciò non è possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenza.

(10) L’obbligo di redigere il DUVRI, con la novella normativa del d.lgs. n. 106/2009, non è più solamente un compito esclusivo del datore di lavoro committente ma è esigibile anche nei confronti dei soggetti titolari del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto.

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Nel merito, va detto che i settori a basso rischio saranno stabiliti con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sulla base delle indicazioni della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro e previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Pertanto l’ammessa possibilità d’esonero dall’elaborazione del DUVRI, subordinata all’emanazione del decreto ministeriale, si attesta quale previsione normativa ad entrata in vigore temporalmente incerta.

Pur tralasciando questo aspetto, fin da subito vanno evidenziati due passaggi della novella che nella concreta applicazione potrebbero prestarsi a diverse interpretazioni.

Il primo passaggio concerne la previsione secondo la quale deve essere data immediata evidenza nel contratto di appalto o di opera sia della nomina del soggetto incaricato che della sostituzione dello stesso. Non specificando esattamente quando ma solo “immediatamente” sembrerebbe possibile una nomina successiva alla stipula del contratto di appalto purché questa sia portata immediatamente a conoscenza delle parti e comunque prima dell’inizio dell’esecuzione dell’opera o del servizio. Questa interpretazione, che implica un’integrazione del negozio giuridico, sembrerebbe plausibile considerando che non sempre è possibile individuare il soggetto incaricato già nel momento genetico del contratto di appalto o d’opera.

In seconda analisi, subordinando la possibilità di devolvere i compiti del datore di lavoro committente al possesso di precisi e stringenti requisiti del soggetto incaricato, parrebbe fattibile il coinvolgimento di soggetti esterni. Tale ammissibilità, oltre alle delicate considerazioni riguardo ai profili di responsabilità tra datore e sovraintendente, non risulterebbe coerente con la logica delle semplificazioni, di cui all’oggetto della presente analisi, in quanto potrebbe rappresentare un aggravio di costi.

Un’ulteriore novità è rappresentata dalla possibilità di accedere al contenuto del DUVRI da parte dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e degli organismi locali delle organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale.

3.2. L’esclusione del DUVRI per le attività non superiori a 5 uomini/giorno L’altra modifica apportata all’articolo 26 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, riguarda il comma 3-bis, nel quale sono definite le ipotesi di esclusione dell’obbligo dell’elaborazione del DUVRI. Già precedentemente, con il decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, si era previsto l’esonero per i servizi di natura intellettuale, le mere forniture di materiali o attrezzature nonché i lavori o servizi la cui durata non fosse superiore ai 2 giorni. Con la novella in oggetto il legislatore mantiene parzialmente

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il contenuto della norma e modifica la parte relativa alle attività con durata superiore ai 2 giorni ed estende i casi in cui l’esonero non può operare.

Quanto alla prima integrazione si modifica il riferimento della durata sostituendolo con il parametro “5 uomini/giorno” (11). Tale modifica appare del tutto positiva considerando che in passato le parole “non superiore a 2 giorni” avevano creato forti difficoltà applicative tanto da richiedere l’intervento del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (12) che ammetteva all’esonero quelle attività la cui durata massima di 2 giornate poteva essere scaglionata nell’arco di un anno. Ad oggi la novella stessa precisa che ai fini del calcolo dei 5 uomini/giorno deve considerarsi l’entità presunta dei lavori, servizi e forniture rappresentata dalla somma delle giornate di lavoro necessarie all’effettuazione delle medesime attività considerata con riferimento all’arco temporale di un anno dall’inizio dei lavori. In altri termini, occorrerà non superare ad esempio una giornata di lavoro con 5 lavoratori o 5 giornate con un lavoratore e altre opzioni combinate.

Con la seconda integrazione, invece, si amplia il campo delle attività per le quali è sempre obbligatorio redigere il DUVRI, aggiungendo, da un lato, le attività esposte a rischi di incendio elevato (13) e le attività effettuate in ambienti confinati (14) e dall’altro, si aggiungono gli agenti mutageni o di amianto tra le esposizioni ai rischi precedentemente individuate in agenti cancerogeni, biologici, atmosfere esplosive o dalla presenza dei rischi particolari di cui all’allegato XI. In conclusione, la previsione di estendere l’obbligatorietà del DUVRI alle attività esposte a rischio elevato d’incendio, come anche alle attività effettuate in ambienti confinati o effettuate in attività che implicano il rischio di esposizione ad agenti mutageni o di amianto non può che essere vista in senso positivo e garantista. Lo stesso discorso vale riguardo ai nuovi criteri di calcolo dei 5 uomini/giorno in luogo della precedente disciplina.

In questi termini si segnala come l’esonero venga meglio calibrato sulle attività meramente brevi prevedendo il parametro dell’impiego limitato di personale anche se esteso temporalmente sul massimo di 5 giornate. Infatti in passato, sebbene il limite temporale fosse fissato in 2 giorni, di converso non vi erano limiti numerici del personale impiegabile, il che non era certamente un buon indice per il quale si potesse escludere la presenza di rischi di interferenza.

(11) La durata dei 5 uomini/giorno è stata modificata dagli emendamenti in sede di conversione. Inizialmente il d.l. n. 69/2013 prevedeva una durata di 10 uomini/giorno.

(12) Si veda la FAQ del Ministero del lavoro del 28 aprile 2010 con la quale si chiarisce che i 2 giorni dovevano computarsi con riferimento ad un arco temporale non necessariamente continuativo, ma anche complessivo e derivante dal cumulo delle singole prestazioni, anche episodiche, effettuate comunque in un lasso temporale di riferimento di ragionevole durata tenuto conto inoltre dell’eventuale durata contrattuale della prestazione lavorativa.

(13) Di cui al decreto del Ministero degli interni 10 marzo 1998.

(14) Di cui al d.P.R. n. 177/2011.

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3.3. Il ritorno all’autocertificazione L’ultima integrazione apportata alla disciplina della valutazione dei rischi riguarda il ritorno all’autocertificazione così come previsto dal nuovo comma 6-ter all’articolo 29 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, introdotto dall’articolo 32, comma 1, lettera b, del decreto-legge in commento.

Secondo la previsione di nuova introduzione per i datori di lavoro operanti in settori di attività a basso rischio, a prescindere dal limite dimensionale, sarà concessa la facoltà (15) di attestare la compiuta valutazione dei rischi non secondo la via ordinaria del documento di valutazione dei rischi (DVR) o quella più semplificata delle procedure standardizzate di recente introduzione (16), ma semplicemente compilando un modello di prossima adozione che rievoca molto l’autocertificazione dei rischi non più in vigore.

L’introduzione di questa possibilità semplificata di valutare i rischi, contrasta fortemente con l’evoluzione della disciplina sulla sicurezza in questo tema specifico. Infatti, è opportuno ricordare che appena il 1o giugno 2013 è entrato in vigore il nuovo regime di valutazione dei rischi, il quale, dando attuazione al disposto legislativo di cui al comma 5 dell’articolo 29 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ha introdotto l’obbligo per i datori di lavoro fino a dieci lavoratori di effettuare la valutazione dei rischi attraverso apposite procedure standardizzate (17), sostituendo, così, la previgente autocertificazione dei rischi.

Di fatto con l’introduzione del nuovo comma 6-ter all’articolo 29, almeno apparentemente, sembra farsi un ritorno al passato. Alla luce di ciò, non si comprendono le ragioni per le quali a lungo è stata prestata attenzione alla definizione delle procedure standardizzate, per poi ritornare (per le sole attività a basso rischio), a distanza di pochissimo tempo, ad un sistema simile per certi versi a quello precedente. Su questo punto, la perplessità non risiede tanto nella bontà o meno del provvedimento ma nell’operato apparentemente incoerente del legislatore, che peraltro conduce ad un clima di incertezza.

Ricostruendo la disciplina della valutazione dei rischi, così come delineata dalla novella legislativa, si creerebbe un sistema che si sviluppa su due piani sovrapposti. Un primo piano dedicato alle imprese di qualunque dimensione ma appartenenti ad un settore con livello di rischio basso, soggette alla compilazione del modello semplificato, autocertificante l’avvenuta valutazione dei rischi. Un secondo livello dedicato, invece, ai datori di lavoro dei settori a rischio medio e alto, ai quali si applicherà la disciplina ordinaria con riferimento

(15) In questo senso non è fatto alcun divieto alla libera intenzione di utilizzare le procedure standardizzate o di elaborare il più complesso DVR. (16) Di cui all’art. 29, commi 5, 6, 6-bis e 7, del d.lgs. n. 81/2008.

(17) La disciplina e il modello delle procedure standardizzate sono disciplinate dal d.i. 30 novembre 2012.

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alla dimensione aziendale piuttosto che al sostanziale grado di rischio a cui sono esposti.

Nello specifico per le imprese fino a dieci lavoratori vige l’obbligo di redazione delle procedure standardizzate, mentre per le imprese fino a cinquanta lavoratori l’adozione delle procedure standardizzate è facoltativa (in luogo dell’elaborazione del più complesso DVR), e da ultimo sia per i datori di lavoro con più di cinquanta dipendenti, sia per quelli operanti in attività ad alto rischio prescindendo dal livello occupazionale (18) è esclusivamente previsto l’obbligo di redigere il DVR. In conclusione preme sottolineare che se da un lato si ritorna ad una valutazione dei rischi molto semplificata con il pericolo di costituire una pura formalità burocratica, dall’altro lato è interessante il passaggio da una disciplina previgente ispirata prevalentemente sulla dimensione numerica delle imprese ad una disciplina più oggettiva fondata sul reale rischio esistente nelle organizzazioni produttive.

Tuttavia quella appena descritta è la disciplina così come prevista dal legislatore, ma non immediatamente applicabile in quanto vincolata a tre fondamentali passaggi. Anzitutto i settori di attività a basso rischio dovranno essere individuati dalla Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro sulla base di criteri e parametri oggettivi, desunti dagli indici infortunistici dell’Inail e relativi alle malattie professionali di settore specifiche della singola azienda. Successivamente, il lavoro della Commissione dovrà essere vagliato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed infine tale lavoro dovrà essere trasposto ed adottato con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Inoltre, un altro elemento di incoerenza legislativa sovviene rinviando alla disciplina della formazione per la sicurezza, nella quale gli obblighi di legge sono modulati in maniera differente sulla base dei tre gradi di rischio dei datori di lavoro (basso, medio e alto). In questa fattispecie l’individuazione del livello di rischio è abbinata alla classificazione degli indici ATECO (19). Conseguentemente, questo significa che per dare coerenza alle regole in materia, la disciplina sulla formazione per la sicurezza dovrebbe quantomeno essere rimodulata sulle nuove previsioni, poiché sembra evidente che il legislatore non abbia reputato valido questo strumento di classificazione, il quale diversamente avrebbe consentito di dare immediata efficacia al provvedimento in questione.

(18) I datori di lavoro, di qualunque dimensione occupazionale, esclusi dalle procedure standardizzate sono individuati nell’art. 29, comma 7.

(19) Gli indici ATECO sono delle elaborazioni Istat che suddividono le attività economiche sulla base del settore di riferimento. In materia di salute e sicurezza le stesse tabelle sono utilizzate per stabilire, avendo a riferimento la gravosità delle lavorazioni, quali tra queste possono essere definite a rischio basso, medio o alto.

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4. Formazione per la sicurezza: riconoscimento del credito formativo per i percorsi sovrapponibili o similari Al comma 1, lettera c, dell’articolo 32 del decreto-legge in commento, aggiungendo il comma 5-bis all’articolo 32 e il comma 14-bis all’articolo 37 entrambi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, è stata introdotta una favorevole semplificazione in materia di formazione per la sicurezza sul lavoro, sia riguardo agli addetti e responsabili del servizio di prevenzione e protezione (ASPP e RSPP), sia riguardo ai dirigenti, preposti, lavoratori e rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (RLS).

Più specificatamente, con una formulazione identica per entrambi i commi aggiuntivi, è disposto che in tutti i casi di formazione e aggiornamento legalmente previsti, i cui contenuti si sovrappongono in tutto o in parte a quelli già frequentati, sarà riconosciuto a questi ultimi un credito formativo.

La previsione legislativa è particolarmente interessante in quanto pone fine ad una annosa questione. Molti soggetti della sicurezza (20), nel rivestire più ruoli contemporaneamente, sono obbligati a frequentare tutti i corsi corrispondenti e molto spesso questi sono perfettamente sovrapponibili per la parte generale e simili nelle restanti parti.

Unica nota stonata in questa previsione è rappresentata dalla subordinazione dell’entrata in vigore del disposto legislativo alla stessa procedura adottata per gli ultimi accordi in materia di formazione sulla sicurezza (21). In questo caso la Commissione consultiva permanente per la sicurezza sul lavoro dovrà indicare le modalità del riconoscimento del credito formativo e al tempo stesso i modelli tramite cui documentare l’avvenuta formazione. Spetterà poi alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano validare e dare efficacia ai lavori della Commissione consultiva.

A tal proposito si evidenzia come l’attività di riconoscimento del credito formativo sarà alquanto complessa poiché, oltre ai tempi presumibilmente molto lunghi (sulla scorta di quanto già accaduto per gli attuali accordi), implica la revisione degli accordi Stato-Regioni del 26 gennaio 2006 (per la formazione degli RSPP e ASPP) e del 21 dicembre 2011 (per la formazione dei dirigenti, preposti e lavoratori). Pertanto, nelle more dell’adozione del conseguente provvedimento, resteranno valide le disposizioni degli accordi in vigore.

(20) Per soggetti della sicurezza, in questa analisi, si intendono l’RSPP e gli ASPP, i dirigenti, i preposti, i lavoratori e i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza (RLS). Nella definizione ordinaria, invece, a questi devono aggiungersi il datore di lavoro e il medico competente.

(21) Accordi Stato-Regioni del 26 gennaio 2006 (per la formazione degli RSPP e ASPP) e del 21 dicembre 2011 (per la formazione dei dirigenti, preposti e lavoratori).

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5. Sintesi delle altre novità Oltre alle semplificazioni sui temi dell’estensione dell’operatività dell’articolo 21 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ad ulteriori soggetti e quelle relative alla valutazione dei rischi come anche alla formazione per la sicurezza sul lavoro, all’interno del comma 1 dell’articolo 32 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, sono state previste altre disposizioni in materia.

Più precisamente vengono disciplinati gli istituti della qualificazione delle imprese, il procedimento per l’effettuazione delle verifiche periodiche delle attrezzature, alcune delucidazioni riguardo ai cantieri temporanei o mobili e alle comunicazioni obbligatorie ed infine è fornita una nuova definizione di “prezzo più basso” nelle gare di appalto.

Dopo il comma 1 dell’articolo 32 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, i commi da 2 a 5 non introducono altre semplificazioni in materia di sicurezza, ma si limitano soltanto a precisare, da un lato, i tempi tecnici entro i quali dovranno essere approvati alcuni decreti, di cui si è detto nelle analisi precedenti e si dirà di seguito, e, dall’altro lato, sono disposte alcune precisazioni riguardo alle gestioni interne delle amministrazioni interessate ai provvedimenti disposti. Infine, si riporta quanto introdotto dal comma 7-bis dell’articolo 32 riguardo alla definizione della valutazione del prezzo più basso nelle gare di appalto (22).

Di seguito si riportano in sintesi le relative novità.

5.1. Precisazioni sul sistema di qualificazione delle imprese In tema di qualificazione delle imprese, il comma 1, lettera a-bis, dell’articolo 32 del decreto-legge in commento esordisce affermando che con decreto del Presidente della Repubblica saranno individuati i settori e i criteri per la definizione del sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi di cui al comma 1 dell’articolo 27 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Viene eliminato l’espresso riferimento ai lavori della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro. Rimane solo un mero collegamento tramite il rimando all’articolo 6, comma 8, lettera g, che dispone proprio sui lavori della Commissione in oggetto.

Più approfonditamente può dirsi che, come formulato, il comma in questione vuole precisare l’iter di approvazione del sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, il quale sarà disciplinato da un decreto del Presidente della Repubblica a seguito della conclusione dei lavori della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, previa ac(22) Invece, relativamente al contenuto di cui al comma 6, dell’art. 32, del d.l. n. 69/2013, si rinvia all’approfondimento di C. SANTORO, La nuova inchiesta amministrativa infortuni, che segue in questa parte.

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quisizione del parere favorevole da parte della Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Treno e Bolzano.

Facendo un passo indietro, il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, così come modificato dal decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, aveva disciplinato quale dovesse essere la procedura per la definizione di un sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, inteso come processo selettivo basato sul possesso di un insieme di requisiti, riferiti alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro, da parte delle imprese di particolari settori ben definiti, che darebbe diritto a partecipare alle gare di affidamento di appalti e subappalti pubblici e per l’accesso ad agevolazioni, finanziamenti e contributi a carico della finanza pubblica.

In tale contesto, l’articolo 27 affidava il compito di individuare i settori e i criteri di questo sistema di qualificazione alla Commissione consultiva di cui all’articolo 6 dello stesso decreto, anche tenendo conto delle indicazioni provenienti da organismi paritetici.

Da questa prima analisi e ritornando alla disposizione di cui comma 1 del decreto-legge in commento si potrebbe concludere che la norma di nuova introduzione lasci spazio ad una doppia interpretazione. Da un lato essa potrebbe semplicemente ribadire che sarà un decreto del Presidente della Repubblica a disciplinare il sistema a seguito della conclusione dell’iter descritto in precedenza. Dall’altro lato, si potrebbe sostenere che l’aver introdotto, alla prima alinea del primo comma dell’articolo 27, la chiara previsione che un decreto del Presidente della Repubblica individuerà i settori e i criteri finalizzati alla definizione del sistema in questione, esprima probabilmente l’intento del legislatore di ridurre i tempi di adozione provvedendo direttamente senza attendere la conclusione dei lavori in Commissione consultiva.

Questa interpretazione, pur probabile nell’ottica della semplificazione procedimentale dell’adozione di un sistema che attende di decollare ormai da quasi cinque anni, pare però cancellare in un solo colpo il lavoro portato avanti dal 2010 dalla predetta Commissione. Inoltre, e qualora si propendesse per questa seconda interpretazione, si rileva la mancata previsione di un termine di adozione del decreto del Presidente della Repubblica con il rischio di arenare ancora di più la messa a regime di un utile strumento di effettività delle tutele rispetto al quale già il primo termine di adozione – 12 mesi dall’entrata in vigore del Testo Unico sicurezza – è ormai ampiamente scaduto.

5.2. La verifica delle attrezzature e nuovi insediamenti produttivi Altre novità in tema di sicurezza riguardano la semplificazione procedurale delle verifiche periodiche delle attrezzature e delle notifiche all’organo di vigilanza in caso di nuovi insediamenti produttivi o modifica dei precedenti.

Rispetto alla verifica delle attrezzature, l’articolo 32, comma 1, lettera f, introduce un nuovo comma 11 all’articolo 71 del decreto legislativo 9 aprile

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2008, n. 81, novandone il precedente. In esso viene stabilito che le prime verifiche periodiche delle attrezzature (23) devono essere effettuate dall’Inail (sostituendo l’indicazione dell’ISPESL attualmente soppresso e accorpato all’Inail) entro un termine di 45 giorni (rispetto ai precedenti 60 giorni), trascorsi i quali il datore di lavoro può procedere liberamente rivolgendosi ad altro soggetto, sia esso pubblico o privato abilitato. Per queste prime verifiche è ammessa la possibilità per l’Inail di avvalersi del supporto di soggetti pubblici o privati.

Diversamente per le successive verifiche non vi è più un termine perentorio (in precedenza era di 30 giorni) entro cui devono provvedere i soggetti a cui è richiesta la verifica, ed ancora al datore di lavoro tenuto a procedervi è concessa libera scelta dei soggetti a cui chiedere le verifiche tra i quali sono indicate le Asl o, ove ciò sia previsto con legge regionale, dall’ARPA o dai soggetti pubblici e privati abilitati.

In ogni caso viene precisato, nell’ultima parte del nuovo comma 11 dell’articolo 71, che le verifiche delle attrezzature devono intendersi a titolo oneroso e le spese per l’effettuazione sono poste a carico del datore di lavoro.

Quanto alle comunicazioni concernenti i nuovi insediamenti produttivi, la lettera e dell’articolo 32 del decreto-legge in commento, sostituendo in toto l’articolo 67 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, stabilisce che con decreto interministeriale, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, saranno approvati i modelli uniformi di presentazione delle stesse e allo stesso tempo verranno fornite le informazioni da trasmettere, caratterizzate da criteri di semplicità e comprensibilità. Più specificatamente l’obbligo di comunicazione in questione è effettuato all’organo di vigilanza competente per territorio, riguardo ai casi di costruzione e realizzazione di insediamenti produttivi (24), come anche nelle fattispecie di ampliamenti e ristrutturazioni di quelli esistenti, ove sono impiegati almeno tre lavoratori.

5.3. Semplificazioni nei cantieri temporanei o mobili e per le comunicazioni obbligatorie Un altro importante capitolo del pacchetto semplificazioni di cui al decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, si rinviene all’articolo 32, lettere g, g-bis, e h, ove sono apportate diverse modifiche in materia di cantieri temporanei o mobili.

In primo luogo con la lettera g del comma 1 dell’articolo 32 del decretolegge in commento viene modificata la lettera g-bis dell’articolo 88 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, e inseriti, tra le ipotesi di esclusione dal regime previsto dal titolo IV del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (cantieri tem(23) Il cui contenuto è disciplinato dalla circ. Min. lav. 23 maggio 2013, n. 18.

(24) Per “insediamenti produttivi” si intendono gli edifici o locali da adibire a lavorazioni industriali.

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poranei o mobili), i piccoli lavori la cui durata presunta non è superiore a 10 uomini/giorno, finalizzati alla realizzazione o alla manutenzione delle infrastrutture per servizi, che non espongono i lavoratori ai rischi di cui all’allegato XI (25).

Di converso con la lettera g-bis viene invece introdotto all’articolo 88, decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, il comma 2-bis, che ne amplia il campo di applicazione, aggiungendo gli spettacoli musicali, cinematografici e teatrali e le manifestazioni fieristiche tenendo conto delle particolari esigenze connesse allo svolgimento delle relative attività, individuate con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro della salute, sentita la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, che deve essere adottato entro il 31 dicembre 2013.

Inoltre, si rinvia anche ad un decreto interministeriale per l’adozione di modelli semplificati per la redazione del Piano operativo di sicurezza (POS) di cui all’articolo 89 e del Piano di sicurezza e coordinamento (PSC) di cui all’articolo 100 e del fascicolo dell’opera di cui all’articolo 91, tutti del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.

Ulteriormente, all’articolo 1, comma 1, lettere i, l, m e n, con un’integrazione identica per le medesime fattispecie, viene novato il sistema delle comunicazioni obbligatorie previste, in capo al datore di lavoro, in particolari casi di emergenza, tra cui le esposizioni anomale ad agenti cancerogeni (art. 240) o mutageni (art. 277) e in ulteriori situazioni, quali l’adozione di misure specifiche di prevenzione e protezione (art. 225) (26) o notifiche di inizio attività (art. 250).

Più precisamente, le novità riguardano da un lato la metodologia comunicativa e dall’altro i soggetti interessati a procedere.

Quanto alla metodologia delle comunicazioni, in passato non era precisato alcun mezzo di procedibilità. Il legislatore, infatti, si limitava soltanto a rimarcare l’obbligo in questione, indicando, in alcuni casi, un generico momento temporale entro cui compierle. Invece, con la novella normativa in commento, in un’ottica di semplificazione, si prevede la possibilità di assolvere all’obbligo in oggetto anche in via telematica. In tale maniera, viene data certezza che le comunicazioni possono essere inviate anche online e non necessariamente con i canali ordinari che ne garantiscono una tracciabilità cartacea (es. raccomandata a/r), assicurando, inoltre, una maggiore celerità delle stesse, cosa importante specie per le comunicazioni relative a particolari situazioni di rischio.

Dal lato dei soggetti, quanto stabilito in precedenza, e cioè l’esclusivo obbligo e compito del datore di lavoro, viene oggi archiviato in luogo dell’ammessa possibilità di procedere anche per mezzo degli organismi parite(25) L’allegato XI del d.lgs. n. 81/2008 dispone in merito alla protezione da atmosfere esplosive.

(26) Le misure specifiche di prevenzione e protezione sono adottate nei casi in cui il datore di lavoro non è in grado di eliminare o ridurre i rischi con le normali attività preventive.

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tici e delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro. Previsione, da leggersi favorevolmente nell’ottica della nuova cultura della sicurezza “partecipata” introdotta dal decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.

5.4. Appalti: una nuova definizione del “prezzo più basso” In ultima analisi, si riporta quanto introdotto dal comma 7-bis, dell’articolo 32 riguardo alla definizione della valutazione del prezzo più basso nelle gare di appalto.

Nel merito, il comma 7-bis, inserendo il comma 3-bis all’articolo 82 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, c.d. codice dei contratti pubblici, stabilisce che, nelle gare di appalto, il prezzo più basso è determinato al netto delle spese relative al costo del personale, valutato sulla base dei minimi salariali indicati dalla contrattazione collettiva, delle voci retributive previste dalla contrattazione integrativa di secondo livello e delle misure di adempimento alle disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. In tal modo gli elementi del costo del personale e dei costi della sicurezza non saranno soggetti a competizione evitando il rischio di essere compressi pur di proporre in gara l’offerta più bassa. Per quel che riguarda la presente analisi, la definizione testuale di «misure di adempimento alle disposizioni in materia di salute e sicurezza» parrebbe un concetto molto ampio e vago, suscettibile di interpretazione.

6. Brevi considerazioni Preliminarmente occorre sottolineare che, seppur apprezzabile lo sforzo del legislatore nel voler semplificare una materia così complessa e difficilmente regolamentabile nel dettaglio, anche in questo caso, specie in termini di effettività dell’applicazione di legge, l’operato è inficiato dal rimando all’adozione di successivi provvedimenti, con il rischio di lasciare un vuoto normativo per lungo tempo. Solo per citare un esempio, molto spesso si rinvia a successiva decretazione ministeriale adottata sulle indicazioni della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Questo iter, introdotto negli anni passati per diversi istituti, quali ad esempio il sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi, non è ancora giunto a conclusione nonostante i lavori si protraggano da diversi anni.

Inoltre le novità introdotte, in assenza di un idoneo raccordo sistematico tra le varie disposizioni, rischiano di innescare ulteriori complicazioni interpretative e gestionali.

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In definitiva, sarebbe stato preferibile optare per un sistema di deregolamentazione e di semplificazione normativa più equilibrato, sopprimendo adempimenti formali ritenuti inutili e conservando invece processi sostanziali, sebbene traducibili in adempimenti documentali.

7. Nota bibliografica Ulteriori approfondimenti sulle semplificazioni di cui al presente contributo e relative alla prima versione del d.l. n. 69/2013 possono leggersi in M. GALLO, Le semplificazioni in materia di sicurezza sul lavoro, in GLav, 2013, n. 28, XII. Per un approfondimento giuridico sui singoli aspetti trattati nel contributo si vedano, per gli obblighi di cui all’art. 21 del d.lgs. n. 81/2008, S. FERRUA, La tutela della salute e sicurezza dei volontari, Working Paper Olympus, 2013, n. 22, e L. FANTINI, I componenti dell’impresa familiare, i piccoli imprenditori, i lavoratori autonomi, in M. TIRABOSCHI, L. FANTINI (a cura di), Il Testo Unico della salute e sicurezza sul lavoro dopo il correttivo (d.lgs. n. 106/2009). Commentario al decreto legislativo n. 81/2008 come modificato e integrato dal decreto legislativo n. 106/2009, Giuffrè, 2009. Per le semplificazioni in materia di valutazione dei rischi e DUVRI si vedano I. DESTITO, S. FERRUA, Il documento di valutazione dei rischi, e G. DE ANTONIIS, La valutazione dei rischi da interferenza delle lavorazioni e i costi della sicurezza nei lavori e negli appalti privati; rispetto alla disciplina relativa alla formazione per la sicurezza P. DE VITA, Formazione di lavoratori, dirigenti e preposti, e P. DE VITA, Formazione dei responsabili e degli addetti del servizio di prevenzione e protezione; riguardo al sistema di qualificazione delle imprese M. TIRABOSCHI, Il sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi; relativamente agli adempimenti per i cantieri temporanei o mobili C.G. CATANOSO, Cantieri temporanei o mobili, tutti in M. TIRABOSCHI, L. FANTINI (a cura di), op. cit.

Per gli stessi aspetti, si veda più in generale L. ZOPPOLI, P. PASCUCCI, G. NATULLO (a cura di), Le nuove regole per la salute e sicurezza dei lavoratori. Commentario al D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81. Aggiornato al D.lgs. 3 agosto 2009, n. 106, Ipsoa, 2010, L. FANTINI, A. GIULIANI, Salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Le norme, l’interpretazione e la prassi, Giuffrè, 2011, e P. PASCUCCI, La nuova disciplina della sicurezza sul lavoro del 2008/2009: una rapsodia su novità e conferme, Working Paper Olympus, 2011, n. 1.

Per approfondimenti specifici in materia si salute e sicurezza riguardo alla valutazione dei rischi si veda P. MASCIOCCHI, Valutazione dei rischi e nuove procedure standardizzate, Maggioli, 2013; rispetto alla disciplina sulla formazione per la sicurezza come introdotta dagli accordi Stato-Regioni del 21 dicembre 2011 si veda N. D’ERARIO, M. GIOVANNONE, Chiarimenti in tema di formazione per la sicurezza alla luce delle linee applicative della Conferenza Stato-Regioni del 25 luglio 2012, in DRI, 2012, n. 4, 1178 ss; per quanto concerne i cantieri temporanei o mobili si rinvia a M. VIGONE, La sicurezza nei cantieri temporanei e mobili, in I libri di A&S, 2011, n. 2; relativamente agli elementi della salute e sicurezza negli appalti si legga A. BOSO (a cura di), Codice Unico Appalti & Sicurezza. Normativa, Giurisprudenza e Prassi sugli Appalti Pubblici e Sicurezza, SIFIC, 2011.

Da ultimo, per un opportuno confronto, si segnalano brevi schede riassuntive sulle previsioni di cui alla prima versione del d.l. n. 69/2013 in S. AUTIERI, G. BIANCHI, Gli

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elementi lavoristici contenuti nel D.L. n. 69/2013 (c.d. “Decreto del Fare”), in M. TIRABOSCHI (a cura di), Interventi urgenti per la promozione dell’occupazione, in particolare giovanile, e della coesione sociale. Primo commento al decreto legge 28 giugno 2013, n. 76, ADAPT University Press, 2013, 399-411.