Presupuesto participativo: Opci贸n Ciudadana Cuaderno I
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Plataforma de investigaci贸n Nerivela
Presupuesto participativo: Opci贸n Ciudadana Cuaderno I
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La participaci贸n ciudadana en el presupuesto y la transformaci贸n del entorno: Auto-gesti贸n, generaci贸n de confianza y formas larvarias de empoderamiento
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En cualquier institución, los rubros de asignación del
presupuesto denotan las prioridades que ésta persigue. Así entonces, el presupuesto en sí es una herramienta de administración, pero también un índice. Y es que más allá de todo discurso, la conformación del haber y del deber muestra en qué sitio se ponen las preferencias de una organización, también de un gobierno. La herramienta puede ser tan sencilla o tan compleja como el ejercicio lo requiera, pero sin duda es parte integral de todo proceso que implique transformaciones materiales de distinta índole. Hubo un tiempo en que el presupuesto se pensaba un artilugio de iniciados, una herramienta de precisión. Aunque esa noción no ha sido del todo desterrada (sobre todo bajo una perspectiva tecnocrática del ejercicio del poder), las atribuciones que ha permitido –al menos en países en desarrollo– han dado lugar a abusos y a un continuo deterioro del ejercicio de recursos pleno. Con todo, el desarrollo de las tecnologías permite hoy día que esta herramienta, al menos en su parte técnica, consista casi en un juego de niños, así que lo que antes era secrecía hoy puede volverse principio de diálogo. Hoy se exige que los presupuestos de carácter público sean transparentes: se trata de la visibilidad como parte integral del trato con lo común. El presupuesto público deviene pues piedra angular, palanca de Arquímedes, soporte de una soberanía que ha de reflejar eso que les corresponde a todos. Esta reformulación incipiente en la noción sobre el presupuesto público coincide con formas expandidas de entender la ciudadanía. El ciudadano de hoy no es sólo un individuo con derechos y obligaciones, sino –según el discurso que legitima la democracia, a pesar de todas sus insuficiencias– un agente cuya 6
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participación justifica todo el sistema. ¿Qué tanta participación es necesaria para que el ciudadano lo sea? No haremos aquí una exégesis de la compleja figura del ciudadano, pero hay que decir que cuando se le refiere bajo una forma amplia en sus maneras de entender e inmiscuirse en la conformación de lo común, podríamos estar lidiando con la incidencia de una ciudadanía expandida. Ahora bien, la responsabilidad de la gestión de este ciudadano con sus pares está íntimamente ligada al mejor uso de las herramientas a mano. ¿Es el ciudadano en su forma expandida el que desarrolla sus herramientas a modo? ¿O son las herramientas las que producen una cierta subjetividad impulsora y exigente? En realidad, debería haber un poco de ambas direcciones en un centro en el que ambos convergen: ese centro que constituye poco a poco una subjetividad empoderada en distintos grados. En todo caso, para este ciudadano expandido, el presupuesto es una herramienta de primer orden, un catalizador. La participación de la ciudadanía en el presupuesto público conforma un ejercicio complejo de reconstrucción de hábitos, esquemas, relaciones de confianza. Esta participación no tiene un carácter meramente técnico, es un tejido social el que ahí se conforma, y que acompaña el carácter sociocultural en un plano económico de fondo. Con todo, son muy pocas las oportunidades en las que esta correlación entre ciudadanía y ejercicio público de presupuesto se puede articular. Dos programas, de muy distinta naturaleza, lo permiten en la Ciudad de México: el de Presupuesto Participativo (vinculado al presupuesto de las delegaciones y observado por el Instituto Electoral del D.F.) y el del Mejoramiento Barrial (un programa 7
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de la Secretaría de Desarrollo Social del D.F.). Como tal, éstos constituyen las únicas ventanas en las que, desde el ejercicio de gobierno, se hacen factibles formas intensivas de participación de los habitantes de la ciudad. Abarcar, entender y transmitir los detalles de esta articulación y todo su potencial es en verdad un desafío. Sobre todo porque los programas son relativamente recientes, y porque se asientan sobre bases estructurales que aún resultan frágiles. Es cierto: eso no ha impedido que ya haya una cierta medición cuantitativa de los resultados. Con todo, el buen éxito de los programas –y sobre todo: su expansión– depende de instancias e individuos que trasciendan las instituciones que los han propuesto, a veces muy tímidamente, como quien prueba con miedo el agua antes de sumergirse de golpe. No es casual. Para las instituciones proponentes, la apertura del presupuesto público linda con un traslado parcial de ciertas funciones, y –más importante– con la cesión de una cuota de soberanía. Esto es el inicio, pero las posibilidades ya se asoman. Y con todo, sólo una ciudadanía en su forma más resuelta, responsable, que entienda lo que se pone en juego, puede suscitar una ampliación de estos ejercicios, demandar su profundización. Con ese fin en mente, reunimos aquí algunos materiales que aporten a una difusión de los programas mencionados y a una discusión informada sobre sus implicaciones y consecuencias. El texto de Esteban Gómez presenta un trabajo de análisis sobre el Presupuesto Participativo de la Ciudad de México, y si por una parte hace una comparación con el programa inicial de la ciudad de Porto Alegre, en Brasil, también propone la participación misma como un componente que, al afectar el entorno de la urbe y fortalecer el ím8
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petu de una red ciudadana comprometida, incida en índices de bienestar en distintos ámbitos, creando así concatenaciones tangibles hasta el punto de incidir en la idea de una Ciudad Global que pueda serlo en toda la extensión de la palabra. Esta publicación se acompaña de material de apoyo que quiere traducir esta información en explicaciones simbólicas que puedan dar lugar a otros acercamientos y a otras preguntas. Esta breve contribución forma parte del proyecto MUMO del colectivo Nerivela, en su segunda activación en el barrio de La Merced, y a partir de una muestra en el museo Ex Teresa Arte Actual. En su conjunto, el proyecto genera una estructura en la que se busca que la información generada se transforme en conocimiento y en mecanismos de toma de decisión, a partir de la puesta en marcha de un conjunto de componentes visuales, de archivo y de programación que logren la transmisión de información de una manera afectiva. El dispositivo busca así verter la información y las posibilidades de afectación gráfica-simbólica en el emplazamiento de una serie de herramientas de trabajo específicas. Estas herramientas son un activo en sí, constituyen un núcleo de investigación y de activación, y también se utilizan en el diseño de talleres y otros formatos de encuentro e intercambio.
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El Presupuesto Participativo en la Ciudad de M茅xico, una oportunidad de inclusi贸n en procesos globales excluyentes Esteban M. G贸mez Becerra
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Recientemente se realizó una consulta ciudadana con
la finalidad de determinar la forma en que las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal utilizarán el tres por ciento de su presupuesto anual en 2015. El proceso obedece a la reforma a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal de 2010, en donde se introdujo una nueva disposición jurídica que pretende promover la participación de los ciudadanos para la toma de decisiones sobre el destino de los recursos públicos en beneficio de las colonias y pueblos originarios de la ciudad: el Presupuesto Participativo. Es necesario anotar que la experiencia no es nueva en América Latina y que su precursor tiene ya más de 25 años en operación en la ciudad brasileña de Porto Alegre, desde donde se ha consolidado como un ejemplo para varios gobiernos de la región y la inspiración para el diseño de múltiples programas de las administraciones públicas, que buscan fomentar e incluir la participación ciudadana en la planificación de las ciudades. ¿Cuál es el beneficio en términos sociales y urbanos de la aplicación de una política de este tipo, que extrae una parte de la responsabilidad gubernamental en torno a la planificación de la ciudad para transferirla a sus habitantes? Se pueden desprender variadas hipótesis para dar respuesta a la pregunta anterior: desde la búsqueda de legitimidad por parte del gobierno local, delegando en los habitantes la responsabilidad de identificar sus problemáticas urbanas con la finalidad de subsanar las deficiencias programáticas de la administración pública; o, en otro extremo, pensar que las autoridades han vislumbrado un futuro urbano positivo en la apertura a la participación en los temas presupuestales y de planificación. Sea cual fuere la respuesta, en este texto se buscará abordar el tema desde una perspectiva de contexto específico tomando en cuenta la diversidad que caracteriza 12
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a la Ciudad de México en términos de desarrollo urbano, bajo una óptica global que privilegia el crecimiento económico y a las facilidades que una ciudad otorga para la atracción de inversiones, dejando de lado un tema tan importante como la participación de los ciudadanos en su construcción.
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Ciudad Global: competitividad urbana en el discurso político y económico Un concepto ampliamente utilizado en ciertos discursos
políticos y académicos actuales es el de la ciudad global; con éste se identifica a las urbes que han ingresado o intentan posicionarse en los más altos circuitos del mercado internacional, sobre todo en los países en desarrollo. Caracterizadas por su capacidad de atraer inversiones, proveer espectaculares espacios para el turismo, óptimos niveles de seguridad pública y las mejores condiciones en servicios e infraestructura, se ostentan como la manifestación de la competitividad y la vanguardia en el territorio. La ciudad global será tomada en este artículo como el ámbito territorial de referencia sobre el cual se reflexionará el proceso del Presupuesto Participativo, ligándolo a la noción de competitividad urbana y a sus efectos sobre el nivel de vida de los habitantes de dos ciudades latinoamericanas: México y Porto Alegre. Por otro lado, la competitividad urbana, un concepto estrechamente ligado a la ciudad global, identificada en la carrera hacia la atracción y retención de capitales económicos y humanos, se mide en la capacidad de aglomeración y concentración de talentos y el nivel de producción en innovaciones tecnológicas y de conocimiento, a través de la calidad y la disposición de sus servicios urbanos. Un problema de estos discursos políticos sobre la ciudad en América Latina y en México es, precisamente, la intención de situar la competitividad de las ciudades en términos globales, es decir, ubicar a la ciudad como una entidad particular que tiene rasgos homogéneos, evaluándola a través de indicadores tácitos que no discriminan las diferencias históricas, étnicas, educativas, culturales y urbanas en sus propios territorios.
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Al respecto, actualmente se pueden identificar buena cantidad de índices realizados desde la iniciativa privada, los gobiernos y las instituciones académicas que miden el desempeño de las ciudades y su posición en las jerarquías urbanas nacionales e internacionales, a través de consideraciones que exponen su nivel de competitividad y, por tanto, su capacidad para insertarse en la economía global. En México tenemos por lo menos dos: en 2012 el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) publicó la obra Retos de la competitividad urbana en México1. En el libro se expone un índice con distintas variables enmarcadas en cuatro componentes que son: a) económico, b) institucional, c) sociodemográfico y b) urbano ambiental, con las que se evalúa la jerarquía urbana de distintas ciudades mexicanas con base en un índice de competitividad. Por otro lado se puede consultar el índice del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) A.C., publicado en el mismo año que su homólogo del CIDE, donde se evalúan nueve variables que incluyen: a) el sistema de derecho confiable y objetivo, b) manejo sustentable del medio ambiente, c) sociedad incluyente preparada y sana, d) economía estable, e) sistema político estable y funcional, f) mercado laboral, g) infraestructura, h) gobiernos eficientes y eficaces, i) aprovechamiento de las relaciones internacionales y j) sectores de innovación y sofisticación. Con respecto a la definición de competitividad urbana, el IMCO refiere a la “capacidad de las ciudades para atraer y retener inversiones y talento […] Una ciudad competitiva es una ciudad que maximiza la productividad y el bienestar de sus habitantes”2.
1 Cabrero, E., et. al. (2012). Retos de la Competitividad Urbana en México. México: CIDE. 2 México. Instituto Mexicano de la Competitividad. Índice de Competitividad Urbana 2012. p. 8. 15
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Explorando en el ámbito internacional, empresas dedicadas a la gestión de flujos financieros, como la transnacional MasterCard, se empeñan en realizar análisis para identificar a aquellas ciudades que por sus características cumplen con los estándares de bienestar global, para las inversiones, y el intercambio de visitantes internacionales, para realizar negocios. En su informe de 2014, denominado Global Destination Cities Index -donde la Ciudad de México se encuentra detrás de Lima, Perú-, se enlistan las 132 ciudades más relevantes a nivel global y menciona que: “El índice es un mapa global de cómo estas ciudades están conectadas y el potencial de negocio generado en cada una de ellas por los flujos de gasto de los visitantes”3. En los tres ejemplos podemos dar cuenta de que la maximización de la rentabilidad y la productividad que puede proveer un entorno urbano, es la finalidad más importante del desarrollo de las ciudades actuales. Saskia Sassen ya había introducido esta noción al concepto de la ciudad global4, donde la hipermovilidad del capital a niveles globales exige la creación y mantenimiento de infraestructuras para la transmisión de datos, y las comodidades y servicios que los operadores de estos sistemas complejos requieren. Los niveles de abastecimiento, servicios, seguridad pública, fuerza de empleo, eficiencia en el transporte, flexibilidad en sus legislaciones laborales, etcétera, serán determinantes para construir el atractivo de rentabilidad urbano y, por tanto, el asentamiento de grandes corporativos internacionales que fomenten la creación de empleos locales e incluso el prestigio de la ciudad. Estas ciudades se describen como agentes de los servicios globales y, su concentración de poder económico y político les confiere el esplendor que las realiza como la meta más deseable para aquellos quienes las administran. 3 MasterCard (2014). Global Destination Cities Index. www.newsroom.mastercard.com/digitalpress-kits/mastercard-global-destination-cities-index-2014/ 4 Sassen, S. (2005). The global city: introducing a concept. The Brown Journal of world affairs, Winter/spring. 11(2). 16
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Hablando de la Ciudad de México, en 2010 Marcelo Ebrard, jefe de gobierno, recibió el galardón al Mejor Alcalde del Mundo por parte de la organización World Mayor5, encausada a elevar el perfil de distintos líderes y honrar a aquellos que han servido bien a sus comunidades realizando contribuciones al bienestar de las ciudades, a nivel nacional e internacional, a partir de la realización de gestiones que las eleven al ámbito global incursionando en políticas públicas innovadoras orientadas a conseguir altos niveles de competitividad y atractivo económico. Este tipo de premios deja en claro el interés a nivel internacional por continuar posicionando a las ciudades en un ámbito económico mundial. Pero ya se ha dicho que si se observa a la ciudad desde una perspectiva global se comete el error de omitir los efectos de la búsqueda de la máxima competitividad y rentabilidad. Sassen identifica uno de ellos al exponer que la persecución de beneficios económicos promueve que ciertas zonas de la ciudad en donde se asientan los grandes corporativos y centros financieros crezcan desconectados de sus periferias, consolidando enclaves silentes que gozan y acaparan los servicios de mejor calidad. En ese mismo sentido, al estar dominadas sus economías y proyectadas por la lógica del flujo financiero internacional, la tendencia de las ciudades globales es generar altos niveles de plusvalía, cuyo principal efecto es el encarecimiento del suelo y la expulsión o exclusión de los habitantes que no pueden pagarlo6. A pesar de su nombre y las bondades que pueden significar para los discursos políticos, las ciudades globales no siempre lo son completamente. Concentran los flujos de capital e información en distritos financieros y comerciales, buscan en algunos casos la rehabilitación de sus centros 5 World Mayor. www.worldmayor.com/contest_2010/letters.html 6 Sassen, op.cit. p. 31. 17
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históricos, cuentan con grandes aeropuertos y terminales portuarias y desarrollan fastuosas zonas para el turismo temático. Pero, por otro lado, exhiben las condiciones de la mayoría de sus habitantes: bajos horizontes educativos, asentamientos en zonas donde escasea el agua, infraestructura en mal estado, superficies de áreas verdes casi inexistentes y prevalencia de altos niveles de inseguridad. ¿Quiénes dan sentido a la ciudad global? En principio aquellos que la vislumbran y la conciben como un producto de la planificación económica y urbana. Julian Brash, menciona: “La gobernanza urbana neoliberal constituye un esfuerzo de parte del Estado para reestructurar las relaciones y procesos económicos, culturales, sociales y políticos en las ciudades, adecuándolas a la realidad de la globalización”7. Sin embargo, en otro sentido una buena parte de sus habitantes quedan fuera de la posibilidad de administrarla u orientarla económicamente, desentendidos de los preceptos de la competitividad e incluidos sólo parcialmente en sus lógicas de crecimiento. Según Bordieu8, es posible observar las manifestaciones concretas de la estructura en su modo de limitar las posibilidades de la acción colectiva y definir un espacio estratégico para los actores. En otras palabras, el régimen impuesto en una ciudad es el reflejo de los intereses de quienes la administran y la organizan, regulando los usos de suelo, construyendo su entramado legislativo y orientando sus políticas económicas y sociales. Es en este punto donde cabe la reflexión sobre mecanismos que los gobiernos en distintos países han implementado para incluir de alguna forma a los ciudadanos en la administración de las ciudades. Políticas públicas diseñadas a partir de la exigencia de nuevas demandas 7 Brash, J. (2012). Downtown as Brand, Downtown as Land: Urban Elites and Neoliberal Development in Contemporary New York City. Global Downtowns, University of Pennsylvania Press. p.254. 8 Sassen, S. (2007). Sociología de la globalización. Buenos Aires: Katz. p. 208. 18
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ciudadanas que surgen de un sentido de impotencia de los actores locales, frente a los efectos de la hipermovilidad transnacional de capitales y las dinámicas asincrónicas que se producen en el desarrollo urbano. En la Ciudad de México tenemos dos ejemplos: el Programa de Mejoramiento Barrial y el Presupuesto Participativo –este último motivo del presente artículo-, ambos orientados a mejorar las condiciones de vida de los habitantes en el nivel urbano más pequeño, el barrio o la colonia, unidades en su mayoría excluidas de los grandes distritos financieros y de los beneficios de la búsqueda de las mejores condiciones de competitividad, subsumidas a las exigencias de la economía globalizada. ¿Es posible que este tipo de políticas públicas orientadas a la gestión urbana a nivel barrial, conducidas por la participación plena de los habitantes, sea un motor para integrar aquellas zonas excluidas de la ciudad su ámbito de economía global?
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Presupuesto Participativo: alternativa a la exclusión en la ciudad global Es innegable el hecho de que amplias porciones de las
metrópolis latinoamericanas han sido construidas fuera de la planificación estatal o privada, no por desidia de sus habitantes sino por una incapacidad estructural para proveer de vivienda y servicios a los nuevos asentamientos. La urbanización informal es la respuesta de una buena parte de los ciudadanos del mundo global a las carencias provocadas en las ciudades por la subsunción a las lógicas financieras, orientadas a generar la máxima plusvalía y rentabilidad. En América Latina se ha incursionado en la elaboración de políticas y programas gubernamentales destinados a contrarrestar los efectos negativos de la globalización de las ciudades, reflejados en rezagos a su interior, manifestados en procesos de exclusión y expulsión poblacional, deterioro de zonas patrimoniales, inseguridad y gentrificación, a causa del incremento del valor del suelo y las crisis económicas. Los gobiernos no han podido soslayar la realidad de las ciudades que se pretenden globales, construidas sobre territorios culturalmente vastos y diversos y arraigados en tradiciones y costumbres extrañas al momento global, aunque palpadas por algunos de los elementos de la globalización -como Internet-, siguen guardando sus problemas locales, heredados históricamente por las deficiencias en los regímenes urbanos preglobales. La Ciudad de México, asentada sobre un territorio que hasta hace 400 años estuviera dominado por un lago, contiene más de 145 pueblos y barrios originarios9, fundados 9 Referidos en las reglas de operación del Programa de Apoyo a Pueblos Originarios 2010. Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades del Gobierno del Distrito Federal. 21
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en distintas épocas, y cientos de colonias de origen obrero y campesino que se fueron asentando durante las migraciones del siglo XX hacia el centro del país. Actualmente muchos de estos territorios sufren de carencias como falta de agua, deplorables vías de comunicación y transporte, inseguridad y contaminación ambiental10. En contraste, se han desarrollado distritos o corredores ampliamente servidos con infraestructura de calidad, renovación en los sistemas de transporte, permanente mantenimiento a los espacios públicos, regulaciones en la imagen urbana y la concentración de las fuentes de empleo proyectados bajo esquemas de negocio bien definidos y legitimados a la luz del discurso de la competitividad11. Ante este panorama, los gobiernos de distintas metrópolis latinoamericanas han diseñado estrategias de gestión urbana para promover la inclusión de las distintas localidades a la dinámica económica imperante, dotándolas de servicios, equipamientos, infraestructura y programas de inversión a través de la participación de sus habitantes desde el nivel barrial. Un ejemplo vigente y que ha comenzado a expandirse a diversos países del continente, desde su primera implementación en 1989, es el del Presupuesto Participativo. Surgido en Porto Alegre, Brasil, el Presupuesto Participativo comenzó como una respuesta del gobierno a los bajos índices de desarrollo humano que prevalecían en la ciudad. Fue proyectado como un mecanismo de redistri10 Buena parte de estos lugares se encuentra al oriente de la Ciudad de México, en delegaciones como Tláhuac e Iztapalapa, esta última con la mayor cantidad de habitantes y conformada, en gran parte de su territorio, por asentamientos irregulares. Más al oriente, en los municipios colindantes a la zona metropolitana, existen condiciones urbanas similares. 11 Uno de ellos y de los más recientes es el Corporativo Santa Fe al poniente de la ciudad, enclavado en lo que fueran tiraderos de basura, hoy estructurado por un gran centro comercial y rodeado por corporativos trasnacionales y condominios de lujo. Otros corredores comerciales y financieros son Reforma-Lomas, Insurgentes y la reciente rehabilitación del Centro Histórico de la Ciudad de México. 24
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bución de los ingresos municipales, mediante el diseño de una metodología que divide el territorio en regiones desde las cuales sus habitantes pueden evaluar sus prioridades urbanas para gestionarlas a través de rubros temáticos establecidos. El nivel de éxito que ha alcanzado Porto Alegre en 25 años de operación ha servido como modelo para distintas ciudades en América Latina y Europa12, fortaleciendo la construcción de un discurso incluyente que retoma los preceptos de la participación ciudadana reflejada en procesos de democracia participativa. Por ello la ONU califica a la ciudad brasileña como una de las 40 mejores prácticas de gobernanza urbana en el mundo y el Banco Mundial reconoce su proceso de participación popular como un ejemplo exitoso de acción conjunta entre el gobierno y la sociedad civil13. El intento por emular la experiencia brasileña, se formalizó en la Ciudad de México en 2010 con la reforma a la Ley de Participación Ciudadana, a partir de la cual se sustentó el primer ejercicio de consulta para el Presupuesto Participativo en 2011, pero aun cuando el principio es el mismo, existen diferencias sustanciales entre uno y otro, sobretodo en el procedimiento de participación de los ciudadanos y en la forma de gestionar, ejecutar y vigilar el destino de los recursos. Como ya se ha mencionado, el esquema de gestión y distribución del Presupuesto Participativo en Porto Alegre funciona bajo la delimitación de regiones en las que se encuentra fraccionada la ciudad con fines operativos, determinados a través de criterios socioeconómicos y demográficos, desde donde surgen propuestas enmar12 Ecuador (2004). ¿Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo? 72 respuestas a Preguntas Frecuentes sobre Presupuestos Participativos Municipales. UN-Habitat: Colección de Recursos sobre Gobernanza Urbana. p.13. 13 Consultado el 23 de noviembre de 2014: www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=1. 25
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cadas en seis temáticas: a) Deporte y ocio b) Circulación, transporte y movilidad urbana, c) Vivienda, planificación urbana y ambiental, d) Desarrollo económico, tributario, turismo y empleo, e) Cultura y f) Salud y asistencia social14. Para iniciar con el proceso los habitantes de cada barrio de Porto Alegre deben deliberar sobre sus principales necesidades y carencias urbanas, consensando entre los vecinos las prioridades circunscritas en alguno de los seis rubros temáticos que serán expuestas al gobierno de la ciudad para su gestión. Además, las reuniones vecinales tienen como finalidad seleccionar a un grupo de delegados que deliberarán a nivel regional para definir las principales temáticas a tratar y acordar aquellas prioridades que serán discutidas con las autoridades municipales para ser incluidas en la ejecución del Presupuesto Participativo. Una vez que las prioridades de mejoramiento urbano son discutidas y aprobadas en los foros regionales, nuevamente son electos delegados que tendrán por responsabilidad deliberarlas, defenderlas y negociarlas frente a las autoridades del gobierno de la ciudad y otros delegados regionales ante un Consejo de Plan de Gobierno y Presupuesto, encargado de evaluar y dictaminar cada uno de los proyectos. En este consejo se elabora una propuesta de presupuesto municipal15, que nuevamente es llevada al ámbito regional para ser informada a los ciudadanos. Superada esta etapa, el gobierno de la ciudad se encarga de evaluar la viabilidad de la propuesta presupuestal y sus 14 Portal de Transparencia y Acceso a la Información. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Consultado el 23 de noviembre de 2014: www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=15# . 15 La descripción del proceso de Presupuesto Participativo en Porto Alegre se realizó mediante la consulta del sitio de internet del gobierno municipal de Porto Alegre en su sección Orçamento Participativo. Consultado el 23 de noviembre de 2014: www2.portoalegre.rs.gov.br/op/ Rendón, A. (2006). Justicia distributiva: El presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. Polis: Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial, 2(1). México: UAM-I. pp.217-244. Castro, J. (2005). Experiencias significativas del presupuesto participativo que contribuyen a un mejoramiento del manejo de los recursos públicos. Informe Profesional [Informe]. Perú: Universidad Nacional Mayor de San Marcos. 26
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alcances, atendiendo tres criterios que buscan redistribuir de forma equitativa los montos de los recursos destinados a cada región: a) el tipo y la cantidad de prioridades temáticas acordadas en las asambleas barriales, b) las características demográficas de cada región y c) el índice de carencias de infraestructura y servicios, para finalmente aprobar un presupuesto municipal definitivo en presencia del Consejo. Una de las funciones principales y quizás la más importante del Consejo de Plan de Gobierno y Presupuesto en Porto Alegre, es la de vigilar la ejecución de los recursos en cada uno de los proyectos regionales. El procedimiento del Presupuesto Participativo, cuyo reglamento se revisa y se actualiza cada año, busca generar la máxima transparencia y el perfeccionamiento en sus procesos mediante la participación de los consejeros en la revisión de los estatutos16. El caso de la Ciudad de México es diferente, y aunque guarda similitud con el modelo de Porto Alegre en cuanto al nivel urbano donde surgen las propuestas, la legislación local aún no permite su trascendencia hacia ámbitos más amplios de la ciudad y de incidencia política. Normado por la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, el proceso del Presupuesto Participativo en la Ciudad de México comienza con la promoción a nivel barrial de uno o más proyectos que, posteriormente, se someten a consulta ciudadana mediante un mecanismo organizado por el Instituto Electoral del Distrito Federal17 Los proyectos promovidos de forma ciudadana y con incidencia particular en cada una de las mil 753 colonias 16 Consultado el 10 de noviembre de 2014: www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_ secao=20. 17 El Instituto Electoral del Distrito Federal es un organismo autónomo encargado de normar, organizar y arbitrar los procesos electorales y de participación ciudadana en la Ciudad de México, dentro del régimen de partidos políticos y las instituciones de participación ciudadana previstas en la legislación local. 27
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y 40 pueblos originarios deben atenerse a cinco rubros temáticos previstos con anterioridad en la Ley de Participación Ciudadana: a) Obras y servicios, b) Equipamiento, c) Infraestructura urbana, d) Prevención del delito y e) Aquellos que promuevan actividades recreativas, deportivas y culturales. Aunque el origen de los proyectos es similar, una diferencia sustancial entre la Ciudad de México y Porto Alegre es que en la primera los proyectos nunca son deliberados o negociados a nivel gubernamental y, por otro lado, los montos de los presupuestos se encuentran previamente fijados por el Ejecutivo y la Asamblea Legislativa de la ciudad, dejando fuera cualquier incidencia que pudieran tener los ciudadanos. Al respecto, la Ley de Participación Ciudadana en su artículo 83 determina que el Presupuesto Participativo corresponderá al tres por ciento del presupuesto anual de las delegaciones18. Por otro lado, en términos de fiscalización y vigilancia de los recursos que se utilizarán una vez que se seleccionan los proyectos a ser aplicados en cada una de las colonias y pueblos, los habitantes de la Ciudad de México carecen de cualquier atribución legal. A diferencia de Porto Alegre, donde los Consejeros acompañan todo el proceso desde la selección de proyectos, su dictamen y su ejecución, la legislación de la Ciudad de México constriñe a los interesados a la mera selección de los proyectos. Incluso el Instituto Electoral del Distrito Federal, organismo facultado para organizar el proceso selectivo con los ciudadanos, está excluido en sus atribuciones para verificar el destino de los recursos y la calidad de los proyectos ejecutados. En cuanto al dictamen de los proyectos que serán sometidos a consulta ciudadana por el Instituto Electoral, son las delegaciones políticas y sus aparatos administrativos los que se encargan de realizarlos, quedando a total discre18 La Ciudad de México se encuentra dividida administrativamente en 16 delegaciones políticas, cada una con gobierno y recursos propios aplicados directamente en su territorio. 28
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ción de sus criterios y parámetros la selección de aquellos considerados como viables técnica y económicamente. Tratando de seguir el espíritu participativo en los asuntos presupuestales, quienes diseñaron la reforma a la Ley de Participación Ciudadana en 2010 introdujeron dos figuras de representación ciudadana que pretenden ser acompañantes del esquema inspirado en Porto Alegre: los Consejos de los Pueblos y los Comités Ciudadanos19. Aunque sus funciones son diversas, una de ellas es la de coadyuvar con las autoridades de la ciudad en la selección y la difusión a nivel barrial sobre los proyectos específicos que serán consultados para su aplicación en el Presupuesto Participativo; pero a pesar de las buenas intenciones, ambas figuras sólo tienen la posibilidad de opinar acerca de cada uno de ellos sin mayor injerencia legal sobre la vigilancia de su ejecución. Para clarificar lo anterior es posible citar el artículo 203, en su fracción III, de la Ley de Participación Ciudadana, el cual menciona sobre la correspondencia de las autoridades delegacionales: “Aplicar, preferentemente por colaboración ciudadana, el Presupuesto Participativo que por colonia le apruebe la Asamblea Legislativa” –dejando claro que no las obliga-.
19 El Comité Ciudadano es el órgano que representa a los habitantes de la colonia durante tres años. A través de esta representación honorífica los integrantes del comité establecerán relaciones de colaboración entre los propios vecinos, así como con las autoridades del Distrito Federal, para contribuir a solucionar problemas de interés general. El Consejo del Pueblo es el órgano de representación ciudadana en los pueblos originarios en los que se mantiene la figura de autoridad tradicional, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales. México. Instituto Electoral del Distrito Federal (2013). ¿Qué son y qué hacen los órganos de representación ciudadana? 29
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Datos de participación entre Porto Alegre y Ciudad de México: ¿Un buen augurio para el Presupuesto Participativo mexicano? Según datos de ObservaPOA
, el Observatorio de Porto Alegre, esta ciudad brasileña tenía para 2010 un millón 409 mil 351 habitantes, contra los ocho millones 851 mil 080 de la Ciudad de México calculados en el mismo año por el Censo de Población y Vivienda realizado por el INEGI. 20
El mismo sitio brasileño reporta los niveles de participación para los ejercicios de presupuesto participativo desde 1990 y hasta 2013, mostrando una evolución progresiva en el número de participantes que creció de manera sostenida hasta 2002, en donde se reportaron 17 mil 397 habitantes -su máximo histórico-. A partir de esa fecha comenzó un descenso en la participación, mostrando diversas fluctuaciones. Para 2013 acudieron al proceso 16 mil 557 personas. Comparativamente, la cifra alcanzada para este último año en Porto Alegre no parece tan alentadora, ya que supone apenas el 1.1 por ciento del total de su población estimada para 2010, pero, por otro lado, es de destacar que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) en la ciudad, ha ido creciendo a medida que el programa de presupuesto participativo se ha implementado y perfeccionado21.
20 Brasil. ObservaPOA. Consultado el 23 de noviembre de 2014: www.portoalegreemanalise. procempa.com.br/?regioes=1_14_0. 21 Brasil. ObservaPOA. Índice de Desarrollo Humano de Porto Alegre. Consultado el 23 de noviembre de 2014: www.portoalegreemanalise.procempa.com.br/?regioes=1_20_392. 31
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Habitantes que participaron en el proceso
20,000
Niveles históricos de participación en Presupuesto Participativo de Porto Alegre, comparados con la evolución de su IDH.
15,000 10,000 5,000
IDH
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Periodo
0,660
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Gráfica 1. Elaborado con datos de ObservaPOA, Observatorio de la Ciudad de Porto Alegre.
Para la Ciudad de México, si se revisan los resultados de los ejercicios de las consultas ciudadanas para el Presupuesto Participativo desde su primera implementación en 2011, se puede esperar un futuro prometedor, sobre todo si se compara con ánimo ilusorio respecto al modelo de Porto Alegre. Los datos dan cuenta de lo anterior: en 2011 se alcanzó una participación del 1.9 por ciento sobre la lista nominal de electores que ascendía a siete millones 216 mil 073 ciudadanos, y para 2012 se alcanzó un 2.05 por ciento. Pero el gran éxito sobre el Presupuesto Participativo brasileño sucedió en 2013, cuando el porcentaje de participación en la Ciudad de México se elevó hasta el 11.9 por ciento de la lista nominal, que significó un total de 876 mil 910 opiniones recibidas por el Instituto Electoral del Distrito Federal para la selección de proyectos específicos por colonia22. 22 Datos oficiales publicados por la Dirección Ejecutiva de Organización y Geografía Electoral (DEOyGE) del Instituto Electoral del Distrito Federal en 2014. 32
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Un año después, en 2014, el súbito despertar del presupuesto participativo mexicano volvió a caer de forma drástica. En el último ejercicio, donde se decidieron los proyectos que se ejecutarán para 2015, el Instituto Electoral registró un total de 188 mil 764 opiniones para los ocho mil 234 proyectos recibidos en las mil 793 colonias y pueblos originarios de la Ciudad de México; equivalente al 2.64 por ciento de la lista nominal que registró siete millones 134 mil 194 electores. Comparativamente, con el ejercicio de 2012, donde la participación fue del 2.05 por ciento existió un aparente incremento. Sin embargo, la lista nominal de electores para el citado proceso fue de siete millones 200 mil 057, ligeramente mayor a la de 2014. La caída entre 2013 y 2014 se debe principalmente a que en el año anterior concurrieron con la consulta ciudadana para el presupuesto participativo -y por única ocasión-23 23 Por acuerdo del Instituto Electoral del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 4 de junio de 2013. 33
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las elecciones para Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos, lo que incrementó significativamente la movilización electoral, por ello es necesario tener como parámetro la consulta de 2012. Por otro lado, si se divide el número de opiniones totales durante 2014 entre el número de colonias y pueblos originarios de la Ciudad de México, se podría estimar que alrededor de 105 habitantes -en promedio- en una ciudad con ocho millones 851 mil 080 participan de forma activa en su colonia o pueblo para ejercer el presupuesto participativo; mientras que, si se realiza el mismo ejercicio para Porto Alegre, usando el total de participantes con respecto a las 16 regiones en que estaba dividida la ciudad en 2013, se obtendrían mil 39 para cada una de ellas. Fuera de lo que puedan expresar los discursos triunfalistas de las autoridades de la Ciudad de México, en cuanto a los resultados positivos que han tenido las campañas de promoción del Presupuesto Participativo y la forma más imparcial y transparente en que se desarrollan las consultas ciudadanas, hay que recordar las diferencias sustanciales entre el modelo brasileño y el mexicano. Mientras que en Porto Alegre los ciudadanos se involucran en un proceso que puede durar varios meses, en donde la representación se convierte en un instrumento real de deliberación y negociación activa en un consejo integrado por las autoridades de la ciudad y otros habitantes, en la Ciudad de México basta con sólo expresar una opinión durante el día de la jornada electoral y, en su caso, presentar una propuesta de proyecto para que las autoridades se hagan cargo de todo el resto. Este mecanismo, que apenas muestra un atisbo del modelo redistributivo y de democracia participativa real que se aplica en Brasil, ha permitido a las autoridades delegacionales de la Ciudad de México generar negocios fructíferos a partir de la ejecución de los recursos para los proyectos participativos comprando proveedores para realizarlos y 34
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dando preferencias a proyectos en ciertas colonias donde han logrado consolidar prácticas políticas clientelares. Lo anterior es posible debido a que la normatividad que regula al Presupuesto Participativo no prevé ninguna figura ciudadana que tenga como atribución legal vigilar el destino de los recursos o la calidad de las obras ejecutadas, en otras palabras, la participación ciudadana se encuentra restringida únicamente a la selección de los proyectos, dejando abierta una extensa brecha entre la rendición de cuentas y el uso discrecional de los presupuestos.
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Ciudad de México: la construcción de la ciudad global desde el rediseño de sus formas de participación local ¿De qué manera podemos ligar la construcción de una
ciudad global con procesos de participación ciudadana locales? Para iniciar la reflexión y centrar la atención a la Ciudad de México, retornaremos a los índices de competitividad mencionados en la primer parte de este artículo. En el caso específico que concierne al desarrollado por el CIDE, causa curiosidad que no existe como una de sus variables componentes el nivel de participación ciudadana en las urbes mexicanas. Es posible encontrar elementos que hacen alusión a los niveles de infraestructura, los niveles educativos, la cantidad de parques industriales, el ingreso per cápita, el Índice de Desarrollo Humano y una larga lista de indicadores que en ningún momento refieren a la participación de los habitantes en torno a la construcción y desarrollo de las ciudades. Revisando su similar del IMCO encontramos un apartado que evalúa “el sistema político estable y funcional” de las ciudades mexicanas, en él se menciona de manera expresa que uno de los indicadores utilizados es el nivel de participación ciudadana, con respecto a la lista nominal de cada ciudad. En otras palabras, se refiere al número de electores registrados por la autoridad electoral que acuden a votar durante los comicios. Aun cuando puede considerarse un avance, es necesario precisar que este tipo de participación ciudadana se encuentra de forma muy acotada sólo a procesos de elección de autoridades, pero en ningún momento se mencionan en el índice otros tipos de participación e incidencia política. De hecho, tras la evaluación que el IMCO realiza sobre el rubro referido, propone lo siguiente: “Promover la participación ciudadana en los procesos electorales, no 37
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sólo al permitir la existencia de candidaturas ciudadanas, también por medio de la observación y vigilancia, como un método para el control de la elección y para incentivar que el ciudadano se involucre más allá del ejercicio del voto”. Por su parte, el índice de MasterCard ni siquiera considera aspectos del régimen político o de la participación de los habitantes de las ciudades de su listado. Siguiendo los principios economicistas de todos estos índices, se hace necesario justificar la inserción de la participación ciudadana más allá de los procesos electorales de autoridades como diputados o jefes delegacionales, como un elemento que muestre la calidad competitiva de una ciudad. Si utilizamos para tal fin el ejemplo de Porto Alegre, es posible suponer que la participación de su ciudadanía en los 25 años de existencia del Presupuesto Participativo, puede estar correlacionada con el desarrollo de su Índice de Desarrollo Humano (IDH) que, como se ha mostrado en la gráfica 1, ha ido ascendiendo paulatinamente, posicionando a la ciudad al nivel de otras como São Paulo, con IDH actuales de 0.805, según el ObservaPOA24. Sin embargo, a pesar de la ambigüedad que pudiera denotar la suposición esbozada, es importante apuntar que las variables utilizadas por el IDH, son utilizadas ampliamente en los índices que miden la competitividad de las ciudades, mismos que consideran la salud, el nivel educativo y el ingreso de los habitantes. En otras palabras, el incremento en el IDH de Porto Alegre y su posicionamiento al nivel de otras metrópolis brasileñas, puede ser un indicio de que su competitividad urbana ha ido en ascenso y, si eso es demostrable a la luz del progreso de sus ejercicios de Presupuesto Participativo, estaríamos encontrando un elemento más para justificar este tipo de procedimientos como generadores de competitividad. 24 Brasil. ObservaPoa. IDH de Porto Alegre y otras ciudades brasileñas. Consultado el 23 de noviembre de 2014: www.portoalegreemanalise.procempa.com.br/?regioes=1_20_392. 38
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Para el caso de la Ciudad de México sería aún difícil indagar si ha existido un crecimiento sustancial en el nivel de vida de sus habitantes como efecto de sus primeras incursiones en el Presupuesto Participativo, pero es posible afirmar que el mejoramiento de las condiciones urbanas en cuanto a infraestructura, seguridad pública, rehabilitación de vías de comunicación, etcétera, todas ellas incluidas a escala barrial en los rubros temáticos del Presupuesto Participativo de la Ciudad de México, es un indicador bastante apreciado por aquellos quienes se esmeran en medir la competitividad de las ciudades. Así es posible comenzar a ocupar los índices establecidos para evaluar de manera consistente si los ejercicios de Presupuesto Participativo, orientados principalmente a optimizar la calidad de los servicios y la infraestructura urbana, han tenido algún efecto positivo en la calidad de vida de los habitantes y contribuido en el posicionamiento de la Ciudad de México en los circuitos de la economía global. Incluso el índice del IMCO, en su apartado “Sistema político estable y funcional”, pone énfasis en la generación de confianza entre autoridades y ciudadanía y en la rendición de cuentas como un indicador de la competitividad. Citando una de sus propuestas se lee lo siguiente: “Para mejorar el sistema político a nivel local existe una larga lista de acciones a realizar. Sin embargo, ante la falta de rendición de cuentas de las autoridades locales y el deterioro de la confianza de los ciudadanos en los partidos políticos y procesos electorales, presentamos una selección de recomendaciones de alto impacto que transformarán de fondo esta situación en las ciudades”25. Revisando las propuestas, no existe alguna que refiera directamente a la participación ciudadana fuera de los procesos tradicionales de elección de autoridades; por ejemplo, en lo tocante al ejercicio transparente del pre25 México. Instituto Mexicano de la Competitividad. Índice de Competitividad Urbana 2012. p. 55. 39
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supuesto público de las ciudades, insinuando que dicha generación de confianza debe quedar como primordial responsabilidad de las autoridades, a través de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas y con el mantenimiento de instituciones electorales con amplia credibilidad. Respecto a lo anterior, ya se ha logrado un gran avance en la Ciudad de México, por lo menos su Instituto Electoral –encargado de organizar el proceso electivo de los proyectos del Presupuesto Participativo- goza de credibilidad y legitimidad ante la ciudadanía, pero no así las instancias encargadas de ejecutar los proyectos y vigilar su procedimiento. Siendo honestos, podemos afirmar en comparación con Porto Alegre, que en el Presupuesto Participativo de la Ciudad de México no participan en realidad los ciudadanos. La Ley de Participación Ciudadana da fe de lo anterior al excluir tajantemente a la ciudadanía de los asuntos que tienen que ver con el presupuesto público. Si se revisa la convocatoria lanzada cada año por el Instituto Electoral del Distrito Federal26 (IEDF) respecto al tema, se puede despejar la duda sobre el lugar que tienen los ciudadanos en todo el proceso donde únicamente proponen mediante un formato de petición extraído de Internet, las que a su juicio son las necesidades de la colonia o pueblo, para posteriormente ser entregadas en las oficinas del Instituto Electoral, instante a partir del cual quedan separados del proceso hasta el momento de la elección, donde únicamente están en posibilidad de emitir una opinión frente a otros proyectos que se hubieran presentado. Si bien el proceso abre la posibilidad a que las necesidades de las colonias sean deliberadas a nivel vecinal para ser materializadas en el formato de petición, todo lo 26 México. Instituto Electoral del Distrito Federal. Convocatoria a la Consulta Ciudadana para el Presupuesto Participativo 2015. Consultada el 23 de noviembre de 2014: www.iedf. org.mx/index.php/index.php?option=com_content&view=article&id=2954. 40
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relacionado al dictamen, los criterios utilizados por las autoridades para aceptarlos o rechazarlos y la programación del presupuesto queda totalmente fuera del control ciudadano, por no mencionar sobre el destino de los recursos. Atendiendo a las recomendaciones del IMCO y complementándolas, parece que en lo referente al Presupuesto Participativo de la Ciudad de México hay un largo pendiente en su marco legal, institucional y operativo por revisar y rediseñar bajo tres intenciones: 1. Hacerlo realmente participativo en términos presupuestales, 2. Educar a la ciudadanía sobre la forma de planificar y ejercer los recursos públicos orientados al desarrollo urbano y 3. Generar mayor confianza en el régimen político de la ciudad. Algo que se hace necesario con fines analíticos es la escisión de los procesos de participación ciudadana de los paradigmas economicistas, que toman la competitividad o los parámetros financieros y comerciales de una ciudad como elementos metodológicos de mayor importancia. La construcción de la ciudad global como se ha explorado en este texto, no tiene sólo que ver con la cantidad de flujos de información, el número de empresas trasnacionales o la derrama económica que los turistas dejan en un viaje, también es necesario dar el lugar a las formas en que se transforma, con base en las experiencias de los habitantes y sus necesidades locales, frente a una dinámica global que da prioridad a las más frías variables económicas. Es posible esbozar que el éxito futuro de las ciudades globales tendrá que ver no sólo con la generación de empleos o el alcance que tengan las redes informáticas, sino con la apropiación de sus habitantes para hacerlas un mejor lugar para vivir.
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En ese sentido, la participación ciudadana deberá ser un tema trascendental para los discursos políticos y las nuevas formas de evaluar y medir las posiciones jerárquicas de las ciudades, en temas que van más allá de la elección de sus autoridades y bajo indicadores que consideren más que un simple porcentaje de participación con respecto a una lista nominal, ya que es un hecho que buena parte del desarrollo de la ciudad ha quedado en manos de sus habitantes y las formas que han encontrado para satisfacer demandas no atendidas por los gobiernos, como la construcción de vivienda o la aplicación de estrategias vecinales en contra de la inseguridad. De esta forma el desarrollo urbano de la Ciudad de México, fuera de sus enclaves globales y sus corredores económicos más privilegiados, puede comenzar a gestarse desde sus ámbitos locales en una consonancia real con su gobierno a través de la utilización conjunta de los recursos públicos.
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Nerivela es una plataforma de investigación artística que, desde el 2007 ha generado poco a poco, con el ritmo que marcan los encuentros y los diálogos, una variedad de proyectos desde publicaciones hasta acciones de sitio específico.
Esta investigación se realizo con apoyo del Laboratorio para la Ciudad. México, 2015
COLECTIVO NERIVELA w w w. n e r i v e l a . o r g mumo.nerivela.org
CONSEJO NACIONAL PARA LA CULTURA Y LAS ARTES Rafael Tovar y de Teresa, Presidente Saúl Juárez Vega, Secretario Cultural y Artístico Francisco Cornejo Rodríguez, Secretario Ejecutivo INSTITUTO NACIONAL DE BELLAS ARTES María Cristina García Cepeda, Directora General Magdalena Zavala Bonachea, Coordinadora Nacional de Artes Visuales Roberto Perea Cortés, Director de Difusión y Relaciones Públicas EX TERESA ARTE ACTUAL Iván Edeza, director Sofía Carrillo, subdirección de investigación y programación Lilia Díaz, asistente de dirección Pedro Ortiz Antoranz, servicios educativos y curaduría Sandra Sandoval, difusión y relaciones públicas Rosario Trejo, asistente de difusión y relaciones públicas Maribel Escobar, centro de documentación Esperanza Rocha, asistente de servicios educativos Gerardo Sánchez, registro y edición Miguel Ángel Estévez, diseño Julián Monroy, administrador Elizabeth Romero, asistente de administración Laura Emilia Otero, recursos materiales Ana Amelia Gatica, inventarios Miguel Ángel Palacios, enlace institucional Edgar Corona, recursos humanos Jorge Palacios, jefe de producción Carlos Padró, producción César Cortés, producción Antonio Mendoza, mensajería Sergio Mauricio Islas, mensajería Gerardo Zepeda, jefe de seguridad Rosa Isela Monares, seguridad
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