Innsynsreglene ved offentlige anskaffelser

Innsynsreglene ved offentlige anskaffelser Av advokat Lina Therese Remlo lina@eurojuris.no

Lina Therese Remlo er fast ansatt advokat i Advokatfirma Storø AS i Nar vik, som er en del av Advokatfellesskapet Eurojuris Nord. Hun praktiserer innenfor et bredt spekter av sakstyper, men med en hovedvekt på ar v og skifte, bistandsadvokatoppdrag og fast eiendom. Hun har videre forestått opplæring av virksomheter om offentlighetsloven og retten til dokumentinnsyn.

1. INNLEDNING OG RETTSLIGE UTGANGSPUNKTER Sentrale hensyn og formål bak regelverket om offentlige anskaffelser er at prosessene skal være gjennomsiktige og etterprøvbare, jf. anskaffelsesloven § 5. Overordnet henger dette sammen med regelverkets mål om effektiv ressursbruk når det offentlige gjør innkjøp eller anskaffelser. Behovet for innsyn i prosessene kan derfor være sterkt til stede både for konkurrerende tilbydere og for offentligheten generelt.

Offentlighetsprinsippet står også sterkt i vår alminnelige forvaltningsrett, noe som har kommet til uttrykk gjennom lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd

(offentlighetsloven). Det klare utgangspunktet etter loven er at enhver kan kreve innsyn i offentlige dokumenter, med mindre det finnes hjemlede unntak.

På den annen side står like naturlig næringslivets behov for beskyttelse av forretningshemmeligheter i form av løsninger, produksjonsmetoder, priser og andre vilkår. Dette er hensyn som kan begrunne unntak fra innsynsretten når leverandører inngir tilbud i offentlige anbudskonkurranser.

I denne artikkelen omtales i hvilken grad allmenheten og tilbydere kan kreve innsyn i dokumenter i offentlige anskaffelsesprosesser, og hvor det således vil være et spenningsforhold mellom de hensyn som er introdusert ovenfor.

Det klare utgangspunktet etter loven er at enhver kan kreve innsyn i offentlige dokumenter, med mindre det finnes hjemlede unntak.

Innsynsregler ved offentlige anskaffelser 1

Offentlighetsloven gjelder også for offentlige anskaffelser. Dette følger dels av offentlighetsloven selv, og også av anskaffelsesforskriften § 3-5, hvor det heter: «For allmennhetens innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll gjelder offentleglova.»

Som et utgangspunkt kan man derfor si at offentligheten har rett til innsyn i dokumenter i en anbudsprosess på lik linje med andre offentlige dokumenter. Det gjelder imidlertid en rekke unntak fra dette utgangspunktet, og de mest sentrale omtales i det videre.

2. UNNTAK FRA INNSYNSRETTEN 2.1 Unntak for tilbud og protokoll frem til leverandør er valgt I offentlighetsloven § 23 tredje ledd er det gitt en konkret unntakshjemmel. Av bestemmelsen følger: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er gjort.»

2 Innsynsregler ved offentlige anskaffelser

Det er altså bare protokollen og tilbudene som kan unntas etter denne bestemmelsen, og ikke øvrige dokumenter knyttet til prosessen.

Eventuelle innsynskrav i disse vil måtte vurderes etter de øvrige unntaksreglene i loven.

Protokoll skal føres i alle anskaffelser som overstiger kr 100 000, og skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger som tas gjennom hele anskaffelsesprosessen, jf. anskaffelsesforskriften § 3-2.

Unntaksretten gjelder for dokumentene i sin helhet, og ikke bare det innhold som måtte være sensitivt. Det er naturlig at det er behov for et slikt unntak, av hensyn til å sikre reell konkurranse så lenge konkurransen pågår. Retten til å unnta dokumenter etter bestemmelsen gjelder imidlertid bare frem til valget av leverandør er gjort. Det betyr at så snart oppdragsgiver har fattet en beslutning om tildeling, kan øvrige konkurrenter og allmennheten kreve innsyn også i tilbudene og protokollen.

Når det åpnes opp for innsyn etter at valget av leverandør er gjort, har øvrige tilbydere

muligheten til å kontrollere prosessen og gjøre tiltak dersom de mener det er begått feil, før kontrakt inngås. Det er altså i karenstiden mellom valg av leverandør og inngåelse av kontrakt at allmennheten og øvrige tilbydere kan ha mulighet til å påvirke anskaffelsesprosessen etter å ha fått innsyn i protokollen og tilbudene.

Det er imidlertid ikke slik at tilbudene og protokollen nødvendigvis er fullstendig åpne for innsyn etter at valget av leverandør er gjort.

Dette er fordi øvrige unntak fra innsynsretten kan slå inn og begrense innsyn i større eller mindre grad. Den viktigste unntaksbegrunnelsen er da reglene om taushetsplikt.

2.2 Unntak for taushetsbelagte opplysninger Det følger av offentlighetsloven § 13 at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i eller i medhold av lov, er unntatt fra offentlighet. Vi må derfor til andre lovkilder for å finne taushetsplikten som hindrer innsyn. Offentlighetsloven pålegger altså ikke taushetsplikt i seg selv, men bestemmer at opplysninger som faller inn under lovbestemt taushetsplikt, heller ikke er offentlige.

Når det gjelder temaet offentlige anskaffelser, er den mest sentrale bestemmelsen om taushetsplikt forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Av denne følger: «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten aller arbeidet får vite om: 2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»

Det er gjort en direkte henvisning til forvaltningslovens regler om taushetsplikt i anskaffelsesforskriften § 3-6.

Bestemmelsen er streng i den forstand at den ikke bare pålegger forvaltningens ansatte og tjenesteytere til forvaltningen taushet – den innebærer en aktivitetsplikt for å hindre at andre får kjennskap til opplysningene. Brudd på taushetsplikten kan videre medføre straffansvar. Også de som utfører tjeneste for et forvaltningsorgan, vil ha taushetsplikt. Som et praktisk eksempel på dette kan nevnes

Det er altså i karenstiden mellom valg av leverandør og inngåelse av kontrakt at allmennheten og øvrige tilbydere kan ha mulighet til å påvirke anskaffelsesprosessen etter å ha fått innsyn i protokollen og tilbudene.

Innsynsregler ved offentlige anskaffelser 3

en kommune som har gjort avtale med en leverandør av innkjøpstjenester for å håndtere offentlige anbudskonkurranser. Slike tjenesteytere vil naturligvis være bundet av den samme taushetsplikten som kommunen hadde vært dersom den gjennomførte konkurransen selv.

Når valget av leverandør er gjort, vil altså bestemmelsen(e) om taushetsplikt ta over som viktige hjemler for å unnta sensitive opplysninger. Vi kan likevel merke oss at mens offentlighetsloven § 23 tredje ledd unntok dokumentene (tilbud og protokoll) fra innsyn, omhandler forvaltningsloven § 13 opplysninger som er omfattet av taushetsplikt. Det er kun de sensitive opplysningene som kan unntas, ikke hele dokumentet.

Hva er så omfattet av forvaltningens taushetsplikt om «forretningshemmeligheter», slik denne er formulert i forvaltningsloven § 13, som er inntatt ovenfor? Noen svar kan vi finne i ordlyden selv.

Det må dreie seg om forhold eller opplysninger knyttet til næringsvirksomheten, driften eller produksjonen som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

4 Innsynsregler ved offentlige anskaffelser

Man snakker gjerne om forretningshemmeligheter i tradisjonell forstand, hvor det vil innebære et tap eller fare for tap for leverandøren dersom opplysningene blir kjent.

Eksempler kan være egne fremstillingsmetoder, tekniske løsninger eller konkrete enhetspriser.

Det kan videre være tale om særskilte bemanningsforhold eller planer om utvidelse eller nedskjæring av virksomheten. Også strategier, kalkyler og markedsføringsplaner kan omfattes av taushetsplikten. I det hele tatt vil taushetsplikten omfatte alle opplysninger om forhold i og ved en virksomhet som andre aktører kan utnytte til leverandørens ulempe i sine egne virksomheter.

Den andre siden av dette er at opplysninger som allerede er allment kjente eller tilgjengelige, ikke vil være omfattet av taushetsplikten. Har et forhold eksempelvis vært omtalt i media, vil det ikke være grunn til å hemmeligholde opplysningen. Tilsvarende gjelder dersom de samme opplysninger som er inntatt i tilbudet, også er å finne på virksomhetens hjemmeside på internett.

Et spørsmål i forlengelsen av dette er hvordan man håndterer dette i praksis. Hvem skal foreta den nødvendige «sladdingen» for å kunne gi innsyn i en leverandørs tilbud, uten å krenke taushetsplikten om forretningshemmeligheter?

Rettslig sett er det ikke tvil om at ansvaret for begge sidene av dette ligger hos oppdragsgiveren.

Oppdragsgiveren er det subjektet som har en plikt til å hindre at noen får kjennskap til forretningshemmelighetene, samtidig som det er oppdragsgiverens plikt etter offentlighetsloven å gi innsyn i opplysninger og dokumenter som det ikke finnes unntakshjemmel for. Det følger av offentlighetsloven § 29 at innsynskrav skal vurderes «konkret og sjølvstendig».

En fornuftig måte å gjøre dette på, er å be tilbyderen om selv å foreta en gjennomgang og vurdering av hva de anser som forretningshemmeligheter, og sladde vekk disse i tilbudet.

Oppdragsgiver må likevel gjøre en selvstendig og kritisk vurdering av om alle opplysninger som er tatt ut, er omfattet av taushetsplikten.

Enkelte oppdragsgivere har etablert en praksis hvor leverandører bes om å inngi to tilbud – ett «rent» tilbud – og ett hvor forretningshemmelighetene er ferdig sladdet. Det er for så

vidt ikke noe i veien for å gjøre det slik – det er tidsbesparende i karensperioden dersom noen ber om innsyn. Oppdragsgiver må likevel ha et bevisst forhold til hva som er sladdet, og ikke la tilbyderen vurdere dette alene.

I forlengelsen av dette er det også nyttig å se hen til at taushetsplikten er ment å beskytte leverandøren. Det innebærer at dersom leverandøren samtykker til at opplysningene gis, så vil taushetsplikten oppheves så langt som samtykket gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Derfor er det også inntatt i offentlighetsloven § 13 tredje ledd at dersom innsynskravet gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, og taushetsplikten kan oppheves ved samtykke, skal oppdragsgiver etter oppfordring fra den som har bedt om innsyn, legge frem innsynskravet for den det gjelder, med en rimelig frist for å svare. Dersom svar ikke gis, skal det regnes som nektelse.

Dersom man ønsker innsyn i et dokument med taushetsbelagte opplysninger, kan det derfor være hensiktsmessig å be om at oppdragsgiver videreformidler innsynskravet til den det gjelder, med spørsmål om samtykke.

I det hele tatt vil taushetsplikten omfatte alle opplysninger om forhold i og ved en virksomhet som andre aktører kan utnytte til leverandørens ulempe i sine egne virksomheter.

Innsynsregler ved offentlige anskaffelser 5

Det kan reises spørsmål ved om de øvrige tilbyderne har en utvidet rett til innsyn i forhold til allmenheten, med den begrunnelse at de må anses som «parter i saken», jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 1. Selv om øvrige tilbydere skulle anses som parter, vil deres rett til innsyn i forretningshemmeligheter uansett være begrenset, jf. forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav b). En part som får innsyn i taushetsbelagte opplysninger, vil videre pålegges taushetsplikt om opplysningene selv, og kan ikke utnytte dem i egen virksomhet, jf. forvaltningsloven § 13 b, annet ledd.

2.3 Unntak av hensyn til oppdragsgivers forhandlingsposisjon Det kan tenkes at også oppdragsgiver selv har beskyttelsesverdige interesser i hemmelighold i forbindelse med en anskaffelsesprosess. Det følger av offentlegloven § 23: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet.»

Relevant i denne forbindelsen er oppdragsgivers økonomiforvaltning. Unntaket verner om de privatøkonomiske interessene til oppdragsgiveren i forhandlingssituasjoner. Det må da være tale om opplysninger som kan svekke den strategiske stillingen eller forhandlingsposisjonen til oppdragsgiver, i denne eller senere konkurranser. Et praktisk eksempel kan være dokumenter knyttet til en anbudskonkurranse som blir avlyst, og som dermed må lyses ut på nytt. Denne unntakshjemmelen må likevel kunne karakteriseres som snever, idet unntak fra offentligheten etter bestemmelsen må være «påkrevd».

6 Innsynsregler ved offentlige anskaffelser

3. KORT OM SAKSBEHANDLINGSREGLENE I gjennomgangen ovenfor har jeg pekt på noen sentrale punkter hvor unntak fra offentlighet kan og skal besluttes. Utgangspunktet er likevel at enhver kan kreve innsyn i offentlige dokumenter, i en bestemt sak eller i saker av en bestemt art, jf. offentlighetsloven § 28.

Begjæring om innsyn settes frem overfor oppdragsgiver, som skal ta stilling til kravet uten ugrunnet opphold, jf. offentlighetsloven § 29.

Hvilken tidsmargin som her er til rådighet, kommer naturligvis an på omfanget av innsynskravet og hvilke avklaringer som må gjøres når det gjelder taushetsplikt mv. Det er likevel antatt at forholdsvis enkle innsynskrav skal avgjøres i løpet av et par dager.

Innsyn kan gis i form av papirkopi eller elektronisk kopi, jf. offentlighetsloven § 30, og det er som hovedregel ikke anledning til å ta betalt for kopiene, med mindre det er tale om større mengder utskrifter.

Et eventuelt avslag på innsynskravet skal gis skriftlig, og med henvisning til hjemmelen for avslaget. Det er klagerett forbundet med avslag, og man kan også kreve ytterligere begrunnelse, jf. offentlighetsloven §§ 31 og 32.

Videre er det slik at dersom man ikke har fått svar på et krav om innsyn i dokumenter innen fem arbeidsdager, skal dette regnes som et avslag som kan påklages.

For leverandører som er uenige i en innvilgelse av innsyn, og som mener at innsyn ikke skulle vært gitt, gjelder imidlertid ingen klageadgang etter loven. Disse må eventuelt søke å gjenopprette en krenkelse gjennom klage til Sivilombudsmannen eller søksmål, i praksis i form av erstatningskrav.