Implementación y reorganización territorial by Estudio Legal Hernandez

PAZ, IMPLEMENTACIÓN Y REORGANIZACIÓN TERRITORIAL 1 Por: Augusto Hernández Becerra Que los hombres cumplan los pactos que han celebrado. Sin ello, los pactos son vanos, y no contienen sino palabras vacías, y subsistiendo el derecho de todos los hombres a todas las cosas, seguimos hallándonos en situación de guerra. En esta ley de naturaleza consiste la fuente y origen de la JUSTICIA. En efecto, donde no ha existido un pacto, no se ha transferido ningún derecho, y todos los hombres tienen derecho a todas las cosas: por tanto, ninguna acción puede ser valorada como injusta. La definición de injusticia no es otra sino esta: el incumplimiento de un pacto (Thomas Hobbes. Leviatán, Capítulo XV). Sumario: Introducción: transición constitucional y territorio. I. La paz entrega territorio al Estado. 1. Enfoque territorial del Acuerdo. 2. Territorio sin Estado y adenda al contrato social. 3. Disociación de la ciudad y el campo. 4. Crisis municipal e inexistencia de gobierno rural. 5. Paz territorial. II. Visión del territorio en el Acuerdo y en su implementación. 1. El territorio como cuestión medular del Acuerdo Final. 2. La territorialización de la paz. 3. Zonas de Reserva Campesina (ZRC). 4. Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. 5. Zonas Veredales Transitorias de Normalización. III. Implementación con garantías constitucionales. 1. El nuevo Acto Legislativo. 2. Herramientas del Acuerdo para la implementación. Conclusiones

Introducción: transición constitucional y territorio Con la suscripción del “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, suscrito entre el Gobierno y las FARC el 12 de noviembre de 2016, se ha puesto en marcha un proceso de transición. No será una transición tan radical como para significar el cambio del sistema político o la sustitución de un “modelo económico” por otro. 2 Con todo, la puesta en marcha del Acuerdo implica un sinnúmero de reformas constitucionales y legales que repercutirán en todos los elementos constitutivos del Estado y redefinirán los objetivos y las prioridades de la política pública. Cierto es que en el Acuerdo se pactó que todo se hará dentro del marco de la Constitución y de la ley. Sin embargo, su ejecución comienza por la modificación de la Constitución y las leyes mediante la aplicación de procedimientos expeditos ya aprobados constitucionalmente, de donde resultarán transformaciones significativas de ese marco jurídico inicial. 3 1 Ponencia presentada en el coloquio internacional “La paz en el territorio: poder local y postconflicto en Colombia”, celebrado en la Universidad Externado de Colombia los días 26, 27 y 28 de abril de 2017. 2 V. Cesáreo R. Aguilera de Prat. Las transiciones políticas, en “Manual de Ciencia Política”, coordinado por Miquel Caminal Badia, Ed. Tecnos S.A, Madrid, 2006. 3 V. Acuerdo Final, punto 6.1.9. Prioridades para la implementación normativa, punto 6.1.10. Calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, y punto 6.1.11. Implementación

En esa medida los cambios que inducirá el Acuerdo Final plantean una reforma general de las instituciones que va más allá de las mitigadas reformas a que nos habituamos durante los veintiséis años de vigencia de la Carta de 1991 y podría marcar el comienzo de una nueva etapa histórica. En este sentido declara sin ambages la Introducción del Acuerdo: “… el fin del conflicto supondrá la apertura de un nuevo capítulo de nuestra historia. Se trata de dar inicio a una fase de transición que contribuya a una mayor integración de nuestros territorios, una mayor inclusión social -en especial de quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido el conflicto- y a fortalecer nuestra democracia para que se despliegue en todo el territorio nacional y asegure que los conflictos sociales se tramiten por las vías institucionales, con plenas garantías para quienes participen en política.”4

La transición ya comenzó y recibe el nombre de “implementación”. La implementación del Acuerdo Final corre por cuenta del Congreso de la República, que ya ha expedido los Actos Legislativos N° 1 de 2016 5 y N° 4 de 20176, con los cuales el texto de la Carta Política se ha visto incrementado en 31 artículos, no todos transitorios. Está a punto de expedir, además, el Acto Legislativo “por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.7 Además de reformar la Constitución, el Congreso de la República deberá expedir las leyes que someta a su consideración el Presidente de la República. El comienzo de todos los grandes hitos de la historia colombiana se ha solemnizado mediante la adopción de una nueva Constitución. Así se iniciaron en el pasado varias transiciones políticas de importancia mayor. No es descartable, por tanto, que en circunstancias comparables el Acuerdo Final haya desencadenado una transición constitucional que, a diferencia de ocasiones anteriores, no ocurrirá de golpe, a partir de un solo acto de naturaleza constitucional, sino como consecuencia de una sucesión de reformas constitucionales y de nuevas leyes, cuya dimensión definitiva solo podrá apreciarse en el largo plazo. Puesto que se ha insistido en que lo pactado en el Acuerdo Final es “la paz territorial”, resulta pertinente indagar si, además de reformas a la justicia, al prioritaria. 4 “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” del 12 de noviembre de 2016, Introducción, p. 6 de 310. 5 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. 6 "Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones" 7 Proyecto de Acto Legislativo N° 007 de 2017 Cámara, 01 de 2016 Senado.

Congreso, al sistema electoral, al control constitucional y a la política social, entre otras grandes cuestiones, la implementación del Acuerdo Final también tendrá incidencia en la organización territorial del Estado. Es decir, si lo pactado demandaría o no la creación de nuevas formas de administración territorial, y si dichos cambios exigirán reformas a la Constitución, o si son factibles simplemente mediante la expedición de leyes y decretos. Ahora bien, al explorar la posibilidad o la necesidad de introducir nuevas instituciones de gobierno territorial para la implementación del Acuerdo Final, resulta válido preguntar si el municipio y los departamentos tienen suficiente capacidad para responder a las demandas de la paz territorial o si deben ser objeto de reformas. Reformas que parecerían acuciantes si se repara en el estado de las comunidades rurales, confiadas a la responsabilidad de los municipios, para las cuales prácticamente no existe en el ordenamiento jurídico oferta institucional alguna. El análisis que sigue se compone de tres partes. La primera trata de cómo la paz entrega territorio al Estado. La segunda examina el papel del territorio en el Acuerdo Final y su implementación. La tercera considera brevemente algunas incidencias de orden constitucional en torno al Acuerdo y su implementación. I. La paz entrega territorio al Estado 1. Enfoque territorial del Acuerdo. Puesto que el conflicto interno ha tenido como escenario el territorio, los esfuerzos por alcanzar la paz han de leerse en clave de territorio. Según se desprende de la letra y el espíritu del Acuerdo Final, las FARC han renunciado definitivamente a disputarle territorio y población al Estado por medio de la lucha armada. Y lo han hecho en términos de obedecimiento a las autoridades municipales y departamentales y de entera sujeción al orden constitucional y democrático. Sin embargo, en cuanto hace al régimen jurídico territorial, el Acuerdo Final establece normas y principios, además de renovados conceptos territoriales, que podrían no coincidir en todos sus aspectos y posibles desarrollos o implementaciones con la organización territorial actualmente fijada en la Constitución. Dichas normas, principios y conceptos no son de índole menor, porque de su realización o cumplimiento depende la viabilidad de una paz “estable y duradera”. El Acuerdo Final proclama una paz muy singular porque se predica no de la población colombiana en general, sino específicamente de la población rural, en el contexto de su territorialidad. En este sentido la paz es territorial no solo porque el Acuerdo reivindica el derecho de los trabajadores agrarios a la tierra, sino porque todos los demás elementos sociales constitutivos del Acuerdo se refieren a la población campesina, considerada a partir de sus comunidades y lugares de asentamiento, sus necesidades y proyectos, siempre inmersos en su circunstancia geográfica.

El Acuerdo Final permite al Estado hacer presencia permanente en su geografía rural y gobernar pacíficamente a los pobladores agrarios a condición de que reconozca las necesidades “de los territorios y las comunidades”, y siempre y cuando ese reconocimiento se verifique con la participación activa de la ciudadanía, las autoridades y la sociedad. Esto es lo que el Acuerdo denomina paz con “enfoque territorial”, noción que explica así: “El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socioambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.”8

No es exagerado afirmar que la paz entrega territorio al Estado si se advierte que, según autorizada opinión de científicos sociales y líderes políticos, Colombia siempre ha tenido “más territorio que Estado”. Es por tanto un hecho reconocido y evidente que, debido al ancestral desgobierno de la ruralidad, el Estado no ha podido colmar todos los espacios de su geografía con justicia, leyes y servicios en condiciones de normalidad institucional. En fin, el Estado ha ignorado históricamente el ámbito rural, que nunca pudo comprender, y del cual jamás pudo decir que fuera enteramente suyo. Ahora la paz le permite ocuparlo y administrarlo sin adversarios ni resistencia civil. Pero para conseguirlo ha debido firmar un contrato social. 2. Territorio sin Estado y adenda al contrato social. A donde nunca llegó el Estado o donde su presencia fue precaria o intermitente, la población debió improvisar precarios liderazgos o resignarse a ser dirigida y abusada por organizaciones privadas de poder. El territorio sin Estado es similar al “estado de naturaleza” que han descrito los grandes pensadores contractualistas. En ese estadio la sociedad natural vive sin sujeción a un gobierno civil y padece de serios “inconvenientes” 9 o está expuesta a la violencia y la maldad humanas. Esta sociedad carece de todo lo que normalmente provee el Estado (justicia, leyes, gobierno), y padece los males de la guerra generalizada. 10 8 Acuerdo Final, Introducción, p. 4. 9 “El fin de la sociedad civil es evitar y remediar los inconvenientes del estado de naturaleza que se siguen precisamente cuando cada hombre es juez y parte en sus propios asuntos, y ese remedio lo busca en la instauración de una autoridad reconocida, a la que cualquiera pueda recurrir cuando sufre una injuria, o se ve envuelto en una disputa, y a la que todos los miembros de la sociedad deben respetar. Allí donde existan personas que no disponen de una autoridad a la que apelar para que decida en cualquier diferencia que pueda surgir entre ellos, nos encontramos todavía en el estado de naturaleza.” John Locke, Segundo ensayo sobre el gobierno civil, en J.L., Dos ensayos sobre el gobierno civil. Espasa-Calpe. Madrid, 1991. Página 266. 10 “… Es por ello manifiesto que, durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder común que los obligue a todos al respeto, están en esa condición que se llama guerra, una guerra de todos contra todos” (Thomas Hobbes, Leviatán, Capítulo XIII).

Pero la razón, que también reina en el estado de naturaleza, según han observado aquellos pensadores, enseña que no tiene sentido vivir indefinidamente en ese estado de cosas. Y es la razón la que indica correctamente que es necesario andar el camino del diálogo y el entendimiento, de la negociación y los consensos, para superar la guerra y lograr la paz. Estos filósofos se refieren, en suma, a los compromisos políticos solemnizados en un contrato social. En este sentido el Acuerdo Final participa de todos los elementos de la teoría del contrato social, sobre la cual descansa conceptualmente el entendimiento de las Constituciones modernas y es, por consiguiente, un documento de especial relevancia constitucional. 3. Disociación de la ciudad y el campo. La autoridad del Estado, la fe en un orden constitucional y la participación en las experiencias propias de un sistema democrático son fenómenos que se han ambientado con mayor solidez en las ciudades mayores e intermedias de Colombia, así como en los cascos urbanos de la mayor parte de los municipios pequeños. Otra es sin embargo la realidad de muchos municipios pequeños y de las áreas rurales en general. Conforman la “otra Colombia”, la Colombia no urbana, escenario rural de las varias guerras de los últimos sesenta años (además de todas las guerras que salpican la historia de la república desde sus inicios), a donde con frecuencia no llega la acción estatal ni se sabe qué es propiamente una Constitución, y donde son muy inciertos los beneficios de la democracia. En virtud de este contraste o desigualdad entre colombianos urbanos y rurales puede sostenerse que Colombia tiene una institucionalidad asimétrica, porque se percibe fuerte en los centros urbanos y se debilita con la distancia, hasta simplemente desaparecer en los sitios más alejados. La Constitución de 1991 no logró cerrar, desde el punto de vista normativo, la profunda brecha existente entre la ciudad y el campo. La política social de 1991 se formuló en un lenguaje general y abstracto que proclama la lucha contra la pobreza en general, la solución de las necesidades básicas insatisfechas de todos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la “población”, categoría mítica percibida como un todo más o menos homogéneo. En efecto, la Constitución convierte la disyuntiva urbano-rural, a pesar de sus manifiestas tensiones y conflictos, en una simple ecuación. Por cuenta de este descuido la Constitución tan solo alude a los campesinos (palabra casi inexistente en la Carta Política), muy débil y brevemente, en el artículo 64, donde asigna al Estado el deber de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios”, así como a servicios sociales y económicos, “con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. Seguidamente los artículos 65 y 66 dejan a un lado los campesinos para referirse a objetivos e instrumentos económicos relacionados con las actividades agropecuarias.

Al poner sobre la mesa tan protuberantes olvidos se evidencia que el Acuerdo Final colma con creces un enorme vacío constitucional. 4. Crisis municipal e inexistencia de gobierno rural. El municipio tiene la responsabilidad de atender simultáneamente a las necesidades de la población urbana y de la población rural. Sin embargo, los hechos han demostrado fehacientemente que a la institución municipal se le escapa lo rural y, por tanto, al Estado. Sus acciones dirigidas a la población campesina o no existen, o no logran llegar, o llegan muy debilitadas. Como ya se ha señalado, nuestro sistema jurídico carece de oferta institucional específica para la población rural. Las veredas, corregimientos e inspecciones de policía son conceptos vagamente esbozados en la normatividad. Son instituciones rudimentarias, apéndices de la administración central del municipio, refractarias a la participación y la autogestión. Donde existen, las juntas administradoras locales son entes políticos e ineficientes que poco han contribuido a la participación ciudadana y la eficiencia de los servicios públicos, y están muy lejos de fungir como auténticas organizaciones de la comunidad rural. La concreción de los términos para concertar la paz con las FARC remite a las carencias endémicas de las poblaciones asentadas en la enorme ruralidad colombiana, a las cuales les falta, ante todo, lo que normalmente debe proveer un gobierno local: servicios de salud, educación, saneamiento básico y agua potable, como lo ordena el artículo 366 de la Constitución. 11 Y, por supuesto, seguridad, justicia, derecho a un gobierno propio, como se desprende de los principios, derechos y reglas constitucionales. De alguna manera y dramatizando un tanto el argumento, lo que ha hecho falta en Colombia, y por lo que han luchado las FARC durante décadas, son más municipios. En las insuficiencias de la institución municipal, pensada y organizada para que se ocupe prioritariamente de administrar lo urbano con grave descuido de lo rural, podríamos encontrar algunas de las causas de la violencia endémica que ha sufrido el país, y que ha hecho presa en los habitantes del campo. El municipio es el brazo más largo del Estado en el territorio. A donde no llega el municipio virtualmente no existe Estado. En estos casos el vacío de poder institucional se explica por la ausencia del municipio en el territorio, anomalía que ocurre debido a clamorosas debilidades e ineficiencias, atribuibles entre otras razones a: (i) obsolescencia del modelo colombiano de gobierno municipal, que debe ser profundamente reformado, (ii) insuficiencia del número de municipios existentes, (iii) inexistencia de modalidades de gobierno campesino local adaptadas a las circunstancias de las comunidades rurales, (iv) inexistencia de 11 Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

formas intermedias de administración territorial idóneas para coordinar a las comunidades rurales y ejercer la subsidiariedad. Muy equivocados están, por tanto, quienes consideran que son suficientes 1.104 municipios para lograr que la población colombiana logre conectarse con el Estado, e imaginan que esta red institucional sea suficiente para proveer a la población, dispersa en más de 60.000 veredas, los bienes y servicios públicos a que tienen derecho todos los colombianos. Ahora bien, no se trata tan solo del número, sino también de la calidad y naturaleza de las instituciones de gobierno local. Sin ignorar que el modelo estándar de municipio colombiano (institución que no se ha modificado desde 1834) debe ser objeto de sustanciales reformas, la complejidad social del mundo rural reclama formas nuevas y especiales de organización, gobierno y administración. Teniendo en cuenta, por supuesto, que estas nuevas modalidades de organización local deberán adaptarse a la circunstancia de la población rural en sus comunidades, por lo general pequeñas, pobres, aisladas, dispersas y distantes, además de diversas. 12 5. Paz territorial. El origen campesino de las FARC explica la naturaleza y los contenidos del Acuerdo Final. En este documento se ha pactado la paz entre la sociedad rural y el Estado urbano, para permitir que, por fin, en Colombia haya tanto Estado como territorio. Ahora bien, al contrario de lo que algunos han creído, la construcción de la paz no puede consistir simplemente en que el establecimiento “reciba” o “acoja” a los rebeldes que han decidido renunciar a la lucha armada, ni en que el Estado lleve a las regiones, desde el centro político nacional, auxilios, obras y servicios. La construcción de la paz requiere de sólidos cimientos, que solo es posible construirlos a partir de los territorios y las comunidades. Por este motivo la paz no se edifica desde el gobierno hacia el territorio, sino desde el territorio hacia las distintas esferas geográficas y jerárquicas de la institucionalidad. Es por tanto equivocado suponer que la paz sea un asunto de reorganización burocrática, de gestión ministerial o de simple reorientación de recursos fiscales. Por el contrario, la paz en el territorio tiene que ver con la gente que en la enorme ruralidad de Colombia padeció la guerra, y que desea entrar a formar parte del país con la plenitud de derechos de esa otra Colombia, urbana y remota, que desde siempre la ha menospreciado. En otras palabras, no habrá paz en el territorio sin descentralización territorial. 13 12 Augusto Hernández Becerra. Del municipio, sus reformas y la paz, en “¿Unitaria o federal? Estudios sobre la configuración del nivel intermedio en Colombia y algunas referencias internacionales”. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2014. 13 Eduardo Lindarte. Las raíces del problema de la descentralización http://www.razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/10183-las-ra%C3%ADces-delproblema-de-la-descentralizaci%C3%B3n.html? utm_source=MadMimi&utm_medium=email&utm_content=Las+ra

Creer que la misión del gobierno sea ahora “llevar la paz” a los territorios, es desconocer la personería política bien ganada de las comunidades rurales, colocar a los campesinos en posición de destinatarios pasivos de la acción estatal y de incapaces relativos que necesitan ser asistidos por una institucionalidad que ha demostrado ser ineficiente, excesivamente centralista y poco democrática. Sobre este particular es interesante registrar que, de acuerdo con el Comisionado Sergio Jaramillo, en Colombia “no ha habido un proceso de paz territorial” capaz de hacer el cierre del conflicto, a lo cual agrega que es necesario “reconstruir el pacto social en las regiones” mediante dos estrategias: una consiste en “ampliar el alcance y fortalecer la efectividad de las instituciones en el territorio”; la otra apunta a “construir desde abajo, apoyados en la fuerza y la capacidad de organización de las comunidades”, para lo cual se debe “pensar en nuevas formas de organización de las comunidades.” 14 Es sin embargo el propio Alto Comisionado para la Paz quien ha refutado tan acertadas consideraciones al plantear que se debe pensar en nuevas formas de organización de las comunidades para sacar adelante la transición, pero “dentro de la actual organización político-administrativa del Estado, que no está en discusión”. A lo cual ha agregado que las comunidades deben priorizar, construir, administrar y mantener obras, “bajo la supervisión de las autoridades municipales.”15 Por su parte el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo, en discurso que pronunció el 26 de octubre de 2016 al participar en el Congreso Internacional de Derecho Administrativo convocado por el FIDA16 y celebrado en la Universidad del Rosario, declaró tener la ilusión de “que mucho de lo que no se ha hecho en los temas de descentralización y autonomía territorial se haga en los próximos años”. En efecto, la paz territorial es incompatible con el centralismo que se ha agudizado en los últimos lustros, a contrapelo de los principios y reglas constitucionales, y ya es hora de que Colombia recupere la senda de la descentralización. La paz territorial ha suscitado una pugna entre quienes afirman que construir la paz en el territorio demanda cambios permanentes de la división político administrativa y quienes consideran que solo son aceptables concesiones territoriales transitorias para restablecer posteriormente el statu quo. %C3%ADces+del+problema+de+la+descentralizaci %C3%B3n&utm_campaign=20170417_m138734916_Las+ra %C3%ADces+del+problema+de+la+descentralizaci%C3%B3n&utm_term=Eduardo+Lindarte 14 Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz. La transición en Colombia,http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Documents/La%20transici%C3%B3n%20en %20Colombia.pdf 15 Sergio Jaramillo. La transición en Colombia, http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Documents/La%20transici%C3%B3n%20en %20Colombia.pdf, p. 4 16 Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.

En defensa de esta última posición, recientemente altos mandos militares en uso de retiro se dirigieron al Presidente de la República para manifestarle: “… queremos expresarle nuestra inquietud por el interés manifiesto de esta organización (las FARC) de crear a toda costa zonas permanentes y no de carácter transitorio en los sitios acordados, para conformar peligrosos asentamientos con grupos no desmovilizados y comunidades afectas, que potencialmente y hacia el futuro inmediato, se constituirían en graves amenazas y factor de perturbación, tal como aconteció en el pasado con las llamadas “Repúblicas Independientes”, que tanto daño causaron a la integridad territorial de la nación.”17

Evidentemente persiste en sectores tradicionales del estamento militar el antiguo apremio de controlar el territorio desde una perspectiva de guerra, la cual ya no corresponde a la nueva etapa histórica que vive el país desde que se acordó la paz con las FARC, y que obliga a laborar en pro de su consolidación con una mentalidad diferente. En tiempo de paz el control militar del territorio carece de sentido. En el posconflicto, etapa desprovista de lucha y de violencia, la presencia del Estado en el territorio viene a adquirir un nuevo significado y se logra con instituciones. De esta manera el territorio, bajo un gobierno civil, constitucional y democrático, se convierte en refugio de libertad y en espacio para la realización de proyectos de vida personal y colectiva. En tanto que desde el gobierno se deslizan visiones contradictorias sobre lo que entiende por paz territorial, concepto inevitablemente polémico, 18 las FARC tienen sobre lo territorial una idea más precisa y por momentos divergente de la gubernamental. La verdad es que, si la paz debe instaurarse en el territorio, lo cual supone una amplia participación de sus habitantes, y tiene como propósito garantizarles sus derechos, e incluye a los guerrilleros desmovilizados y organizados como partido político, dicha paz no podría ser estable y duradera si la institucionalidad no se adaptara, sobre el terreno y con la población, a tan particulares circunstancias. II. Visión del territorio en el Acuerdo y en su implementación 19 17 Preocupaciones sobre Seguridad Nacional y tratamiento especial diferenciado para miembros de la Fuerza Pública. Carta dirigida al Presidente de la República por militares retirados, marzo 1 de 2017. 18 Gustavo Duncan. Una gruesa línea roja http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/una-gruesa-linea-roja-gustavo-duncan-columna-eltiempo/16447351 19 El Acuerdo Final se compone de una introducción y seis capítulos o puntos, a saber: (i) Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral; (ii) Participación política: apertura democrática para construir la paz; (iii) Fin del conflicto; (iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; (v) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto: “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz; y Compromiso sobre Derechos

1. El territorio como cuestión medular del Acuerdo Final. Siendo tan importantes y diversos todos los temas que recoge el Acuerdo Final, la cuestión de fondo que es transversal a todo lo pactado gira en torno a los arreglos institucionales necesarios para hacer posible la paz en el territorio, y que sugieren cambios aún no precisados en la organización política territorial. En la letra del Acuerdo Final no es explícito el propósito de ejecutar una reorganización territorial. Con todo, ofrece elementos de interpretación que permiten colegir eventos reformadores de la organización territorial en la fase de implementación. En instancias previas al Acuerdo Final se alcanzó a hablar del reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina como una “excepción al régimen municipal”, así como del “enfoque territorial de las comunidades rurales” mediante la utilización de mecanismos de participación ciudadana. Por su parte las FARC, imaginando escenarios de la implementación desde antes de suscribirse el Acuerdo, propusieron “otras formas de organización de la población rural”, como los Territorios Especiales para la Construcción de la Paz –Terrepaz, en zonas geográficas definidas, “con un régimen especial y extraordinario, protegido constitucionalmente.” 20 La difusión de dichas tesis y otras similares permitía suponer que los acuerdos apuntaban claramente hacia la constitución de territorios exentos de la autoridad municipal, escindidos geográficamente del municipio. Estos énfasis territoriales, sin embargo, no quedaron consignados en el Acuerdo Final. Con todo, lo territorial parece seguir siendo una materia medular porque los destinatarios de las reformas y políticas de la implementación son las comunidades campesinas inscritas en las áreas rurales a donde pertenecen. Puesto que las zonas rurales han sido el escenario de nacimiento, acción e implantación de la guerrilla, el campo y los campesinos son evidentemente su línea de base para emprender un proyecto político que busca lograr el gobierno por medio de votos y no mediante la lucha armada. En este aspecto, de naturaleza político electoral, lo territorial cobra especial relevancia. En efecto, las FARC-partido político aspirarían a consolidarse democráticamente como gobierno en sus áreas de influencia, para desde allí catapultar posterior o simultáneamente un proyecto más ambicioso de alcance nacional. De esta manera la dejación de las armas se concretará en compensaciones de contenido político. En este sentido la posibilidad de una nueva organización territorial guarda directa relación con comunidades campesinas y varios centenares de municipios de escasa población pero con una geografía muy extensa, formada en su mayoría por baldíos, tierras de colonización y resguardos indígenas. Hacia allá se dirige la paz territorial. Humanos y (vi) Implementación, verificación y refrendación. 20 Revista Semana ¿Qué quieren las Farc con los Terrepaz? http://www.semana.com/nacion/articulo/las-farc-los-territorios-de-paz/452371-3

2. La territorialización de la paz. La Introducción del Acuerdo Final centra la atención en el “enfoque territorial” de lo pactado, para poner de relieve que la paz se construirá “desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad”, con la participación activa de la ciudadanía y teniendo en cuenta lo específico y diverso de los territorios y las comunidades.21 En tanto que la letra del Acuerdo Final se abstiene de proponer un nuevo arreglo territorial, el espíritu del Acuerdo ofrece sugestivas pistas sobre esta materia. Las comunidades rurales, organizadas con sus propios liderazgos sociales, delimitadas en geografías que bordean y esquivan los centros urbanos, y dotadas por el Acuerdo Final de un formidable programa de desarrollo económico, social y político, se encaminan a constituir nuevos centros de poder, diferenciados de la organización territorial tradicional y tal vez escindidos de los municipios en algunos casos. Con estas administraciones rurales incipientes tal vez ocurra lo que pasó cuando en 1991 se debatió la posibilidad de un nuevo ordenamiento territorial para las comunidades indígenas: sus dirigentes estuvieron dispuestos a escuchar distintas fórmulas siempre y cuando no se les propusiera organizarse como municipios. En esta perspectiva es posible que el municipio no se perciba como la forma más adecuada de organización para realizar el plan político de las comunidades rurales, que de acuerdo con la letra y el “espíritu” del Acuerdo Final, aspiran a gozar de autonomía real, a que sea decisiva la participación ciudadana, a contar con una administración eficiente y austera, a que el manejo de lo público sea democrático, igualitario y honesto. La verdad es que el municipio no puede ofrecerles tanto. 22 El Acuerdo no plantea la creación de nuevas formas de gobierno y administración territorial, al margen de los departamentos y municipios, y por el contrario ratifica la autoridad de alcaldes y gobernadores, cuyo concurso considera indispensable para construir la paz en el territorio. Sin embargo, las fórmulas generales del Acuerdo alusivas a la paz territorial, tales como: construir desde las regiones, participación de los diferentes sectores de la sociedad, participación activa de la ciudadanía, inclusión y representación política de zonas especialmente afectadas por el conflicto, entre otras, ofrecen a la implementación principios y “parámetros” de enorme potencial para una eventual reforma de la organización territorial del Estado. Es así como el Acuerdo Final aplica distintas técnicas de reordenación de la población en la geografía que tienen el efecto de territorializar la paz. Es inocultable que de esta manera se esboza un ordenamiento territorial propicio al 21 Acuerdo Final, Introducción. 22 Augusto Hernández Becerra. Régimen jurídico del Municipio en Colombia. Derecho municipal multinacional, Editorial Porrúa, México, 2015.

proyecto de las FARC, en el inmediato futuro como partido político, para obtener poder local, regional y nacional participando en las elecciones populares. La territorialización de la paz se manifiesta en el Acuerdo por lo menos en tres categorías de instituciones: i) territorios socialmente construidos, como las Zonas de Reserva Campesina, ii) territorios emergentes o por construir, que serían las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, y iii) territorios transitoriamente construidos, como las Zonas Veredales Transitorias de Normalización. Ninguna de estas categorías equivale geográfica ni conceptualmente a la institución municipal. La naturaleza de los tres tipos es diversa y ninguno pretende asemejarse al municipio. 3. Zonas de Reserva Campesina (ZRC). El artículo 1° de la Ley 160 de 1994 fijó como uno de sus objetivos “establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.” Por su parte el Decreto 1777 de 1995 señaló que las ZRC tienen por objeto “fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas.” 23 Las Zonas de Reserva Campesina se han convertido en un importante factor de organización de las comunidades campesinas, y en un fenómeno configurador de nuevas geografías económicas y políticas. 24 Es evidente que las ZRC se están convirtiendo en polos de desarrollo de las economías rurales con identidad regional propia, y de esta manera están dando pasos acelerados hacia su configuración como nuevas entidades territoriales. Son seis las ZRC constituidas y siete las que están en estudio o por constituir. Otras tantas se han organizado de hecho, como la ZRC polígono de Tibú. 25Algunas disputan la autoridad a los alcaldes y tienen vocación de desmembrarse de los respectivos municipios. En relación con las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) destaca la Introducción del Acuerdo que es necesario su “reconocimiento y apoyo”. 26 Las ZRC son definidas más adelante como “iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de paz, a la garantía de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los campesinos y campesinas, al desarrollo con sostenibilidad 23 Alejandro Perdomo Barajas. Zonas de Reserva Campesina: ¿“Republiquetas independientes” o mecanismos para fomentar la economía campesina? https://agronegocios.uniandes.edu.co/2015/11/19/zonas-de-reserva-campesina-republiquetasindependientes-o-mecanismos-para-fomentar-la-economia-campesina/ 24 Arcadio González Ardila ¿Por qué piden zona de reserva campesina en el Catatumbo? http://m.elpais.com.co/elpais/judicial/noticias/por-piden-zona-reserva-campesina-catatumbo 25 Voces campesinas. Entrevista a la líder colombiana Olga Quintero. http://www.sudamericarural.org/nuestra-produccion/entrevistas/entrevistas/22-voces-campesinasentrevista-a-la-lider-colombiana-olga-quintero. 26 Ibid.

socio-ambiental y alimentaria y a la reconciliación de los colombianos y colombianas.” Declara además el Acuerdo que el gobierno nacional apoyará a las comunidades rurales, a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y, en general, otras formas de organización de la población rural y de la economía campesina sostenibles. Agrega el Acuerdo, desarrollando el tema agrario, que los mecanismos de participación que se establezcan para elaborar los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial buscan fortalecer la participación ciudadana en las decisiones que los afectan en el marco de la Constitución, impulsar la asociatividad solidaria y vigorizar la democracia local.27 Las ZRC no son transitorias. Por el contrario, tienen una clara vocación de permanencia y consolidación. En el año 2013 las FARC llegaron a plantear la creación de un total de 59 ZRC, propuesta que desató una fuerte reacción de distintos sectores de opinión y del propio gobierno. 28 A la postre lo que parece haberse negociado finalmente es que el eje territorial de la implementación del Acuerdo no sean las ZRC sino las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, que abarcarían territorios y poblaciones más extensos y plurales. 4. Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. En relación con el punto 2, “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, el Acuerdo Final declara que, con el objetivo de garantizar una mejor integración de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la débil presencia institucional, y una mayor inclusión y representación política de estas poblaciones y de sus derechos, y también como una medida de reparación y de construcción de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elección de un total de 16 Representantes a la Cámara de Representantes, de manera temporal y por 2 períodos electorales.29 En efecto, se ha considerado que la construcción de la paz requiere que los territorios más afectados por el conflicto y el abandono, en una fase de transición, tengan una mayor representación en el Congreso de la República para asegurar la inclusión política de esos territorios y sus poblaciones, así como la representación de sus intereses.” 30 Las nuevas circunscripciones para la Cámara de Representantes, denominadas “Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”, tienen por objeto permitir que los habitantes elijan durante la fase de transición y “de manera temporal”, 27 Acuerdo Final, Punto 1.1.10. Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva. 28 Farc aspiran a multiplicar zonas de reserva campesina en Colombia, marzo 19 de 2013. http://www.elespectador.com/noticias/paz/farc-aspiran-multiplicar-zonas-de-reserva-campesina-colarticulo-411242 29 Acuerdo Final, Punto 2.3.6 Promoción de la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono. 30 Acuerdo Final, Punto 2.1, p. 30.

representantes a la Cámara. En este aspecto dichas circunscripciones implican una significativa modificación del mapa electoral y, por tanto, de la geografía política, con alcances que únicamente se precisarán al legislar sobre esta materia. El aspecto más notable de esta parte del Acuerdo radica en que, por primera vez en la experiencia política del país, se constituirán circunscripciones electorales que no corresponden a ninguna entidad territorial. En nuestra historia, al contrario, lo normal ha sido llegar a la nueva circunscripción electoral a partir de la creación de una entidad territorial. Debido a que políticamente surge y se fortalece una relación estrecha entre circunscripción electoral y entidad territorial, entre electores y elegidos, lo más probable es que las 16 circunscripciones de paz, a pesar de denominarse transitorias, se vuelvan permanentes porque se verán irresistiblemente impulsadas a convertirse en entidad territorial. Llegadas a este punto dichas circunscripciones ciertamente serán especiales, pues sin ser departamento elegirán representantes a la Cámara. En su momento será una conquista política que los habitantes de dichas zonas (y sus representantes) no se dejarán arrebatar tan fácilmente al cabo de los dos periodos electorales de existencia (ocho años) que les concede el Acuerdo. La implementación y la realidad política tendrán la palabra. 5. Zonas Veredales Transitorias de Normalización. El Acuerdo Final, al crear las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), ha otorgado al concepto de vereda, tan insignificante y modesto en la legislación municipal, un relieve sin precedentes, aunque fugaz. Las veredas son una división tradicional del territorio de los municipios, utilizada para organizar geográficamente la población rural y desconcentrar eventualmente algunos servicios municipales, pero son altamente informales en la medida en que carecen de institucionalidad propia y no cuentan con una regulación jurídica precisa. Dichas Zonas Veredales son áreas especiales de concentración de los guerrilleros creadas para garantizar el CFHBD (cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo) y la DA (dejación de las armas). Estas Zonas tienen como objetivo iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses, y el tránsito a la legalidad. Según el Acuerdo, las Zonas “son territoriales, temporales y transitorias.” 31 Teniendo en cuenta estos objetivos el Gobierno Nacional y las FARC-EP acordaron establecer 20 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y 7 campamentos (PTN). 32 31 Acuerdo Final, Punto 3.1.4.1. Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN). 32 Acuerdo Final, Protocolo del capítulo DESPLIEGUE DEL MECANISMO DE MONITOREO Y VERIFICACIÓN del Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejación de las Armas (DA). Están ubicados en 27 municipios y 15 departamentos como sigue: Fonseca (Guajira), La Paz (Cesar), Tibú (Norte Santander), Remedios (Antioquia), Ituango (Antioquia), Dabeiba (Antioquia), Vigía del Fuerte (Antioquia), Rio Sucio (Chocó), Tierra Alta

Las ZVTN son, dice el Acuerdo, “territoriales, temporales y transitorias”. Puesto que son temporales, “el día D+180 se dará por terminado el funcionamiento de estas Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo.” Son transitorias, y por tanto solo funcionarán para “iniciar el proceso de preparación para la Reincorporación de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses, y su tránsito a la legalidad.” 33 En cuanto temporales, las Zonas existirán por un tiempo determinado y, en cuanto transitorias, aparentemente se ha querido significar que estas Zonas son prescindibles o de paso para ceder su lugar a una fase posterior que suscita gran incertidumbre. ¿Qué viene para el futuro de los exguerrilleros, una vez se vean precisados a abandonar las Zonas Veredales y los campamentos? ¿A dónde se dirigirán? ¿Se espera que se disuelvan o que permanezcan unidos? ¿Iniciarán una larga y peligrosa peregrinación hacia las circunscripciones de paz, que serían también zonas veredales ampliadas en el espacio y en el tiempo, aun cuando también transitorias y temporales? 34 Mientras llega la respuesta a estas y otras preguntas afines, ya se expresa la necesidad de ampliar la duración de estas Zonas y campamentos, e incluso algunos ex guerrilleros anuncian su deseo de quedarse y establecerse definitivamente allí, en contra de lo pactado en el Acuerdo Final. 35 III. Implementación con garantías constitucionales 1. El nuevo Acto Legislativo. En virtud del proyecto de Acto Legislativo que dará “estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, ingresará a la Constitución un artículo del siguiente tenor:

(Córdoba), Planadas (Tolima), Villa Rica (Tolima), Buenos Aires (Cauca), Caldono (Cauca), Corinto (Cauca), Policarpa (Nariño), Tumaco (Nariño), Puerto Asís (Putumayo), Cartagena del Chairá (Caquetá), La Montañita (Caquetá), San Vicente del Caguán (Caqueta), Arauquita (Arauca), Tame (Arauca), Mesetas (Meta), Vista Hermosa (Meta), La Macarena (Meta), Mapiripán (Meta), Cumaribo (Vichada), San José del Guaviare 1 (Guaviare), San José del Guaviare 2, Calamar y El Retorno (Guaviare). 33 Acuerdo Final, Protocolo y Anexos del capítulo de DISPOSITIVOS EN EL TERRENO Y ZONAS del Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejación de las Armas (DA). Funcionamiento de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN) y adecuación de dispositivos en el terreno de la Fuerza Pública. 34 Laura Ardila Arrieta. La política de las FARC http://lasillavacia.com/historia/la-politica-de-lasfarc 60577?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=As%25C3%25AD %2520avanzan%2520los%2520paras%2520en%2520Choc%25C3%25B3 35 Farc no descartan quedarse en las zonas veredales después del desarme, 17 de abril de 2017 http://m.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/farc-podrian-quedarse-en-las-zonas-veredalesdespues-del-desarme-78472

“En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales. Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.”

Si bien el texto del Acuerdo Final no se incorpora formalmente a la Constitución, como alcanzó a ser la idea inicial,36 sus disposiciones quedan jurídicamente ubicadas en las inmediaciones del texto constitucional porque impone a todas las autoridades (incluidos el Congreso de la República y la Corte Constitucional) principios y reglas de obligatorio cumplimiento. Más exactamente, de distintas maneras el proyecto de Acto Legislativo para dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final le concede un status inédito en la historia constitucional país por las siguientes razones: i) Aquellas disposiciones que “correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales”, que directa o indirectamente en el Acuerdo lo son en su mayor parte, serán “parámetros obligatorios” de interpretación jurídica, lo cual les confiere una fuerza vinculante que no podrán pasar por alto los intérpretes de turno, sean estos las autoridades administrativas o el juez constitucional. ii) Las disposiciones del Acuerdo Final serán, además, “referentes de desarrollo y validez” de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo. En este aspecto debe leerse un mandato constitucional dirigido a todas las autoridades administrativas, al legislador, a los jueces constitucionales y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Una simple ley no tendría tanta fuerza coactiva, y por este rasgo, si bien el Acuerdo Final no es norma constitucional, en todo caso viene teniendo más fuerza vinculante que una ley del Congreso de la República. iii) El Estado en su conjunto (con todas sus instituciones y autoridades, los tres poderes, los órganos constitucionales y autónomos y las autoridades territoriales) queda constitucionalmente obligado a cumplir “de buena fe” con lo establecido en el Acuerdo Final, lo cual significa que cada una de las partes suscribientes (las 36 Álvaro Leyva Durán. Acuerdos especiales con las Farc, un ballet constitucional http://app.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/acuerdos-especiales-con-las-farc/16599629

FARC y el Estado) debe adoptar un comportamiento leal y honesto, que no basta con la ejecución literal de lo pactado, sino que exige un cumplimiento de acuerdo con las costumbres de la gente de bien, pensando no solo en el propio interés, sino también en el bienestar de la contraparte. 37 Todo lo cual convierte el texto del Acuerdo Final no solo en “ley para las partes”, como es lo propio de todo contrato, sino virtualmente en una ley de la República de carácter especial. iv) La norma constitucional que avala Acuerdo Final cierra no con una exhortación sino con un mandato que impone al intérprete y al ejecutor del Acuerdo dos obligaciones relativas a su interpretación y aplicación: que se “guarde coherencia e integralidad con lo acordado” y que se preserven los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final. 2. Herramientas del Acuerdo para la implementación. 38 La implementación cuenta con su propio estatuto en el punto 6 del Acuerdo, denominado “Implementación, verificación y refrendación. Se trata de un documento robusto, que empieza por establecer unos principios orientadores de la implementación y crea unos “Mecanismos de implementación y verificación”, siendo el principal de ellos la “Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)”. Dicha Comisión está integrada por tres representantes del Gobierno Nacional y tres representantes de las FARC-EP o del partido político que surja de su tránsito a la vida legal. Agrega el Acuerdo que su duración podrá ser hasta de diez años, acordándose un primer periodo de funcionamiento hasta enero de 2019, fecha a partir de la cual los integrantes de la Comisión decidirán sobre su prórroga. De esta manera la Comisión se convertiría en la institución política de alto nivel con mayor duración y continuidad en la organización del Estado. Entre sus objetivos la Comisión se ocupará de: resolución de diferencias; seguimiento a los componentes del Acuerdo y verificación de su cumplimiento; impulso y seguimiento a la implementación legislativa de los acuerdos; dar informes de seguimiento y recibir insumos de instancias encargadas de la implementación. Además, con el fin de garantizar la implementación de todo lo acordado - políticas, normas, planes, programas- y facilitar su seguimiento y verificación, la Comisión discutirá y aprobará un Plan Marco para la Implementación de los Acuerdos sobre la base del borrador que le presente el Gobierno Nacional. El Gobierno presenta, pero es la Comisión la que aprueba el Plan, que por mucho excederá la duración de cuatro años que tienen las leyes de planes nacionales de desarrollo, pues este Plan Marco tendrá una vigencia de diez años. 37 V. Lilian C. San Martín Neira. "La cláusula ex fide bona y su influencia en el quantum respondeatur como herramienta para recuperar el equilibrio patrimonial en derecho romano. Los ejemplos de D. 19.1.13 pr. y D. 19.2.33", Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, N° 28, enero-junio de 2015, pp. 47-77 38 Acuerdo Final, punto 6. Implementación, verificación y refrendación.

El Acuerdo diseñó, además, una compleja estructura de verificación internacional que tendrá a su cargo tutelar al Gobierno y al Congreso de la República en el cumplimiento y desarrollo del Acuerdo Final. En dicha estructura están llamados a participar notables internacionales y las Naciones Unidas, además de otras instituciones, organismos, gobiernos y organizaciones no gubernamentales. Conclusiones Colombia es un Estado en proceso de construcción territorial. Vastas extensiones de su geografía, relativamente deshabitadas y escasamente desarrolladas, serán ocupadas en el futuro y se convertirán en asiento de nuevas comunidades, inevitablemente pequeñas, rurales y pobres. El Acuerdo Final parece estar mirando hacia ese horizonte. La insurgencia ha sido otra de las secuelas del centralismo histórico de Colombia, y nada favorece a las perspectivas de la paz que estemos viviendo desde hace más de una década un periodo de neocentralismo. Lo transitorio en el Acuerdo Final tiende a volverse permanente. ¿Por qué? Porque, como claramente se desprende del título del Acuerdo Final, este tiene como finalidad “la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, objetivo que mal podría lograrse mediante arreglos transitorios o pasajeros. Si se desea construir una paz estable y duradera, mal podrían ser transitorios o temporales los mecanismos que conduzcan a su realización. Es decir, lo que se ha bautizado como temporal o transitorio tiene vocación de convertirse en estable y duradero. Si así no fuera, habría que preguntarse cuáles son los cambios que vendrían después de suprimir las instituciones transitorias para construir la paz en el territorio. Se está reescribiendo el contrato social de 1991, al cual se le ha agregado un nuevo capítulo, que en concreto provee a la organización y desarrollo de la población rural, a partir de las organizaciones sociales, su territorialidad, sus autoridades y la participación comunitaria. Se trata, ahora, del Estado Social de Derecho para los campesinos.