氣候訴訟入門手冊

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序....................................................................................................... 1 謝詞 3 前言與摘要:氣候訴訟手冊簡介 4 氣候訴訟簡介...................................................................................... 7 氣候變遷訴訟意涵...................................................................... 8 概念化氣候訴訟......................................................................... 8 氣候訴訟的功能與必要性.......................................................... 10 氣候訴訟類型........................................................................... 10 國際氣候訴訟趨勢.................................................................... 13 策略性氣候訴訟....................................................................... 15 要求政府強化或履行氣候承諾.......................................... 16 對抗私部門:企業與金融市場.......................................... 18 氣候憲政:人權.............................................................. 19 氣候訴訟主要障礙與突破.......................................................... 20 可司法性、三權分立(政治問題的判斷)......................... 20 當事人適格(locus standi)........................................... 22 因果關係:科學證據使用、因果關係鏈結太廣.................. 24 訴訟成本........................................................................ 24 國際經典案例分析............................................................................. 25 荷蘭政府與氣候人權積極義務: Urgenda Foundation v. Kingdom of the Netherlands .............. 26
英國希斯洛機場第三跑道擴建案: Heathrow Airport Expansion Case .......................................... 35 荷蘭殼牌公司於氣候變遷下的企業人權責任: Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell ................................ 42 德國《聯邦氣候保護法》違憲訴訟案: Neubauer, et al. v. Germany 52 法國生態損害與一元精神賠償: Notre Affaire à Tous and Others v. France .............................. 64 美國少年們對美國政府氣候政策的挑戰: Juliana v. United States ........................................................... 70 臺灣氣候訴訟簡介............................................................................. 83 未直接明確涉及氣候因素的氣候訴訟(第三、四層氣候訴訟).... 84 中央與地方空污治理爭議................................................. 85 氣候衝擊賠償案件........................................................... 86 間接涉及氣候因素的氣候訴訟(第二層氣候訴訟)..................... 89 環境影響評估中的氣候因素審酌 89 國土規劃規範中的氣候因素審酌...................................... 92 因應氣候衝擊(調適)所為的土地徵收與利用爭議........... 93 強化氣候調適行動的主張................................................. 94 汽車運輸業核定路線與溫室氣體減量................................ 95 直接涉及氣候因素的氣候訴訟(第一層氣候訴訟)..................... 95 碳定價制度的中央與地方權限爭議................................... 95 用電大戶條款:氣候變遷與能源轉型................................ 96 臺灣氣候訴訟的困境挑戰與展望............................................... 99 參考文獻......................................................................................... 109 補充資料......................................................................................... 110
1 財團法人環境權保障基金會(以 下簡稱環權會)自2016年成立以來, 致力於環境權的推展及落實,並以「環 權保障、社區培力、民主深化」為核 心,協助臺灣各地與環境權保障有關之 個案,也藉由個案的參與及協助,進一 步就臺灣環境之法律制度及政策,應如 何建構政府與人民間之具深度、有意義 之對話及溝通機制,落實環境權的保 障,進行各種倡議。由於實體環境權之 落實,有賴程序環境權之賦權,環權會 也特別著力促進民眾「環境事務資訊近 用、公眾參與決策、司法近用」之奧爾 胡斯公約國內法化,以及倡議建構促進 多元人權保障之NGO賦權制度之相關 立法。 「全球思考,在地行動」的具體 落實,在地球暖化導致海平面不斷上升 的現今環境中,愈發顯得十分迫切。本 人以環權會董事長的身份,於2019年 12月受歐盟邀請參與EU-NGO的第21 屆人權年度論壇,主題就是討論如何落 實環境人權;2020年2月也和友團環 境法律人協會及台灣蠻野心足生態協會 的同仁,共同訪問「日本環境法律家連 盟」(Japan Environmental Lawyers Federation),均強烈感受到關心環境 議題是不分國界的重要主題。 序
2 環權會成立至今關注的議題很多, 同仁也長期積極投入因應氣候變遷的相 關事項,包括:空污管制及許可證延展 之審核機制、發展再生能源之環境及社 會檢核機制、離岸風力如何確保漁民權 益及環境永續、於2020年與民間團體 及洪申翰立委共同提出《氣候變遷行動 法》草案並持續倡議催生政府於2021 年提出的《氣候變遷因應法》草案、以 及倡議新設科學園區使用100%再生 能源的用電路徑,以及其他因應地球暖 化、氣候調適、淨零減碳之法律制度及 政策等事項,為淨零減碳盡一份心力。 環權會於去年(2021年)4月和 綠色和平基金會合作,辦理「氣候訴訟 法學論壇」,邀請多位國內外專家學者 提出許多寶貴意見,其中,臺大法律學 院葉俊榮教授也以「面對氣候變遷的司 法」為題,作了精彩的專題演講,論壇 成果刊登於《台灣法學雜誌》第416期 (2021/6)。 其間,環權會於準備氣候訴訟論壇 之前後,在凃又文執行長之統籌下,搜 集了國內外多則重要的氣候訴訟案例, 由同仁倪茂庭主責手冊編撰、林彥廷、 呂冠輝律師參與協助,並徵詢十多位專 家學者及數個環境團體的寶貴意見,由 環權會實習生東吳大學黃書賢、劉鈞豪 二位同學協助校對,共同製作成精美的 小冊。環權會特為出版,以供國人之參 考及使用,茲為序。 財團法人環境權保障基金會 第一、二屆董事長
3 謝 詞 本手冊的撰寫編輯過程中,感謝從2021年初起透過不同的 座談會、論壇與訪談中所徵詢到近百人次的學者專家與NGO團 體的寶貴意見。環權會研究團隊也將相關意見收攏後整合於手冊 中,但手冊內容仍由本研究團隊自負責任。 王毓正 教授 辛年豐 教授 宮文祥 教授 林春元 教授 林光彥 律師 李明芝 律師 李建良 教授 李仲軒 教授 2021.01.30 氣候訴訟律師培訓工作坊 2021.04.07 台北律師公會:氣候變遷世代下的律師101, 國際氣候變遷法及氣候訴訟座談會 2021.04.23 氣候訴訟法學論壇 2021.04.23 氣候變遷公民訴訟條款律師連署記者會 意見徵詢名單 (筆畫順序排列): 葉俊榮 教授 黃海寧 律師 簡凱倫 律師 陳家慶 律師 陳仲嶙 教授 許嘉容 律師 高烊輝 律師 蔡雅瀅 律師 郭鴻儀 律師 財團法人綠色和平基金會 環境法律人協會 台灣蠻野心足生態協會 台中律師公會 台北律師公會環境法委員會
4 1. 人權於氣候變遷衝擊的影響面向十分廣泛,除了因氣候變遷衝擊直接產生的人權侵害,例如生命權、身體權、 健康權、財產權、環境權、最低適足生存條件的權利等外,人權也會受到為因應氣候變遷所採取之減緩或調 適等氣候行動的影響,例如高碳產業轉型下工作權之侵害,或因再生能源的開發改變土地利用方式而影響在 地居民權利等。據此,氣候變遷涉及的人權影響面向十分廣泛,故本手冊將以「氣候人權」的概念統稱。 2. 本手冊礙於篇幅與研究量能限制,針對氣候科學的洞見、國際與臺灣的氣候法制等介紹,以及氣候訴訟實用 資料庫盤點等,將以附件形式於手冊後供讀者參酌;至於案例介紹等則原則上回顧至2021年五月止。 前言與摘要:氣候訴訟手冊簡介 氣候變遷已是當代人道危機。高溫、旱澇、極端氣候、糧食危機、生物多樣性浩劫 等氣候變遷衝擊,其影響面向、侵擾程度、發生頻率等都急遽惡化,政府、企業與公民 皆須要正視氣候危機並落實溫室氣體減緩(mitigation)與氣候變遷調適(adaptation) 等氣候行動。 儘管長期以來氣候科學家提供科學證據,例如IPCC、IEA、WMO、UNEP等,已研 究指出全球升溫幅度已勢必於未來20年間超過攝氏1.5度,並至少於本世紀中葉前持續 升高,然而,當前各國政策、法制規範,甚至是國際氣候公約,如UNFCCC、巴黎協定 等政府行政與立法的努力,仍不足以挽回目前頹勢。 正是面對這樣氣候行動上的不足,人民與氣候倡議團體紛紛將焦點轉向法院,要求 司法機關以裁判保障人民因氣候變遷受侵害的權利,或藉由司法解釋的功能補充立法規 範的不足。基此,本手冊希望先透過全球氣候訴訟的分析,再回頭踏查臺灣司法體制中 氣候訴訟的痕跡,並思考如何促使其介入臺灣氣候治理。 多元的氣候訴訟策略與想像 本手冊第一部分將介紹全球氣候變遷訴訟。氣候變遷訴訟,從字面上的理解,即是 與氣候變遷相關的訴訟,惟若更深入探討,因其涉及的議題、利害關係人具有多面性, 加上救濟的方式也不盡相同,故若要明確定義氣候訴訟將有其困難,因此,或許可從氣 候訴訟的四大層次、五大類型來領略其意涵。再者,自2015年《巴黎協定》簽署起,全 球氣候訴訟可謂掀起一波新的浪潮,人民以更具策略性的方式,全面性地將氣候議題帶 進司法的場域,企圖驅動更完善的氣候治理與行動,稱為「策略性氣候訴訟」(Strategic Litigation),包含要求政府強化氣候減量承諾、維護氣候人權 1、揭露企業氣候財務風 險,或確保氣候調適行動的落實等 2。
5 然而,氣候訴訟也面臨著許多挑戰 與質疑。首要的困境在於挑戰氣候事項 的可司法性,以及危及三權分立的前提; 其次是當事人適格的起訴合法條件,如 何辨認出具體權利受氣候變遷侵害等問 題;以及法院、律師、當事人等如何認 識並應用蓬勃發展中的氣候歸因科學, 搭起系爭行為與氣候責任間的因果關 係;最後,現實面上,如何建構起更友 善的訴訟程序,不致始訴訟成本而導致 拒絕正義的可能等。 國際氣候訴訟典範案例 第二部分,詳細分析了六起氣候訴 訟的經典案例,探求其訴訟目的、法律 爭議與判決結果與影響。 1. 荷蘭NGO「迫切議程基金會」控 訴荷蘭政府,最高法院於2019年12月 正式判決確定,要求荷蘭政府須於2020 年前至少減量1990年溫室氣體放水準 之25%,才足以履行正在受氣候變遷威 脅下對人民生命權與私人生活權利的積 極保障義務。 2. 英國希斯洛機場第三跑道擴建案 中,則觀察英國法院如何審酌重大建設 與國家政策中應否或如何回應氣候變遷 衝擊,提供我們思考如何嘗試將氣候變 遷衝擊視為政策規劃或個案評估中重大 應審酌事項。 3. 荷蘭法院於2021年審酌殼牌公司 案中,再次創造氣候訴訟典範,法院 首次實際將企業人權責任與氣候變遷 做出連結,要求石油公司落實氣候減 量的雙重責任,即殼牌集團本身因製 程所產生的結果責任,及集團營運、 商業活動下(整體價值鏈)的實質最 大努力責任(significant best-efforts obligation)。 4. 德國《聯邦氣候保護法》違憲訴訟 案,則是由德國青年與公民團體提起, 主張德國氣候法的規範不夠完備,不足 以回應德國於《巴黎協定》下的減量承 諾,並且未善盡憲法課予之基本權利保 護義務,採取使地球溫度維持在攝氏1.5 度或至少不超過攝氏2度的必要氣候行 動。 5. 法國生態損害與一元精神賠償的判 決中,則指出即便法國2050年邁向碳 中和的法定承諾,足以回應《巴黎協定》 攝氏1.5度的要求,但若各階段的減量 目標未能如期達成,即構成生態損害, 因為各階段超量排放的部分,仍會停留 於大氣中約百年,加劇生態損害。據此, 認為法國政府未能履行2015年至2018 年的階段減量目標,對於造成的生態損 害即應負起責任。 6. 美國少年們挑戰美國政府的氣候政 策,強調其於美國憲法上「穩定的氣候 系統(stable climate system)」的基 本權,持續遭受聯邦政府化石燃料政策 的侵害。本案判決重點在於司法究竟是 否得以介入氣候政治部門,即「可司法
6 性」(justifiability)的判斷。雖本案 上訴審堅守著司法退讓的原則,但從本 案下級審法院與上訴審少數意見中的分 析與批判,是撬動未來臺灣司法在氣候 訴訟的關鍵。 臺灣司法氣候素養不足, 增訂氣候訴訟專章 過去台灣司法實務中,雖並非完全 沒有觸及氣候變遷,例如以氣候變遷與 糧食安全的角度切入開發個案的環評案 件,抑或是以極端天氣事件作為原告請 求政府進行相關公設設置等,但這些案 件大多如同擦邊球,氣候要素僅作為訴 訟中原告理由之一,無法進一步更全面 地開展氣候治理,例如嘗試以氣候變遷 人權,脆弱群體權利保障等訴訟策略, 抑或是以企業為被告的方式進行氣候主 張。此侷限除了是法規的限制外,也來 自於參與司法的各利害關係人不足的氣 候素養。 具體而言,氣候法制上要能更整合 地全面思考,不能僅獨立分拆的看待個 別法規範,而欠缺規範間的調和適用, 此外,法院對於氣候衝擊、因果關係、 當事人適格與可司法性的判斷等,皆應 有更全面地認識,以更具調適性的司法 解釋方法重新認識氣候法制。此外,訴 訟程序上的規範亦更能友善地回應氣候 需求,包含於氣候巨災事件中廣納專家 證人、設定裁判費用的上限等,才能更 積極地回應氣候變遷,強化氣候治理。 最後,作為 臺灣淨零法制核心之 《氣候變遷因應法》修法草案,應增訂 『氣候公民訴訟專章』,於政府權責機 關未妥適落實氣候治理時,給予人民依 法提起司法救濟的權利,也讓臺灣氣候 淨零法制得以完整體現《奧爾胡斯公 約》三大支柱:「環境事務資訊近用、 公眾參與決策、司法近用」。
氣候訴訟簡介 CHAPTER 1
8 CHAPTER 1 氣候訴訟簡介 氣候變遷訴訟(或氣候訴訟, Climate Litigation),若從字面上理 解即是與氣候變遷相關的訴訟。這樣的 理解當然沒有問題,但涉及氣候變遷的 議題具有其多面性,也牽涉廣泛的利害 關係人,加上救濟的方式也不盡相同, 故若要明確定義氣候訴訟將有其困難。 詳細來說,從氣候訴訟議題面上觀 察,可以約略區分成兩個方面。一部分 是因為氣候變遷、全球暖化、極端天氣 事件等造成的生命健康侵害、經濟財產 損失、糧食短缺、文化發展限制,與自 然資源、生物多樣性破壞等面向;另一 方面則是採取減緩與調適的氣候變遷因 應措施時,所伴隨的權利、環境的侵擾 事件,如高排碳密集產業轉型、綠能發 展等,也都會涉及低碳轉型過程中人民 權益的損害、生態、土地利用的改變。 在這些不同的氣候變遷面向上,影 響著不同位置上的利害關係人,甚至是 國家,其中受到氣候變遷衝擊影響最劇 烈的群體,往往是溫室氣體排放最少的 脆弱群體,例如發展中或低度開發國家 的人民。這些都需要於氣候變遷議題上 討論氣候正義、分配責任的棘手問題, 因此除了實質面上權利侵害,程序面上 是否有確保轉型過程的公正轉型、多元 參與,也是氣候變遷時代下相當重要的 課題。 至於如何透過法律來救濟因氣候 變遷造成的權利侵害,救濟途徑的方式 也相當多元,除了最狹義的透過法院來 實現權利保障外,行政機關的公權力介 入、訴訟外的和解、調解、仲裁程序等, 甚至拉高到國際事件紛爭解決上,救濟 途徑更有許多不同的方式。因此,除了 因氣候變遷議題的多面性造成實體面、 程序面上的多元侵害態樣,救濟途徑的 選擇也因不同國家、地區而有不同的方 式,故對於氣候訴訟的定義上一直未有 統一的共識。 氣候變遷訴訟意涵 概念化氣候訴訟 為了比較好理解氣候訴訟,有學者 將氣候訴訟概念化,以氣候變遷法規範 或氣候科學事實等氣候要素,以及原告 主觀上提訴的動機與客觀上判決結果對 於全球暖化、氣候變遷衝擊是否有實質 影響等方面觀察,依氣候要素與訴訟的 直接相關性區分為四個層次:
9 氣候要素作為核心訴訟標的內涵 例如2021年德國《聯邦氣候保護法》違憲判決, 原告以系爭規範欠缺2030年後的長期氣候減量目 標,侵害人民基本權為由並提起憲法訴訟。 氣候要素並非主要訴訟標的或核心訴求, 僅作為次要的(peripheral)訴訟內涵 以強化主要訴訟標的,且判決的結果影 響溫室氣體排放的增減 例如人民主張燃煤電廠的空氣污染排放侵害健康權 為由,請求降低空污排放與損害賠償案件,主要訴 訟標的內涵為空氣污染排放的侵權行為,但因原告 於書狀中輔以燃煤電廠的溫室氣體排放或氣候變遷 科學事實等來強化主要核心標的,且本案判決結果 將直接導致燃煤電廠的溫室氣體排放增減,即屬於 第二層次的氣候訴訟。 氣候要素未出現於本案訴訟,但原告主 觀上乃希望藉由判決之結果影響氣候行 動者 例如燃煤電廠的撤銷環評訴訟中,原告因訴訟策略 或法規限制等雖未主張任何氣候變遷法規範或氣候 變遷科學事實,但主觀上有以此訴訟結果達到降低 溫室氣體排放。 氣候要素未出現於本案訴訟,原告提訴 動機也與氣候行動無關,但判決結果將 影響溫室氣體排放者 例如反對頁岩油氣開發,雖原告僅認為此開發破壞 環境等未提及相關氣候要素,但本案判決的結果會 直接影響溫室氣體排放增減。 資料來源:Jacqueline Peel & Hari M. Osofsky. (2015) 氣候訴訟 概念化

功能與必要性

10 氣候訴訟的
理論上,司法機關受理氣候變遷有 其不可忽略且重要的實質意義,除了藉 由司法裁判作為看守權利保障的最後一 道防線外,也期待透過司法解釋補充法 規範上的疑義。此外,藉由公平、公正、 公開的法庭審理程序,涵納各多元利害 關係人陳述表示意見,以處理棘手的氣 候正義問題。 再者,除了法庭內當事人的辯論 外,法庭外也時常促成社會再次展開低 碳轉型所需的社會對話,特別是近年氣 候訴訟的浪潮,有越來越多的氣候倡議 團體鑑於過去政府行政、立法機關的怠 惰,轉向要求司法機關確認政府、企業 承擔起氣候保護的責任,例如2012年 荷蘭 Urgenda 有86000人連署;2015 年比利時氣候訴訟( VZW v. Kingdom of Belgium, et al. )即由近6萬人民 連署對比利時政府提訴;法國亦有由 超過230萬成員的氣候倡議團體們控 訴法國政府對於氣候行動的政策消極 ( Notre Affaire a Tous and others v. France )。人民與倡議團體們不再只是 走向街頭,也將戰場延伸進法院。 然而,由於氣候變遷的複雜性與高 度政治性,往往是法院拒絕受理氣候變 遷事件的主要原因,認為氣候變遷事務 屬於行政、立法機關裁量權限範疇。惟 隨著行政、立法政治部門的失靈,以及 代表性理論強調未來世代、脆弱群體等 於氣候政治中被遺漏的實質代表性,都 一再地讓各地的法院逐漸開始不同程度 地處理氣候訴訟,以維護氣候正義的必 要。 氣候訴訟的多元性與異質性,存在 著許多不同的分類方式。本手冊為了更 全面的觀察氣候訴訟,也為求藉著氣候 訴訟的發展邁向淨零轉型,故以兩個主 要觀察氣候變遷影響面向區分後,再依 照不同訴求型態細分類型。 如前述,氣候變遷兩大影響面,一 則來自氣候變遷衝擊的權利侵害,二則 來自因應氣候變遷之應對措施所致的負 面影響。前者通常有助推進淨零轉型的 目標,但後者通常會延緩氣候行動。必 須注意的是,後者延緩淨零型態的訴訟 類型,並非所有都是由氣候否認或懷疑 論者提起,例如能源轉型的過程中,訴 訟也可能來自再生能源開發而侵擾在地 居民固有生活或維生慣習或干擾原民傳 統領域,這類型的案件提訴的目的並不 一定為阻擾氣候行動,但通常也有不同 程度地影響氣候行動進展。 氣候訴訟類型
11 要求被告積極採取氣候行動或強化氣候目標等。至於被告應積極採取氣候行動的法律 基礎則各有不同,可能依據國際或國內的氣候減量責任或人權保障義務,要求政府 或企業進行氣候行動。又如要求企業揭露其氣候變遷財務風險,也有透過公共信託 (public trust)理論或甚至要求國家賦予自然資源法人格的訴訟,如亞馬遜雨林。 阻擋現在或未來的排放行為,認為未將溫室氣體排放增量或 氣候變遷的衝擊納入考量,要求撤銷高排放開發個案許可, 或主張企業高碳投資侵害股東權益等。或非針對實際的排放 行為,而是 排除鼓勵排放的行為,例如主張企業低排放友善 氣候的行銷手段,涉及廣告不實侵害消費者權益等。另一方 面於延緩淨零型態中,訴訟也可能挑戰 政府氣候行動管制手 段的合法性,要求排除程序上的違法、或主張其貿易權受侵 害等。 進一步針對 不法侵害所造成的損害要求賠償,例如透 過侵權行為損害賠償、公害事件或國家賠償等。 轉型補償或賠償型:此類型雖不質疑低碳轉型的合法性,但要 求政府給予合理補償,包含經濟利益以及生態利益的補償,例 如漁權損失、濕地光電的土地利用補償。此外,亦有透過契約 義務的違反主張賠償者。 進行氣候倡議、抵抗公權力或企業違法等行動時,公民或利害關係人因進行倡議或抵 抗氣候行動而受到違法審查等社會擾動案件,例如主張氣候公民不服從行動等案件。 此類型對於淨零目標的影響也可能是雙面的。 侵害排除型 轉型補償或賠償 型 損失填補 型 社會擾動 型 積極作為型 訴求面上則大致得分成以下五類,訴訟標的則相當多元。值得注意的是,許多個案 中原告不只主張單一個訴訟標的,而是尋求多項規範的權利基礎,特別是積極作為型的 案件,透過所謂全面進擊(whole-of-system approach)的訴訟策略,要求政府系統性 減量(systemic mitigation)。

et al. v. Germany,

Urgenda Foundation v. State of the Netherlands, 2015

Massachusetts v. EPA, 2007

Smith v. Fronterra Co-Operative Group Limited, 2020

Juliana v. United States, 2015

ClientEarth v Enea, 2018

Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc., 2019

Envol Vert et al. v. Casino, 2021

McVeigh v. Retail Employees Superannuation Trust, 2018

Demanda Generaciones Futuras v. Minambiente, 2018

Teitiota Communication, 2015 (UN Human Rights Committee)

B Earth and Others v. Secretary of State for Transport, 2018

Harvard Climate Justice Coalition v. President & Fellows of Harvard College, 2014

v.

Affaire

France,

Mobil Corp.,

Tous

Murphy

Airport Ltd.

Others

USA,

Garman and Others, 2007

12 淨零影響 / 加速淨零 訴訟聲明 訴訟標的 實際個案 積極作為型 人權保障:未來世代 Neubauer,
2020 注意義務違反(國家): 人權、國際減量義務等
國內管制義務
原民權利
公共信託
企業經營者忠實義務
企業人權審慎義務
氣候財務風險揭露
自然資源法人格
國際氣候難民不遣返義務
侵害排除型 撤銷政策或開發個案:環評程序 Plan
企業經營者忠實義務:撤資
消費者保障:漂綠、不實廣告 Commonwealth
Exxon
2019 損失填補型 國家賠償 Notre
à
and
v.
2018 侵權行為、公害 Comer v.
Oil
2010 社會擾動型 氣候公民不服從 Heathrow
and Another v.
表1:氣候訴訟類型
13 淨零影響 / 延緩淨零 訴訟聲明 訴訟標的 實際個案 侵害排除型 人權侵害 Synergy Wind Pty Ltd v. Wellington Shire Council, 2007 中央地方政府權限 Saskatchewan et al. v. Canada re Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, 2018 轉型補償型 (賠償) 公正轉型:信賴保護 Westmoreland v. Canada, 2019 投資契約賠償 RWE v. Kingdom of the Netherlands, 2021 社會擾動型 抵抗不當氣候措施 Windmill terror in Groningen and Drenthe 根據全球氣候變遷法彙編資料庫 (Climate Change Laws of the World Database)的統計 3,截至2021年5 月,全球氣候訴訟案件數量來到了1,841 宗,其中1,006件是2015年後才提起 的,主要原因除了是《巴黎協定》的通 過,荷蘭 Urgenda 案一審地院勝訴判 決也是關鍵原因。 若從地理分布來觀察,1,387件訴 訟發生於美國,餘者則分布於全球39 個國家、13個國際或區域性的司法、仲 裁機構。雖全球南方國家的氣候訴訟案 件也逐漸增加,但主要仍集中於全球北 方國家。又如果以氣候訴訟的原被告觀 察,目前多數皆由公民社會團體、企業 提起,控訴的對象則大多是國家。 國際氣候訴訟趨勢 3. CCLW資料庫乃由倫敦政經學院格拉瑟氣候變遷及環境研究院與哥倫比亞大學沙賓氣候變遷法中心共同 建立維護,集結全球各國、區域氣候、能源領域法規,與從1986年代以來世界各地的氣候變遷訴訟案件 簡介與歷審判決、書狀。由於語言、量能等研究限制,除非案件特殊或重要,原則上將氣候變遷訴訟限 定於以下2標準:a)原則僅盤整由狹義司法機關所審理的案子;b)氣候變遷的科學事實或法規範為訴 訟標的或作為重要案件事實而要求法院判斷者。必須注意的是,這個資料庫中未能納入的訴訟案件或雖 非受矚目案件,對於氣候行動而言仍存在重要潛在意義,如第3、第4層次的訴訟案件
14 圖:全球氣候訴訟分佈 資料來源:The Geneva Association. (2021)
15 策略性氣候訴訟(Strategic Litigation)企圖影響的對象不僅只於 個案的當事人,而是藉由氣候訴訟促成 政府、企業、人民的行為改變與產生社 會對於氣候轉型的共識。但現實上策略 性的氣候訴訟是否實質產生規範性的效 果,仍是目前學界與社會倡議組織觀察 的重點,這些工作往往也相當耗時、耗 費資源與能量。 重點氣候行動策略包含: 1. 落實或強化政府氣候承諾:透過 國內《氣候法》、甚至是《憲法》等法 制規範,或《巴黎協定》下等國際氣候 行動責任,要求政府落實或強化氣候承 諾。該類訴訟也更重視與氣候科學的對 話,特別是以IPCC 2018年的《1.5度 特別報告》以及在地的氣候科學證據 等作為證據,將淨零的概念延伸進法 庭中。 2. 維護氣候人權:現今已普遍將氣候 變遷視為當代人權危機。2020年全球 共計有29件以氣候人權為訴求的氣候 訴訟,2021年(結算至5月)至少已 有5件並持續增加中。要求企業應保障 氣候人權責任的案例,同樣也於荷蘭法 院中取得勝果( Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc. )。 策略性氣候訴訟氣候訴訟最初可追溯至1980 年代,由美國首起氣候訴訟後, 大致可以分成三波趨勢觀察: 1. 2007年以前,多數集中於要求政 府機關提高氣候變遷的環境管制標準; 2. 2007年~2015年,鑒於國際氣 候變遷談判裹足不前,特別是2009年 哥本哈根會議的失敗,氣候行動開始將 焦點轉向法院,特別是歐洲國家; 3. 2015年後,隨著《巴黎協定》通 過、氣候歸因科學的進展、IPCC氣候評 估報告加持以及Richard Heede等針對 全球碳排放大戶的排放足跡研究,進一 步催化氣候訴訟的發展及氣候訴訟多元 開展,多樣的策略、利害關係人也越具 多元,數量上也快速成長。此外,2015 年荷蘭氣候訴訟 Urgenda 一審地院勝 訴判決,可謂劃下氣候訴訟分水嶺,全 球開始展開策略性氣候訴訟。
16 CCLW共蒐集到68件,分布於全 球31個國家或區域,控告的政府組織 從總理( Plan B Earth et al. v. Prime Minister )到各部會首長(Burgess v. Ontario Minister of Natural Resources and Forestry),地方政府或甚至是中央 銀行( ClientEarth v. Belgian National Bank )。其中超過一半的案件(37 個)皆採取荷蘭 Urgenda 案的模式, 透過所謂全面進擊(whole-of-system approach)的訴訟策略,要求政府系 統性減量(systemic mitigation)。主 要以下的訴訟策略: 要求政府強化或 履行氣候承諾 3. 肩負氣候責任:要求政府或企業 對過去及持續進行中的溫室氣體排放負 責,並持續探索各種責任的可能性。相 對於全球其他國家,氣候責任案件於美 國較為常見。 4. 瞄準企業與金融市場:旨於揭露企 業與金融機構的氣候變遷財務風險,並 視其為企業內部的決策基準。此類訴訟 的方式相對多元且持續發展中,除可能 透過股東、投資人主張氣候變遷財務風 險侵害股東權益外,一般消費者也可透 過消費者權益保障規範,挑戰企業或私 部門不實的綠色轉型宣傳。 5. 確保氣候調適責任:數量相對於減 緩案件較少,目前計有180件,多數討 論開發案件中氣候變遷衝擊影響評估的 標準。 2015年後第三波的氣候訴訟 中,策略型氣候訴訟重點如下:
17 1. 憲法訴訟:例如德國青年原告針對 德國《聯邦氣候保護法》提起的違憲審 查案件,法院指出法規中未明令2030 年後的減量目標、且未明訂具體氣候行 動策略,對於氣候保護規範不足,特別 是青年受到更不符合比例的衝擊以及負 擔,違反《德國基本法》第20條A為 世世代代保障自然資源的權利,據此判 定部分違憲,要求政府於2022年前修 正法律。另值得注意的是,法官也明白 指出,法規造成2030年後的減量規模 相當巨大,無疑是對於未來世代自由 權利的侵害,各方面影響著人類生活 ( Neubauer et al. v. Germany )。 2. 侵權行為:僅有6例,但侵權 行為法架構下有許多障礙,不是所有 國家的法規範都可以如 Urgenda 般 突破這些障礙,特別是普通法系國家 (Kysar, 2011),故訴訟策略上轉 向以憲法或行政法規為基礎出發,例 如2020年5月27日,澳洲聯邦法 院判決明確肯認聯邦政府對於澳洲孩 童的氣候保障有其注意義務(duty of care)。本案主要依據《環境保護與 生物多樣性保育法》(Environment Protection and Biodiversity Conservation Act)中第130、133章 的規定,認為澳洲聯邦環境部長核定 Vickery煤礦場的擴增案,將增加1億 噸碳排放,導致孩童因高溫、森林野火 等所致的早夭與傷害,違背其應有的合 理注意義務(reasonable care to not cause the Children harm),法院雖 認為同意開發許可的確可能導致孩童權 益的侵害,認為環境部長應有其合理之 注意義務,但並未判定是否有違背此義 務,故未判命被告禁制令。儘管如此, 多數法院已經認同政府權責單位對於行 政權限的裁量中,皆應有其義務納入氣 候變遷的考量( Sharma v. Minister of Environment )。此外,又如法國也依 據其民事法典結合人權保障進行訴訟 ( Notre Affaire a Tous and Others v. France )。 3. 氣候法以外的相關法領域:例如 挑戰能源法等與氣候規範不一致。臺灣 的用電大戶案件即屬於這類型的訴訟案 件。又如英國針對排放交易制度未涵蓋 高排放的垃圾掩埋業者,而認為違法英 國《氣候變遷法》者。 4. 納入氣候因素於政策、開發個案評 估程序:此類型的訴訟一直十分常見也 深受社會矚目,較易展開廣泛的社會對 話,但有研究表示目前此氣候評估類型 案件,大多主張程序上未將氣候因素納 入影響評估過程,可能因被權責機關駁 回或者事後補正程序上的違法後,讓最 終結果通常僅是延遲了原政策或開發個 案的進度。
18 針對私部門的案件者,無論是要求 企業負起過去的排放歷史責任、抑或防 堵產業未來的高排放開發行為,被告仍 多集中於化石燃料業、水泥等高排碳企 業戶(Carbon Majors);不過被告的 對象也越來越多元,包含如2020年紐 西蘭原民針對酪農業者的案件( Smith v. Fonterra Co-Operative Group Limited et al. ),紐西蘭高等法院日前指出雖駁 回原告公共侵擾(public nuisance) 的主張,但同意以被告違反注意義務的 訴求進行審理。 這些被告都是直接因為其經濟活 動所產生的高排放而被要求負起氣候責 任,但隨著揭露氣候變遷財務風險的企 業責任發展,被告也逐漸拓及銀行、 退休基金、資產管理、保險、房地產 業者等。針對政府的金融機構案子, 例如澳洲的主權基金( O’Donnell v. Commonwealth )也影響高碳排產業的 籌資。 訴求面上則除最直觀地透過侵權 法、公害等基礎請求企業負起排放所致 損失的損害賠償外,也更多元的展開討 論企業氣候人權責任的法律基礎,例如: 1. 企業人權責任:2021年荷蘭 地球之友控告皇家殼排控股公司 ( Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc ),雖仍以荷蘭民事法典的侵 權規定為基礎,但不主張具體賠償責 任,而是以國際氣候協議、人權法、聯 合國企業人權指引等,建構出企業對於 排放所造成的人權侵害應有其注意義 務(duty of care)以及應盡企業審慎 義務(due diligence)等。又如法國 Notre Affaire a Tous 的案件,也藉由 企業審慎法的規範連結企業人權與環境 責任與氣候變遷。 2. 消費者保護、商業詐害:認為企 業的廣告行銷等並未誠實揭露其產品 碳排放或誇大其低碳轉型的投資與成 效,即所謂漂綠詐欺行為而侵害消費 者權益。2021年4月氣候法律倡議團 體ClientEarth調查蒐集了全球主要化 石燃料龍頭的不實廣告證據( State v. American Petroleum Institute )。 對抗私部門: 企業與金融市場
19 3. 氣候變遷財務風險揭露:企業經 營者忠實義務與撤資。認為企業的氣 候風險分別來自實體風險與轉型風險 (physical risk & transition risk)。 前者係指氣候變遷實際造成營運設備、 基礎建設等物理上的災損;後者則因企 業之高排放密集的營運、投資或融資決 策,沒有考量未來更嚴格的氣候變遷法 規政策而可能導致的虧損,即所謂閒置 資產(stranded asset)。據此,訴訟 的重點將氣候變遷財務風險視為企業經 營者的忠實義務(fiduciary duties) 範圍,例如2020年11月,澳洲退休基 金及與23歲的會員達成和解,承認該 基金受到氣候風險的影響廣泛,包含投 資、行銷、商譽,甚至是與第三方的商 業關係上都受氣候變遷影響( McVeigh v. REST )。此外,也有案例進一步認為 企業因未審查高排放開發投資計畫的氣 候變遷財務風險而侵害股東權益,要求 企業取消該開發計畫,例如 ClientEarth v. Enea ; ClientEarth v. Polska Grupa Energetyczna ,成功讓歐洲最大的電廠 Belchatow開發降載。 氣候憲政:人權 無論是政府或企業的氣候責任,氣 候人權的主張越來越普遍,共計有112 案採取氣候人權策略,其中有34件案 件是2020年後提起的,歐洲人權法院 也首次受理氣候訴訟(葡萄牙青年)。 雖以侵害人權為訴訟標的的案件想當然 以對抗國家為主,但也有少部分的案例 是以企業為被告(16件)。這些氣候人 權訴訟裡,尚有近半數仍於繫屬於法院 審理中,32起案件敗訴或遭程序駁回, 有25件為勝訴判決。 以侵害人權為訴訟標的的案件,涉 及的是社會規範與價值觀的社會對話, 較受社會高度討論與媒體報導,對於 氣候行動影響而言,法庭外的動態通常 更具影響力,故須特別注意運動策略面 向。 此外,目前僅有29件以人權出發 的氣候訴訟,有特別串聯起氣候人權與 調適責任,其中也僅有9起就氣候調適 責任而起訴。 氣候人權權利的態樣相當多元,除 了生命、健康、財產權的衝突外,也包 含如傳統慣習的生活權利、文化權等, 甚至主張享有穩定氣候的權利(a right to a stable climate)等,例如 Juliana et al. v. US 原告主張該權利乃從既有權 利的內涵中延伸;而 IEA v. Brazil 一案 中則認為是獨立的權利概念。
20 可司法性、三權分立 政治問題的判斷 氣候訴訟主要障礙 與突破 氣候變遷議題本身的政治性與涉及 多層次的治理框架,讓法院在面對氣候 法制尚未完備之前,多半抱持質疑氣候 變遷的可司法性,唯恐超越三權分立的 界線,認為氣候變遷超越法院的事務管 轄的範疇,並讓訴訟判決實質地代替了 立法與行政機關的職權範圍。特別是策 略型的氣候訴訟,因其主要目的多在於 促成更廣泛的氣候治理,需要相當程度 的挑戰現有相關氣候、環境法規中所規 範的範圍,檢討其是否足以應對氣候變 遷下的權利侵害,因此更被放大檢視權 力分立的界線。 然而,於氣候正義的思考下,需 徹底檢討排除司法進入氣候變遷審查 的預斷。由於氣候變遷造成的衝擊經 常不具比例性,氣候變遷衝擊最大的 對象與地區,往往對溫室氣體排放貢 獻較小,加上社經條件、自然資源發 展等限制下,加劇脆弱群體對於氣候 變遷的調適能力 4。此外,氣候變遷 的衝擊不僅影響著當代,未來世代將忍 受過去與現在所既存溫室氣體排放,違 背世代正義。簡言之,氣候正義的思考 即是要我們肯認氣候衝擊本質上的不正 義,並期待透過人權保障、衡平原則等 途徑,特別是為了最脆弱群體而言,落 實公平、透明的氣候監管責任,而法院 即是職司氣候正義的判準。 另一方面,即便承認氣候變遷的 高度政治性,應給予立法與行政機關高 度裁量權限,但未解決現實上的氣候治 理失靈,有論者亦分別從代表性強化理 論以及司法積極主義中建立起司法審查 的正當性,也就是說,氣候變遷下不同 的利害關係人無法保證於民主程序中完 整地被看見,高排放大戶更有相當強的 動機與資源滲透於氣候變遷的政治程序 中,因此,司法應適時地進入氣候變遷 治理的場域。 具體個案中法院判斷可司法性的標 準未有一致,且與各國三權分立的慣習 與發展息息相關。以美國為例,傳統上 案件的可司法性有6個判斷類型,只要 屬於其中一個類型,就會被認定為不具 備可司法性,而在氣候變遷的案件中, 最常討論以下3類,包含 5: 4. 根據IPCC統計(2014),1970~2008年間因自然災害所致的早殤,有95%發生在開發中國家。 5. Baker v. Carr. 政治問題的六大類型,其餘三類為:法院獨斷將必然對政治部門表現出不尊重、特別需要無 異議地遵照既定政治決策、判決恐導致不同部門就同一事項做出多次決定,使政策矛盾、朝令夕改(詳細分 析請參酌,葉俊榮,氣候變遷治理與法律。或見本手冊第二部分國際經典案例中關於 Juliana 案的分析。)
21 1. 憲法明文屬政治部門的權限:是 否為憲法的專屬授權?如 Kivalina 案 中 ,雖認為氣候變遷具有國際性並涉 及外交,屬於美國憲法第2條第2項 第2款中總統與參議院的權責。但不表 示這樣的授權即是專屬排他的授權。主 張憲法上有專屬任務分配者,必須具體 說明,並且因判決的介入而有影響政治 部門任務權限,蓋法院的介入並非全面 的制定氣候政策。( American Electric Power 、 Comer ) 2. 缺乏司法可發現且可操作的標準: 但有認為,氣候變遷的複雜性與科學不 確定性,不必定構成法院無法操作的結 果,且過去也有處理複雜環境問題的經 驗( American Electric Power )。此外, 氣候歸因科學的發展下,此標準勢必將 重新受到檢討。 3. 顯非司法裁量事項且欠缺初步政 策決定:但有論者主張,若政治部門失 靈,難道要讓原告的救濟權限無限期延 遲( American Electric Power )? 上述結論,即『政治性的案件』 (policy charged)不等同於法院 不得審理的『政治問題』(political question),這樣的結論也同樣出現於 Juliana 案件的地院判決中;然而,因 本案中原告主張美國政府應準備並落實 具可執行性的國家級補救計畫,讓化石 燃料的溫室氣體排放全部移除,以使氣 候穩定,否則將侵害原告於憲法上所保 障的未列舉基本權:「穩定的氣候系 統」(stable climate system)。如此 影響層面巨大(large-scale structural reform)的訴求下,讓上級審法院另外 透過嚴格限縮的解釋『司法救濟的能力 範圍』而退縮,再次駁回原告訴訟。 比較有趣的是,上訴審法院指出 『原告的訴求超越了司法可以救濟的界 線』,似有將當事人適格的標準與三權 分立的界線做相當程度的連結,因為是 否具備救濟可能,法院給予兩個標準: (1)判決實質可能填補損失、(2)法 院有權限做出判斷。前者法院接受原告 的舉證,認為美國的減量顯有貢獻;但 後者則認為法院需要有一個明確且具有 限制的標準來判斷。 歐陸法院的判斷上,則可參考如 Urgenda :法院肯認氣候變遷事務屬於 行政、立法的範疇,擁有主要的裁量權, 法院的權限則是藉由自身的判決,審酌 行政與立法機關是否於法律授權範圍內 進行裁量,法院提供的法律保障是民主 法治國家的核心要素。法院認為政府的 授權範圍基礎來自歐洲人權公約、巴黎 協定等,認為國家必須提供「合理的措 施」以實現人權免於氣候變遷侵害,這 些措施必須是一致、即時的,並且於決 策時盡其審慎義務。法院於此授權範圍 內有權審酌之。 三權分立的界線固然必須時時警 惕,但三權分立的界線並不是固定欠缺 彈性的,或許從司法價值中出發,乃在 維持法律義務、有損害即有救濟等,法 院只要清楚說理、採行最新廣泛氣候科
22 當事人適格 locus standi 當事人是否有訴訟實施權能,為 訴訟程序上首要的訴訟合法要件,各國 司法各有其不同判斷標準,但主要判斷 在於原告的損害與被告的行為或不作為 間的關聯性,這需與具體訴訟標的間之 法律關係以及視不同訴訟態樣來個別判 斷,或有時透過法律明文適格的當事 人。 氣候訴訟的判斷上,即須一方面觀 察法院是否接受氣候變遷將侵害私益, 並且辨識出排放或氣候行動與氣候衝擊 間的關聯性,或另一方面視法律是否另 設計如公益訴訟的態樣進行氣候行動的 訴求(actio popularis)。更有許多各 國的訴訟規範,允許當事人以「未來世 代」、「環境、動物」的名義(stewards of nature)進行訴訟。 尊重未來世代權利也展現於許多司 法裁判中,舉例來說,德國憲法法院的 氣候保護法(Klimaschutzgesetz)違 憲判決,法院認為憲法第20條A的規 範,賦與國家保護氣候義務,此義務一 方面具有國際面向而應採取與國際一致 的行動,另一方面作為可司法性的憲法 規範,對於有利於生態利益的政治程序 具有拘束力,並特別應著眼於未來世代 的影響,必須跨越時間地確保自由權, 並合理的分配跨世代的自由權利。基 此,氣候法中未明確規範2030年後德 國具體的減量目標,僅要求於2025時 再以授權子法另訂之規範,認為立法者 片面地將減量義務移轉於未來世代,應 及早於透明的立法程序中明訂之。 就私益上的判斷上,則已有許多法 院已經接受氣候變遷侵害私益的事實, 認為氣候變遷足以構成特定、具體的私 益侵害。特別是若原告能證明其因為政 府氣候治理赤字而受有侵害,如住居於 高風險區的脆弱群體(森林野火、低窪 地區等)。例如瑞士婦人易受熱浪影響 ( Swiss Klimaseniorinnen ),難以調 適高溫而侵害其健康。又如瑞典Saami 族因氣候變遷影響其傳統生活慣習,捕 獵麋鹿的生活中心,影響其語言、傳統 等文化延續,甚至是心理健康。 學洞見、不評價政策而謹守司法權限的 範圍,皆不致造成三權分立原則受到劇 烈的侵害,同時保障氣候正義,進一步 促成社會更全面的低碳轉型。
23 又如 Juliana v. United States 中, 政府主張氣候變遷影響的是整體地球與 生存於其上的人類,原告並未有具體個 人的權益受到侵害。但法院認為不論氣 候變遷影響的是否廣泛,只要原告能證 明其個人的具體損害即已足,例如有原 告主張乾空氣惡化了其氣喘的症狀、影 響一名於滑雪場工作者之收入,以及原 告農場受到氣候變遷衝擊。 至於當事人適格的要件判斷上,有 些國家的標準較為寬鬆,甚至根本未於 個案中討論,有些如美國司法體系則較 採嚴格標準,通常要符合以下要件判斷: 1. 當事人受有真實之損害(injury in fact),非一般性的干擾(generalized grievance),該損害需為特定與具體 (particularized & concrete)或真正 與迫切(actual & imminent) 2. 被告之行為與所生損害間有因果 關係(causal relationship)(fairly traceable to the allegedly unlawful conduct) 3. 勝訴判決得對原告損害提供救濟, 訴之利益(favorable decision will redress the injury, redressability) 過去認為全球暖化是全球溫室氣體 排放累積的結果,個別的溫室氣體排放 相較於全球排放量而言,就如汪洋中的 水滴(a drop in the ocean),因此, 除了無法僅歸咎於個別國家或單一排放 源外,也無法保證個別的減量貢獻能夠 解決全球暖化、氣候變遷的結果。即原 告的損害與排放行為間欠缺科學證據來 說明其因果關係,也無法透過個別法院 的判決解決全球暖化的問題。 然而,隨著氣候歸因科學的發展, 逐漸能夠強化排放行為與氣候變遷間的 關聯性,此外現實上全球暖化效應加 劇,人民越能感受到在地的氣候衝擊, 法院逐漸意識到氣候變遷是個多重尺 度、累積性的問題,開始撬動嚴格的審 查標準,並開始透過預警原則與共同但 有差異責任的適用,反過頭認為除非被 告得證明其排放行為將不致造成氣候變 遷,或為其不作為或不積極作為的裁量 判斷提供合理的解釋,否則政府無法正 當化其行為。 訴之利益的判斷上,通常會有的 質疑在於被告排放量微小,不致因減少 該微量排放,使本案原告之侵害獲得救 濟,即汪洋中的一滴水的抗辯。這個抗 辯於美國中的一些判決中獲得接受,例 如 Washington Environmental Council v. Bellon,法院認為5家焚化爐業者(被 告)每年的排放量約為1.01億噸碳當 量,約佔華盛頓州的5.9%,遠低於 Massachusetts一案的被告排放量(17 億噸),屬科學上可忽略(scientifically indiscernible)的排放量。

Urgenda

24 因果關係:科學證據使 用、因果關係鏈結太廣 限於在地環境衝擊還是整體衝擊? 限於直接排放還是間接排放?都是因果 關係的判斷上的問題。儘管氣候歸因 科學的發展,氣候變遷成因仍相對複 雜,無法相當直觀地以傳統嚴格的條件 關係理論(或稱必要條件說,But For Test)來建立氣候訴訟所需的因果關 係。特別是鑑於衡平性、脆弱群體、氣 候風險程度等方面,許多法院逐漸以相 對彈性的方式檢視因果關係。又或如法 國的「推定式因果關係」(presumed causation,當精確的損害原因無法特 定時),又或是德國明文當特定的環境 侵害案件中,接受原告提供足以排除合 理懷疑的證據已足。 例如,
案件中,法院認 為荷蘭的溫室氣體排放量、全球暖化效 應對於荷蘭境內當今與未來的氣候變遷 衝擊間存在足夠的因果關係,並指出根 據UNFCCC的規範,荷蘭政府有責任承 擔自己的部分責任,以減緩氣候變遷。 又如澳洲法院也接受煤礦開採與溫室 氣體排放間具有足夠的「最近的原因」 (sufficient proximate cause)(IBA, 2020);美國判決中也指出因果關係的 建立不必建立於科學確定性,只要於原 告得證明損失可以合理地追溯(fairly traceable)至被告的行為而非第三人 的行為者。 訴訟成本 訴訟的成本也可以是氣候進入法院 的障礙之一,特別是對氣候變遷下的脆 弱群體而言,要負擔裁判、律師費用、 專家證人、蒐證或是敗訴後費用等,且 氣候訴訟的被告通常是較有資力的政府 或企業,故於訴訟程序上通常可以藉由 免除或寬限的訴訟費用,或設定裁判費 用的最高上限。 全球氣候訴訟的浪潮下,為了實 質回應氣候變遷的立即急迫威脅,全球 司法已經逐漸不再消極的退守,而更以 積極的態度回應人民對於氣候緊急世代 下政府、排放大戶的氣候行動責任的訴 求。回到臺灣的氣候治理脈絡下,臺灣 司法系統是否足以妥善回應全球氣候訴 訟浪潮?
國際經典案例分析 CHAPTER 2
26 CHAPTER 2 國際經典案例分析 荷蘭政府與氣候人權 積極義務 案件事實簡介 原告主張與訴訟標的 荷蘭環團Urgenda(迫切議程, urgent agenda)於2007年成立,原 致力推動永續能源,後鑑於荷蘭氣候政 策反覆 6,2010年自由民主黨的右翼政 府上台後,更逐步削減原本的氣候減量 目標,進而促使Urgenda採取法律行 動,共計886人連署提起訴訟(詳參 賴慧玲,2015)。2012年致信要求政 府著手並提出氣候行動計畫遭致否決 後,2013年11月正式訴請荷蘭海牙地 方法院,要求法院判決確認荷蘭政府應 於2020年前減量1990年排放標準之 25%~40%。 原告認為荷蘭的溫室氣體排放量 相當巨大,對於全球氣候系統的危害有 相當程度的貢獻,違背其作為一個主權 國家對於保障人民基於歐洲人權公約 (ECHR)下生命權(§2)、私人生活 的權利保障(§8),應有的注意義務 (duty of care)。具體而言,該義務 的內涵即是減緩荷蘭的溫室氣體以防免 危險的氣候變遷衝擊,故應於2020年 時減量1990年標準之25%~40%。 據此,原告基於荷蘭民事法典(Dutch Civil Code, DCC)侵權行為規範提起集 體訴訟7。 6. 荷蘭氣候政策:2007年時發布《潔淨經濟計畫》(Clean and Economical Plan),預期2020年減量 1990年標準30%;2009年,荷蘭環境規劃部長更於第15屆氣候峰會時提出荷蘭努力達到攝氏2度目標, 將減量25%~40%。然而,2011年自由民主黨政府上台後旋即削減減量目標,僅承諾履行原本歐盟下的 法定目標 7. 荷蘭民事法典,侵權行為(§6:162(2)):As a tortious act is regarded a violation of someone else’s right (entitlement) and an act or omission in violation of a duty imposed by law or of what according to unwritten law has to be regarded as proper social conduct, always as far as there was no justification for this behaviour.
27 地院與上訴審法院的判決 被告上訴理由 原告於荷蘭地院與上訴審法院皆取 得勝果,前二審判決皆認為荷蘭政府負 有減量義務,並應依據IPCC的國際減 量共識,於2020年前至少減量25%。 該判決因不具體涉及特定法規或政策, 政府仍保有相當的裁量權可以決定應如 何實現減量義務,故也不致侵害三權分 立。 前二審的判決主要不同在於國家 減量義務的依據,地院判決認為國家的 減量義務來自於國家應有的注意義務 (duty of care),而不是來自國際人 權公約或氣候協定。相反地,上訴審法 院則側重於歐洲人權公約的解釋,從人 權公約賦予國家的積極義務談起,作為 解釋國家注意義務應有的內涵。 荷蘭政府的答辯中與氣候相關的主 張,包含(1) 認為ECHR§2、8並 不適用,且上訴審法院未詳盡解釋為什 麼可以適用;復稱上訴審法院也未審 酌歐洲人權法院(ECtHR)肯認各會 員國有權裁量如何適用該規範。(2) ECHR§2、8並非賦予原告根據DCC § 3:305a下集體訴訟的當事人適格依 據,該規範僅適用於個人,非整體社會。 (3)要求減量的標準,即IPCC等建議 欠缺法律拘束力,且即便是國際或歐盟 層級下,20%減量目標是共同的減量責 任,並非荷蘭自己的減量責任,況且光 靠荷蘭政府的減量努力,也不能保證解 除全球氣候危機。(4)IPCC 25%的標 準下,也不能保證維持升溫攝氏2度。 況且IPCC是針對所有已開發國家,光 URGENDA FOUNDATION V. KINGDOM OF THE NETHERLANDS © Urgenda: Chantal Bekker
28 靠荷蘭的努力是不足的。(5) 判決結 果等同是創制立法,干預行政,有違背 三權分立。 此外,值得注意的是,當事人適格 並非是本案爭執所在,但從法院判決的 內容中可以發現有許多見解有助於建構 氣候訴訟當事人適格的判斷,故本手冊 也將加入當事人適格的分析。 主要爭點與判決 除了(1)程序上當事人適格的判 斷外,最高法院認為主要的爭點包含: (2)國家減量責任的依據與解釋歐洲 人權公約方式?(2)減量義務的判斷 標準?(3)三權分立的界線? 1. 本案當事人適格 若以普遍當事人適格的判斷要件來 分析,亦即必須要當事人受有真實之損 害、行為與損害間有因果關係,以及判 決得對原告損害提供救濟。 首先,法院於認定氣候變遷構成基 本權真實且立即的損害上並未有疑問, 且兩造當事人亦無疑義,有疑義的僅 在於歐洲人權公約關於生命權、私人與 家庭生活權利的保障,是否包含氣候變 遷造成的侵害上有所疑義(請見下述說 明)。 “a real threat of dangerous climate change, resulting in the serious risk that the current generation of citizens will be confronted with loss of life and/ or a disruption of family life” 其次,荷蘭的排放量與本案人民的 氣候衝擊具有因果關係。法院指出荷蘭 溫室氣體排放量排行全球第34名,而 若以人均排放量計算則排行第10名, 更為歐盟國家中人均排放第1名。又雖 然氣候變遷的結果是全球共同排放行為 © Urgenda: Chantal Bekker

plausible that the current generation of Dutch nationals, in particular but not limited to the younger individuals in this group, will have to deal with the adverse effects of climate change in their lifetime if global emissions of greenhouse gases are not adequately reduced.”

be accepted. Nor can the assertion that a country’s own share in global greenhouse gas emissions is very small and that reducing emissions from one’s own territory makes little difference on a global scale, be accepted as a defence. Indeed, acceptance of these defences would mean that a country could easily evade its partial responsibility by pointing out other countries or its own small share. If, on the other hand, this defence is ruled out, each country can be effectively called to account for its share of emissions and the chance of all countries actually making their contribution will be greatest, in accordance with the principles laid down in the preamble to the UNFCCC cited above in 5.7.2.”

reduction of greenhouse gas emissions has a positive effect on combating dangerous climate change,

every reduction means that more room remains in the carbon budget.

state does not have to take responsibility because other countries do not comply with their partial responsibility, and cannot

29 造成的結果,但從法院強調每個國家各 自負有減量責任的觀點來說,顯認為各 國排放行為皆是造成氣候變遷衝擊的結 果,如果不進行合理的減量,當代的荷 蘭人民終身亦將應對這些日常的負面氣 候衝擊。 “clearly
最後,法院的判決是否可以使本 案原告獲得救濟的判斷上,法院的答 案也是肯定的。最高院法官以碳預算 (carbon budget)的概念推翻荷蘭政 府辯詞。所謂碳預算指的是為了維持升 溫攝氏2度或1.5度下,全球剩餘可得 排放的總量,故而每個儘管細微的排放 貢獻都減少了碳預算量,相反地,每一 份的減量貢獻都實質維護了碳預算,故 荷蘭不能稱他國不進行減量而拒絕履行 自己的減量責任。 “each
as
” “a
2. 國家減量責任的依據 雖然本案乃以民事法典侵權行 為中國家注意義務的違反作為訴訟標 的,但注意義務的內涵是否包含歐洲 人權公約下國家保障基本權的積極義務 (positive obligation),並且得進一 步將此積極義務的範圍,擴大為國家應 確保人民免於氣候變遷的真實危害,則 是本案被告爭執的事項。 首先,荷蘭作為公約的締約方, 根據荷蘭憲法根據ECHR的第一條, 必須保障其管轄範圍內人民的基本權 利。復根據ECHR第2條、第8條分

“imminence in the sense that the risk must materialise within a short period of time, but rather that the risk in question is directly threatening the persons involved. The protection of Article 2 ECHR also regards risks that may only materialise in the longer

“.......even if the materialisation of that danger is uncertain. This is consistent with the precautionary principle. If it is clear that the real and immediate risk referred to abovze in paras. 5.2.2 and 5.2.3 exists, states are obliged to take appropriates steps without having a margin of appreciation. The states do have discretion in choosing the steps to be taken, although these must actually be reasonable and suitable.”

“The policy a state implements when taking measures must be consistent and the state must take measures in good time . A state must take due diligence into account in its policy.”

“The protection afforded by Articles 2 and 8 ECHR is not limited to specific persons, but to society or the population as a whole. The latter is for instance the case with environmental hazards.”

“In this respect the Court reiterates that the onus is on the State to justify, using detailed and rigorous data, a situation in which certain individuals bear a heavy burden on behalf of the rest of the community.”

30 別對於生命權、私人與家庭生活權利的 保障,法院認為過去歐洲人權法院的判 決先例中,該等權利保障包含妨免來自 工業活動以及自然、環境災害的侵擾, 且無論該侵擾是國家或私人的作為或 不作為,只要侵害生命權或影響私人家 庭生活的風險是真實且立即(real and immediate),國家對於該風險即負有 積極義務,必須採取合理適當的措施避 免人民的生命與私人家庭生活權利受到 環境危害的干擾。 其中,法院也說明ECtHR對於「立 即」的解釋上,非指時間上短期內就會 實現風險,甚至儘管處於長期風險的狀 態始實現者,只要該風險直接地威脅人 民生命或干擾私人家庭生活者即屬國家 積極義務的範圍。再者,此積極義務所 保護的對象,不僅限於個別人民,特別 是當環境侵害案件中,也包含對於整體 社會一體。
term.”
此外,該積極義務的實踐上國家除 必須採取預防措施外,於風險實現上仍 存在科學不確定時,依據預警原則下, 只要有立即且真實的風險存在,國家即 不具有裁量餘地應採取即時、一致、 合理的預警措施,並於具體的防免措 施選擇上,國家得於其審慎注意(due dilegence)下自由裁量而決定應有的 政策規範。但應由國家自行證明其政策 規範措施以滿足上述條件。
最後,UNFCCC下要求各會員進行 減緩行動,除了是全球的共同責任外, 亦是個別國家的國際責任,且為有個別
31 國家肩負起自己的減量責任,始符合 「不造成傷害、共同但有差別責任」的 國際法原則。此外,另根據國家責任草 案公約的經驗上,針對共同侵權行為所 造成的環境傷害,無論是否有共謀,各 該當事人仍須獨自負起責任,亦符合國 際上的普遍實踐。 3. 國家注意義務的判斷依據 承上所述,國家應於審慎注意下 採取即時、合理的預警措施,法院並得 於此範圍內審查國家是否履行此注意義 務。但具體判斷的標準是什麼? 首先,法院指出ECHR的解釋原則 必須是採行「共同一致」方法(common ground method),亦即根據維也納條 約法公約第31條以及ECtHR的判例下, 必須善意地,確保得有效保障公約基 本權利之目的下,並同一般性國際法原 則、相關條約以及各國家實踐及其共同 價值,來判斷解釋本案中國家於氣候變 遷侵害下應有的注意義務範圍與標準。 此標準的採行,本案法院也強調應涵蓋 廣泛的科學洞見。此外,根據荷蘭憲法 的規定,國際法為國內法之一部且效力 優於國內法。據此,相關解釋的方式適 用於國內法院。 法院進一步以IPCC的科學洞見作 為荷蘭注意義務的判斷標準。首先,從 UNFCCC歷屆締約國大會決議討論脈 絡,以及歐盟進行相關氣候行動的依據 時,IPCC皆作為主要廣泛被接受的氣候 科學結論,其中亦包含要求已開發國家 於2020年前減量1990年排放水準之 25%~40%,並肯認2020年前減量行 動將至關重要。 最後,法院一再肯定政府有權自行 決定應如何進行減量與減量路徑的安排 等,但其必須負擔具體說明的義務,以 詳實的數據說明為何已善盡注意義務, 進其最大努力貢獻來達成自身減量義 務。本案中,法院指出荷蘭2011年的 氣候政策,2020年僅欲減量20%,政 府未說明為何20%已足夠。且目前的共 識是,越晚做,風險越高、成本越高。 雖然政府保有其裁量權決定減量路徑的 速度,但荷蘭政府並未具體說明,合理 其2020年後的加速的規劃。據此,上 訴法院(2審)依法判決荷蘭政府應於 2020年至少減量25%的決定。 © Urgenda: Chantal Bekker

判決是否違背三權分立的原則

荷蘭政府認為本案的判決實質上要

求其創制立法規範,此外,司法也無權

決定何為政策上必要的考量因素。

“ The first reason is that the order amounts to an order to create legislation, which according to Supreme Court case law is not permissible. The second reason is, briefly put, that it is not for the courts to make the political considerations necessary for a decision on the reduction of greenhouse gas emissions.”

法院先從荷蘭的憲政民主體制中解

釋本案可司法性的基礎。首先,荷蘭憲

法除了明文國際條約的適用優先性外,

也強調其民事法院管轄權的普遍性,有

“ It may therefore be ordered to comply with this duty by the courts, unless there are grounds for an exception in accordance with Article 3:296 DCC . Under that provision, an exception arises if the law so provides or if it follows from the nature of the obligation or the legal act. ”

“ This is a fundamental rule of constitutional democracy , which has been enshrined in our legal order. As far as the rights and freedoms set out in the ECHR are concerned, this rule is consistent with the right to effective legal protection laid down in Article 13 ECHR referred to above in 5.5.1- 5.5.3. Partly in connection with this fundamental rule, the Dutch Constitution stipulates that civil courts have jurisdiction over all claims, so that they can always grant legal protection if no legal protection is offered by another court.”

“ The first consideration does not mean that courts cannot enter the field of political decision- making at all.”

“on the basis of Article 94 of the Dutch Constitution, the courts must disapply legislation if any binding provisions of treaties entail such.49 It has also been decided in that case law that the courts may issue a declaratory decision to the effect that the public body in question is acting unlawfully by failing to enact legislation with a particular content.”

32 4.
權並且應該提供有效的權利救濟,除非 是(1)法律明文禁止,或(2)該義務 或法規的性質上禁止者。
然而,最高院指出本案並不構成上 開兩個例外。首先,法院認為第一個限 制乃在於司法機關不應介入立法的政治 決策過程,以及若讓法院介入,該判決 效力也會影響訴訟以外的第三人。但法 院進一步強調,這些理由不代表法院應 該全然地排除於政治領域。這個見解同 於美國過去的判決經驗,亦即『政治性 的案件』(policy charged)不等同於 法院不得審理的『政治問題』(political question)。此外,荷蘭憲法明文了國 際法適用的優先性,當國內法違背國際 法時荷蘭法院有權以確認判決宣告政府 未制定特定法規而違法。

This objection does not arise in the case of an order not to apply statutory provisions, which applies only to a particular claimant, or in the case of a

decision.”

the courts are not prevented to issue a declaratory decision to the effect that the omission of legislation is unlawful. They may also order the public body in question to take measures in order to achieve a certain goal, as long as that order does not amount to an order to create legislation with a particular content.”

If it is clear that the real and immediate risk referred to above in paras. 5.2.2 and 5.2.3 exists, states are obliged to take appropriate steps without having a margin of appreciation. The states do have discretion in choosing the steps to be taken, although these must actually be reasonable and suitable.”

33 再者,只要該判決的內容不涉及特 定法規的適用,而僅在是回應本案訴求 或於法院給予確認判決時,該判決即不 至影響訴訟外的第三人。據此,法院可 以透過確認判決宣告立法者的怠惰構成 違法,並可以要求政府採取行動以達成 特定目標,只要該判決的內容不涉及具 體法規、政策措施。 “
declaratory
“Therefore,
本案法院判決中對於三權分立的界 線一直是給予高度尊重,一再強調著具 體的氣候行動、政策規範的制定等,都 高度落於行政與立法的權限。然而,法 院也相當明白表示其審查之目的不是、 更不能決定政府具體的政策與規範,法 院的責任及司法的權限在於法規範授權 內,審查行政與立法部門是否於法律的 授權內行使權力,以及是否完備盡職審 查等,以確認該裁量權的行使是否合理 且適當。 “

“ The Court reiterates that it is not its task to determine what exactly should have been done in the present situation to reduce the impact of the plant’s activities upon the applicants in a more efficient way. However, it is within the Court’s jurisdiction to assess whether the Government approached the problem with due diligence and gave consideration to all the competing interests.”

“They have a large degree of discretion to make the political considerations that are necessary in this regard. It is up to the courts to decide whether, in availing themselves of this discretion, the government and parliament have remained within the limits of the law by which they are bound.”

The limits referred to in 8.3.2 above include those for the State arising from the ECHR . As considered in 5.6.1 above, the Netherlands is bound by the ECHR and the Dutch courts are obliged under Articles 93 and 94 of the Dutch Constitution to apply its provisions in accordance with the interpretation of the ECtHR. The protection of human rights it provides is an essential component of a democratic state under the rule of law.”

Indeed, this order does not amount to an order to take specific legislative measures, but leaves the State free to choose the measures to be taken in order to achieve a 25% reduction in greenhouse gas emissions by 2020.”

34
“The court may determine whether the measures taken by a state are reasonable and suitable.”
至於本案法官所認定的具體授權範 圍,即是指來自歐洲人權公約的規範, 且憲法既規範法院必須適用ECHR的規 範、以及歐洲人權法院的解釋,對於氣 候減量的政策與法規即有其司法審查的 授權依據,且人權保障為民主國家法治 的核心要素。基此,本案所涉及氣候變 遷危害威脅,顯須採取必要措施來應對 之,荷蘭政府據此應肩負起其應有的減 量責任,以保障荷蘭居民於ECHR下的 生命權與私人家庭生活權利受到氣候衝 擊的侵擾。最後,法院也強調其僅是要 求25%的減量目標,政府仍有大量的裁 量空間決定如何進行減量措施。 “
CHAPTER 2 國際經典案例分析 35 英國希斯洛國際機場第三跑道擴 建的爭議訴訟不斷,2018年間個別有 四起針對決定跑道開發的「航空國家 政策聲明(Airport National Policy Statement, ANPS)」提起訴訟,分別 主張跑道的擴建未審慎考量空氣品質、 住居安寧(噪音)、野生動物棲地,以 及氣候系統穩定等因素提起訴訟,法院 將其併案審理。 英國希斯洛機場第三 跑道擴建案 HEATHROW AIRPORT EXPANSION CASE 案件事實簡介 © Nick Cobbing / Greenpeace 其中與氣候變遷有關者,為2018 年8月由Plan B、Friends of the Earth 等原告,針對英國交通部的「航空國 家政策聲明(Airport National Policy Statement, ANPS)」提起的訴訟,其 認為ANPS違反英國2008年《規劃法》 (Planning Act, PA 2008),主張該政 策中開發希斯洛國際機場第三跑道的規 劃,將違反英國於自身2008年《氣候 變遷法》(Climate Change Act)以及 國際氣候條約,如《巴黎協定》下等氣 候減量目標。
36 ANPS與英國氣候 變遷的法制沿革 首先,針對氣候變遷法治的部分, 英國於2008年通過《氣候變遷法》 (Climate Change Act, CCC),明定 以下重點: 1. 長期減量目標:2050年達成減量 1990年排放水準之80%。並依據國際 減量趨勢、氣候科學進展等因素,得經 立法修訂調整之。 2. 階段管制目標:建立五年一期的碳 預算,逐步達成減量目標。 3. 氣候變遷委員會:設立獨立的諮詢 管考機關,負責提供氣候科學意見、五 年一期碳預算,以及回應最新氣候行動 趨勢等規劃。 2012年,歐盟修訂《排放權交易 指令》納管歐盟境內航空業者的溫室氣 體排放。2016年,全球氣候協定進入 《巴黎協定》的淨零排放時代,英國作 為條約會員國即展開淨零目標的路徑辯 論,當時氣候變遷委員會提出諮詢意 見,認為原《氣候變遷法》中的法定減 量目標仍足以回應巴黎協定,建議視國 際情狀更明朗時再決定是否修法。直至 2018年,IPCC公佈了《1.5度特別報 告》,明白指出為達到攝氏1.5度的目 標,淨零排放將是全球氣候行動的新典 範後,2019年英國政府展開回應,宣 示進入氣候緊急狀態,並正式於同年6 月於氣候變遷委員會的諮詢報告後,完 成淨零目標入法的修訂。 至於本案中英國航空政策的規劃則 始於2012年,其首先成立航空委員會 (Airports Commission),2013年 12月17日,委員會首次決議將於2030 年完成第三跑道的商轉,並認為其開發 有其必要性,當時決議過程中有將碳排 放交易、排放總量等情境納入規劃,決 議認為符合攝氏2度的要求。2015年7 月1日,再次肯認2030年商轉第3跑 道的必要性,同年12月14日,交通部 根據委員會決議進行審查評估後,決議 根據PA 2008的規範,踐行「國家政策 原告主張根據PA 2008 的規定,英 國部長於研擬ANPS時,應審酌永續性、 氣候變遷衝擊,原告主張此規範賦予部 長研擬ANPS時一個隱含義務(implicit obligations),亦即應參酌氣候變遷委 員會的建議、《巴黎協定》下的義務, 包含英國減量承諾、定期檢視減量貢獻 的義務,故請求法院宣告交通部長行為 違反PA 2008。 然而,於ANPS政策規劃形成的過 程中,所涉及的氣候政策、社會、經濟 與環境的面貌也一同發展中,故究竟政 府政策規劃的審查義務,應如何與這些 交纏複雜(entrenched)的規範互動, 是本案判決的重點。
37 聲明(NPS)」程序,即政策環評程序, 需要環境衝擊影響評估、開發商需取得 開發同意命令(development consent order)等。 2017年2月正式展開ANPS政策 環評的諮詢程序,交通部並於2018年6 月5日提交最終交通部版本之ANPS, 於此同時,雖同年6月14日,CCC委 員質疑ANPS的審核中未把淨零目標 納入,建議不應提高航空部門排放,否 則增加其他部門減量壓力,但國會仍於 同年月25日通過,並由政府正式核定 ANPS。核定決議中並提及增加碳排放 不能作為不同意開發的理由,除非其將 實質影響碳排放目標的達成。 英國規劃法 英國氣候變遷法 EU航空業納管ETS 巴黎協定時代 2016.4.22﹕簽署巴黎協定 2016.3~10﹕國內對於 淨零排放的路徑辯論;氣候變 遷委員會建議原法定減量目標仍足以回應巴黎協定 2016.11.17﹕批准巴黎協定(正式會員) 2018﹕ IPCC 1.5度特別報告 2019.05.01﹕英氣候緊急、氣候變遷委員會淨零報告 2019.06﹕修訂氣候變遷法, 淨零排放入法       航空跑道政策規劃     ANPS政策環評階段   

ANPS政策形成的過程中,具體的氣候

政策應以《氣候變遷法》中明定的減量

目標與法制規範為準,蓋《巴黎協定》

與氣候變遷委員會建議,前者由於英國

對於國際法的效力採取二元主義,即必

須透過內國法化後始能取得拘束國內的

“The Court of Appeal disagreed with the approach of the Divisional Court and held that Government policy in section 5(8) was not confined to the target set out in the CCA 2008. The words “ Government policy” were words of the ordinary English language . …… The court held that section 5(8) of the PA 2008 simply required the Government to take into account its own policy. The statements of Andrea Leadsom MP and Amber Rudd MP in March 2016 (para 72 above) and the formal ratification of the Paris Agreement showed that the Government’s commitment to the Paris Agreement was part of “Government policy” by the time of the designation of the ANPS in June 2018.”

38 從上述的說明可以發現,於航空政 策規劃的過程中氣候變遷的政策也不斷 地有所變化,據此,英國政府究竟如何 履行PA 2008第5章第8點的規定 8, 於政策規劃時政府應說明該政策已考量 到政府的氣候變遷減緩與調適政策?其 應該考量的氣候變遷政策的範圍究竟為 何是本案爭執的首個主要焦點。 歷審法院的看法不一,地院認為
法效;後者則指出雖然氣候變遷委員會 的建議僅具諮詢性質,具體的規範仍以 國會修訂法律後始足有效。因此,巴黎 協定時代下的淨零目標,皆不屬於本案 中PA 2008中政府氣候政策的一環,故 判決原告敗訴。 上訴審法院則採取不同意見,認 為PA 2008中政府政策的範圍,應視 為一個普通的文字(ordinary English language),不僅限於當時《氣候變遷 法》的法定目標,而當ANPS於2018 年6月核定之時,英國既已於2016年 批准《巴黎協定》,即應屬於政策之一 部而應由政策具體審酌。
然而,終審法院則以「目的性解 釋」(purposive approach)來判斷 本案政府政策應審酌的範圍。最高院指 出PA 2008之規範目的乃在於確保政策 的一致性(degree of coherence), 需有明確、廣泛(clear government主要爭點與法院判決 8. PA 2008 Section 5 (8): “The reasons must (in particular) include an explanation of how the policy set out in the statement takes account of Government policy relating to the mitigation of, and adaptation to, climate change.”

上述的原則之外,最高院也指出除 非符合「合理期待的例外」(doctrine

of relevant

“The principal question for determination is the meaning of “Government policy” in section 5(8) of the PA 2008. We adopt a purposive approach to this statutory provision which expands upon the obligation in section 5(7) that an NPS give reasons for the policy set out in it and interpret the statutory words in their context. The purpose of the provision i s to make sure that there is a degree of coherence between the policy set out in the NPS and established Government policies relating to the mitigation of and adaptation to climate change . The section speaks of “Government policy”, which points toward a policy which has been cleared by the relevant departments on a government-wide basis. In our view the phrase is looking to carefully formulated written statements of policy such as one might find in an NPS, or in statements of national planning policy”

“For the subsection to operate sensibly the phrase needs to be given a relatively narrow meaning so that the relevant policies can readily be identified . Otherwise, civil servants would have to trawl through Hansard and press statements to see if anything had been said by a minister which might be characterised as “policy”.”

so far as the phrase might in some exceptional circumstances extend beyond such written statements , it is appropriate that there be clear limits on what statements count as “Government policy”, in order to render them readily identifiable as such. In our view the criteria for a “policy” to which the doctrine of legitimate expectations could be applied would be the absolute minimum required to be satisfied for a statement to constitute “policy” for the purposes of section 5(8). Those criteria are that a statement qualifies as policy only if it is clear, unambiguous and devoid of relevant qualification

39 wide basis)的政府共識,並以正式書 面的形式(formal written statement of established policy)為原則,否則 等同要求並期待公務員於茫茫的議事錄 中撒網搜尋政府政策並給予合理審酌。
of legitimate expectations),亦 即需要符合(1)明確不模糊(clear, unambiguous)以及(2)不欠缺 其他必要條件(devoid
qualification)。 “In
.” 最高院指出當國會同意政府核定最 終ANPS時,淨零目標是否入法仍是英 國政府爭辯的議題,並不明確且路徑內 涵也十分模糊。再者,其重申國際法與 內國法的二元途徑下,即便簽署、批准 國際條約,僅是賦予英國政府於國際法 上的義務,況且也可能受到特定政府任 期而影響國際法義務的落實,故仍有待 內國法化這一個必要過程。

“The statements of Andrea Leadsom MP and Amber Rudd MP (para 72 above) on which the Court of Appeal focused and on which Plan B Earth particularly relied do not satisfy those criteria. Their statements were not clear and were not devoid of relevant qualification in this context . They did not refer to the temperature targets at all and they both left open the question of how the Paris Agreement goal of net zero emissions would be enshrined in UK law. Andrea Leadsom went out of her way to emphasise that “there is an important set of questions to be answered before we do .” The statements made by these ministers were wholly consistent with and plainly reflected the fact that there was then an inchoate or developing policy being worked on within Government This does not fall within the statutory phrase.”

“Ratification is an act on the international plane. It gives rise to obligations of the United Kingdom in international law which continue whether or not a particular government remains in office and which, as treaty obligations, “are not part of UK law and give rise to no legal rights or obligations in domestic law” (R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61, para 55). Ratification does not constitute a commitment operating on the plane of domestic law to perform obligations under the treaty. Moreover, it cannot be regarded in itself as a statement

of relevant qualification for the purposes of domestic law , since if treaty obligations are to be given effect in domestic law that will require law-making steps which are uncertain and unspecified at the time of ratification.”

“PA 2008 Section 10: Sustainable development. This section applies to the Secretary of State's functions under sections 5 and 6.

“The Secretary of State must, in exercising those functions, do so with the objective of contributing to the achievement of sustainable development.”

40 本案另一項重要爭點,即在於永續 性的審查判斷,除了因為永續發展原則 與氣候變遷議題高度相關外,根據PA 2008第10章的規定「政府於進行擬 定國家政策時,必須以達成永續發展為 目標,特別是考量到氣候變遷減緩與調 適」。
政策規劃的 永續性標準審查
devoid
據此,結論上最高法院認為政府進行 ANPS的規劃過程中,已將原本《氣候變遷 法》的減量規範納入考量,即便《巴黎協定》 後國際上淨零趨勢的改變,仍不構成規劃當 時明確的政策一環,政府沒有法定義務對此 進行審酌。

the purposes of subsection (2) the Secretary of State must (in particular) have regard to the desirability of— mitigating, and adapting to, climate change ……”

National Planning Policy Framework (July 2018), at a very high level the objective of sustainable development involves“ meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs ”; it has three overarching elements, namely an environmental objective, an economic objective and a social objective. For a major infrastructure project like the development of airport capacity in the South East, which promotes economic development but at the cost of increased greenhouse gases emissions, these elements have to be taken into account and balanced against each other. Section 10(3)(a) provides that the Secretary of State must, in particular, have regard to the desirability of “mitigating, and adapting to, climate change”

no obligation on a decisionmaker to work through every

which might conceivably be regarded as potentially relevant

and

41 “For
永續發展原則涉及的概念範圍十分 廣泛,具體應如何展現於政府的政策規 劃,政府具體操作如何符合法律的規範 等問題,法院首先討論的永續發展的概 念,指出2018年7月英國國家規劃政 策綱領中,永續發展乃指實現當代人需 求同時,不損及未來世代,並有環境、 社會、經濟永續的三大面向,特別強調 氣候變遷的因素。 “
其次,法院指出審酌永續發展時, 除非法律明文應該審酌或禁止審酌, 否則政府應有高度的裁量權決定如何 審酌之。再者,即便是法律未明文准 否審酌的事項,有些因素也可能落於 「明顯應審酌之事項」(so obviously material)。但法院還是強調決策者沒 有逐一將各個可能重要的審酌因素納入 考量的義務。據此,永續發展的政策規 劃評估,給予政府決策者相當程度的裁 量餘地。 “There is
consideration
to the decision they have to take
positively decide to discount it in the exercise of their discretion.” 本案中,法院雖認為《巴黎協定》 即是法規未明文的重要考量因素,但是 否裁量,如何裁量,皆屬於政府權責 機關之裁量權限範圍,再者,ANPS的 政策規劃過程中,也已經相當程度地與 《氣候變遷法》、《巴黎協定》連結, 因此,本案政府並未違背PA 2008關於 政策規劃永續性審查之規定。

above-established imminent

of the reduction obligation

42 CHAPTER 2 國際經典案例分析 案件事實簡介 海牙地院判決 繼Urgenda成功控訴荷蘭政府不 夠積極落實氣候行動以保障人權後, 2021年5月26日,荷蘭海牙地方法院 再次向全球示範如何以訴訟要求石油大 亨肩負其排放責任。 本案由荷蘭地球之友(Friends of the Earth Netherlands)等7個NGO 與17,379位自然人,共同於2019 年4月5日向荷蘭皇家殼牌有限公司 (Royal Dutch Shell PLC)提告,是 首個不針對排放大戶造成的氣候損害 要求賠償,而是透過民事上注意義務 的違反(standard of care),要求法 院判命殼牌集團的排放構成侵權行為 (unlawful act),並進一步主張應限 制其2030年的二氧化碳排放量於2019 年排放水準之25%~45%。 2021年5月26日,海牙地方法院 正式宣判,指出殼牌集團的排放行為有 高度違反注意義務的可能(imminent violation of the duty of care),殼牌 控股母公司應於2030年前將其集團與 整體價值鏈上的碳排放,降低至2019 年排放水準之45%。意思是,法院並未 直接宣告殼牌控股母公司的碳排已經構 成侵權行為,而是認定殼牌控股於其注 意義務的範圍內有其減量義務。 “The
violation
–pertaining to the policy for end 2030, which RDS is yet to specify – does not imply that the Shell group’s CO2 emissions are currently unlawful.” 荷蘭殼牌公司於 氣候變遷下的企業 人 權責任

MILIEUDEFENSIE ET AL. V. ROYAL DUTCH SHELL

court concludes that RDS is obliged to reduce the CO2 emissions of the Shell group’s activities by net 45% at end 2030, relative to 2019, through the Shell group’s corporate policy. This reduction obligation

relates to the Shell group’s entire energy portfolio and to the aggregate volume of all emissions (Scope 1 through to 3). It is up to RDS to design the reduction obligation, taking account of its current obligations. The reduction obligation is an obligation of result for the activities of the Shell group. This is a significant best-efforts obligation with respect to the business relations of the Shell group, including the end-users, in which context RDS may be expected to take the necessary steps to remove or prevent the serious risks ensuing from the CO2 emissions generated by them, and to use its influence to limit any lasting consequences as much as possible.”

43 氣候緊急世代下,石油 大亨注意義務的範圍 殼牌控股母公司減量義務的範圍包 含兩者,首先,是殼牌集團本身所產生 的結果責任(obligation of result), 包含其生產石油、天然氣等造成的溫室 氣體排放,以及因製程從外輸入的能源 排放量,即範疇1與範疇2的溫室氣體 排放;其次,是涵蓋集團營運、商業活 動下整體價值鏈的排放,視為殼牌集團 應承擔的實質。 “The
© Milieudefensie.

(the degree of probability that the required attention and care could be disregarded)、(b)事故發生的機率 (the likelihood that that disregard might lead to accidents)、(c) 後果嚴重程度(the gravity of the consequences of such accidents)、 (d)損害的預防成本(the burden posed by the requirement to take adequate precautions),簡單來說, 荷蘭最高法院判例認為採取預警措施的 標準在於風險可能性與預警措施成本間

“RDS’ reduction obligation ensues from the unwritten standard of care laid down in Book 6 Section 162 Dutch Civil Code, which means that acting in conflict with what is generally accepted according to unwritten law is unlawful. From this standard of care ensues that when determining the Shell group’s corporate policy, RDS must observe the due care exercised in society . The interpretation of the unwritten standard of care calls for an assessment of all circumstances of the case in question.”

44 法院判命該雙重減量 義務的依據 至於法院判命本案殼牌控股所應 負擔的減量義務,主要是依據荷蘭民 事法典中「注意義務標準」的判斷 9。 承襲過去Urgenda案中原告對於注 意義務標準的判斷,本案原告也援引 了荷蘭最高院的判例─Kelderluik Case10,該案認為注意義務的違反取決 於是否有危險的構成,而危險的成立 則端賴於(a)無須注意的可能性程度
的權衡 11。 雖本案法院並未直接援引該判例, 但判斷的邏輯思路仍依循著上述標準, 並進一步指出 殼牌控股公司於制定集團 營運策略時,應妥善審酌整體社會下應 有的注意義務(¶4.4.1),因此審酌 以下14點,認定殼牌控股應採取氣候 行動以達到本案2030年減量目標,始 足以履行其注意義務。
9. Book 6, Section 162 of Dutch Civil Code. 網站詳參:http://dutchcivillaw.com/legislation/ dcctitle6633.htm 10. HR 5 November 1965, NJ 1966, p. 136. 網站詳參:https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocumen t?id=ECLI:NL:HR:1965:AB7079 11. Ilse Samoy, Christopher Borucki and Anne Keirse. (2019). The Role of Belgian and Dutch Tort Law in the Legal Battle Against Damage as a Result of Smoking Behaviour. Utrecht Law Review, 15(3), pp.78–98. DOI: http://doi.org/10.36633/ulr.542. See also, Suryapratim Roy & Edwin Woerdman Dr (2016) Situating Urgendavthe. Netherlands within comparative climate change litigation, Journal of Energy & Natural Resources Law, 34:2, 165-189. DOI: https://doi.org/10.1080/02646811.2016.113 2825.

“RDS believes that in the outline of the consequences of climate change made by Milieudefensie et al. pay too little attention is paid to adaptation strategies, such as air conditioning, which may contribute to reducing risks associated with hot spells, and to water and coastal management to counter the sea level rise caused by global warming. These adaptation strategies reveal that measures can be taken to combat the consequences of climate change, which may in result reduce the risks. However, these strategies do not alter the fact that climate change due to CO2 emissions has serious and irreversible consequences, with potentially very serious and irreversible risks for Dutch residents and the inhabitants of the Wadden region.”

45 1. 殼牌控股母公司對於旗下殼牌集團 有一般性集團營運決策權 2. 殼牌集團及其整體價值鏈的碳排放 量相當巨大,甚至超過包含荷蘭等許多 國家,顯見其碳排放對於全球暖化的貢 獻,以及對本案原告主張的氣候變遷不 利益。 3. 碳排放對於荷蘭居民及Wadden 海岸區人民的影響 本案法院參酌了IPCC、荷蘭皇家 氣候研究院等科學研究,指出歐洲整體 將受氣候變遷危害,西北歐洲部分也都 遭受到加劇的颶風、海平面上升,特別 是北海沿岸的國家特別脆弱,如荷蘭冬 日的降雨加劇導致冬春季的洪患等。荷 蘭於已開發國家中的人均排放高,升溫 幅度(1.7)也高於全球平均(0.8), 荷蘭皇家氣候研究院也同樣指出證據 (KNMI),本世紀末海平面上升2.5~3 公尺的風險無法被排除,讓世界遺產 Wadden海沿岸淹沒;此外,荷蘭人民 也面臨熱浪、傳染病、水與糧食相關疾 病、空氣品質惡化、紫外線增加等導致 許多系統風險的實現。 殼牌控股明知這些危險,也不否 認這些危害結果的嚴重性與不可回復。 雖然這些危險實際實現的形式與程度有 其不確定性,但非指該危險存在與否有 其不確定性。 又儘管本案被告指出原告 甚少提及調適行動其緩和衝擊風險的效 果,但不代表調適行動可以改變氣候變 遷造成的嚴重性與不可回復後果的事 實,以及造成本案系爭人民風險的事實 (¶4.4.8)。

et al invoke the right to life and the right to respect for private and family life of Dutch residents and the inhabitants of the Wadden region. These rights enshrined in Articles 2 and 8 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) and Articles 6 and 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) (hereinafter jointly also referred to as: ‘the human rights’) apply in relationships between states and citizens. Milieudefensie et al. cannot directly invoke these human rights with respect to RDS. Due to the fundamental interest of human rights and the value for society as a whole they embody, the human rights may play a role in the relationship between Milieudefensie et al. and RDS. Therefore, the court will factor in the human rights and the values they embody in its interpretation of the unwritten standard of care.”

46 4. 本案系爭人民的生命權與私人生活 權利保障 本案原告主張歐洲人權公約與公 正公約的人權保障,但該規範乃存在於 國家與人民間,原告不得直接以此適用 於殼牌控股公司。然而, 本案所涉及基 本權利的利益與其所體現的整體社會價 值,讓人權的考量得做為解釋本案注意 義務範圍的因素(¶4.4.9)。 “Milieudefensie
又本案原告所主張之歐洲人權公 約、公正公約,無論從Urgenda Case 或是聯合國人權委員會針對吉里巴斯氣 候難民的建議、2019特別人權報告中, 都可以得到 人權規範的保障範圍,包含 避免因全球暖化所致氣候變遷危害 的結 論。本案人民面臨氣候變遷嚴重不可回 復的後果,已造成人權侵害的威脅。 5. 聯合國工商企業與人權指導原則 (UNGP)(¶4.4.11) UNGP是國際社會具權威性的軟 法,提供工商企業於人權保障方面的 指引,其他也包含如聯合國全球契約 (UNGC)、OECD跨國企業指導綱 領(Guidelines for Multinational Enterprises)等,除了歐盟於2011年 公告期待會員國企業遵行該等指引外, 殼牌控股也聲明遵行UNGP,故可視為 判斷注意義務範圍的因素之一。 被告主張UNGC較強調國家保障人 權避免受企業侵害的義務,且國家應且 得應調和各國情需求,決定採取的必要 措施,該等義務並非附加於企業。 經查,根據UNGC針對企業第11 項原則, 廣泛肯定保障人權為標準的 企業行為準則,且該責任獨立於政府責 任,且應超越遵行法規的責任。此外, 該等軟法下涵蓋的人權範圍包含歐洲人 權公約、公政公約等。又企業須避免、 排除人權侵害,此義務並非任擇的,且

responsibility of business enterprises to respect human rights, as formulated in the UNGP, is a global standard of expected conduct for all business enterprises wherever they operate. It exists independently of States’ abilities and/or willingness to fulfil their own human rights obligations, and does not diminish those obligations. And it exists over and above compliance with national laws and regulations protecting human rights. Therefore, it is not enough for companies to monitor developments and follow the measures states take; they have an individual responsibility.”

its interpretation of the unwritten standard of care, the court has also included the internationally propagated and endorsed need for companies to genuinely take responsibility for Scope 3 emissions This need is more keenly felt where these emissions form the majority of a company’s CO2 emissions, as is the case for companies that produce and sell fossil fuels . In case of the Shell group, approximately 85% of its emissions are Scope 3 emissions”

47 不論企業的組成、規模大小。企業規模 大小等因素僅是作為義務範圍大小、集 團或個別企業責任的衡估基礎,且須視 該人權侵害情況綜合判斷。據此,法院 認為被告領導全球160國家、1100家 企業,其集團營運決策對於殼牌集團的 排放行為與侵害結果中扮演主要角色而 應有義務採行氣候行動。 “The
至於義務的範圍,則考量到UNGC 中提及除了營運本身造成的人權侵害 外,透過其商品或服務的製造與提供建 立的商業關係,若也有侵害人權者也應 屬此義務範圍。 考量到大多對於範疇 1~3的排放皆屬企業責任的共識,且本 案被告身為能源提供者,範疇3排放佔 據整體排放85%,其應且有能力,並實 際也持續地針對範疇1~3的排放進行盤 查,據此被告責任應涵蓋範疇1~3的排 放,除營運本身的直接排放外,也計算 原物料採購和售出之產品等價值鏈其他 階段的排放量。 “In
6. 殼牌控股對於集團與商業夥伴關係 碳排的控制與影響力 如同上述第一點,殼牌控股對於 一般性集團營運策略有決定權,包含生 產、採購、行銷、銷售等各方面,而這 些策略都決定著集團本身,以及其整體 營運價值鏈中的碳排放。 © Milieudefensie.
48 7. 預防危害氣候變遷所需的措施 此涉及被告的減量責任究竟應該達 到什麼目標?為此,法院重申巴黎協定 的目標雖無法拘束非締約方以及企業等 非國家利害關係者,但非國家利害關係 者對於減量的協助與貢獻已經是共識, 且光靠國家的行動將遠遠不足。 至於巴黎協定目標下應有的氣候行 動,法院則引IPCC、IEA、UNEP等分 析,指出目前的排放情境與巴黎協定目 標應有的減量路徑共識,包含攝氏1.5 度、銳減中的碳預算、未來關鍵的10 年內應有的氣候行動等,此外,荷蘭高 人均排放的前提下需要更大的努力,否 則將造成本案系爭居民嚴重且不可回復 的侵害。據此,私部門等的減量行動應 也以巴黎協定為基礎。 8. 可能的減量路徑 法院參酌了IPCC1.5度特別報告, 指出如果2030年的碳排放能減量至 2010年排放水準的45%,將有50%的 機會守住1.5度目標,如此,法院認為 最有可能守住全球不受氣候變遷危害。 同時,法院雖肯認此路徑並非專 指任何特定的國家或企業,並且也承認 能源轉型議題的高度不確定性與多元性 等,目前仍沒有明確嚴謹的標準來決定 私部門應有的減量路徑。但若從前述本 案系爭人民所面臨的迫切危害態樣、 身為全球主要的化石燃料供應者且碳排 大國等前提,可期待被告肩負其自身減 量責任。 至於為何本案以2019年為減量標 竿年,因其為原告提訴的時點,且2019 年被告的碳排放較高,減量的責任反而 將利於被告,據此以2019年為標竿年 尚非不可。 9. 處理避免氣候變遷危難與因應全球 人口增加能源需求的兩難 法院引用聯合國永續發展目標 (UNSDG),認為因應氣候變遷也同時 照顧到提供可負擔、穩定的清潔能源, 即維持能源的需求不在於對氣候行動的 妥協。 10. 目前EU-ETS下等殼牌集團的減 量責任 被告稱目前已受到如EU-ETS等各 國政府的管制,法院應據此衡酌其已履 行的義務。然而,法院認為被告於EUETS以及各國政府管制的範圍,仍不足 以回應其應有的減量義務,例如ETS僅 管制被告本身於歐盟境內的範疇一溫室 氣體排放,對於應有的全球整體價值鏈 排放仍不受管制,據此認為被告抗辯不 足採。

not passed on to

alone.

bear an individual responsibility, which it can and must effectuate through its

49 11. 減量責任的有效性 被告辯稱減量行為不一定保證本 案系爭人民不受氣候變遷危害,反而恐 因其競爭者會取代其市場而帶來反效 果。然而,法院認為減量帶來的巨大利 益,每一份的減量貢獻都增加了全球碳 預算,並進一步貢獻於防免氣候變遷危 害。當然法院也認識到無法單獨由被告 解決氣候變遷的現實,但其仍必須善盡 其責。另外,其他競爭者取代後其市場 而繼續造成排放的抗辯,法院認為同樣 不能被事先證實外,也認為被告所援引 的化石能源市場情境中,並未考慮當今 與未來的再生能源市場情境等,故不採 之。 12. 國家、社會與企業皆各有其自身、 個別的減量責任 法院指出國家、社會與企業於氣 候變遷下皆應承擔各自責任,被告不能 以未有政府規範措施而免除自身責任, 且多數的共識皆肯認非國家利害關係 人之角色與公私協力的重要性(nonstate actors and public-private partnership),據此,不是要被告獨 自地解決氣候變遷,而是其應負擔其獨 立的行動義務。 “This subdivision shows that RDS is not the only party that is held responsible for curbing dangerous climate change in the Netherlands and the Wadden region; the solution to this problem is
RDS
However, RDS does
corporate policy for the Shell group.” 13. 殼牌控股與集團因履行其責任的 成本 殼牌控股雖稱該減量責任將導致其 於全球化石能源市場受到不公平競爭的 不利益,但被告忽略了減少化石燃料的 必要性,以及其他市場競爭者也應肩負 其減量責任。此外,被告並未具體說明 其轉型所花費的成本。再者,減量為本 案居民所帶來的利益遠大於被告執行減 量所花費的成本。 14. 殼牌控股公司減量義務的比例原 則檢視 本案被告所貢獻的碳排放對於居 民的人權侵害重大,同時也包含未來世 代。相對的,每一份減量都將貢獻於碳 預算的增加,以防免氣候變遷危害。殼 牌控股得透過改變集團營運策略達到減 量義務,包含自身的結果責任,以及整 體價值鏈的實質最大努力責任。其所帶 來的巨大減量效益,超過了殼牌所可能 犧牲的經濟損失。至於被告應採取何種 具體的行動,則交由其自由決定如何履 行其減量義務的空間。
50 鑒於上述14點的理由,法院認為 於符合巴黎協定目標,以及私部門對 於氣候減量、人權保障的責任共識前 提下,私部門有其個別責任落實氣候行 動,本案中殼牌控股即可透過其集團營 運策略,減少其集團本身以及其整體商 業營運價值鏈中的排放,雖可能犧牲其 經濟利益,但也比不上減量所防免的氣 候危害,以及保障本案人民權利的效 益,據此判命殼牌控股公司應於2030 年前落實其自身的結果責任,以及整 體價值鏈的實質最大努力責任,即減量 2019年碳排水準之45%。 私部門的氣候責任落實人 權保障越見清晰,甚至是 對於未來世代的保障 從本案判決觀察,承審法官毫不避 諱以許多「軟法」勾勒私部門於氣候世 代下的減量責任。其中除包含氣候協定 (綱要公約、巴黎協定)、人權公約(公 政公約、歐洲人權公約)等原本是約束 國家的國際公約,甚至是國際上針對企 業於人權保障方面的指引,如UNGC、 OECD跨國企業指導綱領等僅具指導性 質的文件,似乎相當程度地作為本案中 於判斷私人企業於當今氣候緊急下的社 會規範(social norm),並成為應有 的注意義務法律基礎。 對於人權公約保障的規範適用上, 甚至是臺灣可以更進一步學習如何讓基 本權發生第三人效力,即得以直接引用 憲法等基本權保障,拘束氣候變遷時代 下的企業排放侵害行為。 此外,法院也以UNFCCC的前言 段落、人權委員會對於公政公約第6條 的解釋等人權保障規範中,明確地提及 本案所保障範圍包含了荷蘭當今與「未 來世代」的人民,同樣再次呼應了氣候 世代正義的精神。只是本案中集體訴訟 的共同訴訟利益,僅限於當今荷蘭居民 的權利,蓋氣候變遷侵害於時間、空間 上的不平等。

“The court considers that the CO2 emissions for which RDS can be held responsible by their nature pose a very serious threat, with a high risk of damage to Dutch residents and the inhabitants of the Wadden region and with serious human rights impacts. This applies to both current and future generations.”

“The court is of the opinion that the interests of current and future generations of the world’s population, as served principally with the class actions, is not suitable for bundling. Although the entire world population is served by curbing dangerous climate change, there are huge differences in the time and manner in which the global population at various locations will be affected by global warming caused by CO2 emissions. Therefore, this principal interest does not meet the requirement of ‘similar interest’ under Book 3 Section 305a Dutch Civil Code.”

51 總部的營運決策亦可視 為氣候變遷侵權行為
根據歐盟羅馬規則Ⅱ,若是涉及環 境損害的侵權事件,原則上將適用於損 害發生地之法律,但若依原告主張損害 賠償者,則應依據造成損害的事件發生 地國,即侵權行為地之法律為準據。惟 當涉及多數侵權行為者,甚至是當發生 如A國行為造成B國事件導致C國環境 損害時,究竟何者為發生侵權行為地? 從氣候變遷侵權行為案件類型中觀 察,可發現全球各地的排放行為皆造成 迫切的氣候危害,再者若考量到環境損 害案件中應給予當事人高度保障,本案 法院指出被告辯稱企業集團總部的營運 決策並不構成侵權行為,而僅是準備行 為(preparatory act)的看法過於狹 隘,據此,法院認定「集團營運決策」 的行為可視為單一的獨立事件,造成本 案荷蘭居民與Wadden海岸地區居民的 環境損害,並有荷蘭法的適用。 連同近期臺灣高院裁定臺塑越鋼管 轄權一案觀察,本案讓未來臺灣的企業 排放大戶對於其全球的溫室氣體排放與 整體產業價值鏈的排放,臺灣法院具有 管轄且適用我國法的可能性更加提高。 若不及早面對減量,2030年屆期時若 未履行法院判命的減量責任,面對的則 可能不只是要求減量的命令,而是構成 侵權行為而得進一步主張損害賠償的訴 訟風險。
52 CHAPTER 2 國際經典案例分析 案件事實簡介 原告主張 本案爭點 自2018年起至2020年2月, 由德國青年與公民團體,甚至是來 自住居於尼泊爾、土耳其的人民發 起,主張德國《聯邦氣候保護法》 (Federal Climate Protection Act, Bundesklimaschutzgesetz or “KSG”)的規範不夠完備,認為KSG 僅具體規範2030年減量目標,不足以 回應德國於《巴黎協定》下的減量承諾, 並且未善盡憲法課予之基本權利保護義 務,採取使地球溫度維持在攝氏1.5度 或至少不超過攝氏2度的必要氣候行 動,並強化2030減量承諾至減量1990 年排放水準之70%。 德國聯邦憲法法院於2021年4月 29日作出判決,認為KSG中欠缺2030 年後具體的減量目標,大幅降低了2030 年之後剩餘的排放的可能性,致使受基 本權利保護之自由受到危害,據此判定 KSG就此部分有違憲,立法者並應於 2022年12月31日前,填補2031年 之後的減量目標規範。 本件違憲判決共合併處理了四件 聲請案,聲請的主要原因略以溫室氣 體的排放量將使地球平均升溫超過攝 氏1.5度,讓氣候系統推向進入危險狀 態的臨界點,恐使人類受到不可預見且 無法回復的侵害,而KSG下所設定的 溫室氣體排放目標,不足回應維持攝 氏1.5度下的所剩餘的碳預算,侵害基 本法下國家應承擔的基本權保護義務、 享有人性尊嚴未來之基本權及生態生存 底線之基本權等,並強調立法者對法 制規範負有「理性義務」(rationality obligations),即應盡職調查並證明其 相關氣候規範的合理性。 本案兩個主要爭點為:(1)德國 基本權的具體內涵與氣候變遷的關聯、 (2)如果德國《基本法》應有保障人 民免於氣候衝擊的基本權者,違憲審查 的標準又該是什麼? 德國《聯邦氣候保護法》 違憲訴訟案

NEUBAUER, ET AL. V. GERMANY

53
"Climate Wake-Up Klima Weckruf" by Bernd Sauer-Diete Photography is licensed under CC BY-NC-SA 2.0
54 德國聯邦氣候保護法: 系爭違憲審查標的 德國《聯邦氣候保護法》乃於 2019年12月通過施行,其立法目的 (§1)乃以確保德國將履行國家、歐 盟層級下的氣候減量目標,並履行其於 《巴黎協定》、《聯合國氣候變遷綱要 公約》下,維持全球均溫升幅不高於攝 氏2度且努力追求低於攝氏1.5度的目 標。此外,也肯認德國於紐約氣候行動 峰會時的承諾,致力追求2050淨零排 放的終極目標。 階段性管制目標方面,則明定 2030年減量目標,為達成減量至1990 年排放標準之55%。此目標並可得透過 跨政府的機制來履行部分的減量目標。 此外,也將視國際發展情狀,可調升但 不可調降減量目標(§3)。 針對各減量部門的責任劃分,另依 據本法第4條之規定區別為六大部門, 分別為能源、產業、建築、運輸、農業, 以及廢棄物及其他,各自於2021年至 2030年間可得排放之年度排放量,則 明文於本法附件2中(詳見下表)。其 中值得注意的是,考量能源部門的低碳 轉型路徑的特殊性,故未逐年訂定具體 的年度可得排放總量目標。 至於2031年後,各年度可得排放 總量目標之訂定則未具體明文,而是另 外責成聯邦政府將依據第3條第6點之 規定,於2025年時,另外以「法規命 令」訂定,並交由聯邦議會議決之。若 議會於受理法案六週後仍不議決則視為 通過。 各部門年度排放上限 (百萬噸 CO2當量) 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 能源 280 257 175 產業 186 182 177 172 168 163 158 154 149 145 140 建築 118 113 108 103 99 94 89 84 80 75 70 運輸 150 145 139 134 128 123 117 112 106 101 95 農業 70 68 67 66 65 64 63 61 60 59 58 廢棄物與其他 9 9 8 8 7 7 7 6 6 5 5 表:德國2030年法定部門別逐年度排放上限

fundamental right to the protection of life and health enshrined in Art. 2(2) first sentence GG obliges the state to afford protection against the risks of climate change . The state must combat the considerable potential risks emanating from climate change by taking steps which – with the help of international involvement – contribute to stopping humaninduced global warming and limiting the ensuing climate change. These steps must be supplemented by positive measures aimed at alleviating the consequences of climate change (“adaptation measures”).”

“The state’s duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG does not take effect only after violations have already occurred. It is also oriented towards the future. The duty to afford protection against risks to life and health can also establish a duty to protect future generations. This is all the more applicable where irreversible processes are at stake. However, this duty to afford intergenerational protection has a solely objective dimension because future generations – either as a whole or as the sum of individuals not yet born – do not yet carry any fundamental rights in the present.”

state also has a duty of protection arising from the fundamental right to property in Art. 14(1) GG. In view of the fact that climate change in Germany as elsewhere can result in property such as agricultural land or real estate suffering various forms of damage, the fundamental right to property under Art. 14(1) GG includes the state’s duty to protect property against the risks of climate change.”

55 法院判決 首先,就第一項爭點而言,法院 明白指出《基本法》第2條第2項第1 句對生命及身體完整性之保護,包括保 護基本權利之法益免於受到環境負擔之 危害,面對氣候變遷衝擊的風險,國家 因此有義務給予保障並採取氣候行動, 其中也包含國際氣候的參與承諾,需進 一步同步調整國內的氣候治理規範。另 外,法院也特別認為氣候變遷危害風險 的不可逆性,將同時侵害著未來世代, 國家故應也負有保障未來世代之生命及 身體完整性的責任,但這個跨世代的責 任僅具客觀目的面向,不因此有主觀上 的權利。 “The
其次,氣候人權的保障也來自《基 本法》第14條對於財產權的保障。例 如供農業使用之空間及土地可能因海平 面上升或乾旱而遭受損害。因此,從基 本法第14條第1項保障財產權之規範, 亦可推導出國家負有保護財產不受氣候 變遷損害的義務。 “The
氣候人權:生命及身體 完整性、財產權與自由權

scale of the ensuing restrictions on fundamental rights is already partially determined by the aforementioned provisions. This advance effect on future freedom might have violated the fundamental rights of the complainants. …… Practically all forms of freedom are potentially affected because virtually all aspects of human life involve the emission of greenhouse gases and are thus potentially threatened by drastic restrictions after 2030. …… if these provisions were to allow overly generous amounts of CO2 to be emitted in the near term, thereby offloading the necessary reduction burdens onto the future at the expense of future freedom.”

56 最後,法院也肯認自由權將深受當 今氣候行動成效所影響。特別是因2030 年前的減量規劃與2031年後不明確的 氣候規範,對未來的自由權限制有其先 決的效力(advance effect),將實質 影響未來減量負擔的規模,並全面地構 成對於自由權的實質限制,亦即當今的 減量規範若過於消極,等同是在消費未 來享有完整的自由權利。 “The
值得注意的是,原告主張《基本 法》亦保障人民擁有「生態生存底線 之基本權」(fundamental right to an ecological minimum standard of living),以及「享有人性尊嚴未來之基 本權」(right to a future consistent with human dignity),甚至根據《基 本法》第20條a「環境權」的主張,法 院皆未承認之。 首先,就「生態生存底線之基本權」 以及「享有人性尊嚴未來之基本權」的 部分,法院雖認為該主張無法作為原告 提出違憲審查的基礎,故沒有必要探究 該等權利的內涵是否受《基本法》所保 障。儘管如此,法院仍指出所謂「生態 生存底線之基本權」乃從《基本法》第 1條第一項與第20條第一項中「人性尊 嚴的最低生存底線權利」(minimum standard of living consistent with human dignity)衍生而出,認為生態 最低標準是生存底線的前提,並肯認人 類生存與人際互動與社會、文化與政治 生活的建構,無法僅靠經濟發展支撐, 特別是當賴以為生的環境受到氣候變遷 衝擊徹底地改變,將毒害於人類生存標 準。而這些生態生存底線條件的保障, 皆已由其他基本權利所涵蓋。

“A right to an “ecological minimum standard of living” is derived among other things from the “minimum standard of living consistent with human dignity” guaranteed under Art. 1(1) in conjunction with Art. 20(1) GG, whereby minimum ecological standards are regarded as a precondition for a minimum standard of living ([...]). It is true that physical survival or even the possibilities for cultivating interpersonal relationships and taking part in social, cultural and political life could not be guaranteed by economic safeguards alone if the only environment available for this purpose had been radically altered by climate change and had become toxic by human standards. However, other fundamental rights already make it obligatory to maintain minimum ecological standards that are essential for fundamental rights, thereby making it obligatory to afford protection against environmental degradation “of catastrophic or even apocalyptic proportions.”

20a of the Basic Law obliges the state to take climate action This includes the aim of achieving climate neutrality. Art. 20a of the Basic Law does not take absolute precedence over other interests. In cases of conflict, it must be balanced against other constitutional interests and principles. Within the balancing process, the obligation to take climate action is accorded increasing weight as climate change intensifies

there is scientific uncertainty regarding causal relationships of environmental relevance, Art. 20a GG

constraints on the legislator’s decisions – especially those with irreversible consequences for the environment – and imposes a special duty of care on the legislator, including a responsibility for future generations.

57
其次,法院也不採納《基本法》第 20a條作為原告權利的基礎。法院認為 過去雖一再有「環境權」入憲的討論, 但立法者已於1994年決議並明確地將 該條排除於基本權利之列,故僅得視為 基本國家目標(fundamental national objective),而非賦予人民主觀上權利 的基礎。 然而,該條乃課予國家保護氣候的 義務,其目標並在於建立氣候中和。但 法官也強調,基本法第20a條並未享有 絕對的優位性,若與其他憲法法益、原 則發生衝突時,仍應相互權衡調和。而 在氣候變遷衝擊日劇增加的情形,氣候 保護之憲法要求的相對份量也應與日俱 增。 Art.
再者,《基本法》第20a條有以下 特殊義務內涵: 1. 對未來世代的保障上,立法者負有 特殊注意義務,此義務乃於影響環境的 原因關聯,存有科學上的不確定性時, 應將已經顯示之重大或不可逆的危害可 能性納入立法的考量。 if
places

obligation to take climate action arising from Art. 20a GG is not invalidated by the fact that the climate and global warming are worldwide phenomena and that the problems of climate change cannot therefore be resolved by the mitigation efforts of any one state on its own. The climate action mandate enshrined in Art. 20a GG possesses – like global warming itself – a special international dimension from the outset . Art. 20a GG obliges the state to involve the supranational level in seeking to resolve the climate problem (a). Embedded within an international framework, nation- al climate action measures are capable of having the impact required by Art. 20a GG. Even if such measures would be incapable of resolving the climate problem on their own, they must be taken in order to fulfil the climate action mandate under constitu- tional law.”

“The question of whether sufficient measures have been taken to fulfil duties of protection arising from fundamental rights can only be reviewed by the Federal Constitutional Court to a limited extent… ...duties of protection are essentially unspecified. It is for the legislator to decide how risks should be tackled, to draw up protection strategies and to implement those strategies through legislation. Even where the legislator is under obligation to take measures to protect a legal interest, it retains, in principle, a margin of appreciation and evaluation as well as leeway in terms of design.”

58 2. 此憲法義務具有國際面向,蓋氣 候變遷的全球性,個別國家無法單獨解 決,據此,國家應採取與國際一致的氣 候行動,從事氣候的全球性保護,並且 應在國際協定的框架下促進氣候的保 護。 “The
本案中,法院雖認為於氣候變遷衝 擊下國家有保障人民免於氣候衝擊侵害 生命、身體完整性等氣候人權的責任, 但究竟應如何判斷國家是否已經提供足 夠的保護義務?法院對此的判斷認為僅 能有限制的審查,因國家保障義務的具 體內涵並非特定,原則上仍應於立法者 的裁量判斷中決定適合的規範架構。
儘管如此,法院仍強調並不代表法 院無從進行司法審酌,特別是法院得具 體針對國家是否採取適宜的預警措施或 相關規範,決定是否足以完整的提供氣 候人權的保障。若可證明相關規範不足 以達成應有的保障目標時,即可認為國 家違反其保護義務。 基本權是否受到侵害?

this does not mean that the question as to the effectiveness of state protective measures is beyond the scope of review by the Federal

Court where a duty of protection does exist. The Federal Constitutional Court will find a violation of a duty of protection if no precautionary measures whatsoever have been taken, or if the adopted provisions and measures prove to be manifestly unsuitable or completely inadequate for achieving the required protection goal, or if the provisions and measures fall significantly short of the protection goal.”

how much greenhouse gas may be emitted in the intervening period……In principle, this legislative technique is suit- able for guaranteeing compliance with a particular temperature limit and thus for af- fording protection against the risks posed by climate change”

the goal of

the

by a

given the considerable uncertainty which the IPCC itself has documented by stating ranges and levels of confidence, the legislator presently retains significant decisionmaking leeway in fulfilling its duty of protection arising from fundamental

not in themselves be

for guaranteeing compliance with a particular

there

limit

be nothing to

59 “However,
Constitutional
據此,法院認為本案合憲的部分包含: 1. 法院認為國家(包含立法者), 已透過《聯邦氣候保護法》的制定,確 立了2050年氣候中和的保障,且亦規 範2030年的階段性管制目標。當然, 法院也強調單純設定具體的法定減量目 標,並不當然表示已足夠履行國家保護 義務。故法院進一步觀察KSG的規範, 認為儘管2030年後未有設定具體逐年 的減量目標,但根據該法第3條第1項 之規定,即應逐年減少溫室氣體排放的 規定,原則上足夠認為可有效確保將逐 步達成長期減量目標的規範。 “However,
neutrality
specific year and
reduction target formulated in § 3(1) second sentence KSG would
suitable
temperature
because
would
specify
2. 至於氣候規範是否必須以攝氏1.5 度為最低標準?法院首先認為《巴黎協 定》中乃以攝氏2度為其底線,而應致 力於追求限制升溫1.5度,此外,IPCC 的報告中也僅是說明升溫攝氏1.5度的 風險低於攝氏2度,且報告也明確提及 相關推估的不確定性與信心區間,故應 認為系爭規範並未有明顯保護不足的情 形。 “However,
rights” 3. 階段管制目標的設定是否不足夠? 蓋原告認為目前系爭規範中2030年減 量目標的設定乃以達成攝氏2度下所進 行的推估,且推估當時(2010年)已 有研究認為將超過2度的要求,除現實 上不足外,也不足以回應本法與《巴黎 協定》所稱應大幅低於攝氏2度(well below)的誡命。

finding by the Federal Constitutional Court that the emission amounts specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 would exceed the CO2 budget – which is itself limited under constitutional law by Art. 20a GG – is currently precluded by the uncertainty regarding the size of the remaining global CO2 budget, which in turn gives rise to uncertainties regarding the calculation of the remaining national budget. It is true that the remaining budget of 6.7 gigatonnes calculated by the Advisory Council on the basis of the IPCC’s estimates for staying within a 1.75°C temperature limit would be almost exhausted by 2030 by the emission amounts specified in Annex 2 (see para. 231 ff. above). However, the uncertainties regarding the global and national emission possibilities that would still be available while staying within the temperature limit

currently too great to allow the budget size calculated by the Advisory Council to serve as an exact numerical benchmark for review by the Federal Constitutional Court”

the executive and legislative branches therefore assume that by limiting the increase in the average temperature to well below 2°C and

to 1.5°C (§ 1 third sentence

the impact of climate change in Germany could be alleviated using adaptation measures to an extent that would allow the level of protection required under Art. 2(2) first sentence GG to be reached, they

60 法院認為目前2030年的階段管制 目標仍是以攝氏2度作為推估基礎,且 亦不能證明攝氏2度下的氣候衝擊所造 成生命、健康的危害,無法透過調適行 動來因應。此外,是否有違背《基本法》 第20.a條所賦予國家保護氣候的義務。 法院指出儘管於審酌政府是否有逾越憲 法所賦予保護氣候的委託時,並需審 酌科學上對於所剩餘的碳預算量進行判 斷,但考量到全球剩餘碳預算量以及各 國碳預算的不確定性過大,無法提供本 院一個具體可供憲法審查的數字準據。 “Any
are
4. 本案原告也針對KSG中具體的氣 候減量行動措施不足保護其基本權提出 質疑,然而,法院認為要保護基本權不 受到氣候變遷的侵害,不僅單靠減量行 動,氣候調適措施也應一併納入考量。 故法院審酌德國氣候變遷調適相關政策 規劃後,指出既然行政機關已經認為於 追求攝氏1.5至2度間的目標下,德國 現有的調適行動足具有保護人民基本 權,使其擁有足夠的調適能力,應認為 行政機關的作為並未違反基本權保障的 要求。 再者,即便原告指出根據政府委託 的相關研究指出目前的減量行動頂多能 於2030年達到51~53%不等的減量貢 獻,但法院認為這樣的排放差距,若根 據目前KSG的規範調整並提出改善計畫 以確保2030年減量55%的目標,尚不 認為不實際,故不能證明政府違反基本 權保護的義務。 “if
preferably
KSG),

are not overstepping the decisionmaking leeway afforded to them in fulfilling the duty of protection arising from fundamental rights – at least not presently”

“Finally, the complainants allege that the specific measures taken to reduce 169 greenhouse gas emissions in Germany are not even sufficient to comply with the reduction pathway specified until 2030…...In this respect, however, any violation of the duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG is already ruled out by the fact that the national climate action in- struments can still be adjusted in ways that would enable the reduction target specified for 2030 to be achieved. Reduction deficits could still be turned around within this period. An obligation to make up the necessary difference is already set down in § 4(3) first sentence KSG. Considering the size of the shortfall predicted by the studies, this does not appear unrealistic from the outset”

year 2030 has an advance interference-like effect (eingriffsähnliche Vor- wirkung) on the freedom of the complainants – freedom that is comprehensively protected under the Basic Law.”

§ 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 are unconstitutional to the extent that they create disproportionate risks that freedom protected by fundamental rights will be impaired in the future.”

narrow the emission possibilities available after 2030, the legislator must take sufficient precautionary measures to ensure that

is respected when making a

to

61
另一方面,法院認為本案違憲的部 分,在於系爭規範中關於2030年階段 減量目標,以及未明確規範2030年後 的減量路徑,而於2025年時始另外以 「法規命令」訂定,並交由聯邦議會議 決之規範,違反憲法對於自由權利的保 障。主要原因以下: 首先,法院認為2030年階段減 量目標的設定,對於基本法所廣泛保 障的自由權而言,具有「預先干預的 效力」(advance interference-like effect),亦即各階段減量目標的設定, 都相當程度地決定了未來的自由空間, 本案中,法院認為系爭規範即以逾越比 例原則的限制,構成對於未來自由權利 一個不符比例地侵害風險。 “the
“However,
其次,法院認為自由權應為具備 「跨時間性保障」(intertemporal guarantees of freedom),亦即政府 應採取事前的預警行動,以確保邁向氣 候中和的轉型過程中,自由權受到尊 重,並且得被合理、符合比例地分配於 氣候變遷下的各個世代。 “significantly
freedom
transition
climate neutrality.”

certain conditions, the

Law imposes an obligation to safeguard fundamental freedom over

spread the

with freedom

rights oblige the legislator to manage the CO2 emission reductions that are constitutionally required under Art. 20a GG in a forward looking way to the point of climate neutrality…...However, since the current provisions on allowed emission amounts have now al- ready established a path to future burdens on freedom, the impacts on future free- dom must be proportionate from the standpoint of today – while it is still possible to change course”

is confirmed by the objective protection mandate of Art. 20a GG. When Art. 20a GG obliges the state to protect the natural foundations of life – partly out of responsibility towards future generations – it is aimed first and foremost at preserving the natural foundations of life for future

62 “Under
Basic
time and to
opportunities associated
proportionately across generations. As i ntertemporal guarantees of freedom , fundamental rights afford the complainants protection against the greenhouse gas reduction burdens imposed by Art. 20a GG being unilaterally offloaded onto the future” 若法律構成對於未來自由的限制, 即必須符合以下憲法的審查。首先,法 院認為對於自由權的干預若要具有憲法 上之正當性,即系爭規定應符合《基本 法》所定基礎之基本決定與一般之憲法 原則(if the underlying provisions comply with the elemental precepts and general constitutional principles of the Basic Law),而《基本法》第 20.a條即為基本要素之一,故應確保系 爭規範是否會讓2030年後的減量行動 無法達到《基本法》第20.a條所要求的 保護義務,以達成氣候中和的目標。 其次,系爭規範對於未來自由的干 預,也應符合比例原則的要求。蓋《基 本法》第20.a條所要求的保護義務尚包 含必須「預先以」有利於基本權利之方 式,進行符合保障意旨的必要碳排放分 配,要以當今的立場來看對於未來自由 的限制是否符合比例性,才可以有機會 改變干預的程度。 “Fundamental
此外,《基本法》第20.a條規範下, 客觀法上保護委託的範圍也同樣包含與 自然之生存基礎審慎相處,並且以此種 狀態將之留給後代,以便讓後續世代得 以繼續維持下去,而非只是不計代價的 極端自我節制。 “This

But at the same time,

also concerns how environmental

are spread out between different generations.

objective

20a

the necessity

treat

with

freedom considered unreasonable from today’s perspective are bound to occur, measures may nevertheless be required today that at least minimise the risk.”

such condition that future generations who

to carry on

them

these

not forced to engage in radical

“Accordingly, the legislator may be obliged to act in a forward-looking manner by taking precautionary measures in order to manage the reduction burdens anticipated after 2030 in ways that respect fundamental rights.”

63 法院判決後 立即完成修法 憲法法院於2021年4月29日完 成判決後,同時也要求立法者應於2022 年12月31日前,完善2031年之後的 減量目標規範。判決宣判後又適逢該年 9月大選前的德國,同時綠黨挾著空前 人氣,各黨派政府無法迴避法院的判決 與低碳轉型的社會共識,旋即於5月11 日由德國氣候內閣決議通過全新氣候協 定(Climate Pact),包含提高2030 年溫室氣體減量目標,從減量1990年 排放水準之55%提升至65%、2040 年減量88%、2045年達成淨零排放。 2021年8月31日正式通過施行。 generations.
it
burdens
The
protection mandate of Art.
GG encompasses
to
the natural foundations of life
such care and to leave
in
wish
preserving
foundations are
abstinence.” 雖然法院認為當下尚不能確認是 否對未來自由構成「不合理的」侵害, 但至少當今可以採取必要措施將侵害的 風險降到最低。相關的必要措施即包含 立法者應以具前瞻的視角採取預警措 施,及早對於自由權做出合理的分配。 然而,法院也認識到立法者無法完整地 預先完整的規劃未來,但至少要能於立 法規範中創造一個「友善未來發展規 劃的視野」(development-friendly planning horizon),亦即必須要有一 個透明的規範,讓未來的減量路徑有更 清晰的圖像,而得儘早做出相應的因應 策略。然而,系爭規範中非但沒有具體 於母法中訂定2030年後的減量目標, 而僅是於2025年時透過不確定的法規 命令來決定,相關規範並不具備明確性 的要求,故判定此部分違憲。 “Even if it is impossible – given the multiple uncertainties regarding how large the remaining CO2 budget will actually be in future – to definitively ascertain whether or not losses of
64 CHAPTER 2 國際經典案例分析 案件簡介 2018年12月17日,四個法國環 境團體(Fondation pour la Nature et l’Homme (FNH), Greenpeace France, Notre Affaire à Tous and Oxfam France)因不滿法國政府於 氣候行動上的消極,認為政府未能積 極落實溫室氣體減量目標,提高再生 能源並削減能源消費,故依法踐行告 知程序寄發通知(lettre préalable indemnitaire;letter of formal notice)於時任總理Edouard Philippe 以及12位政府首長。隔年的3月14日, 因政府回絕了團體們的訴求,故正式向 巴黎行政法院起訴,除了以下主要訴求 外,原告團體們也要求政府賠償一歐元 的象徵性賠款。 法國生態損害與 一元精神賠償 1. 合理的考量作為已開發國家於全球 排放貢獻下的自身減量責任,並應以維 持升溫幅度於不超過攝氏1.5度的標準 下,採取適當減量措施; 2. 採取所有可能的必要行動,以達到 法國溫室氣體減量目標,並發展再生能 源與增加能源效率; 3. 採取必要的調適措施; 4. 採取保護人民生命、健康的措施以 免於氣候風險的危害。 2021年2月3日,法國巴黎行政 法院宣判,認定政府於應對氣候變遷 上的消極不作為實屬精神損害(moral prejudice)與生態損害(ecological damage),須賠償原告各一歐元的象 徵性賠償。但針對是否得要求政府採取 積極行動上的判斷,法院推延了此訴求 的判斷,僅先限期政府2個月內揭露 其將如何達成減量目標的相關氣候行動 規劃。
65
© Emeric Fohlen / Greenpeace
NOTRE AFFAIRE À TOUS AND OTHERS V. FRANCE 法院認為政府有責的義務範圍限定 於其於國內與歐盟下的法定減量目標, 而不包含再生能源發展與能源效率上, 因法院認為各減量部門的行動上無法單 獨地與生態損害產生連結。此外,因原 告未能證明政府是否能達成減量目標並 填補損害,故也駁回損害賠償的要求。 2021年10月14日,巴黎行政法 院近一步判決要求政府必須於2022年 12月31日前採取立即具體的行動,達 成其減量目標的承諾並填補相關損害, 亦即必須將2015年至2018年超排的 6200萬噸溫室氣體於2022年底前填補 回來。 法國政府依此承諾2030年將減量 1990年排放水準之40%,於2050年 達成淨零排放,此外,未來各年度未能 履行的減量承諾都必須依法於後續減量 中完成抵減。儘管法國政府已明確未能 履行原先的減量承諾,但法院仍尊重政 府自行決定應如何填補損失,故駁回了 原告關於每期延遲承諾的780萬歐元賠 償。(本手冊礙於語言與時間限制,以 下判決僅分析2021年2月3日巴黎行 政法院的判決,2021年10月14日的 判決僅以上簡單說明。)

原告請求主要依據與

principle of law providing the right of every person to live in a preserved climate system)。這

Charter for the Environment)、《歐洲人權公約》、

66
被告答辯要旨 原告認為法國政府違反一般性義 務,包含法國政府有採取氣候行動的一 般性義務、保障人民生命、私人家庭生 活權利的義務、以及人人有權享有生 存於適宜氣候系統的一般性法律原則 (general
些一般性的義務則是依據如《法國環 境憲章》(French
氣候公約等。 一般性義務的要求下,法國政府 必須尊重人民憲法上對於生存在健康 與生態平衡的環境的權利,或稱享有 生存於永續氣候系統的權利(general legal principle that everyone has the right to live in a sustainable climate system),這個權利包括對於當代與 未來世代對於永續發展與人權保障的尊 重。於歐洲人權公約下,國家亦應尊重 人民享有生命與私人生活權利,人民有 權要求國家制定相關法律並採取必要措 施以應對氣候變遷,並且獲得有效救濟 的途徑。同時,國家採取氣候行動的一 般性義務下,應根據預警原則等事先採 取具體行動以辨認,防免,減低氣候變 遷所致危害。於危害發生時也應負起賠 償責任。 另一方面,原告也主張法國政府 違反具體規範義務,包含氣候公約、歐 盟氣候、能源相關指令與國內氣候法規 等具體的氣候行動規範,認為法國在溫 室氣體減量、再生能源與能源效率等行 動上,皆未滿足相關法規目標的要求。 例如根據法國《國家低碳策略命令》 (Decree on the national low carbon strategy)的規範,法國2015年至 2018年的減量超過原本目標的4%。 另外又如根據2015年《能源轉型與綠 色成長法》(Energy Transition for Green Growth Act)與《環境法典》之 規定,法國政府也並未踐行相關氣候盤 查揭露等報告與評估。 原告復認為政府未採取積極作為違 反上述義務,與氣候環境惡化的結果間 具有因果關係。蓋政府相當清楚其既有 作為不足以回應氣候減量目標,對於氣 候惡化與違反相關規範目的之結果早有 預見並是造成這些結果的重要原因,故 應負起精神賠償與生態賠償責任。 被告答辯略以上述主張的權利皆不 存在,蓋原告主張的相關規範皆非針對 特定個人,而是將廣泛的公共保障。氣 候目標的實現上法國政府也認為會達成 2020年減量目標。此外,因果關係的 認定上,被告認為法國溫室氣體排放僅 佔全球約1%,且相關排放部門的管制 不僅涉及中央,同時也是地方政府權限 範圍,更應同時避免造成私人自由的領 域作出過度的限制。最後也認為原告無 法證明有精神上的損害,生態上的損害 亦非行政法院得以置喙的。
67 法院判決 根據法國民事法典第1246、 1247、1248條,以及環境法典第 R.142-1之規定,任何人皆須對其造成 生態損害(ecological damage)負起 損害賠償責任。當生態系統的要素或功 能,或造成人類共同的環境利益一個不 可忽視的損害時,即有生態損害,而 任何有法律上利益之人(any person with standing and interest),例如 國家、權責機關、或於本案訴訟提出前 五年設立之環境團體,皆得主張損害賠 償,環境團體並得向行政法院提起訴 訟。查本案中各團體之設立目的皆以保 障環境為旨,故皆是本案適格之當事 人。 至於本案是否存在生態損害?法院 除了從法國政府高度參與的IPCC研究 中,以及法國生態轉型部下的國家全球 暖化研究機構等研究報告,認為氣候變 遷的危害顯然易見且逐漸擴大,在法國 本身的升溫幅度更已來到攝氏1.14度, 高達四分之一的海岸線受到衝擊危害, 熱浪、乾旱等極端氣候,甚至所導致的 疫病,讓62%的法國人民受到嚴重威 脅,顯見本案中存在生態損害。 原告並認為法國政府未能積極履行 氣候行動的義務,包含透過其權責或法 規以降低溫室氣體或進行氣候調適行, 也未設定足夠抑制升溫於攝氏1.5度的 減量目標等,與本案中氣候變遷下的生 態損害間存在因果關係。 法院認為法國政府氣候行動義務的 法律依據,包含國際氣候條約的承諾, 歐盟框架下的氣候規則,與具有憲法價 值秩序的法國環境憲章第3條之規定, 以及法國能源法典等法制架構。此架構 下的具體內涵則認為法國政府承認氣候 危機的現實,並有能力有效的採取行動 以因應氣候變遷衝擊,其也透過法制的 規範,將國際減量的承諾內化於國內法 中,並將透過相關政策逐步減少法國的 溫室氣體,包含設定2030減量1990年 排放水準40%與2050碳中和的減量目 標。 至於法國政府氣候行動的義務,包 含進行能源效率提升,推廣再生能源等 規劃與落實是否不夠積極?例如法院審 酌了能源法典規範下,法國2050年時 的最終能源消費量應降低至2012年標 準之一半,並根據多年期的能源政策規 劃,2018年應逐步達成減量7%,2023 年減量12.6%。法院也近一步透過研 究機構(Institute for Sustainable Development and International Relations)彙整的資料,指出2018年 的能源效率目標僅達到1.7%,遠低於 原訂7%目標,此外,從法國政府依據 歐盟能源治理規範下所提交的進展報告 中,也承認目前的政策進展成效不足, 2020年的原定目標恐延宕至2026年始 能達成。

if it thus emerges from the investigation that the objectives set by the State have not been achieved, the gap between the objectives and the achievements, since the policy in this area is itself only one of the sectoral policies which can be mobilised, cannot be regarded as having contributed directly to the aggravation of the ecological damage for which the applicant associations are seeking reparation. Consequently, their conclusions on this point can also and only be dismissed.”

the fact that the State could achieve the objectives of reducing greenhouse gas emissions by 40% in 2030 compared with their 1990 level and achieving carbon neutrality by 2050 does not exonerate it from its liability where failure to comply with the path it has set itself to achieve those objectives results in additional greenhouse gas emissions, which will accumulate with the previous emissions and produce effects throughout the lifetime of these gases in the atmosphere, i.e. around 100 years, thus aggravating the ecological damage claimed.”

68 儘管法院肯認原告所指法國政府 的能源效率以及再生能源目標等未能如 期達成,但也明白指出能源效率與再生 能源等政策,僅是整體氣候政策中之一 環,不能因此證明即是氣候目標落差的 原因,並進一步造成生態損害。 “However,
至於溫室氣體減量目標上,法院認 為法國2050年邁向碳中和的法定承諾, 已普遍高於其他歐盟成員國的努力,並 足以回應《巴黎協定》攝氏1.5度的要 求,但就溫室氣體各階段的法定減量目 標而言,法院認為政府即便能於未來加 速減量並於2050年達成碳中和,各階 段的減量目標只要未能如期達成,即構 成生態損害,因為各階段超量排放的部 分,仍會停留於大氣中約百年,加劇生 態損害。據此,認為法國政府未能履行 2015年至2018年的階段減量目標,對 於造成的生態損害即應負責。 “Moreover,
根據法國民事法典第1249條之規 定,生態損失的責任以回復原狀為原 則,僅於現實上或法律上無法補救或不 適合補救時,才得例外以金錢酌定賠償 責任予原告並用於填補生態損失。本案 中,法院雖認為原告無法證明政府不能 回復其造成的生態損害,但認為依法 (行政程序法第R.911-1條)能夠判 決政府限期改善停止造成生態損害的行 為,故法院要求政府於兩個月內回覆其 應如何填補該損害。另針對精神損害賠 償而言,法院認為政府依法(環境法典 第L.142-1條)對於其減量目標成效的 失敗,應支付每個原告團體各一歐盟元 的精神賠償。

the present case, in view of the State's wrongful failure to implement public policies enabling it to achieve the greenhouse gas emission reduction targets it has set itself, the applicant associations may claim compensation from the State for those wrongful failings, subject to demonstrating the existence of direct and certain harm resulting therefrom for the associations”

69 “In
2021年10月14日,巴黎行政法 院近一步判決要求政府必須於2022年 12月31日前採取立即具體的行動,達 成其減量目標的承諾並填補相關損害, 亦即必須將2015年至2018年超排的 6200萬噸溫室氣體於2022年底前填補 回來。
70 CHAPTER 2 國際經典案例分析 美國少年們對美國政 府氣候政策的挑戰 JULIANA V. UNITED STATES "YOUTH_v_GOV_IMG_1604-1" by rawEarth is licensed under CC BY-NC-SA 2.0 透過訴訟途徑倡議或要求政府提出 更積極的減緩措施以因應氣候變遷,近 年在世界各地風起雲湧,美國也不惶多 讓, Juliana v. United States 即是近年 在美國受到矚目的氣候訴訟案件 12。 此案是由青少年倡議者和環境 律師組成的環境團體Our Children’s Trust,以美國聯邦政府為被告, 主張 「穩定的氣候系統(stable climate system)」是美國聯邦憲法所保障的未 列舉基本權。儘管科學上已確立化石燃 料的搾取與使用是氣候變遷的元兇,美 國聯邦政府卻仍持續地核准、授權、補 貼化石燃料的榨取及使用,此政策選擇 侵害了原告憲法上的生存、自由與財產 權。基於上述理由,原告請求法院判命 美國聯邦政府應準備並踐行具可執行性 的國家級補救計畫,以完全排除化石燃 料的溫室氣體排放,並使氣候系統穩定 下來。 本案事實與法院判決 12. Juliana v. United States 的案件分析,感謝由 黃海寧律師主筆(台北律師公會國際法委員會 副主委)。
71 然而,Juliana這個訴求大膽、直 球對決的策略性訴訟,結果卻未如預 期。2021年初,聯邦第九巡迴上訴法 院(下稱「上訴法院」)在由原告提起 的中間上訴(interlocutory appeal) 程序中,撤銷了地方法院(美國奧瑞 岡地區聯邦地方法院)的中間裁決 (interlocutory order),並將本案發 回奧瑞岡地方法院,要求其應基於原告 欠缺美國聯邦憲法第III條的當事人適格 駁回原告的請求。根據Our Children’s Trust的網站,目前此案進入和解 程序 13。 Juliana 案之於美國氣候訴訟倡議 的重要性並不在實體爭點,例如美國憲 法第五增修條款的內涵是否包含了人民 「享有穩定的氣候系統」此一權利。 本 案的爭議在於訴訟程序,即本案是否具 有「可司法性」(justifiability)。可 司法性是一個涵蓋甚廣的概念,政治問 題以及當事人適格,皆屬法院判斷自己 對個案是否有司法性的理論。換言之, 司法權可不可以介入國家對氣候變遷毫 無作為此一窘境?法院有無權限可以 責成國家的政治部門(即行政部門和立 法部門)作成全面淘汰化石燃料的政策 及規劃?這是一個探討司法權界線的問 題,也是一個權力分立問題。 本案核心爭議 1. 下級審攻防 原告在下級審階段取得勝利。美 國聯邦政府(即被告)在下級審時主張 法院應駁回本案,理由包含原告所提的 請求只是一個「政治問題」(political question)、原告不具當事人適格、以 及原告的請求並不是法院裁決可以給予 的請求等。 下級法院並沒有採納被告的上述主 張。相反地,下級法院認為,第一,雖 然氣候政策是一個「政治決策」(policy charged),但本案的主張卻不是一個 政治問題。第二,原告請求法院判命美 國聯邦政府「儘速淘汰二氧化碳排放」, 此司法裁決可以部分地救濟(redress) 原告所主張因氣候變遷而致生的損害, 因此原告具有當事人適格。最後, 地院 判決認為「一個足以維持人類生命的氣 候系統」是自由、有序社會的根本,因 此,原告的訴之聲明已經對正當法律程 序的違反提出了法律主張。 從下級審的攻防和法院判決可知, 本案可司法性的爭點可以歸納為三個: 1. 原告的主張是否是政治問題,法院 不該審理? 2. 原告是否具備當事人適格? 3. 原告是否提出法院可以審理並予以 救濟的訴之聲明(state a claim)? 13. 網站詳參:https://www.ourchildrenstrust.org/court-orders-and-pleadings.
72 首先,就 當事人適格 而言,美國憲 法實務長久以來對於原告是否具備憲法 第III條的適格,發展出三個主要判斷要 件:第一,原告須有具體且特定的損害; 第二,該損害係由爭執的行為所造成; 以及第三,該損害有可能被有利的司法 裁決予以救濟(redressable)。但除 了上述三個要件之外,實務上還發展出 各式各樣的可司法性理論,本案的第一 及三個爭點,即是其中之一。 特別是,有時候儘管一個案件具 備美國憲法第III條的適格,法院仍 然不想,或認為不應該由法院來處理 時,便會引用政治問題理論(political questions doctrine)14,拒絕插手爭議 案件。但其適用的界線,即什麼時候該 引用政治問題理論?要件和內涵又是什 麼?無論是在學術探討還是實務操作, 始終是個模糊而不明確且受到批評的概 念。 當代政治問題理論的指引,主要來 自 Baker v. Carr 案。Baker案的主筆 大法官是Brennan,是一位受很多人喜 愛的自由派大法官。Brennan明確指出 政治問題的不可司法性,本質上是一個 權力分立的問題。關於政治問題的判斷 要素,Brennan指出以下六項,俗稱為 Baker factors: 1. 憲法已明文責成政治部門決定的 事項 (a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate political department); 2. 欠缺法院得以發現或操作的 審查標準(a lack of judicially discoverable and manageable standards for resolving it); 3. 涉非司法性裁量事項尚未有明顯初 步的政策決定前,無法作成決定(the impossibility of deciding without an initial policy determination of a kind clearly for nonjudicial discretion); 4. 如由法院獨立解決,必然會 對其他平行政府部門造成不尊重 (the impossibility of a court’s undertaking independent resolution without expressing lack of the respect due coordinate branches of government); 5. 特殊需要下,法院必須無異議遵 守該已作成之政治決定(an unusual need for unquestioning adherence to a political decision already made); 6. 法院如就該問題表示意見,將可能 形成政府不同部門就同一問題發表不 同聲明的尷尬局面(the potentiality of embarrassment from multifarious pronouncements by various departments on one question) 14. 政治問題理論的來源可溯及自爭論司法審查的經典案例Marbury v. Madison案。
73 政治問題理論的應用在本案下級 審中有過一番攻防,但上訴法院的多數 意見對此並無著墨,反而是少數意見在 駁斥多數意見時,花了不少篇幅論證本 案並不符合向來被視為判斷原告訴求是 否為政治問題最重要的第一及第二項 Baker factors(詳後述)。 2. 上訴法院多數意見的見解 此案訴訟程序審級上下來回,糾纏 多時,最後,上訴法院在中間上訴程序 中得出與下級法院完全不同的結論,並 以原告不具憲法第III條的當事人適格 為由(即本案第二個爭點),駁回原告 的請求。此案的光譜是兩票多數意見, 一票少數意見。以下先簡述兩個上訴法 院多數意見中值得探究的部分,次分就 上訴法院的多數意見與少數意見進行分 析。 2-1. 不爭執的事實 上訴法院的多數意見首先肯認了 幾個重要的事實,而且根據多數意見, 美國政府(身為被告),原則上也不爭 執。第一,多數意見肯認原告已經提出 充分的證據,證明氣候變遷正在以非常 快速的速度發生,而氣候的劇烈變化是 導因於工業革命後溫室氣體的大量排 放,且科學證據確立了溫室氣體史無前 例的大量排放至大氣中,是因為燃燒化 石燃料的緣故,如果燃燒化石燃料的 行為未加管制,將會是個浩劫(wreak havoc)。 上訴法院亦肯認氣候變遷問 題已經來到了臨界點(the point of no return),如果不採取行動,脆弱、不 穩定的氣候系統將為人類的生存帶來毀 滅性的衝擊。 第二,多數意見肯認原告已充分舉 證並證立,美國聯邦政府早自1965年 以來,長期心知肚明地使用化石燃料 以及持續增加二氧化碳排放的風險。第 三,多數意見肯認政府對於氣候變遷的 「貢獻」不僅僅只是不作為而已;政府 用各種方法積極推廣化石燃料的使用, 包含優惠的財稅措施、容許化石燃料的 輸出和輸入、對化石燃料的補貼、允許 在聯邦的國有土地上開採石油等,都是 政府行為加劇氣候變遷的作為。 也就是說,大家都同意,法院亦同 意,氣候變遷正在發生,而氣候變遷導 因於工業革命後大量使用化石燃料,再 不管制化石燃料的使用,不穩定持續加 劇的氣候系統將對人類帶來災難性的打 擊,而且,政府不僅早就知道上述事實 且無作為,反而是積極地促成了上述境 況。 2-2. 這是個行政程序法問題?氣 候變遷政策與司法順從的退讓 在進入多數意見和少數意見在當 事人適格的交鋒之前,被告有個主張 很值得注意。儘管美國聯邦政府不否 認法院所肯認關於氣候變遷與政府作 為 / 不作為的事實,但卻主張原告的訴
74 求就算要處理,也應該在行政程序法 (Administrative Procedure Act; APA)的框架下處理才對。 把整個訴求都放到APA的架構下 可不是件容易的事。多數意見就駁回了 被告的這個主張。多數意見認為,原告 沒有主張任何行政機關的行為超越法律 授權給它的權限,亦即,原告沒有主張 任何行政機關的行為是武斷和恣意的。 相反地,原告主張的是諸多政府行為的 「加總」(totality),剝奪了原告受 憲法保障的基本權。在這裡,多數意 見援引了 Lujan v. Nat’l Wildlife Fed ’ n 案,認為APA僅允許原告挑戰一個「分 別、各異」(discrete)的機關決定, 因此原告根本不可能在APA的架構下, 訴求其權利是被政府一系列加總的行為 所剝奪這樣的憲法主張。 被告另主張APA完整且充分的救 濟制度,足以涵蓋對行政機關決定的 可能的合憲性挑戰,此即隱含了一個界 線,而原告在此界線下,不被允許獨立 地(freestanding)在APA之外對行政 機關決定提起憲法上主張。多數意見同 樣也駁回了被告這個主張。多數意見援 引 Sierra Club v. Trump 案,認為縱使 若干對行政機關決定的憲法上主張須在 APA的架構下進行,強制「所有」針對 行政機關決定的憲法上主張都必須只能 在APA的架構下處理,實在太狹隘了, 這無異於是對原告說,如果原告的權利 不是被「分別、各異」(discrete)的 機關決定所剝奪,原告即無從救濟。是 以, 縱使一個針對行政機關決定的憲法 上主張可以在APA架構下處理,不表示 該主張就非得只能在APA下處理不可。 稍微了解美國行政法的話就會 知道,行政機關的行為是否武斷和恣 意(arbitrary and capricious;即 §706(2)(A) 或 (C)),往往是行政權行 使和司法審查交鋒的戰場。武斷和恣意 審查有相當複雜的理論和判例,但簡而 言之, 武斷和恣意審查的一個重要基本 原則是,除非法條本身意義模糊不清, 司法權原則上尊重行政權的裁量和對法 律授權內容的詮釋,這就是所謂的「司 法順從」(judicial deference)。 如果戰場拉到武斷和恣意審查,有 沒有可能得出司法權應該要尊重行政權 的裁量,而不應就行政權對氣候變遷的 作為或不作為予以評價的決定呢?是有 可能的。從而訴訟策略上,被告很有可 能是想要把戰場放到APA,以換取司法 權的退讓。
75 司法順從和可司法性下的政治問題 以及當事人適格,三者在訴訟上是全然 不同的概念,理論基礎亦不相同。但假 設上述所推論的被告訴訟策略確實是如 此的話,一個涉及氣候變遷的案件放在 司法順從下,和相同案件放到政治問題 或當事人適格,同樣的結果可能都是司 法權的退讓,但差別會是什麼? 如果只是司法順從,似乎只是(再 次)揭示司法部門對於行政部門專業判 斷應予以尊重,不代表原告沒有資格向 法院叩門;然而現在,氣候變遷的科學 根據以及政府的作為與不作為促成氣候 變遷這之間的因果,已經不復爭執,這 時候聚焦在司法順從,至少在 Juliana 案,似乎實益已經不大。但如果是可司 法性,似乎意指司法部門氣候變遷議題 上根本不應插手,政府作為也好,不作 為也好,都應交給政治部門決定, 從意 義上來說,可司法性的爭議對氣候訴訟 倡議而言,影響更加深遠。這影響,可 從多數意見關於當事人適格的分析一窺 而知。 2-3. 上訴法院多數意見關於當事 人適格的分析 如前所述,美國憲法第III條的當 事人適格有三個要件:具體且特定的損 害、損害係由爭執的行為所造成、損害 可由司法裁決予以救濟。上訴法院的多 數意見認為 Juliana 案原告通過前兩個 要件的檢驗,但未能通過第三個。 要件一: 具體且特定的損害。首先,多 數意見肯認下級法院關於損害的認定。 多數意見指出「 至少有若干原告主張了 具體且特定的損害 」。例如,有人主張 因為水源越來越稀少,他被迫必須離開 本來的家園,與他的家人親戚分離。又 如,有人主張因為洪水的緣故,他已經 被迫從他位於海岸線上的家園撤離好幾 次。多數意見認為至少有一些原告所主 張的損害不是假設性的損害,他們的主 張足資證明氣候變遷對他們產生具體的 影響且將持續影響著他們。 對此,被告則主張,原告所主張的 損害並非「特定」的損害,因為「氣候 變遷影響了每一個人」。多數意見則引 用著名的 Massachusetts v. EPA 案,反 駁被告的主張; 多數意見認為只要損害 是具體且個人的,一共有多少人受到損 害則非重點。換言之,只要損害是具體 的,人人都受到損害,也還是具體且特 定的損害。 要件二: 損害係由爭執的行為所造成。 其次,多數意見亦肯認下級法院關於 因果關係的認定。多數意見根據過往先 例,闡明縱使損害與爭執的行為間有數 個關聯性, 只要原告所主張的該特定關 聯性並非空泛或假象,則損害與爭執的 行為間即具有因果關係。 就本案而言,多數意見肯認原告所 主張的損害肇因於生產、榨取與運輸化 石燃料所產生的碳排放,而美國自1850 年起至2012年間,就占去世界碳排放

被告則根據 Washington

76 量的25%,目前依舊占有世界碳排放量 的15%。多數意見認為原告充分舉證了 聯邦政府的補貼措施與租賃(在此指的 應該是聯邦政府就油氣開採專案所授予 的土地租賃權利)增加了前述的碳排放 量;其中,美國境內約有25%的化石 燃料是在聯邦水域及土地上開採,在聯 邦土地上開採此化石燃料就需要聯邦政 府的許可,因此因果關係已然建立。
Environmental Council v. Bellon 案認 為原告所主張的因果關係過於薄弱。這 是因為在 Bellon 案中,第九巡迴上訴法 院曾認為地方行政機關怠於管制五座煉 油廠與該案原告主張氣候變遷相關的損 害間的因果關係過於薄弱,進而認定該 案的原告不具有當事人適格。多數意見 則反駁被告,認為本案的原告所主張的 損害和 Bellon 案不同,本案並沒有限定 在「特定行政機關的決定」,相反地, 本案原告所爭執的行為是過去整整50 年以來行政機關的行為與決定。因此, 多數意見認為,本案中行政機關的一系 列決定是否是造成原告損害的重要因素 (substantial factor),確有爭議。 要件三: 損害可以透過司法裁決予以救 濟。針對本案原告所主張的損害是否為 司法裁決可以救濟者,多數意見首先確 認,原告在本案所請求兩大救濟內容: (1)宣示性判決:宣告聯邦政府侵害 原告享有「能夠維持人類生命的氣候系 統」此一憲法上實質權利; (2)禁制令:禁止聯邦政府不得核發 化石燃料使用相關的許可、授權及補貼 的授予,並責成聯邦政府準備減少碳排 放的計畫(下稱「補救計畫」)供司法 審查。 多數意見認為,縱使假設原告所主 張的憲法權利確實存在(多數意見沒有 處理實體權利的問題),要通過當事人 適格的 第三個要件,即 損害可由司法裁 決予以救濟,原告仍須證明以下兩點: 第一,原告尋求的救濟「實質上有可能」 (substantially likely)救濟原告主張 的損害;第二,原告尋求的救濟是法院 有權可以給予者。 先說結論,針對原告請求法院作成 宣示性判決的部分,多數意見認為,這 樣的宣示性判決「不可能實質上」(not substantially likely)緩解或減輕原告 主張的具體損害,至多只能給予原告心 理上的安慰。至於原告請求法院下禁制 令的部分,多數意見認為,原告如此請 求, 不僅是要求法院強制行政部門不得 行使國會授權給行政部門的裁量權,甚 至要求法院強制國會不得行使憲法明文 賦予給國會關於聯邦土地的權限(美國 憲法第IV條第3項第2款),而以上都 不是法院能做、或能夠輕易介入予以判 斷的。
77 對於前述原告須證明的第一點,多 數意見闡釋,原告及其專家證人未能說 明縱使本案爭執的各項政府方案及措施 全部都被移除,大氣中的二氧化碳就會 停止增加,更不用說大氣中的二氧化碳 會減少了;原告及專家證人也未說明移 除這些原告挑戰的化石燃料友善方案及 措施就可以防止原告繼續受到損害。對 此,原告其實有根據 Massachusetts v. EPA 案,主張本案訴求雖然不能單獨解 決全球氣候變遷的問題,但「至少可以 部分改善」(would be to some extent ameliorated)。不過,多數意見並不 買單,認為本案與 Massachusetts v. EPA 案所處理的權利性質不同。 對於前述原告須證明的第二點,多 數意見則認為,制定補救計畫以減少化 石燃料的碳排放以及對抗氣候變遷,本 質都是涉及一系列複雜政策決定的政策 性事務,不僅需要仰賴行政及立法部門 的智慧及裁量,更攸關國家的生存。對 於這樣性質的事務,要法院一肩承擔, 去要求、設計、監督或執行原告請求的 補救計畫,已經遠超出美國憲法第III條 賦予法院的權限。 到這裡,不禁會好奇,原告並沒有 請求法院設計、監督或執行補救計畫? 何以多數意見要如此戲劇性地涵括了這 麼多步驟?對此,多數意見承認,原告 確實有主張他們沒有要求法院自己制定 補救計畫及相關政策,相反的,原告認 為法院只需要責令政治部門制定補救計 畫及相關政策就好,政治部門即可自行 判斷什麼樣的政策對汰除現今化石燃料 及減少大氣中的二氧化碳最有效益。 但話鋒一轉,多數意見又表示, 法院雖然可以做出內容非常寬泛的禁制 令,並將執行該禁制令的細節留給政府 決定,但法院如果在本案這麼做的話, 法院未來 將無可避免需要審查政治部門 制定的補救計畫是否有滿足法院禁制令 的要求,而這樣的司法審查,必然會使 法院需要參與範圍非常廣泛的實質政策 制定,並對政治部門的裁量及政治決策 予以評價;而且, 法院還有可能被要求 監督政治部門執行補救計畫及相關政策 的成果,並審查該成果是否足以救濟原 告被侵害的憲法上權利。 總而言之,多數意見對於司法權參 與補救計畫及相關氣候政策的監督與執 行,態度非常保留。多數意見認為,一 旦法院責令政治部門準備並制定補救計 畫,法院將會被捲進後續一系列的政策 決定過程中,包含監督計畫執行與審查 執行成果,然後取代行政及立法部門作 成政治判斷。最重要的是,這一系列後 續的監督及審查,都沒有明確的法律指 引或標準可言。多數意見援引美國聯邦 最高法院2019年關於選區劃分的著名 案例 Rucho v. Common Cause 案,強 調在欠缺明確憲法指引或法律標準的情 形下,法院實無立場決定行政、立法、 司法三權就一項事務應怎麼分配,更無 權限指引其他政治部門應該怎麼行使他 們的權力,否則,司法權將會變得恣意、 毫無界線可言。
78 然而,少數意見強烈抨擊多數意見 援引高度爭議的 Rucho 案,把選區劃分 爭議和因應氣候變遷相比,少數意見認 為Rucho一案處理的是政治過程的本 身, 但氣候變遷的本質絕非一個政治問 題。 多數意見的話中之話是,原告天 真地覺得法院只要下一道禁制令責成政 治部門制定補救計畫及相關政策,就能 使汰除化石燃料相關政策的球「開始轉 動」(to get the ball rolling),但這 無疑將開啟司法審查的潘朵拉盒子,把 聯邦法院拽進一個非屬其權限能置喙的 政治、政策決策過程中,而「司法政治 化」,恰是司法者最忌諱的事情。 最後,多數意見明瞭地揭示他們的 立場:儘管立意良善,但原告根本不應 該來法院,而是應該向政治部門表達訴 求,並透過政治的過程解決、實現他們 的訴求;雖然現實就是政治部門怠於採 取積極的行動汰除化石燃料並對抗氣候 變遷,對於原告的訴求置若罔聞,但其 他部門怠於承擔他們的責任和任務,並 不表示法院就能取代他們去做他們該做 的事情。 多數意見的結論,從美國普通法衡 平法院的傳統觀察,並不讓人意外。但 令人驚詫的還是, 多數意見認為只要沒 有明確憲法指引或法律標準,一個案件 即不具備當事人適格。這是一個異常限 縮的標準,讓人不禁懷疑,如果真的如 此, 法院還能介入挑戰憲法界線、試圖 改變社會中長期不正義的社會變革嗎? 《Harvard Law Review》對此的評論 是,多數意見認為「限縮且精確的」 (limited and precise)法律標準應時 刻地箝制著法院作成衡平裁決,隱諱卻 又大幅地限縮了司法部門對於大規模、 結構性改革案件進行裁決並予以救濟的 權限。 3. 上訴法院少數意見的見解 上訴法院的少數意見分成兩個 部分。第一部分,少數意見首先根據 「 共和國的永存 」(perpetuity of the Republic;下稱「 國家永存原則 」), 建構為何法院在氣候變遷這個議題上不 能置身其外,甚至,應該是維護原告憲 法上基本權最終的堡壘。第二部分,少 數意見分析為何本案具有可救濟性(美 國憲法第III條當事人適格的第三個要 件),而原告因此應具有當事人適格。
79 3-1. 國家永存原則是國家不能走 向自我毀滅的憲法誡命 國家永存原則並非美國憲法中明文 的具體憲法原則,而是,根據少數意見, 根植於美國的自由秩序體系中。少數意 見指出,美國憲法前言揭示對於自由、 幸福追求的保障,並不只針對一個世 代,這是一個包含對往後世代的承諾, 因此, 憲法前言蘊含了永存的概念。而 國家永存原則的精神,根據少數意見, 是指憲法不會寬恕國家自我毀滅(the Constitution does not condone the Nation’s willful destruction),而 人民於憲法上的基本權利,皆是以維繫 國家永存為前提,因此可以說是其他權 利的守護者,是基本權中的基本權。 基於上述的定義,少數意見的論述 主軸是,國家永存原則雖然不等於環境 權本身,亦不理所當然賦予法院權限得 依據該原則審查政府的環境管制是否是 最佳作為, 但國家永存原則的內涵,仍 可構成一個司法裁決得以依據的法律標 準,亦即作為反駁多數意見認定本案欠 缺可資作為指引的法律標準。 少數意見認為,根據本案雙方都不 爭執且多數意見亦認同的事實,美國聯 邦政府的作為與不作為實際上就是助長 了國家無法永存的生存危機,原告在本 案只不過是請求停止國家走向自我毀滅 而已;因此, 縱使只是部分或暫時減緩 國家走向自我毀滅,都構成有意義的司 法救濟。在這裡, 少數意見對於原告主 張本案訴求儘管不能單獨解決全球氣候 變遷的問題,但「至少可以部分改善」, 給予了正面、肯定的回應。 多數意見對於少數意見援引國家永 存原則建構其論述有予以回應。多數意 見認為,就算人民享有國家永存這樣模 糊不清的基本權存在好了, 原告的損害 也不是來自於該權利的侵害;事實上, 如果國家永存原則的違反會對人民產生 任何損害,那也是對全體人民的侵害, 如此一來,這就不是一個特定而具體的 損害了,也就不可能滿足美國憲法第III 條當事人適格的要件。更重要的是,多 數意見質疑, 國家永存原則應該要怎麼 操作? 在不具備具體操作方式的情況 下,多數意見認為國家永存,就算作為 一個憲法原則,仍舊無法執行,而法院 不能只因為司法裁決「有可能延後」連 救濟措施都不足以救濟權利侵害的那一 天出現,就認定憲法第III條可救濟性的 要件有被滿足。 關於國家永存原則的可執行性, 少數意見強調, 國家永存原則形式上雖 然只是憲法中結構性、非明示的原則, 但這不表示這個原則是無法執行的,例 如,從未形諸於憲法文字的「司法審 查」(judicial review),不也是經由 Marbury v. Madison 案予以確認。少數 意見亦強調,憲法原則往往都是隨著時 間的推進,在國家面臨新的挑戰時,才 會受到檢驗;因此,多數意見雖然主張 國家永存原則從未被聯邦法院適用於限 制政府行為,進而對此原則的適用抱持
80 存疑的態度,但這不等於法院不能這麼 做。 就是因為美國此刻面臨了前所未有 的生存危機,這個生存危機不但未經救 濟,還是政府積極促成的,才使得國家 永存原則在此時進入司法審查的領地。 少數意見又強調,有其他方法實現國家 的永存,例如選舉,並不表示國家永存 原則就不能被執行、援引;諸多基本權 保障都能夠透過選舉實現、改善,但這 不表示對於這些基本權的保障不能透過 司法執行之,不是嗎? 在這裡,少數意見要建立的,是 國家永存原則是一個超越政治爭議、政 治過程的法律原則,而得以被法院適 用,作為裁決司法爭議的法律標準、指 引。換言之,回應多數意見認為原告實 應向政治部門表達訴求而不是來法院, 少數意見認為,民主制度雖使人民能夠 透過政治的過程辯論、決定並採取行動 去塑造特定時代裡國家的走向, 但這個 政治的過程仍不得凌駕於應然之法之上 (that process cannot override the laws of nature) 在本案,所謂應 然之法指的即是國家永存原則,也就是 政府不能透過政治的過程選擇讓國家走 向毀滅。少數意見認為,如果在經歷了 過去50年的無動於衷後,法院到了今 天都還只能跟原告說汰除化石燃料和因 應氣候變遷這些問題還是透過政治過程 解決吧,這無疑是宣告原告再無其他實 現、保障其憲法基本權利的可能。 3-2. 司法救濟的實益和權力分立 和多數意見的剖析邏輯一致,對於 本案原告是否有符合美國憲法第III條當 事人適格的第三個要件,即該損害可藉 由司法裁決予以救濟。少數意見認為爭 點有二:第一,司法裁決是否真的有可 能對原告的損害予以救濟?第二,如果 是,那麼司法權在憲法上有無權限作成 這樣的裁決?前者是關於司法裁決是否 有實益的問題,後者則是權力分立的問 題。 針對第一個問題,少數意見認為 考量到本案中權利與損害的本質與兩者 攸關的程度,司法裁決當屬一個有實 益的救濟。少數意見首先指出, 本案 所涉憲法上權利,並不是使原告「完 全免於氣候變遷」, 而是使原告免於 「無可逆轉、回復且災難性的氣候變 遷」(irreversible and catastrophic climate change )。在本案,少數意 見認為原告是開始感受到權利被侵害的 具體情狀後,進而針對這些具體情狀展 開訴訟,但關鍵點在於,原告所感受到 的僅僅只是持續發生的權利侵害事實、 以及持續發生的損害的序幕而已,真 正、大部分因氣候變遷而產生的損害, 尚未到來。基此,少數意見認為,「司 法救濟是否是一個實際的救濟途徑?」 這個問題的判斷標準,並不是司法裁決 能否阻擋氣候變遷的發生並立即使原告 免於其正在承受的損害, 而是司法裁決 能否抑制紀錄上正顯示的——人類正朝 向不歸路走去。
81 少數意見分析, 本案所爭執的 損害,並不是即臻顯灼的氣候變遷 (climate change writ large),而 是 超越那道人類再也無可挽回的門檻的氣 候變遷(climate change beyond the point of no return);當我們益發接近 那個退無可退的臨界點的時候,任何能 夠對減緩碳排放產生助益的措施,其重 要性都將被加倍放大。簡而言之, 司法 裁決或多或少可以做一些事,拉人類一 把,避免人類走向無可挽回的氣候災難 時代的臨界點。用多數意見的話回應多 數意見,少數意見認為, 只要司法裁決 「有可能可以延後」連救濟措施都不足 以救濟權利侵害的那一天到來(也就是 再也無可挽回的那一天),減緩氣候變 遷的加速,憲法第III條可救濟性的要件 即已被滿足。 針對第二個問題,即權力分立的討 論上,少數意見回歸司法審查的本質, 認為憲法所賦予 司法權的任務便是作成 司法裁決並使其生效,以發揮糾正法律 錯誤的功能,即便這樣的任務會使司法 權經常必須指揮其他政治部門並指示其 權力行使的憲法界線。 基於上述憲法任務, 少數意見認為 司法權當有憲法上權限,以司法裁決要 求政治部門改變其行為以救濟原告所受 的損害。援引過往判決先例, 少數意見 認為對於複雜的憲政架構的正確認知應 是:司法權不應在原告未受損害的情況 下針對其他兩個對等政治部門(即行政 及立法部門)可能違反憲法的行為予以 裁決,但司法權也絕不從與其他兩個對 等政治部門的對抗中退縮。少數意見認 為,在作成法院無權審查、原告不具當 事人適格的決定之前,法院更重要的任 務應該是對抗、並調和司法權與政治部 門之間的緊張關係。 據此,少數意見以「政治問題理論」 的論證與應用,回應多數意見對於『監 督補救計畫執行與審查執行成果,是否 足以救濟原告被侵害的憲法上權利等, 因欠缺明確法律指引或標準,而無權就 本案作成裁決』的見解。 少數意見首先敘明政治問題理論適 用的基本原則,亦即,根據 Baker案, Baker factors只有在與本案密不可分 (inextricable)的時候,法院始能援 引政治問題理論認定該案件不具可司法 性;並且,政治問題理論的 適用重點在 於檢驗一個訴是否為「政治問題」,而 非一個訴是否為「政治案件」,法院不 應援引政治問題理論並認定本案不具可 司法性,僅僅只是因為如果該案件作 成司法裁決中有可能帶有強烈的政治意 涵。在這裡, 少數意見其實想說,法院 對於「政策合憲性」此一高度困難、複 雜的問題,不應該以自設「政治雷區」 (minefield of politics)的方式迴避, 然後說高度爭議的政策合憲性問題,是 一個位於政治雷區的政治問題,不具可 司法性。
82 少數意見接著就第一及第二項 Baker factors 進行分析。第一項 Baker factors 是美國憲法是否有明文 將本案的爭議事項歸屬於特定政治部門 (即,憲法是否有明文規定該事項是特 定政治部門的憲法承諾)。少數意見認 為,很顯然, 美國憲法並未提及氣候變 遷,亦沒有將氣候變遷相關事務歸屬於 任何政治部門;就算氣候變遷相關事務 可能和外交政策有關(外交政策向來被 認為是憲法有明文規定歸屬於政治部門 的事項),其「本質」也絕非外交政策。 第二項 Baker factors 則是法院 是否欠缺司法上可發現、可操作的標 準據以作成司法裁決。第二項 Baker factors 非常接近多數意見的認定,即 沒有明確法律指引或標準可供法院監督 補救計畫執行與審查執行成果是否足以 救濟原告被侵害的憲法上權利,但多數 意見並未援引政治問題理論作為其論證 基礎,如前所述,多數意見援引了涉及 選區劃分爭議的 Rucho 案。對於本案是 否有司法上可發現、可操作的標準, 少 數意見認為「維持穩定的氣候系統」已 有明確的科學標準,即原告所援引的大 氣中的溫室氣體濃度維持在350ppm, 而此科學標準足以令本案原告具備當事 人適格,使法院在此訴訟階段中至少確 認本案「確有爭議」(因為該科學標準 可能為被告所爭執),並得以在訴訟程 序中往實體爭議解決方向前進。 至於多數意見反覆提到的補救計 畫及相關氣候政策的監督與執行,少數 意見則認為多數意見這些關於事後的顧 慮,根本與當事人是否適格無關,當事 人適格的判斷僅僅只是如果原告於本訴 中有理由,法院能否就本案給予某種有 意義的裁決而已。在這裡, 少數意見花 了相當長篇幅論述漫長社會變革的複雜 性,絕對不是司法權自縛的理由,而法 院更不該以複雜的政會變革是政治性的 為理由,宣告法院無權限審理此類性質 的案件。氣候變遷確實一個非常艱難的 議題,但在美國憲政歷史上,多有法院 介入社會變革的歷程,甚至促成社會變 革的經歷;美國歷史上所經歷的困境, 並不亞於此刻這個國家正面臨的氣候變 遷難題。 「困難的問題並不必然就是政治 問題」(difficult questions are not necessarily political questions),這 是少數意見對多數意見最沉重的批評。
臺灣氣候訴訟簡介 CHAPTER 3
84 CHAPTER 3 臺灣氣候訴訟簡介 此部分將首先從氣候訴訟的概念出 發,觀察臺灣過去是否有哪些訴訟落於 氣候訴訟的範圍。其次,分析臺灣氣候 訴訟過去的經驗以及困境後,提供幾項 未來可能的挑戰與展望。 臺灣司法院法學資料檢索系統中以 「氣候變遷、全球暖化、溫室氣體、極 端天氣」等氣候因素關鍵字搜尋,共可 得到307個結果(截至2021年10月 30日)。其中大多的案件多僅將氣候因 素作為一個現象的描述,與訴訟標的本 身未有實質連結,且判決未有對其做實 質意義的判斷。例如:109年度重上字 第60號。期間可能因地震、氣候變遷 等自然因素,致管線出現破損結果,參 以上開滲漏水處之滲漏原因並無法認定 係德祐公司之埋設、施工不當或違法所 致; 部分的訴訟以氣候因素作為個案 中訴訟標的或法規之立法目的或政策目 標,而這些說明都相當次要,且判決也 未具體判斷者。例如,110年度訴字第 26號,以現今氣候變遷、溫室效應劇 烈,森林經由光合作用,能吸存二氧化 碳,減緩地球暖化,在調解氣溫、涵養 水源上扮演重要角色等森林重要功能, 來描述竊取森林主產物(貴重木)罪的 規範目的; 若以氣候訴訟的四個層次來觀察上 述檢索系統中的案件,僅有少部分案件 (粗估計20件 15)相當程度地碰觸氣候 變遷議題,案件類型包括以下: 未直接明確涉及 氣候因素的氣候訴訟 第三、四層氣候訴訟 第三或四層次案件:案件未明確涉 及氣候因素,主觀上可能有促進氣候行 動,但客觀上對溫室氣體排放或治理有 影響者。 於此層次的訴訟包含氣候變遷政府 治理上中央與地方權限上的爭議,以及 氣候衝擊的賠償訴訟案件。 15. 本手冊以「氣候因素」相關關鍵字於司法院法學資料檢索系統中搜尋的結果,無法包含第三、四層次的氣候 訴訟,故本手冊自行另外搜尋案件來分析。此外,因主觀上的判斷較為困難,故三四層次的分析合併討論。
85 中央與地方 空污治理爭議 首先,中央與地方權限上的爭議 上,例如根據《臺中市公私場所管制生 煤及禁用石油焦自治條例》16 之規定所 核發之固定污染源操作許可證及生煤使 用許可證,是否違反《空氣污染防制法》 等規範?此類案件雖針對的是空氣污染 的防治與溫室氣體的管制有所不同,但 因涉及的對象為同樣伴隨著高溫室氣體 排放的燃煤電廠,故判決也相當程度地 影響溫室氣體的排放。 法院認為就系爭規定是否牴觸空污 法或基於空污法所訂定之系爭管理辦法 相關規定的爭議上,還需審慎探究我國 憲法所界定的中央與地方關係,在國家 (中央)立法機關,本於污染防制、維 護國民健康的環境保護目的,在與其他 相競合、衝突利益(例如能源利用發電 需求)調和的立法裁量下,因而制定的 環境保護相關管制法令,地方自治團體 得否本於環境保護的地方自治權限,為 有別於中央立法而更趨於地方環境保護 傾向、更為嚴格的地方性管制立法。就 此等爭議的解決,並無法由聲請人或相 對人目前釋明的狀態,就能遽而論斷系 爭函告的合法性是否顯有疑義或顯無疑 義。 此外,此爭議乃屬與中央監督機關 間公法上之爭議,而中央對地方監督之 個案處置,是否該當行政處分,得否提 起行政爭訟?可否聲請停止執行? 視地 方自治團體所辦理之事項,係自治事項 或委辦事項而有不同,倘地方自治團體 辦理自治事項之決定遭中央主管機關撤 銷, 因涉及中央法規適用在地方自治事 項時具體個案之事實認定、法律解釋, 屬於有法效性之意思表示,係行政處 分,地方自治團體對該處分不服者,得 循行政爭訟程序解決,並得依行政訴訟 法第116條聲請停止該處分之執行; 惟若係地方自治團體辦理委辦事項之決 定,遭中央主管機關撤銷,則在委辦事 項之領域,地方自治團體受國家之委任 而承擔國家任務, 與國家間處於內部法 律關係,因無涉憲法對地方自治之制度 性保障,係中央主管機關對於地方自治 團體所為之監督措施,並不發生外部法 律效果,其性質即非行政處分,自不得 對之提起行政爭訟或聲請停止執行。至 於究屬關於自治事項或中央委辦地方之 委辦事項,涉及憲法第10章中央與地 方權限劃分、地方制度法第14條所定 直轄市辦理自治事項與委辦事項之事務 應該如何區分之實體爭議,須由兩造於 本案訴訟詳為攻防,經實質調查審理、 言詞辯論後而為判定 17。 16. 臺北高等行政法院109年度停字第62號裁定 17. 臺北高等行政法院 109 年度停字第 119 號裁定。
86 氣候衝擊賠償案件 其次,針對氣候衝擊的賠償案件 中,除了有2009年莫拉克風災造成高 雄市甲仙區小林村滅村的國賠案件外, 也有因為氣候衝擊影響工程進度等主張 民事責任的案件。 1. 國家氣候行動法定義務 與機關裁量餘地 於國賠案件中, 首先的爭點即在於 判斷國家是否具有法定義務採取相關氣 候行動,且已無不作為之裁量餘地。法 院指出,是按法律規定之內容非僅屬授 予國家機關推行公共事務之權限,而其 目的係為保護人民生命、身體及財產等 法益,且法律對主管機關應執行職務行 使公權力之事項規定明確,該管機關公 務員依此規定對可得特定之人所負作為 義務已無不作為之裁量餘地;惟法律之 種類繁多,其規範之目的亦各有不同, 有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權 限者,亦有賦予主管機關作為或不作 為之裁量權限者,對於上述各類法律之 規定,該管機關之公務員縱有怠於執行 職務之行為,或尚難認為人民之權利因 而遭受直接之損害,或性質上仍屬適當 與否之行政裁量問題,既未達違法之程 度,亦無在個別事件中因各種情況之考 量,例如: 斟酌人民權益所受侵害之危 險迫切程度、公務員對於損害之發生是 否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公 權力之行使始可達成目的而非個人之努 力可能避免等因素,已致無可裁量之情 事者,自無成立國家賠償之餘地。 倘法律規範之目的係為保障人民 生命、身體及財產等法益,且對主管機 關應執行職務行使公權力之事項規定明 確,該管機關公務員依此規定對可得特 定之人負有作為義務已無不作為之裁量 空間,猶因故意或過失怠於執行職務或 拒不為職務上應為之行為,致特定人之 自由或權利遭受損害,被害人自得向國 家請求損害賠償。 至前開法律規範保障 目的之探求,應就具體個案而定,如法 律明確規定特定人得享有權利,或對符 合法定條件而可得特定之人,授予向行 政主體或國家機關為一定作為之請求權 者,其規範目的在於保障個人權益,固 無疑義;如法律雖係為公共利益或一般 國民福祉而設之規定,但就法律之整體 結構、適用對象、所欲產生之規範效果 及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦 有保障特定人之意旨時,則個人主張其 權益因公務員怠於執行職務而受損害 者,即應許其依法請求救濟(釋字第 469號解釋理由書意旨參照)。 從莫拉克風災小林村國賠事件中, 法院主要判斷兩個法規是否為國家負有 強制撤離義務之依據,一為災害防救法 第24條,二是災害防救法與土石流防 災疏散避難作業規定的複合解釋 18。 18. 臺灣高等法院高雄分院106年度重上國更(一) 字第1號民事判決;臺灣高等法院高雄分院 106年度重上國更(一)字第2號民事判決。
87 首先,法院認為災害防救法第24 條並不直接賦予被告機關強制撤離的義 務,故必須視本案公務員對於災害的發 生是否有預見可能性。本案中,法院認 為獻肚山之崩塌是地質、高強度降雨等 複合性原因所致,無論於實際發生前或 發生後,專家學者或權責機構均無法預 測會有崩塌災情發生,故不具有可預見 性,尚難認本案公務員就此未為勸告或 撤離行為,有違反法定義務之不作為疏 失。 其次,法院認為災害防救法第24 條、第31條以及土石流防災疏散避難 作業規定,雖仍賦予機關裁量空間,但 本案中因已經高雄市政府發布該地區為 土石流紅色警戒,且中央災害應變中心 既已下達就高危險潛勢地區執行疏散撤 離作為之明確指令,高雄市政府及其所 屬公務員即應服從該命令,應立即進行 勸告及強制村民撤離疏散之作為,無再 行裁量之空間。然而,本案中最後判決 僅認為依土石流疏散避難作業規定第三 點第㈢⒈款規定,地方政府所建立的土 石流潛勢溪流保全住戶名冊的弱勢族群 名單,才是本案中受有不法侵害之原 告,實屬不當的判斷。學者指出以事前 劃設的土石流潛勢區域作為是否有權求 償的依據,將造成同一場氣候衝擊的受 害者,卻受區隔為值得保護與不值得保 護者的荒謬結論。 或許法院的結論,乃斟酌本案人 民權益所受侵害之危險迫切程度來做區 分,認為土石流潛勢溪流保全戶的人民 受到的危險迫切程度,比事發當時宣布 進入土石流紅色警戒區域的其他人民來 得嚴重?但不應有這樣的區分,特別是 當今氣候變遷衝擊越見顯著,必須重新 看待檢視氣候變遷危險的迫切程度,而 有更完整的科學評估,才能清楚辨認並 限制行政機關裁量權限的範圍。 2. 氣候衝擊=天災? 預見可能性與氣候科學 第二項爭點即在於判斷氣候變遷 衝擊是否為天災而不能期待其預見可能 性。於國賠案件中,認為政府若具有 作為義務者,且過去已有相關評估報 告者,則認定有極高預見可能性 19 。此 外,是否對於氣候衝擊有預見可能性的 判斷,法院相當仰賴氣候科學的衝擊評 估報告,從莫拉克風災的判決中即可知 道,法院判斷機關公務員的預見可能性 時,不斷強調無論是實際發生前或發生 後,依當時科學分析判斷都無法期待公 務員有預見可能。然而,另一方面,即 便是不具預見可能,若上級機關已經做 出判斷而強制要求者,該管公務員仍已 不具裁量空間,應具有法定義務。 19. 臺灣基隆地方法院 108 年度基國簡字第 2 號民事判決。政府早已知悉系爭區段存有堤防缺口,逢暴雨即淹, 易致民損,嗣於105年6月28日會勘時,亦擬將之列入流域綜合治理計畫,可見被告對於系爭區段之缺口 極易造成基隆市安樂區中崙里大武崙溪地區溢淹之疑慮,早即有極高預見可能性,且已無不作為之裁量空間。
88 另一方面若是一般民事案件的類型 中,法院也似乎較認為氣候變遷的衝擊 較無法預見,而無法歸責被告。例如臺 灣臺東地方法院103年度建字第6號民 事判決:上午8時10分期間,知本溪 水位已高過堤頂高程而發生溢堤等情, 有地理資訊倉儲中心-水資源資料、中 央氣象局豪大雨定義網頁列表資料、臺 灣氣候變遷推估與資訊平台網頁列印資 料、經濟部102年臺灣水文年報、國 家災害防救科技中心2013年臺灣災害 調查報告在卷可查,由上開資料可知, 系爭工程排水管於102年9月20日至 22日天兔颱風來襲期間,遭遇知本溪洪 水與強風等多重侵襲,衡諸上開天氣情 況,系爭工程排水管上方覆土砂洪流掏 空而外露彎曲,應屬天然災害導致,自 難歸責於被告亞鉅公司。又如臺灣高等 法院花蓮分院105年度建上字第13號 民事判決,按「又颱風、豪大雨等乃天 然災害,本非人力所及,縱然氣象局可 預測,亦僅能顯示未來120小時內之颱 風通過機率臺灣之高低分布,且因近年 『全球暖化』、『氣候變遷』劇烈,氣 候及環境因素隨著時間有所遽變,兩造 於簽約自無可能預料施工期間會有多少 個颱風入經系爭工程施工範圍以及颱風 或豪雨之強度是否影響施工進度。 3. 氣候衝擊賠償案件的 因果關係判斷 第三個爭點即在判斷氣候衝擊、政 府不作為與損害間的因果關係。法院認 為相當因果關係,係指有此項行為,依 客觀觀察,通常即會發生此損害;如無 此項行為,通常即不生此損害者而言, 而損害與違法怠於執行職務之行為間祇 須具有相當因果關係則為已足,不以該 違法怠於執行職務之行為係發生損害之 唯一原因為必要,縱另與其他原因(如 第三人之加害或被害人自身之非行等; 自然事實如地震、颱風、大雨、洪水 等)相結合而發生損害之結果者,亦具 有相當因果關係,而非純屬天然災害或 其他不可抗力所致者,即應負國家損害 賠償責任,亦不得以天災不可抗力主張 免責 20。 20. 臺灣基隆地方法院108年度基國簡字第2號民事判決。
89 間接涉及氣候因素 的氣候訴訟 第二層氣候訴訟 第二層次案件中,氣候要素僅是次 要的訴訟內涵,惟客觀上對溫室氣體排 放或治理有影響者。案件如爭執開發個 案未於環境影響評估中納入氣候因素的 審查、國土規劃上的爭議,涉及徵收土 地中衍生的氣候衝擊、水土保持與防災 公共建設,以及公共運輸案件等。 過去個案開發案件中原告曾主張的 氣候審酌因素包含:湖山水庫開發未考 慮興建水庫對於溫室氣體增加並造成全 球氣候變遷之影響(減緩與調適);觀 塘工業區開發計畫、天然氣接收站等建 設未考慮開發行為對氣候變遷之影響, 包含藻礁固碳、減煤進度等(減緩)。 重點爭點包含: 1. 當事人適格 開發個案的環境影響評估事件中, 雖認為氣候變遷影響範圍廣大,每個人 均為氣候變遷的潛在受害人,然而,法 院通常的判斷是以具備法律上利害關係 環境影響評估中的 氣候因素審酌 為主。而關於法律上利害關係之判斷, 通說是以保護規範理論為界定利害關係 第三人範圍之基準。如法律已明確規定 特定人得享有權利,或對符合法定條件 而可得特定之人,授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者,其規範 目的在於保障個人權益,固無疑義;如 法律雖係為公共利益或一般國民福祉而 設之規定,就法律之整體結構、適用對 象、所欲產生之規範效果及社會發展因 素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人 之意旨時,即應許其依法請求救濟,此 觀司法院釋字第469號解釋理由書自 明。 法院於觀塘工業區開發中認為所 謂全球環境氣候變遷之潛在受害人,並 非法律上利益,僅係單純政治、經濟、 感情上等反射利益,故不具有當事人適 格 21。 2. 三權分立的質疑 開發案件中的審查中,法院認為 公益訴訟的範圍應採『限縮解釋』。例 如湖山水庫開發案中,法院指出環境影 響評估法(以下簡稱環評法)第23條 第8、9項之訴訟,依該條法文用語「疏 於執行」「怠於執行職務之行為」,與 行政訴訟法第9條所稱「對於行政機 關之違法行為」等語綜合以觀,此種 維護公益訴訟,主要是針對主管機關 21. 臺北高等行政法院108年度訴字第1964號判決、臺北高等行政法院107年度訴字第688號判決。
90 違法行為或怠於執行職務行為,由法院 介入糾正而言。此與傳統撤銷訴訟或課 予義務訴訟,係針對主管機關作成之行 政處分或應作成之行政處分,審查行政 機關之決定是否違法,二者客體並非相 同。 對於執法機關依法應執行之行政行 為,不論係行政處分或事實行為,均應 為法律已具體明確規定者,始足作為監 督之依據。依通常情形,一般人民雖可 藉由檢舉或陳情而促使主管機關發動行 政職權, 然依權力分立及傳統行政訴訟 理論,尚無由法院介入判令行政機關執 行,立法者基於對環境權之重視,始例 外於環評法訂定此項法律之特別規定, 故其設定之程序及要件,及有關環評主 管機關應執行之職務,自應以環評法或 其主管法規,有明確規定之行為為限, 而不應擴張解釋,以免過度干預行政權 之行使。 且法院更指出環境影響評估審查 程序之設計,主管機關審查時雖應要正 確掌握所有相關資訊,且各項評估亦應 有堅實之事理基礎佐證, 然在現實環境 下,基於時間、成本及事物性質等因素, 在環境影響評估審查程序中,資訊缺漏 錯誤仍屬無可避免,亦是因此環評法始 制定各項機制,如透過後續環境影響調 查報告書、環境影響差異分析調查報告 之審查,以修正評估基礎並檢討對策, 是以就撤銷及廢止開發認可,係由環評 主管機關於開發進行中或使用後, 透過 各項申請,藉由專業審查而反覆、持續 之裁量、判斷範疇,故與環評法第23 條第8、9項可由一般人民具體明確行 使監督之職務行為,性質迥異,故原告 主張行政程序法第117條及第123條, 為環評法第23條第8、9項規定之被告 應執行行為,尚難憑採,從而原告請求 判命被告撤銷或廢止已通過審查之環評 處分,即難認有理由。 3. 氣候因素是否為法定必 審酌要素 環評法中是否有要求環評主管機關 應具體審酌氣候變遷因素,並進一步作 為拒絕開發許可,或應撤銷或廢止原環 評開發許可處分的義務?此為法院判斷 主管機關是否有違法或怠於執行職務的 問題。 湖山水庫開發案中,原告主張開發 單位依環評法第11條第1項之規定, 所提出之環境影響評估報告書記載事 項,其中於『地質資料......、空氣污染 及氣候變遷、 .......』等,均有錯誤、不 確實或缺漏之情形,是以被告環評審查 通過之行政處分,因認定事實錯誤、裁 量及判斷濫用而有違法。 法院認為 所謂「執行」法律,意指 於特定法規之法定構成要件該當時,執 行其法律效果之謂,環評法中,並無開 發單位違反該法,應由環評主管機關廢 止開發認可處分之明文,故廢止與否雖 為環評主管機關可裁量之事項,但應非 屬環評法第23條第8、9項所稱應執行
91 之職務行為,是以原告之主張,已難認 屬有據。 再者,開發單位依環評法第11條 第1項之規定所提出之環境影響評估 報告書初稿,係提出供主管機關審查, 環評法第11條所列初稿應記載事項, 僅在於揭示環境影響評估報告書應納入 說明及評估之範圍,至於各該事項內容 是否正確、充分,僅關係開發單位能否 通過環境影響評估之問題,開發單位並 不因環評法第11條規定,而負有主管 機關得以行政措施促其執行之職務,故 是否撤銷或廢止環評開發認可處分之裁 量,尚非環評法第23條第8、9項所稱 主管機關疏於執行或怠於執行職務行為 之範疇。 此外, 氣候因素於環境衝擊影響的 審酌上,法院基本上採低密度審查,原 則上皆會尊重環評委員會的決定。法院 認為就開發行為對環境有無「不良影響 之虞」或「重大影響之虞」及是否「造 成不良影響」等不確定法律概念的判 斷,具風險評估(風險預測)特性,所 為審查結論具有專業判斷性質,行政法 院對此專業判斷採取較低審查密度,原 則上應予尊重,而承認環評委員會之決 定有判斷餘地, 僅於其有出於錯誤之事 實認定、不完全之資訊、與事物無關之 考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有 明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背 解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公 認價值判斷標準、法定正當程序等顯然 違法情事時,始得予撤銷或變更。 於觀塘開發案中,就是否有錯誤或 不完全資訊的情事,法院認為原告指摘 原處分之作成另有環評過程未察覺並評 估大潭藻礁附近有保育類野生動物臺灣 白海豚棲息、未考量開發對海洋客家文 化影響、未考量開發對氣候變遷之影響 而有資訊不足瑕疵云云,經核均屬原告 個人主觀見解,要無足採。 另就是否違反上位規範,如觀塘案 中原告主張『不當連結禁止原則』,認 為原處分之法律依據及審查基準,關鍵 在對於環境不良影響的減輕與預防措施 的可行性有效性,與能源轉型無關,更 與「深澳換觀塘的政治決定」無關。然 而,法院審酌之前所揭示被告環評委員 會107年10月8日第340次會議紀錄 記載系爭環評審查結論所據理由(參本 判決事實及理由六、㈢、4所載),並 無原告所稱出於與環評事務無關考量之 情事,原告援引媒體報告、被告前副署 長詹順貴臉書頁面而為前開指摘,尚難 憑採 22。 22. 臺北高等行政法院108年度訴字第1008號判決(觀塘)。
92 國土規劃規範中的 氣候因素審酌 過去於國土規劃的土地使用爭議 中涉及氣候因素者,通常是將氣候變 遷的因素鑲嵌於糧食安全中,這樣的 連結於《溫室氣體減量及管理法》中 也是存在的,即於氣候變遷調適工作 時,應重視農業溫室氣體減量管理及 糧食安全確保。此外,國際氣候條約上 (UNFCCC),糧食生產的確保更直接 是公約明文的立法目的。 臺灣過去的案件中包含中科四期 的開發計畫 23、高雄天聲公司及慈陽 公司設置產業園區辦理土地使用分區 變更 24。 這些案例中因都涉及農田土地利用 的改變,並於氣候變遷的衝擊影響下, 更加劇糧食安全的危害,故皆要求法院 判斷是否違反《區域計畫法》第15條 之2第1項第1款「於國土利用係屬適 當而合理」之規定。 首先,法院判決皆認定區域計畫 法第15條之2(包含第15條之1)係 為保護公共利益而設之規定,認為系爭 規範非屬保障特定人個別權益之保護規 範。 其次,就「於國土利用係屬適當 而合理」的判斷上法院則有不同意見。 通說認為該規範並非法律賦予行政法院 得就行政處分之妥當性為審查之特別規 定,故僅仍採取較低之審查密度來判斷 主管機關的行政行為;但於中科四期北 高行法院則認為,該規範即是法律賦予 行政法院審查機關裁量權妥適性的例 外, 故認為近年來世界人口快速增加, 全球暖化氣候極度異常,造成糧食生產 大減,能源價格上漲及生物燃料生產擴 大等因素,而我國之糧食確保程度逐年 縮減,已對國家糧食安全與永續發展造 成威脅。是被告於審核須釋出大面積耕 地之開發計畫時,即應將上開因素列入 考量,非有必要,即不應輕易許可,對 於國土之利用方屬適當而合理。 儘管上述少數見解受上級審法院 廢棄,但於氣候緊急世代下,氣候變遷 法制規範的密度逐漸清晰與嚴謹,法院 應將相關規範作為妥適性審查的例外, 抑或儘管於採取較低之審查密度時,尚 得就行政機關之判斷有恣意濫用及其他 違法情事時,得予撤銷或變更,其可資 審查之情形包括:1.行政機關所為之判 斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全 之資訊。2.法律概念涉及事實關係時, 其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之 23. 臺北高等行政法院99年度訴字第1856號判決(勝);最高行政法院103年度判字第59號判決(敗); 臺北高等行政法院103年度訴更一字第30號判決(敗);最高行政法院105年度判字第672號判決(敗)。 24. 高雄高等行政法院102年度訴字第64號判決(敗);最高行政法院103年度判字第316號判決(敗)。
93 因應氣候衝擊(調適)所 為的土地徵收與利用爭議 解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存 之上位規範。4.行政機關之判斷,是否 有違一般公認之價值判斷標準。5.行政 機關之判斷,是否出於與事物無關之考 量,亦即違反不當連結之禁止。6.行 政機關之判斷,是否違反法定之正當程 序。7.作成判斷之行政機關,其組織是 否合法且有判斷之權限。8.行政機關之 判斷,是否違反相關法治國家應遵守之 原理原則,如平等原則、公益原則等。 其中,關於一般公認價值或氣候人權下 的平等或公益原則的解釋,應都是作 為氣候緊急世代下突破司法審查障礙的 破口。 氣候衝擊與土地徵收可能的爭議, 包含以氣候衝擊與糧食安全為理由,作 為聲請裁定停止執行的原因,以及因應 氣候衝擊的調適措施是否能作為徵收土 地的原因等。最後是有關申請集村興建 農舍的爭議。 首先,於彰化高鐵區段徵收案件 中,曾以糧食安全已屬全球氣候變遷下 最重要的國家安全議題,為達到提高糧 食自給率之目標以維護國家安全,第一 要務即應避免不必要之開發挪用特定區 農地。在系爭核准徵收處分重大違法甚 明、本件權利存在之蓋然率甚高下,准 予本件停止執行以暫時保全本件特定區 農地,實有重大之公益。但法院認為是 否影響糧食安全,是原處分適法性的問 題,並非本案訴訟探究是否應停止執行 的事項 25。另一個裁定中機關的質疑也 值得思考,即有關糧食安全為近十年來 因應地球氣候變遷、人口增加而所重視 議題之一,但是並非為變更土地使用之 最高指導原則,且無限上綱,造成凡需 任何公共建設與都市計畫所需土地,只 要為農地即以有礙糧食安全為由而禁止 使用,法令上並無如此規定 26。 其次,因應氣候衝擊的調適措施是 否能作為徵收土地的原因,例如台中高 等行政法院109年度訴字第93號判決 中,機關認為系爭土地位於易淹水之高 風險潛勢地區,且目前氣候變遷影響加 劇,極端降雨事件增加,動輒出現50 年、100年甚至200年重現期之洪水, 氣候異常因素實非目前人為手段可預期 管控,系爭土地堤防外部分仍有淹水之 風險故仍有維持水利用地之必要,人民 廢止土地徵收之請求歉難同意。雖本案 中法院未實質針對是否仍因氣候變遷而 有徵收必要做實質的解釋,但仍提醒政 25. 臺中高等行政法院102年度停字第14號裁定。 26. 臺中高等行政法院100年度停更一字第1號裁定。
94 府要評估應以防洪實際需要、檢討系爭 土地使用之必要性,並依前開「區域排 水治理計畫訂定程序」、「河川治理計 訂定程序」等規定,重新核定治理計畫 並報經濟部核可之。 最後,針對申請集村興建農舍的 爭議案件中,法院卻都又似乎肯認以氣 候變遷,缺糧風險與日俱增,故保護農 業用地乃優先之國家政策,避免農地建 地化且保護優良農田供農業生產使用目 標,集村興建農舍坐落之農業用地不得 位於特定農業區 27。 強化氣候調適行動 的主張 當今氣候衝擊嚴峻,是否人民得以 氣候變遷衝擊,要求政府積極進行調適 行為,過去尚未有《溫室氣體減量及管 理法》之前,於台北高等行政法院98 年度訴字第936號判決中,曾有人民主 張依水利法、水土保持法及山坡地保育 利用條例規定,分別請求經濟部、交通 部及農委會督促所屬機關設置竹東大小 圳路及其附屬設施等公設之更新改造歲 修,及北二高用地、用地3米路及受害 農地防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流失、 風害等天然災害發生之水土保持處理之 公設設置。 但法院認為按國家對人民之保護項 目永無止境,於各項福利措施(例社會 保險、少年、老年、婦女、弱勢團體、 原住民福利)、國家建設、文化發展、 貿易及觀光之促進、被害人保障,警 察、軍隊配備之強度、犯罪之防制,地 震、風災、火災之預防及善後,水質、 空氣之維護,各個縣市環境、住宅之整 治,甚至於防止全球臭氧層破裂及地球 暖化,其目的均在於保護人民,但各項 規劃涉及預算金額、歲入歲出之平衡, 如何判定輕重緩急,孰先孰後,及將預 算投入多少至某個「保護項目」,在於 行政機關及立法機關就整體局勢之裁量 及協調,其中又有各利益團體、政黨政 策之運作,涉及行政與立法裁量,而非 依人民個案申請來決定預算之分配,需 要保護之人民,如果確已符合當時國家 「應予保護」價值判斷之程度,其固可 依國家賠償制度,要求「未提供足夠保 護」之機關損害賠償,但沒有足夠強度 之預先保護,不代表必有相對之損害, 預先保護措施之強度為何(例如應建立 超厚之堤防抑或普通之堤防,又應投入 多少之歲修費用),均屬行政立法裁量 之範圍,若非「法律有明文規定」,人 民仍不能於損害未發生前,預先要求福 利或防災措施之規格與強度,以預防損 害之發生,此乃目前體制所不得不爾。 27. 臺北高等行政法院100年度訴字第1429號判決;北高行100訴字第1349號判決;北高行100年訴字第 1350號判決。
95 汽車運輸業核定路線 與溫室氣體減量 交通運輸的排放量一直是各國減緩 溫室氣體策略中相當重要的一部分。過 去曾有過汽車運輸業者不滿交通部公路 總局依照《汽車運輸業管理規則》,舉 發其違反汽車運輸業管理事件,認為其 系爭轉乘路線的安排省時且節能減碳。 指出全球溫室氣體必須於2015年開始 下降,以控制全球溫度上升不會超過攝 氏2度,否則氣候變化將對地球帶來不 可逆轉的災難。被告主張客運業者應依 照核定之路線起點、經過地點、終點、 里程行駛營運,縱使車輛於路線行進中 並無上下乘客之需要,卻亦須停於轉運 站使所有乘客下車並轉搭其他車次再繼 續行進,否則即屬未依核定路線行駛而 須遭罰,如此要求除造成乘客、人力物 力不便之外,也造成二氧化碳之排放量 增加,而迫使原告成為破壞地球生態之 兇手。但或因法院認為無涉處分違法性 問題,故未於判決書中加以回應 28。 直接涉及氣候因素的 氣候訴訟 第一層氣候訴訟 第一層次案件中,氣候要素為主要 訴訟的核心內涵。過去案件中,僅一件 針對用電大戶條款的訴訟案件仍在審判 中,但若更廣泛的層面看氣候治理的核 心爭議者,主要有過對各縣市政府針對 地方碳費的徵收上,產生中央與地方針 對溫室氣體治理上的權限爭議。 碳定價是否為地方自治的權限範 圍,過去曾有許多地方政府,如雲林、 高雄等皆希望透過收取氣候變遷相關費 用增加地方財源而導致相關權限爭議, 但必須注意下述案例並未進入訴訟,而 是財政部的函覆內容,本手冊為更完整 地討論氣候治理,並與上述石油焦等事 件比較,故仍納入討論。 雲林縣制定「節能減碳特別稅徵 收自治條例」報請備查之案件,財政 部前以98年5月21日臺財稅字第 09804723232號函復不予備查。嗣該 雲林縣政府改以「特別公課方式進行課 徵碳費」,於100年3月25日經雲林 縣議會審議通過,完成「碳費徵收自治 條例」的地方自治立法,報請中央行政 碳定價制度的中央 與地方權限爭議 28. 臺北高等行政法院 99 年度簡字第 158 號判 決。
96 院環境保護署(下稱環保署)核定,環 保署仍以100年8月31日環署溫字第 1000075360號函復:「溫室氣體減量 排放管理非屬地方自治事項,且無法律 授權徵收碳費,所報『碳費徵收自治條 例』,不予核定」等語。顯見地方自治 團體以維護環境為目的所開徵之稅捐, 仍須符合地方稅法通則相關規定,且縱 使性質上為環境公課而以稅捐為名開徵 之地方稅者亦同。 用電大戶條款: 氣候變遷與能源轉型 2016年臺灣政府積極展開能源轉 型的社會工程以來,積極修改《電業法》 與《再生能源發展條例》等規範,其中, 希望藉由《再生能源發展條例》中『用 電大戶條款』的手段,達成再生能源推 動與溫室氣體減量的目標。 然而,2021年元旦起正式上路的 《一定契約容量以上之電力用戶應設置 再生能源發電設備管理辦法》,即「用 電大戶」條款,規範契約容量5,000kW 以上用戶,必須在5年內設置契約容量 10%的再生能源,因規範的強度屢遭質 疑,於同年2月,由綠色和平、環境法 律人協會等團體,以「用電大戶條款」 制定欠缺整體氣候治理法制的思考,以 致有立法裁量瑕疵,並且侵害人民權利 為由,與四名易受氣候變遷衝擊的原告 共同提出告訴。目前訴訟仍進行中,經 濟部並於同年3月18日提出答辯 29。 原告核心主張乃要求經濟部應按 《再生能源發展條例》所揭示,抑制溫 室氣體排放以配合《溫室氣體減量及管 理法》之法定減量目標與因應我國氣候 環境,並且達成本法再生能源推廣目標 等授權意旨,來訂定「用電大戶」條款。 然而,經濟部於訂定過程中顯疏於按立 法授權意旨而為規範訂定,故訴請法院 要求被告機關於訂定「用電大戶」條款 時應為「無瑕疵裁量決定」。 原告因將氣候因素置於本案訴訟核 心,可謂實質臺灣首例的氣候訴訟,但 同樣地於尚未碰觸實質的氣候因素的司 法判斷前,也無可避免地要先碰觸到程 序上可司法性的質疑,以及本案原告當 事人適格的判斷。 可司法性的主張上,原告亦認為重 點應於法院如何審查行政機關裁量權, 以實踐行政訴訟法第1條所揭示「保障 人民權益」及「確保國家行政權之合法 行使」之立法宗旨。此外,釋字748號 解釋於婚姻平權所創造的典範上,也顯 示司法權本於對憲法(法律)之解釋權, 要求立法者(行政機關)應按解釋意旨 制定法律(法規命令),至於如何形成 具體內容,則為立法者(行政機關)之 立法形成(裁量權)範圍。據此,本案 法院應參酌此積極的司法審查模式,不 應過度尊重而自我限縮。被告機關於可 29. 100年度訴字第00134號。
97 司法性的答辯上,即認為本案涉及法規 命令的司法審查,不符合我國行政訴訟 的起訴程式,要求法院裁定駁回本訴。 其次,本案原告主張權益受到侵害 的依據,乃認為從《再生能源發展條例》 之立法目的與整體法律結構,特別是 《溫室氣體減量與管理法》中所欲產生 的規範效果、核心目的皆在於因應氣候 變遷並落實環境正義,此外,於高碳能 源結構的現實下,本條例更是低碳轉型 的重點法制,即應仰賴政府公權力介入 能源結構的低碳化,減緩氣候變遷衝擊 以保護「易受氣候變遷衝擊之特定人」 免於極端氣候下對生命、健康及財產權 之侵害,屬於對人民權利之「保護規範」 非僅反射利益。因此,本案中四名住居 於易受氣候變遷衝擊區域的高脆弱度自 然人原告,顯有權益受侵害之情事;至 於二法人團體之當事人適格,則認為 《環境基本法》第34條並不非以個別 專法,如本案中的《再生能源發展條例》 中設置有公民訴訟條款情形為限。 最後,原告主張「用電大戶」的管 制手段實屬《再生能源發展條例》中達 成法定推廣目標的重點管制工具之一, 即應於制定規範時將再生能源的法定推 廣目標納入考量範圍中。又被告機關於 制定法規命令的裁量過程中,欠缺客觀 的科學實證基礎,也不如過去地方自治 於用電大戶管制上的經驗量能,甚至與 溫室氣體減量,落實環境正義等,於《溫 室氣體減量與管理法》中應有之立法目 的與法定減量目標,全然強行割裂適 用,結果將導致氣候衝擊下高脆弱群體 原告的權益受到侵害,構成怠為行政行 為的違法。是以,要求被告機關進行無 瑕疵的立法裁量決定,完善用電大戶條 款的訂定。 對此,被告機關除了提出反對原 告適格的答辯外,針對實質上法規命令 的裁量判斷上,亦認為沒有存在裁量瑕 疵。因法規命令之訂定,應以直接授權 母法中該特定條文的依據為主,母法之 立法目的與其他法規等一般性立法目的 為輔,亦即用電大戶條款的制定上,應 優先主要考量是否能夠再生能源之利用 與發展。至於其他如同法中的再生能源 推廣目標、或溫室氣體減量目標等立法 目的,皆未有實質答辯。 另外一個值得注意的答辯內容,在 於被告機關主張依據《再生能源發展條 例》第12條第5項之規定,為符合地 方發展特性及規劃,地方政府得訂定並 辦理較中央之用電大戶規範辦法更加嚴 格之自治法規。 總結以上的討論,可以發現臺灣過 去司法系統中氣候變遷的角色,通常落 實第二層次的訴訟類型,即氣候因素僅 是次要的訴訟內涵外,而第一層次的類 型中也僅出現過一次,且仍於訴訟繫屬 中。
98 第一層: 以氣候要素為核心的訴訟。 【氣候治理裁量瑕疵】 用電大戶條款(減量) 【中央地方權限爭議】 雲林碳費的權限爭議(減量) (非司法判決) 第二層: 氣候要素僅是次要的訴訟內 涵,但實質上對氣候行動有實 質影響。 【環境影響評估】 湖山水庫(減量與調適) 藻礁開發(減量與調適) 【國土規劃:區域計畫法】 中科四期(調適) 產業園區辦理土地使用分區變更(調適) 【土地徵收與利用】 彰化高鐵區段徵收(調適) 易淹水之高風險潛勢地區土地徵收(調適) 申請集村興建農舍(調適) 【強化氣候調適的主張】 因應氣候衝擊的公設設置(調適) 【公路局核定汽車運輸業者路線】 和欣汽車公司的核定路線與溫室氣體排放(減量) 第三層、第四層: 氣候要素未出現於訴訟中,但 實質判決對氣候治理有相當意 義。至於主觀上是否有促進氣 候保障的原因難以判斷,故合 併討論。 【空污的中央地方權限治理爭議】 生煤許可開發等(減量) 【氣候損害賠償事件】 莫拉克國賠案(調適)
99 過去臺灣訴訟的經驗中,僅能說是 相當輕微的碰觸氣候變遷問題,仍有許 多方面需要更多利害關係人的努力與貢 獻。本手冊僅先初步的整理出過去臺灣 司法系統於氣候訴訟的問題上所面對的 困境提出一些思考,並提出「氣候公民 訴訟專章草案」作為開展臺灣氣候訴訟 的第一步。 從大多數的案件中,法院或當事人 就氣候變遷的議題認識不深。大部分的 判決中,法院僅能以氣候變遷,全球暖 化或其相關概念,作為案件事實的描述 或是相關法規範的立法目的說明。即便 有少數的案件將氣候要素作為次要的訴 訟內涵,例如以氣候變遷與糧食安全的 角度切入開發個案的環評案件,抑或是 以極端天氣事件作為原告請求政府進行 相關公設設置等,但這些案件大多如同 擦邊球,氣候要素僅作為訴訟中原告理 由之一,無法進一步更全面地開展氣候 治理,例如嘗試以氣候變遷人權,脆弱 群體權利保障等訴訟策略,抑或是以企 業為被告的方式進行氣候主張。 臺灣氣候訴訟的困境 挑戰與展望 氣候變遷認識欠缺, 應強化氣候科學的討論 當然這與臺灣氣候法制內涵有一定 關係,但從LSE分析全球氣候法制與訴 訟的研究中也提醒二者關係並非絕對, 有些國家氣候法制雖未健全,但仍相當 具有氣候訴訟的想像,發展出更多元的 策略性氣候訴訟,而能夠促使更全面的 氣候治理想像。 此外,過去訴訟中對於氣候科學能 夠提供的事實判斷與應用也相當不足。 近年國際上氣候科學評估報告與氣候歸 因科學發展越來越受到國內的重視,但 臺灣溫室氣體減量與氣候衝擊的在地科 學評估仍待更有系統性地整合,才能夠 更容易於法院中進行判斷採納,也能更 接受氣候變遷因果關係的建立。此外, 即便是科學不確定性的極限下,過去臺 灣司法實務中,也不曾有適用預警原則 的嘗試與主張。
100 司法積極回應, 強化氣候治理 過去臺灣於氣候訴訟上的經驗可以 看出最多發生在第二層次的類型,即多 以個案、零星地嘗試以氣候變遷作為訴 訟的次要論點,欠缺驅動整體氣候治理 的思考。首先,當然是司法應以更積極 的態度面對氣候變遷,從權利保障的觀 點審酌行政、立法機關是否於法律及其 授權範圍內行使職權。 此外,氣候法制上要能更整合地全 面思考,不能僅獨立分拆的看待個別法 規範。目前規範間欠缺調和適用,如從 用電大戶條款案中機關答辯的態度上, 仍單純僅以該特定條文為授權範圍的唯 一依據,無視氣候變遷下更大尺度的觀 察,司法的解釋上也應能於氣候時代下 有更調適性的解釋方式。 最後,臺灣氣候治理中央與地方 權限的認識,於空污、能源、溫室氣體 的管制權限劃分上應該要有更系統性的 思考。例如於生煤許可(空污),用電 大戶條款(再生能源能源)上,允許各 地方政府依其在地需求制定地方自治規 範,但針對如碳費徵收的溫室氣體管制 上,卻僅能統一由中央統籌治理。因此, 總體的氣候治理上,必須更清楚的分析 各個管理事務的性質,政策工具的種類 與特性,以更具系統性的方式劃定氣候 治理的權限分配。 當事人適格雖是合法起訴的重要因 素,臺灣法院也仍相當堅守法律上的權 利侵害為原則。但從國際上的經驗上, 不乏有較為寬鬆的認定,甚至更直接於 判決中承認氣候變遷侵害人權的事實。 據此,應強化氣候變遷與權利侵害的連 結關係,特別是氣候衝擊下最脆弱群體 的權利保障觀點出發,以更具調適性的 司法解釋方法來適用保護規範理論,承 認《溫室氣體及管理法》等氣候法制作 為保護氣候人權的具體規範。或直接修 訂該法,於立法目的中訂定特別考量到 脆弱群體的保護等明文。 此外,從訴訟程序上的規範也應 更加的氣候友善,包含於氣候巨災事件 中,時常涉及多數當事人,氣候科學調 查判斷複雜等,都增加了裁判費用、律 師費用、專家證人、蒐證或是敗訴後費 用,此外,氣候訴訟的被告通常是較有 資力的政府或企業增加訴訟的成本而讓 當事人望之卻步。因此,需要給予原告 更多訴訟上的協力,例如調整法律扶助 的資格認定,或藉由免除或寬限的訴訟 費用,或設定裁判費用的最高上限。
突破當事人適格,
強調氣候人權
101 完善氣候法制, 增加氣候公民訴訟專章 臺灣司法於處理氣候變遷的經驗 中,有相當大的因素是低密度的氣候法 制所造成的困境,無論是國土規劃、個 案環境影響評估、或是氣候法制本身就 已經給予主管機關廣泛的裁量判斷餘地 等。此外,從過去訴訟中,也可以發現 較多是氣候調適面向上的需求,溫室氣 體減量較少,但單就《溫室氣體減量 及管理法》本身,則較偏重減量的規 範,或許也是造成法院無所可依的原因 之一。 據此,氣候法制的建立有其完善 的必要,例如於氣候法中即明定立法目 的乃為保障易受氣候衝擊的脆弱群體等 以強調保護規範的適用,以及授權機關 行使裁量的範圍中,也要有更多氣候的 思考,無論是明確納入氣候因素為法定 評估事項,或是參酌《巴黎協定》中要 求國家應善盡其最大努力的要求,都是 讓法院得有更大的空間進行司法審查。 最後,為強化氣候治理,應全面完備氣 候訴訟的規範,除了排放源違法而主管 機關疏於執行的情況外,更應全面給予 人民挑戰機關的氣候目標、具體行動方 案與法規命令的制定與發布是否完備妥 適,以實現氣候人權的保障。 一、明確氣候變遷衝擊下脆弱群體的保 護,將其增列於立法目的。(修正條文 第一條) 二、修正並納入相關重要環境法原則, 並調整政府氣候治理落實氣候行動的行 動方針。(修正條文第六條至第八條) 三、增設氣候公民訴訟專章,提供人民 與團體司法救濟的基礎以完備氣候治 理,新增下列三項氣候事件。(修正條 文第四十條至第四十八條) (一)事業排放源違法,主管機關疏於 執行(第四十條) (二)主管機關所擬定或核定之長期減 量目標、階段管制目標、推動方 案、執行計畫、法規命令、改善 計畫違法(第四十一條) (三)主管機關疏於依本法訂定法規命 令(第四十二條)
102 第一條 為因應全球氣候變遷,兼顧減緩與調適行動, 落實世代正義及氣候正義,並特別考量到脆弱 群體的保護,善盡共同保護地球環境之責任, 並確保國家永續發展,特制定本法 修法說明: 將原第六條的減量與調適並重的 內容改為兼顧氣候變遷減緩與調 適行動。 明確本法立法目的涵蓋氣候變遷 衝擊下的脆弱群體保護。 第六條 基本原則 政府應秉持永續發展原則及衡平原則,兼顧環 境保護、經濟發展、社會保障,以確保國土資 源永續利用、能源供需穩定、推動綠色產業轉 型以及兼顧人權保障及社會正義等。 政府氣候行動應秉持污染者付費原則,逐步將 溫室氣體排放之環境、社會外部成本內部化, 移除化石燃料補貼,並給予賠償於受氣候衝擊 而致生損害之人民。 政府氣候行動應依據預警原則,於生嚴重或不 可逆之風險存在時,不得以科學不確定性為 由,拒絕或延遲採取因應氣候變遷的措施。 修法說明: 明確本法重要氣候治理原則。 增列永續發展原則與衡平原則, 並特別提及推動綠色產業轉型以 及兼顧人權保障等相關原則內 涵。(第一項) 修正污染者付費原則與預警原 則,並完整體現各該原則內容。 (第二、三項)
103 第七條 為因應氣候變遷,政府相關法律及法規命令之 制定,政策規劃管理,包括國土計畫、都市計 畫、自然資源管理、環境影響評估等應遵循下 列原則與事項: 一、參酌國內外最新氣候變遷科學研究及分 析,進行氣候變遷影響評估,包括氣候變遷衝 擊評估、溫室氣體排放預估及可行之因應作 為。 二、為確保國家能源安全,應訂定再生能源中 長期目標,擬訂降低化石燃料補貼及依賴之中 長期策略,並落實非核家園願景。 三、秉持污染者付費之環境正義原則,依二氧 化碳當量,推動使用化石燃料之稅費機制,以 因應氣候變遷,並落實中立原則,促進社會公 益。 四、積極協助傳統產業節能減碳或轉型,發展 綠色技術與綠色產業,創造新的就業機會與綠 色經濟體制,並推動國家基礎建設之低碳綠色 成長方案。 五、提高資源與能源使用效率,促進資源循環 使用以減少環境污染及溫室氣體排放。 六、有利於達成本法第五條第一項溫室氣體長 期減量目標、第十二條各階段管制目標,並考 量氣候變遷調適,以緩解氣候變遷衝擊並提升 韌性。 修法說明: 修正第五條(條文移列),明定 本法與相關法領域、政策規劃制 定的關係。 除如跨政府氣候變遷專家委員 會、國際能源總署、聯合國環境 規劃署等於國際間具廣泛共識的 氣候科學洞見外,也應重視國內 尺度下的相關氣候科學評估,以 作為政府氣候治理的基礎。(第 一款) 政府氣候治理應以能有利達成本 法所設定之氣候目標。(第六款)
104 第八條 依據本法授權制定之法規命令,以及長期減量 目標、各階段管制目標、溫室氣體減量及氣候 變遷調適相關推動方案,執行計畫與改善計 畫,主管機關應遵循下列原則與事項: 一、氣候變遷之情境分析及推估應依據最新氣 候變遷科學研究;其內容應包含氣候變遷調 適、災害風險降低及永續發展目標。 二、應履行聯合國氣候變遷綱要公約之共同但 具差異之國際責任, 同時兼顧我國環境、經 濟、社會及人權之永續發展,善盡自身最大努 力之貢獻。 三、積極採取預警措施,進行預測、避免或減 少引起氣候變遷之肇因,並緩解其不利影響。 四、積極加強國際合作,以維護產業發展之國 際競爭力 五、積極發展國內溫室氣體減量及氣候變遷調 適之技術。 六、應達成本法第五條第一項溫室氣體長期減 量目標、第十二條各階段管制目標,並考量氣 候變遷調適,以緩解氣候變遷衝擊並提升韌 性。 修法說明: 修訂第六條(條文移列),明令 本法規範下制定相關政策與命令 的標準。 國內外最新氣候變遷科學研究及 分析,包含跨政府氣候變遷專家 委員會、國際能源總署、聯合國 環境規劃署等國際間具廣泛共識 的氣候科學洞見,以及依循本法 進行之氣候科學評估。(第一款) 增修「巴黎協定」下對於各國共 同但具差異之國際責任原則之解 釋,即需善盡自身最大努力之貢 獻。(第二款) 明確本法長期減量目標、各階段 管制目標與調適目標,為各相關 法規與政策應遵循之原則。(第 六款)
105 第五章:氣候公民訴訟專章 本章新增 第四十條 (事業、排放源違法,主管機關疏於執行) 事業或排放源違反本法或依本法授權訂定之相關命 令而各級主管機關疏於執行時,人民或公益團體得敘 明疏於執行之具體內容,以書面告知各級主管機關。 各級主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未 依法執行者,人民或公益團體得以該主管機關為被 告,對其怠於執行職務之行為,逕向管轄之高等行政 法院提起訴訟,請求判令其執行。 第一項之書面告知格式,由中央主管機關會商有關機 關定之。 立法說明: 事業、排放源違法而主管 機關疏於執行之情形,為 典型公益訴訟類型,故規 範公民告知先行程序、訴 訟程序以及訂定書面告知 書之格式。 第四十一條(長期減量目標、階段管制目標、推動方 案、執行計畫、法規命令、改善計畫違法) 人民或公益團體認為行政機關依本法發布之長期減 量目標、階段管制目標、減量推動方案、調適推動方 案、溫室氣體減量執行計畫、氣候變遷調適執行計 畫、改善計畫或依本法授權訂定之法規命令違法,得 依本章規定,以核定該目標、方案、計畫或法規命令 之行政機關為被告,逕向管轄之高等行政法院提起訴 訟,請求宣告該目標、方案、計畫或法規命令無效或 應依本法授權意旨而發布或訂定目標、方案、計畫或 法規命令。 前項訴訟,應於該目標、方案、計畫或法規命令核定 發布後一年之不變期間內提起。但目標、方案、計畫 或法規命令發布後始發生違法之原因者,應自原因發 生時起算。 立法說明: 為進一步確保政府積極落 實氣候治理,賦予人民於 長期減量目標、階段管制 目標、減量及調適之推動 方案、執行計畫與改善計 畫,與以本法授權而訂定 之法規命令違反本法而發 布或訂定時司法救濟之權 利。(第一項) 為使氣候政策的穩定, 規定起訴的不變期間。 (第二項)
106 第四十二條(行政機關疏於訂定或核定法規命令) 行政機關怠於依本法訂定或核定法規命令者,人民或公 益團體得依行政程序法第一百五十二條向該機關書面提 議為之。該機關應於書面提議送達之日起六十日內,依 行政程序法第一百五十三條各該情形分別處理。 機關如認為依法不得以命令規定或無須訂定或核定法規 命令之事項,應附述理由通知原提議之人民或公益團 體。原提議之人民或公益團體於通知送達之日起六十日 內,得準用前條規定向管轄之高等行政法院提起訴訟。 機關怠於依前項規定於六十日內通知者,亦同。 立法說明: 避免行政機關怠於依本 法制定法規命令,並為 免直接進入訴訟,故先 要求人民或公益團體先 依照行政程序法提議法 規命令。(第一項) 若主管機關仍推諉卸 責,則給予人民救濟之 機會。(第二項) 第四十三條 (訴狀送達與辦理程序) 前二條訴訟,高等行政法院收受起訴狀後,應將起訴狀 繕本送達被告。 被告收受起訴狀繕本後,應於六十日內重新檢討原告請 求之目標、方案、計畫或法規命令是否合法或是否依本 法授權意旨而發布或訂定,並分別依下列規定辦理: 一、如認其違反作成之程序規定得補正者,應為補正, 並陳報高等行政法院。 二、如認其違法或未依本法授權意旨而發布或訂定者, 應將其情形陳報高等行政法院,並得為必要之處置。 三、如認其合法或符合本法授權意旨而發布或訂定者, 應於答辯狀說明其理由。 被告應附具答辯狀,並將原目標、方案、計畫或法規命 令與重新檢討之卷證及其他必要文件,一併提出於管轄 之高等行政法院。如有與原告請求之目標、方案、計畫 或法規命令具不可分關係者,亦應一併陳報。 立法說明: 為使原目標、方案、計 畫、法規核定之機關有 先為自我省查之機會, 故要求被告機關於繕本 送達後,重新審視人民 之主張,並附具答辯狀、 卷證及其他必要文件予 高等行政法院。
107 第四十四條 (判決駁回原告之訴) 高等行政法院認為該目標、方案、計畫或法規命令未 違法或符合本法授權意旨而發布或訂定者,應以判決 駁回原告之訴。 若認為違反作成之程序規定,而已於第一審言詞辯論 終結前合法補正者,高等法院得職權依據行政程序法 第一百一十四條第一項各款情形判斷,應否以判決駁 回原告之訴。 立法說明: 明定行政法院判決駁回。 第四十五條(宣告違法之判決) 高等行政法院認為該原告請求之目標、方案、計畫或 法規命令違法或未依本法授權意旨而發布或訂定者, 應宣告該目標、方案、計畫或法規命令無效或應依本 法授權範圍而發布或訂定。同一目標、方案、計畫或 法規命令中未經原告請求,而與原告請求宣告無效之 部分具不可分關係,經法院審查認定違法者,併宣告 無效。 目標、方案、計畫或法規命令發布後始發生違法原因 者,應宣告自違法原因發生時起失效。 目標、方案、計畫或法規命令依法僅得為違法之宣告 者,相關機關應依判決意旨為必要之處置。 高等行政法院認為該原告之訴雖有理由,但案件事證 尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者,應判 命行政機關遵照其判決之法律見解而發布或訂定目 標、方案、計畫或法規命令。 第一項情形,高等行政法院認與原告請求宣告無效之 部分具不可分關係之不同目標、方案、計畫或法規命 令亦違法者,得於判決理由中一併敘明。 立法說明: 參考行政訴訟法都市計畫 審查程序,明令宣告違法 之判決內容與形式。 第三項之情形,例如減量 推動方案中之公正轉型計 畫,若未納入某一特定群 體之考量時而訴訟經違法 確定者,避免因失效後影 響其他受原公正轉型計畫 之群體喪失其受益,自不 符合法秩序要求應符合平 等原則之意旨,此時法院 僅得宣告該相關目標、方 案、計畫或法規命令機關 未將部分人或事充分納入 受益係違法,依判決意旨 為必要之處置即可。(第 三項)
108 第四十六條 (判決之效力) 前條第一項至第四項之確定判決,對第三人亦有 效力。 前條第一項至第二項之情形,為免氣候目標生更 不利益之情形或為維護重大公益者,高等行政法 院得另定失其效力之日期,但以一年為限。 立法說明: 明令確定判決之效力。 (第一項) 參酌憲法訴訟法第52條之規 定,例外明令定期失效的依 據。(第二項) 第四十七條 (職權判命訴訟費用) 行政法院為氣候事件之判決時,得依職權判命被 告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他 訴訟費用予原告。 立法說明: 明令法院得依職權分配律師費 用及訴訟費用之依據。 第四十八條 (準用規定) 氣候事件程序,除本章別有規定外,準用行政訴 訟法之規定。 立法說明: 其餘事項準用行政訴訟法。

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110 中央研究院 環境變遷研究中心 https://www.rcec.sinica.edu.tw/index.php 環變中心以科學的方法提供環境變遷的來龍去脈,並給予制定出有效的對策與治理方法, 內容包括大氣組成及大氣輻射收支的變遷、全球氣候系統的變化、臺灣周邊海域之生物 地球化學等領域,並且針對亞洲大陸的沙塵暴傳輸、臺灣的臭氧生成與空氣污染、全球 暖化情境下降水系統的變化、以及海洋酸化對珊瑚礁系統的影響等重要環境議題進行了 多元的探討。此外,也針對IPCC氣候變遷第六次評估報告,提供完整的科學重點摘錄與 臺灣氣候變遷評析更新報告(https://www.most.gov.tw/most/attachments/8bffc553a616-447b-845e-975cec30f3ea)。
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國家圖書館出版品預行編目(CIP)資料 編著者 研究團隊 主編 發行人 出版者 美術編輯 倪茂庭(主要編著者) 黃海寧(撰寫第二部分:美國少年們對於美國政府氣候政策的挑戰) 林彥廷 呂冠輝 凃又文 財團法人環境權保障基金會 財團法人環境權保障基金會 黃意婷 氣候訴訟入門手冊(Handbook of Climate Litigation) 氣候訴訟入門手冊 = Handbook of Climate Litigation / 倪茂庭, 黃海寧編著. 臺北市 : 財團法人環境權保障基金會, 民111.09 111 面 ;  18.2 x 25.7 公分 ISBN 978-626-96471-0-1(平裝) 1.CST: 氣候變遷 2.CST: 訴訟法 3.CST: 個案研究 328.8 111012703

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