Paper Acqua - 15/2017 - Energia Media

Acqua Paper 15/2017

Il valore dell’innovazione nella tariffa idrica Raffaele Di Stefano Carmine Laurenzano

Gli autori Raffaele Di Stefano avvocato, esperto di Sistema Idrico Integrato, Garante del Servizio Idrico della Regione Lazio dal 2010 al 2016 e partner di Energia Media. r.distefano@energiamedia.it www.energiamedia.it Carmine Laurenzano avvocato, esperto di Sistema Idrico Integrato.

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Acqua Paper 15/2017

I l v a l o r e d e l l ’ i n n o v a z i o n e nella tariffa idrica Raffaele Di Stefano Carmine Laurenzano

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Nota introduttiva L’innovazione è uno dei migliori prodotti del libero mercato. Produce efficienza e crescita.

Le resistenze culturali ed economico-finanziarie intorno alle tecnologie già consolidate vengono travolte dalla competizione nel libero mercato che premia l’efficienza e la crescita.

Ma se non c’è libertà di mercato non c’è orientamento di sistema all’innovazione. Allora occorre stimolare l’innovazione dall’esterno, attraverso politiche atte a favorirla.

La gestione del sistema idrico integrato non opera in condizioni di libero mercato.

Occorre pertanto che l’Autorità di regolazione si faccia carico di incentivarne l’innovazione.

Ad oggi i provvedimenti tariffari, e più in generale la regolazione del settore, non hanno stimolato l’innovazione tecnologica e neppure l’hanno obbligata.

Gli ingenti investimenti per il Sistema Idrico Integrato (SII), urgenti e necessitati dalle sanzioni europee già imposte (e da quelle future previste e prevedibili), non sono stati però indirizzati nel senso di privilegiare soluzioni tecnologiche innovative; sicché è concreto il rischio di avere nel prossimo futuro una dotazione infrastrutturale idrica già obsoleta.

Per questi motivi riteniamo necessario e non più rinviabile, un dibattito maturo sul valore da assegnare all’innovazione tecnologica nel servizio idrico. In particolare sotto l’egida di questo Collegio dell’AEEGSI - che per primo, e molto, ha già fatto nel settore idrico, dando l’impronta alla regolazione del SII- per condividere una riflessione sul valore dell’innovazione tecnologica alla luce dell’esperienza maturata e degli effetti prodotti dalla regolazione emanata, prima che chiuda il proprio mandato e passi la responsabilità ad altro e nuovo collegio.

Il presente working paper si pone come obiettivo quello di offrire uno strumento per aprire la discussione preliminare.

L’oggetto del documento pertanto non costituisce una disamina esaustiva del tema dell’innovazione nel SII bensì è circoscritto ad una essenziale disamina del - non- posto attribuito all’innovazione nella regolazione tariffaria del SII. L’auspicio è quello di ottenere riscontri critici e propositivi.

L’impegno esplicitato è quello di continuare ad alimentare la discussione.

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Il valore dell’innovazione nella tariffa idrica

1. Il valore dell’innovazione Il valore dell’innovazione è dato dall’apprezzamento del mercato per i vantaggi competitivi che assicura: l’azienda che adotta una valida innovazione di processo o di prodotto potrà contare su un set di nuovi strumenti operativi utili a realizzare migliori performance e ridurre i costi, e vincere la competizione di mercato.

La spinta all’innovazione, per le aziende, è data dalla posta economica in gioco; una posta così alta che in via di ipotesi può coincidere con il principio winner takes all - chi vince prende tutto.

Per altro verso l’innovazione adottata dall’azienda garantisce benefici sociali anche maggiori del valore economico.

Ma in un mercato chiuso non esiste competizione. E quindi vi è carenza di innovazione sia tecnologica che sociale.

Quello del servizio idrico integrato è un mercato chiuso. Gestioni e ricavi sono garantiti rispettivamente dalle convenzioni e dalle tariffe. Quale vantaggio competitivo allora è assicurato all’azienda che intende innovare la propria gestione ?

2. L’innovazione tecnologica nella tariffa idrica Il quadro normativo generale di riferimento della gestione del Servizio Idrico Integrato (ora trasfuso nel T.U. Ambientale d.lgs. 152/06) si muove lungo due linee guida: a) recuperare efficienza e migliorare la qualità del servizio per i cittadini: la stessa legge Galli, 5 gennaio 1994, n. 36 - e la susseguente normativa di applicazione - ha introdotto la disciplina del SII con l’obiettivo di favorire un serio recupero di efficienza nella gestione del servizio idrico pubblico; così l’art. 141, comma 2, del D.Lgs 152/06 Testo Unico Ambientale prevede che il SII deve essere gestito secondo principi di effi-

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cienza, efficacia ed economicità (in attuazione delle politiche comunitarie e nazionali); b) garantire la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio (c.d. full recoverycost): l’art. 154, comma 1, del d.lgs. 152/2006, come modificato dal richiamato d.P.R. 116/11, prevede che la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere […]; l’art. 10, comma 14, del decreto legge 70/11 prevede che l’Autorità predispone il metodo tariffario sulla base della valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai princìpi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse[n.d.r. secondo il principio “chi inquina, paga”].

Tali obiettivi, fin dal 1999 (D.P.C.M. 29 aprile 1999, predisposizione per le Carte dei Servizi) avrebbero dovuto essere raggiunti attraverso l’adozione di soluzioni tecnologiche, organizzative e procedurali più funzionali allo scopo.

Così come strutturato, il contesto normativo sembrava spingere, almeno a livello teorico, per una forte promozione dell’adozione di soluzioni tecnologiche e della innovazione tecnologica nell’ambito del SII. 3. L’efficacia, l’efficienza e il recupero dei costi di gestione ovvero dal D.P.C.M. 29/4/ 1999 al Metodo Tariffario.

Dopo il Referendum del giugno 2011, sulla c.d. abolizione della remunerazione del capitale investito, l’adozione di soluzioni tecnologiche e di innovazioni tecnologiche, avrebbe potuto essere la via maestra per garantire una adeguata remunerazione della attività dei gestori, attraverso i vantaggi competitivi garantiti dall’innovazione.

Ma tale soluzione, a prescindere dai principi normativi richiamati e sempre dichiarati nelle premesse degli atti, non ha trovato posto nei sistemi tariffari fino ad oggi strutturati dall’AEEGSI. 1. Nel Metodo Normalizzato Transitorio (MNT) di cui alla Delibera 585/2012/R/Idr(e relativo allegato a) vi è un costante richiamo ad una regolazione tariffaria incentivante [ che]induca comportamenti più efficaci e una maggior efficienza[…] per definire le frontiere efficienti dei costi operativi, al fine di individuare precisi percorsi di efficientamento, con l’obiettivo dichiarato, tra gli altri di individuare (nei successivi provvedimenti) meccanismi di premialità e penalità per nuovi investimenti.

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Tuttavia, nella delibera di approvazione del MNT non si rinviene alcuna espressa previsione circa l’innovazione tecnologica e gli effetti sulla tariffa. Con il risultato che gli effetti del MNT, sono l’opposto delle intenzioni del legislatore e richiamati dal regolatore in premessa: nessun premio all’innovazione tecnologica.

I premi sono riservati alla redazione dei Piani di Intervento – PdI, corredati di Piano Economico Finanziario – PEF – e relazione illustrativa e soprattutto i costi, sono ribaltati in tariffa indiscriminatamente, siano essi operativi, efficientabili o non efficientabili, laddove non si rinviene alcuna disposizione o formula che incentivi il Gestore del SII a investire in innovazione tecnologica al fine di risparmiare ed efficientare.

2. Nel Metodo Normalizzato primo periodo (MN primo periodo) Delib. 643/2013/R/Idr AEEGSI – ALL. A rinveniamo gli stessi limiti del MNT. Anche in questo caso, l’Autorità nei “RITENUTO” e nei “CONSIDERATO” sembra prendere atto della necessità di dover spingere i Gestori all’adozione di innovazione tecnologica (RITENUTO CHE […] sia necessario garantire le condizioni tese a favorire l'urgente ammodernamento delle infrastrutture idriche.

Nel MN Primo Periodo rimane rilevante il fatto che nella elaborazione dei costi operativi e costi endogeni, nessun elemento o considerazione viene rivolta alla possibilità, per il gestore, di abbattere tali costi attraverso l’innovazione tecnologica.

Al contrario, così come strutturate le formule, hanno indotto ragionevolmente il gestore a ritenere che possa recuperare tutti i costi sostenuti, e che non vi è alcun incentivo concreto alla adozione di innovazione tecnologica. Ed infatti non sono stati effettuati importanti investimenti tecnologici nella gestione del servizio.

Nel MN primo periodo per la prima volta, l’Autorità recepisce le sollecitazioni finalizzate alla corretta verifica del consumo della risorsa idrica, quale strumento per la tutela della risorsa stessa e del risparmio idrico: della necessità di disciplinare un monitoraggio dell’efficienza del servizio di misura di ciascun singolo gestore individuando, tra i parametri di efficienza del servizio di misura e gli indicatori di efficienza del servizio di misura.

Tuttavia, i parametri di efficienza del servizio di misura, indicati nel MN primo periodo, sembrano assurge ad un valore più statistico che di scopo. Ad ogni buon conto, con il MN primo periodo, si intravede l’importanza della innovazione tecnologica, almeno per quanto riguarda l’efficientazione del sistema di misura.

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Sicuramente strategico è l’obiettivo della tutela della risorsa idrica, ma si è ancora ben lontani dal focalizzare l’innovazione tecnologica come un elemento di rilievo nella costruzione della tariffa (eventualmente anche in termini di premialità del gestore del SII). È necessario “sdoganare” l’innovazione tecnologica dal recinto imposto relativo alla sola efficientazione del sistema di lettura, e ampliare la portata del concetto a tutti gli aspetti del SII. 3. Nel Metodo Normalizzato secondo periodo (MN secondo periodo) Delib. 664/2015/ R/Idr – ALL. A –l’Autorità sembra avvedersi che qualcosa non torna nelle precedenti costruzioni tariffarie, rilevando che dalle risultanze dell’analisi degli specifici schemi regolatori approvati per le annualità 2014 e 2015 sono emersi due principali elementi: […] )una estrema eterogeneità nei valori dei costi operativi, che appare solo parzialmente spiegabile attraverso le specificità geomorfologiche dei territori serviti o con riferimento ai modelli gestionali adottati. Avrebbe potuto aggiungere, derivante anche dalla mancata adozione su larga scala dello sviluppo di innovazione tecnologica.

Sta di fatto che su tale riflessione, l’Autorità decide di inserire nello schema regolatorio taluni meccanismi incentivanti per il miglioramento della qualità contrattuale e tecnica del servizio, introducendo un meccanismo di premi/penalità, alimentato da una specifica componente tariffaria, obbligatoria per tutti i gestori, da destinare a un Fondo qualità istituito. Da cui l’introduzione di incentivi su due asset (art. 34 allegato A) : •

le penali, gli indennizzi e le sanzioni siano decurtate dal totale dei costi riconosciuti;

•

i premi o gli incentivi relativi a livelli di qualità delle prestazioni che risultino migliori di quelli minimi previsti siano aggiunti al totale dei costi riconosciuti.

Ora, si è ancora ben lontani dal prevedere l’introduzione della innovazione tecnologica come elemento premiante di sistema.

Sicuramente con il MN secondo periodo vengono introdotti elementi premianti che potrebbero indurre il Gestore del SII a riflettere sull’investimento in innovazione tecnologica, ma si tratta di espedienti indiretti e ancora incerti. Senza contare che se da una parte l’Autorità tenta di lavorare su elementi quali “penali, indennizzi e sanzioni”(che peraltro hanno una portata assai limitata agli aspetti “contrattuali” e del rispetto della Carta dei Servizi), dall’altra i costi operativi continuano ad essere scaricatati totalmente e soprattutto indiscriminatamente sull’utente finale. Il risultato è un persistente disinteresse agli investimenti mirati sulla tecnologia e innovazione. Per il Gestore, infatti, sarà sicuramente più

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conveniente “tollerare” le proprie inefficienze che, se non andranno a incidere sui parametri di qualità, saranno compensate direttamente dalla tariffa a carico degli utenti finali.

4. La cosiddetta “tirannia del mercato” da parte dei gestori del SII L’innovazione tecnologica non è sempre bene accetta dai gestori, i quali sembrano preferire piuttosto degli up-grade delle tecnologie già acquisite.

Tale orientamento delle società di gestione può essere comprensibile alla luce della mancanza sia di incentivi, che di obblighi di legge, oltre che di una certa carenza di cultura dell’innovazione; ma non è condivisibile alla luce degli obblighi di convenzione e, soprattutto, con riferimento alla mission aziendale, almeno per quella larga parte di gestori che sono società a maggioranza pubblica, e per questo tenute a valutare i benefici sociali, oltre che quelli economici, della modalità di gestione.

Le scelte delle società di gestione del S.I.I., operando in regime di monopolio formano la totalità del mercato, si traducono nella c.d. tirannia del mercato servito che si attua attraverso l’imposizione del grado di innovazione accettabile per la loro organizzazione aziendale; che non è il massimo grado di innovazione (e cioè di efficienza e di beneficio) possibile e neppure il grado di innovazione richiesto dal mercato. È semplicemente il grado di innovazione ritenuto conveniente dal gestore. E l’intervento richiesto all’Autorità regolatoria serve proprio a contro-bilanciare la spinta alla conservazione per la massimizzazione dei benefici dell’investimento aziendale favorendo quella verso la ricerca di innovazioni tecnologiche capaci di garantire una migliore efficienza al servizio sia con riferimento ai costi che ai benefici sociali.

5. Conclusione Queste sinteticamente le criticità del sistema tariffario. E su queste sollecitiamo la sensibilità dell’Autorità e degli EGATO perché si facciano promulgatori di un moderno ed efficiente servizio idrico.

Per favorire la discussione sul valore dell’innovazione nel servizio idrico e nella tariffa integrata promuoviamo già dal mese di settembre un tavolo di confronto - ai partecipanti si chiede sin d’ora di contribuire in maniera critica e partecipata - a cui seguiranno una serie di iniziative tematiche per sollecitare l’inserimento di tali questioni nell’agenda dei decisori.

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