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O Direito ambiental urbanístico brasileiro A importância do adequado uso e ocupação do solo e da avaliação de impactos ambientais nas cidades

Anina Di Fernando Santana

O Direito ambiental urbanístico brasileiro A importância do adequado uso e ocupação do solo e da avaliação de impactos ambientais nas cidades

São Paulo 2013

Copyright © 2013 by Editora Baraúna SE Ltda Capa AF Capas Diagramação Jacilene Moraes Revisão Priscila Loiola

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ ________________________________________________________________ S223d Santana, Anina Di Fernando O direito ambiental urbanístico brasileiro: a importância do adequado uso e ocupação do solo e da avaliação de impactos ambientais nas cidades / Anina Di Fernando Santana. - 1. ed. - São Paulo: Baraúna, 2013.

ISBN 978-85-7923-793-5 1. Direito ambiental. 2. Desenvolvimento sustentável. I. Título.

13-05507 CDU: 349.6 ________________________________________________________________ 25/09/2013 27/09/2013 ________________________________________________________________ Impresso no Brasil Printed in Brazil DIREITOS CEDIDOS PARA ESTA EDIÇÃO À EDITORA BARAÚNA www.EditoraBarauna.com.br

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“Aos meus pais Fernando Santana e Sédna Carvalho (in memoriam) por todo o apoio e incentivo para a realização dos meus objetivos”.

Sumário Introdução................................................................. 11 Capítulo I 1. O direito de propriedade........................................ 15 Capítulo II 2. O princípio da função social da propriedade.......... 24 2.1. A função social da propriedade urbana............ 28 2.2. A função social da propriedade rural................ 31 Capítulo III 3. O meio ambiente urbano: conceito, legislação aplicada e diretrizes urbanísticas............................................... 36 3.1 O direito urbanístico brasileiro......................... 42 3.2. As competências dos entes federativos para o desenvolvimento da política urbana............................ 45 3.3. A política urbana constitucional...................... 48 3.4. O estatuto da cidade ....................................... 56

3.5. O plano diretor .............................................. 60 3.6. O desenvolvimento urbano sustentável............ 65 3.7. A gestão democrática e cooperação da sociedade no processo de urbanização..................................... 78 Capítulo IV 4. O direito construir e a ordenação do uso e ocupação do solo urbano........................................................... 84 4.1. Os índices urbanísticos ................................... 89 4.2. O zoneamento ................................................ 92 4.3. Os espaços não edificáveis ............................... 97 4.4. Da licença para construir................................. 99 4.5. Do adequado uso do solo e do assentamento de edificação.............................................................. 102 Capítulo V 5. Os instrumentos urbanísticos para o uso e ocupação do solo urbano......................................................... 108 5.1. A outorga onerosa do direito de construir e de alteração do uso do solo ....................................... 110 5.2. A transferência do direito de construir........... 117 5.3. A operação urbana consorciada...................... 120 Capítulo VI 6. A avaliação de impactos ambientais nas cidades.... 126 6.1. A aplicação dos princípios da precaução e da prevenção no ambiente urbano ................................. 128 6.2. Os estudos prévios de impacto ambiental e de vizinhança .............................................................. 131

6.3. O EIV e sua relação com a sustentabilidade das cidades e as diretrizes urbanísticas......................... 135 6.4. O conteúdo mínimo do EIV......................... 139 6.5. Etapas da realização do eiv........................... 142 6.6. O entendimento jurisprudencial do eiv ...... 145 Conclusão................................................................ 152 Referências............................................................... 164

INTRODUÇÃO A Constituição da República Federativa de 1988 faz referência ao meio ambiente por todo o seu texto e é considerada a mais avançada das Constituições brasileiras no trato da questão ambiental, pois confere tutela para o meio natural disposto no art. 225 e também para o meio ambiente cultural, do trabalho e o urbano.

O objeto desse livro é o meio ambiente urbano, conhecido também como meio artificial, que compreende as edificações, ruas, praças e se relacionam ao direito de construir, uso e ocupação do solo, haja a vista que as edificações compõem o ambiente do homem e ao mesmo tempo interferem no meio, alterando suas características, a preservação e conservação dos recursos naturais, razão pela qual é indispensável que a legislação brasileira disponha de mecanismos direcionados ao adequado planejamento das cidades.

A atual Carta Magna é a primeira a estabelecer a Política Urbana, que tem a missão de garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, conforme o seu art. 182 disposto na Ordem Econômica e Financei11

ra, que é regida por princípios gerais do art. 170, como a defesa do meio ambiente.

Portanto, o espaço urbano deve ser objeto de tutela ambiental e de políticas públicas com o intuito de proporcionar a melhoria do bem-estar da coletividade. Assim, consistirá em um ambiente que comporta equilíbrio entre meio natural, crescimento econômico e infraestrutura para atender as necessidades sociais, especialmente porque a partir da década de 1970 as cidades brasileiras tiveram um processo de urbanização acelerado.

Acompanhando esse crescimento, surgiram inúmeros problemas que circundam as cidades e que nós vivenciamos como consequência da falta ou da inadequação de um planejamento urbano eficiente e da inobservância da função social da propriedade urbana.

Sem dúvida, as externalidades negativas geradas pelo uso inadequado da propriedade interferem no equilíbrio do sistema ecológico no meio urbano, no bem-estar e sadia qualidade de vida da população, assim como prejudica o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, como ocorre, por exemplo, com a dificuldade de mobilidade, a construção de edificações de grande porte sem prévio estudo de impacto de vizinhança ou, ainda, com a concentração de poluentes no ar que prejudicam a saúde da população.

A implementação de cidades sustentáveis é de interesse de todos os munícipes, pois são os principais sujeitos afetados pelos impactos decorrentes das atividades desenvolvidas no local. Com base nisso, a obra visa esclarecer como o adequado ordenamento do uso e ocupação

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do solo e a avaliação de impactos ambientais podem contribuir para o desenvolvimento urbano sustentável.

Diante disso, o livro discorrerá em seis capítulos sobre o ambiente urbano e os instrumentos necessários para a sua sustentabilidade, para tanto, os capítulos I e II apontam como surgiu o direito de propriedade e o atual tratamento conferido pela Constituição quanto à observância da função social da propriedade, posto que as cidades são formadas por um conjunto de edificações e vias de comunicação que não devem contrariar a disciplina ambiental e urbanística.

O estudo do meio ambiente urbano e as principais legislações que o cercam, como o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor, são analisados no capítulo III, juntamente com a análise das competências dos entes federativos para o desenvolvimento da política urbana, a noção de desenvolvimento sustentável e a gestão democrática da cidade.

O capítulo IV dedica-se ao direito de construir e a ordenação do uso e ocupação do solo, para tanto, faz-se uma explanação dos índices urbanísticos, do zoneamento, dos espaços não edificáveis, da licença para construir e do adequado uso do solo e do assentamento de edificação. Tal análise servirá de suporte para a compreensão do capítulo V que trata dos instrumentos urbanísticos do uso e ocupação do solo.

Para finalizar, o capítulo VI trata da avaliação de impactos ambientais nas cidades através do Estudo de Impacto Ambiental e do Estudo de Impacto de Vizinhança, discorre sobre o conteúdo desse último estu-

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do e as etapas de sua realização, também faz uma breve exposição dos princípios da precaução e prevenção no ambiente urbano.

A obra de um modo geral também está voltada para a análise da legislação nacional e de alguns municípios quanto ao ordenamento da cidade em relação ao uso e ocupação do solo e da jurisprudência pátria quanto à avaliação de impactos ambientais, pois são fatores que influenciam as condições de vida dos citadinos e a sustentabilidade desse espaço.

Desenvolver um tema voltado para o meio ambiente urbano é uma forma ampliar o conhecimento sobre esse espaço dinâmico e de ramos do direito – ambiental e urbanístico – que estão em permanente construção para enfrentar os problemas atuais das cidades e elevar a melhoria da qualidade de vida e bem-estar dos seus habitantes.

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CAPÍTULO I 1. O DIREITO DE PROPRIEDADE O entendimento sobre o direito de propriedade desenvolveu-se de acordo com o momento histórico, pois, ao contrário da posse - forma de exteriorização da propriedade e preexistente ao direito que depois converteu-se em fato jurídico -, a compreensão de propriedade sofreu influências no decorrer da história, desde a antiguidade até à concepção atual.

De acordo com Venosa (2011, p. 165), “[...] nas sociedades primitivas, somente existia propriedade para as coisas móveis, exclusivamente para objetos de uso pessoal, tais como peças de vestuário, utensílios de caça e pesca [...]”. Desse modo, um grupo social permanecia em determinado local para a cultivação do solo, criação de animais e consumo de recursos naturais, mas com a redução ou desaparecimento desses, deslocavam-se para outros lugares. Assim, não havia noção de uso exclusivo

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