los Funcionarios Públicos y su Responsabilidades en la Administración en Venezuela

EDITORIAL JURIDICA AL DERECHO

LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y SU RESPONSABILIDADES EN LA ADMINISTRACIÓN EN VENEZUELA EDITORA LILIBETH CORDERO 12.700.858 EDICION LIMITADA

RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL FUNCIONARIO, ADMINISTRATIVA, CIVIL Y PENAL La responsabilidad del funcionario público se deriva por un hecho, acto o omisión de la persona, que impone la obligación de reparar un daño ocasionado, bajo la garantía del principio de legalidad y evitando el abuso de la

discrecionalidad

administrativa.

En

la

administración

pública

la

responsabilidad del funcionario se aplica de manera individual en el ejercicio de la función pública, administrativa de Estado, disciplinaria del funcionario, sancionadora del contratado y obrero y política. Los funcionarios y empleados

públicos,

responden

civil,

penal,

administrativa

y

disciplinariamente por los bienes y recursos públicos de conformidad con la ley. En correspondencia con el artículo 21 de la Ley contra la Corrupción: los funcionarios y empleados públicos responden civil, penal, administrativa y disciplinariamente por la administración de los bienes y recursos públicos, de conformidad con lo establecido en la ley. La Responsabilidad de los funcionarios en Venezuela, está consagrada en el Artículo 139 de la Constitución, conforme a la cual, el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la constitución o de la Ley".

El principio de responsabilidad de los funcionarios públicos tiene una base constitucional contenida en el artículo 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) al establecer que el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables y se contempla en la Constitución doble garantía de responsabilidad a favor del ciudadano que está dada por la garantía personal del funcionario que establece el artículo 139 de la Constitución.

Ahora bien, la responsabilidad personal del funcionario público puede ser civil, administrativa y penal, siendo estas últimas las más comunes representando hechos conocidos donde se sitúan los delitos de salvaguarda del patrimonio público como el peculado,

el

enriquecimiento

ilícito,

entre

otros,

y

los

pronunciamientos administrativos de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Al respecto, la responsabilidad penal aplica cuando un funcionario comete actos u omisiones que se encuentran tipificadas en la normativa como delitos o faltas. En tales casos se podrían originar sanciones judiciales hasta penas privativas de libertad. En el caso de funcionarios públicos de alto nivel, la investidura necesita protección previa para impedir ejercicios temerarios en el entorno

penal,

en

consecuencia

los

procesos

donde

es

exigida

la

responsabilidad penal, Presidente de la República, ministros, gobernadores, entre otros, es requerido un proceso preliminar, el antejuicio donde se determina la existencia de méritos para persistir en un enjuiciamiento del funcionario. Por otro lado, la responsabilidad administrativa proviene en el momento en que el funcionario llega a incurrir en actos, hechos u omisiones que imposibilitan el funcionamiento normal de un servicio público o que simbolizan anomalías en el desempeño del cargo. La responsabilidad lleva consigo las multas, las suspensiones, las inhabilitaciones ahora de moda, las destituciones y las amonestaciones. En referencias a la responsabilidad civil del funcionario, poco conocida y menos exigida. En ella se centra la contingencia real y efectiva que tiene un particular de acudir a tribunales y exigir que el funcionario responsable, se obligue a indemnizar o reparar los daños y perjuicios que sus acciones u omisiones causaron. En tal caso pueden solicitar medidas preventivas como el embargo, el secuestro o la prohibición de enajenar y gravar, sobre los bienes del funcionario fungiendo como cualquier otro ciudadano accionado. Si la acción se declara improcedente, el demandado podrá intentar acciones

Como normas aplicables, se citan disposiciones que sistematizan la responsabilidad del funcionario público. En primer lugar, todo los actos del Poder Público que viole o menoscabe derechos garantizados en la Constitución son nulos y los funcionarios que lo ordenó o ejecutó incurre en responsabilidad penal, civil y administrativa sin que sirvan a su favor el cumplimiento de órdenes contrarias a la Constitución y a las leyes'. (Artículo 46 de la CRBV). Por otro lado, la actuación del Poder Público conduce a la responsabilidad individual por abuso de poder o por violación de la ley. (Artículo 121. de la CRBV). Así mismo, los funcionarios y otros sujetos que prestan servicio en la Administración están obligados a tramitar los asuntos cuyo conocimiento les incumba y son garantes por las faltas en que incurran. Los interesados pueden requerir, ante el superior el retardo, la omisión, la distorsión o el incumplimiento de un procedimiento, trámite o plazo, en que incurran los funcionarios responsables del caso, además de las responsabilidades y sanciones. (Artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL La responsabilidad institucional del Estado o de la Administración Pública es parte del dispositivo para indemniza ya que hoy en día los daños al patrimonio causados alcanzan cantidades tan elevadas que van más allá de las posibilidades monetarias de un funcionario público, por ello es irrenunciable si se quiere garantizar la positiva indemnización, como objetivo mínimo del Estado de Derecho, la garantía resarcitoria posterior. Ahora bien, la responsabilidad del funcionario autor cumple un objetivo preventivo y no es legítimo dejarla a un lado, pues si el funcionario queda impune no evitará los perjuicios en el futuro por no dolerle el pago. Si se siente responsable podrá esforzarse por impedir el daño y disminuyendo los daños a particulares y los perjuicios indemnizatorios de la Administración. Como derivación, la finalidad del régimen jurídico se halla en la articulación de evitar el daño y asegurar su resarcimiento. Ahora

bien,

se

debe

complementar

la

responsabilidad

institucional de la Administración, como garantía de la integridad patrimonial del particular, con la personal del funcionario, con el efecto de disminuir los actos

dañinos,

relacionándolas,

el

particular

puede

Administración, el funcionario autor o contra los dos.

actuar

contra

la

Si actúa contra la Administración y progresa la reclamación, la Administración está en el deber de instruir la acción de regreso contra el funcionario, este es responsable si actuó con dolo o culpa o si antes de consumarse el daño proferido se le ha requerido para un actuar correcto. Si la Administración para ejercitar contra el funcionario no actúa incurre en responsabilidad que le puede ser exigida.

FUNCIONARIO PÚBLICO, CONCEPTO, DIVERSAS ACEPCIONES

Un funcionario se identifica con el trabajador que realiza funciones en un organismo

público del Estado Nacional, Estadal o Municipal. Para Brewer (1998), se distinguen funcionarios de derecho y de hecho, el primero es aquel que tiene un título legal y está investido con la insignia, el poder y la autoridad del cargo; y que el funcionario de hecho es aquella persona que, aunque no es legalmente funcionario, está sin embargo, en posesión y ejercicio de un cargo. Así mismo, para Lares (1988) el funcionario de hecho es aquel sujeto que en determinadas condiciones de hecho, ejerce funciones públicas como si fuera un real funcionario como efecto de investidura irregular pero admisible. En el mismo sentido, la Ley del Estatuto de la Función Pública en los artículos 3, 19 y 30, define la institución de funcionario público de carrera y establece la forma de selección: Artículo 3.- Funcionario o funcionaria público será toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente.” Artículo 19.- Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción. Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente. Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley

La cualidad de funcionario público que ostente un sujeto, no implica en el acto un derecho a estabilidad, los de carrera y de libre nombramiento y remoción. Así lo sentó Sentencia 02825 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 27/11/2001 “El carácter de funcionario público que ostente una persona, no implica per se un derecho a la estabilidad, pues como es bien sabido, se establecen dos modalidades en ese sentido, configuradas por los funcionarios de carrera, y los de libre nombramiento y remoción. Cabe así señalar que los primeros, dado su desempeño con carácter permanente, encuentran un alto grado de estabilidad, sin que ello implique necesariamente una condición irrestricta dentro del Poder Judicial, pues así lo ha advertido el artículo 2 de la Ley de Carrera Judicial, en lo relativo a los jueces y también el Estatuto del Personal Judicial, como instrumento normativo que rige al personal que labora dentro del Poder Judicial, cuando afirman que la estabilidad nunca podrá privar sobre el interés general en la recta administración de justicia. En el segundo caso, esto es, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, resulta clara su condición dentro de la función pública al variar su situación respecto de los funcionarios de carrera, por estar aquellos desprovistos de la garantía de la estabilidad…” Por otro lado, los elementos que definen al funcionario público son, los de sujeto de la función pública. La derogada Ley de la Carrera Administrativa no establecía definición de funcionario sino que el funcionario podría ser de carrera o de libre nombramiento y remoción (Art. 2 L.C.A) y determinaba que la categoría de carrera implicaba ingreso por nombramiento y el desempeño de servicios permanentes, siendo la estabilidad la diferencia entre unos y otros, sin que implique que los de libre nombramiento y remoción constituyan una categoría inferior o no pudieran ser calificados como funcionarios. Aun así, la nueva ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hace silencio sobre ello.

Ahora bien, la intervención de funcionarios de un Estado o Municipio en procesos sobre el sistema de

empleo

público

ha

encaminado

a

la

jurisprudencia a la asignación de la competencia a los tribunales especiales en cuestión contencioso administrativo

fundamentada

en

premisas

actuales, el dominio especifico de la materia contencioso

administrativa

especial;

la

inexistencia en muchos casos de leyes estadales y ordenanzas municipales que regulen la función pública de sus funcionarios; no estar exceptuados de la aplicación de la carrera administrativa; y, la obligatoriedad del conocimiento por parte del Juez Natural.

CLASES DE FUNCIONARIOS. CRITERIOS DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES En la Constitución vigente, apunta el fallo, se consagra el ingreso a la carrera administrativa por concurso público (Art. 144), por lo cual no se puede ser funcionario por designación o contratación en la cual se obvie el mecanismo de selección establecido en la Constitución, tampoco se puede prever la posibilidad de adquirir estabilidad por el transcurrir del tiempo ejerciendo un cargo de carrera. Por ello sólo el concurso público facilita el acceso a la carrera administrativa y la estabilidad del funcionario en el desempeño del cargo surgida en consecuencia. Aunado a lo anterior, la Ley del Estatuto de la Función Pública, califica como funcionarios de carrera (de derecho) a aquellos que habiendo ganado un concurso público y superado el período de prueba, en virtud del nombramiento, preste servicios remunerados y con carácter permanente. (Art. 19), demarcando que los funcionarios ubicados en esta categoría gozan de estabilidad (Art. 30), por su parte, para los contratados (funcionarios de hecho) el régimen que se aplica es el advertido en el relativo contrato y en la legislación laboral (Art. 38). En conclusión, no pueden los entes otorgar a los funcionarios de hecho o contratados, el status de funcionario de carrera.

En otras palabras, la Administración se distinguirse varios tipos de funcionarios, los funcionarios de derecho y de hecho. Los de derecho desempeñan los cargos con plena investidura, ingresan y se mantienen en el cargo por cumplido los requisitos que para ello pautan las leyes. Los funcionarios de hecho, se caracterizan por la existencia de elementos que debilitan la investidura, y atañen a la ilegitimidad del funcionario en la medida en que se muestran cuando el ingreso al servicio público se realiza no conforme con el cumplimiento del régimen legal existente, pero que aún con ello el desempeño resulta cubierto con un aspecto de legalidad. La mencionada categorización de funcionarios se debe a creación de la jurisprudencia y la doctrinal, por la necesidad de que, siendo la Administración Pública la responsable del Interés Público, la actividad administrativa está preservada con un manto que le da presunción de legalidad, el cual consienta que los particulares sin investigaciones anteriores, acepten como regular la investidura de los funcionarios y por ello con competencia para efectuar actos propios de sus funciones. La validez de los actos emanados de funcionarios de hecho descarga, el vicio de origen de la incorporación de éstos al ejercicio de la función pública, pero no impide su impugnación, de ser el caso por mostrar otras anormalidades, que pueden llevar a la anulación según el ordenamiento vigente. Sobre la situación jurídica de un funcionario de hecho, se debe determinar si puede convertirse o no en funcionario de derecho. El ejercicio de un cargo en la Administración no puede conferir por si mismo, a una persona la condición de funcionario, por lo contrario, el ingreso a la Administración como lo indica la Ley, es lo que determina la posibilidad de ejercer funciones públicas de manera válida. No puede ser considerado funcionario, la persona que haya sido investido de manera irregular, de un cargo público o que lo hubiera ejercido sin haber recibido nunca ningún tipo de investidura.

CONSIDERACIONES El Estado debe dar contestaciones ordenadas y oportunas, a la cantidad de demandas que provienen del ambiente particularizado por la confusión y el cambio apresurado, lo cual requiere de herramientas administrativas ágiles y flexibles, capaces de responder a estas exigencias. Uno de los problemas más significativos para la práctica eficaz y eficiente de los objetivos del Estado, es la poca adecuación entre la necesidad y la real existencia de una maquinaria administrativa lenta, embarazosa, más encaminado al desempeño de procedimientos que a la búsqueda de resultados. Ello requiere la transformación de la Administración para adecuarla a esas necesidades. El proceso de progreso del aparato administrativo requiere una estructura jurídica que funde mecanismos institucionales y modalidades de gestión que lo conduzcan a lograr esos fines

 Badell Madrid, Rafael. Responsabilidad del Estado en Venezuela. Caracas. 2001.  Ley Contra la Corrupción  Ley de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de Control Fiscal.  Ley Sobre El Estatuto de la Función pública.  Rondón, H. de, (1991) El funcionario público y la ley orgánica del trabajo. Edit. Jurídica. Colección Estudios Jurídicos, núm. 51, Caracas, Pág. 23. 

Brewer, A.

(1998)

Ley

orgánica

de

procedimientos

administrativos y legislación complementaria. Colección de textos. 12° ed. Caracas. Edit. Jurídica. Venezolana N°1, p.s/n  Lorenzo J. (2008) La jerarquía como competencia en la organización

administrativa,

Revista

Aragonesa

de

Administración Pública, Pág. 115  Lares, E. (1978) Manual de derecho administrativo. 4ta Edición. Caracas. Pág. 378

REFERENCIAS BIBLIOGAFICAS