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O Poder Legislativo em Pauta
SERVIDOR ELEITO VEREADOR
Estudo de caso que aborda as consequências das ausências ao trabalho para o exercício da vereança
E mais: - A participação do Poder Legislativo no controle de constitucionalidade das leis
- Procurador Municipal: sua atuação frente a ações desfavoráveis ao Município ou a ex-clientes - A licitação no Poder Legislativo
- Técnica Legislativa: entendendo a estrutura da Lei Municipal - Enunciados Técnicos - DPM
Versões no formato impresso e eletrônico - www.legislaweb.com.br/rs
Ao lado do Estatuto da Cidade, passou a instrumento de gerenciamento do território municipal
Edição 03 - Outubro e Novembro de 2013
PLANO DIRETOR
Há 47 anos dedicando-se ao municipalismo e disponibilizando qualificada e responsável assessoria jurídica, contábil e administrativa a Executivos, Legislativos, Autarquias e Fundações.
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ANTEPROJETO DE LEI Nº [...]1
Dispõe sobre a Política Municipal de Proteção aos 2 Direitos da Criança e do Adolescente , cria o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Sistema Municipal de Atendimento Socioeducativo e o(s) Conselho(s) Tu3 telar(es).
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28 de agosto de 2013.
Boletim Técnico nº 75-2013 4
Área(s) de interesse: Gabinete do Prefeito, Secretarias da Fazenda e Administração, Contadoria e Procuradoria.
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS Emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP quando o registro da situação de regularidade depender de Art. dos 1º A política municipal de proteção aos direitos da Criança e do Adolescente faradequação das funcionalidades do Sistema de Informações Regimes Próprios de Previdência Social – CADPREV. se-á Condições. segundo o disposto nesta Lei, observadas as seguintes linhas de ação: Emissão excepcional do CRP quando formalizados os I – políticas sociais básicas; parcelamentos previstos nos arts. 5º e 5º – A, da Portaria MPS/GM II – políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles nº 402/2008.
que deles necessitem; 1. O Diário Oficial da União (DOU), de 03/07/2013, publicou a Portaria do Ministério da Previdência Social – MPS nº 312, de 02/03/2013, que promoveu alteração na Portaria MPS/GM de nº 204/2008, e deu outras providências.
O CÍPI O MUNI ATIV GISL E L R PODE
VAL.
1 RS00
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1 Adaptar. 2. A modificação promovida na Portaria MPS/GM nº 204/2008, estabeleceu a possibilidade 2de emissão do O legislador constituinte de 1988 dispôs que é dever “da família, do Estado e da Sociedade” garantiCertificado de Regularidade Previdenciária – CRP, quando o registro da situação de regularidade rem à depender criança e ao jovem “o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,Social à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de adequação das funcionalidades do Sistema de Informações dos Regimes Próprios de Previdência de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e - CADPREV, nas hipóteses em4 que o Município tenha encaminhado todos os documentos necessários para227, caput, da Constituição da República de 1988). Nesse sentido, a responsabilidade opressão” (art. 4 em assegurar esses direitos às respectivas crianças e adolescentes é partilhada entre as entidades comprovar o atendimento aos critérios e exigências da mesma Portaria (art. 1º da Portaria MPS nº sociais e o Poder Público (União, Estados e Municípios). A regulamentação no âmbito federal da política de proteção à criança e ao adolescente ocorreu com a edição da Lei n.º 8.069, de 13.7.1990, de312/2013). nominada Estatuto da Criança e do Adolescente. 3 3. A Portaria MPS nº 312/2013 dispõe ainda quanto a possibilidade de emissão excepcional aosLei federal n.º 8.069-90 – Estatuto da Criança e do Adolescente – dispõe que “Em caO do art.CRP 132 da
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e em cada Região Administrativa do Distrito Federal haverá, no mínimo, 1 (um) ConseMunicípio que possuam irregularidades nos critérios de que tratam os incisos I e VI do art.da5ºMunicípio da Portaria 4 lho Tutelar como órgão integrante da administração pública local”, do que se presume que, em haMPS/GM nº 204/2008, que se referem ao caráter contributivo do Regime Próprio de Previdência Social, vendo necessidade, conforme a realidade local, poderá haver mais de um Conselho Tutelar no mesmo Município. especialmente quanto a repasse das contribuições, e a utilização dos recursos apenas para custeio de
benefícios previdenciários e taxa de administração, respectivamente, que tenham submetido os termos de acordo e parcelamento de débitos fundamentados nos arts. 5º e 5º – A da Portaria MPS/GM nº 402/2008, à Secretaria de Políticas de Previdência Social – SPPS, através do CADPREV – módulo Web (art. 2º da Portaria MPS nº 312/2013). Aplica-se o previsto no caput do art. 2º da Portaria MPS nº 312/2013, aos termos de parcelamento que, contemplando todo o período, sejam processados pelo CADPREV – Web e estejam na situação de “aguardando análise” até o último dia do terceiro mês subsequente ao da publicação da Portaria MPS/GM nº 307/2013 (art. 2º, § 1º, da Portaria MPS nº 312/2013).
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DPM Consultoria em Números
Serviços
2008 a 2012
2013 janeiro a agosto
Consultas telefônicas
256.945
48.138
Consultas escritas
32.248
6.140
Consultas pessoais
7.287
1.232
Solicitações de materiais
43.232
8.275
TOTAL
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Delegações de Prefeituras Municipais - DPM Av. Pernambuco, 1001 - Navegantes - Porto Alegre/RS - CEP 90240-004 Fone: (51) 3027.3400 - Fax: (51) 3027.3401/3027.3402 - dpm-rs@dpm-rs.com.br
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O Poder Legislativo em Pauta ISSN: 1238148712
EXPEDIENTE Revista Legisla NEWS - O Poder Legislativo em Pauta Edição 03 - Ano 01 - Outubro e Novembro de 2013 Periodicidade: Bimestral Tiragem: 1.000 exemplares Fechamento desta edição: 07 de outubro de 2013 Editora: DPM PN Publicações - Prefixo Editorial: 65481 Avenida Pernambuco nº 1001, Bairro Navegantes Porto Alegre/RS - CEP: 90.240-004 Designer Responsável: Luciano Mariante (Massa Criativa)
EDITORIAL A Revista Legisla NEWS é uma publicação bimestral da DPM PN Publicações, com circulação no Estado do Rio Grande do Sul, dirigida a gestores públicos municipais, em especial vereadores e servidores que atuam junto às Câmaras Municipais. Não é permitida a reprodução total ou parcial das matérias sem a citação da fonte, sujeitando os infratores às penalidades legais. As matérias/artigos assinados são de inteira responsabilidade de seus autores e não expressam, necessariamente, a opinião da Revista Legisla NEWS.
ESPAÇO DO LEITOR Sugestões, releases, artigos e críticas podem ser enviados ao endereço eletrônico: revista@legislaweb.com.br, sempre acompanhados de nome e endereço do autor.
Sumário
Mensagem ao leitor
04
Plano Diretor e Ordenamento do Espaço nas Cidades
05
Enunciados Técnicos
06
Jeferson Dytz Marin
Graziela Bellé Lange
O Controle da Constitucionalidade e as Câmaras Municipais 07 Vivian Lítia Flores
Homenagem: Dia do Vereador
08
O Procurador Municipal e a Atuação em Ações Desfavoráveis ao Município ou a Ex-Cliente
09
Breves Comentários à Jurisprudência
11
Verbetes
12
Páginas Azuis - Perguntas e Respostas
13
Técnica Legislativa: Entendendo a Estrutura da Lei Municipal (Parte Preliminar)
15
Armando Moutinho Perin
Graziela Bellé Lange
Ana Maria Janovik
Rafael Edison Rodrigues
Ana Maria Janovik
Estudo de Caso 1 - Servidores que exercem mandato eletivo de vereador concomitante a cargo público
16
Estudo de Caso 2 - Admissão de servidor sem cargo vago
18
Ciclo Integrado de Planejamento e Orçamento
21
O Poder Legislativo e a Licitação
22
Jurisprudências do TCU
22
Anteprojeto de Resolução
23
Convenções Regionais DPM 2013
24
Calendários de Treinamentos de Capacitação Técnica
25
Eduardo Luchesi
Júlio César Fucilini Pause
Lourenço de Wallau
Marta Marques Avila
MENSAGEM AO LEITOR
Caro leitor,
Primeiramente, gostaríamos de agradecer a você que tem prestigiado nossa revista nos últimos meses. Não tenha dúvida de que se a Legisla NEWS chegou a sua terceira edição é graças ao espaço que tem conquistado junto à Administração Pública Municipal, que vem reconhecendo a credibilidade e relevância deste periódico.
Acreditamos fortemente que a seriedade e qualidade dos artigos e informações aqui publicados são re�lexo da instituição que está por trás de todo o projeto da Legisla NEWS, a Delegações de Prefeituras Municipais - DPM. Nesta edição, o trabalho desempenhado pela empresa está apresentado nas páginas 1, 2 e 26, bem como através dos depoimentos dos participantes das Convenções Regionais DPM, encontros promovidos em diversos municípios do Rio Grande do Sul com o objetivo de capacitar integrantes dos Poderes Legislativos para uma gestão pública de mais qualidade.
Com o objetivo de nos aproximarmos ainda mais de nossos leitores e quali�icar cada vez mais nosso trabalho, mantemos um canal aberto com o público através de cartas e correio eletrônico (revista@legislaweb.com.br). Agradecemos a todos os retornos já recebidos e convidamos para que sigam contatando-nos. A todos, uma ótima leitura. Delegações de Prefeituras Municipais - DPM
MENSAGEM AO LEITOR
No mês em que se comemora o Dia do Vereador, a Legisla NEWS traz algumas novidades, dentre as quais destacamos uma seção dedicada à Jurisprudência do Tribunal de Contas da União e a apresentação de um Anteprojeto de Resolução, além das já consagradas seções de Perguntas e Respostas (Páginas Azuis), Artigos e Enunciados Técnicos, Jurisprudência Comentada e Verbetes.
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Plano Diretor e Ordenamento do Espaço nas Cidades
Jeferson Dytz Marin Advogado e Doutor em Direito, Professor do Mestrado em Direito da UCS, Membro Honorário da Academia Brasileira de Direito Processual Civil - ABDPC, Integrante do IEM - Instituto de Estudos Municipais-POA-RS
O ordenamento do espaço urbano é um tema que assola os municípios da serra gaúcha há muito. Vítimas do crescimento desordenado constatado em boa parte das cidades de médio e grande porte do Estado e do País, diversos municípios, especialmente Bento Gonçalves e Gramado, agigantaram seus dotes turísticos e desenvolvimentistas à revelia de um plano urbano compatível com seu notável avanço.
PLANO DIRETOR E ORDENAMENTO DO ESPAÇO NAS CIDADES
Somada à ausência de tradição urbanística, a geogra�ia dos municípios da serra também representa um óbice ao alcance de uma cidade sustentável, que assegure bem estar aos cidadãos e também abrigue o desenvolvimento de um município que carrega consigo uma das maiores rendas per capita do Estado.
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O certo é que registram problemas oriundos de um passado que não tratou com seriedade as ocupações irregulares das áreas de preservação ambiental, não respeitou os recuos legais na construção dos imóveis e nem tampouco impôs uma lógica de organização que considerasse os distintos motes de ocupação do solo. Ainda há que se considerar o avanço evidente das di�iculdades de circulação do sistema viário, a ausência de vagas su�icientes de estacionamento, de vias alternativas e a concentração comercial do centro das cidades, que, aliás, tem intensi�icado sua ocupação imobiliária.
Em que pese os diversos estudos apresentados, não há uma política efetiva de combate ao histórico de omissões que consolidou o estado crítico do meio urbano que as cidades traduzem hodiernamente. As iniciativas do planejamento, �irmadas no rigor da concessão de licenças, na tentativa de regulação da poluição visual e nas propostas de reforma ao Plano Diretor não parecem se revelar su�icientes à busca efetiva de uma solução. O Executivo deve registrar a coragem necessária para concretização de uma mudança de paradigma, �irmada na asseguração de uma cidade sustentável, que pense sobretudo nos homens e mulheres que nela residem, pois como assevera Eduardo Galeano, “As cidades não existem. Existem as pessoas que nelas respiram e que por elas caminham. Não me apego a edi�ícios. As pessoas, essas me fazem falta”. As iniciativas de Jaime Lerner, hoje presidente da Associação Mundial de Arquitetos, perpetradas no plano de arborização e na organização de Curitiba são um retrato vívido de uma referência urbanística. Acrescenta-se a isso, claro, as bem sucedidas mudanças
do transporte coletivo de Porto Alegre e da própria capital paranaense. O Estatuto da Cidade, notável norma de Direito Urbanístico, ofereceu ferramentas e�icazes na implementação da organização do espaço urbano. Tais instrumentos aprimoraram o combate a problemas crônicos do mundo moderno, que vitimam, também, os municípios.
Uma delas é o IPTU progressivo e o uso de alíquotas diferenciadas, que se constituem em uma das mais e�icazes políticas tributárias extra�iscais de reordenamento urbano. A utilização adequada desses instrumentos através da aplicação dos princípios constitucionais da capacidade contributiva, da igualdade material e da proporcionalidade pode otimizar a qualidade de vida, a justiça social (através da socialização dos espaços urbanos e do combate à especulação) e o fomento ao desenvolvimento das cidades. Em verdade, o texto constitucional trouxe inovação ao admitir a progressividade em função do valor dos imóveis, hipótese até então não aprovada pelo STF, que considerava ilegal este tipo de tributo, por levar em conta “o caráter pessoal do proprietário”, ou seja, o valor de suas posses, tido como incompatível com a natureza do IPTU, imposto considerado de natureza real.
É bom destacar, o Estatuto da Cidade não é instrumento de aumento de arrecadação tributária. O que pretende o Estatuto é a promoção do desenvolvimento urbano de forma harmônica com os interesses sociais coletivos, reservando ao tributo mencionado – IPTU, tão somente a tarefa de incentivar o respeito a este princípio. É o que se chama de caráter extra�iscal do imposto.
Dessa forma, hoje, um imóvel supervalorizado, com o claro propósito de especulação imobiliária, a partir da edição de lei municipal, poderá ter seu IPTU dobrado ano a ano, até o limite máximo de alíquota de 15%, com posterior desapropriação.
Além disso, é possível praticar alíquotas diferenciadas em razão do uso e da localização dos imóveis. Nesse sentido, permitida a cobrança de IPTU elevado nos imóveis localizados em regiões mais nobres, de terrenos baldios sem a devida capina e ainda diferenciar o tributo de áreas comerciais, industriais e residenciais, tudo, mediante a regulação da legislação municipal. Assim, determinada região ou zona da urbe pode apresentar sérios problemas de tráfego; estar à beira da exaustão da capacidade de coleta de esgotos, que exigiria grandes investimentos públicos ou até mesmo apresentar concentração demasiada de pessoas ou edi�icações, recomendando o desestímulo de novos investimentos na área. Neste caso, a alíquota pode ser majorada, como instrumento e�icaz para limitar a expansão da área. Tem-se, portanto, que o IPTU do Estatuto da Cidade visa principalmente o atendimento às necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
A cidade sustentável deve amparar-se numa organização urbana que permita à sua população uma vida de boa qualidade. Deve, portanto, manter �irme vigilância sobre os agentes poluidores, assegurar o controle da expansão urbana, a arborização, a vedação da instalação de empreendimentos em locais de trânsito intenso e a garantia de uma cidade habitável. Nesse talante, o Plano Diretor assume um papel de suma importância. Destinado inicialmente a simples organização material da cidade, regulando o arruamento e o dimensionamento; depois incluindo a distribuição das edi�icações segundo sua utilização e disciplinando en�im o uso do solo urbano, passou, com o Estatuto da Cidade, a instrumento de gerenciamento do território municipal. Trata-se do meio de planejamento da sustentabilidade das cidades.
O Estudo de Impacto de Vizinhança representa um importante instrumento de ordenamento do meio urbano trazido pelo Estatuto da Cidade, pois re�lete a valorização da função social da propriedade, com o propósito de avaliação de possíveis efeitos negativos sobre as propriedades lindeiras, preservando-se a qualidade de vida como bem estar geral, declarado constitucionalmente.
Ademais, os instrumentos gerais de política urbana do Estatuto da Cidade deverão ser observados na constituição de um Plano Diretor adequado, superando-se a visão casuística que vigia até então, alicerçada num desenvolvimento desorganizado, sem critérios urbano-ambientais, levado pelos ventos dos compromissos pontuais dos gestores.
Enunciados Técnicos DPM
ENUNCIADO nº 1: A vigência dos contratos que tenham por objeto o fornecimento de bens é limitada à vigência do respectivo crédito orçamentário, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, não podendo ser prorrogada (art. 57, caput, da Lei n.º 8.666, de 23 de junho de 1993). ENUNCIADO nº 2: Exceto nos casos de expressa determinação contratual de que o reajustamento do valor só será realizado em havendo variação positiva do índice in�lacionário, deve o Município realizar a revisão do contrato, na data do seu aniversário, de acordo com o índice pactuado, ainda que a variação do período seja negativa. Resguarda-se, nesse caso, o direito do contratado ao reequilíbrio econômico-�inanceiro do ajuste, se atendidos os requisitos fáticos e legais para a sua concessão (art. 55, inciso III, art. 65, inciso II, alínea 'd', ambos da Lei n.º 8.666/1993, c/c art. 22, inciso II, da Lei n.º 9.069/1995). ENUNCIADO nº 4: A chamada pública para aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar para a alimentação escolar deve ter vigência máxima de 6 meses, sem prejuízo do limite imposto no art. 57, caput, da Lei n.º 8.666/1993, para cumprir o artigo 23, § 5º, da Resolução nº 38/2009 do FNDE, sem ofensa ao art. 2º da Lei n.º 10.192/2001.
ENUNCIADO nº 5: Para �ins de enquadramento nos limites de valores das modalidades de licitação, constantes no inciso II do art. 23 da Lei n.º 8.666/1993, para a contratação de serviços de natureza continuada, deve ser considerado o total da despesa em um período de 60 meses (art. 23, §2º c/c o art. 57, inciso II, ambos da Lei n.º 8.666/1993).
ENUNCIADOS TÉCNICOS
O art. 182, § 4°, II da Constituição Federal, autoriza a progressividade relacionada ao cumprimento da função social da propriedade.
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O Controle da Constitucionalidade e as Câmaras Municipais
Vivian Lítia Flores Advogada, Especialista em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM - Portal Legisla WEB
O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE E AS CÂMARAS MUNICIPAIS
Foto: Promulgação da Constituição da República de 1988
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Recorrente e consolidada a a�irmação dos doutrinadores pátrios que o controle de constitucionalidade no Brasil é jurisdicional ou judicial, como queiramos. A�irmação incontestavelmente verdadeira, no que tange a Lei. Todavia, a Lei não nasce Lei. Embrionariamente, como nós, é um projeto. No caso um projeto de lei. Este é que vingando, tornar-se-á a LEI. Como nós que embriões, depois fetos, ao nascer, com vida, ganhamos uma certidão de nascimento, nosso primeiro número de tantos outros que virão. Pois, para que nasçamos com vida e bem, durante a gestação são necessários cuidados médicos - o pré-natal -, cuidados com alimentação, cuidados �ísicos, dentre outros. Sem estes, vamos contar somente com a sorte, a exemplo do que ocorre com grande parte da população brasileira.
Neste momento os leitores estão se perguntando o que a concepção humana tem a ver com o tema controle de constitucionalidade e as Câmaras Municipais. A resposta é tudo. Como escreverei a seguir, sem pretensão técnica, mas, sim, de chamar atenção, de alertar para a importância das Casas Legislativas no processo de controle de constitucionalidade da Lei. Quando se estuda a matéria constitucionalidade ou inconstitucionalidade (duas faces da mesma moeda), vamos encontrar o ensinamento, que o controle no sistema jurídico brasileiro é judicial ou 1 jurisdicional, como a�irmam José Afonso da Silva e Luís 2 Roberto Barroso . Corretíssimo ao tratarmos do controle legal.
Todavia, existe o controle prévio de constitucionalidade, que, em tese, é feito dentro das casas legislativas. Digo em tese, por crer que de fato ele não é realizado da forma e com a profundidade que deveria o ser, em especial, dentro das Câmaras Municipais. Pela minha vivência pro�issional, acredito que não é realizado da forma que deveria por dois motivos. O primeiro motivo é a desvalorização desta forma de controle pelos pro�issionais da área jurídica no todo, tanto os doutrinadores como os operadores do direito. O segundo motivo é consequência do primeiro. É a falta de consciência de todos os envolvidos no processo legislativo, da importância fundamental do controle de constitucionalidade prévio que deve, com todo o esmero técnico-jurídico e político, ser realizado legislativamente, lá, no projeto de lei. Desta forma, quando nascer a LEI, recebendo o seu número, surtindo seus efeitos na vida dos cidadãos – nós, então, ele (projeto de lei), agora ela (lei), será completamente sã. Ou seja, sem o malfadado vício de inconstitucionalidade. Como a gestação que recebeu todos os cuidados do pré-natal e proporciona maior probabilidade de nascimento de uma criança sã; o processo legislativo que tenha toda a atenção voltada para o exame da constitucionalidade dos projetos de lei proporciona maior probabilidade do nascimento de uma LEI sã. Assim, não haveremos de contar com a sorte. Desta forma, embora toda a atenção seja voltada para o controle jurisdicional de constitucionalidade, há de se propagar a importância do controle prévio exercido no processo legislativo, sobre os projetos de lei dentro das Câmaras Municipais.
Os nossos Vereadores precisam tomar posse, como dos seus cargos, da importância da atividade que exercem neste assunto. Nossos Vereadores precisam se conscientizar que exercendo com todo rigor a atividade prévia de controle de constitucionalidade nos projetos de lei a necessidade de controle jurisdicional diminuirá, proporcionalmente. Precisam se conscientizar que só há necessidade do controle judicial, quando o primeiro controle falha e deixa entrar no mundo jurídico-social uma LEI doente.
1. Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores, 34ª edição, p. 50. 2. Barroso, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. Editora Saraiva, 5ª edição, p. 66.
Com todo respeito, ouso discordar do grande constitucionalista, pois no meu entender, só é dada maior importância ao controle posterior – o judicial –, em razão da falta de atenção ao direito e do excesso de atenção à política que as casas legislativas dispensam. A busca do equilíbrio entre a política e o direito é indispensável, em todos os Poderes. 4
Luís Roberto Barroso , ao tratar em sua obra, de direito e política, a�irma que a pretensão de autonomia absoluta do direito em relação à política é impossível de se realizar. A a�irmação do autor corrobora o que estou tentando expressar neste breve escrito, sem pretensão técnica alguma, de que as Câmaras de nossos Municípios devem deferir o mesmo patamar de importância que dão à política, ao direito, a �im de impedir que LEIS viciadas pela inconstitucionalidade entrem no ordenamento jurídico municipal.
O Legislativo Municipal não tem apenas uma oportunidade de exercer o controle prévio de constitucionalidade. Pode exercê-lo em vários momentos, tais como: pronunciamento da Comissão de Constituição e Justiça, discussão da matéria em plenário – onde Vereadores que não compõe a Comissão poderão apontar o vício-, na votação em plenário – onde o projeto inconstitucional será rejeitado-, na rejeição do veto do Prefeito, na aprovação de emenda superadora da interpretação judicial e na revogação da lei inconstitucional. O papel do Legislativo na matéria é muito mais importante do que do que o próprio Legislativo se atribui. Não há boa política sem atenção ao direito. A palavra é equilíbrio. Continua na próxima edição.
3. MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. Editora Saraiva, 29ª edição, 2009, p.212. 4. BARROSO, op. Cit., p. 404.
BREVE LANÇAMENTO
Homenagem
Dia do Vereador Lei promulgada por D. Pedro I, no dia 1º de outubro de 1828, que estabeleceu a forma das eleições dos membros das Câmaras das cidades e vilas do Império e marcou as suas funções e a dos seus quadros, é a razão da escolha dessa data, instituída pela Lei Federal 7.212/1984, para homenagear o Vereador, homem público que através dos anos vem, decisivamente,
colaborando
para o desenvolvimento de suas cidades, exercendo, com dignidade e espírito público, as nobilíssimas funções que em nosso sistema constitucional lhe são atribuídas.
Ana Maria Janovik Bartolomê Borba Júlio César Fucilini Pause
FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS: Interpretação conforme orientação dos Tribunais
Publicações Publicações
Delegações de Prefeituras Municipais - DPM
HOMENAGEM: DIA DO VEREADOR
No momento que o controle prévio de constitucionalidade for rigorosamente realizado nas Câmaras de Vereadores estarão superadas a�irmações de grandes 3 constitucionalistas, como a de Sahid Maluf : “O controle prévio, porém, visa ao projeto e não à lei mesma. O controle da lei, a posteriori, reveste-se de maior importância”.
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O Procurador Municipal e a Atuação em Ações Desfavoráveis ao Município ou a Ex-Cliente
O PROCURADOR MUNICIPAL E A ATUAÇÃO EM AÇÕES DESFAVORÁVEIS AO MUNICÍPIO OU A EX-CLIENTE
Armando Moutinho Perin Advogado, Especialista em Direito Civil e em Direito Tributário, Conselheiro Seccional da OAB/RS desde 2004, Diretor e Consultor Jurídico da DPM - Portal Legisla WEB
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A Constituição da República de 1988, no art. 5º, inciso XIII, garante ser “livre o exercício de qualquer trabalho, o�ício ou pro�issão, atendidas as quali�icações pro�issionais que a lei estabelecer”. A advocacia está regulada na Lei n.º 8.906, de 4-7-1994, denominada Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil. Dentre outras questões, o Estatuto estabelece que “O advogado obriga-se a cumprir rigorosamente os deveres consignados no Código de Ética e Disciplina”, que “(...) regula os deveres do advogado para com a comunidade, o cliente, o outro pro�issional e, ainda, a publicidade, a recusa do patrocínio, o dever de assistência jurídica, o dever geral de urbanidade e os respectivos procedimentos disciplinares” (art. 33 e parágrafo único). Grifado. 1. Introdução Nas atuais administrações, em decorrência da mudança do quadro diretivo das municipalidades, diversos advogados assumiram a procuradoria jurídica dos municípios, deparando-se não só com os desa�ios inaugurais da função, cada vez mais especializada, mas também com as seguintes situações: como proceder nas hipóteses de atuação em ações desfavoráveis ao Município ao qual atualmente vinculados, e como agir nas situações em que ex-cliente deve ser demandado pelo Poder Público que agora representam? O objetivo deste breve estudo é identi�icar, perante a Lei n.º 8.906, de 4-7-1994, que “Dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB”, e o Código de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil, os procedimentos que deverão ser observados, pelos procuradores municipais, nas situações referidas. 2. Exercício da Advocacia: limitações 2.1 Ao Estatuto da Advocacia
Desse modo, o advogado, no exercício pro�issional, deve atentar tanto para as regras de conduta previstas no Estatuto quanto para as normas de comportamento indicadas pelo Código de Ética e Disciplina. O Estatuto quali�ica como infração disciplinar “exercer a pro�issão, quando impedido de fazê-lo, ou facilitar, por qualquer meio, o seu exercício aos não inscritos, proibidos ou impedidos”, “violar, sem justa causa, sigilo pro�issional” e “manter conduta incompatível com a advocacia” (art. 34, incisos I, VII e XXV), sujeitas, as duas primeiras condutas, à penalidade de censura, e, a última, à suspensão do exercício pro�issional pelo prazo de 30 (trinta) dias a 12 (doze) meses (art. 36, inciso I; art. 37, inciso I e § 1º). No entanto, a reincidência em infração disciplinar passível de censura pode acarretar na aplicação da suspensão do exercício pro�issional (art. 37, inciso II), sendo relevante anotar que a incidência, por 3 (três) vezes, nessa sanção (suspensão), possui, com uma de suas consequências, a exclusão dos quadros da OAB (art. 38, inciso I). 2.2 Ao Código de Ética e Disciplina O Código de Ética e Disciplina da OAB, que traz as regras deontológicas do exercício pro�issional,
Prevê, ainda, o Código de Ética e Disciplina, que “O advogado, ao postular em nome de terceiros, contra ex-cliente ou ex-empregador, judicial e extrajudicialmente, deve resguardar o segredo pro�issional e as informações reservadas ou privilegiadas que lhe tenham sido con�iadas” (art. 19), sendo certo que “O sigilo pro�issional é inerente à pro�issão, impondo-se o seu respeito, salvo grave ameaça ao direito à vida, à honra, ou quando o advogado se veja afrontado pelo próprio cliente e, em defesa própria, tenha que revelar segredo, porém sempre restrito ao interesse da causa” (art. 25). 3. Atuação em ações desfavoráveis ao Município
Na hipótese de o procurador ter patrocinado interesses desfavoráveis ao Município, no polo ativo ou passivo, após a posse no cargo público respectivo, o caminho é a renúncia ao mandato outorgado, observado o disposto no art. 45 do Código de Processo Civil e no art. 5º, § 3º, do Estatuto da Advocacia. No entanto, ainda que haja, na legislação, obrigação de o advogado continuar representando o mandante pelo prazo de 10 (dez) dias, na hipótese de assunção de cargo público, a renúncia deve ser seguida da nomeação imediata de outro advogado, pois inviável que, durante o decêndio, o pro�issional represente, concomitantemente, os interesses do cliente e da fazenda pública a que vinculado. Viável, igualmente, o substabelecimento de poderes sem reserva, que somente produzirá efeitos, para essa �inalidade (desvinculação das ações desfavoráveis ao Município), após a noti�icação, pelo advogado, do outorgante.
Havendo, posteriormente, a desvinculação do cargo, por qualquer motivo, o ex-procurador �icará inviabilizado de reassumir a condução da ação anterior, desfavorável ao município a que esteve ligado por determinado período, salvo se �icar demonstrado, cabalmente, que durante o exercício do cargo público, não teve acesso a qualquer informação acerca da matéria objeto da lide (art. 19, Código de Ética), prova de di�ícil produção, levando em conta que à procuradoria cabe a análise da quase totalidade das
questões administrativas. 4. Atuação desfavorável a ex-cliente As limitações do exercício pro�issional constantes do item 2 acima, aplicáveis ao Município, são extensíveis, evidentemente, a ex-cliente do advogado investido no cargo de procurador municipal. Sendo assim, haverá impedimento na atuação do procurador, representando o Município, contra ex-cliente, ao menos em relação a assuntos dos quais tenha conhecimento em virtude da relação pro�issional de outrora, por idênticos fundamentos do Estatuto (art. 33 e parágrafo único, art. 34, incisos I, VII e XXV) e do Código de Ética e Disciplina da OAB (art. 2º, inciso II, art. 4º e parágrafo único, art. 19 e art. 25).
Nessa hipótese, em que houver o impedimento estatutário e/ou ético, inviabilizador da atuação do procurador como representante do Município contra interesse de ex-cliente, após a devida justi�icativa fundamentada, o patrocínio do interesse público respectivo deverá ser atribuído a outro advogado da municipalidade (desde que este possua, nas atribuições do cargo, a representação judicial) ou, na inexistência de outro advogado público, a advogado contratado especi�icamente para essa(s) situação(ões), observada a Lei n.º 8.666, de 21-6-1993. E, nessa seara, por idênticas razões, os ex-procuradores do Município não podem patrocinar interesses contra a municipalidade ao qual estavam vinculados, ao menos no tocante as matérias que, pela condição de procurador, conheciam. Importante frisar, por �im, que não há, na legislação, previsão de prazo para essa limitação, que é vinculada, apenas, às informações que o advogado detinha em decorrência do cargo ocupado. 5. Conclusão A legislação que disciplina o exercício da advocacia, mais especi�icamente a Lei n.º 8.906, de 1994, o Estatuto da Advocacia, e o Código de Ética e Disciplina da OAB, limita, tanto sob o aspecto objetivo, quanto sob o viés deontológico, que o advogado represente contra interesse de ex-cliente, acaso detentor de informações sobre a matéria colocada em discussão. E essa limitação de atuação pro�issional, que também se aplica ao Município, após o exercício do cargo, não está vinculada a prazo previamente determinado.
O PROCURADOR MUNICIPAL E A ATUAÇÃO EM AÇÕES DESFAVORÁVEIS AO MUNICÍPIO OU A EX-CLIENTE
consigna, no art. 2º, inciso II, como um dos deveres do advogado, “atuar com destemor, independência, honestidade, decoro, veracidade, lealdade, dignidade e boa-fé”, e, no art. 4º, que “O advogado vinculado ao cliente ou constituinte, mediante relação empregatícia ou por contrato de prestação permanente de serviços, integrante de departamento jurídico, ou órgão de assessoria jurídica, público ou privado, deve zelar pela sua liberdade e independência”, de sorte que “É legítima a recusa, pelo advogado, do patrocínio de pretensão concernente a lei ou direito que também lhe seja aplicável, ou contrarie expressa orientação sua, manifestada anteriormente” (parágrafo único do art. 4º).
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Breves Comentários à Jurisprudência
Graziela Bellé Lange Advogada, Especialista em Práticas Jurídicas e Cidadania, Consultora Jurídica da DPM-Portal Legisla WEB
BREVES COMENTÁRIOS À JURISPRUDÊNCIA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE ESTABELECE O AGENDAMENTO TELEFÔNICO DE CONSULTAS PARA PACIENTES PREVIAMENTE CADASTRADOS NAS UNIDADES DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE CIDREIRA. Compete privativamente ao Prefeito Municipal dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal (art. 73 da Lei Orgânica do Município de Cidreira e art. 82, VII da CE). Tem-se invasão direta na competência privativa do Prefeito, lei de iniciativa do Poder Legislativo, que dispõe sobre agendamento telefônico de consultas médicas em Unidades de Saúde do Município. Ofende, também, a denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º). Precedentes do STF e desta Corte. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70053768081, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 19/08/2013)
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Na decisão, cuja ementa foi acima transcrita, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul observou que a Lei que estabeleceu o agendamento telefônico de consultas para pacientes previamente cadastrados nas unidades de saúde do Município demonstra evidente vício de origem pela interferência do Poder Legislativo na autonomia administrativa do Poder Executivo, decorrência do conteúdo nuclear do princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição da República). Ainda, na íntegra da decisão, consta que tal Lei interfere também diretamente na organização do serviço, invadindo a competência privativa do chefe do Poder Executivo. Tendo, então, ocorrido afronta aos arts. 60, II, “d” e 82, VII da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, a Lei em questão foi declarada inconstitucional.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES. ARTIGO 24, § 1°, DA LEI MUNICIPAL N° 5.130, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2010 E ARTIGO 29, § 1°, DA LEI MUNICIPAL N° 5.386, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011. CELEBRAÇÃO DE ACORDOS E CONVÊNIOS PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA. APROVAÇÃO PRÉVIA PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2° DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 5° E 10 DA CONSTITUIÇAO ESTADUAL. Questão resolvida sem discrepância na jurisprudência deste Órgão Especial e do Supremo Tribunal Federal, reputando-se ofensiva ao princípio da separação e independência dos Poderes a submissão à prévia aprovação do Legislativo de acordos e convênios em geral celebrados pelo Chefe do Poder Executivo. Ato de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 84 da Constituição Federal e artigo 82, incs. II e XXI da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70048988349, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em 12/08/2013) Na situação acima, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul entendeu pela existência de ofensa ao princípio da separação e independência dos Poderes quando da submissão de acordos e convênios em geral celebrados pelo Chefe do Poder Executivo à prévia aprovação do Legislativo. Segundo a citada Corte, a exigência de autorização formal do Legislativo é inconstitucional, “na medida em que o ato é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 84 da Constituição Federal e artigo 82, incs. II e XXI da Constituição Estadual”. Refere, também, que na mesma linha de entendimento segue o Supremo Tribunal Federal em reiteradas decisões, rea�irmando que as normas que subordinam a celebração de acordos e convênios em geral, por órgãos do Executivo, à autorização prévia das Casas Legislativas, ferem o princípio da independência e harmonia dos poderes.
Verbetes
Ana Maria Janovik Advogada, Especialista em Direito do Estado, Mestranda em Direito Público, Consultora Jurídica da DPM-Portal Legisla WEB
De acordo com DI PIETRO (2007: 45), basicamente são dois os sentidos em que a expressão “Administração Pública” é utilizada: o primeiro, sentido subjetivo ou formal, designa os entes que exercem a atividade administrativa como uma das três funções do Estado (administrativa, legislativa e judiciária), compreendendo assim as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos incumbidos do exercício função administrativa, e, o segundo, sentido objetivo ou material, diz respeito à natureza da atividade exercida pelos referidos entes, acepção na qual a Administração Pública é a própria função administrativa, considerando-se a divisão tripartite das funções do Estado (administrativa, legislativa e judiciária), a qual é incumbência preponderante do Poder Executivo. Assim, a expressão Administração Pública pode ser compreendida, em sentido amplo, como uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de atos ou de negócios políticos, realizada por meio dos agentes e órgãos que compõem a estrutura do Poder Executivo.
Todavia, essa de�inição ampla de Administração Pública se confunde com a própria função política do Estado, representando um sentido de governo. Essas duas expressões (administração pública e governo), embora tenham sentidos diversos, por vezes se entrelaçam de tal forma que não se pode fazer uma diferenciação exata entre os órgãos que estruturam o governo e as funções que eles desempenham. Entretanto, em signi�icando, o governo a totalidade de órgãos representativos da soberania, responsáveis pela direção suprema do Estado em seu conjunto e em suas unidades isoladamente consideradas, a administração pública, subordinada diretamente ao Poder Executivo, signi�ica apenas o complexo de funções que os órgãos deste Poder executam no desempenho de atividades que interessam ao Estado e ao seu povo. Assim, em sentido estrito, pode-se de�inir Administração Pública como a direção ou gestão de negócios ou serviços públicos, realizados por todos os seus órgãos, departamentos ou setores especializados, com a �inalidade de prover as necessidades de ordem geral e coletiva. A Administração Pública é federal quando se refere à direção dos negócios afetos ou próprios da União; estadual, quando se relaciona com os serviços e negócios públicos administrados pelos estados federados; municipal, quando representa o conjunto de serviços e negócios sob a administração dos Municípios.
REGIME DE GOVERNO É a organização da che�ia do Estado quanto ao modo de designação do titular e quanto à extensão temporal do exercício da função. Na monarquia, a che�ia de Estado é hereditária e vitalícia. Na república, eletiva e temporária.
GOVERNO
Do latim gubernare, signi�ica conduzir, dirigir ou administrar uma série de fatos ou de coisas, razão pela qual se aplica a qualquer ramo da ciência da administração. Em sentido estrito, governo expressa o complexo de regras ou princípios que orientam ou fundamentam os poderes e competências do governante ou dos governantes, responsáveis pela execução das atividades administrativas do Estado. Politicamente, considera-se governo o conjunto de órgãos que realizam a administração pública.
Assim, o governo poderá ser monárquico, aristocrático ou democrático, quando instituído de acordo com as regras constitucionalmente estabelecidas para o exercício do poder político, ou tirânico, oligárquico ou demagogo, quando instituído pelas formas anormais ou corrompidas do poder político.
AUTARQUIA
A autarquia é uma espécie de entidade da Administração Indireta, criada por lei pelo Poder Público para administrar ou realizar funções ou serviços de interesse coletivo. É dotada de personalidade jurídica própria, caracterizando-se como pessoa jurídica de direito público interno, com plena capacidade de autoadministração, inclusive em relação ao patrimônio e receitas que lhe são próprios. Entretanto, apesar de compor um departamento economicamente autônomo, é vinculada à �iscalização do ente público ao qual se subordina, que realiza o controle e veri�icação dos seus resultados, a harmonia de suas atividades com a programação do Governo, a e�iciência da sua gestão e a manutenção da sua autonomia �inanceira e operacional, de acordo com os mecanismos instituídos na lei de sua criação.
VERBETES
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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PÁGINAS AZUIS
Perguntas e Respostas
O que é o nepotismo? O termo nepotismo deriva do latim nepos, nepotis, palavras que signi�icam neto e sobrinho, respectivamente, e teve seu conceito muito associado à atuação de reis e pontí�ices da Igreja Católica que, em determinado período histórico, concediam cargos e favores aos seus parentes mais próximos. Atualmente, no entanto, a palavra passou a ser utilizada no sentido de favorecimento, designando a conduta dos agentes públicos que fazem concessões a seus familiares, outorgando-lhes cargos e funções pelo simples fato de manterem com estes relações de parentesco, em frontal ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e probidade administrativa.
PÁGINAS AZUIS - PERGUNTAS E RESPOSTAS
A Súmula Vinculante nº 13, do Supremo Tribunal Federal, que trata do nepotismo, é aplicável aos Poderes Executivo e Legislativo?
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Sim. Por expressa disposição da referida Súmula, que possui efeito vinculante, a proibição do nepotismo alcança a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, vedando a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por a�inidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, che�ia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de con�iança, ou, ainda, de função grati�icada.
Qual o grau de parentesco que pode caracterizar a ocorrência de nepotismo? Con�igura nepotismo a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau em linha reta (�ilhos, netos, bisnetos, pais, avós, bisavós), colateral (irmãos, sobrinhos, tios) ou por a�inidade (�ilhos, netos, bisnetos, pais, avós, bisavós, irmãos do cônjuge ou companheiro; NOTA: interpretações encontradas no âmbito do Poder Judiciário incluem,
ainda, o sobrinho e o tio do cônjuge ou companheiro).
Quais os instrumentos de que dispõe o Município para o planejamento e gestão dos recursos públicos? A gestão de recursos públicos, considerando as �inalidades do Município, exige o estudo prévio sobre o montante da receita e da despesa necessárias à execução do plano de ação governamental. Em linhas gerais, o orçamento municipal serve para estabelecer o planejamento do Município em curto prazo (exercício �inanceiro – 1° de janeiro a 31 de dezembro) e médio prazo (Plano Plurianual – 4 anos), discriminando as ações, projetos e atividades que a Administração pretende realizar.
A concretização deste planejamento se dá por meio de três instrumentos de�inidos no art. 165 da Constituição da República: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O que é e qual a �inalidade do Plano Plurianual (PPA)?
O PPA é um instrumento de planejamento orçamentário que de�ine a orientação estratégica do planejamento municipal. Apresenta-se na forma de Lei Ordinária que, uma vez aprovada, determinará as metas e as prioridades do Município ao longo de um período de 4 (quatro) anos, compreendidos entre o 2º ano de um mandato eletivo e o 1º ano do mandato
Rafael Edison Rodrigues Advogado, Filósofo, Especialista em Controladoria e Finanças, Consultor Jurídico da DPM-Portal Legisla WEB
O que é e qual a �inalidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)?
A LDO é a norma que estabelece as diretrizes, prioridades e metas da Administração, orientando a elaboração da proposta orçamentária para o próximo exercício, compatibilizando as políticas, objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual com as ações previstas nos orçamentos, possibilitando sua consecução. Busca, também, promover um debate sobre a ligação e a adequação entre receitas e despesas públicas e as prioridades orçamentárias através da apresentação prévia, no Anexo de Metas Fiscais, do montante que se espera arrecadar, bem como dos dispêndios programados, indicando, também, o resultado necessário para a obtenção do equilíbrio das contas públicas.
O que é e qual a �inalidade da Lei Orçamentária Anual (LOA)?
A LOA é a norma que compreende o orçamento dos órgãos e entidades da administração direta e indireta municipal, prevendo a receita e �ixando a despesa a serem realizadas dentro de um exercício �inanceiro (1° de janeiro a 31 de dezembro). Elaborada em compatibilidade com a programação orçamentária e com os objetivos e metas da Administração Municipal �ixados no Plano Plurianual e na lei de Diretrizes Orçamentárias.
Qual é a autoridade competente para iniciar o processo legislativo das leis que tratam do planejamento de gestão dos recursos públicos? Cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratam do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, as quais deverão ser discutidas com os cidadãos em audiências públicas, como condição prévia para a remessa e aprovação pelo Poder Legislativo.
O Poder Legislativo Municipal pode rejeitar o projeto de Lei Orçamentária Anual?
Em regra sim, de acordo com o que prevê o art. 166, § 8º, da Constituição da República. Entretando tal medida demandaria a existência de extrema distorção e incongruência do projeto de LOA, impossível de ser solvida mediante emendas.
O Poder Legislativo Municipal pode alterar o projeto de Lei Orçamentária Anual sem indicar a fonte de recurso?
Não. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modi�iquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias e indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídos os que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais. As alterações promovidas no projeto de lei do orçamento anual sem atender a esses requisitos não podem ser aprovadas e, portanto, desobrigam o Poder Executivo de seu cumprimento, ainda que eventuais vetos sejam derrubados pelo Poder Legislativo.
PÁGINAS AZUIS - PERGUNTAS E RESPOSTAS
seguinte, quando um novo planejamento de médio prazo deverá ser realizado.
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