El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
democracia brasileña, poco se había avanzado durante los años ‘90 en lo que respecta a su participación en la formulación de política exterior y comercial. Antes del gobierno de Lula da Silva, el Congreso brasileño era percibido como una institución que había abdicado en gran medida a atribuciones que le eran propias -y que ejercía con algún éxito antes de 1964-, habiendo resultado de la Constitución de 1988 con un estrecho margen de acción, limitado meramente al poder de ratificación. En palabras de Maria Regina Soares de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) “Desde un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor exclusivo en materia de política comercial internacional ”. Desde entonces se ha desarrollado en Brasil un debate sobre la importancia del Congreso en la formulación de política exterior y comercial que tampoco tuvo un correlato en la Argentina, aún cuando muchas de sus implicancias normativas afectaban claramente los parámetros de la relación bilateral. Aunque difícilmente pueda atribuirse este resultado a la influencia de la academia brasileña sobre la política, lo cierto es que el involucramiento del Congreso brasileño en estas materias, en palabras del mismo Fabiano Santos, ha cambiado sustancialmente en los últimos diez años en sentido contrario a lo vaticinado por él y otros autores brasileños 7 . Como destacan Oliveira & Onuki (2007: 9) “En los últimos años, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el campo de la política comercial en la forma de enmiendas
constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían desde la instauración de una Ley de Promoción Comercial fast track o vía rápida-, al modelo norteamericano, hasta el constreñimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre acuerdos que serán negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del área.” En la próxima sección intentaremos comprobar a partir de dos estudios de caso si efectivamente, tal como esta literatura sugiere, el Congreso brasileño es más activo y autónomo que el argentino en materia de política exterior y comercial. Aunque es muy probable que la relevancia del Congreso brasileño sea creciente en los últimos años, intentaremos demostrar que estas dinámicas podían identificarse en los años anteriores a la presidencia de Lula da Silva, constituyendo una característica del sistema político brasileño y no de una administración en particular. A partir de la literatura relevada hasta aquí esperamos encontrar a continuación que el Congreso argentino actúe reactivamente -sólo en los casos en que las demandas desatendidas por el ejecutivo repercuten en una amplia movilización de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileño se caracterizaría por una actividad más constante e institucionalizada en materia de política comercial y exterior. En términos comparados, el Congreso argentino estaría más cerca de una lógica de delegación no controlada -próxima al ideal de abdicación- a diferencia del brasilero,
7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina, 29 de julio de 2011.
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densidades nº 8 - diciembre 2011