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El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada *

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria I. Introducción: Congreso y política exterior En la Argentina y Brasil, como sucede en todas las democracias, el Poder Legislativo tiene competencias exclusivas en materia de política exterior y comercial. Estas competencias, establecidas constitucionalmente, abarcan desde la autorización al Presidente para declarar la guerra o la paz hasta la aprobación de los tratados por él negociados y firmados, la participación en el nombramiento de diplomáticos, la interpelación de funcionarios y el otorga-

miento de su permiso para el ingreso de tropas extranjeras, entre otras atribuciones. Además, ambas constituciones destacan la preeminencia del Congreso en materia de legislación aduanera, un tema de relevancia creciente desde que el MERCOSUR incrementó sustancialmente el volumen del comercio bilateral. A pesar de las extensas competencias que la Constitución asigna al Congreso, su rol en la formulación de política exterior prácticamente no ha sido estudiado en la 1 Argentina y sólo muy recientemente ha comenzado a atraer la atención de

*Agradecemos los comentarios y sugerencias de Jorge Battaglino e Ignacio Labaqui a este trabajo. Luis Leandro Schenoni: Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de la República Argentina. Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA). Estudiante de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina (UTDT). Alejo Martín Ferrandi Aztiria: Estudiante de tercer año de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA). 1. Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema. El primero de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jauregui, 2003) lo

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académicos brasileños en lo relativo a la política comercial (Lima & Santos, 1998; César, 2002; Neves, 2003) o la lógica de aprobación de tratados (Alexandre, 2006). Incluso la academia norteamericana, más avanzada en este tipo de análisis institucionalistas, ha abordado recientemente el tema, sin repercutir en debates relevantes sobre el rol del Poder Legislativo en la política exterior de las democracias contemporáneas (Milner, 1997; Martin, 2000). Nuestro interés en estudiar el rol del Congreso en la formulación de estas políticas parte de la idea de que una mayor participación relativa del mismo en las decisiones de política exterior y comercial no sólo contribuye a una democratización de esta política pública, sino que genera incluso algunos efectos concretos, potencialmente provechosos, para el Estado en cuestión (Cfr. Lima & Santos, 1998), a saber: a) Aunque es posible que en los casos en que el Congreso es más activo -es decir, su amenaza como jugador de veto institucional afecta más frecuentemente las expectativas del Presidente- los acuerdos internacionales sean más difíciles de alcanzar, las mayorías necesarias para alterar una decisión tomada en el Congreso limitan la discrecionalidad del Presidente y hacen que estos acuerdos sean más estables (Milner, 1997; Martin, 2000; cfr. Tsevelis, 2002).

b) A su vez, el hecho de que las demandas de los grupos de interés hayan superado diferentes instancias institucionales y los cuestionamientos de la bancada opositora en debates públicos, revela a las contrapartes de un acuerdo internacional la posición y peso relativo de los actores, aportando credibilidad al país 2 negociador (Martin, 2000) . c) En relación a las negociaciones internacionales, la existencia de un Congreso capaz de comunicar un mandato a las delegaciones y de ejercer una reacción anticipada -dar a conocer su postura antes de que se firme el acuerdo-, pone al negociador en una posición menos flexible frente a sus contrapartes en el nivel internacional (Putnam, 1988). En este contexto, el acuerdo es menos probable a menos que la contraparte no se ajuste a las demandas del negociador en cuestión. Es de suponer que, si esta situación se repite en futuros encuentros, una interacción de este tipo favorecerá los intereses del país con un negociador más inflexible es decir, con un Congreso más activo-. Dado que la literatura que analiza el rol del Congreso en la formulación de política exterior es escasa tanto en Argentina como en Brasil, en las próximas secciones evaluamos el activismo del Congreso argentino vis à vis el brasileño y el efecto que esto tiene sobre la capacidad negociadora, la credibilidad y estabilidad de las políticas

hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que politólogos e internacionalistas produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso más o menos activo para la política exterior argentina. 2. Aunque los postulados a) y b) hayan sido desarrollados por autores norteamericanos en la consideración de un Congreso con facultades algo más extensas que el argentino o brasileño -estos últimos, por ejemplo, no pueden modificar el texto del acuerdo internacional-, creemos que son igualmente aplicables a nuestros casos (Lima & Santos, 1998).

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comerciales en ambos países. Aunque no llegaremos a conclusiones generalizables, esta relación se puede evidenciar en nuestro estudio de caso, dejando abierta la posibilidad de generar nuevos abordajes conceptuales e hipótesis. En la próxima sección analizamos algunas caracterizaciones generales del Congreso en Argentina y Brasil a partir de escritos de política comparada que se centran en sus atribuciones, sus dinámicas de funcionamiento interno, su relación con el Poder Ejecutivo y otros actores como los partidos políticos y los grupos de interés domésticos. A partir de ello intentaremos dilucidar si en términos generales -es decir, en relación a cualquier tipo de política pública o legislación-, puede decirse que uno de los dos Congresos es más autónomo y activo que el otro. Finalmente, desarrollaremos la historia de dos conflictos comerciales concretos -aquellos que se produjeron respecto de las normativas de MERCOSUR para los mercados del azúcar y el trigo, cubriendo el período que va de 1997 a 2003-. Pondremos especial énfasis en el rol jugado por los respectivos Congresos durante los momentos en que el diferendo cobró una mayor relevancia en la prensa e intentaremos determinar si la mayor actividad del Congreso generó durante estos años algunos de los efectos esperados.

II. El Congreso en Argentina y Brasil a través del prisma de la política comparada Aún cuando muchos analistas interpretan la política exterior como una manifestación de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor, la primacía del Ejecutivo en esta materia debe considerarse como efecto de delegación de atribuciones por parte del 3 Legislativo . En este sentido, el lector podría figurarse un continuo entre la ‘no delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se ubicarían los distintos Poderes Legislativos del mundo en materia de política exterior y comercial. Nuestro propósito en esta sección es determinar si el Congreso argentino se encuentra más cerca del ideal de la‘abdicación’ que el brasileño. Sin embargo, como ya hemos adelantado, poco se ha escrito sobre el rol específico del Congreso en la formulación de política exterior y comercial en nuestros casos -ciertamente nada en la Argentina-, con lo cual, antes de analizar algunos casos de estas políticas particulares, es preciso insertarnos en la literatura preexistente sobre Congreso en Argentina y Brasil para hacernos al menos una vaga idea de esta institución en términos comparados. Un buen punto de partida para este análisis sería remarcar que en sus atribuciones constitucionales, el Poder Legislativo en Argentina y Brasil no pareciera

3. Más allá de la inherencia de esta idea a la teoría democrática, esto no es así a partir de una conjetura ideológica, sino acorde a la evolución histórica de las democracias moderna. Previo a la redacción de la primera constitución presidencialista en Estados Unidos, se desarrollaron largos debates en torno a la posibilidad de que el Congreso Continental -y más tarde el Senado-, quienes de hecho habían llevado adelante la política exterior norteamericana desde la independencia, delegaran sus atribuciones en un Ejecutivo fuerte. Ésta posición, defendida por Hamilton, terminó por imponerse en virtud de su eficiencia, pero siempre como una delegación del Congreso. En lo sucesivo, todas las constituciones democráticas asumieron la delegación de estas atribuciones en el Presidente como una forma de resolver los diferentes los muchos problemas de acción colectiva que podrían surgir en el plenario cada cámara, pero manteniéndose como fuente de legitimidad y preservando para sí la última palabra frente a cualquier acto exterior del Ejecutivo que implicara una obligación para el Estado.

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presentar diferencias sustanciales. Mientras que los legisladores argentinos pueden activar la Interpelación como procedimiento de control -y eventualmente la censura del Jefe de Gabinete-, sus contrapartes brasileñas también pueden controlar al Ejecutivo mediante la Interpelación, Informes Escritos y Comisiones de Investigación en cualquiera de las cámaras. Asimismo, los legisladores argentinos participan del nombramiento de los jueces de la Corte Suprema y tribunales inferiores, diplomáticos y militares, mientras que el brasileño nombra a los Magistrados, funcionarios del Tribunal de Cuentas y del Banco Central, el Procurador General, diplomáticos y responsables de agencias regulatorias (Llanos, 2002)4. Esta distribución de responsabilidades parece reflejar una mayor posibilidad de control del legislador sobre el ejército en la Argentina y un control algo más efectivo del legislador brasileño sobre las agencias que participan de la formulación de política económica. Pero estas diferencias poco dicen sobre una mayor autonomía o actividad relativa del Congreso en alguno de estos casos. Asimismo, las prerrogativas del Presidente brasilero no parecen ser sustantivamente

diferentes a las de otros presidencialismos como el argentino (Limongi, 2006)5. Sin embargo, más allá de la forma que toma la relación Ejecutivo-Legislativo en estos casos de acuerdo al diseño constitucional, existen otros factores a tener en cuenta. En Brasil, por ejemplo, la literatura es consistente en determinar dos factores exógenos que moldean la relación: el federalismo y el sistema de partidos. En primer lugar, Brasil parecería ser el país más federal de la región en virtud de la dinámica del proceso de democratización -que comenzó en el nivel estadual antes que el nacional-, las atribuciones constitucionales de los estados, la distribución de recursos materiales y la lógica local o regional de las identidades y coaliciones políticas (Mainwaring, 1997). En la Argentina, el Presidente y los partidos nacionales aparecen mucho menos limitados por el carácter federal de la organización territorial. En segundo lugar, el sistema de partidos de Brasil es mucho más fragmentado que el argentino, lo que se suma al carácter más localista de muchos partidos, más frágiles, menos disciplinados y más propensos al fisiologismo -intercambio de prebendas-. Aunque en los últimos años la instituciona-

4. Más concretamente, en lo atinente a la política exterior y comercial, la Constitución Argentina de 1994 reconoce al Congreso las siguientes atribuciones: artículo 75 incisos 1 (legislar en materia aduanera), 4 (contraer empréstitos), 7 (negociar la deuda externa), 13 (reglar comercio exterior), 22 (aprobar y desechar tratados y concordatos), 24 (aprobar o desechar tratados de integración), 25 (autorizar al ejecutivo a declarar la guerra y la paz), artículo 99 inciso 7 (prestar acuerdo al ejecutivo en el nombramiento y remoción de embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios). Lo mismo sucede con la Constitución de Brasil de 1988, que incluye atribuciones adicionales en materia financiera: artículo 49 incisos 1 (aprobar tratados y concordatos), 2 (autorizar ejecutivo a declarar la guerra y la paz); artículo 52 inciso 4 (nombrar diplomáticos), 5 (autorizar operaciones financieras en el exterior), 6 y 7 (autorizar y fijar el límite de endeudamiento). 5. A este respecto algunos autores influyentes como Sartori (1996) opinaron que las prerrogativas extraordinarias que otorga al Presidente la Constitución de 1988 convierten a Brasil en un caso extremo de decretismo, de forma tal que el Legislativo poco podría hacer, aún con estas herramientas constitucionales, para controlar a un Ejecutivo tan empoderado. Esta opinión poco nos importa aquí, dado que los tratados nunca pueden ser aprobados por decreto. En relación a otras políticas públicas, la opinión de Sartori también ha sido rebatida en la consideración de que el excesivo uso de las medidas provisórias -nombre que reciben los decretos presidenciales en Brasil- podría interpretarse a la inversa, como la consecuencia de un Poder Ejecutivo comparativamente débil por la existencia de fragmentación partidaria y baja disciplina.

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lización de los partidos políticos -medida en términos de volatilidad- ha sido más baja en Argentina, esto no parece haber afectado hasta el momento la concentración de poder en el Ejecutivo como sí lo ha hecho la fragmentación en Brasil. Como destaca Vicente Palermo (2000) la forma que adopta la relación entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y sigue siendo largamente debatida en torno a dos ejes principales: el grado de concentración del poder en el Presidente y el grado de cooperación/conflicto que caracteriza a la relación entre ambos poderes -o grado de gobernabilidad-. Nuestro interés es este debate es modesto. No pretendemos aquí insertarnos originalmente en el mismo ni es nuestra intensión tomar partido abiertamente por ninguna postura. Sin embargo, sí nos interesa remarcar a modo de contraste con el sistema político argentino que aún si consideramos que por el control presupuestario y los poderes de agenda el Presidente brasileño se encuentra en una posición ventajosa frente al Congreso (Amorim Neto & Santos, 2001), las características del sistema político antes

mencionadas hacen que el presidencialismo de coalición brasileño otorgue sistemáticamente una mayor relevancia a la arena legislativa (Limongi, 2006). De esta forma, en los términos del debate resumido por Palermo, el sistema político argentino se caracterizaría por una mayor concentración del poder en el Presidente y una relación Ejecutivo-Legislativo menos cooperativa vis á vis el sistema político brasileño. En términos generales puede decirse del presidencialismo argentino que “Los recursos institucionales y organizacionales disponibles facilitan la concentración de poder en el Ejecutivo, la delegación de poderes por parte del Congreso, y la centralización de la toma de decisiones a través de los medios de producción de la disciplina partidaria, todo lo cual permite reducir el número de puntos de veto e incrementar, por ende, la posibilidad de que el Ejecutivo imponga cambios de política” (Bonvecchi, 2002: 117)6. Esta evidencia quizás explique por qué razón no existe en la Argentina un debate académico sobre política legislativa tan extenso como el brasileño. Así y todo, mientras el núcleo de comparativistas mencionados comenzaba a revisar el rol de los legisladores en la

6. Si bien es cierto que algunos autores como Saiegh (2009) han demostrado que las iniciativas legislativas del Presidente son derrotadas en el Congreso con más frecuencia en Argentina que en Brasil, esto -el éxito legislativo- no demuestra que el Congreso argentino sea más autónomo, ni más activo. Ana María Mustapic (2002: 46) reconoce que “la evidencia no es consistente con la imagen de un legislador subordinado a las iniciativas presidenciales. De hecho, cuando el Presidente decide unilateralmente usar sus fuertes poderes institucionales, enfrenta desafíos más complicados en el Congreso”, pero destaca seguidamente que a partir del uso de estos poderes y de la capacidad de los partidos para distribuir incentivos selectivos y colectivos, el Presidente tiene herramientas para reducir las tendencias centrífugas, lo que es especialmente notable cuando tiene a la economía y a la opinión pública en su favor. Esta relación de amor-odio entre el Ejecutivo y Legislativo argentinos puede capturarse con mayor nitidez si la analizamos, ya no a través de un indicador de ‘éxito legislativo’, sino de ‘participación legislativa’ -la influencia relativa de los poderes sobre la legislación efectivamente aprobada-, otro indicador de uso extendido (Alcántara et al., 2005). Desde esta perspectiva queda bastante claro cómo, en el caso argentino las mayorías en ambas cámaras favorecen un liderazgo delegativo del Presidente mientras que la pérdida de alguna de éstas provoca una recuperación de las facultades delegadas por parte del Congreso, aunque a riesgo de dificultar la gobernabilidad (Sabater, 2011). En relación con esto último, Ernesto Calvo (2007) ha comprobado que uno de los predictores más importante de la aprobación de iniciativas legislativas presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los resultados del gobierno en materia de política económica, lo que contribuye una visión poco institucionalizada e intrínsecamente inestable de la relación Ejecutivo-Legislativo en Argentina.

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democracia brasileña, poco se había avanzado durante los años ‘90 en lo que respecta a su participación en la formulación de política exterior y comercial. Antes del gobierno de Lula da Silva, el Congreso brasileño era percibido como una institución que había abdicado en gran medida a atribuciones que le eran propias -y que ejercía con algún éxito antes de 1964-, habiendo resultado de la Constitución de 1988 con un estrecho margen de acción, limitado meramente al poder de ratificación. En palabras de Maria Regina Soares de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) “Desde un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor exclusivo en materia de política comercial internacional ”. Desde entonces se ha desarrollado en Brasil un debate sobre la importancia del Congreso en la formulación de política exterior y comercial que tampoco tuvo un correlato en la Argentina, aún cuando muchas de sus implicancias normativas afectaban claramente los parámetros de la relación bilateral. Aunque difícilmente pueda atribuirse este resultado a la influencia de la academia brasileña sobre la política, lo cierto es que el involucramiento del Congreso brasileño en estas materias, en palabras del mismo Fabiano Santos, ha cambiado sustancialmente en los últimos diez años en sentido contrario a lo vaticinado por él y otros autores brasileños 7 . Como destacan Oliveira & Onuki (2007: 9) “En los últimos años, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el campo de la política comercial en la forma de enmiendas

constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían desde la instauración de una Ley de Promoción Comercial fast track o vía rápida-, al modelo norteamericano, hasta el constreñimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre acuerdos que serán negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del área.” En la próxima sección intentaremos comprobar a partir de dos estudios de caso si efectivamente, tal como esta literatura sugiere, el Congreso brasileño es más activo y autónomo que el argentino en materia de política exterior y comercial. Aunque es muy probable que la relevancia del Congreso brasileño sea creciente en los últimos años, intentaremos demostrar que estas dinámicas podían identificarse en los años anteriores a la presidencia de Lula da Silva, constituyendo una característica del sistema político brasileño y no de una administración en particular. A partir de la literatura relevada hasta aquí esperamos encontrar a continuación que el Congreso argentino actúe reactivamente -sólo en los casos en que las demandas desatendidas por el ejecutivo repercuten en una amplia movilización de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileño se caracterizaría por una actividad más constante e institucionalizada en materia de política comercial y exterior. En términos comparados, el Congreso argentino estaría más cerca de una lógica de delegación no controlada -próxima al ideal de abdicación- a diferencia del brasilero,

7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina, 29 de julio de 2011.

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más cercano a una delegación controlada. Asimismo, de producirse, la participación del Congreso argentino debería seguir una lógica de subordinación o conflicto en relación al Ejecutivo, mientras que en Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en lo atinente a la política exterior y comercial evitaría estos extremos, reproduciendo una 8 pauta de mayor diálogo y cooperación . III. El Congreso en Argentina y Brasil a la luz del conflicto del azúcar (19972003) Entre éste apartado desarrollaremos un análisis comparado del comportamiento del accionar del Congreso, el Presidente y distintos sectores del empresariado de ambos países, con el objeto de extraer una idea del rol que ha tenido el Poder Legislativo en los conflictos comerciales de carácter bilateral durante el período 1997-2003. III.1 Los inicios del conflicto: la ‘ley del azúcar’ de 1997 Para entender las implicancias de la ‘ley del azúcar’ y el conflicto al que dio lugar debemos remitirnos en principio a los compromisos vigentes en ese momento. El Tratado de Asunción (1991) establecía que para 1995 los miembros del MERCOSUR reducirían a cero los aranceles al comercio intrazona. Un año antes de cumplido este

plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se decidió avanzar en el perfeccionamiento de una unión aduanera excluyendo a dos sectores, el azucarero y el automotriz, con miras a resolver algunas asimetrías existentes. El acuerdo suponía que debía buscarse un régimen de transición que finalizaría con una apertura total en el 2001. La Argentina, con un sector azucarero originalmente menos competitivo -pero crucial para las economías del noroeste- se comprometió a bajar progresivamente los aranceles de importación, mientras que Brasil debía eliminar los subsidios a dicha industria9. Estos subsidios provenían del Plan Proalcohol, un programa pensado para moderar la dependencia del petróleo promoviendo el uso del combustible derivado de la molienda de caña de azúcar para la producción de alconafta. En el marco de este programa, la producción azucarera de Brasil había crecido exponencialmente. El 3 de septiembre de 1997 la cámara de Senadores de la República Argentina sancionó por unanimidad la Ley 24.822 que establecía una protección especial para el azúcar. Por medio de la ley se prohibía reducir el arancel existente al azúcar brasilera hasta tanto este país diera de baja los incentivos a la producción contemplados por el programa Proalcohol

8. Nótese que hablamos del carácter de la política exterior y comercial únicamente en el sentido de estas tres últimas dimensiones y no respecto de su perfil más o menos proteccionista o nacionalista. Nos abstenemos en este sentido de ingresar en el debate sobre el tipo de política comercial que podría favorecer un proceso decisorio más concentrado en el Presidente. A este respecto la opinión se encuentra dividida entre quienes aseguran que la susceptibilidad a los intereses parroquiales hace del Congreso una institución más proteccionista -y al ejecutivo más liberal- (Rogowski, 1987) y quienes encuentran al Presidente como un agente que, por su insularidad, podría ser más fácilmente cooptado por demandas proteccionistas, especialmente en momentos de crisis económica (Mansfield & Busch, 1995). Más allá de estas discusiones, sí sostenemos que un Presidente con la capacidad de cambiar la política exterior y comercial sin la amenaza de veto de otros agentes institucionales o políticos, formulará decisiones más radicales, en el sentido que sea, generando inestabilidad. 9. Mientras en Brasil la producción de azúcar permanecía subsidiada, en Argentina los productores e industriales habían quedado sin apoyo del gobierno desde 1991. En 1992 la producción nacional estaba resguardada por el Decreto 797/92 que establecía un arancel especial para el azúcar importada pensado para compensar la competencia brasileña, situación que llevó a un proceso de negociación entre ambos gobiernos y la concreción del régimen de adecuación.

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Desde la Argentina, principalmente los sectores empresarios de las provincias del norte -Jujuy, Salta, Tucumán- reclamaban la suspensión del régimen de transición dispuesto para el sector, entendiendo que el Plan Proalcohol, aún en vigencia, seguía haciendo al azúcar brasilera artificialmente más barata, generando una situación de competencia desleal que justificaba la imposición de barreras comerciales. Las presiones conducentes a la sanción de la ley antes mencionada comenzaron en el segundo trimestre de 1997. En el mes de abril, Jorge Zorreguieta -presidente del Centro Azucarero Argentino (CAA) y principal portavoz del sector- envió al Secretario de Industria Alieto Guadagni una nota a modo de advertencia sobre los riesgos de avanzar en la apertura del mercado de ese sector haciendo público el reclamo de mantener los aranceles vigentes al azúcar brasilera hasta tanto se diese de baja el plan sucroalcoholero de Brasil. Un mes más tarde varios episodios de protesta protagonizados por los zafreros, fundamentalmente de Jujuy y Salta, dieron a conocer la existencia de algunos conflictos laborales que pronto convergieron en un pedido de los trabajadores para proteger la producción azucarera frente a la competencia desleal de Brasil. Algunas de estas manifestaciones terminaron en serios episodios de violencia, provocando la intervención de funcionarios del gobierno nacional. Con este contexto de fondo se llegó a la sanción del proyecto original de la ‘ley del

azúcar’ el 30 de abril de 1997. Este proyecto sería vetado en mayo por el presidente Menem con el argumento de que una ley de esas características -que incluía condiciones adicionales a la apertura del sector, violando lo acordado en Ouro Preto- sólo podría acarrear roces innecesarios con Brasil que se sumarían a los ya existentes respecto del sector automotriz. 10 Vetado el proyecto original , el Congreso argentino insistió reiniciando el tratamiento del proyecto a través de Diputados. Los ministros de economía, Roque Fernández, y de relaciones exteriores, Guido Di Tella, buscaron en distintas oportunidades en el lapso de mayo a agosto persuadir a los legisladores de los inconvenientes de insistir con la sanción de dicha ley. En su reemplazo promovieron un proyecto alternativo que contemplara la eventual negociación de compensaciones para la Argentina si los brasileños mantuvieran los subsidios indirectos a ese sector. Contrario a lo esperado, los legisladores de las provincias azucareras -en gran medida oficialistas- persistieron en la postura original y lograron persuadir al plenario de insistir en la postura original. Así, en junio la Cámara de Diputados rechazó las observaciones del Ejecutivo y se pronunció a favor del proyecto original. El 3 de septiembre el Senado por unanimidad hizo lo propio (La Nación 04/09/97), imponiendo su promulgación al Presidente. Los legisladores de las provincias azucareras defendieron su decisión alegando que la voluntad del pueblo priorizaba la protec-

10. El veto fue mal recibido especialmente entre las entidades representantes del empresariado azucarero. Jorge Cornejo -presidente de la Unión de Cañeros de Salta y Jujuy- reaccionó ante la medida manifestando su desconfianza y profetizando un escenario crítico para la región: “Quiero ver los papeles firmados y soluciones, porque con esta medida quedan sin trabajo más de 20.000 personas” (La Nación 27/05/97). Las sucesivas manifestaciones en estas provincias ejercieron la presión necesaria para que el Congreso insistiera en la sanción de la ley.

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ción del sector a las relaciones con Brasil . Hay al menos dos hipótesis que explicarían el estallido de este conflicto. La primera de ellas puede encontrarse en el temor de los empresarios azucareros a ser sacrificados en el contexto de las negociaciones con Brasil en beneficio de otros sectores considerados estratégicos como el automotor12. A esto se agregaba que Brasil había bloqueado el financiamiento de las importaciones en mayo por medio de la Disposición Transitoria 1569 del 26/03/97, medida que generó un serio conflicto con los otros tres socios del MERCOSUR y que finalmente se resolvió en junio reestableciendo las líneas de crédito para estos mercados (La Nación 19/06/97). Más allá de sus motivos, lo cierto es que la ‘ley del azúcar’ desató varios frentes de conflicto en Brasil, tanto al interior del Ejecutivo como con el Congreso y las entidades empresariales del sector. Desde Itamaraty se exigió de Menem el respeto de los compromisos asumidos previamente -buscando una salida consensuada, aun contemplando la posibilidad de compensaciones para la Argentina-. Pero otras agencias interpretaron la decisión del Congreso argentino como una renuncia a toda posibilidad de negociación y como una afrenta al espíritu del MERCOSUR. La reacción más vehemente se vio sin

embargo en el Congreso de Brasil. Por un lado, bajo presión de los empresarios azucareros de la Unión de Agroindustria de Caña de San Pablo y la nacional Unión de Agroindustria de Caña (UNICA), los legisladores decidieron interpelar al ministro de economía, Pedro Malán, por lo que se consideró una falta de previsión. Pero el conflicto pronto rebasaría las fronteras del sector. Pocos días después, el legislador oficialista Paulo Bornhausen -entonces Secretario de la Comisión Conjunta del MERCOSUR- presentó un proyecto de decreto-ley -que entraría en vigencia sin necesidad de ser promulgado por el Ejecutivo- para prohibir la entrada de trigo argentino (La Nación y Clarín 06/09/97). A esto se sumó la presión de parte del lobby de la industria láctea en la misma dirección. En paralelo a estas iniciativas y a instancias del lobby cerealero y harinero brasilero, el mismo gobierno se decidió a formar un grupo de trabajo integrado por funcionarios de los ministerios de industria y comercio, agricultura y economía para evaluar si la harina argentina estaba en condiciones de competencia desleal -lo cierto era que el trigo y harina argentinas no pagaban ningún arancel-. Es notable cómo en este contexto el Congreso brasilero se presentó como una institución capaz de receptar rápidamente las demandas de los lobbies industriales que se activaron con la sanción de esta medida,

11. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) declaró que “No insistir con esta ley es comprometer el destino de la industria azucarera. No van a contar con mi voto para llevar penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos” (La Nación 04/09/97). En el mismo sentido se pronunció el Senador Máximo Tell (PJ-Jujuy) cuando dijo: “No compartimos la teoría del Ejecutivo de que este proyecto va en contra del MERCOSUR. Aspiramos a crear el marco de seguridad necesario para que este proceso de integración en el mercado común sea sinónimo de transparencia y competitividad” (La Nación 04/09/97). 12. En este sentido, Zorreguieta señaló que la sanción fue una respuesta a la posibilidad de que “en cualquier momento y ante una presión brasileña, debido a que los representantes del MERCOSUR se estaban reuniendo cada tres meses para discutir siempre el mismo tema, se cediera, y el azúcar pudiera convertirse en una moneda de cambio con otras cosas” (La Nación 09/09/97).

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mientras que el Congreso argentino había tardado años en receptar estas demandas y sólo lo hizo tras graves episodios de protesta. En Brasil no fue el Ejecutivo sino los legisladores quienes encabezaron la reacción ante una medida que afectaba los intereses del país. De hecho, algunos ministros fueron cuestionados por los legisladores por inacción y falta de previsión. El Presidente, por su parte, en lo que puede interpretarse como un intento por coordinar -o al menos evitar la confrontacióncon el Congreso, permaneció alejado de la escena la mayor parte del tiempo mientras el problema era manejado por los ministros y recién se manifestó para actuar como moderador hacia el final del conflicto13. En Argentina, el Centro Azucarero Argentino recibió con satisfacción la ‘ley del azúcar’. Se sumaron luego los industriales del Centro Azucarero Regional de Tucumán, los productores de caña esa provincia -nucleados en la Unión de Cañeros Independientes de Tucumán y el Centro de Agricultores Cañeros de Tucumán- e incluso el gobernador de Tucumán, Antonio Bussi. En líneas generales, los argumentos consistían en que la ley no contradecía ni la Constitución, ni los tratados con Brasil ya que, no obstante lo establecido en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, no podía pretenderse integración en aquellos sectores donde hubiese asimetrías. Asimismo, el conocimiento de la amena-

za de represalias por parte del Congreso brasilero -eventual prohibición de importar trigo argentino- movilizó acciones de contra lobby por parte del sector cerealero argentino (La Nación 06/09/97). La Federación Argentina de Acopiadores y otras entidades provinciales manifestaron su preocupación y la necesidad de defender el mercado clave que representa Brasil -el 81% del trigo consumido en Brasil es argentino-. Estas demandas fueron desoídas por los legisladores que por entonces comenzaban a enfrentar un conflicto abierto contra el Presidente y varios ministros. La ley fue condenada abiertamente por el Ejecutivo argentino por la afrenta que significaba a Brasil y las eventuales represalias que tomaría este país. El temor era que se recurriera a trabas comerciales a otros productos nacionales -trigo, lácteos, automóviles y medicamentos- y que podrían desembocar en una escalada de represalias reciprocas. A esto se sumaba el riesgo de que en Brasil apelara a organismos internacionales para denunciar el incumplimiento de tratados bilaterales caso que de concretarse supondría un descontado triunfo del país vecino (La Nación 09/09/97). Resulta curioso que el Presidente se enfrentara a un Congreso con mayoría oficialista en ambas cámaras, bloque que por otro lado había sido el promotor de la ley. La evidencia presentada por los medios no lleva a sostener que la insistencia en la

13. El Congreso brasilero actuaría como canalizador de demandas sectoriales y como actor relevante a la hora de formular y ejecutar la política exterior: ni bien el Congreso argentino procedió a tomar medidas dirigidas a proteger un sector de su economía, el Congreso brasilero pudo responder rápidamente con una amenaza de sanción de una ley de índole semejante que atendía a reclamos sectoriales -como el cerealero y el molinero- que no habían sido atendidos por el Ejecutivo ni habían dado lugar a protestas o manifestaciones de magnitud como sucedió con el sector azucarero en Argentina. Inclusive, podría hablarse de algún grado de coordinación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en tanto el segundo, en lugar de desautorizar la iniciativa de represalia por parte del Congreso, aún imposibilitado de ejercer el veto, manifestó un implícito acuerdo al no realizar objeciones.

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sanción de la ley haya obedecido a una motivación surgida de la propia institución de defender los intereses de sectores nacionales afectados. Los hechos llevan a pensar en objetivos más circunstanciales. Ante la inminencia de las elecciones legislativas nacionales -programadas para el 26 de octubre- y la latencia de un escenario en las provincias a las que representaban caldeado por las protestas de mayo -crisis social en las provincias del norte, reclamos por planes de asistencia social y puestos de trabajo- es esperable que la presión de lobby azucarero nacional haya gravitado de forma decisiva. Estos habrían enfrentado a los legisladores con el escenario social crítico que podría emerger en sus provincias de llegar a quebrar la industria azucarera nacional por no ponerse límites a la penetración de azúcar brasilera. Así, ningún legislador quiso correr el riesgo de tomar una decisión que le habría valido la condena de los electores, poniendo en duda sus posibilidades futuras de reelección. Lo antedicho lleva a considerar que se trató de una jugada con fines electoralis14 tas . La estrategia del Ejecutivo fue la de desligarse completamente de la responsabilidad del hecho y de demostrar a las autoridades brasileras la voluntad y la capacidad de dar marcha atrás con lo decidido por los legisladores (La Nación 05/09/97). En declaraciones a la prensa, el secretario General de la Presidencia, Alberto Kohan, señaló que “no podemos arriesgar algo como el MERCOSUR, por un

sector particular como es el azucarero” (La Nación 08/09/97). El ministro de economía Roque Fernández por su parte llegó a acusar al lobby azucarero del NOA de haber instigado disturbios sociales -piquetes de marzo y mayo de 1997 en Jujuy y Salta- y a partir de ello haber presionado a los legisladores de sus provincias con amenazas de cierre (La Nación 07/09/97). Esto motivó la inmediata respuesta del Centro Azucarero Argentino que se defendió alegando que la ley fue promovida tanto por la industria como por los agricultores cañeros y trabajadores. Debemos destacar en este punto una clara diferencia entre la posición del Presidente Cardoso frente a las demandas sectoriales y la decisión del Congreso, y la actitud abiertamente confrontativa la Presidencia argentina frente a estos grupos de interés y los legisladores, intentando disciplinar a ambos en lugar de promover algún tipo de coordinación de sus demandas. Así las cosas se presentaban dos cursos de acción para la solución del conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Argentina: i) promover en el congreso la sanción de una ley correctiva -que contemplara la protección de las economías regionales sin afectar el proceso de integración, es decir, reducir progresivamente el arancel al azúcar brasilero a cambio de compensaciones de parte de Brasil- o bien, ii) en caso de fallar las negociaciones con los legisladores, se intentaría recurrir a la Corte de Suprema

14. Esta hipótesis se ve reforzada por el hecho de que al momento de surgir los proyectos alternativos ningún senador se mostró dispuesto a considerarlos sino después de las elecciones y que una vez pasada las mismas, el tema no volvió a ser cuestión de debate importante en el Congreso sino hasta el año siguiente. A esto hay que sumar la posibilidad de que se haya tratado de una represalia a demandas de los legisladores desatendidas por el Ejecutivo en el contexto de agendas paralelas.

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para lograr el reconocimiento de la inconstitucionalidad de la ley por violar el principio de superioridad de los tratados internacionales sobre las leyes nacionales -el Tratado de Asunción establece claramente que los aranceles dentro del MERCOSUR son negociados por el Poder Ejecutivo y no por el Congreso-. Otro dato revelador de la falta de coordinación entre ambos poderes en la formulación y ejecución de la política exterior fueron las declaraciones del ministro de economía Roque Fernández: “A Brasil se le dio una muy mala señal. El tema del azúcar lo estábamos negociando, y de golpe apareció una decisión unilateral tomada desde fuera de la mesa donde se realizaban las tratativas” (La Nación 05/09/97). Se conceptualizó al Congreso como un actor que se había inmiscuido en un asunto que no era de su competencia y que con su accionar no solo frustraba las posibilidades de una solución satisfactoria sino que afectaba los intereses estratégicos del país, idea a la que suscribieron varios economistas y la prensa. De hecho, antes de que el problema se dirimiera en negociaciones entre los dos poderes, Brasil ya tenía noticia de la posibilidad de que el conflicto se resolviera por la vía judicial: el vicecanciller Andrés Cisneros se había reunido con los principales funcionarios de Itamaraty para ponerlos al tanto del estado de la ‘rebelión’ de los legisladores nacionales. Finalmente se pusieron en marcha ambas estrategias en simultáneo, dirigidas por los ministros Di Tella y Fernández. El camino de la Corte Suprema suponía encontrar un particular que denunciase verse afectado

por la ley. El empresariado argentino no sólo rechazó las acusaciones de inconstitucionalidad de la ley sino que además denunció el hecho de la asimetría existente entre los sistemas jurídicos de ambos países15. El ejecutivo finalmente desistió de proseguir por esta vía y se volcó por negociar una ley correctiva que lograse satisfacer a los afectados de ambos lados. Una posible explicación es que al propio presidente Menem no le convenía un agravamiento de la situación en las provincias del norte pues se trataba de bastiones del oficialismo que convenía mantener por lo menos durante dos años más para garantizarse un número favorable en el Congreso hasta el fin de su segundo período presidencial. El proyecto de ley correctivo presentado por el Presidente al Senado contemplaba medidas compensatorias para frenar importación de azúcar beneficiadas en origen por políticas que causen distorsiones a la competencia. Ahora bien, tales medidas se aplicarían sólo cuando se constataran daños a la producción nacional, en cuyo caso podrían ser dispuestos exclusivamente por el Presidente. El empresariado, cuyo principal portavoz era el presidente de la CAA, Jorge Zorreguieta, condenó el proyecto de ley alternativo al igual que las autoridades provinciales y legisladores nacionales de las provincias afectadas. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) alegó “La idea de Economía básicamente significa quedarnos a expensas de la buena o mala voluntad del Ejecutivo para establecer un arancel cuando las economías

15. Esto último iba dirigido a hacer notar que mientras en Argentina los tratados tenían jerarquía superior a las leyes -lo que puede transformarse fácilmente en un recurso de un Ejecutivo fuerte para bloquear las iniciativas del Legislativo- en Brasil no es así, por lo que la Argentina se encontraba en una posición desigual para operar en la defensa de sus intereses.

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provinciales ya estén en quiebra” (La Nación 10/09/97). A su vez el Gobernador de Jujuy, Carlos Alfonso Ferraro, declaró que “Más allá del buen diálogo que tenemos, creo que [el Presidente] no comprende bien o desconoce la situación particular de las provincias del Noroeste”. En medio de las negociaciones, y más allá de la promesa de una ley correctiva, desde Brasil surgió una nueva amenaza de represalia: se eliminarían las facilidades para financiamiento de importaciones que se habían mantenido para los socios del MERCOSUR luego de arduas negociaciones de abril-junio de 1997 (La Nación 12/09/97). Claramente, la medida suponía un gran golpe a las exportaciones argentinas por parte de su principal mercado exportador. Los ministros brasileños -de relaciones exteriores, Luiz Felipe Lampreia, y de planificación, Antonio Kadir y voceros del ministerio de economía- al ser consultados por esta medida declararon que aun no había ninguna decisión tomada. Sin embargo, ambos ministros reconocieron que el asunto se daría por cerrado con la sanción de una nueva ley, alineándose claramente con la posición de los legisladores brasileños. El gobierno y sus ministros no se embarcaron en urticantes anuncios de represalias dejando a la prensa y al Congreso la tarea de sembrar la incertidumbre mediante esta clase de anuncios y medidas -y con ello favoreciendo el aceleramiento de las negociaciones en Argentina-, reservándose a su vez para ellos un papel neutral. Dadas las dificultades de obtener el favor de los legisladores para un proyecto de ley alternativo y las nuevas señales enviadas

desde Brasil, Carlos Menem terminó promoviendo un dictamen de la Procuraduría General de la Nación declarando la inconstitucionalidad de la ley. Lo cierto es que dicho recurso no tenía por efecto la derogación de la ley pero se lo ejecutó de todas maneras por un lado, porque sentaba un precedente para un eventual control de constitucionalidad por parte del poder judicial y, por otro lado, porque permitía enviar una señal de buena voluntad a Brasil. En el marco del World Economic Forum, Menem y Di Tella, anunciaron el fin del conflicto -alegando que por medio de ese dictamen la ley quedaba sin efecto-. El canciller Di Tella, al mismo tiempo que anunciaba el dictamen de la Procuraduría en aras de resaltar la voluntad conciliadora agregó que “El Congreso puede dictar las leyes que se le dé la gana. Pero el tratado del MERCOSUR vale más que esas normas” y que “el nuevo frente de conflicto con el Brasil está liquidado, la cuestión del azúcar está totalmente resuelta por el dictamen de la Procuraduría” (Clarín 11/09/97). En Brasil, la respuesta estuvo a cargo de Lampreia, quien nuevamente, destacando la importancia de defender el MERCOSUR, reprochó al gobierno argentino no haber actuado lo suficiente para evitar la controversia. Aunque la solución parecía satisfacer a Brasilia, la preocupación se centró en la posibilidad de que el Congreso argentino pudiera actuar discrecionalmente -como lo había hecho aún controlado por el partido oficial-, como un agente de política exterior y comercial. Finalmente, la cuestión del azúcar pasó a un impasse a partir de los últimos días de 16 septiembre de 1997 . La situación logró

16. Se logró convenir una reunión entre representantes de Argentina y Brasil. De la cita participarían, por la

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distenderse con las declaraciones del presidente Cardoso -quien no se había pronunciado hasta el momento sobre el asunto- para quien el problema había sido resuelto: “Aquí parecía que el tema del azúcar iba a ser un obstáculo insuperable, pero ya el presidente Menem informó que según la Procuraduría argentina los tratados internacionales están por encima de una ley interna. De manera que ese problema ya no es un problema. Nada va a impedir la consolidación del MERCOSUR. Aunque haya crisis pequeñas nuestros pueblos saben que debemos estar juntos” (La Nación 13/09/97). Incluso Paulo Bornhausen, el diputado que había promovido el proyecto de ley para prohibir la entrada de trigo argentino adhirió a la salida dada a la controversia resaltando la importancia fundamental del MERCOSUR: “Esos inconvenientes en las asimetrías, como en los autos y bancos, antes hubieran tenido efectos destructivos en la relación bilateral, pero hoy sólo son un ruido. Para superarlo debemos seguir el camino que marcan Cardoso y Menem de avanzar rápidamente en la profundización del MERCOSUR” (La Nación 13/09/97). Tomamos esto como otro claro ejemplo de coordinación ejecutivo-legislativa en Brasil que no tuvo parangón en el caso argentino. III.2 Las reverberaciones del

conflicto (1998-2002) La cuestión del azúcar no volvió a ser tema relevante para los medios hasta noviembre de 1998 cuando los legisladores del PFL (Partido del Frente Liberal) pidieron al ejecutivo que le aplique una tasa de 23% a todos los productos importados de la Argentina que contengan azúcar, a modo de represalia por el mismo arancel que la Ley 24.822 de septiembre de 1997 había impuesto al azúcar brasilera (La Nación 19/11/98). Quien encabezó la petición fue nuevamente el diputado Paulo Bornhausen. El origen de la medida brasileña podría encontrarse en dos medidas del gobierno argentino: un acuerdo con México que establece ciertas preferencias comerciales -firmado sin consultar a los demás miembros del MERCOSUR- y la decisión de liberar la importación de carne porcina de EE.UU. Esto motivó a su vez planteos de liberar el comercio de trigo para poder importarlo de EE.UU. y así quitarle mercados a la Argentina. Bornhausen además instó al gobierno argentino a comprobar la inexistencia de subsidios a la producción de azúcar -de hecho, ya existía para el momento una comisión con dos técnicos de cada país pero que llevaba largo tiempo sin expresar

Argentina, el vicecanciller Andrés Cisneros, el secretario de relaciones económicas internacionales, Jorge Campbell, y el subsecretario de comercio, Alejandro Mayoral. Del lado brasileño asistieron el viceministro de relaciones exteriores, Sebastião do Rego Barros y el subsecretario de integración y comercio exterior, José Botafogo Gonçalves. La reunión obedecía a una preocupación recíproca: preservar la imagen del MERCOSUR como bloque sólido. Por su parte, la preocupación argentina por concretar la reunión mientras se negociaba con los legisladores la modificación de la ley, surgía del temor que generaba dos amenazas latentes de parte de Brasil: la posible supresión de las ventajas que le había dado al MERCOSUR para ablandar las restricciones a las importaciones -negociadas entre abril y junio- y el proyecto para prohibir las importaciones de trigo argentino. Luego de esta reunión los medios no registraron más reclamos ni del empresariado azucarero ni de los legisladores, posiblemente confiados en que con el curso que había tomado la cuestión les proporcionaba una situación más o menos asegurada. Surgió sin embargo una demanda creciente encabezada por la Unión Industrial Argentina para solucionar las asimetrías económicas y legales entre ambos países a través del funcionamiento de un mecanismo de resolución de controversias, posición no compartida por los representantes de la industria brasilera. El por entonces vicepresidente de la Confederación Nacional de la Industria -central industrial brasilera- señaló que el conflicto desatado es algo natural de todo proceso de integración y le restó importancia.

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una conclusión del estudio-. Aquí, mientras los legisladores brasileños continuaron siguiendo el tema de cerca y promoviendo este tipo de iniciativas, el Congreso argentino se mantuvo inactivo. En la XV Cumbre del MERCOSUR de 1998 los cancilleres de ambos países firmaron un acta para crear un consejo que lograra cuantificar antes de abril de 1999 las distorsiones que introducía el programa brasileño al mercado azucarero. Para esa fecha, el consejo debería consensuar un cronograma de adecuación arancelaria, cuya meta sería enero del 2001. Ante el arreglo, Jorge Zorreguieta en representación del CAA, planteó su desconfianza a las soluciones rápidas y que el gobierno desconocía las características del problema. El Ejecutivo argentino consideraba que las distorsiones que provoca Proalcohol no eran tan importantes como aseguraba el sector privado. Aun se barajaba, como el año anterior, la posibilidad de recurrir a la Corte Suprema en aras de obtener el reconocimiento de inconstitucionalidad de la ley de septiembre de 1997. Finalmente, la situación se descomprimió luego del 10 de diciembre 1998 cuando Argentina se comprometió a bajar en un 10% el arancel que se aplica al azúcar brasilera con lo cual directamente se desconocía la ley sancionada por el Congreso (La Nación 11/12/98). No hubo reacción alguna por parte de los legisladores17. En agosto de 2000, durante el gobierno

de De la Rúa, recrudecería nuevamente el conflicto a partir de la sanción, por parte del Congreso argentino, de una ley que prorrogaba por tiempo indefinido la ley de septiembre de 1997. Otra vez, inmediatamente el Presidente vetó la ley en aras de no complicar las relaciones bilaterales (La Nación 30/08/00). Se argumentó que el veto iba dirigido a evitar represalias del Congreso brasilero que trabasen productos azucarados o trigo argentinos. El objetivo era evitar el arancel por tiempo indefinido y dejar abierta la puerta para la negociación. A cambio, el gobierno ofrecía mantener por tres años los aranceles actuales. Sin embargo, los legisladores de las provincias del norte exigieron cinco años de protección. La Multisectorial del Azúcar, que agrupa a empresarios, trabajadores y partidos políticos de las provincias productoras del NOA (Tucumán, Salta y Jujuy), amenazaron con el bloqueo de rutas y aeropuertos de la región si se consumaba el veto presidencial. En Brasil la noticia causó gran malestar pues se esperaba que, conforme a lo acordado en 1994, para 2001 se levantaran todas la barreras. El embajador José Botafogo Gonçalves anunció que Brasil no permanecería impávido ante la medida, dando a entender que habría represalias de parte del Congreso brasileño. En septiembre, el gobierno optó por una salida intermedia que podía traer conflictos con Brasil sin solucionar el conflicto con los legisla-

17. En abril de 1999 se desató un conflicto entre el gobierno nacional, por un lado, y los privados y gobiernos provinciales por otro lado (La Nación 21/04/99). Desde el gobierno, el secretario de Industria, Comercio y Minería, Alieto Guadagni, argumentó que lo acordado con Brasil en diciembre de 1998 -reducir un 10% el arancel que gravaba la importación de azúcar de Brasil- era de una jerarquía superior a las leyes, según establece la Constitución, por lo cual estaba fuera de discusión. La decisión generó gran revuelo entre los legisladores, autoridades locales y el sector privado de las provincias azucareras quienes esgrimieron que ese acuerdo significaba desconocer la ley sancionada en septiembre de 1997 por lo que hicieron una exhortación al Poder Ejecutivo a que dé marcha atrás con la medida quien no obstante se mantuvo en su postura. El episodio se diluyó rápidamente sin llegar a mayores.

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dores y productores: por medio de una resolución del ministerio de economía (743) se prorrogó por cinco años -hasta 31/12/05- la vigencia del decreto presidencial 797/92 que, desde 1992 -y que vencía este año-, protegía a la industria azucarera nacional (La Nación 04/09/00). La decisión del gobierno fue rechazada por los trabajadores azucareros locales no así por el sector empresarial. Ocurría que la Resolución 743 le dejaba al Gobierno cinco años para negociar un régimen de adecuación del azúcar al libre comercio en el MERCOSUR pero para los azucareros eso no alcanzaba pues desconfiaban de la durabilidad de una mera resolución, en comparación con la de una ley. En medio de la indefinición de la cuestión, el embajador brasilero ante el MERCOSUR Botafogo Gonçalves anunció que si bien su gobierno se hallaba gustoso del veto de la ley y su reemplazo por una resolución -pues es más simple de derogar-, aun se mantenía un arancel del orden del 20% el cual era inaceptable y que, de no hallarse una solución pronta y satisfactoria, esto es, una propuesta del gobierno argentino que incluya al azúcar dentro de las reglas del MERCOSUR, se procedería a otras medidas. Así, volvió a aparecer en el Congreso brasilero un proyecto de ley que prohíba la importación desde la Argentina de productos azucarados (La Nación 06/09/00). Se procedió a buscar una salida concertada con el gobierno del país vecino. Así, para mediados de septiembre se decidió formar una comisión parlamentaria especial integrada por legisladores de las provincias azucareras y sus pares brasileros para analizar el tema y buscar una fórmula de consenso (Clarín 13/09/00). El conflicto se reactualiza en noviembre

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de 2002 momento en que los legisladores de las provincias del norte logran la sanción de una Ley (25.715) por la que buscaban lo mismo que se había intentado en agosto de 2000 (prorrogar la protección arancelaria dada al azúcar hasta tanto se cumpliesen las condiciones siempre esgrimidas). Este intento se topo nuevamente con la oposición del ejecutivo nacional (Eduardo Duhalde) quien la vetó el 6/1/2003 lo que motivó diversas reacciones de rechazo y críticas hacia Duhalde desde el oficialismo y la oposición en esta provincia, al que acusaron de falta de interés por los intereses del Noroeste y de tomar decisiones sin consultar a los gobernadores, al tiempo que exigieron se les diera mayor participación a los gobernadores. El Senador por Salta, Ricardo Gómez Diez, expresó que la situación era “una muestra más del espíritu centralista con el que se administra el país. Los políticos bonaerenses que no ven más allá de la pampa húmeda y que no saben que existen economías regionales de las cuales viven miles de personas, como es el caso del azúcar, un producto que es objeto de dumping y de subsidios por otros países, lo que exige que se protejan los puestos de trabajo” (La Nación 17/01/03). Sin embargo, como en las anteriores oportunidades, el Congreso insistió prácticamente por unanimidad el 13 de diciembre el proyecto de ley que fija en un 20 por ciento el arancel a la importación de azúcar hasta el 2005, tal como reclaman los productores de las provincias del norte. La presión de los productores azucareros se debió al temor de que el Poder Ejecutivo desconociera la resolución ministerial 743 de septiembre de 2000 y acordara unilateralmente una rebaja con los socios del MERCOSUR, razón por la cual se promovió la sanción de la ley. Durante este período puede verse densidades nº 8 - diciembre 2011


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reproducida una y otra vez la misma pauta de conducta: un Congreso argentino no necesariamente receptivo de la demanda sectorial azucarera pero notablemente sensible a las protestas, que se enfrenta a un Presidente hostil aún cuando acaba por imponerse. III.3 El Congreso brasileño en el conflicto del trigo (2001-2003) Cuando el conflicto por los subsidios y aranceles al azúcar alcanzó finalmente un punto muerto, una de sus derivaciones que no estaba sustentada en ninguna movilización de demandas populares cobraría vida a partir del hálito del Congreso brasileño: el conflicto del trigo. Como hemos visto, en otras oportunidades, el trigo ya había sido objeto de roces entre ambos países. Brasil importaba más de la mitad de su consumo de trigo de la Argentina y más de la mitad de las exportaciones de trigo argentino iban dirigidas a Brasil. Gracias a los derechos establecidos por el arancel externo común (AEC), los productores argentinos se habían beneficiado notablemente al convertirse el MERCOSUR en un mercado preferencial donde no enfrentaban ninguna competencia. Esta situación generó reclamos de varios grupos de interés brasileños en pos de la reducción unilateral del AEC al trigo para abaratar costos de producción de sus derivados -fundamentalmente Asociación Brasileña de Importadores de Trigo y entidades de la industria molinera y harinera-. Así las cosas, el Congreso y empresariado brasilero se valieron siempre de las exportaciones argentinas de trigo como una moneda de cambio en los litigios comerciales, recurriendo a los ministros para que aprueben alguna represalia -otro ejemplo claro de coordinación que contras-

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ta con el caso argentino-. En julio de 2001, luego de que el Ministerio de Economía argentino emitiera la resolución 258/01 que facilitaba el ingreso de bienes de informática y telecomunicaciones con un impuesto menor perjudicando de esta manera a Brasil, el Ministerio de Agricultura de Brasil intentó lanzar como respuesta otra resolución por la que se reducía el AEC de importación del trigo canadiense y norteamericano para quitarle mercado al trigo argentino en Brasil (Clarín 10/07/01). En septiembre (La Nación 18/09/01) el gobierno de Brasil modificó unilateralmente sus estándares de calidad afectando las exportaciones argentinas de trigo, motivando una intensa movilización del gobierno y exportadores locales. En enero de 2002, ante las incertidumbres sobre el mercado cambiario post crisis 2001 los productores argentinos interrumpieron la exportación de trigo lo cual dio nuevamente motivos al empresariado para reclamar la baja del AEC del trigo, reclamo que no fue atendido por el gobierno (La Nación 25/01/02). Sin embargo, a fines de 2002, el gobierno de Cardoso decidió -dentro de lo permitido bajo la normativa del MERCOSURreducir levemente el AEC a la importación de arroz y trigo extra zona, generando un esperable malestar entre funcionarios y empresarios argentinos (Clarín 18/12/02). Recapitulando, el 6 de enero de 2003, en un gesto por avanzar en las negociaciones comerciales, el presidente Duhalde vetó el ya mencionado proyecto de Ley 25.715 sobre el azúcar -sancionado en noviembre de 2002-. Sin embargo, el 13 de marzo, luego de su aprobación en el Senado, la Cámara de Diputados volvió a pronunciarse a favor de la redacción original imponiendo su promulgación.

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Inmediatamente los legisladores brasile18 ños repudiaron públicamente la medida . En el Congreso comenzaron a circular dos proyectos con una intencionalidad claramente política. Por un lado, uno que proponía se le aplicara un arancel de entre el 10% y el 20% a todos los productos argentinos con azúcar que ingresaren en Brasil (454/03). Sin embargo, lo verdaderamente alarmante fue un segundo proyecto (448/03) por el que Brasil abandonaba la aplicación del AEC al trigo importado desde extra zona. Al llevar a 0% ese arancel el trigo argentino tendría que competir de igual a igual contra el trigo canadiense y norteamericano (La Nación 28/3/03). La intencionalidad de represalia que entrañaba la medida fue manifestada por quien era en aquel entonces presidente de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, Waldemir Moka (PMDB): “Esas van a ser las respuestas del Congreso brasileño al Congreso argentino y su posición en relación con el azúcar. Todos los legisladores están de acuerdo con que alguna medida tiene que ser tomada ”. Detrás de la formulación de ambos proyectos estuvo el diputado federal Antônio Carlos Mendes Thame (PSDBSão Paulo) quien encabezaba a la bancada descontenta del Congreso, a su vez, la institución que más se movilizó en repudio de la ley sancionada en Argentina. En sus declaraciones el legislador se esmeró en recalcar que su objetivo no era desatar una guerra comercial con Argentina aunque sí pretendía demostrar que ante acciones

unilaterales del Congreso vecino que cuestionasen los principios del MERCOSUR, el Congreso brasileño retaliaría. Él mismo dijo: “el proyecto de eliminar el AEC para el trigo es una carta en la manga, para el caso de que no sea suficientemente convincente el proyecto contra los productos dulces argentinos” y condenó la actitud de los legisladores argentinos por “haber sucumbido a las presiones del lobby del azúcar” (La Nación 28/03/03) en un momento que demandaba la unidad de ambos países para enfrentar las políticas proteccionistas de Estados Unidos y la Unión Europea. Los legisladores encabezados por Thame instaron al Presidente a dar su visto bueno a los proyectos aunque también se apresuraron a resaltar su autonomía última frente a las preferencias del Ejecutivo. Dentro del gobierno brasileño, las reacciones fueron diversas. Desde el área del ministerio de relaciones exteriores, el viceministro Samuel Pinheiro Guimarães se apresuró a anunciar que el gobierno de Brasil no sacrificaría el MERCOSUR embarcándose en una guerra de represalias, resaltando la necesidad de una salida negociada, a lo que Thame respondió que “quien decide si la ley se aprueba o no va a ser el Congreso. El resto es puro teatro” (La Nación 28/03/03). Una reacción particularmente interesante fue la del Ministro de Agricultura Roberto Rodrigues quien -como lo haría luego el mismo Thame- llegó a acusar de connivencia al Presidente Duhalde pues a su

18. La reacción en Brasil no se hizo esperar. Inmediatamente de conocido la ratificación de la ley, la Confederación Nacional Agropecuaria de Brasil anunció que promovería ante el gobierno el reclamo ante la OMC para denunciar la conducta argentina. La primera reacción del gobierno fue de parte del ministro de agricultura Roberto Rodrigues quien cuestionó la unilateralidad de la medida que significaba un perjuicio para el comercio del Brasil y una señal de falta de compromiso de parte de la Argentina en momentos en que se buscaba reflotar al MERCOSUR (La Nación 19/03/03).

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entender, si bien en su momento vetó la ley, la insistencia del Congreso por unanimidad sólo era políticamente factible con el visto bueno del Presidente. Rodrigues criticó fuertemente la actitud del Congreso porque la medida suponía desconocer los acuerdos entre ambos gobiernos y la posibilidad alcanzar una salida negociada. El ministro de agricultura -a su vez empresario agrícola y presidente de la Sociedad Rural Brasilera- se reunió con la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados para concertar una respuesta coordinada con el Poder Legislativo: “Les voy a proponer que no nos quedemos quietos con este asunto. Necesitamos tomar una acción semejante. Si hicieron algo equivocado, vamos a responder, vamos a crear tarifas contra el trigo argentino.” (La Nación 08/04/03). Lo curioso es que en este contexto, las organizaciones representativas del agro argentino o exportadores de productos agropecuarios no efectuaron ninguna denuncia o comunicado presentando la postura de las mismas ante la eventual sanción de una ley que perjudicase sus posibilidades de colocar sus productos en el mercado vecino. Más aún, el gobierno argentino no hizo grandes críticas al accionar del congreso luego de la ratificación de la ley. El Secretario de Industria, Dante Sica, si expresó que las trabas a los productos del Brasil significan una afrenta al MERCOSUR que debía evitarse. Para principios de abril de 2003, luego de una reunión entre Sica y el Viceministro de Desarrollo brasilero, Márcio Forte, se terminó acordando dejar la resolución del conflicto en manos de los privados (La Nación 10/04/03). El Congreso argentino no se pronunció respecto de este tema y por lo tanto, Brasil se quedó fácilmente con la última palabra. densidades nº 8 - diciembre 2011

IV. Conclusiones En este artículo hemos intentado argumentar que la mayor relevancia del Poder Legislativo brasileño en la formulación de política exterior y comercial hace de Brasil un socio más estable y creíble que la Argentina y le otorga a su vez ventajas estratégicas tanto en el momento concreto de negociar los acuerdos como en los conflictos de mayor plazo antes tratados. En lo que respecta al carácter de la participación de los Congresos argentino y brasileño en la formulación de estas políticas, encontramos dos diferencias fundamentales: La primera se refiere a la actividad o reactividad de sus iniciativas. En su rol de representantes y defensores de intereses sectoriales, los legisladores argentinos parecieran actuar no de manera constante sino con picos de mayor involucramiento que obedecen en general a motivaciones más circunstanciales como el estallido de protestas, la cercanía de elecciones legislativas, la negociación de agendas paralelas con el Presidente, etc. Es decir, reactivamente. Sin pretender eximir al legislador brasilero de la utilización de estas estrategias, la evidencia sugiere que éste cumple la función de receptar y defender demandas con mayor continuidad: más activamente. Como hemos demostrado en estos estudios de caso, cada vez que la Argentina tomó una medida lesiva de los intereses de algún sector estratégico, el Congreso brasileño respondió a través de algún tipo de tratamiento legislativo del asunto. Asimismo, los asuntos de la agenda comercial fueron temas de constante debate en el Congreso de Brasil durante el período relevado (1997-2003) mientras que en el

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argentino se registran notables ausencias -siendo la más sonante aquella que se 19 produce tras la‘ley del trigo’- . La segunda diferencia que encontramos se refiere a la lógica de coordinación o imposición que caracteriza a la relación Ejecutivo-Legislativo20. En muchos de los conflictos que hemos mencionado el Congreso argentino pareciera mantener una relación de conflicto más que de coordinación con el Presidente -aun cuando el oficialismo tuvo mayorías en amabas cámaras-. La gran mayoría de las veces el Ejecutivo actuó desautorizando a los legisladores, acusándolos de inmiscuirse en esferas que no son de su competencia, e intentando una subordinación del Congreso. En el caso de Brasil ambos poderes actúan aparentemente, al menos en el campo de la política exterior, de forma coordinada, reservándose márgenes de acción sin competir por sobrepasarse mutuamente. Así, sucede frecuentemente que los legisladores brasileños asumen el papel de defensores de determinados

intereses sectoriales mientras que el Presidente ejecuta el papel de conciliador o bien se mantiene al margen. De esta forma, el Congreso brasileño pareciera en muchos de los episodios analizados asumir el costo político que implica la defensa de ciertos sectores en un proceso de integración, aliviando la posición negociadora del Presidente sin ceder frente a la Argentina. En cambio, el acentuado presidencialismo argentino provocó que la única vez que fue utilizada esta estrategia por la presidencia de Duhalde, el Congreso no haya sido considerado seriamente como un actor 21 autónomo . En lo que respecta a las consecuencias de la participación del Congreso, podríamos decir que, hemos encontrado alguna evidencia respecto de los mayores niveles de estabilidad y credibilidad que ésta podría acarrear. Más evidente ha sido cómo Brasil presentó sistemáticamente una posición más cohesiva y firme frente a la Argentina, derivando ventajas sustanciales para los grupos de interés que encontraron un

19. La discontinuidad en el accionar del Congreso argentino, en contraste con su fuerte involucramiento en los momentos álgidos, así como el carácter subordinado o conflictivo en su relación con el Presidente parecen encontrar una explicación más acabada en la siguiente reflexión de Ana María Mustapic (2002: 47): “Encontramos que la relación ejecutivo-legislativo cambia continuamente (…) mientras que los legisladores son fieles al Presidente porque es su líder partidario, no pueden evitar representar los intereses y preferencias de su propio electorado. En este sentido, el caso argentino está a medio camino entre el estilo europeo del ‘gobierno de partido’ y el ‘gobierno de partido condicional’ de los Estados Unidos, descrito por Cox y McCubbins”. La reactividad como patrón de conducta del Congreso afecta notablemente su capacidad de influir en la formulación de política exterior. Por ejemplo, uno de los mecanismos principales a través del cual el Poder Legislativo ejerce presión sobre el Presidente es la reacción anticipada, haciendo conocer su posición durante las negociaciones en virtud de su capacidad de afectar y en última instancia vetar la implementación de las políticas acordadas (Martin, 2000); este tipo de estrategias no pueden desarrollarse en un Congreso reactivo. 20. A diferencia de lo que era nuestra hipótesis inicial no podemos concluir que el Congreso brasileño sea más autónomo que el argentino respecto del Presidente. Sin embargo, percibimos que en el caso de la Argentina su relación tiende a ser de subordinación o conflicto, mientras que en Brasil se acerca más a un ideal de coordinación. 21. Helen Milner (1997) comprueba que los gobiernos divididos y los poderes legislativos más ofensivos -hawkishtienden a ser menos propensos a la cooperación y ésta, de producirse, tiende a ser más favorable a los intereses del legislador medio. Esta afirmación -que puede ser estadísticamente cierta para los sistemas parlamentarios europeosparece contradecir la evidencia presentada en estos dos casos, en los cuales el oficialismo puede adoptar una pauta no cooperativa -como sucede con los senadores del PJ en 1997- o bien el Presidente puede promover una estrategia no cooperativa conjunta -como sucedió durante la presidencia de Duhalde con proyecto de Ley 25.715 y más cooperativamente en Brasil-.

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representante activo en el Congreso (Putnam, 1988). En el caso argentino es cierto que el Congreso impuso fuertes límites a los negociadores en el tema azucarero, pero su actividad se remitió exclusivamente a un control de daños frente a potenciales perjuicios políticos que podrían derivarse de un abandono de estos intereses. Como hemos visto, el Congreso brasileño no sólo fue capaz de defender al sector frente a la medida argentina, sino que incluso fue capaz de retaliar con medidas que involucraban a otro sector. Definitivamente este trabajo no es original en identificar las ventajas estratégicas que pueden derivarse de la participación del Congreso. Otros estudios abocados a negociaciones en el marco del MERCOSUR ya lo habían notado con claridad. Un claro ejemplo es el análisis que Oliveira & Onuki (2007: 13-14) hacen del Mecanismo de Adaptación Competitiva 22 (MAC) , en la que la Presidencia e Itamaraty tuvieron la iniciativa de otorgar ciertas concesiones a algunos intereses sectoriales argentinos. Una vez firmado el tratado, la Confederación Nacional de la Industria y la Federación de las Industrias del Estado de San Pablo se movilizaron para impedir la implementación del MAC, logrando que la prensa apoyara estas demandas y que las mismas repercutieran en el Congreso. “A fin de cuentas el instrumento [por el MAC] no fue reglamentado. Pero tuvo un papel político en la medida en que el gobierno argentino rindió cuentas a su constituency y el gobierno brasileño hizo un gesto de concesión a su principal socio comercial del MERCOSUR”

(Oliveira & Onuki, 2007: 13). Como puede derivarse de este y otros trabajos, en el caso de Brasil, el Congreso se presenta como un actor cada vez más relevante en la formulación de política exterior y comercial, mientras que en la Argentina no existe aún un debate al respecto. El objeto de este artículo es por lo tanto dual, intentando promocionar el estudio del Congreso como agente en la formulación de política exterior argentina y remarcando las ventajas de una política exterior más democrática. Dejamos asimismo algunas preguntas abiertas para futuros trabajos de investigación al respecto, entre ellas ¿Cómo se puede lograr un mayor empoderamiento del Congreso en materia de formulación de política exterior y comercial? Y, mientras tanto, ¿Cómo está afectando este déficit democrático la posición de Argentina frente al mundo? El empoderamiento del Congreso como formulador de política exterior puede darse a nuestro entender a través de la generación de instituciones y prácticas tendientes a receptar las demandas de la sociedad de forma más activa. El acceso al Congreso de grupos de interés domésticos puede medirse de distintas formas, sea a través de las contribuciones de campaña a los legisladores, el desarrollo de la práctica del lobby o la propia participación empresaria en las bancadas, y aunque no existen trabajos comparados que traten los casos de Argentina y Brasil en esta materia, sabemos que al menos en los dos últimos puntos, el acceso y la influencia del empresariado

22. El acuerdo preveía la imposición de aranceles al comercio de productos que afectaran áreas especialmente sensibles a la competencia intra zona, previendo cooperación bilateral científico-tecnológica y en capacitación. En principio la Argentina conseguía preservar por esta vía a los productores de electrodomésticos, textiles, calzados y juguetes. Por su parte, Brasil buscaba protegerse de la importación de arroz, harinas y vinos argentinos.

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nacional en el Congreso es mucho más notable en Brasil (Diniz & Boschi, 2000)23. Es cierto que los grupos de interés enfrentan un dilema. Por un lado se beneficiarían de tener una segunda instancia en el caso de no poder introducir sus demandas en el Ejecutivo, pero al favorecer un Congreso fuerte también corren el riesgo de una parálisis decisoria o una mayor lentitud en el proceso decisorio. En última instancia, el hecho de que el empresariado decida empoderar al Congreso hasta convertirlo en un potencial agente de veto, implica una preferencia por el status quo en materia de política económica y por lo tanto, de la consolidación de un modelo de desarrollo inclusivo. Asimismo, un empoderamiento del Congreso por esta vía y su actuación activa como jugador de veto (Tsevelis, 2002) obligaría al Presidente a desarrollar prácticas de coordinación que eviten la parálisis decisoria. Por último, debemos destacar que tal como hemos comprobado para los casos revisados en este artículo, es muy probable que la ausencia de un Congreso activo en la formulación de política exterior esté perjudicando sistemáticamente la capacidad negociadora de la Argentina, no sólo frente a Brasil, sino frente al mundo. La sola posibilidad de que esta última afirmación sea posible, debería llamar la atención de

políticos, diplomáticos y académicos, y servir de puntapié para un profundo debate.

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23. El lobbismo en Brasil se fue haciendo presente en trabajos de comisión y audiencias públicas, ya fuera a partir de una representación individual de la empresa por medio de consultores o a través de una representación colectiva del sector. La utilización de estas estrategias fue notoria en coyunturas críticas como la elaboración (1988) y revisión (1993, 1995-96) de la Constitución, el debate de la Lei de modernização dos Portos, y la Lei de Patentes. El debate sobre la cuestión del monopolio del petróleo, que incluyó el lobby de empresas extranjeras, grupos de presión nacionales como la Federacão Única dos Petroleiros (FUP) y la FIESP, y la apelación a manifestaciones públicas, es una muestra clara de las dimensiones que esta práctica adquirió en dicho contexto. Asimismo, la participación de empresarios en la Cámara dos Deputados se mantuvo tan alta como en los años del gobierno autoritario. Eli Diniz y Renato Boschi (2000: 50) analizan comparativamente los períodos 1967-1987 y 1987-1999, llegando a la conclusión de que la representación empresaria (políticos que son considerados empresarios) abarca un 25,6% de la cámara en el primer período y un 28,9% en el segundo.

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ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA) ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)

densidades

maria aparecida farias de souza nogueira magdalena bas vilizzio alberto j. sosa leticia gonzález luis leandro schenoni alejo martín ferrandi aztiria

8 diciembre 2011


densidades número 8 - diciembre de 2011

Sumario 5 9

A modo de presentación Harmonização tributária entre o Brasil e os países membros do MERCOSUL

Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira

25

Hacia la conformación de una unión aduanera del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?

Magdalena Bas Vilizzio

35 59

América del Sur: Defensa y Desarrollo

Alberto J. Sosa La Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR. Creación y avances de un novedoso espacio en la agenda de la integración regional.

Leticia González


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El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria

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ESPACIOS Inciativa Niñ@Sur

113

DEBATES Los desafíos pendientes en Suramérica Carlos Raimundi, Roberto Conde, Luis Maira, Roberto Feletti y Rafael Follonier

135

LECTURAS De Moreno a Perón. Pensamiento argentino de la unidad latinoamericana, de Mario Oporto

139

ACADEMIAS Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

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DOCUMENTOS Declaración de Caracas. Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanosy Caribeños (CELAC) Caracas 3 de diciembre de 2011

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

Densidades n°8 el congreso en la formulación de política exterior argentina y brasil en perspectiva  
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