Communautaire windenergie op land onder Duitse veilingen

4

In het kader van de Richtlijn Hernieuwbare Energie II zoeken de EU-lidstaten naar mogelijkheden om door burgerinitiatieven opgewekte energie te ondersteunen.

Veilingen vormen het voorkeursbeleid voor hernieuwbare elektriciteit, maar ze worden als te riskant gezien voor burgerinitiatieven, dus zoeken lidstaten naar manieren om duurzaam opgewekte energie van burgergroepen op te vangen. In deze WindNieuws bekijkt Craig Morris, adviseur bij het Duitse Agentschap voor hernieuwbare energie (AEE), de Duitse inspanningen daarbij.

DOOR CRAIG MORRIS

Communautaire windenergie op land onder Duitse veilingen

WINDNIEUWS - NR.6 2019

D

e Duitse burgerinitiatieven gericht op het zelf lokaal opwekken van duurzame energie mogen zich verheugen in veel belangstelling vanuit andere landen. Het LECo-project (Local Energy Communities) in Duitsland had veel contact met bijvoorbeeld mensen uit Ierland, Zweden en Finland, die in hun eigen land dergelijke lokale burgerinitiatieven van de grond wilden trekken. Een reden was de reputatie van Duitsland als leidend op het gebied van het opwekken van duurzame energie door burgerinitiatieven, zoals weergegeven in de onderstaande grafiek.

De tijden zijn echter veranderd. Het nieuw geïnstalleerde windvermogen op land was in de eerste drie kwartalen van 2019 zo’n 81 procent lager dan het gemiddelde van de afgelopen vijf jaar.

Individuele burgers en milieugroeperingen maken steeds vaker bezwaar bij de rechtbank tegen vergunningen voor windmolenprojecten. En burgerinitiatieven, waarvan de deelnemers vroeger klachten van omwonenden informeel konden opvangen en tegemoetkomen, zijn niet langer de drijvende kracht achter

5 de meeste windprojecten. Het gaat nu om burgers die de professionele ontwikkelaars voor de rechter dagen.

en burgerenergie-initiatieven waren in de tiende veilingronde helemaal uit het zicht verdwenen.

In 2017 (het jaar na de gegevens in de onderstaande figuur) zijn de feed-in tarieven (FIT's) voor wind op land vervangen door veilingen. Het expliciete doel daarvan was om de prijzen te verlagen.

Hoe zijn we hier gekomen?

De prijzen werden in overleg tussen beheerders en industrie vastgesteld onder de FIT’s. De hoop was dat bij veilingen via de marktwerking bieders lagere prijzen zouden kunnen gaan bieden.

Een impliciet effect van de veilingen was een vermindering van het aantal projecten dat kon worden geïnstalleerd. Onder de FIT’s was er namelijk geen limiet op het aantal windprojecten dat gebouwd kon gaan worden.

De resultaten van de eerste paar rondes waren in sommige opzichten bemoedigend. De prijzen daalden en de veilingen waren ‘overschreven’. Dat betekent dat bieders meer wilden bouwen dan aan mogelijkheden werd aangeboden. De prijzen begonnen echter snel te stijgen en latere rondes werden onderschreven

In 2014 werden de FIT's, die de burgerprojecten hadden ondersteund, beschouwd als 'toelaatbare staatssteun'. De EU-richtlijnen uit 2014 betreffende staatssteun bepaalden echter dat veilingen het voorkeursbeleid voor hernieuwbare elektriciteit zouden moeten zijn. Maar het risico voor de lokale energie-initiatieven werd erkend en daarom zouden deze vrijgesteld worden voor projecten ‘tot 6 MW of 6 productie-eenheden’ (=windturbines, red.). De formulering hiervan was echter niet duidelijk. Windturbines met 7,5 MW waren al commercieel beschikbaar en de gemiddelde grootte was ook al bijna 3 MW. Concurrentiecommissaris Vestager heeft later aan de Duitse windenergie­ organisatie BWE duidelijk gemaakt dat ‘6 windturbines’ maximaal 18 MW betekende.

De Duitse regering heeft echter een veel lagere uitzondering ingesteld voor veilingen, namelijk 750 kW. Dat is iets minder

Windpark Ahlerstedt-Wohnste © BWE/Jens Meier

WINDNIEUWS - NR.6 2019

6 dan de kleinste generators die destijds werden verkocht. Alle windprojecten op land zouden dus moeten bieden om te kunnen bouwen. De 18 MW van Vestager (ook bekend als de ‘de minimis-regel’) popte echter op als een vereiste voor een speciale behandeling van burgerenergie op Duitse veilingen.

Andere vereisten waren: ten minste 10 burgers moesten bij het project worden betrokken en geen enkele aandeelhouder kon meer dan 10 procent van het project bezitten; burgers moesten ten minste de helft van de stemrechten hebben; en ten minste de helft van de stemrechten moest toebehoren aan natuurlijke personen die in het district wonen waar het windpark zou worden gebouwd.

Daar tegenover stond dat deze burgerenergie-groepen mochten bieden zonder een milieueffectbeoordeling te hebben uitgevoerd (in tegenstelling tot commenciele ontwikkelaars), hoewel er wel een nodig was om met de bouw te beginnen.

Op deze manier zouden eventuele verliezen vooraf worden verminderd als het bod verloren zou gaan. En ten tweede kregen deze burgerenergie-groepen 54 maanden om hun windparken te vol­ tooien, voor alle andere ontwikkelaars was dit 30 maanden.

Wanneer beleidsmakers 'burgerenergie' definiëren, stellen ze onvermijdelijk een norm waaraan professionele ontwikkelaars ook zullen proberen te voldoen om eveneens voor de aangeboden speciale behandeling in aanmerking te komen (dergelijke praktijken worden 'gaming' genoemd). Burgerenergiegroepen wonnen 90 procent van het volume in de tweede veilingronde, na 96 procent in de eerste. Maar voorstanders van burger­ energie-initiatieven voerden al snel aan dat de winnaars geen echte burger­ groepen waren.

Uit onderzoek naar de eerste drie rondes van windveilingen bleek inderdaad dat slechts slechts één enkel project van de 190 winnaars geiden­tificeerd kon worden als een ‘echt’ burgerwindpark. Der Spiegel sprak van ‘stooges’: in de eerste ronde WINDNIEUWS - NR.6 2019

zat er één windparkontwikkelaar achter alle 13 van de winnende biedingen in Brandenburg, en zijn werknemers waren de lokale burgers.

In 2018 werden de burgerenergie­ voordelen met succes herzien om dergelijk ‘gamen’ te voorkomen, maar het aantal biedingen van burgergroepen is niet toegenomen. Hoe hebben de veilingen het spel voor burgerenergie veranderd?

De risico’s die veilingen vormen voor burger-energie-groepen Hoewel het pas in 2017 werd gelan­ceerd voor wind op land, werden veilingen voor het eerst gedefinieerd in de Renewable Energy Act (EEG) van 2014. In dat jaar schreef analist Uwe Nestle in een studie getiteld ‘Marktrealiteit van burgerenergie en mogelijke effecten van veranderingen in de regelgeving’ over het ‘existentiele risico’ dat veilingen met zich meebrengen voor burgerprojecten: het papierwerk dat nodig is om een ​​ bod uit te brengen kent hoge kosten - ‘gemakkelijk zes cijfers’, zonder garantie op succes; en in tegenstelling tot projectontwikkelaars, die landelijk en mogelijk internationaal opereren, willen burgergroepen meestal slechts één project lokaal ontwikkelen. Daardoor kunnen zij hun

verliezen niet over meerdere biedingen spreiden.

Het gevolg van het nieuwe veiling­ systeem is dat burgergroepen mogelijk helemaal niet meer gaan bieden. Professionele ontwikkelaars hebben daarentegen geen andere keuze dan biedingen te blijven doen na een verlies, het is immers hun werk. Nestle voegde daar aan toe dat ‘leken’ voldoende vertrouwen in het project moeten hebben, en dat een lager aantal burgerprojecten zou kunnen betekenen dat de ‘lokale acceptatie voor windprojecten kan dalen’.

“De burgergroepen bleven echter weg van de veilingen, het was voor hen te onzeker...”

Ironisch genoeg was er geen risico om te verliezen in de afgelopen zes veilingrondes: er was sprake van een onderschrijving, dus alle bieders die hun papieren op orde hadden en bereid waren om de maximale biedprijs te accepteren, konden een contract winnen.

De burgergroepen bleven echter weg van de veilingen, het was voor hen te onzeker

7 of de situatie van onderbiedingen dezelfde zal zijn tegen de tijd dat jouw project een bod kan uitbrengen. Het gebrek aan biedingen van burgergroepen, zelfs onder deze goede omstandigheden getuigt ervan hoe sterk de perceptie van dit risico burgerenergie­groepen afschrikt.

Geld kan averechts werken Hoewel de waarschuwing van Nestle achteraf profetisch lijkt, was zijn dia­ gnose desalniettemin niet volledig. Hij zei dat een lagere acceptatie mogelijk het gevolg is van minder 'financiële participatie'. We weten nu echter dat het aanbieden van financiële participatie ook averechts kan werken. Burgers die tegen een windproject zijn, kunnen het gevoel krijgen dat ze 'worden omgekocht'.

Denemarken, dat ooit ook sterke burger­ windenergiegroepen had, heeft geprobeerd burgers financiële voordelen te bieden bij grotere bedrijfsprojecten, waarbij een bepaald deel van een windpark aan de lokale bevolking en gemeenten wordt aangeboden. Voor tegenstanders van projecten is het een heel onlogisch verkooppraatje: als je het niet leuk vindt: koop het!

Het betalen van een vergoeding voor ‘schade’ brengt ook het risico met zich mee dat windenergie als fundamenteel schadelijk wordt beschouwd - en nog-

maals, burgers kunnen het gevoel hebben dat ze worden betaald om hun mond te houden. De Deense expert Birgitte Egelund Olsen beschrijft deze valkuil als volgt: “er is een zeer delicaat evenwicht tussen compensatie en ‘omkoping’”.

“Het verschil met de mensen in burger­projecten is altijd het vertrouwen geweest.”

We weten vanuit Deense ervaringen dat Nestle gelijk heeft dat vertrouwen belangrijk is. De Denen wantrouwen processen rondom ruimtelijke planvorming steeds meer en vermoeden dat lokale overheden vooral belastinginkomsten van windparken willen.

Lokale weerstand tegen windparken lijkt misschien verrassend als we polls onjuist interpreteren waaruit blijkt hoe populair de energietransitie - en met name windenergie - blijft. Maar zoals de Neder­ landse onderzoeker Maarten Wolsink stelt: “Besluitvorming is geen situatie, dus acceptatie is alleen relevant als onderdeel van een proces.” Met andere woorden, enquêteurs vragen mensen of ze de voorkeur geven aan, bijvoorbeeld, windturbines of aan gascentrales, en de

windturbine wint in die situatie, maar wanneer een windpark wordt voorgesteld, is de keuze tussen voor en na, en niet tussen wind en gas. Dan duikt de oppositie op in het proces: vertrouw je de ontwikkelaar, je lokale overheid, etc.?

Het verschil met de mensen in burger­ projecten is altijd het vertrouwen ge­ weest - met name het vertrouwen dat is ontstaan ​​door wat Amerikanen 'projectkampioenen' noemen en de Duitsers Kümmerer noemen: bewoners voor wie het belang van de gemeenschap voorop staat en die extra tijd besteden aan het uitleggen van een burgerproject aan hun buren. Het zijn die mensen die net dat beetje extra doen, net als ouders die als vrijwilliger op school of mensen in de kerk actief zijn om een gemeenschap op te kunnen zetten. Zulke mensen hebben de kracht om mensen te overtuigen om in een project te gaan geloven en zich ermee te identificeren en niet alleen te accepteren.

En dat is precies wat er nu ontbreekt in Duitsland. Met professionele ontwikkelaars die bijna alle projecten aansturen, is er bijna niemand meer met lokale banden om ‘de lof van windparken te bezingen’ en tegenstanders gaan rechtstreeks naar de rechtbank, in plaats van om de keukentafel te gaan zitten praten onder het genot van een kopje koffie met koek en met spelende kinderen op de achtergrond.

De weg vooruit?

De situatie voordat de veilingen werden gelanceerd was niet perfect, en veilingen zijn een nuttige aanpak voor professio­ nele ontwikkelaars; ik pleit er dan ook niet voor om de veilingen helemaal af te schaffen. De vraag is hoe we de juiste voorwaarden krijgen voor de burgerprojecten, De vraag is hoe de burgerprojecten er weer bij te krijgen.

De voorstanders van de Duitse burger­ initiatieven BBEn (Bündnis Bürgerenergie, de Duitse Raad voor burgerenergie) en DGRV (Deutscher Genossenschafts- und Raiffeisenverband) (Duitse koepel voor coöperaties, red.) hebben hun eigen voorstellen gedaan om de situatie te verbeteren. Een belangrijk idee is om WINDNIEUWS - NR.6 2019

8 burgerprojecten toe te staan om te bouwen als ‘niet-concurrerende bieders’.

Veilingen produceren in wezen ook FIT's, maar dan wordt het niveau door de bieders zelf bepaald. Dus burgerprojecten kunnen dus beslissen om te bouwen onder de gemiddelde prijs die in recente veilingen is vastgesteld, zonder het risico te lopen om geweigerd te worden. Deze aanpak zou ook voorkomen dat de kosten stijgen, wat immers het belangrijkste doel was om over te gaan op veilingen.

Vervolgens zou de definitie van burger­ energie moeten worden gewijzigd om ‘gamen’ te ontmoedigen en de identificatie (van burgerinitiatieven) te versterken: lidmaatschap van een project zou niet alleen moeten openstaan ​​voor burgers uit het district waar het windpark is gebouwd, maar ook in aangrenzende provincies, of, als een afstand wordt gebruikt, binnen 25 kilometer van het windpark; lokale burgers zouden 60 procent van het eigen vermogen en 60 procent van de stemrechten moeten uitmaken; en ten minste 50 natuurlijke personen moeten lid zijn van het project.

Terwijl BBEn en DGRV, LEE NRW (Landes­ verband Erneuerbare Energien) en WWEA (World Wind Energy Association) de term Einspeisevergütung (feed-in-tarieven) vermijden in een paper uit 2019, vragen ze er in feite toch als ze ‘een niet-discri­ minerend compensatiesysteem’ buiten de veilingen om, in overeenstemming met de uitspraken van het Hof van Justi­ tie aanraden. BBEn en DGRV ver­wij­zen ter zake naar de uitspraak van het Europese Hof van Justitie begin 2019 dat FIT’s helemaal geen staats­steun zijn. FIT’s werden immers al lang getole­reerd als ‘toelaat­bare staatssteun’.

Lidstaten waren verplicht om een doel voor duurzame energie bereiken, dus een manier om dat te betalen moest ook worden toegestaan. De uiteindelijke uitspraak is dat de oude Duitse FIT's helemaal geen staatssteun zijn. Het staat de lidstaten dus vrij om, in overleg met de industrie, administratief prijzen vast te stellen voor zonne- en windenergie.

WINDNIEUWS - NR.6 2019

Staten die zich ongemakkelijk voelen bij administratief vastgestelde prijzen, kunnen FIT's indexeren naar marktprijzen of naar recente veilingresultaten. Projecten van burgergemeenschappen moeten gewoon weten of ze mogen bouwen als vastgesteld kan worden dat een project waarschijnlijk de moeite waard is tegen een eerder bekende prijs.

Craig Morris is adviseur bij het Duitse Agentschap voor hernieuwbare energie.