Uruguay: Diálogo social y re-reforma jubilatoria en tiempo de crisis y más allá (2005-2009) by ediciones abrelabios

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datos de catalogación bibliográfica 13.1 BUSQUETS, José Miguel U7838 Uruguay: Diálogo social y re-reforma jubilatoria en tiempos de crisis y más allá (2005-2009) / José Miguel Busquets ; arte de portada de Andrés Benítez ; prólogo de Fabio Bertranou ; anexo breve extracto de Dialogue working paper nº 37 de ILO. – 1ª ed. – Montevideo (Uruguay) : ediciones abrelabios, 2013. – 96 p. ; 13,5 x 21 cm Contiene: índice de cuadros ISBN 978-9974-649-30-9 1. Trabajo de investigación. I. Fabio Bertranou, prologuista. II. Título Conforme a las reglas de la ISBD; signatura librística obtenida mediante generador de la Fac. de Bibliotecología y Ciencias de la Información de la UNM, Argentina.

Diagramación: Zenia García Ríos zeniagr@gmail.com Diseño de portada: Andrés Benítez pachoabc@gmail.com Corrección y cuidado de la edición: Wilson Javier Cardozo wilsoncardozo@gmail.com

abrelabios ed.abrelabios@gmail.com Montevideo–Uruguay http://abrelabios.com (+598) 9946 9399

Agradecimientos Este trabajo se inscribe en mi línea de investigación en el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República (UDELAR). Sin embargo, contó con el importante incentivo de formar parte de un proyecto de investigación sobre reformas de pensiones en el mundo en tiempos de crisis global, desarrollado por la oficina de la OIT en Ginebra, bajo la coordinación de Hedva Sarfati y Youcef Gellab, a quienes agradezco la posibilidad de colaboración. La labor fue posible gracias al apoyo del área del Banco de Datos de la FCS de la UDELAR. Agradezco también a mis colegas del Departamento de Ciencia Política, al Lic. Luis Senatore y a la Dra. Niki Johnson que colaboraron con información valiosa. Asimismo, estoy especialmente agradecido, por los importantes aportes y comentarios de mis colegas universitarios, a la Lic. Marcela Schenck (Facultad de Ciencias Sociales), al Dr. Álvaro Rodríguez Azcue (Facultad de Derecho) y al Cr. Hugo Caussade (Facultad de Ciencias Económicas). Finalmente, destaco que todos los entrevistados, así como sus equipos de trabajo, brindaron muy buena colaboración. Los errores que subsistan son de mi exclusiva responsabilidad. El autor

JosĂŠ Miguel Busquets

índice Uruguay: diálogo social y re-reforma jubilatoria...

general5

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contexto económico (2000-2009) . . . . . . . . . . . . 3. Contexto político (2005-2009) . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1. Estructura del Gobierno . . . . . . . . . . 3.1.2. Plataforma económica y social del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3. Los partidos políticos en la campaña electoral del 2004 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Actores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Fuerza de trabajo sindicalizada . . . . . 3.2.2. Confederación de sindicatos de trabajadores y asociaciones de empleadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2.1. Confederación de sindicatos de trabajadores . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2.2. Asociaciones de empleadores 3.2.3. Extensión y temas de la reciente cooperación entre trabajadores y empleadores: el compromiso nacional . . . . . 3.2.4. Experticia en jubilaciones dentro de las organizaciones sociales . . . . . . . . . . . 3.2.5. Institucionalidad del diálogo social tripartito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sistema de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Re-reforma de las jubilaciones desde setiembre de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Edad de retiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1. Contexto técnico . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2. Impactos sobre los beneficios y el financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3. Grupos más afectados . . . . . . . . . . . 5.1.4. Cronología de los cambios . . . . . . . . 5.2. Fórmula de beneficios jubilatorios (cambios en la tasa de remplazo del salario) . . . . . . . .

. . . .7 ... 9 . . .11 . . 21 . . .21 . . .21 . . .22 . . .24 . . .25 . . .25 . . .27 . . .27 . . .28 . . .33 . . .35 . . .36 . . .39 . . .49 . . .49 . . .50 . . .52 . . .54 . . .54 . . .55

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5.2.1. Contexto técnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 6. Diálogo social sobre la re-reforma jubilatoria. . . . . . . . 57 6.1. Origen de las propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6.2. El diálogo como proceso: sus etapas, los temas y los participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6.2.1. Etapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6.2.2. Temas y participación . . . . . . . . . . . . . . 59 6.3. Posiciones de los actores sociales . . . . . . . . . . . 61 6.3.1. Plenario del DNSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 6.3.1.1. Programa IVS: requisitos de acceso a la jubilación . . . . . . . . . . 62 6.3.1.2. Programa IVS : monto de la jubilación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.3.2. Comisiones Ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . 65 6.3.3. Los organismos internacionales y el DNSS . . 65 6.3.4. Visiones de los actores sociales y representantes del Gobierno sobre el proceso y la sustancia . . . . . . . . . . . . . . 66 6.3.4.1. Proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 6.3.4.2. Sustancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 7. Implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 7.1. Principales medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 7.2. Rol de los actores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . .71 7.3. Obstáculos o divergencias entre las partes . . . . . .71 8. Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 8.1. Contexto económico (2000-2009) . . . . . . . . . . 73 8.2. Contexto político (2005-2009) . . . . . . . . . . . . . 73 8.3. Sistema de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 8.4. Re-reformas de las jubilaciones . . . . . . . . . . . . . 75 8.5. Diálogo Nacional sobre Seguridad Social . . . . . 76 8.6. Implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Actores de la re-reforma jubilatoria entrevistados . . . . . 77 Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Índice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

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Prólogo Debido a las intensas relaciones inter e intrageneracionales que se establecen en los sistemas de seguridad social, éstos constituyen el contrato social más amplio y constructivo de las sociedades contemporáneas. Es por ello que su gobernanza y sustentabilidad social deben basarse en mecanismos efectivos de diálogo social que permitan adaptar los parámetros de la seguridad social a la cambiante realidad demográfica, social y económica. Las evaluaciones realizadas por la Organización Internacional del Trabajo han mostrado que las sociedades que hacen ejercicio del diálogo social para reformar y adecuar sus sistemas de seguridad social logran no solo más efectividad e inclusión, sino también mayor legitimación política y social. Este estudio, realizado por José Miguel Busquets a partir de un completo abordaje multidisciplinario, aborda la experiencia de Uruguay que condujo a la adopción de la reforma de las jubilaciones en 2008 y a su posterior implementación. Cabe destacar que constituye una de las experiencias más interesantes y relevantes de la región latinoamericana. Uruguay es un país con una larga tradición y amplio desarrollo en materia de seguridad social. Esto no hace más que poner de relieve el complejo desafío que implica realizar reformas política y económicamente sustentables del sistema previsional. Contrariamente a otras experiencias en donde los gobiernos realizan reformas de la seguridad social en forma unilateral, el caso de Uruguay muestra las fuertes convicciones democráticas y participativas de los diversos actores sociales al momento de consensuar y adoptar reformas de largo plazo pero que atiendan las necesidades sociales del presente. El estudio incluye la estructura, los aspectos salientes y las características propias del mecanismo de diálogo social implementado en Uruguay para la reforma jubilatoria, sin an-

tes dejar de mostrarnos las restricciones y oportunidades ofrecidas por el contexto económico y político de la década de los 2000. Un aspecto saliente y característico de la reforma uruguaya está constituido por el rol de los actores sociales donde, a partir del liderazgo del gobierno, las representaciones de empleadores y trabajadores conforman una parte esencial del diálogo mostrando la relevancia del tripartismo. Por ello, la valiosa experiencia estudiada y mostrada en este libro por José Miguel Busquets ha sido recogida por recientes estudios comparativos internacionales de la OIT sobre el diálogo social en seguridad social. En otras palabras, el aporte de esta publicación transciende las fronteras de Uruguay al colocar este caso como un referente tanto para Latinoamérica como para otros fuera de la región. Fabio Bertranou Oficina Internacional del Trabajo

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1. Introducción El presente trabajo contiene siete secciones, además de esta introducción. En la sección 2 se describe el contexto económico del Uruguay entre los años 2000 y 2009. En la 3, el contexto político entre 2005 y 2009. Se presta atención, en primer lugar, al gobierno y, en segundo término, a los actores sociales. En la sección 4 se presenta el sistema de pensiones a través de la descripción de varios indicadores. En la 5 se describe la re-reforma jubilatoria promulgada desde setiembre de 2008. En la sección 6 se describe el Diálogo Nacional sobre Seguridad Social (DNSS). En la 7 se da cuenta específicamente de la implementación de la re-reforma jubilatoria. La sección 8 concluye el documento con comentarios finales. Se incluye, además, un listado de los principales actores de la re-reforma jubilatoria entrevistados a fines del año 2010.

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Cuadro 1. Crecimiento económico y PIB per cápita

(1) Miles de pesos a precios constantes de 2005. *Datos preliminares. Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base a BCU y el INE.

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2. Contexto económico (2000-2009) En esta primera sección se describe la evolución registrada, entre los años 2000 y 2009, del producto interno bruto (PIB), del PIB per cápita, del déficit del presupuesto nacional, de la deuda nacional y de la deuda externa como porcentaje del PIB. Finalmente, se presenta la evolución de la población económicamente activa (PEA), de la tasa de ocupación y de la tasa de desempleo, tanto de la población en general como de las personas de mayor edad. En relación con el PIB, se considera su evolución global y per cápita. La evolución del crecimiento del PIB en miles de pesos entre el 2000 y el 2009 registra una primera caída en el año 2001 (3,8%) y una caída aún más significativa al año siguiente (7,7%); luego se observa un constante crecimiento, fundamentalmente después del año 2004. Entre el 2003 y el 2009 el crecimiento del PIB alcanza un aumento de 36,5% (ver cuadro 1). En referencia al PIB per cápita, la evolución es la misma. En el año 2000 el PIB per cápita era de 127.590 pesos y luego, en los años 2001 y 2002, desciende a 122.407 y 112.937 pesos, respectivamente. A continuación vuelve a crecer año a año, hasta superar –en el 2005– lo registrado en el 2000 y llegar a 128.570 pesos. De allí en más el crecimiento es sostenido hasta los 159.028 pesos en el año 2009 (ver cuadro 1). El déficit del presupuesto nacional como porcentaje del PIB, entre los años 1999 y 2003, varía con un mínimo de 3% en 2003 y un máximo de 3,8% en 2001. En el 2004 se registra un primer escalón de descenso, que seguirá la tendencia hasta alcanzar el equilibrio fiscal en el 2007. Finalmente, en los años 2008 y 2009, se retoma el déficit; se registra un 1,7% en el 2009 (ver cuadro 2). La deuda nacional como porcentaje del PIB registra dos tendencias: una primera creciente, entre 1999 y 2003, cuan-

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Cuadro 2. Déficit del presupuesto nacional como porcentaje del PIB

do la deuda nacional evoluciona del 35,5% en 1999 hasta alcanzar su valor máximo del 100,9% en el 2003. En el 2004 comienza a descender hasta llegar, en el 2008, a un valor de

Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base a BCU y el INE.

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53%. En el 2009 se registra un nuevo aumento: alcanza el 69,5% (ver cuadro 3). En cuanto a la composición de la deuda, del 35,5% de 1999, 10% era deuda con organismos multilaterales y bilaterales y el restante 25,5% con el sector privado. En el 2003, cuando el valor alcanzó 100,9%, la deuda con los organismos multilaterales y bilaterales creció hasta llegar al 46,6%, mientras que el restante 54,2% fue producto del crecimiento alcanzado con el sector privado. Entre 2004 y 2008 se produce un descenso de la deuda con los organismos multilaterales y bilaterales; se mantiene prácticamente en los mismos valores de la deuda con el sector privado, que pasa de 54,2% en 2003 a 54,9% en 2009. La deuda externa como porcentaje del PIB registra las mismas dos tendencias que la deuda nacional: una primera entre 1999 y 2003, cuando la deuda externa aumenta de 34,4% a 91,3%; una segunda entre 2004 y 2008, cuando desciende de 84,6% a 38,6%. En el 2009 se registra un nuevo aumento: alcanza el 44,7% (ver cuadro 4). La PEA registra una evolución de 59,6% en el 2000 a 63,1% en el 2009. El valor más bajo del período se registra en el 2003: 58,1%. Mientras que la PEA masculina oscila en el entorno del 70%, la PEA femenina lo hace en el entorno del 50%. Los valores más altos de ambas se obtienen en el 2009, (73,8% y 53,9%, respectivamente), mientras que el más bajo de la PEA masculina sucedió en el 2003 (69,0%) y el de la PEA femenina en el 2004 (48,7%) –ver cuadro 5. La tasa de ocupación registra una primera tendencia de caída entre los años 2000 y 2003, cuando pasa de 51,5% a 48,3%. Luego se produce una nueva tendencia, pero de aumento, que alcanza –en el año 2009– 58,5%. Las caídas y los aumentos de la tasa de ocupación masculina y femenina no alteran la relación entre ambas (ver cuadro 5). La tasa de desempleo registra una primera tendencia de aumento entre los años 2000 y 2003, cuando pasa de

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Cuadro 3. Deuda Nacional como porcentaje del PIB

AO: Acreedores oficiales (multilaterales, bilaterales). AP: Acreedores privados: sector financiero (bancos com., OIF); sector no financiero (sector privado no financiero, proveedores). SF: Sector financiero. SNF: Sector no financiero. Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base al BCU.

Cuadro 4. Deuda externa como porcentaje del PIB

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Referencias: Ă?dem cuadro 3. Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base al BCU.

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Cuadro 5. PEA, tasa de ocupación y tasa de desempleo sobre el total de la población, en porcentajes

13,6 a 16,9%, respectivamente. En el 2004 comienza a registrarse un descenso al 13,1% y se llega al 7,3% en el 2009. En este caso tampoco los aumentos y las caídas de la tasa de desempleo masculino y femenino alteran la relación entre ambas (ver cuadro 5).

Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base a la ECH del INE.

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Mayores de 55 años La PEA para los mayores de 55 años permanece más o menos estable entre los años 2000 y 2005, pero (a partir del 2006) comienza a crecer hasta alcanzar, en 2009, el 35,3%. La tasa de ocupación registra un descenso en el 2003 en relación con los años anteriores: llega a 22,9%. Luego comienza a mostrar una tendencia de aumento continuo hasta llegar al 34,2% en el 2009. La tasa de desempleo registra una primera tendencia de aumento que va de 7% en el 2000 hasta 9,2% en el 2003. A partir del 2004 comienza una nueva tendencia, esta vez de descenso, que va del 6,0% en 2004 al 3,2% en 2009 (ver cuadro 6). Mayores de 65 años La PEA para los mayores de 65 años registra una primera tendencia de relativa estabilidad entre 2000 y 2005 y, al igual que para los mayores de 55 años, comienza a crecer hasta alcanzar, en 2010, el 15,5%. La tasa de ocupación registra un descenso en el 2003 en relación con los años anteriores: llega a 7,6%. Luego comienza a mostrar una tendencia de aumento continuo hasta llegar al 15,5% en el 2009 (ver cuadro7).

Cuadro 6. PEA, tasa de ocupación y tasa de desempleo sobre la población mayor de 55 años, en porcentajes

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Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base a la ECH del INE.

Nota: No existen suficientes datos para establecer una serie respecto a la tasa de desempleo. Fuente: Elaborado por el Banco de Datos de la FCS, en base a la ECH del INE.

Cuadro 7. PEA y tasa de ocupación sobre la población mayor de 65 años, en porcentaje

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3. Contexto político (2005-2009) En esta sección se describen las características del gobierno del Dr. Tabaré Vázquez (2005-2009), del Frente Amplio, que formuló e implementó las re-reformas jubilatorias a partir del 2008. Además se detallan las características de los actores sociales en ese mismo contexto. 3.1. Gobierno 3.1.1. Estructura del Gobierno Luego de las elecciones de fines de 2004 y a partir del 1 de marzo de 2005 llegó al Gobierno, por primera vez, el partido político Frente Amplio, que ganó con el 51,7% de los votos en el primer turno. Los votos obtenidos permitieron que el Frente Amplio tuviera mayoría de escaños en ambas cámaras1. Asimismo, confirmó que era el partido más grande del país. Por lo indicado, el Frente Amplio estaba en condiciones de hacer (e hizo) un gobierno de partido, apoyado en un gabinete con un carácter eminentemente político y con una base de gobernabilidad importante durante los cinco años de gobierno, o sea, desde marzo de 2005 hasta febrero de 2010. El presidente de la República durante el período 20052010 fue el Dr. Tabaré Vázquez, quien pasó a ser el primer mandatario electo después de la dictadura que contó con mayorías parlamentarias suficientes como para aprobar sus iniciativas legislativas, sostener a sus ministros ante intentos de censura y designar, en segunda instancia, a los directores de las empresas públicas. Sin embargo, la dependencia de su Se trata de 52 de los 99 diputados y 16 de los 30 senadores (más el Vicepresidente de la República, que preside el Senado y la Asamblea General, reunión de la Cámara de Representantes y de Senadores).

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bancada legislativa fue extrema, ya que contaba con una mayoría ajustada en ambas cámaras y cualquier deserción pudo tener un costo político importante. Cabe dejar constancia que, sin perjuicio de que el presidente Vázquez contaba con mayorías parlamentarias, invitó a los partidos de la oposición (Partido Nacional y Partido Colorado) a integrar el gabinete o al menos la dirección de los entes autónomos del Estado. El Partido Colorado no aceptó la propuesta, mientras que el Partido Nacional no aceptó integrar el gabinete, pero sí los directorios de los entes. Sin embargo, diferencias que surgieron en las negociaciones impidieron dicha integración. 3.1.2. Plataforma económica y social del Gobierno El Frente Amplio llegó al gobierno con una agenda y logró promoverla desde allí. En este apartado se detallará la agenda social, laboral y económica al inicio del período de gobierno. Uno de los ejes de la agenda lo constituyó la situación de emergencia social, mediante la implementación de un plan específico. La creación de un Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), encargado de implementar el Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (Ley 17869), fue el primer paso en esta dirección. Luego, vendrá el Plan de Equidad, con modificaciones en las asignaciones familiares y en la asistencia a la vejez. Asimismo, un lineamiento de re-reforma mayor en el sistema de protección social lo constituirá la reforma de la salud. En relación con la seguridad social, desde el comienzo del Gobierno se puso el énfasis en completar la reforma estructural de la seguridad social con las reformas no estructurales pendientes en las Cajas paraestatales Policial, Militar y Bancaria.2 Asimismo, se planteó rediscutir los parámetros del sistema en su conjunto, de forma de mejorar su cobertura.3

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Otro eje indudable lo constituyó la política de relaciones laborales. Tras años de desregulación y retiro del Estado, éste recobró un involucramiento activo en el mercado laboral y en las relaciones obrero-patronales. La reinstalación del Consejo de Salarios en el ámbito privado, la creación de una instancia de discusión salarial para el sector público, la aprobación de una ley de fueros sindicales y la derogación de la normativa relativa a desocupaciones de lugares de trabajo tomados por sus trabajadores, introdujeron un claro vuelco hacia la protección de los trabajadores y las organizaciones sindicales y provocaron un creciente malestar de las cámaras empresariales. Sin embargo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y, en particular, el ministro Eduardo Bonomi lograron generar ámbitos de diálogo con los representantes empresariales y se mostraron flexibles a la hora de atender algunas de sus demandas. Por último, la política económica fue el área que registró la mayor continuidad con relación a las directrices heredadas de gobiernos anteriores. Las líneas centrales de la acción desplegada desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y secundada desde el Banco Central del Uruguay (BCU) y el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) apuntaron a la estabilidad de precios, la austeridad fiscal, el cumplimiento de los compromisos financieros y su rediseño (incluyendo la colocación de una nueva deuda soberana y la cancelación adelantada de vencimientos con organismos inEn este período de gobierno se lograron aprobar, con los votos del oficialismo, las reformas de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias (ley 18396) y la reforma de la Caja Policial (ley 18405). Sigue pendiente la reforma de la Caja Militar. En relación a la cobertura dentro del sistema contributivo, se logró aprobar por unanimidad la Ley 18.395 del 24 de octubre de 2008, que flexibilizó el régimen de acceso a los beneficios jubilatorios.

Ver Conferencia del subsecretario del Ministerio de Economía y Finanzas, el Ec. Mario Bergara, en el Foro de ACDE, 13/05/2005.

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ternacionales de crédito), así como la generación de un clima de certezas propicio para la captación de inversión, fundamentalmente extranjera. 3.1.3. Los partidos políticos en la campaña electoral del 2004 En este apartado interesa considerar las propuestas en materia jubilatoria que se formularon en el programa electoral por parte de los dos principales partidos que obtuvieron la mayor representación parlamentaria: el Frente Amplio (51,7% de los votos válidos) que, como se dijo, se transformó en el partido de gobierno a partir del 1 de marzo de 2005, y el Partido Nacional (35,1% de los votos válidos) que se constituyó en la principal fuerza de oposición.4 El Frente Amplio, en el documento de campaña El gobierno del cambio. La transición responsable, en el capítulo sobre el Uruguay social, específicamente sobre el sistema jubilatorio, presenta las siguientes opciones: «Programa de apoyos tributarios a las microempresas. En tal sentido proponemos una reducción sustancial en los actuales tributos que gravan la pequeña empresa y el monotributo». «Programas de jubilación anticipada y parcial para cotizantes al BPS [Banco de Previsión Social] entre 55 y 65 años de edad, en determinadas condiciones». «Rebaja de aportes patronales a la seguridad social para mejorar la contratación en los sectores de comercio y servicios, con controles de efectiva utilización». El Partido Nacional, en el documento de campaña Programa para un gobierno de compromiso nacional, en el capítulo sobre seguridad social, sostiene la necesidad de: Los otros dos partidos que se integraron a la oposición fueron el Partido Colorado y el Partido Independiente, que obtuvieron el 10,6% y el 1,9% de los votos válidos.

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«Fortalecimiento de las pasividades a través de la mejora de los salarios reales sobre la base de decididas acciones a favor de la producción y el empleo». «Adecuar progresivamente los mínimos de jubilaciones y pensiones, según valores y criterios de inclusión que aseguren la viabilidad financiera del programa». «Reimplantación de la prima por edad, solo para jubilados, para aliviar, en la medida de lo posible, la situación de los beneficiarios de edad avanzada e ingresos menores». 3.2. Actores sociales 3.2.1. Fuerza de trabajo sindicalizada El movimiento sindical uruguayo, desde la recuperación de la vida democrática, está organizado en la central denominada Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT). Una mirada posible para analizar la evolución de la sindicalización, es observar el número de afiliados cotizantes en los congresos de dicha organización. Ese dato registra prácticamente dos tendencias desde la recuperación democrática. Una primera tendencia descendente desde 1985 (auge con la conquista de las libertades públicas) cuando se pasa de 250.000 afiliados cotizantes hasta llegar, en el 2003 (crisis económica y social después de las políticas laborales desreguladoras) a 101.800 afiliados cotizantes. Y una segunda tendencia de recuperación en el número de afiliados cotizantes que, en el 2008, alcanza los 181.400 (ver cuadro 8). En los puntos más altos de afiliación, los afiliados cotizantes privados son más o aproximadamente iguales en número que los afiliados cotizantes públicos. Mientras que en los puntos más bajos la afiliación de cotizantes públicos supera a los privados. No existen en Uruguay estudios muy recientes que den cuenta de cuál sería el porcentaje de la fuerza laboral que

Fuente: PIT-CNT.

Cuadro 8. Evolución de afiliados cotizantes a los congresos del PIT-CNT

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estaría sindicalizada. Sin embargo, en este sentido, son rescatables las afirmaciones del entonces dirigente de la central sindical, Juan Castillo, que estimó que a los 140.000 trabajadores sindicalizados existentes a comienzos del año 2005 se sumaron entre 40.000 y 50.000, luego de la instalación de los Consejos de Salarios, lo que equivale a un 33% de aumento de la afiliación.5 Arim y Salas en un estudio de 2007, con datos de la Encuesta Continua de Hogares Ampliada (ECHA) de 2006, habían estimado que el 10% de los asalariados privados (76.000 personas) y el 42% de los públicos (92.000 personas) estaban afiliados a un sindicato. Luego, el también dirigente de la central sindical Fernando Pereira sostuvo que actualmente el número de afiliados sería de 340.000 trabajadores, una proporción cercana al 25% de la PEA, lo que la ubicaría con la tasa de sindicalización más alta del continente.6 3.2.2. Confederación de sindicatos de trabajadores y asociaciones de empleadores 3.2.2.1. Confederación de sindicatos de trabajadores En los más de cien años de existencia el sindicalismo uruguayo ha adoptado muy diferentes formas. El actual PITCNT nació con esa denominación el 1 de mayo de 1984. Puede considerarse que, de esa forma, se incorporaba la experiencia inmediata de las luchas de los trabajadores contra la dictadura cívico-militar (1973-1985) y, al mismo tiempo, recogía las tradiciones históricas del movimiento obrero uruguayo (la CNT, creada en 1964) y mundial. El PIT-CNT se consDeclaraciones de Juan Castillo registradas por el diario El Observador, 10 de julio de 2005. 6 Declaraciones de Fernando Pereira al Portal 180, 1 de setiembre de 2010. 5

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tituye en el referente de las distintas corrientes del movimiento sindical uruguayo y de su proceso de unificación en torno a un programa y una organización. Dicha organización cuenta, en su Mesa Representativa, con 37 miembros, los que (a fines de 2010) registraban un total de 173.949 afiliados. El gremio con mayor número de afiliados es la Confederación de Funcionarios del Estado, que pertenece al sector público, con 23.000 afiliados, y el gremio con menor número la Unión Autónoma de Obreros y Empleados del Gas, con 210. Dentro de los gremios con mayor número de afiliados se encuentran: la Federación Uruguaya de la Salud, la Federación Uruguaya de Empleados de Comercio e Industria, la Federación Uruguaya de Magisterio, la Asociación de Empleados Bancarios del Uruguay y el Sindicato Único Nacional de la Construcción y Anexos, todos con más de 10.000 afiliados (ver cuadro 9). En particular, lo que refiere a la representación de los trabajadores en el Directorio del BPS, es decir, directamente en la gestión del ente previsional, data de 1992 y se ha caracterizado por el trabajo de equipo y por la continuidad política. Entre 1992 y 2001, el representante en el Directorio por los trabajadores fue Ernesto Murro7 y, desde el 2001 hasta la fecha, el representante ha sido Ariel Ferrari. 3.2.2.2. Asociaciones de empleadores En el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez, del Frente Amplio, los actores empresariales se caracterizaron por «la heterogeneidad y fragmentación de la estructura de representación de los intereses empresariales, consolidados históricamente; persisten, coexistiendo diferentes segmentos con orientaciones divergentes. Asimismo, no se observa el surgiPresidente del BPS, designado por el presidente T. Vázquez, con venia del Senado de la República desde marzo de 2005 y redesignado, de igual manera, por el presidente J. Mujica desde mayo de 2010.

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miento de un liderazgo empresarial alternativo capaz de ejercer de portavoz del sector, con condiciones para expresar un nuevo consenso en torno a las alternativas de desarrollo deseada por los mismos» (Zurbriggen, 2004). Esta afirmación es consistente con la existencia, por un lado, de 25 cámaras empresariales que son las que realizaron manifestaciones públicas sobre la gestión de políticas públicas por parte del Gobierno nacional y, por otro, del reconocimiento de la falta de coordinación dentro del sector empresarial por parte de la Cra. Elvira Domínguez, representante del sector en el BPS (ver cuadro 10). Cuadro 9. Gremios de trabajadores que integran la Mesa Representativa del PIT-CNT

(continúa en la página siguiente)

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Fuente: Página web del PIT-CNT, diciembre de 2010.

En por lo menos dos oportunidades se hicieron visibles públicamente las diferencias dentro del sector. En la elección de la representación empresarial para el directorio del BPS se presentaron tres listas y, en la propuesta de representantes para el Compromiso Nacional, se pusieron dos listas a consideración del Poder Ejecutivo; en una, las organizaciones más antiguas y, en otra, las emergentes (cámaras del transporte, algunas de la construcción, PYMES y cooperativas). Asimismo, la representación empresarial en el BPS no se ha caracterizado por la continuidad política, si tomamos en consideración que los cuatro directores (Da Pra, Acle, Menéndez y, actualmente, Domínguez) que representaron y representan al sector empresarial no se han presentado unos como continuadores de los otros.

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Cuadro 10. Cámaras empresariales

Fuente: Elaboración propia.

A diferencia de las instancias que mencionábamos donde se expresó claramente la competencia dentro del sector, la experiencia del DNSS, según la representante de los empresarios en el BPS, Cra. Elvira Domínguez, habría sido una oportunidad para la cooperación y unificación de posiciones. Por la representación empresarial participaron algo más de una decena de representantes en este Diálogo, que representaban a sus respectivas cámaras (ver cuadro 12).

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Cuadro 11. Equipo de trabajadores en el DNSS

Fuente: Equipo de representaciĂłn de los trabajadores en el

BPS.

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Cuadro 12. Participantes activos en el DNSS por el sector empresarial

Fuente: Representación de los empresarios en el BPS.

3.2.3. Extensión y temas de la reciente cooperación entre trabajadores y empleadores: el compromiso nacional8 En el 2005, el presidente Dr. Tabaré Vázquez convocó a empresarios y trabajadores a conformar un ámbito de trabajo conjunto, con el objetivo de alcanzar un acuerdo plurianual en las áreas de las políticas económicas y sociales. En este apartado se sigue, básicamente, la descripción que el Economista Jorge Notaro realiza en su documento de trabajo La Reforma Laboral en el Uruguay 2005-2009. Participación para la regulación.

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Este acuerdo pretendía contemplar intereses diferentes en torno a un proyecto estratégico nacional. Para ello planteó la instalación de una comisión de coordinación y seguimiento, con representantes del Gobierno y actores sociales, así como seis comisiones de trabajo sobre políticas macroeconómicas, empleo, legislación laboral, reforma tributaria, prioridades del gasto público, clima de inversión e inserción internacional. En el marco de una propuesta de lineamientos de políticas bajo el nombre de Uruguay Productivo, el 17 de agosto de 2006 el presidente de la República abrió la Jornada para el Compromiso Nacional por el Empleo y la Producción. En esta sostuvo: «Pretendemos que el proyecto de desarrollo productivo y de estrategia de nación (...) sea una construcción entre todos y no solamente una estrategia de una fuerza política ni de un gobierno». Luego se realizó una reunión el 28 de noviembre de 2006 en la que el Gobierno entregó un documento de base que, con algunas modificaciones, fue aprobado por unanimidad el 13 de diciembre. Se mantuvo una Comisión Central de Seguimiento tripartita que agregó un representante del Congreso Nacional de Intendentes; cuatro comisiones sectoriales sobre: a) agro, industria y energía, b) construcción, c) sistema financiero y d) comercio, servicios y turismo; se crearon tres comisiones con la misma integración sobre: reforma del Estado, legislación y formalización. El Compromiso Nacional obtuvo un solo acuerdo global en diciembre de 2006, en torno a un objetivo de creación de 35.000 puestos de trabajo durante 2007 sin especificar la instrumentación. Se lograron también dos acuerdos sectoriales en turismo, uno en la construcción y uno temático en informalidad. El de la construcción fue firmado por todas las gremiales empresariales, la organización sindical, el MTSS y la Junta Nacional de Empleo, con el objetivo de abordar estrategias de capacitación y profesionalización del sector y elaborar un

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plan de formación profesional y apoyo a la creación de empleo que incluya la selección, capacitación de mano de obra, elaboración de perfiles ocupacionales, registro, evaluación y seguimiento, de carácter multisectorial e interinstitucional. En síntesis, la convocatoria a un Compromiso Nacional tripartito trató de atender los intereses de las organizaciones de trabajadores y empresarios en torno a un proyecto estratégico nacional, un acuerdo de amplia base social y de largo plazo, pero no tuvo éxito. Las gremiales empresariales se retiraron de esta instancia en octubre de 2007. 3.2.4. Experticia en jubilaciones dentro de las organizaciones sociales Para analizar la experticia de las diferentes organizaciones sociales (trabajadores, empleadores y jubilados) que participaron en el reciente DNSS, se toman en cuenta el número de personas con cursos de capacitación en seguridad social, la continuidad del trabajo de equipo y la existencia de presentaciones en el proceso de diálogo. En primer lugar, mientras que los representantes empresariales contaban con tres personas capacitadas específicamente en seguridad social, los representantes de los trabajadores lo hicieron con por lo menos cuatro y los representantes de los jubilados con dos personas capacitadas (ver cuadros 11 y 12). La representación de los empresarios recibió el asesoramiento de un abogado especializado en seguridad social, contratado con el apoyo de Organización Internacional del Trabajo (OIT), mientras que la representación de los trabajadores estaba integrada con una abogada especializada en derecho laboral y seguridad social.9 El abogado contratado con el apoyo de OIT, especialista en seguridad social, fue el Dr. Rodolfo Saldain, ex presidente del BPS. La abogada laboralista integrante del equipo de los trabajadores es la actual Vice-Presidenta por el Poder Ejecutivo del BPS, Dra. Rosario Oiz.

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La diferencia más significativa entre las representaciones tiene que ver con la continuidad y la estabilidad del equipo: mientras que la representación de los trabajadores responde a una línea de continuidad que supone acumulación y aprendizajes, la representación de los empresarios aprovechó esta instancia para dar un primer paso importante en la coordinación de posiciones en torno a los temas desarrollados en el diálogo. La representación de los jubilados se ubicaría en una posición intermedia en relación con esta dimensión. Las tres representaciones sociales (de trabajadores, empleadores y jubilados) realizaron presentaciones en el marco del Diálogo e hicieron llegar documentos de elaboración propia. 3.2.5. Institucionalidad del diálogo social tripartito En el 2005 se creó, por resolución de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), la Comisión Sectorial de Seguridad Social (CSSS), integrada por un Comité Ejecutivo y un Plenario. Su Comité Ejecutivo está integrado por representantes del MTSS, del MIDES, del MEF, del Ministerio de Salud Pública (MSP), del BPS y de la OPP, que lo preside. Este Comité es responsable de brindar asesoramiento al Poder Ejecutivo, de establecer un orden de asuntos a ser considerados por el Plenario y de promover y difundir asuntos relativos a la temática. El Plenario tiene funciones de consulta y asesoramiento y se reúne a partir de la convocatoria del Comité Ejecutivo, que es responsable de elaborar su orden del día y los insumos de discusión. El Plenario se integra por representantes del Banco de Seguros del Estado (BSE), del BCU, de la Caja de Pensiones y Jubilaciones Bancarias, de la Caja de Pensiones y Jubilaciones de Profesionales Universitarios, de la Caja Notarial de Pensiones y Jubilaciones, del Ministerio

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de Interior, del Ministerio de Defensa, de cada una de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) y por los representantes de jubilados, trabajadores y empresarios en el BPS. La CSSS, más específicamente el subsecretario del MTSS, Dr. Jorge Bruni, fue un actor clave en la conformación de la institucionalidad informal del DNSS que se desarrolla en la sección seis.

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4. Sistema de pensiones En esta cuarta sección se describe la evolución de la tasa de contribución, las transferencias netas, el gasto en seguridad social como porcentaje del PBI, la jubilación promedio como porcentaje del salario promedio, las jubilaciones mínimas como porcentaje de las jubilaciones máximas, los costos administrativos como porcentaje del total de gasto en beneficios, el número de cotizantes, el número de jubilados y la tasa del sistema de dependencia. Finalmente, el aumento esperado en el gasto de jubilaciones como porcentaje del PBI en los próximos años. 1. La tasa de contribución del sector privado permanece estable por lo menos hasta junio de 2007. A partir de julio de 2007, momento en que entra a regir la reforma tributaria (ley 18083), baja la tasa de aporte patronal general y pasa de un 12,5 a un 7,5 %, mientras el aporte obrero permanece sin cambios (15 %). Por su parte, en el sector rural, aumenta el aporte patronal de un 14 a un 22 % (ver cuadro 13). 2. Las transferencias netas siguieron una tendencia creciente hasta llegar al 4,74 % del PIB en el 2002. Posteriormente comenzó una tendencia decreciente que alcanzó en 2009 un -0,04 % de asistencia neta en relación con PIB (ver cuadro 14). 3. El gasto en seguridad social como porcentaje del PIB tuvo una primera tendencia de crecimiento entre 1998 y 2002: pasa de 12,17 % al 14,45 %, lo que coincide con una tendencia de crecimiento del gasto público social, que pasa de 19,68 % a 22,80 % como porcentaje del PIB. Luego, una segunda tendencia descendente del gasto en seguridad social entre 2003 y 2008, cuando se evoluciona de 12,75 % a 10,99 %, lo que también coincide en un primer momento con una tendencia igualmente descendente del gasto público social hasta el 2004: cuando alcanza el 19,47 %, pero que en el

Cuadro 13. Evolución de las tasas de aporte del sector privado

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Notas: (10) A partir del 1/1/00, a la tasa aplicable a las has. Coneat de 1,143 o/oo se establece una rebaja adicional de 0,387 o/oo (Ley 17243, art. 3). (14) A partir del 1/6/01, se reduce a 0% la alícuota de los componentes patronales jubilatorios de la contribución patronal rural, quedando la tasa global fijada en 0,66 o/oo (cero con sesenta y seis por mil) –Ley 17345, art.17 y Dec. 200/001, art. 4–. (22) A partir del 1/7/07, el aporte patronal rural es de 1.156 o/oo (Ley 18083, Dec. 241). Fuente: Boletín Estadístico 2010, BPS, pág. 22.

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Cuadro 14. Transferencias netas en pesos corrientes

Nota: Asistencia neta en relación a erogaciones, PBI, gastos Gobierno Central. Fuente: Boletín Estadístico 2010, BPS, pág. 8.

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2005 vuelve a crecer hasta alcanzar 21,97% y 21,65%, en 2007 y 2008 respectivamente. O sea, se vuelve a niveles de gasto público social levemente inferiores a los registrados en el 2002 (ver cuadro 15). 4. Las jubilaciones promedio como porcentaje del ingreso promedio por salario, en el período 2000-2009, registran dos tendencias: una primera de aumento cuando la jubilación promedio pasa de ser el 88,9% en el 2000 al 95% en el 2005; otra, cuando desciende hasta llegar al 91% en el 2009 (ver cuadro 16). 5. Las jubilaciones mínimas como porcentaje de las jubilaciones máximas tienen una primera tendencia de estabilidad entre el 1999 y el 2003 en un 13,33%. En 2004 y particularmente desde el 2005 se registra una levísima tendencia creciente que alcanza el 13,59% en el 2008 (ver cuadro 17). 6. Respecto a los costos administrativos como porcentaje del total del gasto en beneficios sociales, hay un conjunto de años, hasta el 2002, en que los gastos de funcionamiento se ubican en el entorno del 5%, pero desde el 2003 el porcentaje crece al entorno del 7%, para finalmente ubicarse, en el 2008 y 2009, próximo al 9% (ver cuadro 18). 7. El número de puestos cotizantes tuvo un período de bajo o nulo crecimiento entre 1995 y el 2000, un período de decrecimiento entre el 2001 (901.046) y el 2003 (865.943), y finalmente un período de muy importante crecimiento entre el 2003 y el 2009 (1.283.197), de un 48%. Solo en el último período de gobierno nacional (2005-2009) el aumento fue de 40% (ver cuadro 19). La cantidad total de jubilaciones entre el 2000 y el 2007 tiende al descenso, mientras que en el 2008 y 2009 comienza a configurarse una tendencia creciente de jubilaciones, derivada de la nueva legislación aprobada en el 2008 (ver cuadro 20). La relación entre activos y pasivos alcanzó su punto más bajo en los años 2002 y 2003, con 1,81 y 1,8, respec-

Fuente: CEPAL.

Cuadro 15. Gasto en jubilaciones como porcentaje del PBI

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Cuadro 16. Jubilaciones promedio como porcentaje de ingreso salarial promedio

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Área Sociodemográfica del Banco de Datos de la FCS, realizados en base a las ECH-Ingresos promedios por salarios e ingresos por jubilaciones promedio 2000 a 2009.

Cuadro 17. Jubilación mínima como porcentaje de la jubilación máxima. Ley 16713

Fuente: Boletín Estadístico BPS, 2010.

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Cuadro 18. Gastos de funcionamiento del BPS en relación a los beneficios sociales que presta

Fuente: Boletín Estadístico, 2010.

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Cuadro 19. Evolución de puestos cotizantes al BPS

Fuente:

BPS.

tivamente, pero luego sigue una tendencia de crecimiento que logra su punto máximo en el 2009 con 2,65 (ver cuadro 21). 8. Respecto a la evolución esperada en el gasto de jubilaciones como porcentaje del PIB, se estima que las transferencias de rentas generales bajarán de 2,9% en el 2010 a 2,51% en el 2030, mientras que para el 2050 habrán aumentado al 3,25%. Estas variaciones estarán asociadas a la evolución de la asistencia prevista y no a los impuestos afectados que porcentualmente permanecerían estables en un 1,59% (ver cuadro 22).

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Cuadro 20. Relaciรณn activos-pasivos

Fuente:

BPS.

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Cuadro 21. Evolución jubilaciones equivalentes

Fuente: Boletín Estadístico 2010.

Cuadro 22. Proyección financiera del sistema previsional contributivo amparado por el BPS

Fuente: Presentación Camacho-Brovia en el DNSS.

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5. Re-reforma de las jubilaciones desde setiembre de 2008 En esta sección se presentan los contenidos de las rereformas formuladas e implementadas en el régimen jubilatorio por el Gobierno nacional 2005-2009 encabezado por el Dr. Tabaré Vázquez, del Frente Amplio, y que fueron implementadas luego de setiembre de 200810. Dicha re-reforma no alteró el diseño general del sistema, que continuó siendo de carácter mixto, con un pilar de solidaridad intergeneracional y otro de ahorro individual obligatorio, sino que se limitó a introducir modificaciones de carácter paramétrico, a partir de una preocupación central: la pérdida de cobertura que se produciría en el corto plazo de permanecer incambiado el régimen de causales jubilatorias previsto en la Ley 16713 del 3 de setiembre de 1995. 5.1. Edad de retiro La edad de retiro prevista para la causal jubilatoria común (60 años) no fue un tema de discusión directa en el DNSS. La preocupación principal tuvo relación directa con uno de los principios inspiradores de la seguridad social: la universalidad subjetiva de la cobertura. Por esta razón, la rereforma de 2008 buscó que operase, más que en la modificación de la edad legal de retiro, en la cantidad de años de servicios exigidos para la configuración de la causal.

Con un poco de anterioridad se aprobaron las leyes de asignaciones familiares (18.227) y de asistencia a la vejez (18.241), las que contaron con el visto bueno en el DNSS y permitieron aumentar en forma relevante las prestaciones monetarias no contributivas. Para una visión del conjunto de los cambios en la seguridad social en el período (2005-2009) consultar La política pública de seguridad social en el gobierno de Vázquez: proceso y sustancia, de nuestra autoría. 10

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En cambio el tema sí fue abordado en la llamada causal jubilatoria por edad avanzada, que en la Ley 16713 estaba prevista para los afiliados con 70 años y 15 años de servicios. En suma, un diseño rígido y exigente de la causal común y la de edad avanzada provocaba que afiliados con 65 o más años de edad, con importante cantidad de años de servicios (entre 25 y 30 años) no accedieran a la cobertura. Por tales circunstancias, se introduce un sistema más flexible, partiendo del formato de 70 años de edad y 15 de servicios; por cada año de edad que se disminuye, se incrementa la exigencia en dos años de servicios, hasta llegar a los 65 años de edad y 25 años de servicios. 5.1.1. Contexto técnico La edad de retiro que se incrementó en la anterior reforma de 1995 (Ley 16713) fue la correspondiente a la mujer, que pasó de 55 a 60 años de edad, en el caso de la causal de jubilación común, y de 65 a 70 años, en el caso de la causal por edad avanzada. Pero el aumento de los años de servicios –de 30 a 35 años, en el caso de la causal común, y de 10 a 15 años, en el caso de la causal por edad avanzada– provocó en los hechos una postergación en la edad de retiro. En el ámbito de los especialistas de seguridad social existe coincidencia en que la severidad de los parámetros o requisitos en el régimen de causales jubilatorias previstos en la Ley 16713, particularmente por el aumento de los años de servicios de 30 a 35, así como por la forma de acreditarlos (registro en la historia laboral) provocará, en los años siguientes, una progresiva y significativa caída de las altas de jubilaciones anuales. Ese fue un objetivo buscado en la reforma de 1995, con el propósito de dotar al sistema de una mejor sustentabilidad financiera. Ahora bien, a diez años de vigencia de la reforma, el estudio realizado sobre la densidad de cotizaciones en los

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registros de la historia laboral por Bucheli, Ferreira-Coimbra, Forteza y Rossi (2006),11 en el que se analizó una muestra de 70.109 personas registradas en la historia laboral durante 109 meses (abril 1996-enero 2005), concluye que: Existe un alto riesgo de que un porcentaje muy significativo de los trabajadores registrados en la historia laboral del BPS no logren alcanzar el requisito de 35 años de servicio al llegar a las edades usuales de retiro. Como cabía esperar, el problema es sensiblemente mayor en el sector privado y en los trabajadores de menores ingresos, que en el sector público y en los trabajadores de mayores ingresos. Las diferencias encontradas entre hombres y mujeres son significativas, pero de menor magnitud y de signo cambiante a través de las estimaciones. La crisis reciente contribuyó sin duda a generar malos resultados y, por esta razón, cabe esperar que en parte se reviertan. Sin embargo, importa destacar que aun utilizando información previa a la crisis, el problema tendría una enorme incidencia: solo 16% de los trabajadores privados lograría cumplir con los 35 años de servicio a los 60 años de edad y solo 32% lo lograría a los 65 años de edad. (…) de no modificarse las actuales tendencias, cabe esperar un aumento de los excluidos del régimen general de jubilaciones en los próximos años.

Dicho estudio actuó como el disparador del proceso del Diálogo, por cuanto planteaba a corto y mediano plazo El acceso a la jubilación o pensión en Uruguay: ¿cuántos y quiénes lo lograrían?, CEPAL, Serie estudios y perspectivas. A similares conclusiones habían llegado Lagomarsino, G. y Lanzilotta, B. en Densidad de aportes a la Seguridad Social en Uruguay, ERT en BPS, 2004. 11

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una drástica caída de la cobertura, situación que contrastaba con la trayectoria histórica de Uruguay, destacado en el concierto latinoamericano por encontrarse dentro del grupo de mayor porcentaje de cobertura. Precisamente, la promulgación de la Ley 18395, del 24 de octubre de 2008, pretende ser una respuesta a la problemática señalada. En grandes líneas, la citada ley supuso la modificación de las causales de jubilación común, por incapacidad total y en el subsidio transitorio por incapacidad parcial y por edad avanzada. Asimismo, se crea un subsidio especial de inactividad compensada y establece un cómputo ficto de servicios a la mujer por hijos nacidos vivos. En el caso de la causal común se disminuyó la cantidad de años de servicios de 35 a 30 años. Respecto de la causal por edad avanzada, como ya se dijo, se introduce un sistema más flexible, con menos años de edad y más años de servicios. En la causal por incapacidad total también se flexibiliza el acceso, en el caso de los afiliados mayores de 25 años y con dos años de servicios, se elimina la exigencia de seis meses de trabajo previos a la incapacidad o al cese. A su vez, cuando la incapacidad sobreviene después de los dos años del cese –que en la Ley 16713 carecía de cobertura–, en la Ley 18395 se establece el derecho a la prestación, siempre que el afiliado cuente con diez años de servicios de cotización efectiva y posea residencia en el país desde el momento de la incapacidad. 5.1.2. Impactos sobre los beneficios y el financiamiento Todo el proceso de re-reforma estuvo precedido de estudios acerca del impacto que posiblemente tendría, tanto en la cobertura como en el financiamiento. Dichos análisis

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estuvieron a cargo, principalmente, de los servicios especializados del BPS y se centraron en la estimación del número de beneficiarios de la reforma de la causal común (reducción del número de años de servicios de 35 a 30 años), y, en el caso de la mujer, el cómputo de un año de servicio por cada hijo nacido vivo. De acuerdo con la información recabada, no se efectuaron estudios tan precisos sobre el impacto que podrían aparejar las modificaciones en las causales de edad avanzada flexibilizada y de incapacidad total. Al menos las publicaciones oficiales del BPS no dan cuenta de su existencia. Las proyecciones efectuadas por los técnicos del BPS consideraron el costo adicional –expresado en millones de dólares– y el número de beneficiarios, partiendo de la base de las altas de jubilaciones ocurridas en el año 2007 y previendo dos hipótesis de trabajo. La primera pondera el cambio en los años de servicios, modificando la tasa de reemplazo, según ya se dijo, y la segunda suma el impacto del cómputo de los años de servicios de las mujeres con hijos. De tal estudio surgen los siguientes cuadros:

Costo anual de la nueva causal valores constantes (en millones dólares de 2006)

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Cantidad adicional de jubilados respecto al escenario sin reforma

5.1.3. Grupos más afectados Mientras que los afiliados de sexo femenino pertenecientes al sector privado, con bajos ingresos, fueron los colectivos más perjudicados por la reforma de 1995, con la rereforma de 2008 se procuró paliar esa situación y, conjuntamente con otras medidas gubernamentales, principalmente a través de la política laboral, fiscal y otras políticas sociales, comenzar un proceso de recomposición del tejido social. 5.1.4. Cronología de los cambios Las reformas referidas se proyectaron para entrar a regir en forma gradual y progresiva, a efectos de facilitar el proceso de implementación y atemperar el impacto financiero. En el caso de las modificaciones de la causal jubilatoria común, comenzó a aplicarse a partir del 1 de julio de 2009; mientras que las modificaciones a la causal edad avanzada se pusieron en marcha de manera escalonada. La causal edad avanzada flexibilizada, consistente en 69 de edad y 17 de servicios y 68 de edad y 19 de servicios, comenzó a operar a

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partir del 1 de febrero de 2009; en cambio, las otras modalidades de la causal edad avanzada con 67 de edad y 21 de servicios, 66 de edad y 23 de servicios y 65 de edad y 25 de servicios, entró en vigencia a partir del 1 de enero de 2010. 5.2. Fórmula de beneficios jubilatorios (cambios en la tasa de reemplazo del salario) A la vez que se hicieron más accesibles los requisitos para configurar la causal jubilatoria, se ajustaron las tasas de reemplazo, de forma tal que asegura la consistencia y continuidad con las establecidas por la Ley 16713. 5.2.1. Contexto técnico En el cuadro de doble entrada que aparece en la página siguiente, donde se expresan los años de edad en la línea horizontal y los años de servicio en la vertical, se puede apreciar que la asignación jubilatoria es una prolongación descendente de los parámetros previstos por la Ley 16713.

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El área que abarca desde la segunda fila de la segunda columna hasta la sexta fila de la penúltima columna corresponde a situaciones que en la Ley 16713 carecían de cobertura y que, a partir de la Ley 18395, comienzan a contar con derecho a jubilación. Debe consignarse que la forma de cálculo del sueldo básico jubilatorio, entendido como el promedio mensual de asignaciones computables actualizados de los diez últimos años de servicios registrados en la historia laboral, limitado al promedio mensual de los veinte años de mejores asignaciones computables actualizadas, incrementadas en un 5% (art. 27 de la Ley 16713), no tuvo modificaciones con la nueva Ley 18395.

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6. Diálogo social sobre la re-reforma jubilatoria 6.1. Origen de las propuestas La propuesta de la re-reforma del 2008, sintetizada en la Ley 18395, tuvo como origen un anteproyecto de ley del BPS que buscaba flexibilizar el acceso que se elevó al Poder Ejecutivo. Este proyecto, en su inicio no contó con el voto del sector empresarial. 6.2. El diálogo como proceso: sus etapas, los temas y los participantes Dentro de las principales líneas de acción del Gobierno nacional que encabezó, entre el 2005 y el 2009, el Dr. Tabaré Vázquez del Frente Amplio, existió un impulso a la constitución de ámbitos de consulta y participación social, ampliando las instancias institucionales tradicionales de intermediación de intereses. Estos ámbitos han tenido como propósito contribuir a modelar los procesos de formulación y diseño de las políticas públicas. Ejemplos de ello se han procesado en las áreas de las relaciones laborales, la educación, la salud y la defensa. 6.2.1. Etapas 1. Bajo la orientación anotada, en abril de 2005 se creó, como adelantamos en la sección tres, por resolución de la OPP, la CSSS, que se integró con cinco organismos del Estado: el MIDES, el MEF, el MTSS, el BPS y la OPP. A ello se agregó un Plenario, integrado por el MSP, el BSE, el BCU, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de los Profesionales Universitarios, la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones, el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales del Ministerio del Interior, el Servicio de

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Retiros y Pensiones de la Fuerzas Armadas del Ministerio de Defensa, cada una de las AFAP, un representantes de los trabajadores, uno de los jubilados y otro de los empresarios en el BPS. 2. En el 2006, el BPS presentó un anteproyecto de ley del BPS que buscaba flexibilizar el acceso que se elevó al Poder Ejecutivo, concretamente al MTSS. 3. En junio de 2007, el Gobierno, preocupado por la cobertura presente y futura de la seguridad social, por medio de la CSSS, instaló el DNSS, organizado con el apoyo del Sistema de Naciones Unidas, la Agencia Española de Cooperación Internacional y el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (UDELAR). El proyecto buscó desarrollar inicialmente un ámbito creativo en el que la sociedad civil y el Estado se encontraran para formular propuestas, más allá de las estructuras institucionales existentes; este ámbito pasó a ser el nuevo Plenario, con mayor integración del anteriormente creado por la OPP. 4. Luego, a iniciativa de los representantes de los trabajadores y de los jubilados en el BPS, se aprobó por parte de la CSSS la creación de una instancia complementaria, posteriormente denominada Comisiones Ejecutivas, la que tuvo como cometido negociar posibles acuerdos que viabilizaran en el futuro la reforma del sistema. Asimismo, se incluyó en forma expresa como objetivos que los actores involucrados mejoraran la relación y la comunicación de modo de facilitar posibles acuerdos. Tanto en el Plenario como en las Comisiones Ejecutivas se llegaron a acuerdos y se tomaron decisiones utilizando el criterio del consenso. 5. El Poder Ejecutivo, luego de acordar los contenidos de una posible re-reforma jubilatoria que flexibilizaría el acceso, elaboró la ley, y antes de su envío al Parlamento citó a los actores sociales: trabajadores, empresarios y jubilados para conocer sus puntos de vista.

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6.2.2. Temas y participación El DNSS estuvo organizado en cinco mesas temáticas: demografía, inclusión y trabajo, protección social, cobertura y financiamiento. A él fueron invitadas a participar 50 instituciones,12 y participaron entre 50 y el 60% de ellas en alguna de las cinco mesas. Esto representó un máximo de 75 personas y un mínimo de 66 en cada mesa. La mayor participación se dio en la mesa 2 y en la mesa 5 y el mínimo en la mesa 4 (ver cuadro 23). En el total de las mesas, participaron 46 instituciones y 133 personas. Vale la pena realizar un breve resumen de las instituciones invitadas y participantes. La participación del Gobierno fue notoriamente importante. De los organismos integrantes de la CSSS, todos participaron en cinco mesas, excepto el MSP, que lo hizo en cuatro. A ello se le suma la presencia del Ministerio de Turismo y el de Defensa Nacional en cinco mesas y del Ministerio de Educación y Cultura en una. Además, participaron el BSE, la Dirección Nacional de Asistencia Policial, el Instituto Nacional de las Mujeres, el Instituto Nacional de Estadísticas y el Servicio de Retiro y Pensiones de las Fuerzas Armadas (en cinco mesas), el BCU (en cuatro) y el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (en dos). La representación empresarial, la representación de los trabajadores (PIT-CNT) y la representación de los jubilados y pensionistas (ONAJPU) participaron en las cinco mesas temáticas. Las cuatro AFAP invitadas participaron por lo menos en una mesa, y dos de ellas (AFAP República y Unión Capital) lo A los efectos de este cálculo el sector empresarial fue tomado como una institución, sin perjuicio de que se cursaron 30 invitaciones. Asimismo, se tomaron a todos los institutos que integran la Universidad de la República como una única institución. Los institutos convocados fueron seis. 12

Fuente: ElaboraciĂłn propia sobre la base de los registros en el DNSS.

Cuadro 23. Cantidad de institucionesy personas participantes

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hicieron en las cinco. A su vez, las tres Cajas paraestatales de la Seguridad Social participaron en las cinco mesas. Estos actores mostraron ser los más activos del conjunto no gubernamental. También fueron invitados otros representantes del sector público. Se contó con la presencia de la Comisión de Legislación del Trabajo del Parlamento (en cuatro mesas), la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social (en dos) y la Comisión de Seguridad Social (en una). A su vez, la Suprema Corte de Justicia participó en las cinco mesas. De las cinco universidades invitadas, la Universidad de la República asistió a tres mesas y la Universidad Católica del Uruguay lo hizo a dos, mientras que las otras no asistieron. Con respecto a los cuatro organismos de la sociedad civil que fueron invitados, la Asociación Uruguaya de Derecho al Trabajo y Seguridad Social participó en cuatro mesas y el Centro Latinoamericano de Economía Humana lo hizo en dos. De los cuatro partidos con representación parlamentaria, tres tuvieron alguna participación. Mientras que el Frente Amplio participó en las cinco mesas, el Partido Independiente lo hizo en cuatro, el Partido Nacional en una sola y el Partido Colorado no participó. 6.3. Posiciones de los actores sociales En este apartado se describen las posiciones de los actores sociales (trabajadores, empresarios y jubilados) en relación con el sistema jubilatorio y la flexibilización del acceso: primero en el Plenario y luego en la Comisión Ejecutiva.13 A estos efectos sigo textualmente el informe que le realizáramos al entonces presidente Tabaré Vázquez conjuntamente con la Economista Marisa Buchelli y el Pol. Marcelo Setaro por la UDELAR y que posteriormente publicáramos en formato de artículo como «El Diálogo Nacional sobre Seguridad Social: contenido y proceso», en el 13

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Posteriormente, dicho acuerdo se transformaría en una iniciativa del Poder Ejecutivo y con la unanimidad de los partidos políticos en el Parlamento se transformaría en la Ley 18395. 6.3.1. Plenario del DNSS 6.3.1.1. Programa IVS: requisitos de acceso a la jubilación Concepto de antigüedad en el sistema. Para las delegaciones de trabajadores y jubilados el requisito de acceso a la jubilación debe hacerse sobre un concepto de años de trabajo y no de años de contribución. Las argumentaciones son: i) hay personas que han trabajado y aportado, pero no pueden probar sus años de servicio; y ii) hay casos en que la empresa hace la retención, pero no la vuelca al BPS y no se registra en la historia laboral. Reducción de las exigencias de años de servicio y de edad para la jubilación común y avanzada. Para todos los participantes es adecuado disminuir las exigencias legales a este respecto. Sin embargo, existen opiniones diferentes sobre el tipo de modificaciones a realizar para conseguirlo. · Para las delegaciones del PIT-CNT, jubilados y representantes del Gobierno-BPS, la solución es: a) reducir de 35 a 30 años de servicio el requisito de acceso a la jubilación común; b) reducir de 70 a 65 años de edad el requisito de acceso a la jubilación por edad avanzada. En este último punto, concuerdan todos los participantes. · Para el PIT-CNT y la delegación de jubilados, el número de años de servicio exigidos para la jubilación avanzada debe reducirse de 15 a 10. 2009. Otra lectura sobre este proceso es «Caracterización y resultados del Diálogo Nacional de Seguridad Social», del Dr. Álvaro Rodríguez Azcue.

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· Para representantes del Gobierno-MEF, estas modificaciones deben acompañarse de otros ajustes que aseguren la viabilidad actuarial, como por ejemplo: menores tasas de remplazo para quienes tienen menos años de servicio; aumento de la edad mínima para jubilarse; acceso a la jubilación con un menor número de años de servicio que el requerido, a partir de permitir al trabajador completar los años de aporte utilizando un préstamo del Estado que se descuente de la jubilación. · Para la delegación empresarial, si se realiza una reducción de los años de servicio, debe hacerse de manera de no superponer los requisitos legales con los criterios de flexibilización que se han realizado por la vía administrativa. · Para la delegación empresarial, el mecanismo adecuado no es reducir el número de años requeridos, sino bonificar a quienes pueden probar 30 años de servicio. Ampliación de las combinaciones edad/años de servicio mínimos requeridos. En la actualidad, a los 60 años se exigen 35 años de servicio para la jubilación común y a los 70, si no se los ha alcanzado, se puede acceder a la jubilación avanzada con 15 años de servicio. Para la delegación de empresarios, debe existir una escala que permita combinaciones de manera que, entre los 60 y 69 años, sea posible jubilarse con más de 15 años de servicio y menos de 35. Para la delegación de jubilados también se debe hacer una escala que esté acorde a su propuesta de modificaciones de acceso a la jubilación común y avanzada. Bonificaciones. La delegación del PIT-CNT propone revisar los criterios de las bonificaciones. Consideración del trabajo reproductivo y tareas de cuidado. Para los representantes del Gobierno-MIDES (INAMU) debe considerarse el trabajo reproductivo y tareas de cuidado en el cómputo de la antigüedad en el sistema, como por ejemplo autorizar bonificaciones por maternidad. En la misma línea, para representantes del Gobierno-MEF se deben

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adoptar medidas, como por ejemplo la bonificación por el número de hijos. Jubilación anticipada. · El PIT-CNT propone considerar la jubilación anticipada de personas que quedan desocupadas por encima de determinada edad y bajo ciertas condiciones, específicamente con al menos 55 años de edad y 30 años de servicio y en caso de empresas cerradas o en proceso de reducción de personal. · La delegación empresarial pone en consideración la inequidad que significa el uso, por parte del sector público, de la jubilación anticipada, lo cual le permite acceder a un mecanismo de respuesta a los problemas del envejecimiento de sus trabajadores con cargo a los recursos generales. 6.3.1.2. Programa IVS: monto de la jubilación14 Tasa de remplazo. Según integrantes de la representación del Poder Judicial (PJ), las tasas de remplazo mínimas son bajas, por lo que proponen elevarlas. La delegación de jubilados también propone aumentar la tasa mínima de remplazo, junto con la disminución de los años de servicio (por ejemplo, de 50 a 52% con 30 años de servicio). Tablas de mortalidad. Desde el Gobierno-BPS se cuestiona que, para el cálculo del monto de las prestaciones, se utilicen las mismas tasas de mortalidad para diferentes colectivos, como por ejemplo administrativos y trabajadores de la construcción. El PIT-CNT propone utilizar tablas de mortalidad idénticas para todas las personas; particularmente, está en oposición a utilizar diferentes tablas para hombres y mujeres. En su propuesta de modificación del sistema, el PIT-CNT considera que el salario básico jubilatorio se debe calcular en base al promedio de los últimos 10 años con tope del promedio de los 20 mejores más 10% (en la actualidad es 5%), tomando el segundo si es mayor. Además, propone tasas de remplazo decrecientes con el ingreso.

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Jubilación mínima. Para las delegaciones empresarial y de trabajadores se debe revisar el valor mínimo de la jubilación, ya que es inferior a la pensión a la vejez, lo que desalentaría la contribución. 6.3.2. Comisiones Ejecutivas Tal como se mencionó, las Comisiones Ejecutivas formadas fundamentalmente por representantes de empresarios, trabajadores, jubilados y Gobierno, se reunieron al final de cada mesa y redactaron un informe en el que quedó reflejado en qué puntos existía acuerdo en el diagnóstico y en las propuestas. En ellos se suele distinguir entre políticas de corto y largo plazo, con lo cual las Comisiones apuntaron a diferenciar las líneas o medidas que debían ser instrumentadas lo más pronto posible (corto plazo) de aquellas a ser concebidas en futuras administraciones (largo plazo). El informe de la Comisión Ejecutiva de la mesa «Inclusión, Trabajo y Seguridad Social» refirió al sistema jubilatorio y las prestaciones por actividad. En relación con el primero, hubo acuerdo en la necesidad de facilitar el acceso a la jubilación para aquellos trabajadores que no alcanzaran los 35 años de servicios, bajando el requisito a 30 años y sujeto a un estudio de sustentabilidad financiera del sistema. El resto del informe menciona propuestas y posiciones de los representantes de las empresas, como por ejemplo: la disminución progresiva de políticas asistencialistas; el rechazo al uso de testimonios como prueba de años de servicio; la sujeción de la tasa de remplazo a la modificación de los años de servicios requeridos para la jubilación y la reducción de los aportes patronales. 6.3.3. Los organismos internacionales y el DNSS Los organismos internacionales dieron un aporte relevante en la organización y en el financiamiento del Diálogo a

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través de la Organización de Naciones Unidas, que trabajó coordinada y conjuntamente con los representantes de la CSSS del Gobierno nacional y de la UDELAR. Estos tres actores articularon la apoyatura técnica y logística al Diálogo. Concretamente, los organismos internacionales que participaron a través de varios de sus expertos fueron: el BM, la CEPAL, la OISS, la OIT, el PNUD y UNIFEM (ver cuadro 24). 6.3.4. Visiones de los actores sociales y representantes del Gobierno sobre el proceso y la sustancia 6.3.4.1. Proceso Al final del DNSS se consultó,15 por parte del equipo técnico de la UDELAR, a los participantes respecto al cumplimiento de los objetivos de mejorar la relación (entendida como mayor confianza y/o mayor comprensión) y la comunicación (entendida como mayor claridad y/o comunicación de ida y vuelta) entre los actores involucrados en el Diálogo. En lo que tiene que ver con la relación interpersonal, ningún participante consideró que la relación empeoró. Tres de cada diez sostuvieron que la relación estaba igual que al comienzo del proceso y siete de cada diez manifestaron que la relación era bastante mejor o mucho mejor. En lo referente a la comunicación, ningún participante consideró que la comunicación había empeorado. Casi dos de cada diez afirmaron que la comunicación estaba igual y casi ocho de cada diez expresaron que la comunicación había mejorado bastante o mucho (ver cuadro 25).

El formulario de relevamiento fue contestado por 39 participantes del Plenario del DNSS. 15

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Cuadro 24. Especialistas de organismos internacionales que participaron en el DNSS

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 25. Autoevaluación DNSS

Fuente: Equipo técnico de la UDELAR.

Recientemente, en el marco de una monografía de grado en Ciencia Política, Gonzalo Rodríguez realizó un relevamiento similar con los participantes de las Comisiones Ejecutivas.16 En lo que tiene que ver con la relación interpersonal, ningún participante consideró que la relación empeoró o sostuvo que la relación estaba igual que al comienzo del proceso 16

El formulario fue contestado por 16 de los 28 participantes.

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y diez de cada diez manifestaron que la relación era bastante mejor o mucho mejor (ver cuadro 26). Cuadro 26. Autoevaluación DNSS

Fuente: monografía de Gonzalo Rodríguez.

Como se puede observar, tanto los participantes del Plenario como los de las Comisiones Ejecutivas tuvieron percepciones de que fueron muy buenas o excelentes. De todas maneras, los participantes en las Comisiones Ejecutivas, que fueron los que estuvieron en el proceso de negociación final, tuvieron una percepción aún mejor que aquellos que solo participaron del Plenario. La participación en la instancia de negociación parece no haber afectado la percepción sobre la buena relación sino, por el contrario, son estos participantes los que tuvieron una mejor percepción. 6.3.4.2. Sustancia En el trabajo de Rodríguez también se consultó a los participantes en las Comisiones Ejecutivas sobre cómo concibieron los acuerdos (muy buenos, buenos, regulares o malos) y ellos respondieron en un 100% que fueron buenos o muy buenos; ninguno manifestó que hubieran sido malos o regulares (ver cuadro 27).

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Cuadro 27. Autoevaluación DNSS

Fuente: monografía de Gonzalo Rodríguez.

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7. Implementación 7.1. Principales medidas A los efectos de facilitar la implementación de la Ley 18395, según el director de la Dirección Nacional de Seguridad Social del MTSS, Roberto Baz, hubo un trabajo previo por parte del Poder Ejecutivo y por ello la ley incluyó un cronograma escalonado en el otorgamiento de beneficios. 7.2. Rol de los actores sociales La Constitución uruguaya de 1967 creó el BPS como ente autónomo, con el cometido de coordinar la previsión social y organizar la seguridad social y, asimismo, dispuso que fuera regido por un Directorio con siete miembros, cuatro designados por el Poder Ejecutivo y los otros tres de la siguiente forma: uno, por los afiliados activos; otro, por los afiliados pasivos y otro, por las empresas contribuyentes. En 1992, se aprueba la Ley 16241, que permite el cumplimiento del mandato constitucional. A partir de allí comenzarán a participar los actores sociales en la gestión del BPS; por lo tanto, en la implementación de sus políticas, la Ley 18395 no fue la excepción. 7.3. Obstáculos o divergencias entre las partes No existieron obstáculos ni divergencias o bien fueron superados, según las consideraciones del ex subsecretario del MTSS, Dr. Jorge Bruni sobre la implementación de la rereforma jubilatoria. Sin embargo, los directores sociales (trabajadores, empresarios y jubilados) del BPS reconocieron la sobrecarga generada y el aumento de los plazos en el otorgamiento de los beneficios.

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La participación de los actores a través del DNSS en el proceso de elaboración, incrementaron la muy fuerte cultura institucional de cooperación dentro del BPS. Asimismo, la implementación se vio facilitada, porque el proceso fue concebido como interinstitucional.

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8. Comentarios finales 8.1. Contexto económico (2000-2009). 8.1.1. Uruguay, luego de la crisis económica de 2002, presenta un importante crecimiento en su PBI global y per cápita. 8.1.2. El presupuesto nacional, como porcentaje del PIB, alcanzó el equilibrio fiscal en el 2007, registrando nuevamente déficit en el 2008 y 2009. 8.1.3. La deuda nacional y la deuda externa, como porcentaje del PIB, registran una tendencia creciente hasta el 2003 cuando alcanzan el 100,9% y el 91,3%, respectivamente. Luego descienden y registran 69,5% y 44,7% en el 2009. 8.1.4. La PEA alcanza su punto más alto con el 63,1% en el 2009. Mientras la masculina oscila en el entorno del 70%, la femenina lo hace en el 50%. La tasa de ocupación baja hasta el 48,3% en el 2003 y crece hasta el 58,5% en el 2009, mientras que la tasa de desempleo alcanza su punto más alto en el 2003 con 16,9%, y su punto más bajo de 7,3% en el 2009. 8.2. Contexto político (2005-2009) 8.2.1. El Frente Amplio, encabezado por el Dr. Tabaré Vázquez, luego de ganar las elecciones de 2004 y obtener la mayoría parlamentaria, hizo un gobierno de partido con una base de gobernabilidad importante. 8.2.2. El Frente Amplio llegó con una agenda y logró promoverla; en la agenda social el primer paso fue la creación del MIDES y la implementación del PANES. A ello se le sumaron una re-reforma jubilatoria y una reforma mayor de la salud. En la agen-

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da laboral el Estado recobró el involucramiento activo. Finalmente, la política económica registró la mayor continuidad con relación a directrices anteriores, pero implementó una relevante reforma tributaria. 8.2.3. La fuerza de trabajo sindicalizada en el PIT-CNT sería de 340.000 trabajadores, aproximadamente un 25% de la PEA. El PIT-CNT es la organización que, desde 1984, representa las distintas corrientes del movimiento sindical. Dicha organización es la que tiene la representación de los trabajadores en el Directorio del BPS. 8.2.4. Los empresarios tienen mayores dificultades para representar su heterogeneidad de 25 cámaras. El DNSS fue una oportunidad para la cooperación y unificación. 8.2.5. La convocatoria por parte del Gobierno a lo que se denominó Compromiso Nacional tripartito, que buscaba un acuerdo en torno a un proyecto estratégico nacional, no tuvo éxito, más allá de algunos acuerdos. 8.2.6. La organización de los trabajadores contaba, en el momento del DNSS, con mucha mayor experticia que los jubilados y los empresarios, si se tiene en cuenta la capacitación de su equipo y la continuidad de su trabajo político. 8.2.7. La institucionalidad previa del DNSS fue la CSSS, que se organizó en un Comité Ejecutivo y en un Plenario. 8.3. Sistema de pensiones 8.3.1. En el sistema de pensiones bajó la tasa de contribución patronal del sector privado a partir del 2007 y las transferencias netas alcanzaron a ser negativas en 2009.

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8.3.2. Mientras que el gasto público social, como porcentaje del PBI, alcanza en 2008 niveles cercanos a los previos a la crisis del 2002, el gasto en seguridad social alcanza niveles algo inferiores. 8.3.3. Las jubilaciones promedio, como porcentaje del ingreso promedio por salario, registran una caída leve entre 2005 y 2009, mientras que las jubilaciones mínimas evolucionan más levemente, aun en el mismo período en relación con las máximas. 8.3.4. Hay un crecimiento de los costos administrativos del BPS, como porcentaje del total del gasto en beneficios sociales, en un contexto de mayor involucramiento en el sistema de protección social. 8.3.5. El número de puestos cotizantes registra un aumento de 40% en el último período de gobierno; comienzan a crecer el número de jubilaciones a partir de 2008; la relación entre activos y pasivos crece hasta alcanzar 2,65. Finalmente, las estimaciones futuras de transferencias de rentas generales bajarán para el 2030 y recién volverán a aumentar para el 2050. 8.4 Re-reformas de las jubilaciones 8.4.1. La re-reforma de las jubilaciones posterior a setiembre de 2008 está contenida en la Ley 18395 y es uno de los productos más importantes del DNSS. A saber, disminución de 35 a 30 de la cantidad de años de servicios, lo que se acompañó con la modificación de la tasa de reemplazo y la reducción de los años de trabajo para acceder a la jubilación de las trabajadoras con hijos a cargo y, por último, la baja de la causal por edad avanzada que flexibilizó los requisitos de edad y años.

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8.5. Diálogo Nacional sobre Seguridad Social 8.5.1. Las propuestas de re-reforma tuvieron como origen una propuesta en mayoría del BPS, pero luego (con modificaciones) lograron consenso en el marco de un Diálogo. El DNSS, supuso básicamente dos instancias: un Plenario y unas Comisiones Ejecutivas. Mientras el Plenario fue un lugar para volcar ideas, en las Comisiones Ejecutivas se negociaron acuerdos. Cuando el Poder Ejecutivo tuvo una propuesta de ley, consultó a los trabajadores, a los empresarios y a los jubilados, previo al envío del proyecto al Parlamento. El Parlamento votó la ley por unanimidad. 8.5.2. Uno de los resultados relevados importantes del DNSS fue la mejora en la relación y la comunicación entre las partes. Asimismo, los participantes han manifestado una valoración muy positiva del nivel de acuerdos alcanzado. 8.6. Implementación 8.6.1. La implementación se caracterizó por un escalonamiento temporal de los beneficios y contó con la participación intersectorial de los principales actores, aunque no evitó el aumento de plazos en la entrega de los beneficios jubilatorios.

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Actores de la re-reforma jubilatoria entrevistados (durante el mes de diciembre de 2010) BAZ, Roberto (Director de la Direcciรณn Nacional de Seguridad Social del MTSS) BRUNI, Jorge (Subsecretario del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desde 2005 hasta 2009) DOMร NGUEZ, Elvira (Representante de los empresarios en el BPS) FERRARI, Ariel (Representante de los trabajadores en el BPS) MURRO, Ernesto (Presidente del BPS) STARI, Geza (Representante de los jubilados en el BPS)

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Glosario de siglas AFAP – Administradora de Fondos de Ahorro Previsional BCU – Banco Central del Uruguay BM – Banco Mundial BPS – Banco de Previsión Social BROU – Banco de la República Oriental del Uruguay BSE – Banco de Seguros del Estado CEPAL – Comisión Económica para América Latina CSSS – Comisión Sectorial de Seguridad Social DNSS – Diálogo Nacional sobre Seguridad Social INE – Instituto Nacional de Estadística MEC – Ministerio de Educación y Cultura MEF – Ministerio de Economía y Finanzas MIDES – Ministerio de Desarrollo Social OISS – Organización Iberoamericana de la Seguridad Social OIT – Organización Internacional del Trabajo ONAJPU – Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas

del Uruguay OPP – Oficina de Planeamiento y Presupuesto PIB – Producto interno bruto PEA – Población económicamente activa PIT-CNT – Plenario Intersindical de Trabajadores y Convención Nacional de Trabajadores UDELAR – Universidad de la República

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Bibliografía ARIM, R. y SALAS, G. (2007). Situación del empleo en el Uruguay. Montevideo: Instituto Nacional de Estadística. BUCHELLI, M. y otros (2006). El acceso a la jubilación o pensión en Uruguay: ¿cuántos y quiénes lo lograrían? Montevideo: Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR. BUCHELLI, M., BUSQUETS, J.M. y SETARO, M. (2010). «El Diálogo Nacional sobre Seguridad Social: contenido y proceso» en La seguridad social en el Uruguay. Contribuciones a su historia. Montevideo: Ed. Mangagá. BUSQUETS, J.M. (2010). «La política pública de seguridad social en el gobierno de Vázquez: proceso y sustancia» en Reforma del Estado y políticas públicas de la Administración Vázquez: Acumulaciones, conflictos y desafíos. Montevideo: Ed. Fin de Siglo. GHELLAB, YOUCEF (2009). Recovering from the crisis through social dialogue, Dialogue in Brief nº 1, nov. Geneva: ILO. GHELLAB, YOUCEF (2008). Social dialogue on pension reform in South Eastern Europe: A survey of the social partners, DIALOGUE Paper nº 20, Nov. Geneva: ILO; 34 pp. GHELLAB, Y. y VYLITOVA, M. (2005). Tripartite social dialogue on employment in the countries of South Eastern Europe. Budapest: ILO. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA (2006). Informe de coyuntura. ¿Y ahora? El primer ciclo del gobierno de izquierda en Uruguay. Montevideo: Ed. de la Banda Oriental. LAGOMARSINO, G. y LANZILOTTA, B. (2004). Densidad de aportes a la seguridad social en Uruguay. Análisis de su evolución y determinantes a partir de los datos registrales de historia laboral (1997-2003). Montevideo: Equipo de Representación de los trabajadores en el BPS. NOTARO, JORGE (2009). La reforma laboral en el Uruguay 2005-2009. Participación para la regulación, Documento de Trabajo. Montevideo: Instituto de Economía, UDELAR.

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índice de cuadros

1. Crecimiento económico y PIB per cápita 2. Déficit del presupuesto nacional como porcentaje del PIB 3. Deuda Nacional como porcentaje del PIB 4. Deuda externa como porcentaje del PIB 5. PEA, tasa de ocupación y tasa de desempleo sobre el total de la población, en porcentajes 6. PEA, tasa de ocupación y tasa de desempleo sobre la población mayor de 55 años, en porcentajes 7. PEA y tasa de ocupación sobre la población mayor de 65 años, en porcentaje 8. Evolución de afiliados cotizantes a los congresos del PIT - CNT 9. Gremios de trabajadores que integran la Mesa Representativa del PIT-CNT 10. Cámaras empresariales 11. Equipo de trabajadores en el DNSS 12. Participantes activos en el DNSS por el sector empresarial 13. Evolución de las tasas de aporte del sector privado 14. Transferencias netas en pesos corrientes 15. Gasto en jubilaciones como porcentaje del PIB 16. Jubilaciones promedio como porcentaje de ingreso salarial promedio 17. Jubilación mínima como porcentaje de la jubilación máxima. Ley 16713 18. Gastos de funcionamiento del BPS en relación a los beneficios sociales que presta 19. Evolución de puestos cotizantes al BPS 20. Relación activos-pasivos 21. Evolución jubilaciones equivalentes 22. Proyección financiera del sistema previsional contributivo amparado por el BPS

10 12 14 15 16 18 19 26 29 31 32 33 40 41 43 44 44 45 46 47 48 48

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23. Cantidad de instituciones y personas participantes 24. Especialistas de organismos internacionales que participaron en el DNSS 25. Autoevaluación DNSS 26. Autoevaluación DNSS 27. Autoevaluación DNSS

60 67 67 68 69

Anexo Este breve extracto fue tomado de la edición en pdf del Dialogue working paper nº 37 de la International Labour Office «The political economy of pension reforms in times of global crisis: State unilateralism or social dialogue?» de Hedva Sarfati y Youcef Ghellab (ISBN 9789221260080; Ginebra: ILO, 2012). Los casos estudiados en ese trabajo comprendieron a Holanda, Eslovenia, Suecia, China, Grecia, Jordania, Francia, España, Mauricio y Uruguay.

Uruguay100 Overview of the Uruguayan pension system101 In 1996, Uruguay introduced a mixed pension system that consisted of a public pay-asyou-go first pillar and individual accounts as a second pillar. The public pillar covers employed and self-employed persons including rural and household workers. Certain groups such as the armed forces, the police, bank employees, notaries, and university professors fall under separate systems. The individual accounts are mandatory for those earning above 19,805 pesos (US$957) a month and voluntary for all other income levels. In December 2009, approximately 900,000 workers, or 56 per cent of the labour force, had individual accounts in four pension fund management companies (three privately managed and one State-run), with assets totalling 70 billion pesos (US$3.4 billion).

This note is based on an unpublished monograph prepared for by José Miguel Busquets, Department of Political Science, Universidad de la República, Montevideo, Uruguay, January 2011, except where otherwise indicated. 101 Based on: International update: Recent developments in foreign public and private pensions, Social Security Administration, October 2010. 100

ILO-DIALOGUE

Response to the global financial and economic crisis As the global crisis mainly affected exports, the Government took measures to promote trade, support competitiveness and assist the most hard-hit sectors to encourage retention of employment. To address labour market difficulties, it developed a comprehensive package linking employment protection to social protection. The Equity Plan included an employment insertion package and Working Uruguay (Uruguay Trabaja) combined family benefits and old-age noncontributory benefits. The main goal of the package was to promote the employment of the long-term unemployed who came from low-income households. The package was followed on 1 July 2008 by the Employment Target Programme, aimed at stimulating employers to retain or recruit long-term unemployed workers. In addition, the National Employment Board (JUNAE) earmarked an additional fund of US$5 million for training in industry-relevant skills to facilitate workers’ reinsertion into the labour market (ISSA, 2009a). These measures were implemented through strong crossinstitutional coordination between the Ministry of Labour and Social Security (MTSS), the Social Development Ministry (MIDES) and the Social Insurance Bank (BPS). The 2008 pension reform Since the beginning of his term, President Tabaré Vázquez emphasized plans to reform the social security system structurally to improve its coverage. The Vázquez Government reform that was put into force in September 2008 did not change the overall system. The reform introduced amendments to Law 16713102 (3 September 1995). In the short term, if Law 16713 had not been amended, it would have resulted in coverage loss. Law 16713 called for contributors to be 70 years of age and to have had 15 years of service to be eligible for pension payments. The rigi102

Social security experts agree that the severity of the restrictions and requirements of pension schemes put forward by Law 16713, in particular the increase in years of service from 30 to 35 years, would bring about a significant annual decline in the number of retirees in subsequent years. After 10 years of implementation of the reform, a study carried out by the Social Insurance Bank (BPS) on Law 16713 concluded that «there is a high risk a significant percentage of registered workers will not reach the 35 years of service requirement by the time they reach the normal retirement age». The 2008 reform proposal was originally a bill drafted by BPS which sought more flexible conditions for access to old-age pensions; this proposal was later submitted to the Government. The BPS study triggered the dialogue process, as it showed a dramatic drop in pension coverage over the short and medium term –a situation that goes against Uruguay’s historical record of being among the countries with the highest pension coverage in Latin America. The enactment of Law 18395 of 24 October 2008 sought a solution to this problem. The normal retirement age (60 years) was not a topic of debate at the National Dialogue on Social Security (DNSS). The main concern was directly related to the guiding principle of social security: the universality of the coverage. For this reason, the 2008 reform aimed to modify the required number of years of service, rather than to change the statutory retirement age. Law 18395 of 24 October 2008, which came into effect in July 2009, sought to render the conditions

dity of the normal and old-age retirement did not allow contributors 65 years of age or more with a significant number of years of service (between 25 to 30 years) to receive coverage. Therefore, a more flexible system has been introduced: for every deducted year of age, the years of service are increased by two years until 65 years of age and 25 years of service are reached. Law 16713 raised the normal retirement age for women from 55 to 60 years of age and from 65 to 70 years for old-age retirement. However, the increase in the years of service –from 30 to 35 years for normal retirement, and 10 to 15 years for oldage retirement– caused a postponement in the retirement age.

governing eligibility for retirement pensions more flexible by doing just that. Its main provisions can be summarized as follows: · The number of years of activity required to qualify for a retirement pension is reduced from 35 to 30, while maintaining the same statutory retirement age (60 for both men and women). Women will be credited with one additional year of work per child born alive, up to a maximum of five. · Workers with more than 30 years of activity to their credit will receive a rise of one per cent of the basic pension for each year of service over 30 years, up to a maximum of 35. · A graduated scale provides access to old-age pensions at age 65. This scale is based on a combination of age and number of years of activity. · The conditions governing eligibility for full disability pensions as well as temporary allowances for partial disability have been made more flexible. In both cases, the requirements concerning activity in the six months prior to the disability or within two years of cessation of the activity have been abolished. · The law also introduced a «special compensated unemployment subsidy» that provides protection for unemployed workers who are at least 58 years of age with more than 28 years of registered employment. These changes were phased in gradually and progressively, in order to facilitate the implementation process and mitigate their financial impact. Social dialogue process During the Vázquez administration (2005-2009), there was a push to further institutionalize the processes of consultation and social participation. In 2007, the National Dialogue on Social Security (DNSS) was created. It goes

beyond the existing institutional structures and enables civil society and the State to come together to formulate proposals. The DNSS comprises two bodies: a Plenary, where ideas are shared; and an Executive Committee, where agreements are negotiated. It is further organized into five committees: demographics; inclusion and employment; social protection; coverage; and financing. The Government invited 50 institutions103 to participate in the DNSS committees to discuss and negotiate a more flexible access to pension payments and between 50 per cent and 60 per cent of these institutions responded positively. According to the workers and retirees’ delegations, the requirement to access pension benefits should be based on working years and not on years of contribution. Their arguments are: there are people who have worked and contributed but who cannot offer proof of their number of years in service; and there are cases where companies withhold contributions from their employees but fail to transmit these to the BPS, as a result of which the withholdings do not get recorded. There was consensus among the participants that there is a need to make access requirements for pension more flexible. However, there were different opinions on what measures to take. The delegations’ proposals can be summarized as follows: · PIT-CNT,104 retirees and BPS: for normal retirement cases, reduce the working years from 35 to 30 years; for old-age retirement, reduce the pension age from 70 to 65 years. All the delegations agreed with the latter. Government institutions, other public sector representatives, universities, the four political parties representing Parliament, workers, employers, and retirees. The ILO, Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), United Nations Development Programme (UNDP), United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and World Bank also participated in the DNSS Plenary. 104 PIT-CNT: Inter-Union Workers’ Plenary-National Workers’ Confederation. 103

· PIT-CNT and retirees: the number of working years required for old-age retirement should be reduced from 15 to 10. · Employers: as an incentive to work longer, give a bonus to those who can reach 30 years of service. There must be a scale that allows combinations, so that workers between 60 and 69 years of age with more than 15 years and less than 35 years of service can retire. After the social partners reached consensus on what measures to take, the BPS’ proposed bill was modified. When the Executive Committee105 had a draft law, it consulted the workers, employers, and retirees before sending the draft to Parliament. Parliament passed the bill unanimously. An important result of the DNSS was the strengthened relationship and communication between the participants. The participants assessed the agreement very positively. According to the former MTSS Undersecretary, Dr Jorge Bruni, there were no barriers or differences –at least none that were not overcome– on the implementation of pension reform. The actors’ participation in the DNSS strengthened the already strong institutional culture of cooperation within the BPS. Implementation was eased because the amendments were conceived interinstitutionally.

The Executive Committee consists of employers, workers, retirees, and government representatives. They met after each Committee meeting to compile a report that includes points of agreement. 105

Nota sobre el autor José Miguel Busquets (Montevideo, 1960) Doctor en Ciencia Política del Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) de la Universidad Cándido Mendes (RJ, Brasil); Profesor Agregado de la Universidad de la República, Uruguay (UDELAR); miembro del Sistema Nacional de Investigación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANNI) del Uruguay. Autor de «Análisis comparado de las reformas de la seguridad social en el Cono Sur y Bolivia» (1981-1995)» (Montevideo: Lapzus-ICP, 2005). Actualmente, se desempeña como Coordinador Académico del Área de Estado y Políticas Públicas del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (UDELAR) y del Área Socio-Jurídica de la Facultad de Derecho (UDELAR).

otros títulos de ediciones abrelabios http://abrelabios.com

de urgencias y necesidades Los sectores populares montevideanos a través de la documentación de una asociación vecinal: el caso de la Comisión Fomento Aires Puros (1938-1955) Nicolás Duffau Soto ISBN 978-9974-649-19-4

Crítica a nuestra humanidad. Aproximaciones a la construcción de un pensamiento humanizante Juan Manuel Sarochar ISBN 978-9974-649-25-5

Reflexiones sobre la educación de nuestro tiempo. Acerca de la necesaria construcción de nuestra humanidad Juan Manuel Sarochar ISBN 978-9974-649-21-7

JosĂŠ Miguel Busquets

Uruguay: diรกlogo social y re-reforma jubilatoria...

José Miguel Busquets

Este libro se terminó de imprimir en la ciudad de Montevideo, Uruguay, en julio de 2013. La versión electrónica, para su divulgación y acceso gratuitos, se generó en mayo de 2017.

Uruguay: diรกlogo social y re-reforma jubilatoria...

En Uruguay Diálogo social y re-reforma jubilatoria en tiempo de crisis y más allá (2005-2009), José Miguel Busquets describe con precisión lo sucedido en el campo previsional durante los años del gobierno de Tabaré Vázquez. Pero su autor no se limita a contar las reformas habidas en el sistema jubilatorio y el diálogo social que desencadenó la reforma de la Seguridad Social. Además de la presentación de estadísticas relevantes sobre esta temática, incursiona en los arreglos institucionales habidos y nos informa sobre los puntos de vista sostenidos por los distintos actores participantes. El libro no está destinado solo a especialistas; utilizando un lenguaje preciso y de fácil comprensión, Busquets logró confeccionar un texto de fácil lectura para todos los interesados en esta temática. Laura Golbert Investigadora Titular Directora Ejecutiva (CEDES; Bs.As., Argentina)

Este libro repasa las características del régimen jubilatorio uruguayo surgido de la reforma mayor del sistema (que se produjo en 1996, durante la segunda presidencia de Julio Ma. Sanguinetti) para adentrarse luego en la descripción de las reformas más puntuales aprobadas en 2008, durante la presidencia de Tabaré Vázquez, a las cuales se llegó mediante un proceso de diálogo social, complejo y exitoso. Tal proceso –del que Busquets hace un análisis documentado y de muy buen nivel, desde su condición de especialista en la materia– reviste interés al menos por tres razones. Primero, porque se inscribe en una tradición nacional, de enlace democrático entre funcionarios de gobierno y representaciones corporativas, que surge en la década de 1920, se despliega desde los años 1940 con el segundo batllismo y se repone con la recuperación de la democracia, entre 1985 y 1990. Segundo, porque este proceso es impulsado por el primer gobierno de la izquierda, que retoma dicha tradición, inaugurando la tercera época de los Consejos de Salarios y promoviendo otras prácticas de intercambio político-corporativo. Tercero, porque es una experiencia de diálogo social en una coyuntura de crisis –significativa y poco frecuente– que deja lecciones a nivel nacional y sirve de referencia a nivel internacional. De hecho, la investigación que sirve de base al libro está en la línea de análisis comparativo desarrollada por Busquets y hace parte de un estudio sobre reformas de los regímenes de pensiones, promovido por la OIT, en el que Uruguay entra en cotejo con países de Europa y de otros continentes, incluyendo China. Jorge Lanzaro Instituto de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la República