Los expertos
Opinan
Los otros componentes del Pacto Fiscal para el Cambio son el combate al contrabando y a la evasión; la transparencia y calidad del gasto público; la asignación prioritaria de los recursos; y, el crecimiento económico. Respecto de los tres primeros es muy difícil ver algún avance positivo, a no ser por la presentación por parte del gobierno de una propuesta de leyes de transparencia, las cuales aún claman por ser aprobadas en el Congreso, pero que no han recibido el necesario espaldarazo del Ejecutivo.
Cámara Guatemalteca de la Construcción / Economía de la Construcción No. 25
Hace más de un año, en marzo de 2012, el Presidente Otto Pérez Molina envió al Congreso dos iniciativas de ley que empaquetaban once leyes distintas (tanto nuevas leyes como reformas a leyes existentes) en materia de transparencia y combate a la corrupción, como un complemento necesario al paquetazo tributario que había sido aprobado semanas antes. La iniciativa 4461 se refería a la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de la Contraloría General de Cuentas, la Ley Orgánica de la SAT y una ley del Sistema Estadístico, mientras que la iniciativa 4462 lo hacía con la Ley de Contrataciones del Estado, la Ley de Probidad, la Ley Orgánica del Ejecutivo, la Ley del Servicio Civil, la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, una Ley de Fideicomisos Públicos y otra del sistema de planificación. Sin embargo, mientras el paquete tributario fue aprobado de manera expedita, los paquetes de transparencia llegaron a dormir el sueño de los justos.
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Aunque la intención de enviar las leyes de transparencia en forma de “paquetes” pudo ser buena (para ahorrar tiempo o esfuerzo, quizá), en términos de técnica legislativa resulta ser una pésima práctica y, en términos de su proceso de aprobación, una tarea engorrosa, enredada y con pocas probabilidades de éxito. La razón de esa dificultad práctica radica en que el contenido de los paquetes presenta componentes que son muy diferentes entre sí. Incluso si todo lo incluido en las iniciativas estuviese bien planteado (lo cual no es necesariamente el caso), no todo tiene el mismo grado de prioridad, no todo tiene el mismo nivel de consenso y no todo tiene el mismo nivel de complejidad. Ello ocasiona que los puntos controversiales, o los temas menos prioritarios, o los aspectos menos viables políticamente (buenos o malos) obstruyen la aprobación del resto de las reformas. Por ejemplo, la Ley de Contrataciones es de naturaleza muy compleja y especializada, además de ser clave en la regulación de todas las compras y contratos del gobierno, por lo que es políticamente muy sensible, razón por la cual el proceso de discusión técnica y política de sus reformas ha sido lento y complejo; en contraste, las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto han sido ampliamente consensuadas en los últimos años y están bien identificadas técnicamente. Por ello, resulta contraproducente que, por pretender aprobar todo el paquete, se posponga la urgente aprobación de la segunda de las leyes mencionadas y se pierda así la oportunidad de dar un primer y efectivo paso en el combate a la corrupción. Algo similar ocurre con el paquete de leyes de empleo que el Ejecutivo elevó al Congreso en enero pasado, que contiene leyes y reformas en temas que van desde normas para fomentar la inversión hasta aspectos relativos a las garantías para acceder al crédito, pasando por la regulación de la jornada laboral por horas. Ocurre, por ejemplo, que este último caso (el de la regula-
ción del trabajo a tiempo parcial) requiere un proceso cuidadoso de negociación y concienciación que ha sido enfatizado, como no podía ser de otra manera, por las organizaciones sindicales. Por desgracia, la atención a dicho reclamo sindical ha significado que se paralice el proceso de conocimiento y discusión del resto de componentes del paquete que gozan de mayor consenso o menor complejidad. En consecuencia de todo lo anterior, si por el lado del aumento de los ingresos solamente hay avances parciales, y por el lado de la calidad del gasto los avances son nulos, resulta improbable que ocurran avances en el último componente del Pacto Fiscal: el crecimiento económico. Este requiere no sólo de esfuerzos por mantener la disciplina fiscal y monetaria y la estabilidad macroeconómica, sino también (y principalmente) de acciones concretas en materia de inversión efectiva en salud, nutrición, educación, seguridad, justicia e infraestructura que, como van las cosas, se ven muy difíciles de alcanzar.
II. Situación fiscal en 2013 y perspectivas La situación financiera del Gobierno Central registra un déficit de Q685 millones (0.2% del PIB proyectado para 2013) en eneromayo, comparado con un superávit de Q774 millones (0.2% del PIB) registrado en enero-mayo de 2012, pero menor al déficit de Q2,337 millones (0.6% del PIB) registrado en el mismo periodo de 2011. El saldo deficitario se sustenta en un aumento interanual de 10.7% en los ingresos (que alcanzaron los Q20.9 millardos) y por un aumento aún mayor (19.2% interanual) en los gastos (que alcanzaron los Q21.62 millardos). Por el lado de los ingresos cabe señalar que el aumento en los ingresos tributarios (11.3% interanual) se explica más por el crecimiento en la recaudación de impuestos directos (22.3%) que por la de impuestos indirectos (5.8%). Lo anterior obedece en gran medida a que los efectos de la reforma tributaria aprobada el año anterior surtieron su mayor impacto, tal como estaba diseñada, sobre la recaudación del impuesto sobre la renta, pero también señala que en el caso de los impuestos indirectos –y, en particular, los asociados a las importaciones– reflejan la existencia de severos problemas de recaudación a nivel de la administración aduanera. Por su parte, la aceleración en los gastos del gobierno se explica, en primer término, por un incremento de 32% interanual en la compra de bienes y servicios que refleja una reversión del “efecto del primer año de gobierno” que implicó el año anterior una notable caída en el ritmo del gasto corriente de todo gobierno entrante. En segundo término, se explica por el aumento de 155% en las transferencias al sector privado, que revelan el énfasis que el gobierno ha puesto este año en los programas sociales que estuvieron estancados el año anterior. Por último, también se explica por la recuperación (13% interanual) en los gastos de capital (que incluyen principalmente la construcción de obra pública) que habían estado limitadas en 2012 por la reducida asignación del presupuesto de ese año para dicho rubro. El resultante déficit fiscal al mes de mayo de 2013 se aprecia en la gráfica siguiente.