Coleccion seminarios 1 buenas practicas en materia electoral

BUENAS PRร CTICAS EN MATERIA ELECTORAL

colecciรณn seminarios

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Poder Judicial de la Nación

Cámara Nacional Electoral

Autoridades

Dr. Santiago Hernán Corcuera Presidente

Dr. Alberto Ricardo Dalla Via Vicepresidente

Dr. Hernán R. Gonçalves Figueiredo Secretario de Actuación Judicial

Dr. Sebastián Schimmel Secretario de Actuación Electoral

Dra. Alejandra Lázzaro Secretaria de Cámara

Dra. Elena Gómez Prosecretaria de Cámara

Índice

Agradecimientos

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Prólogo

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Apertura - Palabras de bienvenida

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Acerca de los expositores

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•

Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini

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Presidente del C.A.R.I. •

Dr. Federico Pinedo

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Senador Nacional •

Dr. Santiago H. Corcuera

25

Presidente de la Cámara Nacional Electoral •

Dr. Adrián Pérez

29

Secretario de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior •

Mtro. Mario Oyarzabal

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Director General de la Consejería de la Cancillería •

Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini

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Presidente del C.A.R.I.

Presentación de los Trabajos y Estándares en Materia Electoral de la Comisión de Venecia

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Acerca de los expositores

45

•

Dra. Paloma Biglino Campos

47

Catedrática de Derecho Constitucional de la Comisión de Venecia •

Dr. Alberto R. Dalla Via

59

Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral

Cámara Nacional Electoral

Índice Buenas Prácticas en Materia Electoral

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Acerca de los expositores

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•

Dra. Liliana De Riz Profesora Consulta en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de

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Buenos Aires e Investigadora Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) •

Mtro. Marco Antonio Baños Martínez Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral de los

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Estados Unidos Mexicanos •

Lic. Ana María Mustapic Directora del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales

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Universidad Torcuato Di Tella

Participación Política de las Mujeres

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Acerca de los expositores

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•

Dra. María Elena Barbagelata Presidente de la Comisión de la Mujer de la Federación Argentina de Colegios de

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Abogados F.A.C.A. •

Lic. Malena Galmarini Secretaria de Política Sanitaria y Desarrollo Humano del Municipio de Tigre, Pcia. de Buenos Aires

Cámara Nacional Electoral

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Índice Estándares Internacionales de Auditoría en relación con la Incorporación de Tecnología en los Procesos Electorales. La Independencia de la Autoridad Electoral y su Rol en los Procesos de Auditoría.

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Acerca de los expositores

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•

Magdo. José Luis Vargas Valdez 119

Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) •

Dr. Rodolfo Julio Urtubey

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Senador Nacional •

Lic. Teodoro Hernández

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Perito Auditor Informático - PNUD •

Dra. María Inés Tula

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Consultora Experta - PNUD

La Transparencia en el Financiamiento de las Campañas Electorales y su Control Ciudadano, el Reparto de Fondos y su Auditoría

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Acerca de los expositores

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•

Dr. Serguei Kouznetsov Jefe de División de la Cooperación Regional de la Comisión de Venecia del

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Consejo de Europa •

Dra. Delia Ferreira Rubio

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Experta Externa de Financiamiento. Miembro Individual de Transparency

Cámara Nacional Electoral

Índice •

Lic. Silvia G. Lospennato

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Diputada Nacional •

Dr. Ángel Rozas

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Senador Nacional •

Lic. Fernando Sánchez

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Diputado Nacional

Clausura del Seminario y Conclusiones

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Acerca de los expositores

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•

Dr. Alberto R. Dalla Via

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Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral •

Dra. Paloma Biglino Campos

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Catedrática de Derecho Constitucional de la Comisión de Venecia •

Dr. René Mauricio Valdés Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente PNUD en Argentina

Cámara Nacional Electoral

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La Cรกmara Nacional Electoral reconoce y agradece la colaboraciรณn prestada por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), la Comisiรณn de Venecia y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que hicieron posible con su esfuerzo y dedicaciรณn la realizaciรณn del Seminario que da cuenta esta obra.

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Prólogo

En el presente trabajo se presentan las exposiciones y conclusiones del “Seminario Internacional de Buenas Prácticas en Materia Electoral”, organizado por la Cámara Nacional Electoral el 29 y 30 de mayo de 2017, junto con la Comisión de Venecia, el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales y el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

Durante esas dos jornadas, tuvimos el privilegio de contar con expositores nacionales e internacionales de primer nivel, que nos transmitieron su valiosa experiencia y conocimiento en pos de la aplicación de buenas prácticas que hagan a una mayor integridad de los procesos electorales.

En este marco, se desarrollaron temas de vital importancia para la consolidación y perfeccionamiento de la democracia. Entre ellos, la transparencia en el financiamiento de las campañas y su control ciudadano, el uso y la incorporación de nuevas tecnologías en los procesos comiciales, el rol de las autoridades electorales y la participación política de las mujeres.

Todo ello, desde diferentes perspectivas que comprendieron el aporte de integrantes de organismos internacionales, miembros de órganos electorales, académicos, legisladores y otros funcionarios públicos. En este enfoque multisectorial de ideas radica -a mi criterio- la riqueza del seminario.

Espero que el lector disfrute de las exposiciones y conclusiones presentadas, como un punto de partida para poder abrir un debate ciudadano que ayude a resolver los conflictos y debilidades de los sistemas de representación política actuales.

Dr. Santiago Hernán Corcuera Presidente de la Cámara Nacional Electoral

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Cámara Nacional Electoral

Primera Jornada Mayo 29 de 2017

Apertura - Palabras de Bienvenida Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini Presidente del C.A.R.I.

Dr. Federico Pinedo Presidente Provisional del Senado de la Nación

Dr. Santiago H. Corcuera Presidente de la Cámara Nacional Electoral

Dr. Adrián Pérez Secretario de Asuntos Políticos. Ministerio del Interior

Mtro. Mario Oyarzabal Director General de Consejería de la Cancillería

Apertura - Palabras de Bienvenida

Acerca de los expositores

•Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini Presidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (C.A.R.I.).

Miembro de la Comisión Directiva de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. Profesor de la Universidad de Buenos Aires, Universidad del Salvador, Universidad de Belgrano y Universidad Católica Argentina. Ha dictado numerosos seminarios y conferencias organizados por universidades en la Argentina y en el extranjero.

•Dr. Federico Pinedo Senador de la Nación Argentina (2015-2019), por la Ciudad de Buenos Aires.

Presidente Provisional de la Honorable Cámara del Senado. Diputado de la Nación Argentina en varias oportunidades. Abogado por la Universidad de Buenos Aires. Especialista en Derecho Público, telecomunicaciones y defensa de la competencia. Profesor de Posgrado en Servicios Públicos de la UBA, Universidad Austral, ESEADE y Universidad del Salvador. Autor de los libros “De a Caballo” y “Unidad o Enfrentamiento”.

•Dr. Santiago H. Corcuera Presidente de la Cámara Nacional Electoral. Abogado (UBA). Egresado de la Escuela Nacional de la Magistratura de Francia. Juez de la Cámara Nacional Electoral desde el año 2001. Anteriormente, fue Secretario General del Concejo de la Magistratura y Secretario de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Buenos Aires y autor de diversas publicaciones sobre temas constitucionales y político - electorales.

•Dr. Adrian Pérez Abogado (UBA). Mágister en Procesos de Integración Regional con énfasis en el Mercosur - UBA. Obtuvo beca Hubert Humprey de Fullbrigth Maxwell School, Syracuse University. Diputado Nacional (2003/2015). Premio Konex 2008 en reconocimiento a su labor parlamentaria. Candidato a Vicepresidente de la Nación en 2011. Actualmente se desempeña como Secretario de Asuntos Políticos e Institucionales del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación Argentina.

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Cámara Nacional Electoral

Apertura - Palabras de Bienvenida

•Mtro. Mario Oyarzabal Director General de Consejería Legal, Ministerio de Relaciones Exteriores, y Culto desde 2016. Ministro Plenipotenciario de Primera Clase, Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación desde 2014. Representante Permanente Adjunto de la República Argentina ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2013 - 14. Ministro Plenipotenciario de Segunda Clase, Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación, 2011 - 13.

Cámara Nacional Electoral

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Apertura. Palabras de Bienvenida

Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini Presidente del C.A.R.I. Buenos días, bienvenidos todos al Consejo Argentino para Relaciones Internacionales. Doctor Federico Pinedo, Presidente Provisional del Senado de la Nación. Señor Ministro Marco Antonio Baños Martínez, Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral de los Estados Unidos Mexicanos. Doctor Adrián Pérez, Secretario de Asuntos Políticos e Institucionales del Ministerio del Interior. Doctor Santiago Corcuera, Presidente de la Cámara Nacional Electoral. Doctor Mario Oyarzábal, Consejero de la Cancillería Argentina. Doctor Alberto Dalla Via, Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral. Miembros del Cuerpo Diplomático. Doctora Paloma Biglino Campos, Representante de la Comisión de Venecia. Magistrado José Luis Vargas Valdez, Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos. A todos ustedes señoras y señores, bienvenidos.

Es un honor para el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales ser sede de este seminario que tratará un tema tan relevante para nuestro país como lo son las buenas prácticas en materia electoral.

Agradezco por ello a todos ustedes su presencia en el día de hoy, en particular el empuje y la vocación de la Cámara Nacional Electoral.

Quisiera comenzar haciendo referencia a las Instituciones que organizan este seminario, porque algunos de los rasgos que comparten son los que le dan un contexto y un sentido específico a este debate. En su historia y labor se encuentran el interés sostenido por consolidar bases comunes para la convivencia pacífica entre los pueblos, un bien superior.

La Comisión de Venecia, a través del consejo legal de sus miembros, ha intervenido para prestar apoyo y asesoría respecto al diseño constitucional de diversos países y para resolver conflictos entre partes mediante la asesoría legal, abogando por el respeto a la democracia constitucional y al estado de derecho. La Cámara Nacional Electoral, autoridad superior de aplicación de la legislación político-electoral, tiene como objetivo fundamental asegurar la transparencia y organización de los procesos electorales de nuestro país y es sin duda un actor principal en la vida democrática de la república. Por su parte, CARI la institución que presido, ha propiciado desde su fundación debates para estimular el análisis de cuestiones nacionales e internacionales relevantes -como son testigos los distinguidos

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Cámara Nacional Electoral

Adalberto Rodríguez Giavarini

miembros de este consejo aquí presentes-, constituyéndose en un foro para el diálogo entre diversos actores con miras a contribuir al desarrollo nacional y a la consolidación de la paz y el desarrollo de los pueblos.

“La Cámara Nacional Electoral, autoridad superior de aplicación de la legislación político-electoral, tiene como objetivo fundamental asegurar la transparencia y organización de los procesos electorales de nuestro país y es sin duda un actor principal en la vida democrática de la república.”

Es en sintonía con uno de sus principios básicos -el del pluralismo-, que esta casa acoge con beneplácito, hoy, este debate. En el CARI creemos que la pluralidad de ideas y el diálogo entre diferentes actores de la sociedad son elementos fundamentales para la vida democrática. En este sentido, esta institución que presido ha promovido iniciativas tales como el Grupo Consenso que logró reunir líneas de acción sobre política exterior entre referentes de los principales sectores partidarios, previo a la celebración de las últimas elecciones presidenciales. Otro debate gestado en esta casa que ha culminado en propuestas concretas de política pública ha sido la declaración de compromiso de política energética de los ex secretarios de energía, que constituye la base de una política de estado en el campo energético y fue firmada por los principales partidos políticos argentinos en 2014 y sus precandidatos presidenciales.

Por otra parte, este Consejo ha impulsado el surgimiento del Grupo de Productores del Sur, que se compone de instituciones privadas y personalidades de renombre ligadas al tema agroindustrial de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; países que en conjunto son los mayores exportadores netos de alimento del mundo. En CARI también se ha gestado el documento Argentina: una estrategia de desarrollo para siglo XXI, el texto realizado en el 2015 y actualizado recientemente es el resultado de un grupo de profesionales de las ciencias sociales, con el propósito de reflexionar sobre la trayectoria económica del país en las últimas décadas y proponer caminos diferentes de los ensayados hasta el presente. También se elaboró el documento Bases para una Política de Estado, de Ciencia y Tecnología e Innovación, actualmente en práctica. Estos son algunos de los ejemplos de

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Apertura. Palabras de Bienvenida

la activa contribución de nuestra institución al debate público y la generación de propuestas para la acción.

Quiero señalar que la preocupación que hoy nos reúne tuvo una primera gestación en esta casa hace doce años. Allí, los integrantes de altísimo nivel de ese gobierno, el jefe de gabinete y ministro del interior, hicieron hincapié en una solución en esta dirección del voto electrónico, de la transparencia y me parece útil ponerlo de resalto para ver cómo es necesario continuar con esta tarea y definitivamente lograrla. Por eso, me parece que la oportunidad es altamente propicia, los documentos que constituyó esta casa y que les he leído someramente, por ejemplo el de política exterior, con el actual gobierno elegido por la mayoría de los ciudadanos de la República Argentina, fue implementado en menos de cuarenta y cinco días, en prácticamente todos sus contenidos. Yo realmente desearía que en las otras áreas de gobierno y en las temáticas que hemos mencionado sucediera algo similar, por eso soy tan optimista sobre los resultados de esta reunión.

“En el CARI creemos que la pluralidad de ideas y el diálogo entre diferentes actores de la sociedad son elementos fundamentales para la vida democrática.”

Deseo también destacar el rol del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Argentina. Este programa consiste sobre todo, en asistir técnica y financieramente a las distintas iniciativas que se encargan de debatir sobre las prioridades del país. De esta manera, abarca una variada serie de tópicos, como el desarrollo sostenido e inclusivo, e igualdad entre mujeres y varones. En ese sentido el trabajo del programa, redunda en el fortalecimiento de nuestra gobernabilidad democrática y su asistencia al seminario no podría ser más oportuna y bienvenida. Hoy podemos afirmar y estar orgullosos de que la Argentina es una democracia en donde podemos estar discutiendo estos temas, sin duda, y por eso comentaba lo anterior y lo festejamos. Estoy convencido de que, tal como lo ha expresado el Santo Padre Francisco, debemos construir puentes de diálogo y buscar varias soluciones pacíficas para las controversias, para el progreso y consolidación de las instituciones democráticas en pleno respeto del estado de derecho. Y lo digo particularmente hoy, donde en tantos lugares, como nuestra hermana República de Venezuela, ellos son violentados.

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Adalberto Rodríguez Giavarini

“(…) debemos construir puentes de diálogo y buscar varias soluciones pacíficas para las controversias, para el progreso y consolidación de las instituciones democráticas en pleno respeto del estado de derecho.”

Saludo con entusiasmo el hecho de que el CARI pueda ser la sede de este debate y agradezco a las instituciones y a sus representantes presentes, tanto como a los oradores, oyentes y público que nos acompaña. Y particularmente al equipo de colaboradores que permitió plasmar esta iniciativa de la que esperamos numerosos y ricos frutos.

Muchísimas gracias y bienvenidos todos.

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Apertura. Palabras de Bienvenida

Dr. Federico Pinedo Presidente Provisional del Senado Muy buenos días. Me toca abrir el seminario, un seminario muy relevante para la Argentina y le agradezco a los organizadores que me hayan convocado para eso. Yo no voy a hablar en mis breves minutos sobre el mecanismo electoral sino que quería reflexionar un poco sobre lo que enmarcan los procesos políticos que vivimos todos los días. Me parece que el sistema político está sometido a dos presiones muy evidentes, de las que las normas no se hacen cargo. La primer presión es que la política ha ido dejando de ser un mecanismo vertical con un líder que ordena y todo el resto obedece y no participa en las decisiones y cada vez más se ha transformado en un mecanismo más horizontal, en el que la población en general participa activamente minuto a minuto, cuestionando, generando efectos tremendos sobre la realidad política, defenestrando funcionarios, marcando opinión, impidiendo que determinadas líneas de acción o de pensamiento prosperen, incluso hay alguna gente que habla de la presión determinante de las minorías, de minorías activas que de alguna manera se transforman en minorías con poder de veto ante determinadas situaciones.

“Me parece que el sistema político está sometido a dos presiones muy evidentes, de las que las normas no se hacen cargo. La primer presión es que la política ha ido dejando de ser un mecanismo vertical con un líder que ordena y todo el resto obedece y no participa en las decisiones (…)”

Entonces el tema de participación permanente a través de las redes que genera un contenido de democracia directa mucho más potente en la realidad, me parece que debería ser visto como un elemento necesario de los sistemas electorales, porque los sistemas electorales lo único que son, son mecanismos para que se verifique la representación popular y si la representación popular está afectada de manera tan determinante por estos fenómenos y el sistema de representación no lo tiene en cuenta, me parece que ahí hay un problema.

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Cámara Nacional Electoral

Federico Pinedo

El segundo problema, que no es un problema, sino producto de la realidad, es el tema de la lejanía de los representantes de sus representados y la sensación que tienen los representados de que esos representantes no los representan por su lejanía. Esto afecta un principio muy central del sistema democrático, el concepto de legitimidad, que es la sensación que tienen las grandes mayorías de que gobierna quien debe gobernar.

El fenómeno de la política vertical, de la política lejana, de la política representativa pura, donde la gente votaba y a los dos o los cuatro años volvía a opinar y en el medio los representantes hacían más o menos lo que querían o hacían lo que querían, y utilizaban los mismos recursos del pueblo para influir y modificar los comportamientos del pueblo es una etapa que me parece está quedando atrás por el peso de la tecnología y los relacionamientos humanos que eso permite. Entonces el tema de tener sistemas electorales que mantengan brechas muy altas entre los representados y los representantes tiene efectos tremendos en todo el sistema político. Aparecen nuevos fenómenos, ganan partidos que parecería que nunca hubieran podido existir y ganan las elecciones, ganan candidatos que en la política tradicional no podrían haber ganado nunca, personajes grotescos, payasos, gente de profesiones muy alejadas del estudio de los grandes problemas que afectan a las sociedades, y esto es porque en el sistema político tradicional, los partidos políticos, los sistemas electorales no se han ocupado de generar causas de representación efectivos y nos seguimos haciendo los distraídos con esto y los resultados son letales.

“El segundo problema, que no es un problema, sino, producto de la realidad, es el tema de la lejanía de los representantes de sus representados y la sensación que tienen los representados de que esos representantes no los representan por su lejanía.”

Después nos asombramos del Brexit, o después nos asombramos de Trump o después nos asombramos de Le Pen, o después nos asombramos de cualquier cosa, cuando uno piensa: bueno, ¿Qué puede pasar en Brasil? puede pasar cualquier cosa, que es lo que pasó en Venezuela, ¿De qué es hijo Chávez? De un sistema de partidos que no respondió a lo que tenía que responder. Entonces el tema es muy serio, no es un tema de especialistas, es un tema de subsistencia de un sistema democrático, porque muchos de estos personajes terminan no siendo fuertes republicanos, demó-

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Apertura. Palabras de Bienvenida

cratas, no, son otra cosa. Entonces me da la impresión de que deberíamos estar reflexionando sobre cómo hacer consultas populares permanentes sobre temas concretos de política pública, seguramente a través de internet, deberíamos estar reflexionando sobre mecanismos muy inmediatos de expresión de la opinión pública respecto de sus representantes y estamos en un sistema donde vamos a votar con unos papeles, a gente que el pueblo no conoce, que permite que un partido arme un operativo y se robe las boletas de otros partidos y que cuando la gente llega a votar le dicen que no están las boletas que vote por otro -que no quiere-, y la gente se queda sin poder expresar ni siquiera su voto el día del voto, que obedece al viejo sistema en el que la opinión pública se manifestaba una vez cada dos años, o una vez cada cuatro años. Estamos discutiendo eso, ¿Y eso por qué es? Porque los partidos políticos, los sectores dominantes como decían los teóricos de la ley de hierro de las oligarquías de los partidos políticos, los grupos dominantes se encargan de mantener el poder para ellos y de alejar al pueblo de la influencia sobre esa exclusión. Entonces para que un grupito se mantenga, al final vuela por los aires todo el sistema democrático, y estamos discutiendo hoy que no hemos podido votar por una ley de voto electrónico, ni siquiera el voto electrónico, era de boleta electrónica, con contabilidad doble de papel y electrónica, ni siquiera eso pudimos votar. Yo lo que hago es un llamado a la atención, insisto, deberíamos estar viendo como permitimos sistemas confiables de expresión de la opinión pública por medio de internet en consultas cotidianas y estamos discutiendo estas cosas tan básicas. Así que con estas pocas preocupaciones más que palabras o preguntas más que respuestas, dejo inaugurado el seminario.

Gracias.

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Apertura. Palabras de Bienvenida

Dr. Santiago H. Corcuera Presidente de la Cámara Nacional Electoral Buenos días a todos, Antes que nada, dos agradecimientos. El primero es para el Dr. Rodríguez Giavarini, Presidente del C.A.R.I., quien ha tenido la generosidad de poner la cuestión electoral en su agenda. Como bien él recordaba, hace ya muchos años que viene tratando de generar un foro de discusión acerca de esta materia que nos ha aportado tanto desde una perspectiva de derecho comparado como desde la visión de la democracia argentina inserta en una región democrática y en un mundo occidental democrático.

También, un agradecimiento al Presidente Provisional del Senado y a todos aquellos que han tenido la generosidad de venir hoy. No es menor decir también que muchos de los que están aquí han hecho un largo viaje, sufrieron varios avatares y que lo hicieron con la única convicción de que el debate vale la pena, y miro especialmente a los representantes de la Comisión de Venecia que vinieron desde muy lejos y con la clara sensación de que este debate que estamos llevando adelante en este país tan insular, es una discusión que al fin y al cabo es actual en gran parte de las democracias occidentales.

Como bien decía el Dr. Pinedo, no estamos discutiendo una cuestión menor, estamos redefiniendo o poniendo en tela de juicio todo el sistema de representación política, porque lo que está en juego es el concepto de representación. Aquel concepto que todos aprendimos y con el cual convivimos, pero que seriamos necios si no asumiéramos que está en crisis.

Efectivamente, el Dr. Pinedo hizo alusión a un debate frustrante que llevamos adelante el año pasado y que más allá de las soluciones y de los resultados nos enfrentó claramente a una realidad, y es que el legislador tiene que autorregularse a la hora de discutir los procesos políticoelectorales. Por eso es que las decisiones legislativas en materia electoral son tan difíciles de lograr, y lo miro con algún tono paternal al Dr. Pérez: sé que dio una batalla absoluta para tratar de lograr un cambio y que estuvimos cerca de lograr algunas cosas positivas, otras, tal vez con menos entusiasmo, pero lo que está fuera de discusión es que el debate se dio.

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Santiago H. Corcuera

Ahora bien, ¿por qué hemos decidido tratar de trabajar ahora sobre prácticas?, ¿por qué ya no pensamos tanto en normas? Porque con el Dr. Dalla Via -que es el gran promotor de este tipo de debates- pensamos que tal vez sea hora de empezar a tratar de mostrar prácticas comparadas que nos permitan avanzar más allá de las normas.

En materia de financiamiento de los partidos y de las campañas electorales, habremos de escuchar especialmente la posición y la experiencia de aquellos que participan de la Comisión de Venecia sobre un tema de actualidad central en Argentina, en América Latina y en todas las democracias contemporáneas.

“Nosotros creemos que el sistema político argentino merece ser repensado ya no en torno del partido -no porque no sea objeto de nuestra veneración- sino porque la realidad nos ha impuesto que es el ciudadano el actor de la política actual.”

Seguramente tendremos mucho que aprender y tal vez asumir que, más allá de que la legislación no nos acompañe, tengamos que hacer esfuerzos interpretativos para llevar más allá la frontera del control ciudadano. Porque como bien dice el Senador Pinedo, el ciudadano ya no quiere ser más un sujeto pasivo que solo interviene cada dos años: quiere participar de modo activo y cotidiano. No sé si la consulta constante de la que él hablaba es el mejor camino, pero lo que está fuera de discusión es que la información sí tiene que estar a su alcance. Además, como solemos decir de un modo bastante coloquial, se sabe más de un candidato cuando se conoce quién lo financia que a la hora de escuchar sus discursos; y nosotros creemos en eso y en que la ciudadanía tiene que disponer de esta información.

También pensamos que no es menor seguir respaldando la actividad de la mujer en la vida política. En la Argentina ocurre actualmente una situación rara con relación a la paridad: una media sanción en la Cámara de Diputados, otra media sanción en la Cámara de Senadores y sin embargo no tiene una ley vigente que la asegure. Es una circunstancia extraña, digo, porque parecería que hay comunidad de intereses, hay comunidad de decisión política y sin embargo no hay una norma formal que habilite que esto

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Apertura. Palabras de Bienvenida

ocurra. Una vez más parecería que el legislador no logra establecer esos acuerdos mínimos que hagan efectivas sus decisiones y nos encontramos con el problema de la autorregulación con todas las limitaciones, o preceptos que las autolimitaciones tienen.

Luego, indiscutiblemente se va a filtrar en estos días el modelo de gestión electoral, que no es menor, y la incorporación de nuevas tecnologías, que sin ninguna duda, vinieron para quedarse. Ahora bien, aún debemos plantear cuales son las nuevas tecnologías que empoderan (aunque es una terminología no muy feliz) al ciudadano, y no a la autoridad electoral. “(…) no estamos discutiendo una cuestión me-

nor, estamos redefiniendo o poniendo en tela de juicio todo el sistema de representación política, porque lo que está en juego es el concepto de representación. Aquel concepto que todos aprendimos y con el cual convivimos, pero que seriamos necios si no asumiéramos que está en crisis.”

Nosotros creemos que el sistema político argentino merece ser repensado ya no en torno del partido -no porque no sea objeto de nuestra veneración- sino porque la realidad nos ha impuesto que es el ciudadano el actor de la política actual. Por eso es que creemos que la tecnología tiene que ser un instrumento para toda la ciudadanía. No creemos, francamente, que el instrumento tecnológico tenga que reemplazar absolutamente nada de aquello que le dé garantías al elector. Ahora bien, quien desconozca los avances tecnológicos, desconoce su tiempo; por lo tanto, tendremos que trabajar sobre su incorporación y el desarrollo de las capacidades que deben tener los órganos electorales y los ciudadanos para verificar el cumplimiento de los objetivos que proponemos.

Dicho esto, creo que como ustedes verán, tenemos un vasto programa y creo que seguramente aquellos que habrán de intervenir nos van a iluminar sobre los temas enunciados, por eso es que deseo que ésta sea una jornada muy fructífera y ahora solo me resta desearle suerte a todos aquellos que van a tomar ideas de esta discusión para luego tratar de batallarlas.

Gracias.

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Apertura. Palabras de Bienvenida

Dr. Adrián Pérez Secretario de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior Prácticas y Reformas Institucionales para una mejor democracia En primer lugar, manifiesto mi agradecimiento hacia el C.A.R.I. y a la Cámara Nacional Electoral por haberme invitado a participar de este seminario. Creo que siempre es propicio discutir este tipo de cuestiones. Trabajamos en el fortalecimiento de la democracia y, para ello, es ineludible referirnos a las buenas prácticas en materia electoral.

La democracia no se agota en la celebración de elecciones, y en esto coincido con lo expuesto por el Dr. Santiago Corcuera y por el senador Federico Pinedo, en el sentido de que tenemos que ir construyendo mecanismos de participación ciudadana que se desarrollen en los períodos que van entre una elección y otra elección; y en eso también el gobierno nacional tiene un compromiso fuerte, porque está trabajando intensamente en el principio de gobierno abierto, que ya está presente en algunas localidades y ciudades, y lo estamos extendiendo también en el plano nacional.

Esta concepción de gobierno abierto se basa en que el proceso de elaboración de políticas públicas ya no se trate de una delegación a los representantes para que tomen todas las decisiones durante el período que les toca gobernar, sino que se puedan ir diseñando mecanismos de participación, de forma que exista un ida y vuelta permanente entre el gobierno y los ciudadanos.

“La democracia no se agota en la celebración de elecciones (…) tenemos que ir construyendo mecanismos de participación ciudadana que se desarrollen en los períodos que van entre una elección y otra elección.”

Dicho esto, y volviendo al objeto de este seminario, creo que en Argentina es necesario abordar dos reformas políticas importantes, sobre las

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Adrián Pérez

que coincidimos con la Cámara Nacional Electoral: el instrumento de votación y el financiamiento de los partidos políticos. En cuanto a la primera, a mediados del año pasado hemos enviado un proyecto de ley al Congreso, que fue aprobado por Diputados y que ahora espera ser tratado en el Senado, quizá después de las elecciones, ya que no hemos claudicado en la idea de mejorar la forma en que votamos. No hay dudas de que el instrumento de votación vigente, las boletas múltiples partidarias, es arcaico y está perimido.

Tenemos una reforma con media sanción, que ha contado en la Cámara de Diputados con la aprobación de casi todos los bloques (Cambiemos, el Frente Renovador, el Partido Socialista, el GEN, el peronismo federal) mientras que hubo un bloque que votó en contra, el Frente para la Victoria, y es el mismo que ahora está obturando la discusión en el senado.

“En los simulacros que hicimos, era mucho más amigable para el ciudadano el sistema de la boleta única electrónica que la boleta única de papel, que quedaba demasiado grande y confusa para el electorado.”

De modo tal que la intención es volver a poner este tema en discusión. Nosotros entendemos que el mejor instrumento es la boleta única electrónica, pero que indudablemente cualquier instrumento por el cual el Estado garantiza la totalidad de la oferta al elector sería superador, en el sentido de que la boleta única papel es un instrumento superador de la boleta partidaria y la boleta única electrónica –desde nuestro punto de vista- es superadora de la boleta única en papel por dos razones. La primera es que permite un doble conteo, es decir que al conteo manual se le agrega un conteo digital, y este no es un dato menor porque aun en aquellos lugares donde existe la boleta única de papel sigue habiendo problemas en el escrutinio producto de las diferencias existentes entre los telegramas y las actas de escrutinio. Esto se debe a que la carga manual genera estas diferencias, y por eso a nosotros nos parece que la incorporación de tecnología puede dar más exactitud en los resultados. La segunda razón es que en Argentina tenemos una oferta electoral muy abultada, producto de la simultaneidad de elecciones y de las PASO, por lo que resulta difícil

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Apertura. Palabras de Bienvenida

incorporar toda la oferta en un papel. En los simulacros que hicimos, era mucho más amigable para el ciudadano el sistema de la boleta única electrónica que la boleta única de papel, que quedaba demasiado grande y confusa para el electorado.

Sin embargo, la reforma que hemos enviado al Congreso no se limitaba al instrumento de votación, sino que incorporaba diferentes medidas para garantizar la integridad, equidad y transparencia de las elecciones. Un elemento central que proponemos son nuevas reglas para ordenar la oferta electoral, como la prohibición de las listas colectoras y de las candidaturas múltiples. Asimismo, creemos que el escrutinio provisorio de las elecciones no tiene que estar en manos del Poder Ejecutivo, y por eso en el proyecto que tiene media sanción hemos puesto esa competencia en manos de la Cámara Nacional Electoral. Pensamos también que para fortalecer el control del financiamiento de los partidos políticos hay que dotar a la justicia de las herramientas necesarias, por lo cual el proyecto establece que de ocho auditores contadores pasaríamos a tener veinticuatro auditores contadores. También planteamos, y esto ha sido una demanda acertada de la Cámara Nacional Electoral, la necesidad de contar en la ley con un procedimiento electoral sancionador, ya que hoy las sanciones no siguen un procedimiento específico, y esto lleva a que cada juzgado electoral aplique el procedimiento que cree conveniente, generando demasiadas dilaciones en la aplicación de sanciones. Por otro lado, coincidimos con Liliana De Riz en que la presentación de la fórmula presidencial cerrada en las PASO no incentiva la competencia y las alianzas; por lo cual, en el proyecto establecimos la fórmula abierta, permitiendo que el candidato a presidente luego de las PASO pudiera elegir con quien compartir la fórmula presidencial.

Todas estas cuestiones que hemos planteado en el proyecto de reforma las seguimos creyendo y por eso seguiremos dando el debate, obviamente no ahora que estamos rumbo a una elección, pero sí una vez finalizado el proceso electoral. La Argentina tiene este debate pendiente, y la discusión debe seguir en el Congreso, porque el senado no nos brindó una alternativa, como podría haber sido la boleta única en papel, sino que directamente la respuesta fue “no queremos debatir más, queremos postergar este debate”. Esta situación es la que hoy nos obliga a afrontar estas elecciones sin grandes cambios, y bien lo saben todos los jueces y los Camaristas porque estamos trabajando con ellos para afrontarla de la mejor forma, pero con un instrumento de votación que debe reformarse.

En este punto creo necesario resaltar que las ideas planteadas en el

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Adrián Pérez

proyecto no han sido muy novedosas, en el sentido de que hemos tratado de recoger mucho de lo trabajado por la justicia electoral, la sociedad civil, los partidos políticos y los académicos y especialistas. En base a estas consultas hemos construido un consenso importante sobre cuáles eran las cuestiones centrales y la dirección en la que teníamos que avanzar en cada una, sabiendo que es prácticamente imposible alcanzar la unanimidad.

“...por diversos motivos, en materia de financiamiento lo que se declara no tiene mucho que ver con lo que efectivamente ocurre.”

La otra gran reforma que nos debemos es sobre el financiamiento de los partidos políticos. Coincido con lo expresado por el Dr. Corcuera en cuanto a la necesidad de trabajar para ver cómo podemos aplicar mejor las normas que tenemos; sin embargo, seguimos teniendo la visión de que es necesario reformar las normas. En materia de financiamiento en la Argentina se ha avanzado mucho, hubo sucesivas reformas que fueron elevando la vara y mejorando los controles, pero lo que también hay que decir es que no alcanzó y que inclusive algunas normas que tenían buenas intenciones, en la práctica terminaron teniendo un efecto distinto al esperado. Es decir, hoy en la Argentina notamos el crecimiento del financiamiento en negro de las campañas políticas. Los especialistas en el tema advierten que los partidos políticos tienen gastos bastante distintos a los que declaran ante la justicia electoral. Más allá de las distintas regulaciones presentes en la ley, como el tope de gastos de campaña, los montos máximos de aportes y los informes de campaña, viene creciendo el financiamiento en negro y también aparecen otras irregularidades, como la de los prestanombres, personas que aparecen como donantes a una campaña, pero que en realidad están encubriendo el aporte de una empresa, algo que está prohibido desde la reforma de 2009. Entonces, por diversos motivos, en materia de financiamiento lo que se declara no tiene mucho que ver con lo que efectivamente ocurre.

Hecho este diagnóstico, paso a plantear algunas ideas sobre las que estamos trabajando para presentar un proyecto prontamente en el Congreso, y que también han surgido de un debate previo con la justicia electoral,

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Apertura. Palabras de Bienvenida

los partidos, la sociedad civil y los académicos. En primer lugar, creemos necesario avanzar hacia la bancarización absoluta de los aportes y los gastos, a los efectos de que pueda existir trazabilidad y control efectivo sobre el financiamiento de las campañas.

En segundo lugar, pensamos que debe existir un registro de proveedores de bienes y servicios en materia de campañas electorales, lo cual permitiría un control más efectivo a la justicia electoral. Allí deberían registrarse todos los proveedores de publicidad en vía pública y también aquellos proveedores importantes cuya facturación a los partidos supere un determinado umbral, cualquiera sea el bien o servicio que presten.

“...creemos necesario avanzar hacia la bancarización absoluta de los aportes y los gastos, a los efectos de que pueda existir trazabilidad y control efectivo sobre el financiamiento de las campañas.”

Luego, visto que como decía anteriormente, la eliminación de los aportes empresarios no fue una medida efectiva, ya que las empresas siguieron aportando pero de modo opaco, planteamos volver a permitir que las empresas aporten dinero en las campañas, con un tope para el aporte privado en general y para cada empresa en particular. Preferimos la transparencia por sobre la opacidad, por eso creemos más sano que el aporte empresario sea declarado, que la ciudadanía pueda controlar y que efectivamente se pueda saber quién financia a quién.

El Estado tiene muchos recursos para controlar, pero a veces esos recursos existentes están desperdigados en distintas órbitas, y no se coordinan los esfuerzos. Si bien la Cámara Nacional Electoral está trabajando en el tema, nuestra idea es que la ley facilite el entrecruzamiento de datos con PROCELAC, UIF, AFIP, ANSES y la Oficina Anticorrupción.

Por otro lado, el Dr. Corcuera decía que las leyes electorales son difíciles porque implican la autorregulación de la política. Eso es correcto. Pero quiero destacar otra dificultad, que es impulsar desde el Poder Ejecutivo normas que regulan o restringen su accionar, lo cual implica también una forma de autorregulación. Sin embargo, este gobierno se ha puesto como

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Adrián Pérez

meta algunas autorregulaciones importantes. Hace muy poco logramos la sanción de la ley de acceso a la información pública, es decir, el Estado va a permitir el acceso a diversos datos públicos, de acuerdo al principio de transparencia activa, y a su vez va a responder cada pedido de información que haga la ciudadanía. Asimismo, en estos días estamos promoviendo una Ley de Gestión de Intereses, para que cada ciudadano pueda conocer con quién se reúne cada funcionario o representante, porque esa reunión, que siempre existe, a veces como antesala de una definición en materia de política pública, tiene que ser conocida por la ciudadanía. Además, en el proyecto de financiamiento proponemos regular la publicidad oficial de forma rigurosa, prohibiendo la aparición de imágenes, nombres y voces de candidatos, y extendemos el período de prohibición de los actos de gobierno y su publicidad de quince a treinta días, para que no haya confusiones. En el mismo sentido promovemos distintas sanciones para el uso proselitista de los recursos públicos en campaña electoral, por parte de quien gobierna.

Finalmente, otro tema de gran relevancia y que fue incorporado al proyecto de reforma con media sanción, es la equidad de género en las listas legislativas, garantizada a través de la paridad entre hombres y mujeres ubicados de forma alternada. En este caso hay una media sanción cruzada entre las cámaras, y esperamos que también el tema se pueda seguir discutiendo prontamente en el congreso.

“...otro tema de gran relevancia, y que fue incorporado al proyecto de reforma con media sanción, es la equidad de género en las listas legislativas, garantizada a través de la paridad entre hombres y mujeres ubicados de forma alternada.”

En síntesis, creo que esto tiene que ver con dos principios: la transparencia y la equidad, que han sido los dos ejes de muchas reformas que estamos promoviendo desde el Ejecutivo. Extender los tiempos de campaña creemos que también forma parte del objetivo de la equidad; la campaña hoy tiene treinta y cinco días o treinta días de acuerdo a si se trata de PASO o general. Es una campaña muy corta que pone en situación de des-

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Apertura. Palabras de Bienvenida

ventaja a la oposición y además ha sido incumplida permanentemente. La realidad hoy nos marca que las campañas son más largas, por lo que preferimos plazos de campañas más reales, por ejemplo desde la proclamación del candidato, y no un período tan corto que luego lleve a los partidos políticos a actuar fuera de la ley.

Ojalá que estas reformas, que seguramente podrán discutirse en este seminario, formen parte de la Argentina que viene. Estos son algunos puntos que estamos promoviendo, obviamente con el espíritu de un debate abierto y en búsqueda de consensos, como requieren las reformas en materia electoral según la Constitución, ya que en definitiva se trata de las reglas de juego del sistema democrático.

“...preferimos plazos de campañas más reales, por ejemplo desde la proclamación del candidato, y no un período tan corto que luego lleve a los partidos políticos a actuar fuera de la ley.” ¿Cómo afrontamos la elección ahora? Bueno, afrontamos la elección con lo que tenemos, que son los instrumentos legales actuales, pero también con la demanda a través de acordadas de la Cámara Nacional Electoral, en donde de alguna forma se elevan las exigencias incorporando requerimientos, muchos de los cuales van a ser incorporados en el proceso.

Ya hemos comunicado que otros, por una razón de tiempo, los vamos a hacer a modo de prueba piloto, por ejemplo el escaneo de las actas y la trazabilidad del material electoral, pero en todo caso, nos parece una medida interesante la incorporación de la tecnología.

Está claro que tenemos que tratar de hacer la mejor elección que podamos con las regulaciones vigentes y proponernos para el día de mañana hacer las reformas necesarias para que tengamos un sistema democrático cada vez más consolidado y elecciones más transparentes y más justas.

Nuevamente, agradezco al C.A.R.I. y a la Cámara Nacional Electoral por la posibilidad de estar hoy aquí con ustedes en esta apertura del seminario.

Gracias.

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Apertura. Palabras de Bienvenida

Mtro. Mario Javier Oyarzabal Director General de Consejería de la Cancillería Muchas gracias Doctor Adalberto Giavarini. Le agradezco al CARI y a la Cámara Nacional Electoral por la oportunidad, y al mismo tiempo el privilegio de estar en un panel tan prestigioso. Me pareció, muy brevemente, que podía resultar apropiado hacer alguna reflexión sobre la democracia, en tanto un principio y un valor del derecho internacional, y el derecho a votar como un derecho de los ciudadanos, y el derecho a establecer un sistema electoral que de lugar a elecciones transparentes, genuinas, universales; en tanto que es una obligación de los gobiernos, bajo el derecho internacional. Todos sabemos que Argentina es un país que, por lo menos, a partir de la restauración de la democracia, ha sido líder en materia de promoción y el respeto del Derecho Internacional y de los Derechos Humanos. “...Argentina es un país que, por lo menos, a partir de la restauración de la democracia, ha sido líder en materia de promoción y el respeto del Derecho Internacional y de los Derechos Humanos.”

Basta remontarse a la carta de Naciones Unidas, que si bien no habla de democracia, empieza diciendo nosotros los pueblos; que precisamente lo que refleja es la idea que la voluntad popular está en la base de la legitimidad de las autoridades, es decir, de los gobiernos, de los estados soberanos y consecuentemente de todo el sistema internacional. Y así asiduamente, empezamos con la propia Declaración Universal de Derechos Humanos que establece a la democracia representativa como la base de la legitimidad de la autoridad gubernamental. Y el propio Pacto de los Derechos Civiles y Políticos, donde incluso se va más lejos y se establecen los principios jurídicos, en los que se sustenta la democracia representativa, el derecho de libertad de expresión, el derecho de libertad de reunión, la libertad de asociarse, el derecho de participar de una manera directa o indirecta en las decisiones gubernamentales, el derecho a votar, el derecho a ser elegido y a participar en las decisiones políticas. Estos dos instrumentos, principalmente, creo que han sido de alguna manera motorizadores y

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Mario Javier Oyarzabal

se encuentran en la génesis, como también los estándares que establecen otros foros internacionales, en la génesis de muchas reformas constitucionales importantes. Y por supuesto la Convención de Naciones Unidas, en contra de todas las formas de discriminación contra la mujer, donde se establece específicamente la obligación de los Estados de garantizar a las mujeres en igualdad a los hombres el derecho a votar, a ser elegido y a participar en las decisiones del gobierno. También en la carta de la OEA, que establece o reconoce la democracia representativa como un elemento esencial para la estabilidad, para la paz y para el desarrollo de los países en la región y establece como un principio esencial, la promoción al respeto de la democracia representativa, por supuesto, sin injerencia de los asuntos internos de los estados. Y así, no voy a continuar, pero así también los otros foros subregionales en los cuales Argentina está inmersa. Me parece que como decía, creo que surgen algunos elementos comunes.

Lo más importante es que hoy se pueda afirmar que, en el derecho internacional, la democracia se ha consolidado como un valor y un principio que podría decirse que es de carácter universal. Basta con mirar la cantidad de países que son parte de estos instrumentos internacionales. El otro elemento quizás relevante, es el hecho que estos instrumentos establecen el derecho a la democracia como un derecho fundamental de los ciudadanos, es decir, como un derecho humano.

“Lo más importante es que hoy se pueda afirmar que, en el derecho internacional, la democracia se ha consolidado como un valor y un principio que podría decirse que es de carácter universal.“

Una democracia que, obviamente, no puede estar sino vinculada a la elección y a la manifestación popular, a través de los sistemas electorales, que como decía, estos propios instrumentos de derechos humanos, establecen que deben ser o garantizar elecciones que sean universales, que sean iguales, que sean periódicas, que sean secretas. Estos foros, tanto de Naciones Unidas, a través de las distintas iniciativas que toma, como de la OEA, pero también otros foros, que aunque sean extra regionales, vienen contribuyendo a aumentar los estándares, son de extrema importancia, como es el caso específico de la Comisión de Venecia que viene trabajando en buenas prácticas, pero también en estándares. Porque los estándares, lo que hacen es elevar la vara. Y de esa forma, lo que hacen es que de

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Apertura. Palabras de Bienvenida

alguna manera constituyen un incentivo para que los Estados adopten esos nuevos estándares en sus propias prácticas domésticas. Y en el mismo sentido seminarios como éste, Dr. Adalberto Giavarini, creo que contribuyen a la difusión de esos estándares, a la comprensión de esos estándares, a poder analizar y evaluar dónde estamos y qué es lo que tenemos todavía pendiente, qué es lo que han hecho otros países de una manera exitosa. Las reformas electorales, no creo que seamos el único país que tiene dificultades para implementarlas; y en este sentido, creo que es muy valioso esta reunión. Así que le agradezco Doctor, le agradezco a la Cámara Nacional Electoral por estar aquí.

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Adalberto Rodríguez Giavarini Presidente del C.A.R.I. Antes de terminar esta presentación y pasar al próximo panel, quiero marcar el punto especial y el momento político especial en el que se hace este seminario. Todo lo que van a discutir ustedes es lo que podemos leer en los diarios del día. La realidad de Venezuela arrastra una situación muy particular que tiene que ver con la firma de la Carta Democrática que sacamos ya hace unos años, en 2001. El no desarrollo de lo que podrían llamarse los códigos, o dicho en la jerga inglesa, el enforcement, es lo que en estos momentos nos tiene paralizados en la aplicación de medidas concretas. Un seminario donde internacionalmente, con el apoyo de la Comisión de Venecia, se reflexione sobre estos temas, es una ayuda directa en el comportamiento de la comunidad, en este caso americana; y al mismo tiempo es referencial para la Cancillería Argentina.

“Aquello que no se puede medir, no se puede juzgar y aquello que no podemos juzgar ¿Cómo lo podemos presentar al electorado, a la decisión de la soberanía popular?”

Ustedes fíjense que en este momento, lo que estamos buscando en términos de normas y estándares, es el ingreso a la OECD [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos] que nos permitiría tener elementos referenciales en orden de tener prácticas universales que pongan la calidad democrática de la Argentina, y no sólo la calidad democrática, la calidad económica, la calidad social, todos los elementos en medición. Aquello que no se puede medir, no se puede juzgar y aquello que no podemos juzgar, ¿cómo lo podemos presentar al electorado, a la decisión de la soberanía popular? Esto es lo que nos tiene que convocar.

Por ello, esta no es una reunión solo para especialistas del más alto nivel, como lo son ustedes. Es una cuestión absolutamente popular, como el señor presidente de la Cámara Nacional Electoral acaba de manifestar, el señor Secretario de Estado, el titular de la Consejería Legal y todos los aquí presentes. Verdaderamente, estamos ante el desafío de pegar un salto cualitativo. Afortunadamente, notamos que se está en esa tendencia y

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Adalberto Rodríguez Giavarini

se está ejecutando.

Esta casa se siente absolutamente comprometida y satisfecha, y realmente muy agradecida con la presencia de todos ustedes que, seguramente, van a dejarnos un resultado sobre esta temática central de la política y de la inquietud popular que en este momento sacude a toda la República Argentina.

Por todo ello, realmente les quiero agradecer personalmente. Felicitaciones.

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Primera Jornada Mayo 29 de 2017

Presentación de los Trabajos y Estándares en Materia Electoral de la Comisión de Venecia

Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional Comisión de Venecia

Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral

Moderador: Dr. Hernán Gonçalves Figueiredo Secretario de Actuación Judicial de la Cámara Nacional Electoral

Presentación de los trabajos y estándares en Materia electoral de la Comisión de Venecia

Acerca de los expositores

•Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid. Es miembro de la Junta Electoral Central y miembro de la European Commission for Democracy through Law Commission (Comisión de Venecia) del Consejo de Europa. Forma también parte del Council For Democratic Elections de la Comisión de Venecia y OSCE-ODHIR. Es miembro del Observatorio de la Vida Militar, adscrito a las Cortes Generales.

•Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral. Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho (UBA). Director de la Maestría en Magistratura de la Facultad de Derecho (UBA). Director del Departamento de Derecho Público I de la Facultad de Derecho (UBA). Académico de Número de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas y de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Miembro correspondiente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de España. Es autor de más de 200 artículos académicos y periodísticos e integra el Comité Asesor de prestigiosas publicaciones académicas.

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Presentación de los Trabajos y Estándares en Materia Electoral de la Comisión de Venecia

Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional Comisión de Venecia

La experiencia de la Comisión de Venecia: Financiación de campañas, uso de nuevas tecnologías, participación de las mujeres I. Introducción: los nuevos retos al procedimiento electoral La influencia que se atribuye al sistema electoral depende, en gran medida, de la manera de concebir la democracia.

Para algunos, la democracia es sólo procedimiento. Según esta visión, que arranca de la concepción realista de autores como Schumpeter, consiste, fundamentalmente, en la selección de dirigentes. Desde esta óptica, la única manera de conseguir que ganen los mejores es asegurando que los contendientes electorales puedan operar con libertad e igualdad, es decir, respetado las reglas del mercado. “…la democracia puede ser más que elecciones.

Pero todos los que se identifican con el actual sistema democrático reconocen que la democracia es siempre, e inevitablemente, procedimiento electoral.”

Para otros, la democracia tiene un contenido más sustancial. Así, las fuerzas políticas pueden defender, como hace parte de la doctrina, que no hay democracia sin igualdad material, porque una distribución injusta de la riqueza impide que todos seamos iguales ante la norma. Ahora bien, quienes defienden esta concepción sustantiva de democracia también reconocen que los procesos electorales constituyen la única manera de garantizar la alternancia en el poder. Saben, pues, que sólo podrán imponer su ideario si llegan al poder tras vencer en unas elecciones libres.

En definitiva, para ciertos sectores de opinión, la democracia puede ser más que elecciones. Pero todos los que se identifican con el actual sis-

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Paloma Biglino Campos

tema democrático reconocen que la democracia es siempre, e inevitablemente, procedimiento electoral.

Aunque la idea que acabo de exponer no es en absoluto nueva, no está de más volver a recordar estos principios en el momento de abordar algunos problemas que estamos experimentando.

Hay, en primer lugar, desafíos estructurales, porque no todos comparten la visión de la democracia con que se abrían estas páginas. Además, los cambios que están afectando, de manera global, a los Estados repercuten sobre las elecciones y obligan a repensar algunas de las características del sistema y del procedimiento electoral.

La difícil situación económica que muchos países han atravesado, y siguen atravesando, ha recrudecido las críticas a las instituciones representativas, ya que se acusa a las fuerzas políticas mayoritarias de atender más a los intereses de los mercados que a los intereses de las personas.

Cada vez hay más sectores de opinión partidarios de superar la distancia que separa a los electores y elegidos, estableciendo formas de democracia directa. “…los cambios que están afectando, de manera global, a los Estados repercuten sobre las elecciones y obligan a repensar algunas de las características del sistema y del procedimiento electoral. ”

Ante estas opciones es preciso subrayar que el Estado Constitucional Contemporáneo nace con la representación y que, desde sus orígenes, esta forma de democracia ha estado siempre sometida a polémicas. Recordemos que al mismo tiempo que en plena revolución francesa, el tercer Estado decidía erigirse en asamblea representativa de toda la Nación, algunos críticos ya reivindicaban la democracia directa. Desde entonces, queda abierta la pregunta que J.J. Rousseau se hacía en el Contrato Social, esto es, ¿por qué delegar nuestro derecho a decidir, si podemos gobernarnos por nosotros mismos?

Ante este tipo de planteamientos, conviene subrayar que la democracia representativa es la única compatible con otros principios que caracterizan al Estado constitucional, como son el reconocimiento de derechos

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fundamentales y la división de poderes. Esto no significa que haya que rechazar cualquier forma de democracia directa o participativa. Sólo quiere decir que dichas formas de participación tendrán siempre un carácter complementario de la representación y que muchas de ellas, como el referéndum, precisan de sistemas de votación que coinciden en muchos aspectos con las elecciones. Nos recuerda, además, que en el procedimiento electoral, predominará la mayoría, pero sea cual sea la fórmula electoral, la mayoría debe formarse con el respeto de los derechos de la minoría.

Hay desafíos a los procedimientos y al sistema electoral que tienen otra naturaleza. La movilidad de personas propiciada por la globalización está poniendo en cuestión la tradicional identificación entre nacionales y titulares del derecho de voto. En estos momentos, hay cada vez más personas que residen en Estados distintos al propio, lo que suscita dos tipos de debates: de un lado, el que versa sobre las ventajas e inconvenientes de reconocer el sufragio a los extranjeros, al menos en las elecciones municipales; de otro, el que afecta a la mejor manera de facilitar la participación a los nacionales que residen fuera del propio país. Muchos sectores de opinión defienden que el mejor medio para alcanzar este último objetivo es el voto electrónico y, de entre sus distintas posibilidades, el voto por internet. La discusión sobre estos tipos de emisión de sufragio se extiende, también, a la conveniencia de introducirlos dentro del territorio nacional y a la mejor manera de garantizar su seguridad y fiabilidad.

“...la democracia representativa es la única compatible con otros principios que caracterizan al Estado constitucional, como son el reconocimiento de derechos fundamentales y la división de poderes.”

La globalización ha facilitado, también, la circulación de capitales.

Este fenómeno no es la causa de los frecuentes casos de corrupción que asolan a muchos países pero, desde luego, dificulta su control. La financiación ilegal constituye, quizá, el principal medio a través del cual la corrupción incide en los procesos electorales. A partir de este reconocimiento, quedan muchas preguntas abiertas. ¿Es conveniente la financiación pública? ¿Asegura la independencia de los contendientes electorales con respecto a los intereses económicos predominantes? De ser así, ¿cuál es la

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mejor manera de distribuir los fondos? ¿Ha de atenderse el principio de igualdad o debe prevalecer la proporcionalidad con respecto a los resultados de las últimas elecciones equivalentes?

Otros desafíos que afectan al sistema electoral son consecuencia del reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres. Aunque ya nadie pone en cuestión este principio, la presencia de las mujeres en los órganos de naturaleza representativa sigue siendo escasa. Una vez que los argumentos contrarios a las medidas de acción positiva parecen definitivamente superados, queda por determinar los medios más efectivos para alcanzar dicho objetivo, que sean además los más compatibles con el resto de elementos que integran el sistema electoral de cada país.

II. Las aportaciones de la Comisión de Venecia.

La Comisión de Venecia ha abordado muchos de los problemas que acabo de mencionar. Es verdad que, entre sus cometidos, entran otros asuntos, como son, por ejemplo, los derechos fundamentales o la justicia constitucional. Pero el sistema y el procedimiento electoral constituyen los ámbitos en los que la Comisión ha desarrollado, quizá, su actividad más intensa. Para fijar los criterios que deben orientar esa labor, la Comisión elaboró el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral1, texto que recoge directrices inherentes al patrimonio electoral europeo. “...los principios recogidos en el Código de Buenas Prácticas ya no pueden considerarse sólo patrimonio electoral europeo sino, más bien, patrimonio electoral común.”

El Código se aprobó en la sesión plenaria que dicha institución celebró en Venecia en octubre de 2002. Es preciso subrayar esta fecha porque, en aquél momento, sólo formaban parte de ella países europeos. Desde entonces hasta la fecha se han unido a la Comisión países de otros continentes, especialmente del americano. Así son Estados miembros: Estados Unidos, Chile, México y Perú mientras que Canadá, Argentina y Uruguay mantienen el estatus de observadores.

Esta evolución sirve para resaltar que los principios recogidos en el Código de Buenas Prácticas ya no pueden considerarse solo patrimonio

1 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev-spa.

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electoral europeo sino, más bien, patrimonio electoral común. Inspiran, en efecto, a todos los países que parten de la soberanía popular y que, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales, dividen el poder y lo someten a Derecho.

Cada uno de estos sistemas jurídicos tiene diferentes regulaciones de las elecciones, derivadas de la influencia que ejerce, por ejemplo, la forma de gobierno o la estructura de uno de los principales garantes de las elecciones, esto es, el poder judicial. Pero todos comparten algunos principios que derivan de la propia naturaleza democrática de dichos Estados.

El Código identifica precisamente estos principios. Su núcleo principal consiste en un análisis de las exigencias sustantivas que derivan de la afirmación de la soberanía popular y, por lo tanto, del carácter universal, igual, libre, directo y secreto del voto. A esto se añaden otros requisitos, que resultan de la proyección de los otros elementos inherentes al Estado constitucional sobre las elecciones, por lo que constituyen condiciones para su correcta realización. Así, el respeto a los derechos fundamentales obliga a reconocer la libertad de expresión, la libertad de circulación y la libertad de reunión y asociación con fines políticos. El Estado de Derecho exige la estabilidad del régimen jurídico de las elecciones, que no sólo no puede cambiarse inmediatamente antes de su celebración, sino que también debe estar recogido en normas con fuerza de ley. El Estado de Derecho y la división de poderes imponen, a su vez, un conjunto de garantías de carácter procedimental, destinadas a asegurar la transparencia y la objetividad de los procesos electorales. El Código requiere, pues, que la aplicación del derecho electoral corresponda a un órgano de carácter imparcial, que se encuentre bajo la supervisión de observadores nacionales e internacionales, y que esté sujeta a un sistema de recursos que culmine, en última instancia, ante los tribunales de justicia.

“El Estado de Derecho y la división de poderes imponen, a su vez, un conjunto de garantías de carácter procedimental, destinadas a asegurar la transparencia y la objetividad de los procesos electorales.”

Hay que reconocer que, a pesar de su nombre, no estamos ante un auténtico Código, al menos en el sentido que le damos a esta expresión en los países de tradición latina. Son, más bien, directrices o máximas comu-

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nes sobre los requisitos que los Estados deben respetar para que puedan ser calificados de democráticos. Para que sus principios adquieran plena eficacia jurídica tienen que ser concretados por los Estados, quienes, a la hora de desarrollarlos, gozan de un amplio margen de apreciación (en terminología del Tribunal Europeo y la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Sin embargo, este carácter de soft law no priva al Código de efectividad, ni en el ámbito interno ni en el supranacional. Una de sus virtualidades radica en que, en el plano interno, sirve para centrar los debates políticos. Las diferentes fuerzas podrán discutir la mejor manera de asegurar los principios que el Código proclama, pero no pueden poner en cuestión la necesidad de hacerlo, siempre que lo que pretendan sea arbitrar unas elecciones democráticas. Las directrices que enuncia son, pues, similares a los principios rectores que contienen nuestras Constituciones, aunque con el respaldo que les da su carácter común e internacional.

El Código de Buenas Prácticas goza, además, de otras virtualidades.

En efecto, constituye un parámetro fijo y prestablecido que permite a la Comisión de Venecia prestar asesoramiento objetivo a los países que así lo solicitan. Es, además, parte del canon de control que utiliza el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para verificar el cumplimiento por parte de los Estados de las obligaciones que impone el Convenio Europeo de Derechos Humanos y más concretamente, el art. 3 del protocolo nº1, que exige la celebración de elecciones libres.

“El Código trata de la financiación con cierto detalle, imponiendo la transparencia, no sólo de las campañas, sino también de la situación financiera de los electos. Respecto a la financiación de los partidos, la idea eje es la igualdad de oportunidades.”

Esta intervención no me permite realizar un análisis detenido de los muchos contenidos del Código. Sí, me gustaría hacer mención de la manera en que dicho texto enfoca algunos de los problemas con los que abría estas páginas y que son asuntos que se tratan en este seminario. Desearía, también, hacer referencia a otros textos elaborados por la Comisión de Venecia donde se desarrollan las directrices del Código sobre dichas cuestiones. Es evidente que mi análisis ni puede ni debe ser exhaustivo, dado

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que estas materias se analizan de forma específica en otras ponencias posteriores.

El Código trata de la financiación con cierto detalle, imponiendo la transparencia, no sólo de las campañas, sino también de la situación financiera de los electos. Respecto a la financiación de los partidos, la idea eje es la igualdad de oportunidades. Para alcanzarla, se admite que todos los partidos presentes en el parlamento adquieran financiación, pero se recomienda, también, ampliarla a las formaciones que, sin cumplir este último requisito, presenten candidatos y tengan sólido apoyo electoral.

Hay que destacar que, generalmente, financiación de campañas y financiación de partidos políticos coinciden. Por esta razón, hay otros textos que son obligada referencia. El primero es el Código de Buenas Prácticas en el ámbito de los partidos políticos2 de 2008, que trata sobre todo de su funcionamiento interno de dichas fuerzas políticas. El segundo son los Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos Políticos3 de 2010, cuyo objetivo es, fundamentalmente, ofrecer unas directrices al legislador que regule el tema.

Los textos que acabo de citar han sido utilizados con frecuencia por la Comisión en su asistencia a los países, tanto cuando se le ha pedido asesoramiento sobre leyes que trataban específicamente sobre el tema, como cuando la consulta se centraba sobre reformas electorales más amplias que afectaban a la legislación electoral o sobre partidos políticos. Algunos de los textos más recientes son, por ejemplo, el informe sobre la Ley Constitucional sobre Partidos Políticos de la República de Armenia, aprobado en diciembre de 20164. Son también interesantes las opiniones sobre el Proyecto de Ley de Partidos Políticos de Malta5 y el que se refiere, específicamente, al Proyecto de Ley en Materia de Financiación de Partidos Políticos de Serbia6, ambos de 2014. Me refiero específicamente a estos dos textos, porque la legislación que posteriormente ambos países han dictado recoge algunas de las conclusiones formuladas por la Comisión.

La manera en que actúa la Comisión facilita, en efecto, que los Estados sean receptivos ante las sugerencias que recibe. Hay que tener presente que, generalmente, son las propias instituciones de los Estados que forman parte de dicho órgano las que piden, voluntariamente, el parecer

2 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)021-spa 3 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-spa 4 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)038-e 5 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)035-e 6 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)034-e

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de la Comisión. En su actuación, los miembros de esta última institución que participan en la redacción de la opinión tienen en cuenta los pareceres expresados por los representantes de los poderes, partidos políticos y fuerzas sociales del país. Esta forma de operar permite que el informe definitivamente aprobado en el Pleno aporte nuevas perspectivas, independientes y externas, sobre temas que a veces, resultan muy polémicos por dividir a la opinión pública interna.

Los textos de la Comisión de Venecia sobre la participación de las mujeres en la las elecciones son cada vez más numerosos7. Dicha institución no sólo ha tratado el impacto del sistema electoral sobre la presencia de mujeres en órganos de naturaleza representativa8 sino que este tema también aparece, por ejemplo, en el informe sobre nominación de candidatos en el seno de los partidos políticos9.

“Cada vez son más frecuentes los informes donde la Comisión de Venecia recomienda a los Estados tomar o mejorar las medidas ya adoptadas para incrementar la presencia de las mujeres en las instituciones representativas o en los órganos directivos de los partidos políticos.”

En este asunto, el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral establece que las cuotas son admisibles siempre que tengan una base constitucional específica. Con ello, no se requiere que estén específicamente previstas en la norma fundamental, sino que basta que algún precepto constitucional habilite al legislador para conseguir una igualdad más real y efectiva. El Informe sobre nominación de candidatos en el seno de los partidos políticos, que he tenido ya ocasión de mencionar, parte de que la presencia de las mujeres en los órganos representativos sigue siendo escasa, por lo que configura ese tipo de medidas como apropiada y legítima para alcanzar mayor presencia de las mujeres en los parlamentos. En la actualidad, 35 países europeos las usan, si bien sólo en 13 tienen carácter vinculante, mientras que en otros 22 han sido introducidas de forma voluntaria por los partidos políticos. Ahora bien, también se admite que constituye una medida de carácter temporal que no siempre consigue una representación equitativa de hombres y mujeres. Para alcanzar esta meta, 7 Un buen ejemplo de ello es que la Comisión de Venecia haya elaborado una Compilación sobre opiniones e informes que se refieren a la igualdad de género. (Compilation of Venice Commission.

Opinions and reports concerning gender equality. CDL, PI (2016)007) http://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2016)007-e 8 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)029-e 9 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)020-e

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la acción tiene que venir acompañadas por garantías, como es establecer un orden en la lista de candidatos y, sobre todo, sanciones en caso de que las candidaturas incumplan los requisitos impuestos.

Cada vez son más frecuentes los informes donde la Comisión de Venecia recomienda a los Estados tomar o mejorar las medidas ya adoptadas para incrementar la presencia de las mujeres en las instituciones representativas o en los órganos directivos de los partidos políticos10. Quizá uno de los ejemplos que puede revestir mayor interés es la opinión elaborada sobre la legislación electoral mexicana, país donde la legislación, muy progresista en muchos extremos, no imponía el porcentaje general del 40% en la lista de suplentes. Era así posible la práctica de las “Juanitas”, consistente en la obligación de las mujeres elegidas de renunciar a favor de sus compañeros varones que habían sido elegidos en las listas de suplentes11.

El informe, de 2013, animaba a las autoridades mexicanas a tomar medidas para acabar con esta manipulación, como ya estaba haciendo el Tribunal Electoral Federal. En estas ocasiones, las opiniones se amparan no solo en los textos de referencia elaborados por la Comisión de Venecia, sino también en otros elaborados por instituciones internacionales como la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa o la ONU12.

Hay un tema que está adquiriendo gran protagonismo y que aparece también en el programa de estas sesiones: el voto electrónico. Los textos de referencia elaborados por la Comisión de Venecia sobre este asunto son más escuetos, quizá por la relativa novedad del tema. El Código de Buenas Prácticas contiene alguna referencia al tema, especialmente a la

10 Así, por ejemplo, en la opinión sobre el Proyecto de Código electoral de Georgia, adoptada en 2011 (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)043e), en la opinión sobre el Proyecto de Ley de Malta que regula la creación, la estructura interna, el funcionamiento y la financiación de los partidos políticos y su participación en elecciones, (http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)043-e) 11 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2013)021-e 12 Por ejemplo, la Recomendación 1899(2010) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, titulada “Increasing women’s representation in politics through the electoral system” en la que se aconseja a los Estados con representación proporcional imponer una cuota del 40% en listas cremallera (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.aspfileid=17812&lang=en).

Otro texto de frecuente referencia es la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, aprobada por la Asamblea General de la ONU en 1979, cuyo art. 4 señala que “la adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención” (http://www.un.org/womenwatch/daw/ cedaw/text/sconvention.htm).

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hora de extremar las garantías destinadas a minimizar los riesgos de fraude. En efecto, condiciona la aceptación de estas formas de votación a que sean seguras, fiables y transparentes. El sistema es seguro si es capaz de resistir a los ataques deliberados; es fiable si puede funcionar adecuadamente, a pesar de cualquier deficiencia que pueda afectar a los equipos o los programas informáticos. Por otra parte, el votante deberá poder obtener confirmación de su voto y corregirlo, si fuera necesario, siempre que se respete el secreto del voto. Por último, el sistema es transparente si es posible verificar su correcto funcionamiento13.

La Comisión de Venecia trató nuevamente el tema en un informe sobre la compatibilidad del voto electrónico y remoto con los estándares del Consejo de Europa14. No estamos, tampoco, ante un examen exhaustivo de la cuestión, dado que los problemas del voto electrónico se encuadran dentro de los que producen otras formas de sufragio, como es la votación por correo. Esto hace que, en cierta medida, se equiparen las dificultades que presentan formas de votación tan distintas entre sí, ya que se exige que el voto electrónico goce, al menos, de las mismas garantías que afectan a la votación por correo, especialmente en lo que afecta al secreto del voto. No son muchas las ocasiones en las que la Comisión de Venecia ha tenido que analizar la manera en que los países han implementado el voto electrónico. Cuando lo ha hecho15, el texto de referencia es, sobre todo, la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 2004 (Rec (2004) 11, sobre estándares legales, operacionales y técnicos para el voto electrónico)16. Por ahora, y por lo que tengo constancia, este es el documento que trata el tema de manera más completa en el ámbito del Consejo de Europa.

“Hay un tema que está adquiriendo gran protagonismo y que aparece también en el programa de estas sesiones: el voto electrónico (…) El sistema es seguro si es capaz de resistir a los ataques deliberados; es fiable si puede funcionar adecuadamente, a pesar de cualquier deficiencia que pueda afectar a los equipos o los programas informáticos.”

13 Código

de Buenas Prácticas en Materia Electoral, pag. 41.

14 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2004)012 15 Por ejemplo, en la Opinión sobre el Código Electoral de Bulgaria, en 2014 http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2004)012-e 16 https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805dbef8

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III. La influencia de la Comisión de Venecia.

Hasta ahora he hecho mención de los textos principales de la Comisión de Venecia sobre los temas que trata este seminario. Para terminar, me gustaría resaltar la influencia que ha adquirido dicha institución no sólo sobre los Estados miembros, asunto al que ya he hecho referencia, sino también sobre las instituciones del Consejo de Europa entre las que destaca, de manera muy significativa, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Este órgano jurisdiccional utiliza con mucha frecuencia los textos de la Comisión de Venecia, al incluirlos entre los documentos internacionales relevantes. Pero, en algunas ocasiones, el Tribunal atribuye a estas opiniones e informes mayor efectividad, ya que los utiliza para fundamentar la propia decisión. Dicho órgano ha reconocido, expresamente, que el trabajo de la Comisión de Venecia sirve para interpretar la finalidad exacta de los derechos y libertades del Convenio, por lo que, aunque dichos documentos no tengan carácter vinculante, pueden ser usados para apoyar la argumentación de las sentencias17. En muchos casos, los textos de la Comisión de Venecia sirven para dotar de contenido el art. 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

La redacción de este artículo no es demasiado satisfactoria. A diferencia de lo que sucede con otros preceptos del Convenio, el que se acaba de citar no declara un derecho subjetivo, sino que obliga a las altas partes contratantes a celebrar elecciones libres, con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión popular. Esta regulación es, pues, distinta de la que contienen otros textos supranacionales, como es la Convención Americana o las Constituciones de los Estados miembros, textos que proclaman expresamente el derecho de participación política.

La transformación en derecho fundamental de lo que, a primera vista parece ser una regla de organización democrática, ha corrido a cargo de la jurisprudencia del Tribunal Europeo, que, a lo largo de los años, ha incorporado al precepto las facultades subjetivas relacionadas con el derecho de sufragio activo y pasivo.

Pues bien, los textos de la Comisión de Venecia han servido al Tribunal a la hora de identificar el haz de facultades que se incluyen en el art.

17 Caso

Demir y Bakaya v. Turquía, 12 noviembre 2008, recurso nº 34503/97.

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3 del Protocolo, así como los límites que les afectan. Sirvan, como ejemplo de dicha influencia, el uso que el Tribunal hace del Código de Buenas Prácticas y de otros textos de la Comisión a la hora de decidir sobre el ejercicio del derecho de voto por parte de personas privadas de libertad18, el derecho de sufragio de los nacionales residentes en el extranjero19 o a la hora de articular la libertad que corresponde a los partidos políticos, en la selección de designar candidatos electorales, con la intensidad de la intervención estatal destinada a asegurar la democracia en el seno de dichas fuerzas políticas20.

18 Caso

Hirsts v. Reino Unido, 6 octubre 2005, recurso nº 74025/01.

Oran v. Turquía, 15 abril 2014, recursos nº 28881/07 y 37920/07.

20 Caso Yablolo v. Rusia, 8 noviembre 2016, recurso nº 18860/07.

19 Caso

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Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral Buenos días a todos, es un placer para nosotros los jueces, funcionarios y miembros de la Cámara Nacional Electoral estar aquí con ustedes.

Es un gusto y un privilegio recibir a los representantes de la Comisión de Venecia: Paloma Biglino Campos y Serguei Kouznetsov, al igual que a los miembros de los organismos electorales de México representantes del TRIFE: el Magistrado José Luis Vargas Valdez y el Consejero Marco Antonio Baños.

Debido a la tarea de cooperación que tenemos con frecuencia, existe un diálogo permanente en materia de derechos electorales, que se intensificó durante el año pasado cuando creíamos que en Argentina la reforma política avanzaba y se podía llegar a concretar. Los tiempos que se tenían previstos nos llevaron a entender que debíamos entrenarnos en materia de experiencias y sobre todo en materia de control de nuevos sistemas electorales.

La Comisión de Venecia no solamente se reúne en el ámbito europeo sino que también tiene Sub-Comisiones para brindar asistencia y cooperación, compartiendo las experiencias europeas con otras regiones.

Una de estas es la Sub-Comisión de América Latina. En el marco de la misma, el año pasado hubo una reunión en Lima de la cual participamos y es claro que la preocupación por América Latina es permanente.

El primer presidente de la Comisión fue Antonio La Pérgola, a quien conocimos. Era un destacado profesor de Derecho Constitucional italiano, que en sus orígenes había imaginado la Comisión de Venecia al servicio del diálogo constitucional entre Europa y América Latina. Luego, la caída del muro de Berlín hizo que Europa tuviera la necesidad de concentrarse en los países del este y la mayoría de la tarea de la Comisión de Venecia fue asesorar a las nuevas democracias europeas, inclusive en su diseño normativo, pero no por eso han perdido la mirada sobre la cooperación en el resto de las regiones. Argentina en algún momento fue miembro pleno de la Comisión, ahora formamos parte de la misma solo como miembro observador; aunque pronto desearíamos volver a tener el status de miembro pleno.

El año pasado, también hemos recibido el apoyo de otros organismos, gracias al proyecto que tuvimos con el Programa de Naciones Unidas

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para el Desarrollo y de la Cancillería Argentina, previendo cómo debería ser una hipotética oficina dentro de la Cámara que se ocupe de la “auditoría electoral”. Pues, si se hubiera aprobado la reforma, teníamos la obligación de adelantarnos a los tiempos. Así es que también tuvimos contacto con los organismos electorales de los Estados Unidos y de varios organismos de cooperación. Todas esas experiencias siguen vigentes, porque como bien dijo el Dr. Corcuera, no tenemos reforma normativa, pero sí tenemos la obligación de seguir mirando hacia las “buenas prácticas”.

De alguna manera, la Cámara Nacional Electoral sigue y fomenta estas “buenas prácticas” a través de su jurisprudencia y sus decisiones administrativas -Acordadas-. Hay muchas cuestiones que no han surgido específicamente de la sanción de normas por el Congreso, nosotros desearíamos que así fuera para poder darle más certeza, pero muchas veces la realidad nos ha llevado a avanzar de manera pretoriana. Un claro ejemplo de esto ha sido el control del financiamiento partidario.

Hay que recordar que el control del financiamiento de los partidos políticos en la Argentina nació de un fallo de la Cámara Nacional Electoral, en la causa "Incidente de control patrimonial Partido Nacionalista Constitucional - ON” del año 2002, una sentencia muy extensa. La Cámara, con la que en su momento fue su nueva composición, entendió que para preservar el “voto informado” de los ciudadanos electores se requería una nueva mirada, es decir, saber de dónde venían los fondos de los partidos políticos. Además todavía era -si se quiere- reciente la reforma constitucional de 1994. A veces hay que insistir sobre el hecho de que la reforma del ‘94 además de modificar la forma de elegir a los senadores y al presidente, incorporando el ballotage, también incluyó a los partidos políticos que antes no estaban en el texto constitucional. En la Constitución Nacional reformada tenemos además, al sufragio con participación en igualdad de condiciones de las mujeres y con una disposición transitoria que aseguraba las cuotas de género. “…la Cámara Nacional Electoral sigue y fomenta estas “buenas prácticas” a través de su jurisprudencia y sus decisiones administrativas -Acordadas-.”

De manera que, el control del financiamiento fue, de alguna forma, una tarea que la Cámara Nacional Electoral emprendió primero a través de sentencias que después se transformaron en distintas normas para dar

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cumplimiento al artículo 38 de la Constitución Nacional.

“…si el problema es la crisis de representación, el foco del debate no debe estar puesto solamente en los sistemas electorales sino fundamentalmente en los partidos políticos; ya que a estos, la Constitución les asigna -como se dijo- el rol de instituciones fundamentales del sistema democrático y les exige democracia interna.”

Nuestro modelo constitucional, como casi todos los modelos occidentales, es de democracia representativa, así lo establece el artículo 1º de la Constitución: "La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal", este es el estándar mínimo que exige la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para los países de nuestra región, y también lo exige el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los países de Europa. Sin perjuicio de que, en los últimos años, las formas de participación política hayan cobrado consideración en la jurisprudencia de los tribunales internacionales y nacionales. Vemos entonces, que la base sigue siendo nuestro sistema de representación política y el artículo 38 de la Constitución Nacional considera a los partidos políticos “instituciones fundamentales del sistema democrático”. Tal vez, éste es un capítulo para reflexionar en la Argentina. Hay que debatir el fondo de la cuestión, si el problema es la crisis de representación, el foco del debate no debe estar puesto solamente en los sistemas electorales sino fundamentalmente en los partidos políticos; ya que a estos, la Constitución les asigna -como se dijo- el rol de instituciones fundamentales del sistema democrático y les exige democracia interna.

En este sentido, en la Argentina tenemos una Ley de Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, y les exigimos a los partidos que deben rendir cuentas del origen y destino de los fondos con los que se financian, porque si bien la Constitución dice que el Estado contribuirá al sostenimiento de las agrupaciones políticas, no dice que debe ser ese el único medio que las sostenga, dice “contribuirá” y por lo tanto, por el financiamiento privado están obligados a rendir cuentas, tanto del origen como del destino de sus fondos.

De manera tal que, siguiendo las buenas prácticas que recomienda

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la Comisión de Venecia, quisiera destacar algunas cuestiones en las que la Cámara Nacional Electoral viene poniendo su foco en el último tiempo: Primero y como dijimos anteriormente, la transparencia en el financiamiento político partidario. Esto es una preocupación permanente, los alemanes lo llaman “la legislación interminable”, para nosotros es realmente una tarea interminable. Segundo, la universalidad y la igualdad en el sufragio, y en relación a ello, todo lo vinculado a la participación de las mujeres. Finalmente dos temas de suma trascendencia como son la incorporación de tecnología al proceso electoral y el control ciudadano de los comicios. Al respecto, es remarcable el debate que seguimos teniendo, sobre todo en materia de organización, desarrollo y difusión del computo provisional de los resultados electorales en Argentina. Esta temática ha sido específicamente abordada este año, en la Acordada CNE 3/17, mediante la cual se aprobaron los requisitos y condiciones mínimas para la realización del escrutinio provisorio, en especial se puso gran énfasis en todo lo atinente al traslado, digitalización y transmisión de telegramas de escrutinio.

“Nuestro sistema de auditoría, sin embargo, ha permitido hasta la fecha, por una cuestión de aplicación de contraste, alcanzar un número de aproximadamente diecinueve mil sanciones desde que se ha puesto en marcha el sistema.”

En relación a la transparencia en el financiamiento político partidario la Cámara Nacional Electoral cuenta con un cuerpo de peritos auditores, integrado por ocho contadores, que auxilian la tarea de nuestros jueces de primera instancia.

Como es sabido, el control del financiamiento de los partidos y de las cuentas de campaña se realiza por medio de un contraste de auditoría, que el cuerpo de auditores realiza entre las declaraciones que hacen los partidos: tanto en presentaciones previas como en presentaciones definitivas, y los controles que se hacen a través de lo informado por los medios de comunicación a la Cámara Nacional Electoral, con la realización de una auditoría de medios para este control.

Nuestro sistema de auditoría, sin embargo, ha permitido hasta la fecha, por una cuestión de aplicación de contraste, alcanzar un número de aproximadamente diecinueve mil sanciones desde que se ha puesto en marcha el sistema. Hay que destacar que con el carácter primario de nues-

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tro contraste de auditoría, el número de sanciones aplicadas no es despreciable. Por supuesto que no alcanza, porque como bien se ha dicho, hay un circuito informal e internacional en el dinero. Sabemos que hay circunstancias que son complejas de alcanzar. Para eso hacen falta los controles cruzados a los que hizo referencia Adrián Pérez en su exposición. En ese sentido la Ley 25.246, referida al lavado de activos de origen delictivo, establece pautas para informar quiénes son aquellas personas que están políticamente expuestas, o aquellas personas que pueden ser aportantes de la campaña. Las Resoluciones de la UIF 11/11 y 30/11 también están referidas a sujetos obligados a informar. “...el tema de la graduación de las sanciones es un tema a considerar, ya que forma parte de la mirada general de un procedimiento administrativo sancionador.”

La Cámara ha emitido distintas acordadas, que son nuestra manera de expresarnos sobre normas administrativas de alcance general. En el año 2014 por medio de la Acordada CNE 85/14 se suscribieron convenios con la UIF, con PROCELAC y el año pasado se hizo lo mismo con la Oficina Anticorrupción. Estos convenios tienen por objeto algo que es elemental, pero que resulta muy útil en este tipo de cuestiones, que es intercambiar información entre los distintos organismos del Estado para encarar una tarea que es cada vez más preocupante, combatir el fantasma del narcotráfico. En muchos países de nuestra región, esta cuestión está íntimamente ligada al problema del dinero utilizado en las campañas electorales.

Con respecto a la cantidad y tipo de sanciones, hay un treinta y uno por ciento de expedientes sobre rendiciones contables, tramitados ante la Cámara Electoral, que resultan aprobados, veinte por ciento que resultan en suspensión, un veintiuno por ciento con multas y otro veintiuno por ciento con pérdida de los aportes.

La sanción en la ley actualmente vigente, es una sanción que nosotros consideramos que en una futura reforma debería tener más graduaciones, porque consiste ni más ni menos que en la “pérdida del aporte”. La pérdida del aporte resulta ser una sanción muy grave para un partido político pequeño, pero a veces no es una sanción tan gravosa para las grandes agrupaciones políticas que suelen tener otras formas de financiación. Entonces, también en la reforma que está llevando adelante la Secretaría de Asuntos Políticos, de la cual en muchos debates hemos participado, el te-

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ma de la graduación de las sanciones es un tema a considerar, ya que forma parte de la mirada general de un procedimiento administrativo sancionador.

Vinculado con el control del financiamiento partidario, un tema en el cual nosotros insistimos con mucha frecuencia -más allá de las distintas normas y distintas reformas que ha habido sobre la ley- es el problema de la publicidad de campaña. Lo que denominamos el efecto “cancha inclinada”, es una expresión que dieron las organizaciones de la sociedad civil, pero que se popularizó mucho en Argentina. Esta implica, que cuando el partido gobernante que está en el poder participa en las campañas electorales, en América Latina en general, los estudios comparados demuestran que es difícil ganarles. Esto se debe a que habitualmente la utilización de los recursos públicos otorga una ventaja considerable con respecto a las otras agrupaciones y, en ese sentido, en dos antecedentes de la Cámara Nacional Electoral; uno del año 2011 y otro del año 2013, que fueron el de “Fútbol para Todos” y el de “Asociación de Derechos Civiles”, se insistió en la necesidad de regular sobre esta materia. Son fallos dirigidos al Congreso, fundamentalmente, porque implican la necesidad de una legislación, la ley actualmente establece plazos de quince días, con lo cual, hasta quince días antes de las elecciones los gobiernos pueden hacer publicidad sobre obras públicas, sobre campañas o sobre cualquier otro aspecto, lo que genera un debate. “...habitualmente la utilización de los recursos públicos otorga una ventaja considerable con respecto a las otras agrupaciones y, en ese sentido, en dos antecedentes de la Cámara Nacional Electoral; uno del año 2011 y otro del año 2013, que fueron el de “Fútbol para Todos” y el de “Asociación de Derechos Civiles”, se insistió en la necesidad de regular sobre esta materia.”

En otros países –seguramente también nos hablarán de esto los mexicanos- existen restricciones que abarcan toda la campaña, o sea, plazos que son de un año o a veces de una gran extensión para prohibir anuncios de planes sociales o de obras públicas en naciones donde el Estado tiene una injerencia muy importante, como es el caso del nuestro. Como dijo Hobbes “el Leviatán es el Estado”, las empresas privadas también, pero el Leviatán sigue siendo el Estado, y su injerencia en nuestros países

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sigue siendo fundamental.

En la causa “Fútbol para Todos”, se estudió el caso de publicidad en un programa de televisión que emitía partidos de fútbol durante la copa América en el año 2010. Durante el mismo, se pasaba permanentemente una reproducción audiovisual sobre las virtudes personales y morales del ex presidente Néstor Kirchner, con una canción que se llamaba "Nunca menos". Todos los partidos de la oposición consideraron que esto generaba un desbalance, y la Cámara Nacional Electoral hizo, una vez más, algo que con el Dr. Corcuera podemos llamar una “buena práctica”, me refiero a las sentencias exhortativas. Son modelos de sentencia que vienen del Derecho Constitucional europeo e implica que un Tribunal le dice a otro poder del Estado lo que considera que debería hacer. Desafortunadamente, lo que sucede en la práctica es que estos pedidos no se cumplen, la sentencia queda siendo solamente una sentencia exhortativa. A nosotros nos genera la ventaja de poder hacer una especie de “catarsis emocional” y decir lo que tendríamos que hacer, pero sería mucho más práctico para la salud de la población que esas sentencias se transformaran en leyes.

Tenemos un largo catálogo de sentencias exhortativas que muchas veces cobran trascendencia, y surgen de algo que creemos es una obligación moral del Tribunal: señalar el norte en ciertas cuestiones. Consideramos que este tipo de sentencias son definitivamente una buena práctica en materia electoral.

Sobre el tema de publicidad, durante la campaña electoral del año 2015, hemos tenido un tema bastante recurrente con lo que llamamos publicidad anticipada, sobre todo en materia de publicidad gráfica. Ahí, nuestra legislación es muy restrictiva en cuanto a los plazos para hacer campaña y nos consta que se violan genéricamente.

Durante la elección del año 2015, la ruta nacional -que en la Provincia de Buenos Aires conduce a la costa- estaba regada de abundante publicidad de las dos principales fracciones partidarias que competían en dicha contienda electoral.

“Tenemos un largo catálogo de sentencias exhortativas que muchas veces cobran trascendencia, y surgen de algo que creemos es una obligación moral del Tribunal: señalar el norte en ciertas cuestiones. Consideramos que este tipo de sentencias son definitivamente una buena práctica en materia electoral.”

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Frente a estas circunstancias, ¿qué debemos hacer los jueces? A veces cuando nadie cumple la norma lo más barato es no decir nada, porque establecer o llamar la atención sobre algo que no se cumple, siempre tiene un costo institucional. Pero nuestra tarea no es otra que señalar estos temas, por eso a través de nuestras sentencias se han tomado medidas para reducir la proliferación de estas cuestiones.

Lamentablemente, tuvieron más efecto algunas otras medidas que tomamos, como fue por ejemplo reunirnos con las empresas propietarias de los carteles de publicidad en la vía pública, a los fines de recordarles las sanciones penales que estaban vigentes en esta materia; y así se logró que un porcentaje alto de los carteles fueran removidos. Pero sería más claro en este aspecto, tener una legislación más precisa.

Cambiando al eje de la participación política de las mujeres, la Cámara Nacional Electoral ha sido muy reiterativa en afirmar la vigencia de la cuota de género, así lo establece la Constitución Nacional. La Argentina tiene una cuota de género del treinta y tres por ciento, pero en un principio había un amplio desacato de la norma; pasaba como en el caso mexicano de “Las Juanitas” en donde las mujeres iban al final de las listas en miras de renunciar y ser reemplazadas por un candidato varón. Sin embargo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a raíz de un planteo que hizo una litigante muy frecuente de nuestro Tribunal -la Dra. Merciadri de Moroni- obligó a Argentina a establecer un decreto por el cual se determine en qué orden deben ir las mujeres en las listas. Entonces ya el treinta y tres por ciento fue más, porque si van dos mujeres en una lista, como son por ejemplo nuestras listas de senadores, una tiene que ser mujer, y de acuerdo a la renovación se establece el lugar en el que estará ubicada, esto hace que la Argentina hoy tenga un alto nivel de participación femenina; alto en el Senado, en el que no llega a la mitad, pero se acerca bastante y muy alto en la Cámara de Diputados en la que supera largamente el tercio. “...la Cámara Nacional Electoral ha sido muy reiterativa en afirmar la vigencia de la cuota de género, así lo establece la Constitución Nacional.”

Además, el 20 de abril de este año, en la causa “Villar, Daniel Osvaldo c/ Unión Popular ON s/formula petición - Unión Popular ON” la Cámara emitió un pronunciamiento donde se establece que los Partidos Políticos no solamente tienen que cumplir con la participación de mujeres en las

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listas que presentan para las elecciones, sino también, en los órganos partidarios. El principio de igualdad que establece el artículo 37 de la Constitución se va profundizando; y como dijo el Dr. Corcuera, está pendiente el tema de la Ley de igualdad de género.

Algunos datos vinculados a la elección del 2015 arrojan como resultado que las candidaturas oficializadas fueron de un cuarenta y tres por ciento de mujeres y un cincuenta y siete por ciento de hombres, y las candidaturas de parlamentarios del MERCOSUR fueron de un cuarenta y dos por ciento de mujeres. Actualmente, un treinta y nueve por ciento de integrantes de la Cámara de Diputados son mujeres y un cuarenta y dos por ciento son hombres. O sea que en Argentina, tenemos altos niveles de participación política de las mujeres. Creemos también, que la jurisprudencia ha trabajado mucho en ese aspecto.

En cuanto a niveles de participación, retomando lo que mencioné al principio, la Democracia sigue siendo representativa de base, pero la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Castañeda Gutman c/ Estados Unidos Mexicanos” dice que la Carta Democrática de la OEA -que habla de participación política- también tiene valor jurídico y le da valor jurídico a la participación. Es muy difícil teorizar sobre esto. La democracia directa de Rousseau nunca existió en ningún lado y ha sido meramente una utopía, pero no se puede soslayar la realidad de que hoy en las sociedades democráticas son demandados ciertos niveles de participación. Como ha puesto de manifiesto durante su exposición el presidente provisional del Senado, ciertos niveles de participación aparecen como demandas ciudadanas, como manera de legitimar la actuación política.

La Cámara Electoral ya años atrás, había establecido en el caso “Mignone Emilio Fermín s/ Amparo” el sufragio de las personas procesadas sin condena. Entendimos que esto era una aplicación directa de la Convención Interamericana de Derechos Humanos que exige condena en sede penal para privar a una persona de los derechos políticos. Esa sentencia, que fue dictada por la Cámara Electoral en el año 2000 generó un sistema actualmente vigente de sufragio con boleta única, de la misma manera que se hace para los argentinos en el exterior, y de carácter voluntario, que se realiza en las unidades carcelarias. El año pasado, el 24 de mayo del 2016, se dictó el fallo “Procuración Penitenciaria de la Nación y otros c/ Estado Nacional”, dónde la Cámara Electoral estableció el derecho a las personas condenadas a emitir el sufragio siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Europeo y las recomendaciones de la Comisión de Venecia.

Principalmente, las sentencias que mencionaba la Dra. Paloma Biglino Campos están allí citadas y el fundamento es que una condena penal no

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establezca la pérdida de los derechos políticos como condena accesoria, pues así se interpretaban los arts. 12 y 19 del Código Penal en materia de inhabilidades; y nosotros consideramos y lo expusimos en el fallo, que son resabios antiguos de penas infamantes, que en todo caso será el Congreso el que tenga que establecer para qué delitos corresponde la privación de los derechos políticos. Parecería razonable que si fuera un delito de corrupción o contra la administración pública o un delito electoral, implicara como en España, la pérdida del derecho político; pero no parece razonable que sea para cualquier privación de la libertad, si lo que buscan las leyes es la resocialización de las personas. “...la Cámara Nacional Electoral ha puesto en marcha su programa de formación para pueblos originarios, entendiendo que una política cultural en esa materia debía tener mayor acatamiento.”

En materia de garantías del voto de las comunidades originarias, tenemos reiterados conflictos en el norte del país, principalmente en la zona de Formosa, esto se ha planteado muchas veces en Argentina, sobre todo de manera mediática. Tuvimos en el año 2009 la causa de “Sublemas del Acuerdo Cívico y Social de Formosa s/ protesta”, ha sido un tema recurrente especialmente en materia de prácticas de clientelismo sobre las comunidades wichis y otras; y luego de que estas causas se reiteraran y los incumplimientos continuaran, la Cámara Nacional Electoral ha puesto en marcha su programa de formación para pueblos originarios, entendiendo que una política cultural en esa materia debía tener mayor acatamiento. “...la multiplicidad de boletas por partido ha generado mucha complejidad en las elecciones, sobre todo en los problemas atinentes al control.”

Para las elecciones legislativas de este 2017, se está previendo una incorporación de tecnología, esto es, la utilización de un sistema biométrico en la frontera norte: en las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones y Salta, donde se han registrado -en las últimas eleccionesproblemas de migraciones transfronterizas. Tenemos allí, personas que tienen doble documentación por razones culturales, que a veces pertenecen a otro país y han nacido en lugares de la Argentina o viceversa. Por

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este motivo, se han presentado muchos problemas de control; la Cámara Nacional Electoral viene realizando, también en materia cooperación con el Superior Tribunal de Paraguay, convenios de intercambio de padrones, renovados con el Dr. Corcuera el año pasado cuando estuvimos en Asunción y ahora, con una colaboración del Ministerio de Justicia para la implementación de un sistema para la captación de huellas digitales. Vamos a realizar una “prueba piloto” en mil mesas, que constará de la toma de huellas dactilares de los ciudadanos que vayan a votar. Esto no va a impedir de ninguna manera el ejercicio del sufragio, pero nos va a permitir contrastar una base de datos con la información que proporciona el ReNaPer, a los efectos de buscar la identificación de los electores que se encuentran en esa situación.

“La Cámara Nacional Electoral se ha inclinado reiteradamente por una boleta única de papel, porque entendemos que la provisión por parte del Estado evitaría los problemas de fiscalización entre los partidos políticos y se simplificaría la operatoria.”

En materia de boleta única y boleta única electrónica, solamente voy a decir que la Cámara Nacional Electoral en distintas acordadas y en distintas sentencias desde el año 2007, se viene inclinando por la conveniencia de que el Congreso discuta el tema. Nosotros entendemos que la multiplicidad de boletas por partido ha generado mucha complejidad en las elecciones, sobre todo en los problemas atinentes al control. También sabemos que nuestro sistema hasta ahora ha permitido legitimar a todas las autoridades electas, inclusive en las últimas elecciones nacionales donde la diferencia fue muy pequeña. Sin embargo, no hubo cuestionamientos de fondo a un proceso electoral que se presentaba muy complejo, pero se votó con el sistema tradicional y reforzado con una cantidad de medidas, terminó siendo legítimo. Digo esto, porque continuamos votando con el sistema tradicional y si bien tenemos la convicción de que hay que cambiarlo, el discurso no nos tiene que llevar a deslegitimarlo, porque mientras tanto seguimos votando con ese sistema.

La Cámara Nacional Electoral se ha inclinado reiteradamente por una boleta única de papel, porque entendemos que la provisión por parte del Estado evitaría los problemas de fiscalización entre los partidos políti-

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cos y se simplificaría la operatoria. En ese sentido, lamentamos que el proyecto de ley haya adolecido de la previsión de la boleta única de papel como plan alternativo y que la discusión se centrara únicamente sobre el tema electrónico. Entendemos que si la previsión de la boleta única de papel hubiera estado contenida en el proyecto del ley, tal vez podíamos postergar la discusión sobre la incorporación de tecnología y mientras tanto avanzar en ese orden.

“Los derechos políticos electorales son derechos humanos fundamentales de participación política, y nosotros creemos que los estándares tienen que ser similares en todas las provincias argentinas.”

Para concluir, quiero expresar que, si bien el Dr. Corcuera y yo somos muy federalistas, ambos profesores de Derecho Constitucional, como así también lo era el Dr. Munné, entendemos que la Argentina es un sólo Estado; que los ciudadanos son todos ciudadanos de un mismo Estado, que los derechos políticos son iguales en todas las provincias, así lo establece el artículo octavo de la Constitución y también los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, con su cláusula federal en el artículo 28, nos obligan a tener los mismos estándares en todas las provincias. De esa manera, uno no puede alegar el incumplimiento de un Tratado Internacional en materia de Derechos Humanos invocando que una provincia tiene un régimen distinto a la otra, todas tienen que tener los mismos estándares.

“En la Argentina el escrutinio está a cargo de la Justicia, así lo dice el Código Electoral Nacional.”

Los derechos políticos electorales son derechos humanos fundamentales de participación política, y nosotros creemos que los estándares tienen que ser similares en todas las provincias argentinas. Por supuesto, como somos un país federal y al tener distintas administraciones -nacional y provincial- se nos presenta parcialmente este problema.

En países como México y Brasil lo han resuelto dando mayor centrali-

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Presentación de los Trabajos y Estándares en Materia Electoral de la Comisión de Venecia

zación al proceso electoral, en ese sentido nosotros creemos muy conveniente que las provincias argentinas adopten el Registro Nacional de Electores. Así fue en Argentina desde la Ley Sáenz Peña, pero aún hoy nos preocupan ciertas tendencias a “separar” las elecciones provinciales de las nacionales y es justamente en esos casos que las garantías deben reforzarse. “...a principios de este año nos expedimos con el dictado de tres acordadas, destinadas a reglamentar una tarea que no está regulada por la ley en Argentina -porque el escrutinio provisorio no tiene en nuestro país una reglamentación legal- entendiendo que así contribuíamos a las buenas prácticas.”

Finalmente, respecto al tema de los escrutinios, y como manifestó el propio Secretario de Asuntos Políticos, la intención del proyecto de Ley es que el escrutinio esté en manos de la Cámara Nacional Electoral. A nosotros nos da un poco de pudor parecer que estamos haciendo reclamos, la verdad es que esto no resulta de un reproche, sino de una convicción de fortalecer a las instituciones en los ámbitos específicos.

En la Argentina el escrutinio está a cargo de la Justicia, así lo dice el Código Electoral Nacional. El escrutinio de la mesa a cargo de los ciudadanos y el escrutinio propiamente dicho a cargo de la Justicia, pero la etapa intermedia, del muestreo, el denominado escrutinio provisorio, por una cuestión de práctica, se ha hecho en el ámbito del Poder Ejecutivo. Nosotros creemos que eso le quita consistencia a la emisión de los datos y nos parece también que ahí hay un aspecto sobre el cual tenemos una tarea pendiente.

A este efecto, a principios de este año nos expedimos con el dictado de tres acordadas, destinadas a reglamentar una tarea que no está regulada por la ley en Argentina -porque el escrutinio provisorio no tiene en nuestro país una reglamentación legal- entendiendo que así contribuíamos a las buenas prácticas. De la misma manera que lo hicimos en el proceso electoral del 2015 con la Acordada CNE 100/15, para la consolidación de la integridad de los procesos electorales, buscando reglamentar el control en los locales de votación y en el escrutinio provisorio y la Acordada CNE 111/15 para regular todo el procedimiento de escrutinio definitivo prove-

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Alberto R. Dalla Via

yendo mayor transparencia y certeza al proceso.

Hemos recibido la respuesta de que “algunas cosas se pueden cumplir y otras no”, esperamos que se pueda avanzar en el camino de las buenas prácticas porque como bien se dijo, en definitiva, nuestra tarea como jueces es defender al ciudadano elector y entender que estos son procesos políticos que tienen su complejidad. Porque si bien quienes tienen que resolverlo son actores políticos, la mirada debe ser una mirada arquitectónica y no una mirada agonal. Muchas veces las agrupaciones políticas disputan el poder legítimamente, y su mirada al momento de legislar apunta al poder. Lo que el ciudadano necesita es una mirada arquitectónica. Este es un reclamo reiterado de la ciudadanía desde hace muchos años y la Cámara Nacional Electoral quiere encarar ese reclamo. Nosotros como jueces somos un poder no electo y por ello tenemos la obligación de recordar permanentemente esa mirada del ciudadano.

“Lo que el ciudadano necesita es una mirada arquitectónica. este es un reclamo reiterado de la ciudadanía desde hace muchos años y la Cámara Nacional Electoral quiere encarar ese reclamo.”

Lo vamos a hacer nosotros desde las buenas prácticas, es nuestra tarea, pero necesitamos que la legislación nos ayude en ese sentido.

Muchas Gracias

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Primera Jornada Mayo 29 de 2017

Buenas Prácticas en Materia Electoral

Dra. Liliana De Riz Profesora Consulta en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires e Investigadora Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)

Mtro. Marco Antonio Baños Martínez Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral de los Estados Unidos Mexicanos

Lic. Ana María Mustapic Directora del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales Universidad Torcuato Di Tella

Moderadora: Dra. Elena Gómez Prosecretaria de Cámara de la Cámara Nacional Electoral

Buenas Prácticas en Materia Electoral

Acerca de los expositores

•Dra. Liliana De Riz Doctora en Sociología. Investigadora Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Experta en política latinoamericana, ha dedicado sus estudios a los sistemas electorales, los partidos políticos, las políticas públicas y el desarrollo humano. Recibió el premio Konex en la Ciencia Política en 1997 y 2016. Fue distinguida por su trayectoria por la Sociedad Argentina de Ciencia Política.

•Mtro. Marco Antonio Baños Martínez Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma Metropolitana y Maestro en Políticas Públicas Comparadas, y una especialidad en Cultura de la Legalidad por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FLACSO). Actualmente es Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral para el período 2014-2020.

Co-autor de los libros “Democracia en la Era Digital”, "Instituto Federal Electoral, 20 años", "Reforma Electoral 2007: sus efectos e implicaciones procedimentales"; "Transparencia Electoral e Historia: 1988-2008, avances y retrocesos", del "Tratado de Derecho Electoral comparado de América Latina"; así como del “Diccionario Electoral”; y de diversas ediciones de los libros “Monitor Democrático”.

•Lic. Ana María Mustapic Licenciada en Ciencias Políticas. Directora del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella. Profesora de Instituciones Políticas y Política Comparada de la misma universidad. Ha sido miembro de la Carrera del Investigador Científico (CONICET). Su área de interés son las instituciones políticas, en particular, partidos políticos, Congreso, sistemas electorales y reforma política sobre los que ha publicado diversos trabajos. .

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Dra. Liliana De Riz Profesora Consulta en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires e Investigadora Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) Agradezco a los organizadores de este seminario la invitación a participar. Es muy importante esta convocatoria porque pone de manifiesto que hay una preocupación sostenida por la integridad de los procesos electorales. Hubo avances, pero es mucho lo que hay por hacer para mejorar los mecanismos de seguridad y la capacitación de las organizaciones que participan en los procesos electorales. Quisiera señalar que la importancia de las buenas prácticas que mejoren la transparencia y permitan restablecer la credibilidad del proceso electoral no debería opacar la importancia de las reglas que regulan el proceso.

“El hecho de que los partidos distritales puedan competir en el plano nacional o que la organización nacional quede subordinada en muchos casos a las organizaciones subnacionales partidarias, tiene consecuencias sobre el sistema de partidos: la fragmentación y territorialización de la política.”

Los problemas del proceso electoral argentino son tanto de prácticas como de normas que afectan la capacidad del acto electoral para constituir representantes. Respecto de las regulaciones, hay una cuestión muy central referida a la legislación partidaria. Se trata de una legislación que es demasiado permisiva respecto del ciclo vital de los partidos (cómo emergen o cuándo caducan), y por lo tanto, incentiva la proliferación de partidos: existen más de 600 partidos. Estas regulaciones, así como las referidas a la constitución de alianzas, deberían ser parte de una reforma integral. El hecho de que los partidos distritales puedan competir en el plano nacional o que la organización nacional quede subordinada en muchos casos a las organizaciones subnacionales partidarias, tiene consecuencias sobre el sistema de partidos: la fragmentación y territorialización de la política. Así no hay democracia que pueda funcionar bien.

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Como es sabido, la integridad de los procesos electorales no reside solamente en que los resultados no sean alterados, supone además, que haya equidad en la competencia.

El financiamiento indebido de la política afecta la integridad de los procesos electorales. El dinero de la corrupción daña la competencia, concentra la oferta electoral y genera la desconfianza y el rechazo de la ciudadanía. Las reglas del financiamiento partidario deben dejar muy claro al elector cuáles son las fuentes de financiamiento partidario y las penalizaciones no deben dejar la puerta abierta a la impunidad de la que pueden gozar candidatos apoyados en redes de pequeños partidos que oscurecen a los responsables.

“La integridad de los procesos electorales no reside solamente en que los resultados no sean alterados, supone además, que haya equidad en la competencia.”

Además de una legislación partidaria menos permisiva y de la reforma de las reglas del financiamiento partidario, el instrumento con que votamos, la boleta, es un aspecto central del debate actual. La boleta única no es una solución mágica ni un instrumento perfecto, pero es muy superior a la boleta múltiple. Es más moderna, transparente, económica y segura. Es sencilla de utilizar, facilita el escrutinio y reduce de manera importante muchas de las principales manipulaciones que caracterizan al sistema actual, como el robo de boletas, la confusión del elector al entrar en un cuarto lleno de boletas y la presión de los partidos (especialmente, de los punteros) sobre el elector. Presupone, además, el fin de las listas colectoras, del voto cadena y de las listas espejo. Sobre este aspecto, seguramente se explayará Ana María Mustapic, pero es importante señalar que el proyecto enviado por el oficialismo al Congreso para cambiar la boleta múltiple por la boleta única electrónica no logró tratamiento en el Senado -ni siquiera pasó a votación- a pesar de haber tenido una primera aprobación en la Cámara de Diputados. La necesidad de una boleta única, se verá si es o no una boleta electrónica, parece muy clara a esta altura del debate.

Las listas colectoras, listas espejo o el voto cadena engrosan la lista de malas prácticas que es preciso desterrar del acto electoral. Su modificación afecta estrategias electorales consolidadas y explica por qué no pocos legisladores resistieron la reforma.

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Hay que modernizar el sistema electoral argentino y corregir las distorsiones que afectan la representatividad, la transparencia y la equidad.

Las reformas requieren tiempo y reflexión para anudar los necesarios consensos, tanto en el plano de la dirigencia como en una opinión pública informada. La boleta única y la legislación del financiamiento partidario forman parte de un primer anillo de reformas, pero hay un principio básico que es la igualdad del peso del voto, que en la Argentina no se respeta.

Como bien sabemos, tenemos circunscripciones grandes, subrepresentadas y circunscripciones pequeñas, sobrerrepresentadas. Este hecho significa que el peso del voto de una circunscripción pequeña se multiplica respecto a, por ejemplo, la provincia de Buenos Aires que es la mayor circunscripción.

“La boleta única no es una solución mágica ni un instrumento perfecto, pero es muy superior a la boleta múltiple.”

Éste me parece que es un problema cuya reforma será difícil y queda siempre suspendida como un problema a enfrentar. Ciertamente, en un momento hubo proyectos, pero no llegaron a cobrar vida en la escena legislativa. Sin embargo, creo que hay que señalarlo porque esto, combinado con el efecto que tienen sobre un sistema proporcional las circunscripciones pequeñas, hace que en esas circunscripciones tengamos sistemas mayoritarios en los hechos, Allí, la alternancia es poco probable, tanto la representatividad como la equidad se ven afectadas. Hay una conjunción de factores, por los que no asombra entonces, que los oficialismos tiendan a ser la continuidad, sobre todo con la ola de reformas constitucionales que surgieron tras la instalación de la democracia en 1983 e hicieron que las reelecciones fueran una tendencia consolidada.

“Las listas colectoras, listas espejo o el voto cadena engrosan la lista de malas prácticas que es preciso desterrar del acto electoral.”

Sin duda, modificar un sistema electoral es un asunto que requiere un amplio consenso ya que afecta las estrategias de los partidos y las de los votantes. Los cambios en el sistema electoral no son neutrales, afectan el sistema de partidos y la forma de gobierno; no necesariamente produ-

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cen los efectos que se buscan y tampoco pueden maximizar objetivos contradictorios como lo son la libertad del elector y la fortaleza de los partidos.

Nuestra historia a lo largo del siglo XX está signada por la inestabilidad política recurrente: sucesión de golpes militares e interregnos civiles, en no pocos casos bajo la proscripción de fuerzas políticas. Argentina no tiene una tradición de reflexión de larga data en materia electoral, desde la sanción de la Ley Sáenz Peña en 1912, y a diferencia de países vecinos, el tema electoral no fue parte central de la agenda pública ni se fomentó una clara consciencia cívica de su importancia. Esta tradición conspira contra la percepción de la centralidad que tiene una modificación del sistema electoral, de su administración y de su control.

“Hay que modernizar el sistema electoral argentino y corregir las distorsiones que afectan la representatividad, la transparencia y la equidad.”

Sabemos que la confianza y la credibilidad en los resultados del proceso electoral descansan en la transparencia y en la ecuanimidad respecto de la competencia de los candidatos.

Creo que está claro que hay esfuerzos para mejorar las prácticas en lo referido a la seguridad de los comicios, la capacitación, la depuración de los padrones, la distribución de responsabilidades sobre quién organiza y quién controla el proceso electoral -el control del escrutinio provisorio aun sigue siendo competencia exclusiva del Poder Ejecutivo pese a los argumentos en favor de que sea la Cámara Nacional Electoral la encargada de hacerlo-. Todos los esfuerzos se orientan a impedir muchas de las situaciones que han oscurecido comicios, con experiencias como la reciente en la provincia de Tucumán, que han sido bochornosas. Me parece que entre los participantes en este seminario hay un exhaustivo registro de los principales problemas de nuestro sistema electoral. Por cierto, la vigencia de un federalismo político fuerte requiere que toda reforma sea realice en coordinación con las normativas provinciales para unificar los derechos de todos los electores. No me quiero extender más, han sido todas las exposiciones que me precedieron muy claras respecto de los temas que nos preocupan y la experiencia comparada que aportan otros disertantes será muy útil para avanzar en la agenda de reformas pendientes.

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Mtro. Marco Antonio Baños Martínez Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral de los Estados Unidos Mexicanos Gracias por la generosa invitación para el Instituto Nacional Electoral de México.

Voy a comentar varios temas, empiezo por el del financiamiento público a los partidos políticos. Nosotros, en la Constitución Mexicana, tenemos regulado que el financiamiento público es prevalente sobre el financiamiento privado, es decir, es más importante la vía de acceso al dinero público que al privado por los partidos políticos. ¿Cómo lo calculamos? Tenemos una fórmula muy sencilla que establece la Constitución, dice que se toma el número de los electores inscriptos en el padrón electoral hasta el 31 de julio de cada año y se multiplica por el punto sesenta y cinco por ciento del salario mínimo vigente en la Ciudad de México, se toma el resultado de esa operación y ese, es el monto de dinero que se le va a entregar a los partidos políticos. El setenta por ciento de ese total, se entrega por la representación que tienen los partidos con base en las últimas votaciones de diputados, y el treinta por ciento en forma igualitaria para los partidos; ese es el primer punto. Un segundo detalle que es importante, es que en el ámbito de la Federación los partidos reciben financiamiento público, pero también lo reciben en el ámbito de cada una de las treinta y dos entidades federativas que tenemos (acá ustedes las llaman provincias), pues allá son estados, y cada uno tiene la misma fórmula para que los partidos tengan derecho al financiamiento. ¿Qué pasa si un partido político a nivel nacional saca el tres por ciento de la votación para conservar el registro, pero no lo hace así en las elecciones locales? Si no lo hace así en las elecciones locales, en el ámbito de ese estado no tendrá derecho al financiamiento público. El monto del financiamiento de manera privada es un diez por ciento, es decir que los aportantes de los partidos tienen derecho a entregar hasta un diez por ciento del monto total que se entrega por financiamiento público y se tiene que reportar al Instituto Nacional Electoral, pues tenemos una serie de controles muy rígidos para ese asunto. En la última reforma nosotros establecimos que los partidos políticos pueden tener gastos en las precampañas, procesos internos para elegir candidatos, y en las campañas electorales ya son las contiendas entre los partidos políticos. Tanto en la precampaña como en las campañas electorales, los candidatos y los partidos están obligados a registrar en un sistema informático en línea, las ope-

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raciones que realizan con cargo a las precampañas o a las campañas electorales. Ese sistema informático en línea obliga a que después, dentro de los tres días posteriores a que se hizo una operación, el partido debe reportarlo inmediatamente al Instituto ¿Qué pasa si un partido o un candidato no lo hace dentro de esos tres días? Va a ser multado sin duda alguna.

Dentro de las últimas multas que colocamos a los partidos, que fueron en el 2016, que fueron cuatrocientos millones de pesos –imagínense más o menos veinte millones de dólares-, el veintitrés por ciento de esa cantidad fue por retraso en la presentación de la información del sistema en línea.

También tenemos un sistema de topes en los gastos máximos que los partidos pueden tener o en las precampañas o en las campañas electorales.

“Nosotros, en la Constitución Mexicana, tenemos regulado que el financiamiento público es prevalente sobre el financiamiento privado, es decir, es más importante la vía de acceso al dinero público que al privado por los partidos políticos.”

¿Qué pasa si se pasan de los topes de las precampañas? No se pueden registrar como candidatos, los que ganan los procesos internos no se pueden presentar como candidatos. ¿Qué pasa si en las campañas se rebasan los topes de gastos de campaña? Tendría el rebase que ser superior al cinco por ciento del tope establecido y al mismo tiempo tendría que haber menos de cinco puntos porcentuales de diferencia de la votación entre el primero y el segundo para que se anule la elección, esa sería la consecuencia y, si no, es una multa. ¿Qué pasa si un partido político no hace reporte de los gastos que realiza? Se le multa por el doble del monto de los gastos que el Instituto detecta y que no es reportado en el sistema de contabilidad en línea. Alguien podría decir: “bueno, pero el sistema de contabilidad es para que los partidos reporten de manera voluntaria y queda a su arbitrio si lo hacen o no lo hacen”. En este sentido, el Instituto tiene mecanismos complementarios de información, tenemos una unidad técnica especializada en la fiscalización de los partidos para revisar todos los gastos a nivel federal, pero también todos los gastos de precampañas y campañas de las treinta y dos entidades federativas. En consecuencia, disponemos de una unidad de más o menos trescientas personas que de manera permanente están haciendo este trabajo y, más o menos cuatrocientos auditores en campo que además están auxiliados por un sistema contrata-

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do con Google para poder monitorear la instalación de los espectaculares en vía pública. Un partido político me puede decir “contraté quinientos espectaculares para promover mi candidato presidencial”, si yo tengo fotografías de mil espectaculares le voy a cobrar el resto de los espectaculares como sanciones y lo cargo al tope de campaña; cuidado, porque si el tope se rebasa entonces se puede anular la elección si hay menos de cinco puntos. También tenemos auditores para los mítines de los partidos, si un partido político tiene un mitin (por ejemplo en los cierres de campaña) y no me reporta los souvenirs, playeras, plumas, gorras, cosas que se entregan a los militantes o asistentes a los eventos, los auditores del Instituto recaban todas las muestras, se contabiliza eso y se suma por un cálculo aproximado del número de personas que estuvieron ahí; un partido me puede decir: “yo no entregué plumas”, pero si yo tengo una muestra de plumas que se entregaron ahí y calculo que eso lo hicieron en el Estadio Azteca y caben ciento veinte mil personas, entonces le cobro contra ciento veinte mil plumas. Tenemos también, un sistema de revisión de las facturas a lo largo de todo el proceso electoral, previo y durante el proceso electoral, todos los proveedores de bienes y servicios para los partidos se tienen que registrar en un padrón, en ese padrón de proveedores de bienes y servicios; también estos proveedores tienen la obligación ante el sistema de administración tributaria de México, de registrar las facturas; cuando ellos expiden una factura, el Instituto Nacional Electoral tiene posibilidades primero, para revisar que la factura es legal y está registrada en el sistema, y segundo, podemos ir a hacer una auditoría a la empresa para saber si esa factura se entregó de manera correcta a un partido político. También se hace otro tipo de auditoría a la propaganda que los partidos publican en los medios de comunicación impresos, la publicidad que se hace por medio electrónico -radio y televisión-. En esos medios no es posible comprar espacios para propaganda política, ningún partido puede hacer propaganda comprando los espacios en radio y televisión, hay una prohibición expresa en la Constitución desde 2007, pero acceden a la radio y la televisión por la vía de los tiempos oficiales del estado. Los canales de televisión y las estaciones de radio son una concesión a particulares y, por consecuencia, nosotros a través de esos medios les damos a los partidos el espacio, desde el día que empiezan las precampañas y hasta el día de la contienda electoral, el INE administra cuarenta y ocho minutos diarios en televisión y de radio; cada señal de radio entrega ese tiempo, son dos mil ochocientas señales aproximadamente las que tenemos en México. Así que, para que ustedes se den una idea, la publicidad de los partidos que se traduce en spots de treinta segundos, en un proceso electoral como el de 2015, concitó más o menos, cuarenta y cuatro millones de spots que se transmiten a los partidos. No hay manera de que los medios digan “transmito la propaganda a

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las dos de la mañana”, porque la Constitución establece un modelo que va desde las seis de la mañana hasta las once y cincuenta y nueve de la noche, y en cada hora de transmisión me tienen que dar tres minutos para la propaganda de los partidos, se hace un sorteo y una serie de cosas que ahora sería muy largo comentarles. Si un partido compra propaganda encubierta -que eso sería otra posibilidad-, piensen ustedes en una revista que es propiedad de un canal de televisión, entonces entre el canal de televisión y la revista hay contratos, la televisora difunde a la revista y por su parte la revista difunde a la televisora; si por ejemplo un partido compra una revista y luego en la pantalla aparecen slogans de los partidos políticos, emblemas de los partidos políticos, eso el Tribunal Electoral del Poder Judicial lo va a denominar propaganda encubierta y nosotros cobramos calculando el costo del tiempo en radio y televisión. Ha habido multas muy grandes a los partidos políticos por esas razones de darle la vuelta a ese mecanismo y tratar de estar más tiempo del que les corresponde en los medios de comunicación.

Respecto de los servidores públicos, en el caso de México tenemos una regulación constitucional que le impide a los servidores públicos usar recursos públicos para difundir su imagen, pero el Tribunal Electoral ha dicho por ejemplo, que estos servidores sí pueden hacer o pueden participar en actos de proselitismo de los partidos políticos, siempre y cuando estén fuera de horarios de labores o en los fines de semana, ahora han regresado un poco sólo los fines de semana, pero no se pueden utilizar recursos públicos; es decir, no pueden usar un vehículo de uso oficial, no pueden utilizar las gasolinas o mecanismos de financiamiento para que estén ahí. Se cuida mucho esa parte y hay toda una serie de procedimientos establecidos para lograr esa revisión.

“Ha habido multas muy grandes a los partidos políticos por esas razones de darle la vuelta a ese mecanismo y tratar de estar más tiempo del que les corresponde en los medios de comunicación.”

Tenemos candidaturas independientes frente a las partidarias, se citó hace un rato el tema de Castañeda Gutman y ahí en ese caso, todo ese litigio terminó para que finalmente en el mes de agosto de 2012, la Constitución reconociera las candidaturas independientes; ahora tenemos candidaturas independientes y partidarias. Los candidatos independientes

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tienen derecho al financiamiento público, pero son proporciones pequeñas porque actualmente la ley dice que todos los candidatos independientes se toman como si fueran un solo partido y solo participan del financiamiento público o del acceso a la radio y a la televisión dentro del treinta por ciento que se distribuye en forma igualitaria en nuestro país. Hay un caso muy importante en México, recientemente un candidato independiente ganó la gobernatura del Estado de Nuevo León -que es una provincia muy fuerte en términos económicos en México-, pero el candidato independiente que ganó le planteó al tribunal el dilema: “yo tengo derecho a trescientos treinta y ocho mil pesos de financiamiento público, y el tope de campaña está en cuarenta y tres millones de pesos mexicanos, entonces ¿Cómo le hago para competir? Se traiciona el principio de la equidad”. El Tribunal le dijo okey, en ese caso no es prevalente el financiamiento público, por lo tanto, puedes igualar hasta el tope de campaña con el financiamiento privado, ese es un tema en materia de equidad que ha favorecido a candidatos independientes. Hasta el momento, con experiencias del 2015 y del 2016, les puedo decir que hay alrededor de cuarenta y siete candidatos independientes que han ganado cargos de elección popular, entre ellos en una gobernatura y una diputación, los demás son o presencias municipales o ayuntamientos.

Respecto de la participación política de las mujeres, nosotros hemos atravesado por cuotas de género, hemos sido en la legislación primeros por establecer cuotas de género a partir de 2002, que se estableció un 70/30 para que se postularan a los candidatos; luego en 2007 lo modificamos a un 60/40, y en 2014 establecimos paridad de género. Ahora los partidos políticos están obligados a postular candidatos en paridad de género, el caso de Las Juanitas lo resolvió de manera correcta el Tribunal Electoral porque estableció primero, que para el registro de las fórmulas de candidatos se tienen que hacer fórmulas de mujeres. Antes, ¿qué es lo que pasaba? Como los partidos tenían la obligación de las cuotas de género, ponían una candidata propietaria mujer y un suplente hombre, cuando ganaban esas fórmulas, entonces renunciaba la mujer y entraba el suplente, eso era una manera de fraude a la ley. El Tribunal dijo “de ninguna manera”, me registras mujer-mujer, y de esa manera hemos ya prácticamente erradicado esa posibilidad, no hay manera de que el caso Juanitas se vuelva a repetir; pero ahora hay otras modalidades, el Tribunal Electoral ha dicho: tú por ejemplo, en elecciones de ayuntamiento, si tienes ciento trece ayuntamientos -caso Michoacán, que es una provincia mexicana- y registras cincuenta por ciento de hombres para la presidencia municipal, cincuenta por ciento de mujeres, sobra un espacio, como es un número impar pones a una mujer y, adicionalmente, cuentas de manera vertical también,

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para buscarlos en la planilla del ayuntamiento, y entonces me pones igualmente paridad de género en la postulación de las mujeres. Hay muchos criterios en esa materia que el tribunal ha establecido, y también se han establecido normas para medir en qué distritos electorales, los partidos tienen realmente posibilidades de ganar; esa es la otra parte, no me postules mujeres solo en los lugares donde eventualmente vas a perder, sino vamos a revisar ciertas cuestiones de orden técnico, dónde tienes posibilidades de ganar y ahí registras; claro que ese es un tema muy complicado porque los partidos van variando en sus posibilidades de ganar en los distritos y en las entidades federativas, pero de cualquier manera hay ciertos criterios que se utilizan para esta cuestión.

Se manejó acá otra situación que me parece importante de comentar, que es el tema de los padrones electorales. Nosotros, a diferencia de lo que ocurre prácticamente en todos lados, no tenemos un documento nacional de identidad, no tenemos cédula de identidad, sí está regulado el derecho a la identidad en la Constitución, pero para nosotros la credencial para votar que tiene fotografía es el documento de identidad de los mayores de edad. Entonces si se tienen 18 años, se es ciudadano, se puede tramitar la credencial para votar con fotografía y ese hace a las veces de nuestro documento; usamos huellas dactilares, o sea se registran las huellas de los diez dedos, pero adicionalmente hay ya uso de medios biométricos a través del rostro para evitar muchas cosas, primero para tener un mejor control en la administración del padrón, nuestro padrón electoral tiene hoy día ochenta y siete millones de personas registradas. Nuestra población es de alrededor de ciento veinte, el resto son menores de edad por supuesto, pero se tienen los planos del rostro, no tenemos todavía huellas de los iris, pero sí tenemos el rostro para poder hacer comparaciones. ¿Qué pasa si, por ejemplo, una persona va hoy día a un módulo de atención ciudadana del registro de electores a tramitar la credencial de elector? Se le toma la fotografía e inmediatamente se cruza contra la base de datos para evitar entregar una credencial doble. El día de la jornada electoral, la lista nominal está con la fotografía y la persona debe mostrar la credencial de elector con la fotografía para que se haga la comparación correspondiente. ¿Qué pasa con las personas transexuales o que han cambiado de sexo y no han hecho el trámite en el padrón? Todavía no hemos reglado esa parte, lo que sí, es que en registro hay un procedimiento para cambiar los datos de la credencial; pero si una persona llega a la casilla electoral, nosotros no tenemos boletas electorales como ustedes sino casillas distribuidas a lo largo de todo el país, son más o menos ciento cincuenta y cinco mil para el 2018 los puntos de votación que tendremos nosotros, pero ahí es donde la persona se va a identificar con claridad.

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En cuanto al voto electrónico, nosotros lo teníamos regulado hasta antes de la última reforma electoral. A nivel de las entidades federativas había posibilidad de que los estados pudieran usar urnas electrónicas para poder hacer que votaran las personas, aquí sí tenemos un rezago importante, debo decirlo con claridad. Se reguló en la última reforma 13/14 que se pudiera votar desde el extranjero para los migrantes por presidente de la república y senadores de representación proporcional utilizando medios electrónicos, pero el modelo que nos puso el legislador es un modelo bastante extraño porque nos ordena desarrollar un sistema, dice: “hazme un sistema electrónico para que vote el migrante, ya que tienes el sistema de votación se lo das a dos empresas de reconocido prestigio en el ámbito internacional que lo dictaminen y que digan si eso sirve”. Para nosotros eso cuesta cuarenta millones de pesos mexicanos, por cada dictamen ochenta millones de pesos mexicanos, que es una locura (el peso mexicano con el dólar esta dieciocho con cincuenta más o menos), es carísimo hacerlo de esa manera, entonces no pudimos. Para la elección del 18, no vamos a poder ponerlo en práctica; el voto seguirá siendo un voto de carácter postal, tenemos ahí un rezago en esa materia. A nivel de los estados, había algunas provincias, Jalisco particularmente, que había utilizado las urnas electrónicas y habíamos avanzado incluso hasta la transmisión de los datos desde la casilla por vía de Internet a los lugares de contabilización de los votos. La contabilización de los votos para nosotros es por doble vía. Tenemos conteos rápidos, porque hemos tenido muchos problemas con las encuestas de salida o las encuestas de boca de urna –como ustedes las llaman acá- porque esa es información que da el ciudadano.

Desde el 2010 para acá, la gran mayoría de las encuestas mexicanas, como pasó con el brexit o con las elecciones en los Estados Unidos, se han equivocado en el resultado; pero nosotros tenemos un mecanismo de control rápido que no es una encuesta de salida, sino una obtención de una tendencia de votación basada en una muestra estadística de las casillas, y se toman los resultados oficiales cuando termina la votación, los funcionarios de casilla levantan el resultado, lo asientan en un acta, se toma de esa acta el resultado, por teléfono se informa hacia un centro de contabilidad y se hace la sumatoria de los votos para poder establecer el rango de las votaciones que tendrán los candidatos en esas contiendas. Para nosotros ha sido muy precisa la forma en que hemos recabado con los conteos rápidos esa información, incluso en la elección de 2006, que ustedes la deben recordar porque hubo una enorme discusión con el tema de si López Obrador había ganado o no, respecto de Felipe Calderón, quien le ganó por un espacio de menos de medio punto porcentual, alrededor de doscientos cuarenta mil votos de diferencia entre ellos dos, pero el conteo rápido decía con toda claridad esa diferencia. Adicionalmente al conteo rápido, tene-

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mos un sistema de programa de resultados preliminares -como el que usan ustedes acá en Argentina- y para nosotros es con la primera de las actas de la mesa directiva de casilla se hace una sumatoria también en un sistema informático y en la medida que van fluyendo hacia los órganos distritales –tenemos trescientos órganos distritales-, ahí se reciben las actas, se contabilizan y, centralmente, se van haciendo las sumatorias para presentar los resultados; pero entre el conteo y el programa de resultados tenemos una enorme precisión con los resultados de las elecciones.

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Lic. Ana María Mustapic Directora del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales Universidad Torcuato Di Tella

Muchas gracias por la invitación a participar en este seminario.

Después de la exposición que acabamos de escuchar sobre México y que nos invita a comparar, podríamos decir que es muy largo el camino que tenemos por recorrer en Argentina. Si bien en algunas cosas hemos avanzado, ciertamente tenemos mucho por delante. Entre las cosas que tenemos por delante está el tema que será objeto de mi exposición, un tema sobre el que empecé a trabajar y a abogar hace varios años atrás: la introducción de la “boleta única” como instrumento de votación. Mi propuesta concreta, en el marco de este encuentro, es que la “boleta única” debería formar parte del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral de modo tal de asegurar la presencia de toda la oferta electoral en todos los lugares de votación. Para referirme a esta cuestión tomaré como punto de partida el Código propuesto por la Comisión de Venecia, para identificar el modo en que allí se alude a las boletas (denominadas en el documento papeletas o boletines). Antes de hacerlo, resulta pertinente una digresión. Utilizo el término “boleta única” en forma genérica –quizá no sea el adecuado, pero es el que se ha difundido- para hacer referencia al sistema a través del cual el Estado garantiza que toda la oferta electoral esté en los lugares de votación. Este objetivo puede concretarse de diversas maneras, entre ellas, a través de la provisión de la boleta única papel, de la boleta por categorías, de la boleta electrónica, etc.

“El votante no siempre está en condiciones de ejercer su derecho a elegir -sufragio libre- pues carece de la certeza de contar, a la hora de emitir su voto, con todas las opciones existentes.”

Volviendo ahora al Código de Buenas Prácticas de la Comisión de Venecia cabe señalar que la palabra papeleta o boletines, equivalente a

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nuestra boleta, aparece por primera vez en la sección “Libre expresión de la voluntad del votante y lucha contra el fraude electoral”. En el punto VII de las Directrices se señala: “deberían utilizarse al menos dos criterios para determinar la exactitud del resultado de la votación: el número de votantes que han ejercido su derecho al sufragio y el número de papeletas depositadas en la urna”. Esta preocupación se detalla en el art. 32 cuando se indica que de no coincidir el total de boletas que hay en la urna con el total de votantes, se puede recurrir a un control adicional. ¿En qué consiste ese control adicional? En “comparar el total de boletines depositados, las papeletas anuladas y las papeletas utilizadas con el número de papeletas distribuidas a la oficina electoral…”.

Para quienes están mínimamente familiarizados con los procedimientos electorales argentinos resulta claro que el control adicional sugerido por la Comisión resulta imposible de realizar aquí. La razón es simple: los responsables de asegurar que las boletas estén en los lugares de votación son los propios partidos políticos, no el Estado. Para ello, deben contar con los recursos materiales, pero sobre todo con los recursos humanos, para poder reponerlas en los lugares de votación tantas veces como estimen necesario. Bajo esta modalidad, no existe tal cosa como una contabilidad de las boletas distribuidas como está implícito en la propuesta de la Comisión. De hecho, su sugerencia descansa en el entendimiento de que el Estado es quien se encarga de proveer las boletas y es esto lo que hace factible el control del número de boletas entregadas.

Además de la referencia que estamos comentando, es posible mencionar otras dos: “las papeletas no utilizadas deberán permanecer en todo momento en las oficinas electorales” y “es importante velar porque las papeletas estén diseñadas de tal modo que eviten todo tipo de confusión”.

Estas menciones al tema de las boletas son reveladoras de que, para quienes redactaron el Código, el problema de la presencia de toda la oferta electoral en los lugares de votación no existía o, en todo caso, ya había sido resuelto. Para nosotros, en cambio, sigue siendo un problema. Por esta razón, considero que un Código de Buenas Prácticas Electorales debería introducir como requisito que el Estado garantice la oferta electoral.

Colocándome en el lugar de quien participa en la elaboración de un Código y, teniendo en cuenta las secciones previstas por la Comisión de Venecia, propondría introducir el requisito en la sección concerniente al “Sufragio libre” y en la sección “Igualdad de oportunidades”. ¿Por qué razón debería incluirse el requisito de la “boleta única” en

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Buenas Prácticas en Materia Electoral

estas secciones? Pueden mencionarse por lo menos dos. En primer término, porque el votante no siempre está en condiciones de ejercer su derecho a elegir -sufragio libre- pues carece de la certeza de contar, a la hora de emitir su voto, con todas las opciones existentes. Por la misma razón, los candidatos tampoco tienen asegurada la igualdad de oportunidades para ser elegidos pues corren el riesgo de que falte su boleta. En segundo lugar, el sistema de boletas tal cual lo conocemos hoy en día en Argentina, genera confusión, afectando nuevamente el derecho a elegir de los votantes como la igualdad de oportunidades de los candidatos. Van a continuación unos ejemplos que ilustran este último punto.

“El sistema de boletas tal cual lo conocemos hoy en día en Argentina, genera confusión, afectando nuevamente el derecho a elegir de los votantes como la igualdad de oportunidades de los candidatos.”

Un aspecto que es importante subrayar, a propósito de la boleta a cargo de los partidos, es que se presta a usos estratégicos, las más de las veces para resolver cuestiones vinculadas con la competencia interna por el poder. Esto sucedió en los inicios de la competencia democrática en el s.

XIX y subsiste cuando menos en el caso argentino, uno de los pocos países que no reemplazó el antiguo sistema de boletas a cargo de los partidos.

Ejemplos de esos usos estratégicos en Argentina son lo que se conocen como “colectoras” y “boletas cortas”. El formato usual de las colectoras es el siguiente: un mismo candidato, generalmente para un cargo ejecutivo como presidente o gobernador, figura en múltiples boletas de votación. La diferencia entre estas boletas es que llevan candidatos distintos para alguna de las otras categorías en disputa, por ejemplo, diputados. Dado que los votantes suelen prestar atención a la candidatura de los ejecutivos antes que a las otras categorías, puede ocurrir que crean estar votando a un mismo partido o alianza para todas las categorías cuando no necesariamente es el caso. La boleta corta, por su parte, lleva a los partidos a presentar listas con menos categorías de las que se están eligiendo. Por ejemplo, presentan listas para la categoría de concejales y legisladores provinciales que no incluyen la lista de candidatos a legisladores nacionales que también se eligen ese día. Lo que se busca con esta maniobra es restar posibilidades a los candidatos de las categorías no incluidas en la boleta. Lo cier-

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to es que los votantes ignoran las más de las veces estos usos de las boletas. Es más, se descansa en la desinformación y confusión de los mismos.

Para terminar y teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí. Un Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral debería introducir como requisito la adopción de la “boleta única” con el propósito de asegurar que toda la oferta esté presente, que sea transparente, que sea clara, que los ciudadanos sepan lo que están votando y para asegurar la igualdad de oportunidades entre quienes compiten. Al respecto, es bueno señalar que la Cámara de Diputados ha dado media sanción a la introducción de la boleta única electrónica. En estos momentos se encuentra para su tratamiento en la Cámara de Senadores. Sería sumamente positivo que el Senado retomara esta discusión, tan central para la salud de nuestra democracia en lo que respecta a la transparencia y equidad en la competencia electoral.

Muchas gracias.

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Primera Jornada Mayo 29 de 2017

Participación Política de las Mujeres

Dra. María Elena Barbagelata Presidente de la Comisión de la Mujer de la Federación Argentina de Colegios de Abogados F.A.C.A.

Lic. Malena Galmarini Secretaria de Política Sanitaria y Desarrollo Humano del Municipio de Tigre Pcia. de Buenos Aires

Moderador: Dr. Hernán Gonçalves Figueiredo Secretario de Actuación Judicial de la Cámara Nacional Electoral

Participación Política de las Mujeres

Acerca de los expositores

•Dra. María Elena Barbagelata Abogada UBA. Apoderada Nacional del Partido Socialista. Constituyente de la CABA. Directora General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Bs. As. (2001/2003). Diputada Nacional por la Ciudad de Bs. As. (2000/2005). Vicepresidenta de la Asociación de Abogados de Bs. As. por dos períodos. Presidenta de la Comisión de los Derechos de la Mujer de la Federación Argentina de Colegios de Abogados.

•Lic. Malena Galmarini Licenciada en Ciencia Política y referente nacional de políticas sociales y de género del Frente Renovador. Integrante del espacio político Frente Renovador. Actualmente se desempeña como Secretaria de Política Sanitaria y Desarrollo Humano del Municipio de Tigre, teniendo a su cargo las áreas de salud, educación, promoción social, género. Fue electa concejala de Tigre en dos oportunidades.

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Dra. María Elena Barbagelata Presidente de la Comisión de la Mujer de la Federación Argentina de Colegios de Abogados F.A.C.A. Es un honor compartir este seminario, un aporte muy importante que realiza la Cámara Nacional Electoral, porque en realidad no tenemos tantos ámbitos de discusión del derecho electoral y con mayor razón, por tratarse del único tribunal que tiene competencia en todo el país en esta materia. Estas iniciativas son muy ricas y en particular, cuando se propone un tema específico como los derechos electorales de las mujeres y su participación política, un debate recurrente pero muy actual, porque se relaciona con una de las deudas de la democracia.

Creo que el tema de la participación política de la mujer, es una deuda de la democracia que todavía tenemos y que nos cuesta saldar. No obstante, hemos avanzado muchísimo. El rol que ha jugado y juega nuestro país en relación a la representación de las mujeres en el ámbito legislativo es ejemplificador en la región y en el mundo. En materia de derechos políticos, nosotros tenemos una fortaleza que es justamente la riqueza normativa que este tema tiene. No solo la legislación interna, sino toda la legislación que se ha incorporado a través de los tratados de derechos humanos, en una región como es América Latina y el Caribe, que es muy activa, ya que desde el año 1977 los países comenzaron sus encuentros para enfocar las cuestiones de género en el marco de la agenda regional de derechos humanos. La primera reunión se hizo en La Habana en 1977 y desde ese entonces ha corrido mucha agua bajo el puente.

“El rol que ha jugado y juega nuestro país en relación a la representación de las mujeres en el ámbito legislativo es ejemplificador en la región y en el mundo.

Tuvimos las peores dictaduras en el cono sur, anulando toda participación política y todos los derechos humanos, pero cuando vino la efervescencia de la democracia no perdimos tiempo para avanzar. Hoy por la mañana se señaló que en nuestro país las mujeres ocupan el treinta y ocho por ciento de las bancas en la Cámara de Diputados y el cuarenta y dos por ciento en la Cámara de Senadores, producto de un intenso trabajo en pos

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del reconocimiento de los derechos políticos y las medidas de discriminación positiva, como la ley de cupo. Cuando comenzó en el año ´91 a aplicarse la ley 24.012, su interpretación fue sumamente restrictiva. La jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral en otra composición, con fallos divididos, sostenía que si la primera candidata mujer estaba ubicada en cuarto lugar, la lista respetaba las exigencias de la ley de cupo; muchos años se sostuvo esta ficción legal que prescindía del primer lugar. Es decir, todo fue una lucha. Las leyes de cupo son leyes de discriminación positiva, que van a contramano de la corriente y entonces van como empujando las fronteras de la desigualdad para lograr una igualdad real. También se mencionaba la importancia de nuestra reforma constitucional en cuanto a que superó la igualdad formal contenida en la Constitución de 1853. La reforma de 1994 incluyó un criterio mucho más evolucionado del concepto de igualdad, para ser entendida como no dominación y no subordinación: hace referencia a la realidad, a la autonomía, y eso es lo que hoy se está debatiendo en la CEPAL, en las organizaciones regionales y en las propias Naciones Unidas.

“Las leyes de cupo son leyes de discriminación positiva, que van a contramano de la corriente y entonces van como empujando las fronteras de la desigualdad para lograr una igualdad real.”

Sabemos que los derechos políticos contienen básicamente los derechos a gobernar, a decidir quién gobierna y a incidir en las decisiones que le afectan. Como ha señalado Line Bareiro, experta del Comité de la CEDAW, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 23, incluye además de los citados, el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y el derecho al acceso en condiciones de igualdad a la función pública. La Convención para la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) incluye también el derecho a participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales.

Estos derechos deben ejercerse en un marco de igualdad y no discriminación, reconocidos como principios que informan a todo el andamiaje de derechos humanos. El principio de no discriminación en el ámbito de los derechos políticos comprende no sólo la obligación de los Estados de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias o de eliminar las que revistan tal carácter, sino también la obligación positiva de dictar normas e implementar otras medidas, incluyendo combatir las prác-

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ticas que anulen o restrinjan la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. (Ver Corte IDH, Opinión Consultiva 18/03 párr. 88).

Con este fin, la ley 24.012 fue pionera en la región como señaláramos, al establecer un cupo electoral para que las mujeres ocuparan lugares con posibilidad de resultar electas en las listas de candidatos a cargos públicos electivos. Estos cambios parten del reconocimiento de la existencia de desigualdades de hecho, como prácticas sociales y culturales que obstaculizan la plena e igualitaria participación de las mujeres en los ámbitos públicos, lo que justifica la sanción de normas llamadas de discriminación positiva que consagran tratamientos desiguales entre varones y mujeres en el ámbito normativo. Antes de la vigencia de la ley de cupo, la representación de la mujer en la Cámara de Diputados no superaba el 5%. En 1993 en oportunidad de la renovación de la Cámara y por aplicación de la ley de cupo, se incorporaron 24 legisladoras que se sumaron a las 6 que habían ingresado anteriormente, representando un 12% del total. La Cámara de Senadores, por el contrario, no alteró su composición casi exclusivamente masculina, hasta que el dictado del Decreto 1246/2000 dispuso expresamente una cuota de género en las listas de candidatos a senadores, que aseguró el ingreso de mujeres como mínimo en un 30%. Así en 2001 ingresaron 25 mujeres y ya en 2003 representaron el 43.6% del cuerpo.

“La igualdad entre mujeres y hombres es una cuestión de derechos humanos y constituye una condición para el logro de la justicia social, además de ser un requisito previo necesario y fundamental para la igualdad, el desarrollo y la paz.”

El impulso que las normas y acuerdos internacionales dieron a la legislación argentina en materia de igualdad, tuvo su correlato en la reforma de la Constitución Nacional de 1994. En el art. 37, párrafo 2º, se expresa que “La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”. La reforma incorporó también nuevos derechos humanos para las mujeres.

En el art. 75 inc. 22 se incluyó a la Convención para la Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) entre otros Convenios internacionales de derechos humanos, donde la igualdad constituye una viga maestra. En el art. 75 inc. 23 se alude expresamente a las acciones

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positivas.

Cabe también mencionar que en 1995, un año después de modificada la Constitución Nacional, se realizó la IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer. En su declaración de objetivos expresa: “… eliminar todos los obstáculos que dificultan la participación activa de la mujer en todas las esferas de la vida pública y privada mediante una participación plena y en pie de igualdad en el proceso de adopción de decisiones en las esferas económica, social, cultural y política. (…) La igualdad entre mujeres y hombres es una cuestión de derechos humanos y constituye una condición para el logro de la justicia social, además de ser un requisito previo necesario y fundamental para la igualdad, el desarrollo y la paz”.

Esta Conferencia identificó doce áreas de especial preocupación sobre la cuales recomienda acciones a sus países miembros y están plasmadas en la Plataforma de Acción. Allí se expresa que: “La consecución del objetivo de igualdad de participación de la mujer y el hombre en la adopción de decisiones proporcionará un equilibrio que reflejará de una manera más exacta la composición de la sociedad y se necesita para reforzar la democracia y promover su correcto funcionamiento. (…) La participación igualitaria de la mujer en la adopción de decisiones no solo es una exigencia básica de justicia en democracia sino que puede considerarse una condición necesaria para que se tengan en cuenta los intereses de la mujer”.

Entre las medidas a adoptar se encuentran las de acción positiva para aumentar sustancialmente el número de mujeres en todos los puestos gubernamentales y de la administración pública.

Hace más de 20 años nuestro país ya asumía estos compromisos y hoy la discusión se centra en legislar sobre paridad. No obstante, se advierte la existencia de una persistente actitud reticente a cumplir y concretar el mandato legal, lo que obliga a reiterar sistemáticamente la vigencia del deber de respetar las cuotas electorales. La realidad demuestra que las prácticas aún resisten los cambios y persisten los argumentos que intentan justificar la omisión de cumplimentar las medidas afirmativas.

Hace décadas la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó su apoyo a las medidas afirmativas, señalando que: “…mientras las Constituciones de nuestra región garantizan la igualdad entre la mujer y el hombre, la mujer sigue teniendo una representación minoritaria en virtualmente todos los aspectos de la vida política. Tampoco es cierto que las leyes y políticas neutrales en materia de género necesariamente producen resultados neutrales. En consecuencia, los instrumentos y las políticas

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adoptados tanto a nivel regional como universal requieren de la adopción de medidas especiales, cuando sea necesario, para promover la igualdad de acceso de la mujer a la participación en la vida pública. El objetivo de brindar a la mujer una igualdad efectiva de acceso a la participación en la vida pública es, evidentemente, en sí y de por sí un objetivo legítimo y necesario. (CIDH) “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación”. (Informe Anual de la CIDH 1999 del 13 de abril 2000, vol. II, capítulo VI, Sección IV).

Es indispensable que el Estado –en sus tres poderes- genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación (Ver Corte IDH, casos Yatama vs. Nicaragua del año 2005 y Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos del año 2008).

En un análisis de las pautas y reglas establecidas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en relación con los derechos políticos de las mujeres, la Comisión IDH señaló con motivo del relevamiento del impacto negativo del sistema binominal chileno en el ingreso de las mujeres a la vida política en el año 2009 que: “En el informe la Comisión reconoce avances significativos en la participación y representación política de las mujeres en América, en gran medida por las leyes de cuota de género, constatándose un aumento significativo en la representación femenina en los cargos públicos y en las instancias de toda de decisión, en los ámbitos legislativo y ejecutivo, así como en la administración de justicia.” (Conf.

“Dalla Via, Alberto R. “Derechos políticos, normativa electoral y equidad en los procesos electorales” en “Construyendo las condiciones de equidad en los procesos electorales”, Varios autores, Cuaderno 57, Instituto Interamericano de Derechos Humanos- CAPEL, 1º Ed., Costa Rica, 2012, pág. 57).

“Es indispensable que el Estado –en sus tres poderes- genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación…”

En dicho informe la Comisión expresó los obstáculos que persisten en la región para lograr una participación política igualitaria y plena entre hombres y mujeres como “el acelerar la inserción en la vida política de sus

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países, proceso que se desarrolla todavía de forma desigual a través de las Américas; la implementación de leyes y políticas públicas que promuevan y garanticen la participación y representación efectiva de las mujeres en puestos de toma de decisión; la disminución de los altos grados de subrepresentación femenina en las distintas instancias de poder público, ya sean de carácter representativo o de designación; la implementación de medidas para abordar la dicotomía entre los avances desiguales en la incursión de las mujeres en puestos políticos a nivel nacional y local; el combatir prácticas discriminatorias de los partidos políticos que restringen la participación femenina; y el superar la exclusión y escasa representación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en las instancias de decisión”.

Los usos y costumbres arraigados en las prácticas de muchos partidos políticos están muy por debajo de los estándares legislativos, y pese a ser considerados instituciones fundamentales de la democracia, no asumen el deber de implementar mecanismos acordes con los pisos legislativos, mucho menos cuando se trata de sus órganos internos.

Nuestro país tiene una participación a nivel ministerial que no supera el 20%. A nivel de intendencias, no supera el 10%, es decir no hay prácticamente mujeres intendentas; por ello, necesitamos encauzar el tema en otro marco de discusión, que no analice solamente una medida de acción positiva temporal y transitoria para corregir las desigualdades, sino que discuta cómo hacer para ir transformando las causas de las relaciones desiguales de poder que ubican a la mujer en un plano de inferioridad respecto al hombre. Estas relaciones desiguales, esta asimetría de poder, genera obstáculos permanentes que son culturales pero también sociales, económicos, políticos, civiles y penales. Hablamos del techo de cristal y también hablamos de paredes de cristal, porque no solo hay una barrera invisible hacia arriba, para ascender, sino que además hay una barrera vertical que impide relacionar transversalmente todos los ámbitos, desde lo que llamamos perspectiva de género. Es necesario asumir una visión que posibilite analizar el impacto diferenciado de medidas que son aparentemente neutras pero que producen resultados desiguales entre varones y mujeres. Es necesario transversalizar las políticas públicas con perspectiva de género. Los derechos humanos están totalmente interconectados y son interdependientes. No se realizan unos sin los otros. Esta relación nos lleva a analizar los derechos políticos de las mujeres conectados con su participación económica, con su participación en los distintos ámbitos de decisión, con su participación sindical, o sea, en todos los ámbitos de decisión, y en todos el balance es negativo.

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Junto con la ONG ELA, hicimos un seguimiento del cumplimiento de la ley vigente de cupo, observando la actuación de los fiscales y jueces electorales en el control de las listas. Allí advertimos severas debilidades que separan la letra de la ley de su cumplimiento efectivo. El apego de los jueces electorales a la ley de cupo es clave, porque si ellos dejan pasar su incumplimiento, se consolida una práctica de violación a la ley de cupo sin consecuencias ni sanción alguna. Esto es lo que ha ocurrido en aproximadamente el 10% de las listas de la última elección, y esto se comprueba con el análisis, primero en las PASO, donde el incumplimiento era todavía más grande, y luego en las listas que compitieron en las elecciones generales. Lo cierto es que, con todo el andamiaje jurídico, constitucional y de derechos humanos, en la práctica nos cuesta que estas normas se respeten y se cumplan.

Por eso, en un caso que considero que es un leading case muy reciente de la Cámara Nacional Electoral, se planteó que el incumplimiento del cupo a nivel de la integración de los cuerpos orgánicos de los partidos políticos generaba responsabilidad y consecuencias al partido político.

Este es otro tema que no es menor porque sabemos que en la constitución de los partidos políticos y de sus cuerpos orgánicos hay una enorme ausencia de la participación política de la mujer que ya debilita el carácter democrático de la toma de decisiones en los órganos de dirección partidaria.

“El apego de los jueces electorales a la ley de cupo es clave, porque si ellos dejan pasar su incumplimiento, se consolida una práctica de violación a la ley de cupo sin consecuencias ni sanción alguna.”

Este fallo que se mencionó a la mañana, recaído en la causa “Villar”, nos parece sumamente interesante, porque analiza distintos instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, incluyendo la Plataforma de Acción de Beijing, que es un instrumento internacional donde los Estados firmantes se comprometieron a llevar adelante programas y medidas de acción para el logro de los objetivos de igualdad y no discriminación reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos. Como hemos señalado, los Estados no solo asumieron el compromiso de no violar las normas, sino fundamentalmente de remover los obstáculos que se verifican en la práctica para su plena vigencia. Esto significa: derogar leyes discriminatorias por acción u omisión, sancionar mejores leyes, cumplirlas,

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verificarlas, monitorearlas. Significa también modificar prácticas de carácter y efectos discriminatorios. Es claro entonces que en materia electoral, no se pueden aprobar las listas que no respeten el cupo, o reconocer autoridades partidarias elegidas en violación a la ley de cupo. Es por ello, que el fallo me parece que es un paso muy importante, y más aun, cuando se afirma que es la primera vez que llega este tema a conocimiento del tribunal.

Y, ¿por qué no llega? No llega porque las propias afectadas no pueden cargar con el peso de denunciar a las propias autoridades partidarias y no se dan por consiguiente las condiciones para entablar una contienda judicial.

De allí la importancia de la actuación de oficio de los jueces en el control del cumplimiento del cupo a todo nivel. Quiero destacar también, en esta causa Villar, la mención y el análisis que se hace de la interdependencia de los derechos, de los derechos políticos con los otros derechos humanos y también el sentido progresivo de los derechos humanos. Lamentablemente, siempre estamos expuestos a la regresividad. En nuestro país, y en esto concretamente los últimos fallos de la Corte Suprema en las causas Fontevecchia y el caso Muiña son muestras elocuentes, se han dictado pronunciamientos que restringen la aplicación e interpretación progresiva de los derechos humanos, indicando un retroceso en esta materia. Un retroceso que también se ha verificado en la reducción de la presencia de juristas mujeres en el más alto Tribunal de la Nación. Las últimas dos vacantes se han cubierto con candidatos varones, quedando una sola mujer entre sus cinco miembros. Es un retroceso para el Poder Ejecutivo que propuso los candidatos y para el Senado que les dio el acuerdo. Como también ocurre en los tribunales superiores de algunas provincias, con una composición enteramente masculina de sus cortes.

“Los usos y costumbres arraigados en las prácticas de muchos partidos políticos están muy por debajo de los estándares legislativos, y pese a ser considerados instituciones fundamentales de la democracia, no asumen el deber de implementar mecanismos acordes con los pisos legislativos, mucho menos cuando se trata de sus órganos internos.”

La discriminación contra la mujer en el ámbito del propio Poder Judicial es una constante, y se visibiliza claramente en el análisis de su composición. Se puede ver el estudio que ha hecho la Oficina de la Mujer de la

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Corte donde se verifica la famosa pirámide, donde las mujeres están abajo, desempeñando funciones en los estamentos inferiores, y a medida que se asciende y se analiza la composición de las salas de las Cámaras de Apelaciones, vemos como las mujeres desaparecen. Por lo tanto, creo que hay un compromiso que debería asumir en forma activa el Poder Judicial, así como también un compromiso efectivo que debería asumir el Poder Ejecutivo, ya que las mujeres no llegan a ocupar ni el 20% de los Ministerios. Creo que es una seria limitación a la democracia, al sentido constitucional de igualdad que es la base de una democracia.

Considero que es una limitación al pleno desarrollo de las capacidades de las mujeres, que son la mitad de la población. Ser mujer implica que todo cuesta más. Fíjense que también está demostrado que para llegar al mismo nivel jerárquico que los varones, las mujeres tienen un año más de credenciales educativas en promedio. ¿Qué está pasando? Creo que debe haber un compromiso mucho más fuerte para la remoción de estos obstáculos y para el logro de una igualdad real, tan proclamada. Ahí empezamos a hablar de paridad; pasamos de la cuota a la paridad: de una medida compensatoria y temporal a un derecho permanente. Es incluso hasta más fácil explicar este concepto y en algunos países ha resultado más sencillo que explicar la razón del cupo. Así lo han experimentado en el Estado Plurinacional de Bolivia, donde la paridad está en su Constitución.

En nuestro país, es una asignatura pendiente en ambas cámaras del Congreso Nacional, donde cada una de ellas aprobó la paridad sin que coincidan en un texto único. Ello se traduce en dos proyectos de ley de reforma política, sancionados a medias, sin que se obtenga una ley.

La responsabilidad de la Cámara de Diputados es central porque estamos en un momento histórico para poder avanzar en este sentido, ya que tiene a estudio el proyecto que vino con media sanción del Senado referido exclusivamente a la paridad.

Que esto mejora la calidad de la democracia, no me cabe ninguna duda. Si esto soluciona los problemas electorales, ahí sería más prudente; la paridad es un componente esencial y necesario, pero todavía nos falta mucho compromiso para cumplir, como hemos señalado. Por eso deviene fundamental trabajar las buenas prácticas en materia electoral y saludo el nombre de estas jornadas. En mi opinión, no hay ley electoral que pueda prosperar sin buenas prácticas, por eso en este sentido, hay que interpelar a los partidos políticos para que asuman este compromiso; porque de lo contrario, no hay ley de financiamiento que valga, no hay ley de paridad que valga; estamos permanentemente viendo cómo se trampea, cómo se viola, cómo se elude el cumplimiento de las normas electorales y esto hace

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a la cuestión ética, cultural, política y de debate sobre dónde estamos y adónde queremos ir. Es necesario poner en tela de juicio los patrones asimétricos de poder, patrones culturales machistas, pero también buenas prácticas para cumplir lo que se logra obtener en las leyes.

En suma, me parece que el camino ha sido en estos últimos años, desde la recuperación de la democracia, muy positivo en términos de participación de la mujer, pero que nos falta todavía muchísimo, no sólo los medios para concretar este compromiso de transformación ética de los propios partidos, sino también en términos de derechos, como es la paridad. Son elementos importantísimos para poder mejorar concretamente nuestro sistema democrático. Porque hay que hacerse cargo de la falta de credibilidad de toda la sociedad en el funcionamiento del sistema de partidos, en el sistema electoral mismo. Hay un sondeo que ha hecho el Observatorio de la Deuda Social, muy interesante, porque han relevado el grado de confianza de la gente, de los ciudadanos, sobre sus instituciones y la verdad que los partidos políticos aparecen con un 9,5%; es decir que, no llega a haber una persona cada diez, que confíe en ellos. El Poder Judicial no está muy bien tampoco, aclaremos que está todavía peor que los partidos políticos, así que me parece que tenemos que comprometernos todos a modificar esta realidad. Otro dato que me resulta interesante, es que se registra en dicho estudio, un seis por ciento de participación política a nivel ciudadano, pero hay un 16% de participación cuando se analiza el ámbito de las organizaciones de la sociedad civil y organizaciones solidarias. Fácil es advertir que esa mayor participación está vinculada a una mayor confianza depositada en estas instituciones.

Quiero concluir, sosteniendo que si nosotros partimos de que los partidos políticos son instituciones fundamentales de la democracia, son personas de derecho público, así reconocidos en nuestra Constitución Nacional; si pensamos que ella no solo habla de la igualdad formal sino también de la igualdad real; si pensamos que tenemos todos los tratados de derechos humanos incorporados a nuestra Carta Magna, si pensamos que tenemos legislada con rango constitucional las acciones positivas, hay que ponerse a trabajar sin dilaciones, en acciones que sirvan para romper ese techo de cristal horizontal y vertical y para avanzar en el logro de la paridad, para consolidar una mayor participación política de la mujeres en todos los ámbitos porque, estoy convencida, va a ser un aporte cuantitativo y cualitativo concreto para mejorar funcionamiento de nuestras instituciones democráticas.

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Lic. Malena Galmarini Secretaria de Política Sanitaria y Desarrollo Humano del Municipio de Tigre Pcia. de Buenos Aires

Primero, quiero agradecerle a la organización, porque rara vez incluyen en estos seminarios el tema de las mujeres, ya no de género; la mujer como un tema central y esto indica que en algún lugar la concientización que venimos llevando adelante quienes trabajamos hace mucho tiempo en esto, y no solamente cuando hay repercusión mediática, quiere decir que en algún punto, está entrando. En segundo lugar, agradecer (y me tomé el trabajo de contar), que somos, salvo que haya entrado en el último minuto alguno, treinta y cinco mujeres y treinta y un varones. Ustedes saben que no es habitual, cuando se habla de las cuestiones de las mujeres, en general las audiencias somos mujeres y las que charlamos o compartimos nuestras ideas en estos ámbitos, somos mujeres.

“Había muchos lugares donde la ley de cupo o las leyes de cuotas estaban sancionadas y después no se aplicaban, y ahí sí, yo quiero agradecerle al Poder Judicial porque nos acompañaron a las mujeres, cuando la corporación política hacía todo lo posible para, a pesar de que existía la ley, dejarnos afuera.”

Entonces yo celebro que hoy, en este panel, aunque en un rol menor, haya un varón; porque la verdad es que cuando nos pasan estas cosas estamos entre todos avalando que los problemas de las mujeres son solamente de las mujeres; cuando esto no es así. Recién la Dra. Barbagelata hablaba de una calidad democrática que nosotros tenemos que trabajar en conjunto, todos los poderes, varones y mujeres, la sociedad en general, y esto no se puede hacer si no asumimos que los problemas que nos pasan a todas son de todos; en este todos tan machista que nosotras debemos incluirnos. Entonces, me parece que además de la excelente charla de la Dra. Barbagelata que tiene un currículum, una historia, una experiencia

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respecto de estos temas que me supera ampliamente, creo que mi rol, hoy aquí, es contarles por qué creemos que es necesaria la paridad. “...ya no alcanza con una medida de acción positiva como fue la ley de cupo, hoy tenemos que avanzar a una democracia paritaria, y esto significa que las mujeres no solo estemos en las legislaturas nacionales, provinciales y también municipales, donde menos todavía se cumple la ley de cupo, sino que tenemos que avanzar en la participación real en los lugares donde se toman las decisiones.”

Increíblemente, pasaron décadas desde la sanción de la ley de cupo, que además fue pionera en el continente y por qué no, en el mundo. Había muchos lugares donde la ley de cupo o las leyes de cuotas estaban sancionadas y después no se aplicaban, y ahí sí, yo quiero agradecerle al Poder Judicial porque nos acompañaron a las mujeres, cuando la corporación política hacía todo lo posible para, a pesar de que existía la ley, dejarnos afuera. Sí tuvo un rol central en aquel momento y todos estos años posteriores, incluso el año pasado tuvimos que pelear, con la última trampa que inventaron los políticos y ahí se usó el masculino, hablando de los varones que hacen política para seguir dejándonos afuera de los ámbitos donde las mujeres debemos estar representadas. Decía que es importante la paridad, porque ya no necesitamos o, mejor dicho, ahora necesitamos, una medida, una herramienta, que no sea transitoria. Todas las que pelearon o peleamos, aunque yo era más chica, la ley de cupo, lo hicimos creyendo fervientemente en que la ley iba a ser un piso y no un techo. Empezó siendo un piso, sin embargo, hoy, a pesar de que el promedio de la legislatura nacional llega al cuarenta por ciento, con las diferencias entre una y otra cámara, existen legislaturas provinciales donde, por ejemplo, las mujeres somos solamente el doce por ciento. Es decir, ya no alcanza con una medida de acción positiva como fue la ley de cupo, hoy tenemos que avanzar a una democracia paritaria, y esto significa que las mujeres no solo estemos en las legislaturas nacionales, provinciales y también municipales, donde menos todavía se cumple la ley de cupo, sino que tenemos que avanzar en la participación real en los lugares donde se toman las decisiones. En la medida que las mujeres no estemos en esos lugares, por una cuestión que es humana, los intereses, las urgencias que tenemos las mujeres no están en esos ámbitos; entonces no es una cuestión caprichosa pedir que vaya-

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mos hacia una democracia paritaria, y acá me parece que es importante remarcar que cuando pedimos la ley de paridad, y he discutido con algunos varones importantes de algunos partidos políticos que me decían: “bueno por qué solamente la legislatura, por qué no vamos por el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial”. Yo les quiero decir, que creo que nosotras tenemos que ir hasta por la AFA; de verdad lo digo, y en esto de las pirámides, de cómo las mujeres estamos en la base de las pirámides y hablando del futbol, somos las mujeres las que cuando los niños son chiquitos los acompañamos, los llevamos, nos comemos los partidos de futbol y resulta que cuando pasan a jugar en la 3ª, en la 4ª o en la primera, aparecen los papás y empiezan a ser ellos. Entonces, cuando hablamos de igualdad real, hablamos de igualdad real en la vida cotidiana; para esto es necesario por supuesto, que estemos en la legislatura, por supuesto que estemos en los poderes ejecutivo y judicial también, pero tenemos que lograr la paridad de las mujeres en toda la sociedad. “...me parece importante plantear que cuando nosotras peleamos por la paridad, no estamos peleando por un cargo, no estamos peleando por un nombre, ni siquiera por un partido político, sino que estamos peleando por justicia para las mujeres.”

Los países que han pasado por crisis tremendas, después de las guerras, depresiones económicas importantísimas, salieron adelante incorporando a las mujeres en la vida activa, no solamente política, sino también económica de ese país; y en Argentina tenemos que pedir por favor, que nos dejen trabajar, y cuando nos dejan trabajar, solo nos permiten hacerlo en el empleo doméstico no remunerado o en el empleo más precarizado. Es decir, cuando uno mira todos los índices de la sociedad argentina, Índices sociales, laborales, educativos, políticos; las mujeres estamos muchísimo más abajo, siempre estamos en condiciones de vulnerabilidad mucho más importantes que cualquier varón; y si además hablamos de las niñas, peor es su condición.

En este sentido, me parece importante plantear que cuando nosotras peleamos por la paridad, no estamos peleando por un cargo, no estamos peleando por un nombre, ni siquiera por un partido político, sino que estamos peleando por justicia para las mujeres. No hay ninguna sociedad que se desarrolle, que pueda progresar, si una porción tan importante (como es la mitad más uno de esa sociedad), no logra desarrollarse. Noso-

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tros seguimos peleando hoy, cuando debatimos la paridad de género, con los mismos argumentos que cuando peleábamos por la ley de cupo; entonces, es cierto que hubo un avance en la incorporación de mujeres, pero el avance cultural hacia la paridad, hacia la igualdad real entre varones y mujeres, no tuvo la misma evolución. Basta mirar las cosas, cuasi barbaridades que han dicho algunos varones en los debates, en la legislatura de la provincia de Buenos Aires que es donde avanzó primero la provincia que la nación. Incluso en los debates que se dieron en bambalinas, porque no es políticamente correcto, cuando agarran el micrófono todos dicen lo que tienen que decir, pero en bambalinas en el Congreso Nacional tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados, también se han dicho barbaridades, basta recordar que el principal planteo era la capacidad. Bueno, que entren por idoneidad, por capacidad; como si las mujeres no fuéramos capaces o como si todos los varones que llegan fueran lo capaces que los varones exigen a las mujeres. Me parece que estamos, como decía recién la Dra. Barbagelata en un momento histórico donde se abren las ventanas de oportunidad para cambiar cuestiones culturales, y se dan muy pocas veces en las historias de los países. La ley de cupo fue una, el voto femenino fue otra, hay un dato que muchos desconocemos porque nos quedamos con el voto femenino, pero Argentina fue el primer país en el mundo que en la misma elección las mujeres no solo pudimos votar, sino que pudimos ser candidatas. No es un dato menor, nuestro país tiene una historia de innovación en materia electoral con perspectiva de género que, nosotros, además, como historia argentina, debemos cuidar. Y si bien nosotras vamos a seguir peleando porque todavía tenemos veinte días para que la paridad llegue a las listas nacionales, creo que todos tenemos que comprometernos a hacer la presión suficiente para que la corporación política de la que hablaba al principio, cumpla con la ley de cupo; pero además avancemos, aunque no exista la ley en estas buenas prácticas, que ya no son buenas prácticas electorales, sino que son buenas prácticas democráticas.

“La ley de cupo fue una, el voto femenino fue otra, hay un dato que muchos desconocemos porque nos quedamos con el voto femenino, pero Argentina fue el primer país en el mundo que en la misma elección las mujeres no solo pudimos votar, sino que pudimos ser candidatas.”

Y que entonces, los partidos políticos vayan de a poco elastizando sus prácticas electorales en pos de la igualdad que la Constitución Nacional nos impone. Otro de los argumentos que hoy estamos escuchando,

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sobre todo en la provincia de Buenos Aires, que es donde sí pudimos llegar a aprobar la ley, es que la ley es inconstitucional. Yo me pregunto ¿Cuántos fueron a leer la Constitución? Hay que buscar el artículo 37 y el artículo 75 inciso 23, no es tan complicado, como dice la Dra. Barbagelata, habla claramente de la igualdad formal y de la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres. Aquí, es donde yo vengo a pedirles ayuda, estamos frente al Poder Judicial Nacional y todos sabemos que estas acordadas, estas resoluciones que salen, todos los jueces, todos los fiscales incluso todos los ayudantes de todos los juzgados, las miran, las leen y les prestan atención. En esto, es que quiero pedirles ayuda. Ayúdennos en que todas las provincias donde se fue aprobando la ley de paridad, haya alguien mirando, sólo con que sepa que está la mirada de todos, de las mujeres que militamos por las cuestiones de las mujeres, de los varones que militan por las cuestiones de las mujeres, el Poder Judicial que son quienes tienen la potestad de no legitimar una lista que no cumpla con la ley; si estamos todos mirando la corporación política, que le tiene miedo a la mirada y a la exposición de esa mirada, va a cumplir mucho mejor con esas leyes que tiene que cumplir y va a cumplir mucho más con las necesidades y con las demandas que tiene hoy, nuestra sociedad. Les decía que hoy tenemos una ventana de oportunidad, nos pudimos meter para aprobar en la provincia de Buenos Aires, pero también en Chubut, en Neuquén, en Salta, tiene media sanción en Santa Fe, estamos peleando en Mendoza, en San Juan, en La Rioja, prometieron en Jujuy incorporar la reforma de la Constitución Nacional que van a emprender el año que viene. Tenemos una “rendija”, es verdad que se cerró un poquito, el año pasado fue un año donde esa ventana estaba mucho más abierta y por eso nos pudimos meter. Entiendo también, que en los años electorales todo eso se cierra. Hagamos un número sencillito, el Congreso Nacional tanto en la Cámara de Diputados y de Senadores hacemos un promedio, y tiene un cuarenta por ciento, y nosotros queremos elevar ese número a un cincuenta por ciento, entonces hay un diez por ciento de varones que tienen que dejar la banca, ahí también hay un lobby. Hay un importante lobby de la corporación política machista para no dejar su lugar o su espacio de poder, necesitamos no solamente que las mujeres, las que llevamos adelante la bandera de la igualdad democrática sino además de aquellos varones que sienten que Argentina no va a poder seguir avanzando si las mujeres no tenemos el lugar que nos corresponde.

A mí me parecería una falta de respeto hablar delante de todos ustedes de cuestiones de derecho y de cuestiones judiciales, que entiendo que saben mucho más que yo, por eso vuelvo al inicio, me parecía importante hoy estar acá para contarles por qué las mujeres necesitamos estar en los

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lugares donde se toman las decisiones. Somos las más pobres entre las pobres, somos las que menos capacidad de empleabilidad tenemos, cuando conseguimos empleo somos las que el empleo más precarizado consiguen, además seguimos haciéndonos cargo de las redes de cuidado, eso hace que tengamos triple jornada laboral, pero además por ejemplo hoy, cuando todos festejan la paritaria entre el gobierno nacional y UPCN nos dejan afuera a las mujeres del régimen de productividad, porque si estamos embarazadas o tenemos un hijo enfermo entonces eso no nos cuenta, o en realidad nos cuenta el ausente para dejarnos afuera.

“Cuando hablamos de igualdad no hablamos de ser iguales, hablamos de tener las mismas oportunidades, hablamos de un país equitativo; y no va a suceder esto si no nos ponemos todos al hombro la posibilidad de que hombres y mujeres, de verdad, compartan las posibilidades de construir un país con mejores oportunidades, con mejores posibilidades de progreso.”

Digo, estas cosas nos pasan a las mujeres, somos en la carrera de derecho el sesenta por ciento de las egresadas, pero cuando miramos esta pirámide de la que hablaba la Dra. Barbagelata, siempre seguimos siendo abogadas o a lo sumo juezas de primera instancia y nos va costando llegar, y esto no es una cuestión de qué partido político o qué ideología política.

Recién hablábamos también de cómo, a pesar que hay un decreto, el 222 que habla de la necesidad que haya un cupo de género en la Corte Suprema, no se cumplió. Fuimos para atrás, y eso hace que vayan para atrás los derechos de las mujeres, es un problema de la sociedad en su conjunto, de la democracia argentina, las mujeres desde tiempos inmemoriales somos las más vulnerables entre los vulnerables, las niñas son las más vulnerables, luego vienen las mayores. No es una cuestión de capricho, todas las leyes que acompañan y que empujan para salir de esta precariedad o esta vulnerabilidad fueron aprobadas, las más importantes, luego de la ley de cupo, esto muestra que cuando las mujeres llegamos a los lugares donde se discuten los problemas, entonces esos problemas que aquejan en mayor medida a las mujeres, son tomados en cuenta, y mientras tanto no sucede. No vamos a tener un sistema educativo más democrático o de mejor calidad si las mujeres que somos el setenta y cuatro por ciento de trabajadores de la educación, aunque hoy hablen de los docentes o los

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maestros, no estamos donde tenemos que estar para discutirlos, o somos en las reuniones de padres, las madres, las que estamos viendo cómo hacemos para que a nuestros hijos les vaya mejor, o no vamos a tener un mejor sistema de salud si seguimos hablando de los médicos, cuando el setenta y cinco por ciento de los trabajadores de salud son mujeres y somos las mamás las que vamos a las guardias de los hospitales y esperamos durante horas para que atiendan a nuestros chicos; y esto no quiere decir que a los varones no les importa, no, pero hay una cuestión de intereses, de sensibilidad frente al problema que tiene que ver con estar todo el tiempo con la cara puesta en ese lugar. Por lo tanto, la paridad no es un capricho, no estamos en busca de poder como sustantivo, pero si queremos poder, desde el verbo, queremos poder ayudar a resolver los problemas que tiene la sociedad argentina porque de esa manera estamos resolviendo nuestros problemas, y los problemas de nuestras hijas y de nuestros hijos, queremos poder participar, queremos poder representar a aquellas que tienen estos problemas que venimos hablando, queremos poder desde otro lugar del que pueden los varones. Cuando hablamos de igualdad no hablamos de ser iguales, hablamos de tener las mismas oportunidades, hablamos de un país equitativo; y no va a suceder esto si no nos ponemos todos al hombro la posibilidad de que hombres y mujeres, de verdad, compartan las posibilidades de construir un país con mejores oportunidades, con mejores posibilidades de progreso. No me voy a extender, me apasiona el tema porque creo que Argentina puede ser un país mucho mejor del que es, pero también entiendo que no lo va a ser, si no incorporamos a las mujeres a los espacios donde se toman las decisiones y si en esos espacios, los intereses de las mujeres no empiezan a ser intereses de mujeres y varones.

Muchas gracias.

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Primera Jornada Mayo 29 de 2017

Estándares Internacionales de Auditoría en Relación con la Incorporación de Tecnología en los Procesos Electorales. La Independencia de la Autoridad Electoral y su Rol en los Procesos de Auditoría.

Magdo. José Luis Vargas Valdez Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) México

Dr. Rodolfo Julio Urtubey Senador Nacional

Lic. Héctor Teodoro Hernández Perito Auditor Informático - PNUD

Dra. María Inés Tula Consultora Experta - PNUD

Moderador: Dr. Sebastián Schimmel Secretario de Actuación Electoral de la Cámara Nacional Electoral

Estándares Internacionales de Auditoría en Relación con la Incorporación de Tecnología en los Procesos Electorales. La Independencia de la Autoridad Electoral y su Rol en los Procesos de Auditoría.

Acerca de los expositores

•Magdo. José Luis Vargas Valdez Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Abogado. Candidato a Doctor en Derecho Público. Tiene una amplia trayectoria profesional en materia electoral, ocupando diversos cargos dentro del Instituto Federal Electoral, el TEPJF, como Titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, entre otros. Además, cuenta con experiencia tanto en la academia como en el sector privado.

•Dr. Rodolfo Julio Urtubey Senador Nacional. Abogado. Integra diversas comisiones entre las que se pueden mencionar: Bicameral del Monitoreo e Implementación del Nuevo Código Procesal Penal de la Nación (Presidente), Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior (vocal), Comisión Parlamentaria Conjunto Argentino-Chilena (vocal), Consejo de la Magistratura (miembro suplente).

•Lic. Héctor Teodoro Hernández Perito Auditor Informático, Maestría en Auditoría, Seguridad y Peritaje Informático, Diplomatura Universitaria en Implementación y Auditoría de Sistemas de Gestión de Seguridad de la Información bajo ISO/IEC 27001. Experto Universitario en Ethical Hacking. Analista Programador en Sistemas de Computación.

Especialista en fiscalización de voto electrónico. Docente de Seguridad Informática. Autor del libro Fiscalización Informática del Voto Electrónico con la colaboración de Arsenio Cardone, Alberto Uez y equipo •Dra. María Inés Tula Doctora en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Magister en Ciencia Política por la Universidad de San Martín y Licenciada en Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires. Es investigadora CONICET. Se dedica a temas de reforma política, partidos políticos, sistemas electorales y participación política de las mujeres. Ha editado cuatro libros y ha escrito varios trabajos sobre su especialidad tanto para informes técnicos como de carácter académico.

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Magdo. José Luis Vargas Valdez Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) México

La Justicia Electoral Mexicana como Mecanismo de Legalidad y Constitucionalidad en los Procesos Electorales Quiero agradecer muy especialmente a la Cámara Nacional Electoral de la República de Argentina, a su presidente, el Dr. Santiago Corcuera, y a su vicepresidente, el Dr. Alberto Dalla Via; a la Comisión de Venecia, y a Serguei Kouznetsov. Como representante del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, es un gusto estar en este tipo de ejercicios que permiten el intercambio de experiencias y la cooperación internacional en materia electoral.

El día de hoy les quiero hablar de la auditoría en un sentido amplio: como una forma de control y garantía de calidad, constitucionalidad y legalidad de la democracia. Es este concepto de auditoría el que le corresponde ejercer a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México. Para eso, quisiera describir brevemente cómo es esa construcción, ese edificio en ocasiones tan pesado, que integra la jurisdicción electoral mexicana. “...por razones históricas, somos uno de los pocos países que tienen bifurcado su sistema jurídico nacional, entre lo electoral y todas las demás materias.”

¿Por qué me parece relevante hablarles de esto? Porque estoy al tanto que ustedes han desarrollado diversas discusiones en torno a posibles reformas en el ámbito electoral, y algunos integrantes de la Cámara Nacional Electoral me han expresado su interés sobre la división que tenemos en el ámbito mexicano entre lo administrativo electoral y lo jurisdiccional electoral. Dadas nuestras particularidades históricas y, especialmente, en el contexto democrático mexicano, esta separación de funciones ha sido favorable y me gustaría explicar por qué y cuál es su razón de ser. Ade-

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más, hoy nos acompaña también un colega de muchos años, el consejero Marco Antonio Baños, que es al que le toca justo hablarles sobre la parte administrativa.

Primero, quiero señalar que la auditoría de legalidad en materia jurisdiccional electoral tiene una función que se divide en dos principales ámbitos de aplicación. Uno que corresponde a las treinta y dos entidades federativas de la República Mexicana, que tienen sus correspondientes tribunales electorales locales. Otro que concierne al ámbito federal o nacional, que pertenece a cinco salas regionales, una por cada una de las cinco circunscripciones que dividen a nuestro país; a una sala especializada solo para atender temas de comunicación política, radio y televisión; y, finalmente, a la Sala Superior, en su calidad de Tribunal Constitucional especializado en la materia electoral.

Cuando refiero este concepto de Tribunal Constitucional en la materia electoral suena probablemente pretencioso, pero así ha sido nuestro diseño constitucional; es decir, por razones históricas, somos uno de los pocos países que tienen bifurcado su sistema jurídico nacional, entre lo electoral y todas las demás materias. Se ha decidido que, para esa materia, tiene que existir un órgano de control de constitucionalidad concreto, que son las Salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral Federal. De ahí la sensibilidad e importancia que adquieren muchas de nuestras resoluciones. Es importante precisar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el único tribunal en México que tiene el control abstracto de constitucionalidad, incluso respecto de leyes electorales, pero fuera de ese tipo de casos, el resto de asuntos de jurisdicción electoral corresponden en última instancia a la Sala Superior del Tribunal Electoral. “...a escasas tres décadas de que el sistema electoral mexicano sufrió esa transformación, se ha generado una nueva concepción del federalismo electoral.”

Esa separación de competencias y especialización técnica, a la par de todo lo que atañe a la organización y desarrollo de los procesos electorales que transcurren en el país, a los derechos político-electorales de los ciudadanos, e incluso a la vida interna de los partidos políticos, es lo que conforma el sistema electoral mexicano. Ese sistema se rige por el principio de definitividad, una especie de “preclusión”, que implica que cada una de las etapas de un proceso electoral puede ser revisada por las autorida-

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des jurisdiccionales competentes, inclusive hasta llegar a la Sala Superior, siempre que se respeten los plazos impugnativos. ¿Por qué les cuento esto? Porque me parece que, a escasas tres décadas de que el sistema electoral mexicano sufrió esa transformación, se ha generado una nueva concepción del federalismo electoral. Insisto, puede parecer sumamente pesada la estructura, pero en el caso mexicano ha sido la única forma con la que se ha podido garantizar confianza y certeza para actores políticos y ciudadanos. En pocas palabras, lo que se conoce como judicialización de la política, que en algunos países tiene una connotación negativa, en el caso mexicano ha sido positiva, porque fue la forma más eficiente de resolver los conflictos que existían y que tenían un nivel de crispación muy elevado. No es que se hayan evitado, sino que simplemente se han podido controlar a través de los cauces institucionales.

La transformación de la que hablo comenzó en 1993. En esta primera etapa de democratización, el Congreso de la Unión eliminó la autocalificación de sus propias elecciones y creó un tribunal administrativo en materia electoral. El entonces denominado Tribunal Federal Electoral tenía la categoría de máxima autoridad jurisdiccional en la materia y la facultad de resolver de manera definitiva e inatacable los juicios para impugnar las elecciones de diputados y senadores. Con ello, desaparecieron los Colegios Electorales y México pasó del sistema de autocalificación al de heterocalificación de las elecciones legislativas. En el año 1996, a partir de una nueva reforma electoral1, el Tribunal Federal Electoral se incorporó al Poder Judicial de la Federación; con lo cual cambió su naturaleza jurídica y denominación a la que actualmente tiene. Esta reforma también amplió las facultades del Tribunal Electoral para incluir la calificación de las elecciones presidenciales, que hasta hacía algunos años estaba en manos del Poder Legislativo. “...lo que se conoce como judicialización de la política, que en algunos países tiene una connotación negativa, en el caso mexicano ha sido positiva, porque fue la forma más eficiente de resolver los conflictos que existían y que tenían un nivel de crispación muy elevado.”

A partir de la reforma constitucional de 2007-2008 en materia electoral, se hizo todo un rediseño en torno al modelo de comunicación política en México. Entre otras cosas, los tiempos de radio y televisión para fines 1 Esa misma reforma estipuló, en el artículo 105 de la Constitución, fracción II, la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer las acciones de inconstitucionalidad que tuvieran por objeto plantear la posible contradicción entre una norma electoral de carácter general y la ley fundamental.

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electorales se volvieron exclusivos del Estado, y se eliminó cualquier posibilidad de adquisición o contratación por parte de los partidos políticos, candidatos o cualquier persona con las empresas de comunicación. Eso, como ustedes saben, ha generado tensiones con los medios de comunicación, toda vez que se eliminó un negocio que era bastante redituable.

En 2014 se reformó de nuevo la Constitución y se creó la Sala Especializada del Tribunal Electoral que sólo atiende cuestiones relacionadas con los spots de los partidos y sus prerrogativas de acceso a radio y televisión. Este tribunal especializado ha sido de gran utilidad y sobre todo ha generado criterios importantes a través del llamado procedimiento especial sancionador, en el cual el Instituto Nacional Electoral ejerce una función que materialmente es jurisdiccional y lo hace por la vía, por supuesto, administrativa. Bajo ciertas circunstancias, la Sala Superior puede revisar las resoluciones de la Sala Especializada para determinar si los criterios de utilización de los tiempos de radio y televisión se apegan o no, a la normatividad. Aquí se pueden ponderar dos valores muy importantes: por un lado, los que tienen que ver con equidad y legalidad de los procesos electorales y de sus tiempos oficiales; y por el otro, lo que tiene que ver con la libertad de expresión de los ciudadanos, de los partidos y de sus candidatos. En los últimos años, este ejercicio de ponderación ha arrojado discusiones realmente interesantes.

Como producto de este ir y venir en materia jurisdiccional electoral, existen hoy hechos y herramientas jurídicas que hablan por sí solos sobre cuál debe ser el concepto de regularidad de la legalidad y constitucionalidad en materia electoral. Por supuesto, lo primero que se evidencia es el juicio para la protección de los derechos políticos electorales del ciudadano, que es a la vez una especie de amparo en materia electoral, que nos ha permitido ir ampliando y expandiendo sus efectos no solo en relación con el derecho a votar, sino también el derecho a ser votado, e incluso el derecho de integrar los órganos que regulan o que organizan los procesos electorales, incluyendo los jurisdiccionales. Cada vez más actores acuden ante el Tribunal Electoral a reclamar la protección de estos derechos.

Viene un nuevo reto de cara al próximo año, que tenemos treinta elecciones locales y la de Presidente de la República, senadores y diputados del Congreso de la Unión. Se van a concursar alrededor de tres mil doscientos treinta y cinco cargos de elección popular2 y hay una cuestión que no previó nuestro legislador: las redes sociales como nuevo mecanismo de comunicación política de los partidos políticos. Es decir, en los hechos, los tiempos de radio y televisión quedan a un lado y empieza un nuevo fenómeno tecnológico, que es la capacidad de promoverse a través de

2 Calendario Electoral 2018 (preliminar). Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. http://www.trife.gob.mx/sites/default/files/Calendario_Electoral_2018_Preliminar_v5.pdf

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las redes sociales. El reto consiste en tutelar el valor constitucional de la equidad en abstracto, y a la vez evitar una posible afectación a derechos individuales de los partidos y sus candidatos.

Otro de los aspectos que se ha ido ampliando en nuestro sistema de justicia electoral es la procedencia de recursos para proteger los derechos políticos y resolver los problemas internos de los partidos. Si bien en México existe un principio de autorregulación de los partidos, finalmente nos corresponde a nosotros como autoridad jurisdiccional conocer de esos problemas y resolverlos cuando no llegan a buen puerto. Desde esas cuestiones, hasta temáticas menos trascendentes en materia electoral como son los asuntos laborales de los partidos políticos, a la Sala Superior le corresponde conocerlas en definitiva.

Finalmente, les quiero dibujar cuál es el arquetipo de sistema jurisdiccional electoral, y eso lleva a un punto de suma importancia que tiene que ver precisamente con la auditoria de legalidad de los procesos electorales. A partir de la reforma constitucional de 2014 en la materia, se crean nuevas causales de nulidad para las elecciones3. Básicamente estas causales responden a tres cuestiones de alta importancia. Una tiene que ver con el rebase del tope de gastos de campaña de los partidos por más de cinco por ciento, lo cual es causal de nulidad. Eso le impone al Instituto Nacional Electoral una carga y responsabilidad muy fuerte de auditar debidamente los procesos electorales. Una segunda tiene que ver con la financiación: el hecho de que en una campaña se utilicen recursos de procedencia ilícita o del erario público no autorizados para fines electorales también es causal de nulidad. Y finalmente, que se acredite la adquisición o contratación de tiempos aire en radio y televisión a favor de un partido político o candidato también es causal de nulidad de una elección. Sobre este punto es importante precisar que basta con que se acredite la adquisición de esos tiempos, aun cuando no se demuestre la existencia de un contrato como tal. Esos tres factores, hoy pueden ser causal de nulidad de una elección en México4.

Esta aquí el dilema: si conviene o no que se lleve a este nivel de particularidad la posibilidad de la anulación de comicios electorales. Hemos

3 Según la Fracción VI del artículo 41 constitucional, las causales deben ser acreditadas de manera objetiva y material, y ser determinantes para el resultado de la elección. Se presume la determinancia si la diferencia de votos entre el 1º y el 2º lugar es menor al 5%.

4 Además de las tres causales de nulidad previstas en la reforma constitucional de 2014, la normativa electoral mexicana prevé un sistema de nulidad de elecciones basado en la prueba que privilegia la renovación de los poderes públicosy garantiza el respeto a los principios constitucionales de la democracia en cuatro niveles: (1) Nulidad del voto cuando hay duda de la intención del elector en la boleta; (2) Nulidad de votación recibida en casilla cuando hay duda de la integridad y autenticidad del escrutinio y cómputo de los votos; (3) Nulidad de una elección por irregularidades

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llegado a este grado porque seguíamos y seguimos nutriendo nuestro sistema electoral, al mismo tiempo que seguían existiendo todo tipo de delitos y fallas electorales sin que hubiera consecuencias claras a favor de la legalidad de los procesos. Sin embargo, por esta vía los hemos ido resolviendo adecuadamente. La jurisdicción electoral en México ha sido de una importancia tal que, hasta el día de hoy, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha atendido ciento ochenta mil asuntos en sus veintiún años de existencia, de los cuales a la Sala Superior le correspondió conocer de aproximadamente setenta y cinco mil casos5. Desde 1997 se han emitido quinientas cincuenta y seis tesis jurisprudenciales y el grado de litigiosidad ha incrementado significativamente. Por ejemplo, durante la elección presidencial del año 2000 se resolvieron aproximadamente dos mil doscientos juicios para la protección de derechos políticos electorales, y para el 2012, es decir doce años después, eran del orden de treinta mil asuntos los que se presentaron6. Se calcula que de cara al 2018 estaremos conociendo cuarenta o cincuenta mil juicios para la protección de derechos políticos electorales. Eso nos habla de que evidentemente hay una alta litigiosidad en materia electoral en México, lo que justifica la existencia de estas instituciones. No obstante, me parece que a lo que le tenemos

graves, sistemáticas y determinantes en más del 20% 0 25% de las casillas de una elección o por inelegibilidad de candidatos; y (4) nulidad de una elección por violación determinante a principios constitucionales. Algunos ejemplos de elecciones anuladas por el TEPJF pueden consultarse en las sentencias dictadas en los expedientes SUP-JRC-678/2015 y SUP- REC- 503/ 2015.

5 De las Salas Regionales, la Sala Guadalajara es la que ha resuelto el mayor número de asuntos (47,610), seguida por la Sala Ciudad de México (21,747), la Sala Xalapa (13,395), la Sala Monterrey (9,418), la Sala Toluca (10,220) y la Sala Especializada (1,278).

6 Se puede ver un aumento significativo en los años de elecciones presidenciales: el año 2000, se recibieron 2,239 JDC, en 2006, 3,069 y en 2012, se recibieron 30,251. En 2003 se deja sin efectos la jurisprudencia que impedía a la Sala Superior del Tribunal Electoral conocer de asuntos de la vida interna de los partidos políticos, lo que supuso un aumento anual constante del número de JDC recibidos a partir de entonces. Ver Jurisprudencia 3/2003 JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. Asimismo, Entre 2010 y 2011 hubo un incremento significativo en el número de asuntos recibidos, pasando de 3,674 a 38,140. Este aumento en el número de JDC se debió a la resolución de varios asuntos relacionados con la vida interna del Partido Acción Nacional, relativos a la afiliación de militantes en el partido (SUP-JDC-1272-2011, SUP-JDC-8853-2011) y con la selección de los candidatos postulados por dicho partido (SUP-JDC10842-2011 y SUP-JDC-12665-2011).

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que apostar es a que cada vez más, los partidos políticos tengan capacidad de autonegociación o autocomposición de sus controversias, de tal manera que no todo termine en la instancia jurisdiccional. No hay que perder de vista que esto es política y finalmente la política parte y se reconoce a través del diálogo y a través de la negociación, siempre y cuando esté en los cauces de la legalidad.

Muchas gracias.

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Dr. Rodolfo Julio Urtubey Senador Nacional En primer lugar quiero agradecer al Dr. Dalla Via y también al Dr. Corcuera, por esta invitación; la verdad es que no solamente los panelistas que están conmigo, sino también la audiencia es muy calificada.

Vamos a trata de dar una visión sobre el tema de la propuesta que Salta ha concretado y después ha sido imitada por la Ciudad de Buenos Aires, que también fue una frustrada reforma política en el orden nacional.

Primero una breve aclaración, escuchaba la exposición de mi colega José Luis Vargas Valdez, y realmente es muy interesante. Una estructura que, en términos generales, es parecida a la nuestra y a todo el derecho continental, es decir, la idea de que los procesos electorales son actos o una serie de actos, realizados por el propio estado o por individuos de los partidos políticos, en representación de tales partidos, tanto en la órbita interna del partido, como en el partido actuando para afuera en el marco de un proceso electoral y que entonces, la justicia obviamente, así como otros tramos de la administración controla también, ejerce ese control de jurisdiccionalidad. A la justicia electoral le toca esta porción de los actos a controlar, que son los actos vinculados con el proceso electoral y con la vida interna de los partidos.

Ahora yo quiero aventurarme en otro aspecto de la cuestión, porque el título me orienta a ese tema, que es el tema auditoría. Auditoría, no es lo mismo que control. Tenemos esta visión clásica del control jurisdiccional que parte de la base que son actos a ser controlados. Cuando hablamos de auditoría, empezamos a pensar en sistemas a ser controlados, en realidad la incorporación de la tecnología nos hace ver con más claridad que hay un sistema, en realidad había un sistema, que es el tradicional, pero a todos nos cuesta verlo como sistema, es decir, lo vemos como serie de actos a ser controlados, pero no como un sistema que puede ser más o menos transparente, que puede ser más o menos opaco, que puede ser más o menos legítimo. Fíjense que, incluso las preguntas de la legalidad, no responden estas cuestiones. Si uno repasa la estructura, el control de legalidad de las series de actos que constituyen hoy un proceso electoral tradicional, va a ver que uno se satisface con respuestas de legalidad del acto desde el punto de vista formal, pero puede haber tranquilamente, y lo hemos visto en el debate de reforma política de un sistema que no es confiable, que no es transparente, que no representa fielmente el derecho que tiene el ciudadano a expresar su voto de la manera más fiel posible, en

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términos de poder elegir a alguien que no sea un candidato de una lista sábana. Fíjense el concepto, lista sabana, sistema de votación, temas que no tienen que ver con la legalidad, observen que hasta podríamos decir que en todos esos casos el control de la legalidad esta cumplido y los tribunales electorales, la Cámara Nacional Electoral en segunda instancia, y actualmente la Corte Suprema, nos dirán el control de legalidad esta cumplido. Ahora, podremos decir por otro lado, como expresa mucha de nuestra ciudadanía, es un control, es un sistema que tiene defectos, es un sistema que no es transparente, es un sistema que no sirve como canal de expresión de la voluntad popular en la forma más fidedigna.

Y esto me lleva al tema de la auditoría y al tema de los sistemas.

Esta bueno que empecemos a concebir nuestro proceso electoral, aun éste que tenemos bastante vetusto y tradicional, como un sistema; y empecemos a preguntarnos si es satisfactorio en términos de representación política, de generar representación política y si lo podemos hacer aun más transparente, hacer más confiable y hacer más legítimo. Así que, esto me lleva al tema auditoría, que es muy distinto al tema de control jurisdiccional. El control jurisdiccional, creo que, después de lo que ha dicho el Dr. Valdez, yo mucho no voy a aportar, en Argentina tiene sus particularidades, pero me parece interesante hablar de sistema, porque justamente la incorporación de tecnología al proceso electoral, introduce la cuestión de sistema y la cuestión de la auditoria. ¿Qué pasó en Salta? En Salta se implementó este sistema que ustedes conocen como boleta única electrónica, en realidad no es boleta, no es voto electrónico, sino una boleta que el elector puede imprimir. Primero selecciona cómo la conforma, después puede imprimirla y una vez obtenido el respaldo, se documenta por escrito; se introduce la boleta en el sobre y éste en una urna, que luego se abre y el conteo se hace en forma manual, porque ese sobre impreso, no solamente tiene la impresión de la opción que el elector eligió, sino que también, un chip que permite un conteo. Chip que permite dos cosas, primero un control del propio elector que está sobre la máquina de votación para poder chequear, acercando el chip a la pantalla que corresponde a su propia elección con la que quedó grabada o quemada en el chip, como se dice en la jerga; y luego, permite ese mismo chip el conteo manual al momento del escrutinio provisorio. Este sistema, obviamente, trajo rápidamente varias cuestiones vinculadas con la auditoría.

Primero, el tema de la operación del sistema, que ya no es una cosa que pueda hacer cualquier ciudadano que es elegido aleatoriamente por un telegrama que le llega porque tiene que ser presidente de mesa. Cabe aclarar que ya no es un presidente de mesa aleatorio. Es un presidente de mesa que debe ser capacitado previamente al acto electoral, que debe ser

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incorporado a un listado para ser presidente de mesa, es decir, deja de ser un desconocido o por lo menos no conocido antes del proceso electoral, para ser una persona calificada. Primer punto de alteración a lo que es sistema tradicional, porque también hay que hacer una auditoría, la primera la hace quien controle el sistema electoral desde su ingreso, desde su inicio, y es esta persona calificada. Así que, auditoría iniciada, persona calificada, procesos de capacitación de estos presidentes de mesa, con niveles de calidad que permitan garantizar una auditoría durante todo el proceso electoral, cosa que no era bastante necesaria para el sistema tradicional. Segundo, una cualificación de lo apoyado en los partidos políticos, por lo menos de las estructuras de los partidos políticos, es decir, expertos informáticos que puedan asesorar a los partidos, en cuanto al ensamble del sistema y del funcionamiento del mismo.

“La auditoría tiene una segunda etapa, que es el proceso electoral en sí mismo y yo creo que la etapa crítica es el escrutinio.”

En Salta ha dado buenos resultados este tema, obviamente, todo se originó en una gran desconfianza sobre el sistema, como parece bastante natural, y luego de la posibilidad de la permanente auscultación del sistema, la permanente apertura a todos los aspectos, es lo que permitió ir generando una confianza, sobre todo en los operadores de la política. Porque, yo creo que lo que pasa con estos sistemas es una cosa bastante paradójica, la gente que está alejada del metier (sic), ya sea del control judicial o de la operación o lo que se llama, en nuestro sistema político, el que opera la elección, el puntero, el que va y busca la gente a votar; encontramos que esas personas cercanas al proceso electoral son mas desconfiadas que las que simplemente tienen que votar y ven este proceso como una novedad. Así que ahí, quizás, viene como lección este fracaso del Proyecto de Reforma Política en la Nación. Son temas que hay que trabajarlos sobre esta audiencia especializada, no tanto sobre la gente. La gente quiere votar de una manera más dinámica, más directa, más llana, más segura, quiere cumplir su voto, pero obviamente, nosotros tenemos que convencer a los operadores, porque son ellos los que finalmente después juzgan, votan y sacan las leyes. De manera tal que, fíjense que curioso, hay que construir conceso social, que parece que el gobierno creía que lo tenía saldado, pero después hay que construir la confianza sobre los operadores del sistema y es tan importante una cosa como la otra.

La auditoría tiene una segunda etapa, que es el proceso electoral en

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sí mismo y yo creo que la etapa crítica es el escrutinio. Después de montar todo el sistema, como seguía subsistente esta idea de que había que hacer una auditoría del sistema en sí mismo, no solamente en carácter previo como se hace, sino durante el proceso electoral y después del proceso electoral, llevó a Salta a la sanción de una norma que es la ley 7730, que estableció en el artículo que se llama “de la auditoría”: “Al fin de garantizar la mayor transparencia en el uso de sistemas tecnológicos, el Tribunal Electoral de la Provincia efectuará, como primer trámite ineludible del escrutinio definitivo, una operación de revisión y confirmación de que el sistema informático utilizado ha funcionado correctamente. Para ello, efectuará la siguiente operación: Procederá a un sorteo público…” es decir, el sistema que establecimos como primer mecanismo de auditoría fue que antes de abrir una sola urna, se seleccionaran mesas testigos que representen el 5% del total de las mesas, sobre eso se hacía un conteo manual de cada una de las expresiones de voto impresas en esa tarjeta de voto electrónico, y ese 5% debía ser distribuido geográficamente, debía estar representado por lo menos un municipio de cada uno de los departamentos en toda la provincia de Salta y solamente después de cumplido ese escrutinio, manual y conteo voto por voto, se podía homologar o saldar, como se hace habitualmente en el sistema tradicional, las actas de escrutinio que no estuvieran impugnadas por ninguno de los fiscales. Este sistema funcionó, evidentemente se hizo así, sin embargo, no nos quedamos conformes con ese esquema. Hoy tiene media sanción, es decir tuvo la sanción de la Cámara de Diputados de la Provincia, ahora tuvo una intervención del Senado que le produjo una breve modificación, el proyecto volvió nuevamente a la Cámara de Diputados, que es una nueva ley de control del Sistema de Boleta Única Electrónica, que va mucho más allá de este primer modelo de auditoría que era el cinco por ciento. Ahora, dice el que seguramente va a ser el artículo 22, porque no creo que se lo modifique: “A los fines de garantizar mayor transparencia en el uso del sistema tecnológico para los procesos electorales, en las operaciones de escrutinio definitivo, el Tribunal Electoral de la Provincia, procederá a la apertura de todas las urnas.

Realizando la lectura y conteo manual del texto impreso en la boleta de todos los votos emitidos, uno por uno, con participación de los fiscales de las fuerzas políticas”. Es decir, creemos que es posible compatibilizar, la necesidad es que sea un escrutinio provisorio rápido, la necesidad de no generar un marco de tiempo que dé lugar a especulaciones y deslegitime el proceso electoral, porque la noción del tiempo es distinta para nosotros.

Yo me acuerdo cuando era apoderado del Partido Justicialista en la Capital, me acuerdo que una elección muy reñida, donde lo que se llamaba la reno-

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vación ganó en Capital, yo era el apoderado de la lista de Carlos Grosso y ganamos la elección muy complicada, muy “peliaguda” porque se le disputaba el poder a la UOM. Fue una elección muy reñida, pero claro, yo me acuerdo que los tiempos, los resultados se dieron como a las tres o cuatro de la mañana, las urnas cerraron a las seis y la noción del tiempo era distinta para todos nosotros, no existían las redes sociales, no existía la inmediatez de la información, no existía el carácter de lo instantáneo que es lo que caracteriza a las redes; entonces la verdad que la gente podía esperar más o menos, había márgenes para especular que alguien pudiera adjudicarse la victoria, como es clásico, pero no pasaba tanto. Ahora la instantaneidad de la información, nos lleva a que nosotros a las seis cero uno, tenemos alguien o un sistema o gente que dice ganó tal y perdió tal. Nosotros ya no podemos, frente a esta instantaneidad de las redes, dar la noticia cinco horas después. Esas cinco horas después, de un proceso es absolutamente imposible de sostener en términos de legitimidad. Hoy uno lee los diarios por internet y cambian todo el tiempo, es decir, no hay noticia que permanezca más de tres o cuatro horas en un portal informativo. Fíjense ustedes, cómo vamos a sostener un proceso electoral que demande cinco horas por escrutinio provisorio, frente a esta realidad de los medios y de las noticias instantáneas, es absolutamente imposible. Podemos forzarlo, sostenerlo, decir que en definitiva hacemos control de legalidad, todo eso está muy bien, pero no alcanza para la gente, para que esto sea un sistema confiable y que dé legitimidad al acto electoral. Por eso digo, fíjense el caso de Salta, nosotros estamos diciendo con el escrutinio provisorio tiene que ser de veinte minutos, más o menos es lo que demanda en tiempo el escrutinio provisorio, pero, para mayor garantía, hacemos un escrutinio definitivo como no se hace en el sistema tradicional, porque acá, ahora, en el sistema del escrutinio definitivo hay que abrir todas las urnas, no nos importa tardar diez días para el definitivo o quince, si es que hemos logrado tener un proceso electoral absolutamente rápido y creo que bastante seguro. Así que, éste es el esquema nuevo de auditoría, yo creo que esta ley va a regir para la próxima elección en Salta, que recordemos que se va a elegir también diputados provinciales, senadores provinciales, concejales, junto con los diputados federales, que también va a ser un gran desafío para nosotros, porque tenemos que hacer dos elecciones con dos sistemas distintos, que en realidad no es simultánea, como dice el Dr. Dalla Via, es concurrente, que es muy distinta, porque son dos sistemas que tienen su lógica distinta, su operación distinta y vamos a tener que convivir, hacerlo el mismo día, montar los dos sistemas en una sola mesa, donde habrá, un co-presidente de mesa que sea el especialista informado en el tema de la máquina y habrá un presidente de mesa tradicional, que ha-

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brá sido seleccionado por el Juzgado Federal con competencia electoral de Salta, con el sistema tradicional del telegrama y habrá fiscales, que van a hacer la tarea de los fiscales del sistema tradicional y habrá otros fiscales informáticos, es decir, vamos a ver funcionando dos sistemas, es una novedad realmente importante en la Argentina. En este sentido, yo creo que, repito, la tecnología nos lleva a este tema de concebir el proceso electoral como un sistema, es decir, no solamente como una serie de actos a ser controlados. “...la tecnología nos lleva a este tema de concebir el proceso electoral como un sistema, es decir, no solamente como una serie de actos a ser controlados.”

Y un sistema debe tener otros requisitos que no sean solamente la legalidad. Cuando uno examina un sistema determinado, no se pregunta solamente si es lícito, esa es una buena pregunta, si es lícito, digamos, y si todas sus operaciones tienen licitud. Cuando uno examina un sistema, se pregunta, primero si es transparente, segundo si alcanza a cumplir los fines para los cuales fue creado. La auditoría del sistema te obliga de concebir el proceso electoral como sistema, te obliga a una referencia permanente a los fines del sistema, y eso es muy importante. Por tal motivo, yo celebro que, en este seminario se hable de auditoría, y se hable de sistema, porque, también va a exigir, y es un enorme desafío para la Cámara Nacional Electoral, ya que es convertirlo en un Tribunal de Justicia, es decir, que hace esto de modo tradicional, que es el control jurisdiccional sobre actos, estatales o particulares, partidos políticos o estado, en un órgano, que tiene que administrar sistemas.

A mí me hubiera gustado, no pierdo las esperanzas, de que con el nuevo intento de la Reforma Política, también se cumpla con el otro aspecto, que en Salta ya es. Entonces, si esto es así, la Cámara Nacional Electoral, deberá también tener una metamorfosis en términos de un órgano que administra un sistema, y que debe estar evaluando, no solamente para probar, cuál es el mejor sistema, teniendo no solamente a los técnicos, sino a estos temas de los fines políticos, y va a tener que ser capaz de administrar al sistema y de controlarlo, con este procedimiento o con muchos otros. Pero digo, lo más interesante, y lo dejo como idea central, es que empecemos a concebir el proceso electoral como un sistema, como un sistema dinámico, no como una serie de actos formales cuyas licitudes es lo único que tenemos que examinar, sino también, la auditoría del sistema nos obliga a repensar continuamente, y lo hacemos todo el tiempo en Sal-

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ta: ¿este sistema está funcionando, este sistema le ha facilitado o no, al elector, la cuestión? Este sistema, cuando vemos las pantallas, al principio teníamos poca pantalla, hoy tenemos una o dos pantallas, porque se multiplican por el tema de las primarias, entonces nos preguntamos: ¿este sistema sigue siendo más claro para el elector o tenemos mucha figurita en la pantalla, mucho loguito en la pantalla? Son todas cosas, por las que el hecho de concebir el proceso electoral como un sistema nos obliga todo el tiempo a revisar. Y por supuesto, la fuente inagotable de suspicacia que generan todas las máquinas, o sea, el proceso electrónico da una idea de que los actos del hombre son, supuestamente, mas controlables que los actos de las máquinas. Para mí es un prejuicio, en definitiva, yo creo que es la voluntad del hombre, la mala voluntad del hombre la que hace que la máquina tropiece, es decir, su introducción en su código, su operación, su hackeo. Es decir, siempre está la mala voluntad, la acción humana intencional que hace fracasar el proceso tecnológico más espectacular que se pueda concebir y, siempre, por suerte, la inteligencia del hombre, para el bien o para el mal, lo que es un plus sobre la máquina. De modo que, siempre podrá ir más allá y hacer tropezar a las máquinas. Así que, me parece que no perdamos de vista, que el control, en definitiva, es de la acción humana, no de una máquina inerte, que lo que tiene que hacer es responder a la naturaleza del que la ha creado.

En definitiva, con estas reflexiones, yo les agradezco y muchas gracias por haberme escuchado.

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Héctor Teodoro Hernández Perito Auditor Informático - PNUD Ante todo, quiero agradecer a los Dres. Dalla Via y Corcuera por la invitación, así como al resto del personal de la Cámara Nacional Electoral por la cordialidad de siempre. Hablar de buenas prácticas, esta vez en nuestro país, me alegra y además hacerlo en compañía de algunos referentes como María Inés Tula, realmente es un honor.

Antes de presionar una sola tecla tenemos que recordar, que siempre que incorporamos tecnología en el proceso electoral, existen riesgos, en mayor o menor medida. Por lo tanto, si la intención es auditar, lo primero que tenemos que tener en cuenta es que hay que contemplar plazos apropiados, gestionar adecuadamente esos riesgos y obviamente, hablar seriamente de seguridad informática.

Como el tema de los estándares se ha tratado en los paneles anteriores, y muy bien; simplemente lo dejo mencionado en primera instancia.

Pasaré por lo tanto, a darle más énfasis a lo que entendemos nosotros se debe hacer y describir, lo que la Cámara está haciendo a propósito de la incorporación de tecnología al proceso.

Cuando hablamos de tecnología electoral, estamos refiriéndonos a todas las tecnologías y no estamos centrándonos en el voto electrónico, que a veces parece ser el único eje de debate. ¿Qué es lo que tenemos que hacer? Fomentar buenas prácticas en la gestión de la tecnología electoral. De eso vamos a hablar y sobre todo, cuál debe ser la estrategia que le permita a la Cámara Nacional Electoral hacer lo que se debe, es decir, tomar control sobre lo que pasa en el proceso electoral, a partir de que la tecnología empieza a jugar un rol más importante. “...siempre que incorporamos tecnología en el proceso electoral, existen riesgos, en mayor o menor medida. Por lo tanto, si la intención es auditar, lo primero que tenemos que tener en cuenta es que hay que contemplar plazos apropiados, gestionar adecuadamente esos riesgos y obviamente, hablar seriamente de seguridad informática.”

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Cuando hablamos de garantizar la auditabilidad de un sistema, hay dos aspectos fundamentales. Por un lado, se habla de verificar y por otro, de validar. Habitualmente, desde la autoridad electoral se usa solamente la técnica de validación y se toma al sistema como una caja negra, donde se observa qué salidas tiene y en base a ellas se valida contra los requerimientos. Cuando se trata de una empresa (en el ámbito privado), generalmente los requerimientos suelen estar mejor definidos, y es muy sencillo validarlos y comprobar si el sistema cumple o no con ellos. Cuando estamos en el ámbito electoral, debemos contemplar varios tipos de requerimientos, empezando por los legales, obviamente. Hay también algunos que son denominados funcionales y otros no funcionales, requerimientos estos que no vienen concretamente expresados en la ley y que se incorporan en cada uno de los procesos. Ahí es donde, a menudo, hay ciertas suspicacias cuando nosotros solamente nos posicionamos como validadores de los sistemas (mirándolos como una caja negra). En el caso particular de la Cámara Nacional Electoral, tiene que pasar a hacer también verificación, es decir, no se puede tomar como una caja negra a cualquier sistema de los que usen dentro de un proceso, sino hay que formalizar también lo que se denomina, testing de caja blanca; es decir, a ver cómo funciona por dentro ese sistema, hacer una verificación de cómo está programado cada artefacto. Eso es muy importante, intervienen en ello una serie de normas y códigos de buenas prácticas, que nos ayudan durante el trabajo a desempeñar; porque debemos adentrarnos en lo que es la tecnología propiamente dicha, ya dejarnos de solamente mirar si el sistema hace lo que queremos que haga por las salidas, ante determinadas entradas proporcionadas, olvidando que se puede programar para que actúe de manera maliciosa durante la jornada electoral. La Cámara Nacional Electoral está introduciendo a su gente en estas metodologías, poseen también conocimientos de lo que es el gobierno de TI, metodologías, normas y buenas prácticas que permiten gestionar de una manera adecuada todo lo que es la infraestructura afectada a una elección.

“Cuando hablamos de garantizar la auditabilidad de un sistema, hay dos aspectos fundamentales.

Por un lado, se habla de verificar y por otro, de validar.”

Llegamos así al tema crucial, un tema que siempre está en discusión, el de la seguridad; dentro de su análisis nos encontramos con la tríada de la seguridad, que son los tres elementos involucrados cuando hablamos de seguridad. Y de estos tres elementos, cualquiera de ellos que se

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viese afectado, estaría afectando seriamente al proceso electoral y poniendo en duda si el sistema que estamos usando sirve o no. Entonces, la tríada de la seguridad, es el eje sobre el cual se trabaja dentro de lo que es la aceptación del sistema; toda tecnología que ponga en riesgo uno de sus elementos, por ejemplo el secreto del voto, deberá ser descartada de plano.

“El testing es la herramienta a la que deben recurrir los auditores que pretendan comprobar el funcionamiento de los diferentes artefactos y generar confianza en la ciudadanía; no porque lo diga el auditor, sino porque pueden ver también los casos de test diseñados y ejecutados, pudiendo comprobarlos a posteriori.”

¿Qué es lo que pretendemos? Que cuando se haga un abordaje de la tecnología desde la Cámara Nacional Electoral, se lo haga mediante la auditoría con base en el testing (prueba). Cuando ustedes se ven validando a ver si un sistema hace cual o tal cosa, están en realidad, haciendo una prueba, que como dijimos en ese caso es de caja negra. Entonces, lo que nosotros fomentamos es que tanto los test como las auditorías, sean por sub proceso, es decir, achicar el universo que uno va a controlar y hacerlo usando el arsenal disponible en el ecosistema tecnológico, que el estado actual de arte nos ofrece ricos recursos; se trata de la auditoria respaldada por el testing. El testing es la herramienta a la que deben recurrir los auditores que pretendan comprobar el funcionamiento de los diferentes artefactos y generar confianza en la ciudadanía; no porque lo diga el auditor, sino porque pueden ver también los casos de test diseñados y ejecutados, pudiendo comprobarlos a posteriori.

Ahora nuestra recomendación: en vez de pararse un mes antes a ver si el sistema cumple con las condiciones, hay que irse mucho más tempranamente y meterse dentro de los artefactos para ver cómo se testea desde el punto de vista del desarrollador y ver si ese testeo que está haciendo es real o, en verdad, como pasa en muchos casos, es un test que no valida nada. Porque hay muchos tests que lo único que nos indican es si está bien escrito el programa sin sernos realmente útiles. De un test que no prueba eficientemente, a que el artefacto haga lo que tenga que hacer, la distancia es abismal. ¿Cómo juega la auditoría, si estamos hablando de testing? El testing nos va a permitir probar eficientemente, pues posibilita además algo más avanzado, pudiendo verlo dinámicamente, encontrar y resolver defectos, generarle nuevas condiciones de búsqueda y, si resultan

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efectivas, detectar así nuevos defectos.

La Cámara Nacional Electoral, con muy buen tino, está incorporando lo que son las técnicas de verificación, particularmente las que denominamos inspección de software, entre ellas y para ilustrarlas, hay una muy popular, que es la denominada inspección de Fagan, desarrollada en los ’70 y popularizada por IBM, después vino gente a incorporarle mejoras, proponiendo otras, pero que básicamente consisten en que un conjunto de profesionales, de las distintas aéreas involucradas, toman un artefacto y con el orden establecido por alguien designado como moderador, van revisando y se toma nota de los defectos o propuestas de mejora. Cuando hallan un defecto, lo importante aquí, es iniciar y analizar el ciclo de vida de ese defecto. ¿Qué tiene que hacer la Cámara Nacional Electoral? Debe tomar conciencia que ese ciclo de vida del defecto, es un elemento vital al que hay seguirlo y cumplirlo integralmente. Y ¿cómo se cierra el ciclo de vida de un defecto? Nuevamente con un test. Ese ciclo de vida de los defectos hasta hoy en la Argentina no se tomó como una prioridad desde el punto de vista de la tecnología electoral, es decir, lo que se ha venido haciendo ahora es otra técnica de revisión que es la de la exposición, en ese caso se muestra el código, la gente opina y después hay un ente que hace en forma particular las correcciones.

Ahora hablemos de los tiempos que se necesitan para hacer el testing, empezando por el unitario. Aceptemos que se deberían iniciar estas tareas muchos meses antes, hay que reconocer que nunca se empieza con tal antelación la auditoría. ¿Qué es lo que proponemos? Arrancar más tempranamente, que seguramente va a ser mucho más cercano al nacimiento del defecto, para encontrarlos ahí y subsanar los problemas con menor costo e impacto. Una aclaración, para no seguir poniendo énfasis sobre los defectos, insisto, los mismos son naturales en el desarrollo del software, para nosotros, algo de la vida cotidiana, tenemos que convivir con ellos y resolverlos. Es prudente a esta altura para los desprevenidos, afirmar que el testing no nos garantiza que el software no contenga errores, es un recurso que me ayuda a detectarlos, pero no puede garantizar su inexistencia solo por no hallarlos. Lo crítico entonces, se traslada al momento de la aceptación. Cabe preguntarse: ¿cuándo está en condiciones de aceptarse y exponerlo en productivo, un software?

Tenemos que tratar ahora el tema vulnerabilidades, otro tema que aqueja muy sensiblemente a nuestra parte de auditoría, es el tema vulnerabilidades. Hoy no es el mejor día para hablar de tecnología. Cualquiera que haya leído los diarios este último mes y sabe del malware que atacó a

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todo el mundo y piensa: este tipo, se puso a hablar de tecnología ¿justo hoy? Eso nos tiene que servir como una lección. ¿Qué pasó? Un ransomware atacó a múltiples organizaciones. En la Cámara Nacional Electoral durante el mes de marzo, alertados sobre esa vulnerabilidad, se investigó puntalmente dentro del marco de la capacitación a los equipos técnicos porque era de alto riesgo, podía ocasionar un desastre informático en la organización atacada. Se analizó aplicando una técnica que trata de mostrar aquello que es visible, pero que todavía no se explotó, al menos masivamente. Hay que prever eso en materia electoral. ¿Por qué? Porque nos podemos encontrar con un problema, que en realidad se pudo prever. Alguien que sabe mucho del tema y diserta de una manera filosófica sobre la seguridad, habla de evitar las “sorpresas predecibles” y de eso se trata.

Entonces, a las vulnerabilidades las tenemos que analizar seriamente. Y ¿cómo hizo la Cámara Nacional Electoral para tomar esto como una lección? Sus técnicos recibieron el código fuente del malware que se distribuyó a nivel mundial y se analizó por completo. Créanme, ha sido una lección para los que estamos en informática. Y ¿para qué lo estudia la Cámara Nacional Electoral? Para saber de qué tiene que cuidarse, que técnicas se emplearon para infectar, método de propagación, etc. No quiero tampoco, que se piense que estamos hablando solamente de la vulnerabilidad que se popularizó y echándole todas las tintas encima a una de las empresas de software, todas las marcas y tecnologías tienen vulnerabilidades que han corregido últimamente, es algo con lo que hay que convivir e incrementa los riesgos, desde luego.

Otro tema que hay que tomar en cuenta, es que cuando se ejecuta un programa de aplicación, por debajo de ese corren una serie de programas que conforman una pila de artefactos, así le llamamos. Dicha pila se dispone para que recién sea posible la ejecución del artefacto que para nosotros es visible; el sistema operativo, un grupo de librerías, antimalware (entre otros) están activos y, por encima, esta la aplicación electoral. Entonces, hay que contemplar las vulnerabilidades de todos los artefactos y hay que planificar el análisis integral, incluyendo también a la cadena de suministros en materia de TI (algo ignorado en nuestro país). Por eso, la Cámara tiene su propuesta de conformación del equipo de auditoría, contemplando especialistas en sistemas operativos; seguridad, gestión de cambio, testing, revisión de código y la parte propia de auditoría que es transversal a todo lo que se deba aceptar.

Existen, como dije desde el primer momento, riesgos. Creo que hay que tener un sector para la auditoría de riesgos TI, que analice los riegos de toda la plataforma que se pretenda utilizar. Y ¿por qué es esto? Porque

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desde el punto de vista electoral, a diferencia de la empresa, no hay un mañana. Si esta noche me llaman de cualquier empresa por un incidente, le podría responder que mañana lo resolvemos y si efectivamente se resuelve mañana, tal vez el cliente hasta se manifieste conforme. Ahora, en el proceso electoral no hay un mañana, la tecnología se va a emplear ese día y tiene que llegar en condiciones a ese momento. Por eso es que tenemos que tomarnos el tiempo suficiente para diseñar, adecuar cuando sea menester y ejecutar todas las pruebas. Alguien lego en la materia seguramente se preguntará: ¿por qué el software puede tener defectos si ya fue liberado para su utilización?

En este gráfico, intentamos mostrar el ciclo de vida del software, desde que se desarrolla hasta que alcanza el grado de maduración estabilizándose. En algún momento, quien desarrolló el software, tiene que decidir que está en condiciones de liberarse, y el auditor es quien debe autorizar a usarlo. El tema es cuál es el momento ideal para que el software se eche a andar. Y ese momento de liberación, generalmente, no es el momento de maduración; y no es porque el software sea malo, porque justamente si el software es bueno va a haber gente que lo va a usar más tiempo, y lo van a estar mejorando, y el grado de maduración no va a ser alcanzado el día que se entregó a producción, sino va a ser mucho más adelante. Ahora, también va a haber fallos, entonces hay que tener en cuenta cuál es el momento en que se libera, cómo se toma la decisión de liberarlo, quién asume el riesgo. Sabemos, pese a querer erradicarlo, que lamentablemente en muchos casos la decisión se toma solo validando, porque la urgencia lo dicta, porque las fechas no dan para más acciones y entonces,

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se produce esa brecha que hay entre el momento de la liberación y el momento de la maduración, que ahí está expresado (gráfico) como la deuda técnica.

Hay aspectos que quedan pendientes de resolver porque se anticipa el lanzamiento respecto del momento de maduración. ¿Cómo determinamos cuando un software se puede entregar? Una de las técnicas es mediante la densidad de los defectos, para lo cual, debe contar con estadísticas que le permitan analizar seriamente el momento. Entiendo que la Cámara Nacional Electoral tiene que participar en el momento de decir que está en condiciones de ponerse en funcionamiento una aplicación determinada. Entonces, hay que basarse en estadísticas a partir de ahora y no solamente en la necesidad de ponerlo en marcha.

Las empresas desarrolladoras, como se ve en el gráfico, cuando van a lanzar un nuevo paquete, analizan entre otras estadísticas la que indica la densidad de defectos medido generalmente cada mil o diez mil líneas de código (varía según la empresa). Se analiza una estadística, y después cuando se está por lanzar un producto lo que se dice es, ¿cuántos errores se le detectaron? Y en función de cuántos errores le encontraron, si el desfasaje entre los errores hallados y los que tenía históricamente es menor al 0,5 (solo como un ejemplo arbitrario), y no encontraron defectos en las

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últimas ejecuciones de los test, entonces se puede liberar el software. Hay algo que debo resaltar y es que cuando se determina que hay cero errores, es cuando más me tengo que preocupar si soy un tester. Cuando dicen, el software tiene cero errores, delante de los actores que participan (el tester, el auditor, quien lo lleva adelante y los fiscales informáticos partidarios) todos los demás, deberían mirar celosamente; pero el responsable de testing, tiene que correr a reformular sus casos de test, para estar seguro que el testing está haciendo lo correcto. Sucede que en muchas ocasiones, la falta de errores obedece a que el testing dejó de ser efectivo, ya que perdió poder de acción, entonces, se debe mejorar la capacidad de testing reformulando los casos de test en ese momento.

En el inicio del proceso de testing, va a haber una pérdida de tiempo muy importante (que impactará en su costo), que va a ser cuando haya que definir todos los casos de test que se van a usar y debe estar previsto en el calendario si se pretende incorporar tecnología al proceso electoral.

Todo ese tiempo se recupera después en las sucesivas elecciones, puesto que se va a poder reutilizar y permite trabajar más cómodos solo ejecutando test sin perder tiempo en diseñar los casos de test. Después del diseño, recién empieza el proceso donde se pueden detectar defectos aplicándolo.

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Cuando se encuentran defectos, como ven ahí, lo que se suele disparar después de eso es la reparación, la refactorización de ese proceso. Y fíjense en el cuadro siguiente lo que está a la derecha y arriba, dice: inicia el testing de regresión. Es otro tema que hoy las autoridades electorales no están trabajando. Es que, ante un hallazgo que se produzca por la solución del defecto mediante refactorización, hay que ir a correr los test previos para ver si al resolver ese defecto, no se afectó a otros componentes que considerábamos aprobados. Insisto, sobre eso no se está trabajando porque ni siquiera está previsto el tiempo que permitiría hacerlo. De modo que, lo que hay que hacer, es tener un correcto test de regresión para poder controlar el proceso.

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Y por último, si se automatiza ese test, fíjense que los tiempos se van solapando, entonces, el estadio final debiera ser la aplicación metodológica de: inspección (no incluida en el gráfico), dando paso a la automatización criteriosa del testing y auditoría;

Si ven cero errores, a no alegrarse, a tratar de buscarlos mejorando

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los casos de testing como dije anteriormente. Cuando se hace una validación del producto, dos meses antes de la elección, el equipo de desarrollo dice, superamos los obstáculos, todos contentos. Contrariamente a eso, el testing es exitoso cuando encuentra errores. Se desprende de este razonamiento, que hay que dejarlo actuar al tester desde etapas tempranas para que trabaje en los diferentes artefactos (no solo software) y pueda detectar defectos, porque ahí es donde nos beneficiamos todos. Entonces, parte de la tarea es buscar defectos y ser conscientes de la inevitabilidad de la falla (recordamos en este punto a Jeimy Cano), siempre puede presentarse una falla y hay que preparar la gestión de incidentes para gestionar esas fallas.

La estrategia de testing debe contemplar la aplicación de diferentes técnicas a fin de emplear racionalmente los recursos, eso contempla desde el cálculo de la complejidad ciclomática, apoyarse en gráficos, hallar caminos únicos, etc. De esta manera se pueden obtener datos de los artefactos, diseñar la cantidad mínima de casos de test para la cobertura deseada, estimar el tiempo que demandará la tarea y además conocer cuáles son los artefactos más propensos a errores.

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Una de las cosas que quería reiterar es la razón por la cual intento fomentar este cambio de paradigma. Tal como se la condiciona históricamente: “La fiscalización informática, es el arte de fiscalizar múltiples ítems complejos, con recursos escasos en tiempos insuficientes”. Léase, el fiscal no puede ver lo que tiene que ver y el auditor no puede auditar lo que tiene que auditar. Para resumir, entiendo que la Cámara Nacional Electoral ha tomado realmente el toro por las astas y está haciendo un buen trabajo para lograr esto, y avanzando muy bien en el tema: auditando, haciendo verificación, adquiriendo destrezas en cuanto a testing y con una proyección de gestión de riesgos, seguridad, auditoría y la función de gestión de cambios.

Y por último para cerrar, el agradecimiento a todos los que me han permitido estar aquí y dejar una propuesta para la aceptación criteriosa de la tecnología electoral.

Muchas gracias.

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Dra. María Inés Tula Consultora Experta - PNUD

Muchas gracias a los Dres. Alberto Dalla Via y Santiago Corcuera por la invitación a participar de este Seminario. También a los secretarios Hernán Gonçalves y Sebastián Schimmel junto a todo el equipo de la Cámara Nacional Electoral con el que venimos trabajando desde hace varios meses.

Soy la última oradora del panel, pero en realidad, voy a comenzar con preguntas que deberían haberse formulado al inicio de esta mesa de debate. Y se trata de un interrogante que resume una preocupación compartida por todos los órganos electorales y es ¿cómo hacer para que los procesos electorales y las elecciones resulten confiables?

En principio podríamos enumerar tres dimensiones que contribuyen a evaluar su grado de confianza. Primero, la existencia de una legislación que garantice ciertos principios básicos del voto, tales como, el secreto (que, además, incluye los conceptos de anonimato y no coerción) junto con la integridad, libertad y universalidad. Segundo, la incorporación de actividades de capacitación electoral y de tareas de control por parte de la autoridad de aplicación, diferenciando aquí niveles de responsabilidad, según se trate de autoridades de mesa, actores políticos o ciudadanos electores.

Por último, la fiscalización partidaria.

Mediante estas dimensiones, los órganos electorales buscan entonces impedir que se susciten conflictos que originen pérdida de legitimidad y la consiguiente disminución en la credibilidad de los procesos electorales. Y aquí podemos enunciar la concurrencia de algunos hechos o acciones que se intentan evitar. ¿Cuáles serían éstos?: I) que ciertos individuos o grupos cometan fraude, II) la incompetencia de las autoridades de mesa, y III) la debilidad o ausencia en el control y/o fiscalización partidaria. Es claro que la acción de hacer fraude está en el mismo comportamiento de los actores y el tipo de cultura prevaleciente. Podrá minimizarse con normas efectivas que sancionen estas conductas como delictivas, pero es un riesgo que estará siempre presente cualquiera sea la modalidad de votación que se emplee en los comicios.

Así, la percepción favorable o desfavorable en cada país dependerá de las soluciones que se hayan tomado frente a las eventuales amenazas, vulnerabilidades y riesgos. En el Latinobarómetro 2015 se puede observar

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de manera comparativa cómo cada país difiere en esta apreciación sobre su proceso electoral.

En igual dirección, Jaramillo (2005) plantea dos elementos claves para promover la confianza: el presupuesto que se asigna a las autoridades electorales y las reformas políticas efectuadas en vísperas de las elecciones. Este autor considera que los organismos electorales terminan siendo “víctimas” de la pérdida de confianza en la transparencia e imparcialidad de los procesos electorales cuando no les alcanza el presupuesto para llevar adelante sus tareas y cuando se aprueban reformas políticas con mayorías legislativas que alteran las reglas de competencia.

Asimismo, para que las elecciones tengan altos niveles de confianza y de aceptación social se requiere de una adecuada planificación. El tiempo constituye un factor crítico desde el punto de vista operativo. No sólo en

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la programación del calendario electoral sino también para asimilar gradualmente el conocimiento sobre la nueva herramienta de votación en todos los actores que participan del proceso electoral (capacitaciones y pruebas de sensibilización=familiaridad). “...para que las elecciones tengan altos niveles de confianza y de aceptación social se requiere de una adecuada planificación.”

Ahora bien, ¿qué ocurre cuando se introduce tecnología informática en los procesos electorales? ¿Cómo se construye confianza cuando la observación visual no es la clave?¿Cómo controlar y fiscalizar el proceso electoral cuando estamos acostumbrados a hacerlo bajo otras premisas?

La seguridad pasa a ser un elemento clave. Se entiende por seguridad a la capacidad que tienen los diferentes sistemas para mostrar las propiedades que dicen tener y se cumplan exitosamente (vale decir, funcionan correctamente). Y además garanticen aquello que las normativas establecen. Se trata de un criterio objetivo, dado que depende exclusivamente de factores relacionados con la calidad del diseño y el respeto a las reglas y pautas por parte de quienes ejecutan las distintas tareas durante el proceso electoral (Rubin, 2003).

Está fuertemente asociada a la confianza, ya que una percepción favorable supone que se han tomado medidas de seguridad en todo el proceso de votación. A diferencia de lo que ocurre con el sistema manual con boletas de papel (boletas partidarias y/o boleta única), tanto los electores como las autoridades de mesa desconocen lo que sucede en el circuito de la “caja negra” y –en la mayoría de los casos- tampoco cuentan con la capacidad ni la atribución para evaluar la seguridad de ese proceso electoral.

“Se entiende por seguridad a la capacidad que tienen los diferentes sistemas para mostrar las propiedades que dicen tener y se cumplan exitosamente…”

Por esta razón, una auditoría de los procesos electorales informatizados resulta una herramienta de control y de supervisión ya que permite una evaluación por etapas. Una auditoría es una investigación de carácter

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objetivo (neutral) e independiente sobre la que se aplican reglas y procedimientos aceptados. Su objetivo es examinar la información recibida de modo preciso y con rigor técnico con el fin de: 1) efectuar un diagnóstico que permita estimar mejoras en el objeto auditado, 2) valorar riesgos, amenazas y vulnerabilidades y 3) corroborar que se haya dado cumplimiento a la normas legales, reglamentarias, estatutarias y de procedimientos que le son aplicables.

En América Latina, ya existe una tendencia de los organismos electorales en solicitar y/o efectuar auditorías de los procesos electorales para corroborar que éstos se ajustan a normativas nacionales de la administración pública respecto del cumplimiento de determinados objetivos. “...una auditoría de los procesos electorales informatizados resulta una herramienta de control y de supervisión ya que permite una evaluación por etapas.”

En esta dirección, la Organización de los Estados Americanos (OEA) impulsó en 2011 la creación de una norma internacional que pudiera otorgar una certificación en gestión de calidad al campo electoral. La ISO/TS 17582 aprobada en 2014 busca fortalecer la capacidad institucional y promover la profesionalización de las autoridades electorales. Desarrollada en conjunto por la OEA y un grupo de autoridades electorales de la región, esta norma electoral ISO define los requisitos específicos para ocho procesos que se entienden como fundamentales en cualquier elección: el registro de los votantes, el registro de las organizaciones políticas y de los candidatos, la logística electoral, la emisión del voto, el recuento de votos y la publicación de resultados, la educación electoral, la fiscalización de la financiación de campañas y la resolución de disputas electorales. Si bien es una herramienta de mejoramiento de la gestión pública, porque promueve una administración más transparente, eficiente y alineada con los objetivos organizacionales, pretende aumentar la confianza por parte de la ciudadanía, partidos políticos, candidatos, organizaciones políticas en sus organismos electorales y los procesos y procedimientos por ellos administrados.

No obstante estas prácticas, su desarrollo no puede generalizarse dado que hasta el momento, resultan experiencias muy heterogéneas. Al

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menos, pueden diferenciarse dos aspectos. Primero, en el órgano ejecutor de la auditoría. En este punto, el ente auditor es muy variado, pudiendo reconocerse tres variantes: I) contrataciones a empresas privadas a través de licitaciones publicas, II) los propios organismos electorales con personal competente a su cargo y III) determinados organismos del estado encargados de efectuar auditorias generales en los organismos públicos.

Segundo, en su alcance, según sea total (que involucra las diversas etapas del proceso electoral) o parcial (sólo concentrada a una o algunas de sus fases). Algunas experiencias han privilegiado la organización de los padrones electorales (legalidad y depuración) y el control del financiamiento de las organizaciones partidarias y, más recientemente, en los comicios efectuados con nuevas tecnologías (informáticas) tanto en la emisión como en el escrutinio y la transmisión de resultados con su correspondiente carga de datos.

Respecto de las auditorías en procesos electorales informatizados han sido muy importantes las Recomendaciones del Consejo de Europa (REC 2004) y la legislación HAVA (Help America Vote Act) en Estados Unidos. Respecto de la primera, los contenidos determinaron que la aceptabilidad del voto electrónico dependía –casi de modo exclusivo- de los estándares legales, operacionales y técnicos utilizados para su instrumentación.

Las REC 2004 contienen una serie de observaciones y consejos sobre cómo proceder en caso de aplicar voto electrónico. Estos “estándares” incluyen un conjunto de pautas normativas para la puesta en marcha de las diferentes variantes que puedan emplearse en los procesos electorales (tanto el voto electrónico presencial como por internet).

En cuanto a la segunda, se trata de una iniciativa federal para promover tanto estándares para el registro de votantes como para los sistemas de votación basados en tecnología informática. Incorpora un andamiaje legal sobre la supervisión de elecciones en arenas de responsabilidad compartida en los tres niveles de gobierno: federal, estadual y municipal.

Rige los estándares federales que atañen a la funcionalidad, accesibilidad y seguridad de los sistemas de votación en todo el país, así como la asignación de fondos a los estados con el fin de ayudar a actualizar los equipos que sean considerados ya obsoletos.

La difusión que cobraron ambas iniciativas hizo que se tomaran como modelo o matriz de aplicación en todo el mundo. Tanto es así, que hoy en día, su consulta es obligada e ineludible para quienes deban trabajar en su implementación.

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En Argentina, desde 2003 hasta la actualidad se han llevado a cabo unas cuantas experiencias de carácter provincial y municipal para elegir diferentes tipos de cargos con voto electrónico. Algunas han sido vinculantes y otras no. También ha sido variada la entidad provisora de la logística: en algunos casos, empresas privadas (nacionales e internacionales) y, en otros, organismos públicos.

La legislación provincial y municipal permite tener una visión comparada sobre la normativa aplicada y los diferentes tipos de auditorías allí contemplados, en particular desde 2010 cuando comienzan a efectuarse experiencias vinculantes con mayores controles y poder de fiscalización, como un efecto de las REC 2004 y HAVA. La tabla describe, a grandes rasgos, qué tipo de controles se debaten y cuáles se han venido desarrollando hasta el momento, según I) el Proceso Electoral Etapa 1. Previa Auditoría de Revisión y Confirmación.

Etapa 2. Durante Auditoría de Funcionamiento

Etapa 3. Posterior Auditoría de Resultados

Lo que dice el proyecto Auditoría de Inspección- Auditoría de Aprobación La CNE da publicidad, efectúa auditoría y procede a resolver su aprobación.

(Artículos 14 bis, 62 bis) Participan las agrupaciones políticas y universidades, pero sólo las primeras pueden presentar impugnaciones.

Auditoría de Verificación el Sistema o Auditoría Concomitante.

(Artículo 66 ter)

Auditoría de Revisión y confirmación de la votación y emisión de impresión de actas.

(Artículo 111 bis) A cargo de las Junta Electoral Nacional.

Lo que se ha hecho hasta el momento con el sistema de boleta electrónica (BUE) 1- Control de Contenido e Información de los Operación de Protocolo de DVD. Verificación de DVD Revisión y 2- Protocolo y Confirmación Grabación de DVDTransmisión de Datos.

Nota: No hay datos disponibles sobre qué tipo de controles se efectuaron en la modalidad voto electrónico (por ejemplo, en los municipios de Marcos Juárez y La Falda –Córdoba 2015).

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esquema planteado en el proyecto (0018-PE-16 OD 691) enviado por el Ejecutivo Nacional al Congreso y que fue aprobado en la Cámara de Diputados en octubre de 2016 y II) las efectuadas en experiencias provinciales y municipales en Argentina.

Para concluir, las autoridades electorales competentes deben definir los requerimientos generales del sistema de votación electrónico, pero sin llegar al extremo de proponer especificaciones técnicas tan precisas que insinúen algún tipo de favoritismo. Las evaluaciones que luego se realicen a través de certificaciones y pruebas deben responder al objetivo de determinar si se cumple con los requerimientos exigidos (los cuales deben ser previamente difundidos) para después comenzar una etapa de prueba. Se argumenta que el proceso de certificación no elimine la posibilidad de efectuar diversas pruebas de control y verificación.

“...las autoridades electorales competentes deben definir los requerimientos generales del sistema de votación electrónico, pero sin llegar al extremo de proponer especificicaciones técnicas tan precisas que insinúen algún tipo de favoritismo.”

Un plan de requerimientos de carácter integral y general sobre los procesos electorales con voto electrónico como la REC 2004 o HAVA resulta necesario. Un documento que refleje la posición de los expertos y la posibilidad de mejora. Fijar estándares permite I) controlar la seguridad de los equipos dado que especifican parámetros de medición con el objeto de reducir los riesgos derivados de un mal funcionamiento y/o manipulación, II) buscar vulnerabilidades y mejorar los diseños para evitar riesgos y III) forzar a la revisión y evolución de los productos promoviendo la actualización continua de éstos.

Bibliografía: Jaramillo, Juan. 2005. “Los órganos electorales supremos”, en Nohlen, Dieter Daniel Zovatto, Jesús Orozco y José Thompson y otros (Comps.) Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. México: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral.

Rubin, Tadayoshi, Stubblefield y Wallach, “Analysis of an Electronic voting system”, Johns Hopkins University Information Security Institute. Technical Report 2003-19

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Segunda Jornada Mayo 30 de 2017

La Transparencia en el Financiamiento de las Campañas Electorales y su Control Ciudadano, el Reparto de Fondos y su Auditoría Dr. Serguei Kouznetsov Jefe de División de la Cooperación Regional de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa

Dra. Delia Ferreira Rubio Experta Externa de Financiamiento Miembro Individual de Transparency International

Lic. Silvia G. Lospennato Diputada Nacional

Dr. Ángel Rozas Senador Nacional

Lic. Fernando Sánchez Diputado Nacional Moderadora: Dra. Alejandra Lázzaro Secretaria de Cámara de la Cámara Nacional Electoral

La Transparencia en el Financiamiento de las Campañas Electorales y su Control Ciudadano, el Reparto de Fondos y su Auditoría.

Acerca de los expositores

•Dr. Serguei Kouznetsov Licenciado en Derecho Internacional. Master en Derechos Humanos. Doctor en Derecho Constitucional. Jefe de División de cooperación con los países de la vecindad, Comisión de Venecia. Autor de numerosas publicaciones (Derecho Comparado: democracia y cuestiones electorales). Misiones de observación electoral (como asesor jurídico de las delegaciones de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa).

•Dra. Delia Ferreira Rubio Doctora en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Es Miembro Individual de Transparency International - Berlín- y de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Ha publicado numerosos trabajos sobre Derecho Electoral, Financiamiento de la Política y Ética Pública. Se desempeña como Consultora internacional en temas institucionales.

•Dra. Silvia G. Lospennato Licenciada en Ciencia Política. Diputada Nacional por la Provincia de Buenos Aires. Secretaria Parlamentaria Interbloque CAMBIEMOS, integra las Comisiones de Asuntos Constitucionales, Juicio Político, Peticiones, Poderes y Reglamento, Relaciones exteriores y Culto, Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia y Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público de La Nación. Especialista en temas electorales, Miembro del Consejo Directivo del PRO a Nivel Nacional y del PRO Provincia de Buenos Aires.

•Dr. Ángel Rozas Maestro rural. Abogado. Diputado Provincial. Primer Gobernador radical. Durante sus gobiernos se pusieron en marcha programas de alta contenido social. En 2001 sucedió a Raúl Alfonsín en la presidencia del Comité Nacional de la UCR. En 2013 fue electo Senador Nacional por la provincia de Chaco, cargo que ocupa actualmente, integrando las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores, Asuntos Constitucionales, Defensa Nacional y Coparticipación Federal de Impuestos. Desde el 2014 es Miembro del Consejo de la Magistratura de la Nación en representación del Senado Nacional.

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•Lic. Fernando Sánchez Diputado Nacional de la Coalición Cívica por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Integra las comisiones de Presupuesto y Hacienda, Legislación General, Asuntos Constitucionales, Seguridad Interior, Libertad de Expresión y de la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria. Presidente de Bloque de la Coalición Cívica en la Legislatura Porteña entre los años 2009 y 2013. Fue autor de leyes tales como: la Ley de Ética Pública, la Ley de Boleta Única de Sufragio y la Ley Orgánica de Partidos.

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Dr. Serguei Kouznetsov Jefe de División de la Cooperación Regional de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa

Financiación de las campañas electorales Estándares y recomendaciones de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa

En primer lugar quiero agradecer los Dres. Giavarini, Corcuera y Dalla Via por la invitación y la posibilidad de poder contribuir a este seminario.

Como lo explicó ayer en su intervención el Dr Alberto Dalla Via, desde su creación, la Comisión de Venecia prestó mucha atención al desarrollo de un intercambio de ideas y experiencias con los países de América Latina. Es un gran placer participar en este debate que marca un paso importante en nuestras relaciones con Argentina (un Estado observador en la Comisión de Venecia).

El tema de financiación de campañas electorales y de los partidos políticos es de actualidad no solo en Argentina, sino también, en casi todos los países que colaboran con la Comisión de Venecia.

Hay muchos instrumentos internacionales que establecen los estándares en el ámbito de financiación de partidos y de campañas electorales.

La Comisión de Venecia tiene una larga experiencia en el ámbito de financiación de partidos políticos y de campañas electorales. Los dos temas han sido tratados de una forma detallada en numerosos casos de cooperación bilateral con los países-miembros de la Comisión, pero ha sido también objeto de reflexión más general en el marco de estudios específicos y recomendaciones que establecen una serie de estándares en la materia. En el marco de esta intervención, me gustaría compartir con ustedes algunas ideas sobre los principales lineamientos elaborados por nuestra institución.

El Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral –que es el fundamento de nuestras actividades en el ámbito electoral– incluye una referencia general a la cuestión de financiación de campañas en su apartado 2.3-d, que dice que: “la financiación de los partidos, de candidatos y de

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campañas electorales tiene que ser transparente”. Es un principio muy general que se ha desarrollado en la práctica de la Comisión de Venecia, después del 2002, en varios documentos específicos. Estos incluyen: CDL-AD(2010)024 Lineamientos sobre la regulación de los partidos políticos por la OSCE/ODIHR y la Comisión de Venecia adoptado por la Comisión de Venecia en su 84a Sesión Plenaria (Venecia, 15-16 de octubre de 2010).

CDL-AD(2009)002 Código de Buenas Prácticas en el campo de los Partidos Políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 77ª Sesión Plenaria (Venecia, 12-13 diciembre 2008).

CDL-INF(2001)008 Lineamientos y informe sobre la Contribuciones Financieras de los Partidos Políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 46ª Sesión Plenaria (Venecia 9-10 de marzo del 2001).

CDL-AD(2006)014 Opinión sobre la Prohibición de las Contribuciones a los Partidos Políticos de Fuentes Extranjeras, adoptado por la Comisión de Venecia en su 66ª Sesión Plenaria (Venecia 17-18 de marzo del 2006).

CDL-AD(2006)025 Informe sobre la Participación de los Partidos Políticos en las Elecciones, adoptado el Consejo de Elecciones Democráticas en su 16 reunión (Venecia, 16 de marzo del 2006) y por la Comisión de Venecia en su 67ª Sesión Plenaria (Venecia 9-10 de junio del 2006).

Los principios enunciados en estos textos de carácter general se han desarrollado en varios informes (opiniones) sobre la legislación electoral y en el ámbito de los partidos políticos de los países-miembros de la Comisión.

I. Principios generales En términos de principios generales en materia de financiación de campañas se destacan los de la transparencia e igualdad de oportunidades (para los partidos políticos y candidatos).

A/ La transparencia El principio de transparencia se divide en dos elementos: la transparencia de las cuentas de campaña y la situación financiera de los elegidos examinado antes y después de la elección.

Como parte de esta intervención trataré principalmente el asunto de

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las cuentas de campaña.

B/ Igualdad de oportunidades La financiación de diferentes fuentes privadas necesita una regulación para asegurar la igualdad de oportunidades para todos los candidatos sin diferencia alguna entre los grandes partidos bien establecidos y otros partidos y candidatos en las elecciones.

La financiación pública, en los países que la tienen, debe cubrir todos los partidos representados en el Parlamento. Sin embargo, para asegurar la igualdad de oportunidades para las diferentes fuerzas políticas, la financiación pública también podría extenderse a otras fuerzas políticas y a los candidatos independientes durante el proceso electoral. La financiación de los partidos con fondos públicos debe estar condicionada por el control de las cuentas de los partidos políticos por parte de las organizaciones públicas competentes. Los Estados deben alentar una política de transparencia financiera de los partidos políticos que reciben fondos públicos.

“La financiación de diferentes fuentes privadas necesita una regulación para asegurar la igualdad de oportunidades para todos los candidatos sin diferencia alguna entre los grandes partidos bien establecidos y otros partidos y candidatos en las elecciones.”

II. Aplicación de estos principios en práctica Para asegurar la implementación de estos dos grandes principios en práctica, se necesitan reglas claras para asegurar que la financiación de campañas de todos los candidatos en las elecciones asegura la legitimidad de los representantes elegidos.

Los lineamientos en materia de los partidos políticos de la Comisión de Venecia y de la OSCE insisten en que los partidos políticos necesitan financiamiento apropiado para cumplir sus funciones básicas, ya sea durante o entre los períodos de campaña. La regulación del financiamiento de los partidos políticos es esencial para garantizar a los partidos independencia de indebida influencia creada por los donantes y para garantizar la oportunidad de que todos los partidos compitan de acuerdo con el princi-

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pio de igualdad de oportunidades y prever el escrutinio público (transparencia) en las finanzas partidistas o de los candidatos independientes.

En el desarrollo de los principios comunes la mayoría de las organizaciones europeas coinciden en su opinión que los estados pueden y deben adoptar varios lineamientos importantes para los sistemas financieros políticos. La cooperación entre la Comisión de Venecia fuera de Europa nos ha confirmado que estos criterios se aplican también en otros países. Estos incluyen: - Restricciones y límites a las contribuciones privadas - Equilibrio entre financiamiento público y privado - Restricciones en el uso de recursos del estado - Criterios justos para la asignación de apoyo financiero público - Tope de gastos a las campañas - Requisitos que incrementan la transparencia del financiamiento al partido y credibilidad del informe financiero - Mecanismos reguladores independientes y sanciones legales por violaciones.

“En el desarrollo de los principios comunes la mayoría de las organizaciones Europeas coinciden en su opinión que los estados pueden y deben adoptar varios lineamientos importantes para los sistemas financieros políticos.”

A. Restricciones y límites a contribuciones privadas El financiamiento de los partidos políticos a través de las contribuciones privadas, es sin duda una forma de participación política. Así, la legislación debe tratar de lograr un equilibrio entre fomentar las contribuciones moderadas y limitar grandes contribuciones a las campañas.

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“El financiamiento de los partidos políticos a través de las contribuciones privadas, es sin duda una forma de participación política.”

Los fondos que sirven a financiar la campaña electoral pueden provenir de: a) Cuotas de los miembros Los partidos políticos pueden exigir el pago de una cuota a los miembros. Mientras que dichas cuotas no sean tan altas como para restringir la afiliación indebidamente, son una fuente legítima para financiar sus actividades, incluso las campañas electorales. La legislación debe garantizar que las cuotas de afiliación no sean utilizadas para evitar los límites a las contribuciones.

Mientras que los partidos puedan imponer “contribuciones” para sus miembros que integran el parlamento, dichas “contribuciones” deben estar sujetas a las leyes sobre contribuciones para garantizar que no excedan los límites de contribución. Además, dicho “financiamiento” puede crear la impresión de que los parlamentarios electos han “comprado” el cargo del partido o pagado por una posición más alta en la lista electoral.

Desgraciadamente hay muchos ejemplos de dichas contribuciones que han servido a los candidatos para, entre otras cosas, “comprar una posición” en la lista del partido. b) Contribuciones e ingresos interpartidistas En general, la legislación debe permitir a los partidos políticos a nivel nacional que proporcionen apoyo a sus oficinas locales y regionales, y viceversa. Dicho apoyo ha de considerarse como una función interna del partido y generalmente, no ser limitada por la legislación. Sin embargo, se puede esperar que los partidos reporten su distribución de fondos interna.

Además, la legislación debe garantizar que el total de gastos para una contienda electoral, incluyendo fondos asignados por diferentes ramas del partido, sea acorde al cumplimiento de los límites de gastos pertinentes. c) Recursos personales del candidato Los candidatos pueden aplicar sus recursos personales en su campaña electoral. Dentro de un sistema de partidos, dichas contribuciones

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pueden agregarse a los fondos asignados a la campaña del candidato.

Aunque las contribuciones propias de un candidato son a menudo consideradas como libres del impacto negativo de la corrupción o influencia indebida, la legislación puede limitar estas contribuciones como parte del total de gastos durante el período de campaña y exigir la declaración de esos bienes. También es apropiado que los candidatos presenten una declaración pública de activos y pasivos. Sin embargo, los errores en la declaración no se deben considerar como base para negar la candidatura. d) Contribuciones privadas El financiamiento de los partidos políticos es una forma de participación y se considera apropiado que los partidos busquen contribuciones financieras privadas. De hecho, la legislación ha de exigir que todos los partidos políticos sean financiados, al menos, a través de medios privados como una mínima expresión de apoyo. Con excepción de las fuentes de financiamiento prohibidas por la legislación, todos los individuos deben tener el derecho a expresar libremente su apoyo al partido político de su elección a través de contribuciones financieras y de otro tipo. Sin embargo, se pueden imponer límites a la cantidad total de contribuciones.

“...la legislación ha de exigir que todos los partidos políticos sean financiados, al menos, a través de medios privados como una mínima expresión de apoyo.”

e) Límites a las contribuciones Casi en todos los países que forman parte de la Comisión de Venecia las contribuciones de fuentes extranjeras están generalmente prohibidas.

Esto es consistente con la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los estados-miembros sobre reglas comunes contra la corrupción en el financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales, (REC (200374), que prevé que “Los estados han de limitar, prohibir o de otro modo, regular específicamente sobre donaciones de extranjeros”. Esta restricción, practicada en muchos estados-miembros del Consejo de Europa, así como también de la OSCE, tiene la intención de evitar influencia indebida de intereses extranjeros en los asuntos políticos internos.

Sin embargo, esta es un área que debe ser regulada cuidadosamente, para

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evitar la infracción a la libre asociación en el caso de los partidos políticos activos a nivel internacional. Por ejemplo, en Europa, dicha regulación precautoria puede ser particularmente importante a la luz del creciente papel de los partidos políticos de la Unión Europea como se estableció en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, artículo 12(2).

Las limitaciones razonables a las contribuciones privadas pueden incluir la determinación de un nivel máximo que puede tener una contribución por parte de un donador. Dichas limitaciones han demostrado ser efectivas en minimizar la posibilidad de corrupción o la compra de influencia política. La legislación que ordena los límites a las contribuciones debe ser cuidadosamente equilibrada entre el garantizar que no haya distorsión en el proceso político a favor de intereses de los ricos y el fomentar la participación política, incluyendo a las contribuciones a los partidos de su elección. Es lo mejor que los límites a las contribuciones se diseñen contra la inflación, por ejemplo, basado en una forma de registro ordenado de datos, como el salario mínimo, en vez de cantidades absolutas.

“La legislación que ordena los límites a las contribuciones debe ser cuidadosamente equilibrada entre el garantizar que no haya distorsión en el proceso político a favor de intereses de los ricos y el fomentar la participación política, incluyendo a las contribuciones a los partidos de su elección.”

B. Equilibrio entre financiamiento público y privado El financiamiento público y su regulación necesaria (incluyendo los límites de gastos, declaración de bienes y aplicación imparcial) ha sido diseñado y adoptado en todo el mundo como un medio potencial para prevenir la corrupción, para apoyar al importante papel que juegan los partidos políticos y deshacerse de la dependencia indebida en los donantes privados. Dichos sistemas de financiamiento tienen el objetivo de garantizar que los partidos puedan competir en las elecciones de acuerdo con el principio de igualdad de oportunidades, reforzando así el pluralismo político y ayudando a garantizar el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas. Generalmente, la legislación ha de intentar crear un equilibrio entre las contribuciones públicas y privadas como fuente de financiamiento político. En ningún caso la asignación de fondos públicos ha de limitar o interferir con la independencia de un partido político.

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C. Restricciones en el uso de recursos del estado La legislación ha de garantizar que la fórmula para la asignación de los fondos no prevea un monopolio o cantidad desproporcionada de fondos a un partido político. Tampoco ha de permitirse que los dos partidos más grandes monopolicen la recepción de los fondos públicos.

Sin embargo, hay otro aspecto del abuso de los recursos del estado (o lo que es el termino más corriente, los recursos administrativos).

El abuso de los recursos del estado es universalmente condenado por las normas internacionales. Mientras haya una natural e inevitable incumbencia ventajosa, la legislación debe ser cuidadosa en no perpetuar o mejorar dichas ventajas. Los candidatos titulares y los partidos no deben usar los fondos o recursos (materiales, contratos laborales, transporte, empleados) para su propia ventaja. El párrafo 5.4 del Documento de Copenhague de la OSCE prevé, al respecto, que los estados-miembros mantendrán “una separación clara entre el estado y los partidos políticos; en particular, los partidos políticos no se fusionarán con el estado”.

Para permitir una regulación efectiva del uso de los recursos del estado, la legislación debe definir claramente qué se considera un abuso.

El abuso de los recursos del estado puede incluir la manipulación o intimidación de los empleados públicos. No es raro que el gobierno exija a sus trabajadores que asistan a mítines a favor del gobierno. Dichas prácticas deben prohibirse expresamente y universalmente por la ley.

“La legislación ha de garantizar que la fórmula para la asignación de los fondos no prevea un monopolio o cantidad desproporcionada de fondos a un partido político. Tampoco ha de permitirse que los dos partidos más grandes monopolicen la recepción de los fondos públicos.”

D. Criterios justos para la asignación de apoyo financiero público Generalmente, los subsidios han de ser colocados en un nivel significativo para cumplir con el objetivo del apoyo, pero no debe ser la única fuente de ingreso y no debe crear condiciones de sobredependencia del apoyo del estado.

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Además del financiamiento directo, el Estado puede ofrecer apoyo a los partidos, por medio de diferentes maneras, incluyendo exenciones de impuestos para actividades partidistas permanentes, la asignación de espacio público gratuito en medios de comunicación, o el libre uso de salas públicas de reuniones con propósitos de campaña. En todos estos casos, el apoyo financiero, debe ser otorgado con base en la igualdad de oportunidades a todos los partidos y candidatos (incluyendo mujeres y minorías).

La asignación de espacio público gratuito en medios de comunicación a candidatos que se postulan para las elecciones es uno de los medios más fáciles y más efectivos disponibles de apoyo del Estado como muestra el ejemplo de regulación en el caso de México. Además, el espacio público en los medios masivos puede ayudar a garantizar que un Estado cumpla los requisitos para prever un electorado informado. En este sentido, los medios –así como todos los sistemas de comunicación– juegan un papel crucial en combatir los estereotipos de género. Contribuyen a presentar una imagen realista de las habilidades potenciales de los candidatos masculinos y femeninos, así como a retratar a los hombres y mujeres de una manera no estereotipada, diversa y equilibrada.

“Generalmente, los subsidios han de ser colocados en un nivel significativo para cumplir con el objetivo del apoyo, pero no debe ser la única fuente de ingreso y no debe crear condiciones de sobre dependencia del apoyo del estado.”

E. Tope de gastos a las campañas La regulación de las finanzas de campañas es necesaria para proteger el proceso democrático, incluyendo los límites de gastos cuando sea apropiado. Como se ha señalado por el Comentario General Nº25 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: “Se pueden justificar las razonables limitaciones a los gastos de campaña cuando esto sea necesario para garantizar que la libre elección de los electores no se vea menoscabada o que el proceso democrático se vea distorsionado por el gasto desproporcional de parte de cualquier candidato o partido. Los resultados de las elecciones genuinas deben ser respetados e implementados”.

Uno de los componentes básicos de dicho marco es el requisito de transparencia. Todos los sistemas para la asignación financiera y los informes, ambos durante, y fuera de los períodos oficiales de campaña, deben

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ser diseñados para garantizar la transparencia, consistentes con los principios de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y las pertinentes recomendaciones del Consejo de Europa1.

La transparencia en las finanzas del partido y de las campañas, como se advirtió anteriormente, es importante para proteger los derechos de los electores así como prevenir la corrupción. La transparencia también es importante porque el público tiene el derecho de recibir información pertinente y ser informado.

Las limitaciones razonables a los gastos de campaña se pueden justificar cuando esto sea necesario para garantizar que la libre elección de los electores no se vea menoscabada o el proceso democrático distorsionado por los gastos desproporcionados de parte de cualquiera de los candidatos o partidos.

Es razonable que un Estado determine un límite máximo de gastos a los partidos en las elecciones para lograr el legítimo objetivo de asegurar la igualdad entre los candidatos. Sin embargo, el legítimo objetivo de dichas restricciones debe ser equilibrado con la necesidad igualmente legítima de proteger otros derechos como los de libre asociación y expresión. Esto exige que los límites de gastos sean construidos cuidadosamente para que no sean una carga excesiva.

“Las limitaciones razonables a los gastos de campaña se pueden justificar cuando esto sea necesario para garantizar que la libre elección de los electores no se vea menoscabada o el proceso democrático distorsionado por los gastos desproporcionados de parte de cualquiera de los candidatos o partidos.”

F. Requisitos que incrementan la transparencia del financiamiento al partido y credibilidad del informe financiero El artículo 7(3) de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por sus siglas en inglés) obliga a los Estados firmantes a hacer esfuerzos de buena fe para mejorar la transparencia en la elección de candidatos y políticas financieras del partido. La divulgación del finan-

1 Véase

la Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas, artículo 7(3). También véase la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa (2003)4 a los Estados miembros sobre reglas contra la corrupción en el financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales, artículo 3.

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ciamiento político es el principal instrumento político para logar dicha transparencia. Mientras que otras formas están disponibles para controlar el papel del dinero en el proceso político, tales como los límites de gastos, las prohibiciones a ciertas formas de ingreso y la disposición sobre el financiamiento público, se requiere también la divulgación del financiamiento para que otras regulaciones se apliquen efectivamente.

A los partidos políticos ha de exigírseles presentar informes de divulgación a la autoridad reguladora competente, al menos de manera anual, incluso en el período fuera de campañas. Estos informes deben exigir la divulgación de las contribuciones que se reciben y una explicación de todos los gastos. Mientras la transparencia puede verse incrementada por los requisitos para informar la identidad de los donantes, la legislación debe equilibrar dichos requisitos con consideraciones de privacidad y protección de toda intimidación.

Un partido puede intentar evitar los requisitos financieros de campaña llevando a cabo actividades durante un período “preelectoral” o utilizando a terceros como conducto para los fondos o servicios. El uso de terceros es conocido en algunos países como “terceras partes” (third parties). La legislación debe establecer claramente a quién le pueden ser liberados los fondos en el período preelectoral y las limitaciones a su utilización por terceros que no estén directamente asociados con el partido.

Los informes sobre las finanzas de las campañas deben ser presentados a las autoridades correspondientes dentro de un período de no más de 30 días después de las elecciones. Dichos informes se deben exigir no solo al partido en su conjunto, sino también a los candidatos y a las fórmulas de candidatos. La ley ha de definir el formato de reporte para que los partidos proporcionen los informes que revelen todas las categorías de la información requerida y para que los informes de los partidos puedan ser comparados. En un esfuerzo para apoyar a la transparencia, es una buena práctica que dichos informes financieros se hagan a tiempo y estén disponibles al público en internet.

G. Mecanismos reguladores independientes y sanciones legales por violaciones.

Como lo estableció el Comité de Ministros del Consejo de Europa en su recomendación (2003)4: “Los estados deben establecer un monitoreo independiente relativo al financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales. El monito-

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reo independiente debe incluir la supervisión a las cuentas de los partidos políticos y los gastos involucrados en las campañas electorales así como su presentación y publicación”.

El monitoreo puede llevarse a cabo por una variedad de distintos órganos, incluyendo un órgano supervisor competente u órganos financieros estatales.

Cualquiera que sea el órgano que tenga la tarea de revisar los informes financieros del partido, deben tomarse medidas efectivas en la legislación y en la práctica estatal para garantizar su independencia de la presión política y el compromiso de imparcialidad. Dicha independencia es fundamental para el correcto funcionamiento de este órgano y debe exigirse estrictamente por la ley.

La legislación debe definir el procedimiento para la selección de los miembros del órgano regulador, delimitar claramente sus facultades y actividades, especificar los tipos y alcance de las violaciones que requieran de una sanción y proporcionar orientación sobre el proceso de apelación contra las decisiones del órgano.

La autoridad reguladora debe tener la facultad de monitorear las cuentas y llevar a cabo auditorías a los informes financieros presentados por los partidos y candidatos. El proceso para llevar a cabo dichas auditorías debe encontrarse establecido en la legislación pertinente. La regulación financiera es un área que es a menudo demasiado susceptible a un trato discriminatorio parcial por los órganos reguladores, lo cual debe ser evitado. Por lo tanto, la legislación ha de especificar el proceso y procedimientos determinando cómo y qué informes de los partidos serán sujetos a auditoría. En todos los casos es necesario que las auditorías no sean discriminatorias y objetivas en su aplicación.

Las irregularidades en los informes financieros, el incumplimiento de las regulaciones sobre informes financieros o el uso indebido de los fondos públicos deben resultar en la pérdida de todo o parte de dichos fondos por un partido. Otras sanciones disponibles incluyen el pago de multas administrativas por el partido o por los candidatos2.

Mientras las autoridades reguladoras pueden determinar las sanciones aplicadas en caso de violaciones, debe existir la oportunidad para que

2 Comité de Ministros del Consejo de Europa. Recomendación (2003)4 a los estados miembros sobre reglas contra la corrupción en el financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales, artículo 16.

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un partido o un candidato soliciten que la decisión final relativa a las sanciones se tome por un órgano judicial competente, de acuerdo a los principios judiciales y en plazos razonables.

III. Conclusiones En definitiva, para la Comisión de Venecia todos estos principios y estas reglas, incluso si no son formalmente vinculantes deben servir de guía para cada Estado miembro en su práctica de la democracia.

Aunque cada Estado es libre de poner en práctica estos principios y normas de acuerdo con sus propias leyes, su propia historia y su propia cultura, su respeto es una garantía de mantenimiento de las elecciones sanas y justas, la única garantía de la verdadera democracia.

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IV. Documentos de Referencia Comité de Ministros del Consejo de Europa Recomendación (2003)4 a los estados miembros sobre reglas contra la corrupción en el financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales.

Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) CDL-AD(2010)024 Lineamientos sobre la Regulación de los Partidos Políticos por la OSCE/ODIHR y la Comisión de Venecia adoptado por la Comisión de Venecia en su 84ª Sesión Plenaria (Venecia, 15-16 de octubre de 2010).

CDL-AD(2009)002 Código de Buenas Prácticas en el campo de los Partidos Políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 77ª Sesión Plenaria (Venecia, 12-13 diciembre de 2008).

CDL-INF(2000)001 Lineamientos sobre Prohibición y Disolución de los Partidos Políticos y Medidas Análogas, adoptado por la Comisión de Venecia en su 41ª Sesión Plenaria (Venecia 9-10 de marzo de 2001) CDL-INF(2001)008 Lineamientos y Reporte sobre la Contribuciones Financieras de los Partidos Políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 46ª Sesión Plenaria (Venecia 9-10 de marzo de 2001).

CDL-AD(2006)014 Opinión sobre la Prohibición de las Contribuciones a los Partidos Políticos de Fuentes Extranjeras, adoptado por la Comisión de Venecia en su 66ª Sesión Plenaria (Venecia 17-18 de marzo de 2006).

CDL-AD(2004)007rev Lineamientos y Reporte Aclaratorio sobre la Legislación sobre los Partidos Políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 58ª Sesión Plenaria (Venecia 12-13 de marzo de 2004).

CDL-AD(2006)025 Informe sobre la Participación de los Partidos Políticos en las Elecciones, adoptado el Consejo de Elecciones Democráticas en su 16ª reunión (Venecia, 16 de marzo de 2006) y por la Comisión

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de Venecia en su 67ª Sesión Plenaria (Venecia 9-10 de junio de 2006).

CDL-AD(2004)004 Informe sobre el Establecimiento, Organización y Actividades de los Partidos Políticos sobre la base de respuestas al cuestionario sobre el establecimiento, organización y actividades de los partidos políticos, adoptado por la Comisión de Venecia en su 57ª Sesión Plenaria (Venecia (12-13 de diciembre de 2003).

CDL-AD(2002)023rev2 Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral. Líneas directrices e informe explicativo, adoptados por la Comisión en su 52ª sesión plenaria (Venecia, 18-19 de octubre de 2002).

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Dra. Delia Ferreira Rubio Experta Externa de Financiamiento Miembro Individual de Transparency International

Gracias a la Cámara Nacional Electoral, por organizar este seminario, al CARI por recibirnos y a todos ustedes por acompañarnos.

El tema del financiamiento de la política ha estado presente en todas las mesas de este seminario. La relación dinero/política es siempre problemática y en estos días con el escándalo de Lava Jato y la causa Odebrecht, está en el centro de la discusión política de toda la región.

“La relación dinero/política influye en la calidad del gobierno: saber quién financió la campaña, nos puede dar una pauta, para evaluar si las decisiones de gobierno responden al bienestar general o son una devolución de favores que tienen que ver con el financiamiento de la campaña.”

El financiamiento de la política influye directamente en la calidad de la democracia. Afecta la igualdad: ¿somos todos iguales cuando tratamos de acceder a algún funcionario o hay algunos que tienen acceso privilegiado? El origen de los fondos de campaña afecta también la calidad de representación y contribuye a esclarecer si nuestros representantes son representantes de los ciudadanos que los votamos o son representantes de otros intereses que han aportado a sus campañas. La relación dinero/ política influye en la calidad del gobierno: saber quién financió la campaña, nos puede dar una pauta, para evaluar si las decisiones de gobierno responden al bienestar general o son una devolución de favores que tienen que ver con el financiamiento de la campaña. Estos son los motivos de nuestra preocupación por el tema. Cuando investigamos sobre el origen de los fondos que pagan las campañas no lo hacemos por curiosidad, ni para molestar a los políticos.

Quien me antecedió la palabra, mencionó los principios centrales en la regulación del financiamiento político, no solo para la Comisión de Vene-

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cia, sino también en los instrumentos regionales, pasando por la Carta Democrática Interamericana y la Convención de la OEA Anticorrupción, que señalan que la transparencia es el principio central en materia de financiamiento de la política. Y esto es así, porque la transparencia en el financiamiento puede funcionar como un mecanismo para prevenir la corrupción.

La transparencia contribuye a echar luz sobre potenciales conflictos de interés que pueden deslegitimar las decisiones de los funcionarios.

Por otra parte, la información sobre el financiamiento de las campañas es un insumo a la hora de evaluar la gestión de gobierno. Por eso la información sobre financiamiento de las campañas no pierde interés al día siguiente de la elección o noventa días después, cuando los partidos presentan los balances. Esa información tiene que estar siempre disponible.

En Argentina quedó demostrado que cuando se produce algún escándalo político vale la pena investigar si -por extraña casualidad- los involucrados en esos escándalos, no estaban en el listado de aportantes a las campañas. Así sucedió en el caso del Triple Crimen de General Rodríguez y la Mafia de los medicamentos: en el listado oficial presentado por el Frente para la Victoria en el 2007, están los nombres y las empresas de los muertos, los presuntos asesinos y todos los involucrados en el expediente; todos vinculados de algún modo al recaudador de campaña que era funcionario público. La información del financiamiento político debe permanecer a disposición de los ciudadanos.

Desde el 2003 cuando se aplicó por primera vez la Ley 25.600 -que fue el primer régimen integral de financiamiento que tuvo como antecedentes la jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral y un proyecto presentado por el entonces Senador Molinari Romero- desde ese momento hasta hoy hemos avanzado mucho. Los balances hasta esa época se publicaban en el Boletín Oficial, en la segunda sección que nadie compra y tenían este formato: Ingresos 100, Gastos 100, Saldo 0, firma del contador, del presidente del partido, firma del juez electoral; todos estamos felices y contentos. Además esa información se publicaba a veces hasta 7 años después de una elección.

“La información del financiamiento político debe permanecer a disposición de los ciudadanos.”

A partir del 2003, la cosa empezó a cambiar. Tenemos más información, podemos acceder a más datos. La Cámara Nacional Electoral ha sido crucial en este proceso. El Cuerpo de Auditores de la Cámara ha hecho un

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trabajo enorme, con recursos escasísimos. Hoy tenemos más acceso a la información, aunque también tenemos más dibujo en la información que recibimos, porque los partidos se han especializado en hacer cada vez dibujos más perfectos. Ustedes no van a ver, en los balances presentados por los partidos, nadie que reporte nada que sea ilegal; obviamente sería autoincriminarse. Sin embargo, siempre hay excepciones: en la última primaria presidencial, el pre-candidato De la Sota reportó que había recibido aportes de “NN” -así consta en el informe correspondiente- aunque los aportes anónimos están prohibidos.

La ley vigente tuvo su origen en la Ley 25600 que se aplicó por primera vez en las elecciones de 2003. El régimen legal ha sufrido sucesivas modificaciones y estamos a las puertas de que ingrese en el Congreso de la Nación un nuevo proyecto de modificación de la ley vigente.

Por el momento conocemos los principios que inspiran el anteproyecto del Poder Ejecutivo. Habrá que esperar a conocer el texto definitivo para evaluar la propuesta. Se anuncia -y es un acierto- la bancarización de los aportes. Hoy, la mayoría de los aportes figuran como aportes en efectivo, por lo tanto, no son trazables. En esto hay que reconocer el trabajo de las organizaciones de sociedad civil, particularmente CIPPEC y PODER CIUDADANO, en pro de la bancarización con una experiencia piloto, en la que el Dr. Alejandro Tullio -como Director Electoral- tuvo mucho que ver, para facilitar los aportes a través de tarjetas de crédito, aun cuando la ley no los tenía contemplados.

Me preocupa que la bancarización del movimiento de fondos de los partidos se complemente -idea que escuchamos de allegados al gobiernocon la liberación total de la cantidad y radicación de las cuentas bancarias de los partidos. Creo que si multiplicamos los canales de ingreso y movimiento de fondos, el control se va a complicar mucho.

El segundo tema que creo que va a ser un buen aporte es el reporte online permanente: una plataforma donde los partidos, como se hace en otras partes del mundo, cargan semanal o quincenalmente, las operaciones que realizan, tanto de ingreso como de egreso de los fondos y que debe estar disponible para toda la ciudadanía y especialmente para los medios de comunicación que son los grandes aliados en la difusión de este material. Ese sería un avance significativo.

También resulta positivo el levantamiento de la prohibición de aportes a las campañas por parte de las personas jurídicas. Hay un discurso repetido en el sentido de que los aportes de las empresas o de las personas jurídicas son malos, por lo tanto, la mejor forma de solucionar esa in-

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fluencia negativa sería la prohibición absoluta. Cuando eso se discutió en la Legislatura de Buenos Aires -que fue la primera que estableció la prohibición- hicimos escuchar nuestra voz, en el sentido de que ese tipo de prohibición absoluta no había funcionado en el mundo y lo único que hacía era generar incentivos para que el dinero siguiera entrando, pero absolutamente en negro. La misma discusión y los mismos argumentos se escucharon en el Congreso de la Nación. Quienes pensamos que era un error, lo dijimos y lo escribimos. No fuimos escuchados.

Ahora parece que se han dado cuenta de que prohibir en forma absoluta que las empresas aporten es un error. El problema se agrava si la prohibición -como es norma vigente en Argentina- sólo se aplica al financiamiento de campaña, pero se autorizan los aportes de empresas con destino al financiamiento ordinario de los partidos. Y no olvidemos que -para no generar gastos administrativos a los partidos- se estableció que todos los fondos van a la misma cuenta bancaria. Lo que sucede en la realidad es que las empresas siguen aportando bajo la pantalla de aportes personales de gerentes, familiares de los dueños, empleados, etc., que operan como testaferros o aportantes fantasmas que encubren el aporte de las empresas. Este tipo de prohibiciones no son efectivas, sino que resultan incluso contraproducentes ya que propician la opacidad del origen de los fondos.

A nuestro juicio hay tres cuestiones que habría que incluir en una futura modificación del régimen de financiamiento de la política: a) Las prohibiciones y límites en materia de financiamiento deben abarcar a todos los actores relevantes. De nada sirve que controlemos a los partidos, si los candidatos pueden recibir y gastar fondos en la campaña sin ningún tipo de control. Lo mismo va para los dirigentes partidarios, para algunas organizaciones disfrazadas de ONG’s y para las fundaciones partidarias que son muchas veces el camino para canalizar fondos en violación a la legislación sobre financiamiento. b) El tema de los responsables económicos de campaña. Los responsables económicos de campaña surgieron en el mundo y aquí, como una forma de evitar la dispersión de la responsabilidad. Cuando todos son responsables, ninguno es responsable de nada, no había a quién asignarle la responsabilidad. Entonces se creó la figura del "responsable de campaña".

Lo que ha sucedido -desde 2003 cuando apareció la figura por primera vez hasta hoy- es que los responsables de campaña, son cada vez personas menos significativas, terceras, cuartas líneas del partido, porque obviamente los dirigentes importantes no quieren hacerse cargo del problema,

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ni asumir las consecuencias. En las elecciones presidenciales 2015, CAMBIEMOS designó como responsables de campaña a dos jubiladas que no sabían lo que habían firmado, ni qué era lo que estaban avalando. Así que, tesoreros, presidentes, candidatos, deben ser responsables. c) El fortalecimiento de la justicia electoral. Esto es clave. No sólo en cuanto al número de integrantes del Cuerpo de Auditores Contables, sino también al presupuesto adecuado para poder llevar adelante los fines y las funciones que asigna la ley. Sin el presupuesto, sólo se genera la ilusión de un control mientras se mantiene la impunidad. Basta decir dos cosas, el balance de financiamiento de la campaña presidencial del 2007 del Frente para la Victoria está sin resolver aún y han pasado diez años. Hace muy poco la Cámara Nacional Electoral dictó un fallo muy interesante, respecto al Juez Federal de Córdoba y la campaña del 2009, recordándole al Juez Federal que tiene que resolver los balances y que la ley dice que esto lo tiene que hacer antes de la siguiente campaña electoral.

El título del seminario se refiere a las prácticas y yo creo que ahí es donde tenemos que poner el acento. El reporte de Global Integrity que analiza leyes y prácticas en materia de financiamiento de la política en 50 países, coloca a Argentina en muy buen lugar en materia de ley y en un lugar no tan bueno en lo que hace a las prácticas. “...lo que hay que tener presente es que las leyes son necesarias, pero no son suficientes. Hace falta un compromiso de los actores.”

Cuando hablamos de prácticas nos referimos a algo distinto de lo que la Comisión de Venecia señala en sus Códigos de Buenas Prácticas.

Muchas de las sugerencias de la Comisión de Venecia y otros estándares internacionales, son buenas prácticas referidas a la legislación. ¿Cómo se va a regular el financiamiento público y privado? ¿Qué topes hay que poner? ¿Qué límites al uso de los recursos públicos? Son guías para la legislación.

Lo que hay que tener presente es que las leyes son necesarias, pero no son suficientes. Hace falta un compromiso de los actores. La Cámara Nacional Electoral ha logrado, con las leyes que tiene, avanzar en materia de transparencia. ¿Sáben ustedes, por ejemplo, que pueden entrar a la página de la Cámara Nacional Electoral y revisar de la última elección presidencial, quiénes aportaron, cuánto aportaron? Es una plataforma bastante ágil, obviamente perfectible, pero muy ágil y ha sido un avance. Ayer la

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revisé para darles la última información y con gran sorpresa vi que había sólo 448 visitas desde que esa página se había puesto a disposición. Es muy poco, en un país donde la corrupción es el tema de discusión de todos los días.

Los partidos también tienen responsabilidad en materia de prácticas. Los partidos deberían cumplir la ley vigente. Nada les impide hacer balances adecuados. Nada les impide negarse a recibir aportes prohibidos.

Deberían hacerlo. Esa sería una buena práctica para empezar. Otra buena práctica sería recordar que el abuso de los recursos públicos no es sólo la publicidad oficial, el uso de los aviones, el uso de la mano de obra de los funcionarios públicos, sino que también deberían revisar una norma que está en las leyes de financiamiento de la política en Argentina desde siempre y dispone que los partidos no pueden recibir aportes de personas que hayan sido obligadas por sus superiores jerárquicos o empleadores. Yo les pregunto qué sentirían ustedes, si fueran un funcionario público, en la actualidad y no fueran afiliados ni seguidores del partido de gobierno y recibieran un mail, con este asunto: “Tenemos un asunto pendiente”. Y el texto del mensaje afirma “560 Funcionarios, ya aportaron ¿Vos qué estás esperando? Tu colaboración y la de todos de los que forman parte de la gestión, es fundamental para que el partido cuente con los recursos necesarios, para transitar el año electoral. Hacé tu donación”. Y ese “Hacé tu donación” palpita en el texto del mensaje.

Un poco más de compromiso, sería incluso, mejor que cambiar las leyes.

Gracias

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Lic. Silvia G. Lospennato Diputada Nacional Muchas gracias a la Cámara Nacional Electoral, por invitarme y al CARI por recibirnos, hablar después de Delia y de nuestro invitado es complicado. ¿Por qué tenemos que hablar de financiamiento electoral? En primer lugar, porque para nosotros, en nuestro micromundo, nos parece que es un tema relevante pero en realidad, no forma parte de la agenda pública.

Veo grandes escándalos de corrupción, pero sin embargo, el ciudadano común todavía no hace esa asociación directa, entre estos y el financiamiento de la política en nuestro país. Y como creo que la Argentina tiene una batalla pendiente contra la impunidad, digo contra la impunidad dado que me parece más transcendental que decir contra la corrupción. En la Argentina hemos pasado de un problema serio de corrupción, a un problema aún más serio de impunidad; no hay otro camino para revertir esta situación que trabajar en una política de integridad pública siendo el financiamiento electoral un componente primordial.

Con eje en la integridad pública debemos señalar tres riesgos de la denominada “captura de la política” que significa el desvió de las decisiones públicas del interés general para beneficiar a una persona, empresa o grupo en particular.

“En la Argentina hemos pasado de un problema serio de corrupción, a un problema aún más serio de impunidad; no hay otro camino para revertir esta situación que trabajar en una política de integridad pública siendo el financiamiento electoral un componente primordial.”

En las democracias, estos tipos de cooptaciones se producen de dos maneras, por acciones que son ilícitas, pero también por acciones que son legales, cuando los marcos normativos y los controles son endebles para prevenir y reprimir estas conductas. ¿Por qué hemos de evitarlo? Primero, porque deterioran la calidad de los servicios públicos que recibe el ciuda-

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dano y también porque erosionan las bases de legitimidad de nuestras instituciones, es decir, se pierde credibilidad; al perder credibilidad, se pierde legitimidad y calidad democrática. Esto sucede cuando en general, se coloca de manera caprichosa y arbitraria los efectos del bienestar social a favor de unos pocos que reproducen la inequidad, deterioran y en casos extremos, impiden el desarrollo social.

La verdad es que en las políticas públicas las decisiones win-win suelen ser la excepción. En general, es el tema de la sábana corta, cuando uno gana el otro pierde y evitar la captura de la política tiene que ver con evitar que siempre sean los mismos los que pierden o siempre los mismos los que ganan. Y esto es particularmente relevante en el vínculo que existe entre políticos, grupos de interés en general y el financiamiento de la política. ¿Qué tipo de cosas, nosotros tenemos que analizar y observar en una sociedad, para ver cuál es el grado de captura que tiene esa sociedad o de cooptación de la decisión política y por ende, de erosión de legitimidad de las instituciones?

Hay algunos puntos que señala la OCDE, que me gustan y tomo cuatro o cinco ejemplos prácticos. Uno se pone a pensar y dice: si los ciudadanos pensáramos en estas cinco cosas nos daríamos cuenta, cuán cerca o cuán lejos, cuán libres son las decisiones que se toman en nuestra democracia. Entonces, ¿qué propone la OCDE? Cinco aspectos que me pareció interesante contarles. Primero, mirar los patrones en relación a los beneficiarios de la obra pública: observar los beneficiarios y tratar de distinguir patrones. En segundo lugar, buscar estos patrones en relación a los beneficiarios de subsidios y exenciones impositivas. Sinceramente, observar la aplicación de estas últimas en la Argentina es sumamente interesante.

Pronto vamos a tratar en el Congreso un proyecto sobre la reforma tributaria, lo que me permitió analizar la cantidad de exenciones existentes y sus diferentes modificaciones. Si uno planteara en un gráfico donde vinculásemos las mismas, con la identificación de empresas y grupos económicos, tal vez encontraríamos con el financiamiento de la política. Quizá fue todo casualidad, a veces pasa… En tercer lugar, la OCDE no señala observar el acceso al crédito público, luego apuntan a las tendencias a la monopolización de ciertas actividades económicas. Una economía poco competitiva es una economía que facilita los mecanismos de captura y a su vez, esos mecanismos de captura van volviendo a las economías menos competitivas y más monopólicas. Y esto también es muy interesante, porque cuando hablamos del proceso de corrupción en la Argentina, tenemos que mirar el proceso de monopolización u oligopolización de la economía argentina y/o

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la pérdida de competitividad también de los últimos años, porque son dos formas de mirar este mismo proceso y de relacionar el financiamiento de la política con estos procesos de corrupción o de falta de integridad pública en general. Y por último, las privatizaciones, la privatización del patrimonio público. ¿Quiénes protagonizan las relaciones que pueden tener esos efectos nocivos? En primer lugar, los políticos electos, por ejemplo. Los políticos en cuyas manos están las mayores responsabilidades públicas estableciendo las reglas de juego a través de los marcos regulatorios (penalización o autorización de determinadas actividades, marcos impositivos, la priorización del gasto a través del presupuesto) cuyos protagonistas centrales somos los legisladores y también los funcionarios de alto rango que tienen facultades regulatorias. Los funcionarios públicos en general con sus distintos niveles de autoridad para la toma de decisiones desde la preparación de un pliego de obra pública hasta el inspector y certificar de los avances de la misma. Pasando por el sistema judicial en su conjunto en su rol de prevenir y sancionar la comisión de delitos. Y por supuesto los empresarios que son los que producen la riqueza y la distribuyen en el sector privado y toda la red de personas vinculadas a los intereses de determinadas empresas como intermediarios, lobbystas, etc.

Sin duda, la cooptación de la voluntad política tiene muchas formas y la verdad es que el financiamiento para mí, no es ni la más grande, ni la más difícil de combatir y eso es algo muy positivo. Está vinculado, primero con la evolución de la legislación en la Argentina que ha avanzado mucho, la evolución de la jurisprudencia, no es porque sean los anfitriones, pero mucho hay que agradecer a la Cámara Nacional Electoral, realmente, cuanto ha mejorado en la interpretación de esta legislación, marcando estándares, para que los jueces también tengan una guía, de cómo ir aplicándola. Éste es el principal vehículo de lo que les estoy contando (la corrupción), pero como estamos hablando de financiamiento, vamos a hablar de este vehículo secundario, pero que tiene mucho que ver con esta trama.

Analíticamente podríamos trabajar pensando en financiamiento, separando lo que es el financiamiento ilegal de la política, del financiamiento legal. Sobre lo que es el financiamiento ilegal de la política, la verdad no me voy a detener en virtud de lo acotado del tiempo. Pero hay pequeñas cosas que creo que podemos señalar, simplemente para dejar esta discusión que es mucho más profunda y entiendo, no es tan grave en la Argentina, pero sí es y fue muy grave en otros países de la región, donde la política está financiada por flujos de capitales fruto del narcotráfico, de lavado de activos, mucho más fuertemente, tal vez, de lo que vemos en nuestro

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país, por suerte.

No obstante, sí podemos hacer algunas cosas, algunos aspectos de regulación y control, para evitar que el dinero de origen ilegal ingrese al circuito del financiamiento de la política. Y ahí hay dos roles centrales, obviamente el de la Justicia y del Ministerio Público Fiscal (del que se habla bastante poco, en relación a estos temas de financiamiento electoral) y algunos organismos centrales en nuestro sistema como la UIF y la AFIP. En la Argentina llegamos al extremo de tener que mencionar a la Aduana si nos remontamos al intento de ingreso vía pseudo-valija diplomática del dinero de Antonini Wilson.

Yo creo que la Legislación Argentina tiene que avanzar en mejorar las regulaciones, saldarse por la vía legal el alcance entre UIF y partidos políticos, entre UIF y financiamiento de las campañas. Por ahora es casi una interpretación de este organismo sobre cuál es su rol, muchos que leen la norma, dicen que en realidad los partidos políticos no están alcanzados; tal y como estaba redactada la norma, la misma estaba pensada para sociedades empresariales, sociedades anónimas, otro tipo de sociedades y no para los partidos políticos. Yo creo que esto tiene que ser aclarado y tiene que ser aclarado legalmente. Tenemos que trabajar en eso en el Congreso, para darle un marco conocido por todos y que pueda ser cumplido. Posteriormente, hay que avanzar en otro tipo de acuerdos, como el que tiene la Cámara Nacional Electoral con la AFIP, acuerdos con los organismos de control que manejan información y que deben darla a quien tiene que ejercer por ley este rol de contralor; pasemos ahora a hablar del financiamiento de la política de origen legal.

Allí también tenemos muchas correcciones que hacer. En particular, yo creo que la Argentina ha hecho un enorme retroceso legislativo al prohibir los aportes de las personas jurídicas en las campañas electorales: se intentó cambiar la realidad a través de una ley cuando en general la ley va acompañando la realidad, va tratando de modificarla de a poco, pero no la cambia de un día para el otro como sucedió en nuestro país cuando se prohibieron los aportes de las personas jurídicas en las campañas. Sé que este es tal vez, uno de los temas más controversiales, pero tenemos que pensar cuál es el problema del financiamiento y dónde está el quid de la cuestión para entender si avanzamos o no avanzamos prohibiendo el aporte de las personas jurídicas. Y la verdad es que lo que tenemos que pensar es ¿cuál es la distancia entre el costo real de la campaña electoral y lo que aporta el financiamiento público? Porque entre el costo real y el financiamiento público, aparece el financiamiento privado escondido de alguna manera. No hay nada más que ver eso. En los diarios decimos, cada cam-

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paña costó mil millones de pesos o trescientos millones de pesos (no sé los números reales); la mitad es lo que se aportó de financiamiento público y se prohibió otro tipo de financiamiento, salvo de las personas físicas: a través de una contabilidad creativa, se dibujó de alguna manera el aporte de las personas jurídicas a la campaña. Es decir, no hicimos nada más que generar y obligar a mentir al que tiene una realidad que cubrir. Entonces, ahí tenemos dos caminos: o aumentar la carga en el erario público, poniendo mucho más dinero para financiar las campañas electorales, o permitir lo que sucede en la realidad, personas jurídicas aportantes a las campañas electorales realizándolo de manera transparente. Y ¿por qué de forma transparente? Por lo que decía Delia hace un rato, cuando lo tuvimos de manera transparente pudimos descubrir, allá en el año 2007, que había personas vinculadas al tráfico de efedrina en nuestro país que figuraban como aportantes de una campaña electoral, a la de la ex-presidenta Cristina Fernández de Kirchner. ¿Sabemos si dejaron de aportar en la campaña del 2009, 2011? No tenemos ni idea. Lo que sabemos es que no sabemos, pero no podemos asegurar que eso no haya vuelto a suceder en esa campaña o en el resto.

Volviendo a los cambios en el marco legal, propongo la bancarización de los aportes. Estamos de acuerdo en que este debe ser el mecanismo a implementar, no podemos hablar de una ley de financiamiento, si no empezamos por el artículo 1: todos los aportes tienen que ser bancarizados.

No sé si en la vida permanente de los partidos políticos, dado que puede ser bastante engorroso, pero en la campaña electoral es imprescindible poner a la luz en tiempo real, tanto en el origen de los fondos como en su destino. Sería bueno que exista un sistema de control online, o mínimamente, que los informes de rendiciones de campañas se realicen en un tiempo diferido que le permita al partido ir poniendo en orden sus papeles, subiéndolos a la web y que los ciudadanos puedan mirarlo.

También es importante que exista un registro de proveedores como forma de acercarse a una estimación del costo real de las campañas porque la verdad que el que provee para una campaña electoral, no deja de proveer el servicio cuando no está en campaña electoral. Es decir, el que tiene un cartel que alquila en la panamericana, no lo deja de alquilar a Hellmann’s en años no electorales: se lo alquila a Hellmann’s por cien mil pesos al mes. ¿Cómo puede ser que un partido político lo alquila por cinco mil? El registro, no solamente sirve para hacer un seguimiento durante la campaña, sino para tener un parámetro más real de cuál es el costo de una campaña en la Argentina.

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Silvia G. Lospennato

Sin duda hay que reforzar las capacidades de control del Poder Judicial, no solamente el control del gasto ex post, sino en el control del gasto concomitante de los gastos en publicidad, organizaciones de eventos multitudinario, movilización, etc.

Tanto el registro de control de gastos como el registro de proveedores, nos permitirán corregir en el momento la distorsión existente. Pasada la elección, lloramos sobre la leche derramada. Hay que ir haciendo un control concomitante, midiendo la cantidad de carteles que aparecen, ya que en la actualidad la publicidad en radio y televisión es un tema resuelto.

Por otro lado, están los actos y las movilizaciones, yo veo por la televisión actos multitudinarios que convocan candidatos y me pregunto varias cosas. Primero: ¿quién financia? ¿quién lo paga? ¿cuánto sale? ¿En el fondo me pregunto: ¿esto es un acto de campaña? ¿en qué fecha estamos? ¿por qué suceden estos grandes actos? ¿éstos son lanzamientos? ¿cómo los tenemos que catalogar? Y pasamos así a otro aspecto que es necesario volver a regular, que son los períodos de pre-campaña o instalación de candidatos. Me pregunto, ¿qué es de la vida interna del partido? Veo como ocho partidos juntos, ¿han formado una confederación, no son una alianza anticipada? Bueno, si tuviéramos un control concomitante podríamos ir regulando, controlando y corrigiendo estos desvíos de lo que el marco legal hoy nos permite.

Debemos habilitar otras cosas, porque la verdad es que cuando se ve la realidad del partido político de la alianza, nosotros sabemos que los últimos años, los partidos se han ido desdibujando y las opciones electorales en la Argentina se han convertido o se han canalizado a través de las alianzas electorales, alianzas que son cambiantes, que tienen que desarrollar lo que se llama identidad de marca. Una identidad de marca, que no se hace de un día para el otro, para la cual, treinta y cinco días es muy poco tiempo para generar esa identidad de marca, y por eso necesitan meses para que la gente entienda: y ahora ¿dónde está este partido? ¿por qué hace dos años estaba en otro lado?, pero bueno ¿ahora dónde está? ¿cuál es la marca nueva? ¿a quién contiene esta marca? Es un tema no menor, porque hace a la información del elector saber quién es quién y quién integra la marca. Dado que la construcción de identidad de marca lleva más tiempo que el legalmente habilitado, es necesario reformar el tiempo de campaña: la precampaña o período de instalación o extender los plazos de campaña. El objetivo es controlar las acciones y actividades así como el uso del dinero por parte de los partidos políticos o de los políticos en general de este período.

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Por otro lado, debemos controlar el desvío de los fondos públicos.

Hace dos años, yo estaba trabajando en la estrategia electoral, después de la escandalosa elección a Gobernador de Tucumán, y me acuerdo que alguien me dijo: “Silvia, no pierdas el tiempo documentando la entrega de bolsones y el traslado de los electores que es parte del paisaje habitual porque la captura de esas voluntades, se construye con años de clientelismo político y sólo se hace más visible el domingo de elecciones”. Sucede que el desvío de los fondos públicos para financiar la actividad política, no ocurre solamente durante la campaña, sino en la actividad política permanente; es por eso que también tiene que ser controlado y regulado.

“Dado que la construcción de identidad de marca lleva más tiempo que el legalmente habilitado, es necesario reformar el tiempo de campaña: la precampaña o período de instalación o extender los plazos de campaña.”

Por último, creo que es necesario reformar íntegramente el régimen sancionatorio, estableciendo un procedimiento específico para la materia electoral y un sistema de sanciones que sean verdaderos desincentivos a la comisión de faltas y delitos. Hoy, pagar la multa o dejar de recibir el aporte público puede resultar menos perjudicial para una opción electoral que cumplir la ley. Cuando esto sucede la norma empieza a perder eficacia y vuelve aún más inequitativo el sistema entre quién puede violarla porque cuenta con los recursos y quién no puede.

En verdad, tendría muchas otras cosas que comentar, pero ya he abusado del tiempo que me asignaron, así que les agradezco a todos por escucharme.

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Dr. Ángel Rozas Senador Nacional Agradezco la invitación a participar en este seminario, que seguramente va a contribuir al debate público, sobre una materia que merece un lugar prioritario en la agenda política actual.

Creo que el perfeccionamiento del sistema electoral, y en particular todas las acciones encaminadas a fortalecer la equidad y la transparencia del financiamiento de las campañas electorales, constituyen uno de los retos fundamentales de la democracia hoy en día.

Si bien tenemos en la actualidad elecciones democráticas y nuestra historia política registra tradiciones, usos y costumbres que han hecho posible la legitimidad de origen de muchos gobiernos por el sufragio libre, no podemos negar los problemas de financiamiento de la actividad política en nuestro país, ni la necesidad de avanzar hacia un sistema más equilibrado y transparente.

Debemos reconocer en primer lugar la complejidad, los obstáculos y dificultades para controlar el financiamiento de la actividad política, tanto en el mundo en desarrollo, como en las democracias más establecidas.

“Creo que el perfeccionamiento del sistema electoral, y en particular todas las acciones encaminadas a fortalecer la equidad y la transparencia del financiamiento de las campañas electorales, constituyen uno de los retos fundamentales de la democracia hoy en día.”

Sea por las diferentes fuentes de recursos indebidos que se utilizan y que no debieran utilizarse, como por la ausencia de sanciones, frente al uso de las estructuras y recursos estatales, así como por la informalidad de los aportes irregulares y no declarados de grupos económicos, en todas partes, el financiamiento de la política resulta muy difícil de controlar. Además, se observa siempre un desajuste entre el sistema legalmente vigente y la forma en que efectivamente funciona.

A grandes rasgos podemos identificar dos modelos en la legislación

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y la experiencia internacional.

Uno pone más énfasis en la transparencia, en términos de garantizar disponibilidad de la información sobre el origen y destino de los fondos, y de promover un mayor control público y social. Este es el modelo que rige en Australia, Estados Unidos o el Reino Unido.

“Debemos reconocer en primer lugar la complejidad, los obstáculos y dificultades para controlar el financiamiento de la actividad política, tanto en el mundo en desarrollo, como en las democracias más establecidas.”

Otro diseño es el que busca equiparar las condiciones de la competencia limitando el gasto y la participación de recursos de origen privado y subsidiando a partidos y campañas. Es el camino elegido por la mayoría de los países latinoamericanos.

Ninguno de los modelos ha sido completamente efectivo, aunque hay que tener en cuenta algunos principios generalmente aceptados, como el mayor acento en el financiamiento público, los topes de gastos, las limitaciones a las donaciones privadas y la equidad en el acceso a medios de comunicación. Son principios que han sido incorporados a la legislación de Europa Occidental hace 25 o 30 años, destacándose países como Holanda, Suecia, Alemania y Francia.

En nuestro país, durante más de tres décadas de vida democrática desde 1983 hemos logrado avances muy importantes en materia de libertades civiles y políticas, democracia, calidad de sus elecciones y participación electoral. A su vez, la democracia también cuenta con muy buen nivel de apoyo ciudadano, uno de los más altos de América Latina.

Y en el marco de nuestro sistema político, creo que el modelo normativo deseable debiera contar con una base sólida de financiamiento público, suficiente y equitativo, que apunte en primer lugar a fortalecer los partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático y contribuir al sostenimiento económico de sus actividades. Y por otra parte, a garantizar su organización y funcionamiento democráticos, en condiciones de transparencia para el ejercicio ciudadano de los derechos a elegir y ser electo, mediante una eficiente regulación de los recursos de las campañas.

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Creo que el financiamiento privado puede perjudicar la equidad y desequilibrar las condiciones de competencia, por lo que debiera considerarse su restricción en la medida necesaria, con limitaciones en los montos y prohibiendo los aportes anónimos, los provenientes del extranjero o de los contratistas y concesionarios del Estado.

Sin embargo, ello no significa que los recursos públicos deben sustituir a los privados en su totalidad. El financiamiento privado de bajo impacto, mediante donaciones pequeñas y numerosas, es un estímulo para consolidar partidos representativos y una extensión del derecho a elegir de los ciudadanos. “...una implementación exitosa de todo sistema de financiamiento debe ir acompañada por la presencia de organismos de control, que cuenten con voluntad y capacidad, independencia, autonomía, solvencia técnica y recursos, para hacer cumplir las leyes.”

De tal manera, un sistema equitativo debiera ser mixto: contar preferentemente con los recursos públicos suficientes para garantizar condiciones de equidad en la competencia electoral, y con financiamiento privado para preservar la extensión del derecho a elegir y fortalecer la representatividad, apuntando también a una racionalización de los gastos que insumen las campañas.

Claro que una implementación exitosa de todo sistema de financiamiento debe ir acompañada por la presencia de organismos de control, que cuenten con voluntad y capacidad, independencia, autonomía, solvencia técnica y recursos, para hacer cumplir las leyes.

De manera que, aunque no hay evidencia para sostener que un modelo sea mejor que otro para promover un financiamiento equitativo y transparente, la efectividad resulta en definitiva, condicionada tanto por la capacidad estatal como por la voluntad política de los actores más relevantes de la democracia, para controlar y hacer cumplir las normas, amén de factores culturales, como las actitudes de los ciudadanos hacia la democracia y el derecho, que se cimentan sobre la confianza en sus representantes y en las instituciones.

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El fortalecimiento del sistema de partidos resulta primordial, enfatizando al respecto la necesidad de crear áreas técnicas administrativas permanentes en el seno de los partidos nacionales, formando elencos capacitados para que en conjunto con la Justicia, afronten los instructivos y requerimientos de las Buenas Prácticas en Materia Electoral.

También los partidos políticos deben utilizar sus recursos de un modo eficiente y responsable, no solo para las campañas electorales, sino para las actividades de formación política y desarrollo institucional, evitando la creación de redes privilegiadas y el uso de los recursos para gastos privados de cualquier índole, siguiendo siempre las especificaciones que contemplan sus cartas orgánicas y estatutos de los partidos.

Quiero decir con esto que, el financiamiento público de los partidos debe fortalecer una democracia real y efectiva, con campañas a las que puedan acceder todas las personas, y que no queden solo en manos de candidatos y elites adineradas que resultan beneficiadas por el crecimiento exponencial de los costos de la actividad política.

En materia legislativa, la carrera por la transparencia en el financiamiento de la política se viene corriendo en Argentina detrás de cada elección. Desde el año 2002, con la sanción de la Ley 25600, a la que siguieron las Leyes 26215 en 2007, la Ley 26571 en 2009, la Ley 26744 en 2012 y la Ley 27120 en 2014, con normativas que se vinculan al control de la corrupción, en coherencia con los principios establecidos por la Carta Democrática Interamericana, o Carta Democrática de la OEA, aprobada en 2001, que en su artículo V plantea el establecimiento de un régimen equilibrado y transparente de financiamiento de las campañas electorales para la consolidación de la democracia. “...el financiamiento público de los partidos debe fortalecer una democracia real y efectiva, con campañas a las que puedan acceder todas las personas, y que no queden solo en manos de candidatos y elites adineradas que resultan beneficiadas por el crecimiento exponencial de los costos de la actividad política.”

Todas estas leyes significaron avances en materia de control, equidad entre los partidos y transparencia, al establecer pautas por las cuales pueden recibir contribuciones, a nivel nacional.

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Sin embargo, hay muy pocas provincias que hayan regulado el sistema de financiamiento e implementado un control efectivo, ni hay una jurisprudencia uniforme en la materia, por lo que, los partidos tienen la posibilidad de triangular los fondos desde las provincias y municipios para financiar sus campañas en elecciones nacionales, lo que exige evaluar el impacto en el sistema del carácter federal de nuestro país.

Por ello, cuando el Estado solamente opera sobre una pequeña porción de los recursos que se vuelcan a la actividad política, resulta muy difícil transparentar los aportes y gastos de campaña, sin un trabajo coordinado de diversos organismos y sin articulación con los regímenes provinciales, lo que permite presumir el abuso de los recursos públicos con fines partidarios.

También las leyes prevén sanciones específicas para las violaciones a las normas de financiamiento, pero no tienen un correlato de sanciones.

Si bien los partidos están obligados a entregar un informe previo a la campaña y otro posterior, los controles no son suficientes. Por ejemplo, los auditores contadores de la Cámara Nacional Electoral son solo ocho y no alcanzan a auditar de manera expedita los informes de gran cantidad de partidos nacionales y de distrito.

“En nuestro país, durante más de tres décadas de vida democrática desde 1983 hemos logrado avances muy importantes en materia de libertades civiles y políticas, democracia, calidad de sus elecciones y participación electoral.”

Resulta alentador que en el proyecto de ley sobre reforma electoral con media sanción de la Cámara de Diputados que se encuentra aún sin tratar en el Senado, se promueva crear 17 cargos de auditores para ampliar el Cuerpo de Auditores de la Cámara Nacional Electoral (art. 105 del proyecto, Expediente CD 67/16).

No hay ninguna duda que hay muchas cuestiones para mejorar. Si bien en el año 2016 fue escaso el avance, ya que fue sancionada la ley que hace obligatorios los debates presidenciales, pero no la reforma electoral, el gobierno nacional está empeñado en lograr su sanción para las elecciones nacionales de 2019.

Desde luego, aunque las soluciones son técnicas, no son meramen-

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te técnicas. La experiencia demuestra que una reforma sin acuerdo político no es sustentable por mucha que sea la sofisticación o la racionalidad de las soluciones propuestas. A su vez, una reforma basada meramente en un acuerdo político, que no tenga en cuenta los factores técnicos, redunda en un mero frustrante voluntarismo y no termina nunca de implementarse.

Puedo adelantarles que este año el gobierno nacional está elaborando una propuesta de reforma de las normas de financiamiento de los partidos políticos en las campañas electorales, que aborda las principales deficiencias del régimen vigente.

Entre sus puntos más destacados, la iniciativa propicia que: – Todos los aportes a las campañas deberán ser vía transferencias bancarias.

– Se implementará un registro de aportes y gastos en tiempo real disponible “online”, para el control ciudadano.

– Se habilitarán los aportes de personas jurídicas hasta un 2% del gasto total de la campaña para evitar contribuciones en negro.

– Se creará un registro de proveedores de bienes y servicios para campañas electorales, a fin de llevar un mejor control de los gastos y se aumentará el número de auditores.

– Se involucrará a los organismos encargados del combate contra el lavado de dinero en el control de los aportes.

– Se establecerán nuevas restricciones a la publicidad oficial y de actos de gobierno durante el período de campaña y un sistema especial de sanciones por el uso de recursos públicos para fines partidarios. “...creo que no debemos esperar ningún nuevo escándalo de corrupción que nos movilice al cambio.”

Para terminar, creo que no debemos esperar ningún nuevo escándalo de corrupción que nos movilice al cambio. Creo que es posible coincidir en el diagnóstico de los pasos que pueden darse para mejorar el financiamiento de las campañas electorales y de la política, para llegar al año 2019 con un sistema más eficiente y transparente.

En definitiva, para contar con un mecanismo que nos permita manejar mejor las discrepancias y las coincidencias entre el oficialismo, la oposiCámara Nacional Electoral

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ción y la sociedad civil, ya que en sustancia, de una u otra forma, la democracia es ese mecanismo.

Sin procedimientos transparentes ni elecciones competitivas, no hay gobernabilidad democrática, un atributo inseparable de las buenas prácticas en los sistemas de financiamiento político-electoral.

Muchas Gracias.

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Lic. Fernando Sánchez Diputado Nacional Muchas gracias al CARI, a Adalberto por la invitación, por recibirnos acá en su casa. Muchas gracias a la Cámara Nacional Electoral por organizar este seminario.

Como decía la Diputada Silvia Lospennato, el financiamiento electoral es un tema siempre vigente, producto de que aún no ha sido resuelto en forma completa. Para las naciones es un tema central porque básicamente cuando está mal resuelto termina por debilitar su propio sistema democrático. Es decir, si uno observa la manera en cómo lo ha resuelto por ejemplo la Unión Europea y las diferentes fórmulas que se han utilizado para poder tramitar el contacto entre los recursos económicos y la actividad política, cómo lo ha hecho los Estados Unidos y cómo lo ha hecho América Latina, hay grandes diferencias a pesar de que todos estamos de acuerdo en cuáles son esos grandes lineamientos de los que no deberíamos apartarnos.

Nosotros, con Delia Ferreira Rubio nos reímos, porque estamos siempre en similares seminarios hablando de estos temas. Si se tiene bien resuelta la relación entre la política y el dinero (después vemos de dónde vienen esos recursos), podemos tener la respuesta sobre si uno tiene dueño o no, si uno es libre o no a la hora de ejercer su rol institucional político: sea en el Poder Ejecutivo a nivel nacional, provincial o municipal. Entonces, como primera medida, el financiamiento electoral es un tema siempre vigente por inconcluso; y cuando está más o menos bien resuelto, nunca hay que sacarle el ojo de encima porque la tentación es grande. Uno dice que en América Latina pasa tal cosa, pero cuando se da vuelta, en Alemania, de tanto en tanto, también pasa. Cuando sucede en México, Argentina, Brasil o Perú te dicen: la política está financiada por dinero ilegal. Cuando uno mira la forma en que lo resolvió Estados Unidos hay que preguntarse si ese es el destino que queremos. Hay tres opciones: la primera, es que no sepamos de dónde viene la plata; la segunda, es que sepamos todos de donde viene la plata y que sepamos que todos tienen dueño, y la tercera, es que obtengamos el equilibrio que el Dr. Kouznetsov nos decía, es decir, que uno sepa de dónde viene la plata, tenga límites para obtener recursos y por lo tanto, nadie tenga dueños. Ese me parece que es el objetivo final.

En Estados Unidos, se logró transparencia casi total, todos tienen dueños.

Es más, la competencia electoral en gran parte se referencia con quién es el más capacitado para obtener más recursos, quién es el que más adhe-

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siones obtiene de los grandes lobbies o poderes económicos de la Nación: “Yo soy más poderoso, si los más poderosos me apoyan”. Ese es el criterio en algunos lugares; creo que no es el más saludable.

“Ya no es suficiente hablar de corrupción ni analizar el fenómeno de la impunidad y la ausencia generalizada de consecuencias penales, necesitamos una política de integridad ...”

Entonces, transparencia sí, pero no alcanza sólo con transparencia porque no se logra la integridad. Ya no es suficiente hablar de corrupción ni analizar el fenómeno de la impunidad y la ausencia generalizada de consecuencias penales, necesitamos una política de integridad porque siempre vamos a llegar tarde, y como llegamos tarde con un sistema cerrado en que casi todos son parte y nadie quiere que se desate ese sistema, cuesta muchísimo volver luego a un camino virtuoso. Uno mira qué pasa con grandes oportunidades como la de Lava Jato en Brasil; es bueno que pase, claro, pero no queda nadie fuera. ¿Quién es Presidente después de Lava Jato?, ahí se tiene un doble e inmenso desafío. El primero es: ¿cómo se establecen nuevas reglas?, no sólo las escritas porque me imagino que Brasil tenía reglas escritas, más o menos parecidas a las de Argentina: una buena ley de financiamiento federal, de partidos y de campañas. Y el segundo es: ¿cómo opera en la práctica? Esta relación perversa no debe tomar todo el sistema. Cabe preguntarse cuáles son las críticas que uno puede hacer al sistema como está; cuáles son las posibles reformas que se pueden hacer.

Cualquier ciudadano que no estuvo hasta acá interesado por estos temas, como dijo Silvia, no forma parte de la agenda cotidiana pero sí forma parte de la consecuencia cotidiana. Si uno dice que todo el mundo pone o recibe plata en negro; que la ley es más o menos buena, pero no hay sentencias condenatorias, porque como yo siempre digo: si los jueces hablan en bíblico “por mis sentencias me conoceréis”, si juntamos todas las sentencias condenatorias vamos a encontrar poquitas. Entonces, si un amigo me pregunta ¿cómo cambiamos la historia? Creo que tenemos que volver operativo lo bueno que tenemos del sistema y empezar a cambiar lo insuficiente de él. El beneficio de todo esto es para los ciudadanos, porque nosotros sabemos cuáles son las reglas, sabemos cuánta plata se necesita. Esta es una buena pregunta: ¿cuánta plata se necesita para una cam-

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paña política? Es decir, cuántos recursos económicos se necesitan para llevar adelante una campaña “X”. Les diría que depende de si tenés un candidato conocido, si tenés un buen candidato, si tenés un mal candidato, si contás con recursos públicos, si no los contás, si cumplís la ley o si no cumplís la ley. Si vos no tenés política en tu campaña, necesitás mucha plata. Plata se necesita siempre. Ahora, ¿se necesita mucha plata? No siempre, eso es un mito que hay que destronar. Prueba viviente es la Coalición Cívica, cuanto más plata tuvimos menos votos sacamos, cuanto menos tuvimos más sacamos (segundo frente del Gobierno Nacional, con siete millones de pesos). Se puede hacer campaña sin tantos recursos, hay que poner el énfasis en los resultados y la conducta de estos tres actores que son el triángulo que hacen a la respuesta de todo este universo: los partidos políticos, los candidatos y la prensa. Hay que hacer preguntas hasta que se cansen y nos tienen que hacer preguntas hasta que nos cansemos.

El rol de la prensa y del periodismo es central, tienen que hacer preguntas de esas incómodas y horribles. La primer pregunta a cualquier Presidente en un debate debería ser: “Señor, ¿Usted cómo financió su campaña?” Y la respuesta tiene que ser convincente. Y es cierto, los candidatos están para muchas cosas, pero no pueden desconocer del todo su estructura de financiamiento porque sino es como decía Delia, ponemos un ignoto desconocido o ponemos una jubilada. Miren, mi partido tomó una decisión: yo no era mucho, pero era alguien bastante conocido para la candidata a la presidencia (que era Elisa Carrió en 2007). El responsable económico de la campaña presidencial era yo. O sea, si a mí me condenaba la jueza Servini de Cubría primero y lo confirmaban estos dos señores que están acá (señala a dos miembros de la Cámara Nacional Electoral), la cabeza me la cortaban a mí; yo no era muy importante, pero no era intrascendente para mi partido. Cuando uno cree que algo es importante, hace poner la cara a alguien que cree que vale, no a alguien intrascendente.

“Se puede hacer campaña sin tantos recursos, hay que poner el énfasis en los resultados y la conducta de estos tres actores que son el triángulo que hacen a la respuesta de todo este universo: los partidos políticos, los candidatos y la prensa.”

Hay que mirar pequeños gestos porque esos pequeños gestos dicen todo, definen todo. De 2003 en adelante hubo un gigantesco cambio, to-

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dos tenemos que escribir: nombre, monto, CUIT, etc; nada puede ser anónimo. Ahora, hay empresas constructoras como el caso de Córdoba, ¿están a nombre personal? ¡No importa! Si son todas empresas constructoras, todas tienen relación con el candidato y son todos el mismo monto: se llama patrón de conducta. Nadie confiesa un delito, pero la justicia está para verificar patrones de conducta. Se encubren ciertas cosas que cuando uno rasca, encuentra ilícito, por lo que está muy bien abierta la causa de Córdoba. “...si no pasa nunca nada con la revisión institucional judicial, tenemos un problema, la sociedad cree que somos todos iguales.”

El financiamiento ilegal: creo que hay tres tipos y hemos llegado al más peligroso, en los niveles más locales, más territoriales. El primero, habla del financiamiento ilegal de las empresas que sigue ocurriendo. Los partidos políticos, sobre todo aquellos que pasaron mucho tiempo con la posibilidad de la administración de los poderes ejecutivos, vieron que era más negocio defraudar los fondos de los recursos públicos. Hace mucho tiempo que el financiamiento ilegal proviene de la defraudación de los recursos públicos y no hay una sola condena; vuelvo a hacer mención a la recaudación de la campaña del 2007 del Frente para la Victoria. Hay que poner el acento y el ojo en el financiamiento de las campañas de los partidos que administran poderes ejecutivos porque son contabilidades muy básicas. Hay diferencias grandes entre una campaña y la otra. No obstante, las contabilidades de los partidos políticos y de las campañas son básicas, no son sociedades que cotizan en bolsa, ni que tienen cincuenta empresas asociadas en veinte países. La auditoría del financiamiento de la campaña del 2007 del FPV es fácil: establecer la inconsistencia patrimonial de una empresa que tenía ciento once cheques rechazados es elemental, no puede llevar ocho años. No puede porque ya pasamos varias campañas electorales. Y podríamos preguntarnos por otros signos políticos. ¿Qué hubiese pasado en la campaña del 2011, si los responsables de la campaña del 2007 hubieran estado condenados? ¿Qué hubiera pasado? ¿La sociedad hubiera reaccionado de manera diferente? No lo sé. Ahora, si no pasa nunca nada con la revisión institucional judicial, tenemos un problema, la sociedad cree que somos todos iguales. Este es el otro punto importante. La primera estrategia de los que están decididos a violar la ley, que es básicamente el sistema en su conjunto, es que no pase nunca nada. Y si algo empieza a pasar, la segunda es: somos todos iguales. Y acá también me quiero detener porque creo que aquí también hay que pegar

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un salto. Es cierto que todos merecemos sanciones; y nosotros rara vez nos hemos quejado por sanciones que hemos recibido, pero hay diferentes intensidades para las diferentes violaciones de la ley. Si nuestro partido entrega tarde un balance, merecemos una sanción y está establecido en la ley; es bastante fácil porque es objetivo. Tantos días es lo que dice la ley, te establezco la sanción y es difícil chillar. Si uno presenta tarde un balance de campaña o no revierte de manera eficiente o suficiente lo establecido como reproches en la auditoría (que son bastante estrictas y bastante objetivas), hay que aguantar la sanción. Hace poquito nosotros hemos tenido una mala noticia por parte de un diario que decía que encabezábamos el ranking de partidos sancionados. Casi nos morimos. ¿Por qué casi nos morimos? No porque no seamos merecedores de sanciones, sino porque creemos que estamos lejísimo de ser los que más incumplimos la ley. Basamos nuestro prestigio, que es un activo a la hora de hacer política, en cumplir con la ley y creemos que las sanciones forman parte de nuestro patrimonio porque corregimos la organización interior de nuestro partido.

Ahora, si el financiamiento de una campaña tiene una investigación penal por financiamiento ilegal o lavado de dinero y esa investigación está inconclusa hace diez años, no se incluye en el ranking porque está irresuelta. Es decir, era un ranking de condenados por pasar el semáforo en rojo, pero no incluía a los condenados de homicidio. Claro, porque nadie estaba condenado por homicidio, ese es el problema.

Ley de responsabilidad penal empresaria: Odebrecht es eso; enriquece a funcionarios, pero enriquece a partidos y campañas. Las empresas tienen que empezar también a tener sus propias reglas, ojalá las exija la ley. Si una empresa quiere recibir aportes, como decía nuestro amigo de la Comisión de Venecia, el aporte es privado y también de las personas jurídicas, es un derecho de participación política; sin embargo, tiene que ser bien controlado, limitado, con exclusiones y con regímenes externos e internos. Si una empresa se precia de sí, como algunos partidos nos preciamos, tiene que poder establecerse hacia adentro de sus organizaciones qué tienen prohibido hacer en relación a la política.

Si estas tres cosas, si estos tres puntos, empiezan a pasar, por sus resultados los conoceréis. Nosotros vamos a minimizar esa diferencia: entre lo que dice la ley de financiamiento que no es una mala ley y el estado catastrófico que tenemos en la relación entre la política y los recursos económicos, los legales y los ilegales. ¿Para qué? Para que la sociedad nos vuelva a creer.

Gracias.

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Segunda Jornada Mayo 30 de 2017

Clausura del Seminario y Conclusiones

Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral

Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional Comisión de Venecia

Dr. René Mauricio Valdés Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente de PNUD en Argentina

Clausura del Seminario y Conclusiones

Acerca de los expositores

•Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral. Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho (UBA). Director de la Maestría en Magistratura de la Facultad de Derecho (UBA). Director del Departamento de Derecho Público I de la Facultad de Derecho (UBA). Académico de Número de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas y de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Miembro correspondiente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de España. Es autor de más de 200 artículos académicos y periodísticos e integra el Comité Asesor de prestigiosas publicaciones académicas.

•Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid. Es miembro de la Junta Electoral Central y miembro de la European Commission for Democracy through Law Commission (Comisión de Venecia) del Consejo de Europa. Forma también parte del Council For Democratic Elections de la Comisión de Venecia y OSCE-ODHIR. Es miembro del Observatorio de la Vida Militar, adscrito a las Cortes Generales.

•Dr. René Mauricio Valdés Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Argentina. Se desempeñó como Jefe de Gabinete de la Secretaria Única para la Agenda Post 2015 de Naciones Unidas y Asesor Senior en el Departamento de Políticas de Desarrollo del PNUD en la ciudad de Nueva York. Licenciado en Relaciones Internacionales de la Universidad de El Salvador, Master en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica y PhD en Ciencias Políticas de la Universidad de Toronto.

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Clausura del Seminario y Conclusiones

Dr. Alberto R. Dalla Via Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral En el día de hoy el Seminario de Buenas Prácticas en Materia Electoral llega a su fin. En esta jornada y media hemos tenido la oportunidad de disertar sobre numerosos temas que son parte de la contribución al debate de la Cámara Nacional Electoral. Como ustedes saben, nuestra función es la de un Tribunal de Justicia perteneciente al Poder Judicial, pero más allá de ello, creemos un deber poner nuestra experiencia y nuestras opiniones al servicio del debate democrático.

Esperamos que muchas de las cuestiones que acá se han tratado puedan ser retomadas y re-analizadas. Tal vez no en el mismo marco del proyecto de ley de “Reforma Política y Electoral” que está en el Senado, pero sí es fundamental que estos temas se sigan debatiendo. Tanto al Dr. Corcuera como a mí, nos ha quedado un cierto gusto a poco, de que finalmente la ley no haya sido sancionada, porque teníamos un entusiasmo de cambio. Pero no nos podemos dar el lujo de quedarnos simplemente con eso, creemos que esa experiencia tiene que servir para lo que vendrá. “...nuestro rol esencial es preservar el debido proceso electoral. Y es por ello que acudimos a las buenas prácticas...”

Hemos hablado en este ciclo, del aporte del Proyecto de Naciones Unidas para el Desarrollo en este aspecto. No es fácil conseguir apoyos, nosotros permanentemente bregamos para conseguirlos, en nuestra orfandad de recursos, por lo cual le agradezco profundamente a Mauricio René Valdés que junto con la Cancillería nos ayudaron a imaginar cómo tendría que ser una potencial oficina de auditoría en la Cámara Nacional Electoral.

Porque tenemos la obligación de adelantarnos a los tiempos, así estuvimos trabajando durante un año con consultores como Héctor Teodoro Hernández y María Inés Tula, respecto a como se debía llevar a cabo una correcta auditoría en todas las etapas del proceso, para lo cual tuvimos que consultar a expertos internacionales: la Electoral Assistance Comission, al Tribunal Electoral de Brasil y a los organismos electorales de México. Todo lo cual no podría haberse llevado a cabo sin la colaboración del Proyecto PNUD. Les agradezco, asimismo, a Marco Antonio Baños y a José Luis Var-

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gas Valdez por el apoyo permanente que el INE y el TRIFE nos brinda, y por su presencia en este Seminario. Estas son experiencias muy valiosas para nosotros.

En materia de sistemas políticos la comparación sigue siendo el método por excelencia, porque se aprende comparando en la medida que uno sepa mirar su propia realidad, como dice Dieter Nohlen “sin perder de vista el contexto”. Entonces, sin perder de vista nuestro propio contexto, esas experiencias son muy útiles y por eso fuimos en busca de la Comisión de Venecia. Agradecemos profundamente la presencia de sus representantes Paloma Biglino Campos y Serguei Kouznetsov, valoramos mucho el esfuerzo que han hecho para poder participar de este evento ya que para nosotros es muy importante que organismos del prestigio de la Comisión de Venecia, con sus estándares, nos ayuden a reforzar el mensaje que tenemos que llevar adelante.

Cuando con el Dr. Corcuera discutíamos cuáles iban a ser nuestros roles, en miras de la implementación de algún tipo de innovación tecnológica a ser incorporada al proceso electoral, siempre hemos ratificado que nuestro rol esencial es preservar el debido proceso electoral. Y es por ello que acudimos a las buenas prácticas, como así también tenemos la claridad de que cualquiera fuera el sistema electoral a utilizar, como dijimos en la Acordada CNE 100/15: ninguno se puede privatizar porque ni siquiera es nuestro, no es pasible de ser administrado, pertenece a la soberanía de la Nación Argentina y a la credibilidad de los ciudadanos en ello. Por lo tanto, lo que los jueces tenemos que hacer es custodiar los derechos políticos y electorales que están involucrados en ello, y para eso, el debido proceso es fundamental. “...cualquiera fuera el sistema electoral a utilizar, como dijimos en la Acordada CNE 100/15: ninguno se puede privatizar porque ni siquiera es nuestro, no es pasible de ser administrado, pertenece a la soberanía de la Nación Argentina y a la credibilidad de los ciudadanos en ello.”

Esperamos luego de este grato seminario, poder profundizar la relación con la Comisión de Venecia. Actualmente Argentina es miembro observador de la Comisión, en alguna oportunidad fue miembro pleno, pero, más allá de eso nosotros creemos mucho en la utilidad de esta cooperación.

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Como conclusión, quiero agradecer a todos los participantes, porque con su experiencia y profundo conocimiento han generado discusiones, que tal vez puedan servir de antecedentes o por lo menos de referencia a lo que viene. Pero sin perder de vista que tenemos una elección por delante que se llevará a cabo con la ley vigente, con el sistema que en la Argentina nos ha dado presidentes y gobernantes legítimos.

“La soberanía, como decía Max Weber, reposa en una creencia generalizada, y esa creencia generalizada es la legitimidad que nos toca preservar.”

Nadie en nuestro país ha discutido los resultados de las elecciones ni la legitimidad de quienes han ganado en las elecciones, aún con nuestro sistema de boletas, los jueces electorales, muchos de los cuales estuvieron presentes en este evento, cumplirán su misión. Nos vamos a poner como siempre “las elecciones al hombro” y haremos todo el esfuerzo necesario para que la confianza de la ciudadanía sea depositaria una vez más de algo que los argentinos valoramos mucho, porque en este país cada vez que hemos tenido crisis -y hemos tenido crisis profundas- hemos salido votando, y para nosotros ese es un valor fundamental a preservar. Después podremos discutir modelos, mejoras; sabiendo que no hay formulas mágicas, y entendiendo que los sistemas electorales tienen que ser confiables, ya que en definitiva lo que administramos son sistemas de creencias.

La soberanía, como decía Max Weber, “reposa en una creencia generalizada”, y esa creencia generalizada es la legitimidad que nos toca preservar.

Así es que muchas gracias a todos por habernos acompañado.

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Dra. Paloma Biglino Campos Catedrática de Derecho Constitucional Comisión de Venecia Antes de intervenir muy brevemente en este acto de clausura, quiero expresar mi agradecimiento a la Cámara Nacional Electoral, no sólo por su excelente hospitalidad, sino también por darnos la oportunidad de exponer algunos de los principios que inspiran la actuación de la Comisión de Venecia en materia electoral.

En mi opinión, las jornadas han sido muy fructíferas. No sólo todos los asistentes hemos podido aprender de quienes han participado, sino que también hemos tenido ocasión de extraer conclusiones de diferente carácter. Quizá, lo principal es que todos nos enfrentamos con nuevos desafíos. No está de más que les recuerde algunos de esos retos, con los que ya me he encontrado como resultado de mi actividad profesional en mi país y como miembro de la Comisión de Venecia.

“Tenemos que romper el techo de cristal que impide crecer a las mujeres. Nunca he creído que la expresión de cuotas electorales sea adecuada, ya que parte de un error de óptica.”

Hay, en primer lugar, reivindicaciones de nuevas formas de participación. No me parece que haya nadie que pretenda sustituir nuestra democracia representativa por una democracia directa pura. Como ya afirmaban los autores clásicos, lo impiden la división del trabajo y la necesidad de salvaguardar la “libertad de los modernos”, en expresión de B. Constant.

Hay que tener presente, además, las dificultades de conciliar dicha forma de democracia con otros elementos inherentes al Estado Constitucional Contemporáneo, como son el pluralismo político, la división de poderes o la sumisión de todos los poderes públicos a derecho. Ahora bien, que no podamos abandonar la naturaleza representativa de nuestra democracia no significa que debamos renunciar a mejorar la representación y completarla, instaurando instituciones de democracia directa o participativa. Esta es una apuesta que los distintos ordenamientos jurídicos tienen por delante y que han de resolver en la manera que mejor se adapte a sus características peculiares.

Otro de los retos que tenemos por delante es la necesidad de armo-

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nizar las nuevas tecnologías con los principios inherentes al procedimiento electoral. No es posible renunciar a las grandes ventajas que ofrecen la informática o Internet. Ahora bien, no conviene dejarse llevar por las novedades de manera acrítica sino que es preciso articular esas posibilidades, como es el sufragio telemático, con los principios inherentes al Derecho Electoral, que imponen la transparencia y la objetividad del procedimiento de votación.

Tenemos que romper el techo de cristal que impide crecer a las mujeres. Nunca he creído que la expresión de cuotas electorales sea adecuada, ya que parte de un error de óptica. Presupone, en efecto, que la representación pertenece por derecho natural a los varones y que, para conseguir menor desigualdad, es preciso reservar una parcela (más o menos pequeña) a las mujeres. A pesar de estas diferencias terminológicas, hay que reconocer que las cuotas están dando resultados en los países donde se han implantado. Pero no debemos olvidar que son medidas temporales, porque el auténtico objetivo está en exigir una igualdad completa. Igualdad entendida, además, como no discriminación; esto es, como la desaparición de todas las barreras que impiden a la mujer ocupar en el poder la misma posición que tiene en la sociedad, es decir, el cincuenta por ciento. Todavía no hemos conseguido que las mujeres estén en la misma posición que los varones, que no encuentren más obstáculos formales y materiales de los que afectan a los hombres. Este es un reto que hay que afrontar y resolver de manera definitiva.

“Si queremos reforzar la legitimidad en el sistema e incrementar la confianza de los representados en los representantes, es urgente asegurar la equidad, la transparencia y la correcta fiscalización de los ingresos y los gastos de poderes públicos y candidatos durante el período electoral.”

La última cuestión abierta que quería mencionarles es mejorar la financiación electoral. Esta es la mejor manera de acabar con la corrupción, una de las peores lacras que afectan a las democracias contemporáneas. Si queremos reforzar la legitimidad en el sistema e incrementar la confianza de los representados en los representantes, es urgente asegurar la equidad, la transparencia y la correcta fiscalización de los ingresos y los gastos de poderes públicos y candidatos durante el período electoral.

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Los problemas de los que hemos hablado durante estas jornadas afectan a muchos países de este, y del otro lado del Atlántico. Las soluciones tienen, pues, que provenir de cada uno de los sistemas jurídicos, porque sólo los Estados cuentan con poder suficiente para hacerles frente. No obstante, en un mundo globalizado como es el nuestro, las dificultades son comunes y las soluciones pueden ser también comunes. La Comisión de Venecia tiene mucho que ofrecer a la hora de identificar las auténticas causas de los problemas y encontrar remedios para solucionarlos, porque es el lugar de encuentro de muchas experiencias nacionales.

Es verdad que algunos de los textos de la Comisión de Venecia no se refieren y hacen recomendaciones a ordenamientos concretos, sino versan sobre asuntos generales como son las buenas prácticas electorales o la regulación adecuada de los partidos políticos. También es cierto que, en algunas ocasiones, parecen demasiado difusos o poco exigentes, porque se conforman con fijar estándares mínimos. Sin embargo, estos defectos se tornan en mera apariencia si entendemos cuál es la función de dichos textos. En su mayor parte no contienen reglas, sino principios, que pueden servir para orientar una tarea que es imprescindible en materia electoral y muy compleja. Esta consiste en ponderar entre los distintos derechos y valores que confluyen en las elecciones. Los documentos elaborados por la Comisión de Venecia contienen pues, criterios que pueden servir para articular, por ejemplo, derechos fundamentales con democracia, participación con transparencia del procedimiento electoral. Estos “tópicos” son de extremada utilidad para quienes aplicamos Derecho Electoral, porque orientan a la hora de encontrar soluciones satisfactorias para conflictos concretos.

Bien, para finalizar, sólo me queda reiterar mi felicitación por este excelente seminario, mi agradecimiento por haber tenido oportunidad de participar en él y el interés de la Comisión de Venecia por seguir colaborando en este tipo de actividades.

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Dr. René Mauricio Valdés Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente de PNUD en Argentina Muy buenos días, Dr. Dalla Via, Dr. Corcuera, queridos amigos y colegas, primero que nada, permítanme presentarles un cordialísimo saludo del equipo de Naciones Unidas que trabajamos en Argentina y especialmente del programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y de la División Electoral de la Secretaría General de Naciones Unidas. Quisiera tomar un minuto solo para recordar que en septiembre de 2015, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó una nueva agenda global de desarrollo que conocemos como la Agenda 2030, la agenda de los objetivos del desarrollo sostenible.

“Los principios de la Agenda 2030 sobre administración de justicia, (…) me parece que son muy relevantes desde luego para todas las ramas del derecho y particularmente, en este caso, para la Justicia Electoral.”

Fue esa asamblea general, que algunos recordarán, inaugurada por el Papa Francisco por cierto, y que no fue una casualidad desde luego, porque meses antes el Papa había publicado, ustedes recordarán, la encíclica Laudato. La encíclica es un documento que muestra fundamentales coincidencias con la Agenda 2030, particularmente en los temas relativos a la necesidad, al imperativo, a la factibilidad de continuar avanzando en la erradicación de la pobreza y las desigualdades, en la necesidad de armonizar nuestros objetivos económicos, sociales y ambientales. Señala el Papa y también la Agenda 2030, que con frecuencia en nuestros países los objetivos económicos se han impuesto o han dominado la lógica, así como también, los objetivos sociales y ambientales, y desde luego todo el llamado que él hace alrededor de la problemática del cambio climático; pero tiene otra importante coincidencia con la agenda 2030. La Agenda 2030 incorpora por primera vez en una agenda global de desarrollo, el tema de la administración de justicia y es uno de los diecisiete objetivos de desarrollo sostenible con los cuales probablemente están ustedes ya familiarizados; y hay uno, el objetivo dieciséis, al cual nos referimos generalmente como “paz y justicia”, en el cual se establecen una serie de metas a nivel interna-

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cional con respecto a la administración de justicia: pronta, cumplida, trasparente, en todas las ramas del derecho, como una condición sine qua non del desarrollo. En eso está Naciones Unidas, en todas partes del mundo hoy, abocada a acompañar a los países, a sus gobiernos nacionales, provinciales, locales, a la sociedad civil, a la academia, al sector privado, a cumplir, a avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible que están establecidos para ser cumplidos en el año 2030.

Nosotros como Naciones Unidas, en Argentina, nos sentimos muy entusiasmados por la acogida que ha tenido esta agenda en muy distintos sectores, públicos y privados, y en este caso estamos muy contentos también de poder colaborar específicamente con la administración de justicia, con el poder judicial, en varios campos, cosa que venimos haciendo ya, con mucho entusiasmo.

Quiero decir que los principios de la Agenda 2030, sobre administración de justicia, los invito a leerlos, me parece que son muy relevantes desde luego para todas las ramas del derecho y, particularmente, en este caso, para la Justicia Electoral.

“La tecnología es un medio y no un fin en sí mismo.”

Quiero recordar, y con esto finalizo, que en el año 2016, la Cámara Nacional Electoral solicitó la colaboración de la Secretaría General de las Naciones Unidas, ya que todos los temas de carácter electoral dentro del sistema de Naciones Unidas, son decididos y manejados directamente desde la oficina del Secretario General de Naciones Unidas. En esa ocasión la Cámara solicitó una misión de examen de necesidades, como se llama normalmente, la cual fue enviada por la Secretaría General de las Naciones Unidas y tuvo la oportunidad de examinar distintos aspectos del funcionamiento, de la organización y de la tecnología disponible en la Cámara Nacional Electoral. Cabe señalar que dicha misión se entrevistó con muchísimos actores públicos y privados, partidos políticos, técnicos, etc., y presentó una serie de sugerencias y recomendaciones sobre las cuales hemos venido apoyando a la Cámara para ir avanzando. Algunas recomendaciones se centraron en el alcance de los conceptos y los métodos de auditoría y en los estándares internacionales en los procesos de auditoría, particularmente a la luz de los avances de las nuevas tecnologías que existen, y no solo con respecto -permítanme decirlo- a lo que pudiera ser una boleta electrónica, sino en general de la tecnología que una institución moderna necesita tener contemporáneamente. Como se ha dicho actualmente, la información, las tecnologías han llegado para quedarse, desde luego, no

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son la panacea de todo, tantas veces se ha dicho que si uno le pone basura a una computadora va a obtener basura. La tecnología es un medio y no un fin en sí mismo.

Desde luego, allí hemos estado trabajando con la Cámara y yo quiero agradecer particularmente a los Magistrados de la Cámara por la confianza y la amabilidad que han tenido para con la División Electoral de Naciones Unidas y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que aquí ha estado colaborando con la Cámara para avanzar en las recomendaciones hasta ahora en el tema fundamentalmente tecnológico. Se han hecho ya algunos aportes y, a futuro, estamos hablando también con el Magistrado Dalla Via, con respecto a otras áreas en las que la División Electoral de la Secretaría de la O.N.U. recomendaba la posibilidad de trabajar juntos, como en materia de financiamiento de los partidos políticos, referenciado en el panel anterior.

Así que, solamente concluyo agradeciéndoles nuevamente, particularmente a la Cámara, por la confianza y la amabilidad que ha tenido de permitirnos colaborar con ellos en la tarea tan importante que tienen, y reiterarle al Señor Presidente y a los demás miembros de la Cámara nuestra disposición de continuar colaborando con todo aquellos que ustedes consideren que les podemos ayudar.

Muchísimas gracias.

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Primera ediciรณn: Noviembre, 2017 Impreso en Argentina por Latingrรกfica S.A. Rocamora 4161 (C 1184 ABC) Ciudad Autรณnoma de Buenos Aires

EXPOSITORES DEL SEMINARIO

BAÑOS MARTINEZ - BARBAGELATA - BIGLINO CAMPOS CORCUERA - DALLA VIA - DE RIZ - FERREIRA RUBIO GALMARINI - HERNÁNDEZ - KOUZNETSOV - LOSPENNATO MUSTAPIC - OYARZABAL - PEREZ - PINEDO - RODRIGUEZ GIAVARINI ROZAS - SANCHEZ - TULA - URTUBEY - VALDES - VARGAS VALDEZ