Economía Colombiana ed. 370

ECONOMÍA

COLOMBIANA TRANSICIÓN ENERGÉTICA SI ES JUSTA, SEGURA, CONFIABLE Y EFICIENTE DEBERÍA ESTIMAR RESPONSABLEMENTE LOS EFECTOS ECONÓMICOS Y FISCALES DE LAS POLÍTICAS DEL GOBIERNO RESPECTO A ESTE SECTOR QUE APORTA CERCA DEL 15 % DEL PIB.

Número 370

CONTRALORíA GENERAL DE LA REPÚBLICA / REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA / Número 370

PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AMBIENTAL: CASOS PARA SUPERAR TENSIONES CON EL DESARROLLO

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En el año del centenario la CGR consolidó un espacio interno académico de divulgación y apropiación/transferencia del conocimiento sectorial producido por las Contralorías Delegadas en sus Direcciones de Estudios.

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Ponencias

- DES-CD Educación - DES-CD Minas - DES-CD Defensa Bucaramanga - DES RdC Temática - CD Educación - DES-CD Comercio TLC - DES-CD Justicia-Hacinamiento Carcelario

TRANSMISIÓN EN VIVO Todos los viernes de 9:00 a 11:00 am.

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El objetivo de esta transición no es solo encontrar nuevas fuentes de energía, sino cambiar por completo los fundamentos energéticos de lo que hoy es una economía mundial de USD 100 billones.

Reconocido con un Pulitzer.

Autor del libro El nuevo mapa: energía, clima y el choque de naciones.

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Dan Yergin

Frase tomada de su artículo Los baches en la transición energética publicado en diciembre de 2022 en el Blog Economía y Finanzas del FMI.

EDITORIAL

❯ CARLOS MARIO ZULUAGA PARDO

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VICECONTRALOR EN FUNCIONES DE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

HACIA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

ESTA EDICIÓN DE LA REVISTA ECONOMÍA COLOMBIANA, órgano institu-

cional de la Contraloría General de la República, la hemos querido dedicar a la transición energética, el mayor reto al que se enfrenta el mundo en los próximos años. Se trata de estar debidamente preparados para responder al cambio de las fuentes de energía y tecnología para reducir la dependencia de los combustibles fósiles, mitigar el cambio climático y avanzar hacia un sistema energético más sostenible, eficiente y limpio.

Por eso, con el propósito de brindarle a nuestros lectores un profundo acervo de información alrededor de este proceso de transición, hemos invitado a un selecto grupo de expertos en el tema para conocer las distintas ópticas de tan importante cambio en la orientación de nuestras costumbres de producción y consumo de las diversas fuentes energéticas.

Como lo subraya nuestra delegada de economía y finanzas públicas, Ana Monsalvo, la transición energética es un paso importante para abordar los desafíos globales del cambio climático y la degradación del medio ambiente. Hay que hacerle frente a esa carrera contrarreloj para reducir la dependencia de los combustibles fósiles y evitar el aumento de la temperatura en 1,5 grados Celsius que traería consecuencias catastróficas para el mundo.

Nuestro país se ha venido preparando para afrontar ese reto, tanto que en 2021 el Congreso aprobó la Ley 2099 y en marzo de 2022 se expidió el documento CONPES 4075 en donde se definió la política

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

5 de transición energética, sumado a las funciones que cumplen la Comisión de Regulación de Energía y Gas y la Superintendencia de Servicios Públicos.

Ecopetrol, la empresa integrada de energía más grande de Colombia, avanza en el camino hacia una transición justa con energéticos de bajas emisiones como parte de su compromiso de cero emisiones netas de carbono en 2050 y la reducción del cincuenta por ciento de emisiones totales también para el mismo año. Estos planes y proyectos los explica el presidente de la petrolera estatal, Ricardo Roa Barragán, quien ha atendido la invitación de colaborar en esta edición de Economía Colombiana.

El exministro de minas y energía, hoy dirigente gremial, German Arce, hace una enumeración de las leyes que se han expedido para lograr diez avances importantes con el fin de atender los requerimientos de la transición energética, así como lo que significan los distintos documentos CONPES para continuar con esas políticas, en especial el 4075 del 2022.

La Contraloría General de la República viene trabajando en el tema que nos ocupa, organizando y participando en diversos foros relacionados con esta temática y ha tenido la oportunidad de intercambiar experiencias y argumentos con expertos internacionales, académicos, funcionarios del gobierno y principales actores del sector minero.

Lo que ha quedado claro en esos diversos encuentros, como se observa en los distintos documentos que aquí publicamos, es la necesidad de implementar una transición energética justa, segura, confiable y eficiente para lo cual se debería, en primera instancia, estimar responsablemente los efectos económicos y fiscales de las políticas del gobierno respecto a este sector, que aporta cerca del 15 % del PIB. La transición está en marcha y debe continuar, ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma, ya que el país está lejos de poder descartarlos al hacer parte de la seguridad energética. EC

SUMARIO EDICIÓN 370

ECONOMÍA

COLOMBIANA REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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AÑO LXIX / AGOSTO - DICIEMBRE 2023

DIRECTOR Carlos Mario Zuluaga Pardo Vicecontralor en funciones de Contralor General de la República CONSEJO EDITORIAL Ana Elena Monsalvo Andrés Giraldo Beethoven Herrera Valencia Leopoldo Fergusson Javier Díaz Molina Margarita Henao Cabrera Martha Juanita Villaveces EDITOR Óscar Alarcón Núñez OFICINA DE COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES Directora de Oficina Lucía Esparza Baena ENLACE DESPACHO VICECONTRALOR Diana Carolina Córdoba Yesid Suárez Gómez SUSCRIPCIONES Y DISTRIBUCIÓN Cra. 69 No. 44-35 PBX: 601 5187000 e-mail: revista_economia@contraloría.gov.co PRODUCTORA EDITORIAL Adriana Prieto Herrera adriana@disenoeditorial.com DISEÑO EDITORIAL Enrique Franco Mendoza ASISTENCIA EDITORIAL Y CORRECCIÓN Jaime Viana Saldarriaga DIAGRAMACIÓN, PREPRENSA ePUB, IMPRESIÓN Diseño Editorial Libros y Revistas PBX: 601 4898683 / contacto@disenoeditorial.com

04 HACIA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Carlos Mario Zuluaga Pardo Vicecontralor en funciones de Contralor General de la República.

08 TRANSICIÓN ENERGÉTICA SÍ; PERO SEGURA, INTEGRAL, EFICIENTE Y RESPONSABLE Carlos Mario Zuluaga Pardo Vicecontralor en funciones de Contralor General de la República.

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ECOPETROL AVANZA EN EL CAMINO HACIA LA TRANSICIÓN JUSTA Ricardo Roa Barragan Presidente de Ecopetrol LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA: RIESGOS MACROFISCALES Ana Elena Monsalvo Herrera Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

28 REFLEXIONES SOBRE LOS RETOS E IMPACTO FISCAL DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Contraloría Delegada para Minas y Energía

FOTOGRAFÍAS E ILUSTRACIONES Investigación y edición gráfica a cargo de: www.disenoeditorial.com. Contraloría General de la República: 4, 8, 18, 38, 40, 41, -Zizza Barroso-. Shutterstock: 9, 12, 15, 17, 19, 21, 23, 25, 27, 29, 30, 31, 33, 35, 37, 38, 40, 42a -Tarcisio Schnaide-, 42b, 44a -David Talukdar-, 44b, 45, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 64, 65 -Óscar Garcés-, 66, 67, 68, 69, 71, 73 -Bruno M Photographie-, 76, 81, 82 -Lexcard-, 85, 86, 88, 90, 93, 95, 97 99, 101-Óscar Garcés-, 103, -NEMO2023, 105, 107, 109, 111. Cortesía: 13, 14, 15, 16, 17 -Ecopetrol-, 52 -Consejo Gremial Nacional-, 58 -Acolgen-, 59 -Celsia-, 60 -Isagen-, 62 -Vatia-, 63a -Celsia-, 63b -Isagen-, 64 -Naturgas-, 91 -Universidad Externado de Colombia. Archivo personal colaboradores: 46, 70, 80, 84. Archivo autores y/o editoriales: 114. Banco DE Comunicaciones: 114.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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40 CONSIDERANDOS FUNDAMENTALES

PARA AVANZAR EN LA TRANSICIÓN Hadar Yesid Suárez Gómez Asesor despacho Vicecontralor General

46 TRANSICIÓN ENERGÉTICA

A LA COLOMBIANA Amylkar D. Acosta M. Director de la RAP Caribe

52 UNA TRANSICIÓN NECESARIA

PARA LA ˝TRANSICIÓN ENERGÉTICA˝ Carlos Germán Arce Presidente del Consejo Gremial Nacional

58 UNA CRISIS ENERGÉTICA

AFECTA LA TRANSICIÓN Natalia Gutiérrez Jaramillo Presidenta Ejecutiva de Acolgen

64 TRANSICIÓN SÍ, CON GAS NATURAL Luz Stella Murgas Presidenta de Naturgas

70 REGALÍAS COMO INSTRUMENTO

DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Mauricio García Garzón Especialista en gerencia pública y control fiscal

80 PARQUES EÓLICOS Y SU EFECTO

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EN LAS COMUNIDADES WAYÚU César Arismendi Arturo García Durán

PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AMBIENTAL CASOS PARA SUPERAR TENSIONES CON EL DESARROLLO Iván Darío Gómez Lee Asesor Contraloría General de la República

90 RECONOCIMIENTO DE LA NATURALEZA

COMO SUJETO DE DERECHOS ¿UNA CONSECUENCIA DE LAS LIMITACIONES DEL DERECHO AMBIENTAL? Carolina Montes Cortés Universidad Externado de Colombia

TRANSICIÓN ENERGÉTICA SÍ;

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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PERO SEGURA, INTEGRAL, EFICIENTE Y RESPONSABLE

Para el uso de energías más limpias, Colombia debe hacer su tránsito de manera gradual y segura, con los objetivos claros y firmes, definiendo estrategias viables de mediano y largo plazo, no sólo por las exigencias y compromisos a nivel mundial en materia medioambiental, sino también por el agotamiento de nuestra producción interna.

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA y la forma como se realice será uno de los asuntos vitales que marcarán el rumbo de Colombia en los próximos años por el impacto que tendría sobre el ambiente, la economía, las finanzas y la vida de todos los colombianos. Será, además, una importante prueba de la capacidad y responsabilidad de la Contraloría General de la República (CGR).

La CGR ha realizado seguimiento a las políticas de sustitución de energías fósiles por las de menores emisiones, proceso promovido desde la expedición de la Ley 1715 de 2014 de integración de energías renovables no convencionales y ampliada por la Ley 2099 de 2021 sobre la transición energética. Dentro de los logros, se destaca el avance normativo y regulatorio para la diversificación de la generación de energía eléctrica mediante fuentes no convencionales que permitieron la inclusión de proyectos nuevos eólicos y solares con energía comprometida en las subastas de 2019 y 2021.

La CGR ha sido respetuosa de las posturas que el actual Gobierno ha planteado y puesto en marcha en esta materia, en la medida en que se valora el interés de proteger y preservar los recursos naturales, pero también ha hecho llamados respetuosos sobre inquietudes, consecuencias o responsabilidades que se pueden desprender de la puesta en marcha de políticas que terminen afectando el patrimonio fiscal de la Nación y de los colombianos.

CARLOS MARIO ZULUAGA PARDO VICECONTRALOR EN FUNCIONES DE CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

Nuestro país se comprometió a reducir en 51 % las emisiones de gases de efecto invernadero a 2030 y a llegar a la carbono-neutralidad en 2050, sin embargo, es un asunto de interés nacional que se debe poner en perspectivas reales, en especial, porque la transición energética debe hacerse de manera justa, segura, confiable, responsable y eficiente.

La transición no es un tema lineal, pues no se trata simplemente de reemplazar una energía por otra, sino de analizar factores importantes como la infraestructura de producción almacenamiento y transporte, potencia y disponibilidad de los energéticos, al igual que los efectos fiscales.

Dependencias y finanzas Sin ser una nación petrolera, la dinámica de la industria energética reviste una gran importancia en Colombia, en especial en el comportamiento económico y fiscal. Se estima que en 2022 el sector aportó cerca del 10 % del Producto Interno Bruto (PIB) y tan sólo la exportación de petróleo y sus derivados representaron el 33,7 % en la balanza comercial.

En este mismo año, el sector minero energético representó 56,1 % de las exportaciones y aportó, en el último bienio, $33 billones en regalías a las regiones, recursos que financian agua potable, salud, educación y alcantarillado. También generó 90.000 empleos anuales, demandó bienes y servicios locales a colom-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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bianos por el orden de $11.0 billones anuales y destinó $453.103 millones a inversión social, contribuyendo al bienestar de las regiones1.

Sólo Ecopetrol contribuye con cerca del 4 % de los ingresos del Gobierno Nacional y para 2023 se estima que esta empresa entregará cerca de $52 billones en regalías, impuestos y dividendos.2 Por eso, recientemente planteé la necesidad de que se abra una discusión profunda: como Estado incorporamos al Presupuesto General de la Nación un promedio de $83 billones al año, producto de la explotación y exploración de los hidrocarburos y si vamos a suspender esas actividades hacia el futuro, en el mediano plazo, en 5 u 8 años, ¿cómo se van a reemplazar esos recursos o qué gastos se van a suprimir?

Por esto la CGR ha hecho varios llamados a la prudencia y rigor técnico con el que se debe asumir el debate, en especial si afectan las finanzas públicas y la economía, pues no hay que olvidar que los Objetivos de Desarrollo Sostenible que también han sido asumidos por el país, buscan precisamente que se alcance el desarrollo económico con sostenibilidad no sólo de los recursos naturales sino de los recursos que financiarán las diversas políticas sociales.

❯❯ La CGR debe enfocar su vigilancia a la transición energética a través de diversas acciones.

Debe realizar un seguimiento riguroso al desempeño de la gestión pública en este ámbito, garantizando la eficiencia y eficacia de las acciones emprendidas.

Una transición que concilie Es evidente que el país enfrenta el reto de conciliar dos objetivos: el primero, dejar de depender de manera significativa de la producción petróleo, carbón, entre otros commodities, que por su naturaleza tienen cotizaciones muy volátiles y sobre las cuales tiene poca injerencia en los mercados internacionales, además de su limitada capacidad de generar valor agregado.

Esto implica recomponer el aparato productivo nacional para impulsar sectores con mayor complejidad, de valor agregado y con amplia demanda en los mercados, que conlleve a un sistema económico robusto, resistente a las coyunturas negativas internas y externas, generador de empleos estables y de calidad; y con la capacidad de diversificar la canasta exportadora.

El segundo objetivo está relacionado con el avance del país en el uso de energías más limpias, el cual es pertinente hacerlo de manera gradual y segura para minimizar los efectos adversos sobre variables económicas como la inversión, el empleo, las finanzas públicas, la competitividad, la inflación, por mencionar las más evidentes; a la par del deber de garantizar la seguridad energética.

1. CGR. Contralor recomienda prudencia y rigor técnico en debate sobre transición energética y que intervención de comisiones de regulación mire necesidades de usuarios y respete leyes de libre mercado. 7 de febrero de 2023.

2. Ibidem.

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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La transición no es un tema lineal, pues no se trata simplemente de reemplazar una energía por otra, sino de analizar factores importantes como la infraestructura de producción, almacenamiento y transporte, potencia y disponibilidad de los energéticos; al igual que los efectos fiscales.

La no muy buena noticia es que la transición energética con mayor participación de las energías limpias no va al ritmo que se esperaba. El gobierno anterior se comprometió a generar 3.487 megavatios de fuentes eólicas y solares, mediante el esquema del cargo por confiabilidad y las subastas de renovables, pero tienen retrasos significativos e incluso algunos han sido cancelados.3 Estamos ante un punto crítico, ya que de 24 proyectos solo 9 térmicos están en operación (sólo 456 MW), los restantes han declarado tener inconvenientes.

El futuro de la expansión de la generación eléctrica, según lo indica la Unidad de Planeación Minero Energética será con plantas solares (63 %) y plantas eólicas (18 %), lo que modificará la actual composición del parque de generación compuesto por plantas hidráulicas (68 %), plantas térmicas (31 %) y tipo fuentes renovables no convencionales (2,2 %).4 En este contexto, es pertinente mantener plantas térmicas de respaldo y contribuir con el suministro de carbón y gas para garantizar la oferta de energía segura; debe prevalecer la autosuficiencia y el suministro del servicio.

El gas en la transición La Transición energética justa, segura, confiable y eficiente propuesta en el PND 2022-2026, ampara el impulso a las energías limpias y al uso de minerales estratégicos con el fin de reducir la dependencia del modelo extractivista, pero también se plantea que los excedentes del petróleo y del carbón servirán para financiar economías alternativas con una inversión del orden de $114.4 billones (10 % del Plan Plurianual de Inversiones).

Por otra parte, se debe tener en cuenta que recursos como el Gas Licuado de petróleo (GLP) y el gas natural (con reservas suficientes para 8 años), son energéticos que pueden servir de puente para la transición energética, al sustituir fuentes más contaminantes. El gas licuado de petróleo, por ejemplo, evita la quema de leña y por su facilidad de transporte a zonas rurales y apartadas del territorio nacional, beneficia la salud y el medio ambiente.

Tal y como lo ha advertido la CGR, frente a la producción de gas natural existe un riesgo latente para su abastecimiento, toda vez que no hay señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, a pesar de que sí se promueve su uso domiciliario e industrial, así como también el uso del GLP en el parque automotor. Ante este escenario, las compañías podrían optar por cesar sus inversiones y las industrias podrían decidirse por la utilización de otros combustibles, atrasando con esto la transición energética.

Transiciones claras En ningún momento se quiere desconocer que la transición energética ya está en marcha, que es un eje fundamental en el crecimiento económico sostenible y que Colombia está avanzando en la generación de energía a partir de fuentes renovables. Sin embargo, se debe resaltar también que los lineamientos de política de esta transición incluidos en el CONPES 4075 de 2022, señalan que para gozar de una matriz energética limpia, los combustibles fósiles tienen aún un rol importante, además de la dependencia de otros sectores económicos de estos energéticos, para ser eficientes y competitivos en sus procesos.

3. Suárez, Hadar. López, Liliana. Delgado, Diana. Avance en los proyectos de generación a partir de fuentes no convencionales, Estudio Sectorial, dic. 2021.

4. Rodríguez, Carlos. Discurso del Foro Transición Energética: Luces para el Futuro. 28 de febrero de 2023.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Las reservas de hidrocarburos deben ser suficientes para cubrir el proceso de transición sin riesgo a la confiabilidad en el abastecimiento, la soberanía energética y, en general, la economía.

Para la CGR no es claro cómo será la participación y la transformación de los procesos productivos a cargo de la industria que hoy depende del carbón y de los hidrocarburos, por lo que hacemos un llamado en varios frentes, a las instituciones y sectores del país, para ampliar las alternativas frente a esta transformación necesaria, con una política pública integral, eficiente y responsable, para que se haga con la gradualidad requerida y se tomen líneas de acción que permitan el cumplimiento de las metas propuestas y los compromisos adquiridos internacionalmente. Se trata de lograr la diversificación de nuestros sectores económicos hacía la incursión en nuevos modelos de negocio sostenibles, generando un reemplazo que tenga el menor impacto sobre nuestras principales variables macroeconómicas.

Es importante que el Gobierno realice una mayor pedagogía en sus pronunciamientos referentes a la transición energética y aclare si esta se hará de manera gradual y progresiva, sin desconocer la importancia que en la actualidad juega el sector minero energético para la economía y las finanzas públicas. Hay que incluir a los usuarios, que son los grandes consumidores y los que finalmente pagan la transición de las grandes inversiones, y que también pagan las consecuencias negativas que pudieran prevenirse.

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❯❯ Tal como lo ha advertido la CGR, frente a la producción de gas natural existe un riesgo latente para su abastecimiento, toda vez que no hay señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, a pesar de que sí se promueve su uso domiciliario e industrial, así como también el uso del GLP en el parque automotor.

No es claro aún para la CGR el orden de los planes, proyectos y costos de las actividades a realizar, con sus respectivos responsables y preocupa que siendo el transporte de carga y de pasajeros, la deforestación y los procesos agropecuarios, los de mayor impacto en cuanto a emisiones, estos no figuren de manera precisa en la política de transición energética.

Para el uso de energías más limpias, Colombia debe hacer su tránsito de manera gradual y segura, con los objetivos claros y firmes, definiendo estrategias viables de mediano y largo plazo, no sólo por las exigencias y compromisos a nivel mundial en materia medioambiental, sino también por el agotamiento de nuestra producción interna.

La CGR debe enfocar su vigilancia a la transición energética a través de diversas acciones.

Debe realizar un seguimiento riguroso al desempeño de la gestión pública en este ámbito, garantizando la eficiencia y eficacia de las acciones emprendidas. Asimismo, es crucial revisar el cumplimiento de los planes de desarrollo, las leyes y los documentos CONPES asociados. La verificación de los resultados de las inversiones es otro aspecto fundamental, asegurando su transparencia y efectividad.

Además, la CGR debe llevar a cabo análisis de los futuros proyectos de ley relacionados.

La CGR mantendrá un seguimiento permanente para que la política pública de transición en curso, así como las inversiones asociadas a la misma, logren sus resultados con la mayor eficiencia y oportunidad. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CGR. Contralor recomienda prudencia y rigor técnico en debate sobre transición energética y que intervención de comisiones de regulación mire necesidades de usuarios y respete leyes de libre mercado. 7 de febrero de 2023.

•

CGR. Contralor recomienda al Gobierno mayor pedagogía sobre transición energética y que aclare si se hará de manera gradual y progresiva. 28 de febrero de 2023.

•

CGR. Control fiscal a la transición. Documento equipo Vicecontralor, marzo 2023.

•

CGR. La importancia del sector minero-energético, el futuro de la política energética y la coyuntura actual.

•

CGR. Hay que buscar un equilibrio en la transición energética”, dice el Contralor en funciones y pide al Gobierno que defina un mecanismo que garantice la sostenibilidad fiscal.

•

CGR. MinMinas se compromete a revelar costos de la transición energética antes de finalizar el año. 17 de octubre de 2023.

•

DNP. Bases Plan Nacional de desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la vida, pág. 157-181.

•

Ministerio de Minas y Energía. Transición Energética Justa: Rutas que nos preparan para el futuro.

•

Ministerio de Minas y Energía. Transición energética justa, segura, confiable y eficiente, pág. 159.

•

Rodríguez Becerra, Carlos. Discurso del Foro Transición Energética: Luces para el Futuro. 28 de febrero de 2023.

•

Suárez, Hadar. López, Liliana. Delgado, Diana. Avance en los proyectos de generación a partir de fuentes no convencionales, Estudio Sectorial, dic. 2021.

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ECOPETROL AVANZA

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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EN EL CAMINO HACIA LA TRANSICIÓN JUSTA

La compañía tiene un portafolio robusto para consolidarse durante los próximos 20 años como el principal grupo de energía de Latinoamérica, con inversiones diversificadas, soluciones de bajas emisiones, operaciones altamente descarbonizadas y a la vanguardia en innovación y tecnología.

ECOPETROL, la empresa integrada de energía más grande de Colombia, avanza en el camino hacia la transición energética justa como parte de su compromiso de cero emisiones netas de carbono en 2050 (alcance 1 y 2), reducción del 50 % de emisiones totales al 2050 (alcance 3); y reducción de emisiones de metano en un 45 % a 2025 y en un 55 % a 2030, con respecto a la línea base de 2019, en las operaciones directas.

Estas metas que se ha trazado el Grupo Ecopetrol son fundamentales para hacer un mejor análisis acerca de la situación actual y el futuro del sector energético en Colombia.

Por esa razón es muy importante conocer lo que está haciendo la organización en diversos frentes para marchar con paso firme hacia la anhelada transición energética.

La compañía cuenta con la Estrategia 2040 “Energía que Transforma”, la hoja de ruta que plasma el compromiso con sus grupos de interés, el medio ambiente, las energías renovables, la diversificación en infraestructura energética, los negocios de bajas emisiones, el aporte social y la SosTECniblidad® con generación de valor, a través del negocio tradicional que impulsa el crecimiento y desarrollo del país.

En el camino hacia la descarbonización, Ecopetrol también se fijó como meta incorporar 900 megavatios de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en su matriz de suministro eléctrico al año 2025, de los cuales 750 corresponden a sus operaciones y 150 se encuentran en fase de maduración. Esta energía tiene como destino ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

principal los autoconsumos en la operación y la producción de hidrógeno de bajas emisiones en Colombia.

Así mismo, en los últimos cinco años Ecopetrol ha venido fortaleciendo su portafolio de energías limpias con ecoparques solares ubicados en los departamentos de Meta y Huila, que tienen una capacidad de 108 megavatios pico para las operaciones de la empresa en estas regiones.

Se estima que a finales del 2023 inicien las operaciones de los ecoparques solares en Santander y Bolívar, que tendrán una capacidad superior a 60 megavatios. Además, las filiales Cenit, ODC y Ocensa tendrán en operación más de diez plantas solares en distintos departamentos del país.

Plan de Hidrógeno

RICARDO ROA BARRAGAN PRESIDENTE DE ECOPETROL

Por otra parte, en marzo del año anterior la compañía lanzó el Plan Estratégico de Hidrógeno, un energético que contribuye con la descarbonización y diversificación hacia una economía de bajo carbono. La meta de Ecopetrol es producir un millón de toneladas de hidrógeno a 2040, con el objetivo de atender el mercado local y exportar a otros países. Para lograrlo, se estiman inversiones cercanas a US$2.500 millones de aquí al año 2040.

En este frente, el Grupo Ecopetrol avanza en dos proyectos de movilidad sostenible: el primero con un vehículo Toyota Mirai y el segundo, mediante un piloto de suministro de hidrógeno de bajas emisiones para la operación

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Movilidad eléctrica

de un bus de 50 pasajeros que rodará por las calles de Bogotá en los próximos meses.

De esta manera, la empresa busca realizar evaluaciones técnicas del comportamiento del hidrógeno, analizar el negocio de movilidad que permita la expansión de esta aplicación en el país y estudiar el modelo de importación de equipos de carga del energético.

Biomasa, geotermia y energía eólica

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Como parte del portafolio de nuevas energías se firmó un acuerdo con las empresas EDF y Refocosta para la compra de energía proveniente de un cultivo de biomasa forestal en Casanare, que generará más de 200 gigavatios hora al año de energía verde, lo que representará una reducción de 70 mil toneladas de emisiones de CO2e al año.

Ecoparque solar en Castilla, Meta

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Potencial eólico en Casanare y Huila

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En los últimos cinco años Ecopetrol ha venido fortaleciendo su portafolio de energías limpias con ecoparques solares ubicados en los departamentos de Meta y Huila, que tienen una capacidad de 108 megavatios pico para las operaciones de la empresa en estas regiones.

Inversión social, educación

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En el camino hacia la descarbonización, Ecopetrol también se fijó como meta incorporar 900 megavatios de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en su matriz de suministro eléctrico al año 2025, de los cuales 750 corresponden a sus operaciones y 150 se encuentran en fase de maduración.

También se desarrollan mediciones del potencial eólico en Casanare y Huila, y se firmó un acuerdo con Baker Hughes y la CHEC para ejecutar un piloto de geotermia en el Valle de Nereidas, departamento de Caldas. Esta iniciativa podría generar entre 50 y 100 megavatios de energía renovable equivalente al suministro para más de 250.000 familias.

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Gas natural, clave en la transición

Inversión social, vías

El gas natural desempeña un rol clave para la seguridad energética del país y para reducir las emisiones en segmentos difíciles de descarbonizar como el del transporte. Por ejemplo, un vehículo movido por gas emite 30 % menos de gramos de CO2/Gigajulio frente a otros combustibles, y la generación de energía eléctrica con gas natural produce 50 % menos gases de efecto invernadero (GEI).

Además, el uso de gas natural reduce las emisiones de material particulado y hollín en 99 % y las de CO2e entre 30 % y 50 %, no produce dióxido de azufre (causante de la lluvia ácida) ni partículas sólidas, de ahí su importancia en la descarbonización.

Así mismo, el aporte del gas natural a las operaciones del Grupo Ecopetrol es significativo. Actualmente tenemos una demanda de energía eléctrica de aproximadamente 21-22 gigavatios-hora/día, que representa alrededor del 10 % de la demanda de Colombia, que oscila entre 220-230 gigavatio-hora/día.

Del consumo total, el Grupo Ecopetrol autogenera cerca de 13 gigavatios-hora/día, equivalentes a 550 megavatios de potencia, tomando del sistema interconectado nacional aproximadamente 8-9 gigavatio-hora/día. La autogeneración utiliza gas natural como principal fuente primaria, seguida de líquidos y una participación creciente de Fuentes no Convencionales de Energía Renovable (FNCER).

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Piloto, geotermia en Caldas

En el caso del uso de la energía térmica en procesos industriales, se tiene una demanda de 255 GBTU/día (92.909 GBTU/año) que representa el 79 % del consumo de energía total del Grupo Ecopetrol; los principales usuarios de energía térmica son los turbocompresores de gas en los campos de producción del Piedemonte llanero, la generación de vapor para recuperación terciaria en campos de producción de Teca-Nare y los hornos de proceso en las refinerías de Cartagena y Barrancabermeja.

En conclusión, Ecopetrol tiene un portafolio robusto para consolidarse durante los próximos 20 años como el principal grupo de energía de Latinoamérica, con inversiones diversificadas, soluciones de bajas emisiones, operaciones altamente descarbonizadas y a la vanguardia en innovación y tecnología, lo cual le permitirá seguir siendo un motor de crecimiento económico y generación de bienestar para los colombianos. EC

Gas natural domiciliario

DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA: RIESGOS MACROFISCALES

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Los desafíos son reales pero también representan oportunidades para el crecimiento económico, la creación de empleo, la mejora del medio ambiente y la mitigación del cambio climático.

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA se refiere al proceso de cambio de fuentes de energía y tecnologías utilizadas en una sociedad, con el objetivo de reducir la dependencia de combustibles fósiles, mitigar el cambio climático y avanzar hacia un sistema energético más sostenible, eficiente y limpio. Está intrínsecamente vinculada al desarrollo económico y tiene una serie de impactos significativos en el desarrollo sostenible de una sociedad.

En la gráfica se presentan algunas formas en las que la transición energética y el desarrollo están interconectados (gráfica 1).

ANA ELENA MONSALVO HERRERA CONTRALORA DELEGADA PARA ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS

En resumen, la transición energética y el desarrollo están estrechamente relacionados.

Una transición exitosa hacia fuentes de energía más limpias y sostenibles puede tener un impacto positivo en la economía, el empleo, la calidad de vida y la resiliencia de una sociedad.

Además, es un paso importante para abordar los desafíos globales del cambio climático y la degradación del medio ambiente.

En la actualidad, el mundo se encuentra en una carrera contrarreloj para reducir su dependencia de los combustibles fósiles y evitar así el aumento de la temperatura en

❯ ESPECIAL

➔ ➔

Innovación y desarrollo de la investigación

TE y Desarrollo

Incremento del acceso a la energía

Desarrollo de la industria de energías renovables

➔ ➔

➔

Sostenibilidad ambiental

➔

Desminución de emisiones de gases de efecto invernadero

➔

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

GRÁFICA 1.

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Disminución de costos a largo plazo

Fuente: Elaboración propia (https://naturklima.eus/hte-ventajasde-la-transicion-energetica.htm)

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Seguridad energética

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1,5 °C, que traería consecuencias catastróficas para el mundo1.

Se estima que para lograr la meta de cero emisiones netas antes de 2050 es necesario aumentar, de forma veloz, el suministro de energías de baja emisión de carbono y, al mismo tiempo, disminuir el uso de combustibles fósiles. Es por esto que se requieren no sólo las energías solar y eólica para la transición, sino bioenergía e hidrogeno verde; pero no sólo con la producción de nuevas fuentes bastará para detener la contaminación, también se deberá pensar en sistemas de captura de carbono para poder descontaminar el medio ambiente2.

Con el fin de lograr la neutralidad del carbono en el 2050, Colombia ha adquirido el compromiso de la transición energética con el fin de combatir el cambio climático.

Mediante la Ley 2099 de 2021, por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones, se establece la senda a la transición energética en Colombia, promoviendo el uso de fuentes no convencionales de energía.

❯❯ Una transición energética exitosa requiere una planificación adecuada, inversiones estratégicas, políticas públicas sólidas y colaboración entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil.

El 29 de marzo de 2022 el Gobierno Nacional aprobó el Conpes 40753, donde se define la política de transición energética bajo cuatro pilares:

• Seguridad y confiabilidad en el abastecimiento energético;

• Conocimiento e innovación en transición energética;

• Desarrollo y crecimiento económico a •

partir de las oportunidades que ofrece la transición energética; y Desarrollo de un sistema energético que contribuya a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

A través de éste Conpes la transición energética se convierte en política de Estado, quitándole la responsabilidad única al Ministerio de Minas y Energía y estableciendo una política transversal entre los ministerios de ciencia, tecnología e innovación, de transporte y de ambiente y el Departamento Nacional de Planeación.

Colombia se encuentra en el proceso de masificación de las nuevas energías, tanto eólicas

1. Finanzas & Desarrollo. Bajo la lupa. Andrew Stanley. Fondo Monetario Internacional. Diciembre de 2022.

2. Ibid.

3. Documento Conpes 4075. Política de Transición Energética, https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/ Económicos/4075.pdf

DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

(carretero, urbano, aéreo, fluvial y marítimo), el industrial, el residencial y el comercial.

El primero es altamente intensivo en el uso de combustibles fósiles tales como diésel, gasolinas, gasolina de aviación, entre otros, y poco intensivo en el uso de fuentes menos contaminantes como la electricidad. El sector industrial se caracteriza por usar fuentes energéticas como el carbón, los derivados del petróleo, gas natural y la electricidad; mientras que el sector residencial utiliza mayormente la electricidad como fuente energética, el gas natural y en las zonas rurales todavía hay un uso importante de la leña.

El siguiente cuadro muestra para el 2022 la matriz energética de Colombia, de la cual podemos establecer varias conclusiones:

como solares en toda la costa Caribe, colocándolo en el puesto 13 en el listado de la OCDE4, como uno de los países con mejor desempeño en la transición a energías limpias.

La matriz energética en Colombia

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

20

El sector minero energético en Colombia se compone, como cualquier otro mercado, de dos elementos principales: la oferta y la demanda.

Por el lado de la oferta, con tres subsectores: el subsector de energía eléctrica, que comprende todas las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización del fluido eléctrico; el subsector de minería; y el subsector de hidrocarburos, que abarca actividades de exploración, procesamiento, transporte, refinación y distribución de combustibles líquidos y gaseosos.

En el subsector de energía eléctrica la actividad de generación comprende tres tipos: la hidráulica, la térmica y las fuentes no convencionales (solar y eólica, principalmente). La hidráulica y las no convencionales constituyen fuentes no contaminantes mientras que la térmica contribuye a la emisión de gases al usar como combustible carbón, gas natural y otros (diésel).

El subsector de hidrocarburos principalmente explota y produce petróleo (y sus derivados como diésel, gasolina, gasóleo, productos petroquímicos, entre otros), gas y biocombustibles. En el subsector de minería, se destaca la producción de energéticos como el carbón, entre otros productos.

Los energéticos primarios se extraen directamente de la naturaleza como el petróleo, carbón mineral o gas natural; y los energéticos secundarios provienen de procesos de transformación de la energía primaria tales como los combustibles líquidos y el coque, o incluso de un energético secundario, como la energía eléctrica generada a partir de combustibles líquidos 5.

Por el lado de la demanda de energía, después de descontar los procesos de transformación y de intercambio, encontramos a los consumidores finales, dentro de los cuales figuran como principales el sector transporte

CUADRO 1 MATRIZ ENERGÉTICA COLOMBIANA OFERTA TOTAL DE ENERGÍA 2022 PRIMARIA

(en Terajoules)

Producción (carbón, petróleo, Gas Nat y otros)

4.292.119,93

Fuentes No Convencionales de Energías Renovables (viento y sol)

9.459,67

Importaciones y variación de existencias

276.793,53

Exportaciones

-2.332.256,84

Procesos de Transformación

-1.503.324,87

Pérdidas

-203.207,57

Otros conceptos

-74.008,55

Oferta Neta de Energía Primaria (para consumo final)

456.115,63

SECUNDARIA

(en Terajoules)

Transformación y transferencias gasóleo, diésel, gasolina, electricidad

1.383.971,20

Importaciones y variación de existencias

241.966,93

Exportaciones

-352.296,36

Pérdidas Otros conceptos

-4.471,24 11.093,25

Oferta Neta de Energía Secundaria (para consumo final)

1.280.263,78

TOTAL

1.736.379,40

Fuente: Balance Energético Colombiano – BECO-.

Unidad de Planeación Minero Energética -UPME-

4. https://www.portafolio.co/economia/energias-renovables-ranking-de-paises-de-la-ocde-y-puesto-decolombia-570080 5. Ficha metodológica. Balance Energético Colombiano – BECO. Unidad de Planeación Minero Energética -UPME

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

21

a.

De la producción primaria de energía (medida en terajoules o terajulios) producida en el 2022 el 54,3 % se exporta, el 35 % se destina procesos de transformación dentro de las mismas industrias productoras de energía y sólo el 11 % se consume en el país. De lo anterior se desprende que buena parte del potencial energético primario no satisface la demanda interna, por lo que su utilización no genera afectaciones ambientales directas en el país, no obstante, su explotación, procesamiento y disposición conlleva importantes efectos ambientales negativos.

b. La producción primaria energética está altamente concentrada en los minerales y los hidrocarburos (carbón, petróleo y gas natural) representando el 88 % del total, mientras que las fuentes renovables no convencionales (viento y sol) se encuentran rezagadas representando sólo el 0,22 % del total.

❯❯ Se estima que para lograr la meta de cero emisiones antes de 2050 se requieren no sólo las energías solar y eólica para la transición, sino bioenergía e hidrogeno verde.

c.

La producción secundaria de energía en Colombia en el 2023 se encuentra altamente concentrada en los derivados del petróleo (diésel y gasolina) con el 58 %, mientras que la electricidad sólo representa el 20 %.

Los datos de consumo final de energía en Colombia en el 2022 se muestran en el cuadro No. 2:

CUADRO 2 CONSUMO DE ENERGÍA EN COLOMBIA Consumo Energético Final

-1.736.379,49

Fabricación, construcción e industrias extractivas de no combustibles

-367.767,03

Transporte

-917.108,06

De los cuales Gasolina para transporte terrestre

-311.790,02

Gasóleo/diésel y gasóleo pesado

-508.449,68

Electricidad Otros sectores o usos Fuente: Balance Energético Colombiano – BECO-.

Unidad de Planeación Minero-Energética -UPME-

-1.992,76 -451.504,41

DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

22

❯

Los ingresos tributarios generados por el sector hidrocarburos, en la vigencia 2022, representaron el 0,6 % del PIB, esperando que para el cierre fiscal del 2023 se encuentre sobre el 0,9 %; mientras que los ingresos no tributarios para la vigencia 2022 se ubicaron en el 1,1 %, con la expectativa de que al finalizar la vigencia 2023 estén en el 1,5 %.

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Varias conclusiones relevantes se pueden extraer de esta información: a. El sector transporte es el mayor consumidor final de energía con el 52,8 % del total, seguido por el sector de fabricación, construcción e industrias extractivas de no combustibles con el 21,2 % y otros sectores (residencial y comercial, principalmente) con el 26 % restante. b.

El sector transporte depende intensivamente de fuentes de energía derivadas de los combustibles fósiles tales como gasolina y diesel, que representan el 89,4 % y el 47,2 % del consumo del sector y del total, respectivamente.

c.

La electricidad, como energético secundario, tiene muy poca relevancia en el consumo final del sector transporte, representando sólo el 0,2 %, mientras que para otros sectores (residencial y comercial) explica el 51 % del consumo de energía.

Fuentes de emisión de gases de invernadero El gas de efecto invernadero más conocido es el dióxido de carbono (CO2). Este ingresa a la atmósfera por la quema de combustibles fósiles como el carbón, el gas natural y el petróleo, o de residuos sólidos y materiales biológicos; además, por ciertas reacciones químicas, como la producción de cemento.

El 80 % del CO2 permanece en la atmósfera hasta 200 años, mientras que el 20 % restante resiste hasta 30.000 años. El gas contribuye con algo más del 53 % al calentamiento global6 .

El efecto invernadero es la forma en que el calor queda atrapado cerca de la superficie de la tierra; se podría pensar que estos gases atrapan el calor como una manta que envuelve a la tierra, manteniendo el planeta más cálido.

Los gases de efecto invernadero incluyen dióxido de carbono, metano, óxidos nitrosos y vapor de agua. Se ha determinado que el efecto de calentamiento del dióxido de carbono ayuda a estabilizar la atmósfera terrestre.

El nivel de dióxido de carbono en la atmósfera ha estado aumentando constantemente durante décadas y atrapa el calor adicional cerca de la superficie de la tierra, lo que hace que aumenten las temperaturas7.

Colombia frente al efecto de invernadero En Colombia, un ciudadano promedio puede emitir cerca de 1.6 toneladas de CO2 al año8, lo cual es un promedio alto si se quiere llegar a la meta de reducir en un 51 % estas emisiones para el año 2030 con el fin de mitigar el efecto invernadero.

El Gobierno Nacional ha dispuesto de todos los medios en materia ambiental dirigidos a la población, es por ello que el Ministerio de Ambiente, dentro de sus proyectos, fomenta campañas sobre educación en cambio climático, con motivo de la conmemoración del Día Mundial por la Reducción de las Emisiones de CO2, que se celebra cada 28 de enero.

La huella individual es una medida asociada a la cantidad de CO2 que puede generar una persona diariamente con las actividades relacionadas con el consumo de energía, agua, transporte y alimentación, entre otras.

6. Blog Sostenibilidad para todos 7. https://climate.nasa.gov/faq/70/que-es-el-efecto-invernadero/ 8. https://www.minambiente.gov.co/en-promedio-un-colombiano-emite-al-ano-16-toneladas-de-co2/#:~:text=Un%20 colombiano%20promedio%20puede%20emitir,alcanzar%20la%20carbononeutralidad%20al%202050.

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23 Aportes macroeconómicos y fiscales del sector

❯❯ La explotación,

Es innegable la importancia que tiene el sector minero energético dentro de la economía colombiana y las finanzas públicas del orden central y territorial. Esta importancia relativa puede atribuirse a la incapacidad secular del aparato productivo de generar una matriz de producción diversi-

producción y exportaciones de carbón tiene un gran impacto en nuestra economía.

GRÁFICA 2.

CONTRIBUCIONES SECTOR MINERO ENERGÉTICO

ficada, compleja y entrelazada que le permita desarrollar actividades de alto valor agregado, de empleos estables y de calidad y de vocación exportadora.

Sin ser un país con grandes reservas de hidrocarburos y de minerales (con excepción tal vez del carbón térmico) la explotación, producción y exportaciones de estos productos tienen aún gran impacto en variables claves de nuestra economía.

Contribución al PIB

Sector Minero Energético

➔

➔ ➔ Ingresos fiscales

➔

Generación de ingresos

Desarrollo de infraestructura Fuente: Elaboración propia con base en El sector energético-minero y la economía colombiana, Diego Fernando Otero Prada. Bucaramanga. Enero 2012.

Empleo

➔ ➔ Inversión extranjera

DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

24

❯

El exministro Mauricio Cárdenas se refirió al costo de la transición energética en Colombia, estimando que llegaría a oscilar entre el 8 % y el 11 % del PIB por año, lo que representa más de 120 billones de pesos, mientras que a Estados Unidos y Europa les cuesta 6 % del PIB al año.

El sector minero-energético desempeña un papel crucial en la economía colombiana. En 2021, la explotación de minas y canteras y la actividad industrial de fabricación de productos provenientes de la refinación del petróleo, representaron el 9,6 % del total de la actividad económica.

En términos de comercio exterior, en 2021 el 32,6 % del total de las exportaciones correspondió al petróleo y sus derivados. Sin considerar el 2021 que fue atípico, por efectos de la pandemia, los excedentes financieros que el GNC recibe de Ecopetrol fueron tan cuantiosos como en el 2020 cuando ascendieron a $6.5 billones.

El sector minero energético aportó a las regiones $33 billones en regalías, que se destinaron en el último bienio a proveer agua potable, salud, educación y alcantarillado.

Los ingresos totales del Gobierno Nacional por concepto de explotación de hidrocarburos, como porcentaje del PIB para 2022, fueron de 1,7 %; se espera que para el cierre del 2023 estén sobre el 2,8 % con un crecimiento de 1,1 puntos porcentuales frente al año anterior.

En cuanto a los ingresos tributarios generados por el sector hidrocarburos, en la vigencia 2022 representaron el 0,6 % del PIB, esperando que para el cierre fiscal del 2023 se encuentre sobre el 0,9 %; mientras que los ingresos no tributarios para la vigencia 2022 se ubicaron en

el 1,1 %, con la expectativa de que al finalizar la vigencia 2023 estén en el 1,5%. A partir del 2024 se espera un descenso en los Ingresos totales por petróleo, tanto en los ingresos tributarios como en los no tributarios.

De acuerdo con la DIAN, el recaudo tributario de 2022 fue de $228.60 billones, por lo que solo el petróleo habría aportado 7,9 % de todo el recaudo (cuadro No. 3).

Después de un periodo de repunte en los precios del petróleo, observado entre el 2022 y 2023, se espera que los dividendos de Ecopetrol retornen a los niveles normales del 0,4 % PIB, reduciendo los excedentes que transfiere a la Nación.

Riesgos y oportunidades de la transición energética La transición del consumo de combustibles fósiles a energías limpias se ha convertido en la meta de todos los países que son conscientes de que para el 2050 ya se habrán agotado los recursos fósiles y deberán estar preparados pasa sustituir esta fuente de energía.

Por esta razón es urgente implementar una política de transición energética que no solo disminuya el impacto en la naturaleza, sino que le permita avanzar al país en materia económica. Colombia, como país en vía de desarrollo, no estará exento del impacto climático

CUADRO 3 INGRESOS TOTALES PETROLEROS GNC % PIB AÑOS

2022

2023

2024

2025

2026

Ing. Totales Petroleros GNC (% PIB)

1,7

2,8

2

0,9

0,8

Ing. Tributarios GNC (% PIB) Petróleo

0,6

0,9

0,4

0,4

0,3

Ing. No tributarios (% PIB) Ecopetrol (dividendos)

1,1

1,5

0,7

0,4

0,4

Fuente: MFMP 2023. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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en la economía, por lo que debe realizar un cambio en la producción de energías para no quedar inmersos en un sistema obsoleto que obstaculice el crecimiento.

La transición energética no es una corriente de pensamiento que pretenda conservar el medio ambiente, manteniendo una producción media que no consuma ni genere sobrantes de carbón. Por el contrario, puede generar altos beneficios económicos para el país motivando la innovación tecnológica, impulsando el crecimiento de la competitividad en la producción de bienes y servicios, aumentando la necesidad de personal más calificado para atender la producción, lo que finalmente se refleja en el cierre de brechas sociales y la disminución del desempleo.

Esta nueva era de producción energética presenta grandes desafíos para el país, como el hecho de no contar con capacidad técnica ni económica para crear proyectos de alto impacto en el ecosistema, así como no disponer de una infraestructura adecuada que esté lista para el cambio de fuentes de energía.

Por este motivo, es indispensable calcular los costos en que incurriría el país por ese cambio de fuentes y analizar el impacto macroeconómico que tendría en la economía, que inicialmente podría incrementar los costos de producción, los cuales serían trasladados al consumidor final, generando en un primer momento un efecto inflacionario que puede ser combatido con la implementación de políticas

❯❯ Una transición energética en Colombia podría tener algunos posibles retos en su estructura financiera.

Se requieren inversiones en nueva infraestructura como parques eólicos, plantas solares y modernización de la red eléctrica.

públicas que permitan, con el paso del tiempo, atenuar ese impacto.

Es importante destacar que una transición energética exitosa requiere una planificación adecuada, inversiones estratégicas, políticas públicas sólidas y colaboración entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Cuando se gestiona de manera efectiva, la transición energética puede ser un motor de desarrollo económico y social sostenible, al tiempo que contribuye a la mitigación del cambio climático y la preservación del medio ambiente.

De igual manera, la transición energética puede tener un impacto significativo en el presupuesto público, cuya magnitud y dirección dependen de factores como la forma y el tiempo en que dure la transición, las políticas gubernamentales que se adopten y la composición de la matriz energética.

En el contexto de una transición energética, nuestro país podría tener algunos posibles retos en su estructura financiera. Se requieren inversiones en nueva infraestructura como parques eólicos, plantas solares y modernización de la red eléctrica, lo cual podría requerir subsidios o inversiones gubernamentales adicionales para compensar la diferencia y garantizar un suministro de energía.

Esta transición puede aumentar los gastos de inversión del Gobierno y, en consecuencia, afectar el presupuesto. Otro factor que podría verse afectado sería el de los incentivos fiscales

DELEGADA ECONOMÍA Y FINANZAS

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

26

❯

La transición energética puede tener un impacto significativo en el presupuesto público, cuya magnitud y dirección dependen de factores como la forma y el tiempo en que dure la transición, las políticas gubernamentales que se adopten y la composición de la matriz energética.

toda vez que el gobierno puede ofrecerlos a las empresas y proyectos que adopten tecnologías más limpias. Esto podría disminuir los ingresos fiscales en el corto plazo, aunque se espera que en el largo plazo las inversiones en energías limpias contribuyan a la creación de empleo y al crecimiento económico. Adicionalmente, se tendrían menores ingresos por energías fósiles, implicando una reducción en la dependencia de fuentes de energía basadas en combustibles como el carbón, lo que puede llevar a una disminución de los ingresos gubernamentales asociados con la explotación y exportación de estos recursos naturales.

Indudablemente, la transición energética conlleva una serie de beneficios positivos que influyen en diversos aspectos de la sociedad, la economía y el medio ambiente. A pesar de los costos iniciales, la transición energética tiene el potencial de reducir los costos de generación de energía a largo plazo y disminuir la exposición a la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles. Esto podría incluso liberar recursos en el presupuesto que anteriormente se destinaban a subvencionar los costos de energía.

Igualmente, se considera que se pueden generar y crear nuevos empleos formales, mediante la inversión en proyectos de energías renovables en el sector de la construcción y la operación de proyectos energéticos limpios. También podría tener un impacto positivo en los ingresos fiscales, a través de la recaudación de impuestos sobre la renta, la seguridad social y el sistema pensional.

Sin duda, esta transición puede contribuir al desarrollo económico de regiones específicas del país, especialmente aquellas con recursos naturales para la generación de energía renovable y, adicionalmente, garantizar inversiones gubernamentales en infraestructura y servicios.

Marco fiscal de mediano plazo Las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) pueden verse influenciadas por diversos factores, incluidos los ingresos derivados de los combustibles fósiles, que suelen depender de los precios internacionales del petróleo, el carbón y otros recursos naturales.

La dependencia de estos ingresos puede hacer que el presupuesto y las proyecciones fiscales sean vulnerables a las fluctuaciones en los precios de los commodities.

Ahora bien, en el caso de una reducción de la producción de petróleo y carbón, generaría una contracción del PIB de largo plazo, arrojando como consecuencia menores niveles de inversión del aparato productivo, así como un incremento en las necesidades de financiamiento, como consecuencia de un mayor déficit fiscal y de cuenta corriente.

Esta política de reducción del uso de combustibles fósiles registraría, en un primer momento, una disminución de los ingresos del Gobierno vía regalías y, por consiguiente, en un futuro cercano se reducirían los gastos de las empresas extractivas, tanto los de inversión en capital como los operacionales, lo que implicaría menor generación de empleo y menos uso de tecnología.

Como consecuencia de esta reducción, se tendría una afectación sobre el capital humano y la economía en general, afectando, incluso, la ejecución de programas sociales y culturales apalancados por las regalías.

El Departamento Nacional de Planeación, en su estudio denominado “vulnerabilidades macroeconómicas de la transición energética”, calcula los efectos negativos de una interrupción abrupta de la producción de hidrocarburos en variables claves como el crecimiento del PIB, la balanza externa, los ingresos fiscales y la deuda pública.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

27

Advierte que “la reducción de la producción petrolera llevaría a una contracción del PIB de largo plazo, consecuencia de unos menores niveles de inversión del aparato productivo, así como a un incremento en las necesidades de financiamiento, consecuencia de un mayor déficit fiscal y de cuenta corriente”9.

La clave del estudio se centra en la gradualidad y la implementación de medidas económicas estructurales para “(…) poder mitigar, al menos parcialmente, este tipo de riesgos habría que necesariamente avanzar hacia la diversificación de la economía para reducir la dependencia del petróleo, de forma tal que se pueda ver como una oportuni-

✱

❯❯ Esta transición puede aumentar los gastos de inversión del Gobierno y, en consecuencia, afectar el presupuesto. Otro factor que podría verse afectado sería el de los incentivos fiscales toda vez que el gobierno puede ofrecerlos a las empresas y proyectos que adopten tecnologías más limpias.

dad para impulsar la transición hacia fuentes de energía más limpias y sostenibles y hacia una economía sustentable y resiliente, que a su vez pueda generar nuevos empleos productivos y mejorar la calidad de vida de la población”10.

Por su parte, en la V Cumbre de Petróleo, Gas y Energía, realizada en la ciudad de Bogotá, en noviembre de 2022, el exministro Mauricio Cárdenas se refirió al costo de la transición energética en Colombia, estimando que llegaría a oscilar entre el 8 % y el 11 % del PIB por año, lo que representa más de 120 billones de pesos, mientras que a Estados Unidos y Europa les cuesta 6 % del PIB al año11. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS •

Balance energético colombiano. Beco. Unidad de Planeación Minero Energética. UPME.

•

Energías renovables de los países de la Ocde. Portafolio.

•

Piraquive, Gabriel. Hernández, Gustavo. Garay, Luis Jorge. Barbosa, Santiago. Vulnerabilidades macroeconómicas de la transición energética. DNP, 2023.

•

Política de transición energética. Documento Conpes.

•

Stanley, Andrew. Finanzas y Desarrollo. Bajo la lupa. Fondo Monetario Internacional. 2022.

9. Vulnerabilidades macroeconómicas de la transición energética. Gabriel Piraquive, Gustavo Hernández, Luis Jorge Garay y Santiago Barbosa. Archivos de economía. Departamento Nacional de Planeación. Marzo de 2023.

10. Ibid.

11. https://www.larepublica.co/empresas/costo-de-la-transicion-energetica-en-colombia-esta-entre-8-y-11-del-pib-porano-3489981

DELEGADA MINAS Y ENERGÍA

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REFLEXIONES SOBRE LOS RETOS E IMPACTO FISCAL DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Resulta evidente la necesidad de implementar una transición energética justa, segura, confiable y eficiente, para lo cual se debería, en primera instancia, estimar responsablemente los efectos económicos y fiscales de las políticas del Gobierno respecto a este sector que aporta cerca del 15 % del PIB. EN COLOMBIA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA (TE) se ha asumido como una política pública bajo lineamientos que están definidos en cinco documentos CONPES: el 3918 de 2018, que trata sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible; el 3943 de 2018, sobre la política de mejoramiento del aire; el 3934 de 2018, relacionado con la política de crecimiento verde; el 3963 de 2019, referido a la modernización del sector de transporte automotor de carga; y el 4075 de 2022, recientemente publicado.

La Contraloría General de la República (CGR) ha avanzado en el seguimiento a la formulación de la política y la hoja de ruta planteada por el gobierno orientada a acelerar el proceso de la TE. Inicialmente, en febrero de 2023, realizó un foro sobre la transición energética con el objetivo de cotejar las experiencias y argumentos de expertos internacionales, académicos, funcionarios del gobierno y principales actores del gremio del sector minero energético, quienes aportarían a la construcción de consensos para la toma de decisiones en los retos que el país enfrenta respecto a los compromisos de carbono neutralidad, sin comprometer su economía.

Las conclusiones relevantes apuntaron a la necesidad de implementar una transición energética justa, segura, confiable y eficiente, para lo cual se debería, en primera instancia, estimar responsablemente los efectos económicos y fiscales de las políticas del Gobierno respecto a este sector que aporta cerca del 15 % del PIB.

En este espacio, la CGR resaltó que la transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma, ya que el país está lejos de poder descartarlos al hacer parte de la seguridad energética.

Así mismo, concluyó que dejar de depender de manera significativa de la producción de commodities con cotizaciones volátiles y limitada capacidad de generar valor agregado en el tiempo, obliga a transformar el sistema económico para que sea más robusto, diversificado y resiliente a coyunturas negativas.

Transcurridos ocho meses y dado que aún no había claridad frente al plan para la TE, el 17 de octubre de 2023 la CGR convocó una mesa de trabajo con la Procuraduría General de la Nación para que el Gobierno Nacional entregara detalles sobre los planes y acciones que tiene en el tema de transición minero energética, espacios en los cuales se ha reiterado la necesidad de que este proceso sea analizado integralmente, detallando los costos económicos, fiscales, laborales y sociales.

La TE no es un tema lineal, pues no se trata simplemente de reemplazar una energía por otra, si bien 1 Julio producido por gasolina es igual a 1 Julio producido por energía solar o uno producido en una hidroeléctrica, todos tendrán precios diferentes, infraestructura de producción asociada diferente y distintos efectos a lo largo de los encadenamientos a los que

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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pertenecen; y los efectos fiscales, de especial interés para las finanzas del país y para la CGR, también serían diferentes.

No es clara la transición fiscal que supone reemplazar las fuentes de generación de ingresos de industrias consolidadas a partir de otras actividades productivas que necesitan tiempo y recursos para su materialización, dado que la industria petrolera y minera, actualmente representa inversión extranjera directa, exportaciones, impuestos directos, regalías y efectos en la balanza cambiaria y la balanza de pagos.

Se ha dicho, en múltiples instancias, que Colombia no es un país petrolero y esa posición es discutible; si bien es cierto que no producimos al nivel que lo hacen los países netamente petroleros y que ocupamos el puesto 21 entre los 49 productores, las cifras macroeconómicas demuestran que el petróleo es el que marca el rumbo de nuestra economía. No obstante, cada

❯❯ ¿Cómo se va a reemplazar el 3,9 % de PIB del sector extractivista? ¿Los 16.3 billones de excedentes financieros que genera Ecopetrol? ¿Los 33 billones en regalías? ¿Esos 19.000 millones de dólares anuales de exportaciones? ¿Los 3.000 millones de dólares de inversión extranjera anual?

vez que se elabora el Marco Fiscal del Mediano Plazo, el precio proyectado del petróleo determina, en últimas, el tamaño del déficit fiscal.

Combustibles fósiles: pilares indispensables en un mundo en transición ¿Qué tan necesaria es la aceleración de la transición energética, si Colombia solo contribuyó con un 0,4 % a la emisión de GEI en 2020?1 La economía moderna es impensable sin petróleo, gas o carbón, no solo en el transporte terrestre, aéreo o marítimo que son tal vez los más visibles sino en muchos otros ámbitos.

En el PIB nacional la extracción de petróleo y gas representa el 2,7 % pero a eso hay que sumarle la fabricación de productos de refinación con otro 1,2 % y de manera indirecta apoya la fabricación de plásticos, fibras sintéticas,

1. “Minería de carbón en Colombia transformando el futuro de la industria”, MME - 2021

DELEGADA MINAS Y ENERGÍA

❯❯ La generación efectiva del país en promedio es del 80 %, mediante plantas hidráulicas, considerada como energía limpia por su baja emisión; y 15 % es aportada por las plantas térmicas a carbón y gas que pueden participar hasta un 50 % anual, en caso de escenarios de sequía o baja pluviosidad.

La matriz energética no es únicamente la sumatoria de las diferentes energías producidas y sus diferentes usos; es la historia del desarrollo económico del país, pues es el agregado de las decisiones energéticas individuales de multitud de actores a lo largo de los años, creciendo de manera orgánica.

Muchas de estas decisiones se basan en los costos relativos de los energéticos pero otras tantas no, por ejemplo, los hornos para fundición necesitan temperaturas difíciles de conseguir con fuentes diferentes al carbón coque o las plantas de generación térmica, por lo tanto, requieren combustibles específicos para brindar el respaldo al sistema energético nacional.

Este crecimiento orgánico implica que hay relaciones e interacciones que son imprevisibles por lo que la TE debe ser responsable e ir midiendo la respuesta de los distintos actores e instancias de la economía. Es inevitable que, así como surgen nuevas industrias y nuevos procesos, otros tantos dejen de existir. En el caso de los hidrocarburos dejar de extraerlos no implica solamente el reemplazo de una energía por otra, también implica pasar de ser exportador a importador. ¿Están preparadas las refinerías para importar la materia prima

CUADRO 1 PARTICIPACIÓN DE LA ACTIVIDAD PETROLERA EN EL PIB TOTAL Rama de Actividad

2023*

PIB sector petrolero

3,9 %

Extracción de petróleo crudo y gas natural y actividades de apoyo para la extracción de petróleo y de gas natural

2,7 %

Coquización, fabricación de productos de la refinación del petróleo y actividades de mezcla de combustibles

1,2 %

Fuente: Dane. Producto Interno Bruto desde el enfoque de la producción a precios constantes. Cálculo: CGR * Cifras preliminares basadas en los dos primeros trimestres de 2023.

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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abonos, productos farmacéuticos y respalda la generación eléctrica térmica en épocas de escasez de lluvia.

También permite que se mueva la maquinaria pesada que extrae minerales, los molinos que los trituran y alimenta los hornos, por lo que es imperativo que en el diseño de la política se tengan en cuenta las interrelaciones de los sectores productivos y que no se comprometa la competitividad, ni se afecte la estructura de costos en cuanto a insumos energéticos y su disponibilidad.

Entonces, ¿Cómo se va a reemplazar el 3,9 % de PIB del sector extractivista? ¿Los 16.3 billones de excedentes financieros que genera Ecopetrol? ¿Los 33 billones en regalías?2 ¿Esos 19.000 millones de dólares anuales de exportaciones? ¿Los 3.000 millones de dólares de inversión extranjera anual? ¿Y cómo se reemplazarán los efectos que dichos rubros generan en el aparato productivo colombiano, los miles de empleos en las industrias asociadas a los hidrocarburos, las pequeñas y medianas industrias que proveen de servicios al sector de energía fósil y los cientos de proyectos de los municipios que son actualmente financiados con regalías?

2. Reportado por DANE, BanRep, SGR para el 2022

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¿Están preparadas las refinerías para importar la materia prima para sus procesos? ¿Se seguirá subsidiando la gasolina y el ACPM si se importan? ¿Estamos preparados para asumir los impactos que puedan generarse debido a las variaciones geopolíticas mundiales y regionales?

para sus procesos? ¿Se seguirá subsidiando la gasolina y el ACPM si se importan? ¿Estamos preparados para asumir los impactos que puedan generarse debido a las variaciones geopolíticas mundiales y regionales?

Actualmente, para la configuración económica del país, disponemos de un margen de autosuficiencia petrolera, pero ¿tendríamos autosuficiencia energética si se disminuyen o suprimen las actividades de exploración y producción? Probablemente no, pues debe admitirse que las energías renovables no convencionales carecen de la estabilidad de sus hermanas mayores y requieren respaldo cons-

tante, bien sea por fuentes fósiles como el gas o con baterías a una escala que al día de hoy tiene costos prohibitivos y sería un alivio contar con ese respaldo si proviene de fuentes locales.

Desde hace varios años se ha reiterado la necesidad de disminuir la dependencia de los aportes del petróleo en las finanzas nacionales y territoriales, pero forzar el cambio tiene un costo y marchitar la industria prohibiendo la suscripción de nuevos contratos de exploración no acelera la transición energética, tal vez, incluso, la pone en riesgo, pues en el camino se dejarían de encontrar y aprovechar reservas de gas que son vitales para respaldar los proyectos renovables.

DELEGADA MINAS Y ENERGÍA

Puede que por sustracción de materia cambie la matriz energética, pero con consecuencias económicas probablemente onerosas y con riesgos sistémicos no previstos para la economía y que pueden afectar hasta la estabilidad social del país.

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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La diversificación como estrategia para la transición

❯❯ Actualmente el carbón es el mineral más importante en Colombia, no solo por sus aportes al SGR o al PIB sino también porque es uno de los insumos relevantes para generar energía en épocas de bajas precipitaciones.

La CGR, consciente de que el país debe continuar con las políticas de sustitución de energías fósiles por energías con menos emisiones, a partir de la expedición de la Ley 1715 de 2014, que regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema interconectado nacional y la Ley 2099 de 2021, propia de la transición energética, viene realizando, desde el ejercicio del control fiscal, seguimiento a los programas de “seguridad energética enfocados a un sector innovador, competitivo, limpio y equitativo” dentro de los cuales se destaca el avance en la diversificación de la capacidad de generación de energía eléctrica mediante fuentes no convencionales de energía, el cual ha tenido reiterados incumplimientos en el inicio de operación de los proyectos comprometidos en las subastas de energía realizadas en 2019 y 2021.

Sumado al lento crecimiento de la oferta energética, la ocurrencia de un “Fenómeno del Niño” en el 2023, obliga a contar con energía de respaldo considerada como firme, generada

por las centrales térmicas. Es de anotar que la generación efectiva del país en promedio es del 80 %, mediante plantas hidráulicas, considerada como energía limpia por su baja emisión; y 15 % es aportada por las plantas térmicas a carbón y gas que pueden participar hasta un 50 % anual, en caso de escenarios de sequía o baja pluviosidad.

Los escenarios propuestos en la hoja de ruta consideran ampliar la participación de la energía eléctrica, gas natural y GLP, tanto en el uso doméstico como industrial, pero para que eso sea viable, se debería pensar en diversificar la matriz de generación en términos de eficiencia y densidad de todos los energéticos disponibles.

Los problemas actuales con los proyectos de generación y líneas de transmisión anticiparían el escenario identificado por la UPME3 cuando señala como factores que inciden en la variación del costo marginal de la energía la mayor participación de la generación térmica, pero también la no entrada de nueva capacidad de generación, hecho que podría darse a partir del año 2026, según sus pronósticos.

La matriz de generación entre 2014 y 2022 no se ha diversificado significativamente (ver gráfico 1); el 68 % es de tipo fuentes renovables, pero solo el 2 % es FNCER, el 31 % sigue siendo de tipo térmico y, dadas las circunstancias, este horizonte no se modificará en el mediano plazo por lo que se hace prudente que la susti-

GRÁFICO 1 CAPACIDAD INSTALADA PARA GENERACIÓN DE ENERGÍA 2014 Y 2022 (MW) Cogeneradores FNCER Combustóleo + ACPM + JET 1 Carbón Gas Hidráulicos

-

2.000

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6.000 2022

8.000 2014

Fuente: Informe anual XM S.A, con corte a diciembre de 2022.

3. Blog Sostenibilidad para todos

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La transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma, ya que el país está lejos de poder descartarlos al hacer parte de la seguridad energética.

tución de tecnologías contaminantes sea gradual, con el fin de garantizar la seguridad en la prestación del servicio.

Adicionalmente, no se tiene claro cómo debe darse la transición en las zonas no interconectadas, donde prevalece la prestación del servicio mediante plantas de generación a base de diésel.

Actualmente el carbón es el mineral más importante en Colombia, no solo por sus aportes al SGR o al PIB sino también porque es uno de los insumos relevantes para generar energía en épocas de bajas precipitaciones.

Por esta razón, es necesario ver el aporte de CO2 del carbón desde dos puntos de vista: el

primero, relacionado con las emisiones derivadas de la extracción del mineral y el segundo, con la quema del mineral para la generación de energía.

Es importante mencionar que según el Plan Energético Nacional 2020-2050, se prevé que en el 2050 el carbón aportará entre el 11 % y el 28 % del consumo final energético del sector industrial, dependiendo del escenario que se materialice.

El PND 2022 – 2026 plantea, como única línea del sector minero, la ampliación del conocimiento geocientífico, estableciendo metas de delimitación y otorgamiento de áreas con alto potencial para la extracción de mine-

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No se observa una sincronía en las acciones sobre los sectores económicos, como un marco regulatorio que dé seguridad para impulsar otras actividades, entendiendo que disminuir la renta por hidrocarburos y minerales implica menguar ingresos para la Nación y los entes territoriales.

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

rales estratégicos, lo cual no ha sido definido.

Sin embargo, con base en la normativa actual, se puede decir que desde la inscripción de un contrato de concesión hasta la explotación de minerales estratégicos pueden pasar perfectamente 14 años (sin contar los tiempos requeridos para la adquisición de los permisos ambientales).

Es decir, en el peor de los casos, se presentarían nuevas producciones de minerales estratégicos a partir de 2037, razón por la cual resulta imperativo actualizar el listado de minerales estratégicos y promover, tanto la extracción de dichos minerales de los títulos mineros vigentes, como la delimitación y otorgamiento de nuevas Áreas Estratégicas Mineras (AEM), con el fin de minimizar los traumatismos generados por una eventual salida del carbón.

De igual forma, se debe tener en cuenta que con el fin de que los aportes fiscales derivados

de la extracción de minerales estratégicos puedan llegar a suplir más rápidamente la ausencia de los del carbón, se debe dar prioridad a la formalización minera y a la erradicación de la minería ilegal la cual acaba con nuestros recursos sin generar ningún tipo de beneficio agregado. ¿Por qué la atención de los actuales gestores de política parece estar centrada en el sector minero energético, cuando los grandes cambios deben ocurrir en los sectores que más emisiones de GEI generan?

Como se observa en el gráfico 2, los mayores emisores de GEI en Colombia corresponden a la agricultura y otros usos de la tierra con un 57 % seguido del transporte, manufactura y construcción con un 18 % aproximadamente.

Si bien este sector tiene aportes GEI significativos, no está dentro de su competencia el cumplimiento de los compromisos asumidos

GRÁFICO 2 PARTICIPACIÓN DE LAS EMISIONES DE LA PRODUCCIÓN DE CARBÓN AÑO 2020 [MTON CO2 EQ] Agricultura, y otros usos de la tierra Transporte, Manufactura y construcción, otros Residuos Emisiones fugitivas por producción de petroleo y gas Generación de eléctricida Procesos Industriales y Uso de Productos Otros Emisiones fugitivas por producción de carbón Coque

Fuente: Elaboración propia adaptado de NDC 2020

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por Colombia, sin evadir la responsabilidad de que se puedan optimizar procesos y estrategias para que su impacto sea menor y si pueden ser altos los costos de prescindir de su funcionamiento.

Ecopetrol puede aportar a la TE y más ante la emergencia económica, social y ecológica declarada en La Guajira, sin embargo, las medidas adoptadas mediante el Decreto 1276 de 2023 para que esta empresa ejecute proyectos de generación de FNCER en este departamento solo estarán vigentes hasta el 2 de julio de 2024 a menos que se difieran en el tiempo.

La entrada de Ecopetrol como empresa de energía podría representar un impacto en la competencia de la actividad de generación, razón por la cual deben estar claramente establecidas las condiciones para su participación en dicho mercado.

❯❯ Existe un riesgo latente en el abastecimiento de gas natural, toda vez que la política pública no da señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, aunque se promueve su uso, así como el del GLP…

Gas natural, aliado para una transición exitosa El gas natural ha transformado la matriz energética gracias a los grandes hallazgos en La Guajira y el plan de masificación del consumo implementado desde los años 90´s, hasta lograr que hoy sea utilizado por más de 11 millones de usuarios y participe con un 20 % en la misma. Este combustible, a pesar de ser de naturaleza fósil, es más limpio que otros energéticos utilizados en el sector residencial para la cocción de alimentos, en el transporte y en la industria por lo que ha sido considerado a nivel mundial como el ideal para la transición a la utilización de energías renovables.

En las bases del PND 2022-2026 se plantea una diversificación de las actividades productivas profundizando en el uso de energías lim-

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No es clara la transición fiscal que supone reemplazar las fuentes de generación de ingresos de industrias consolidadas a partir de otras actividades productivas que necesitan tiempo y recursos para su materialización, dado que la industria petrolera y minera actualmente representa inversión extranjera directa, exportaciones, impuestos directos, regalías y efectos en la balanza cambiaria y la balanza de pagos.

pias, pero el gas natural no se visualiza como protagonista de la transición energética, no obstante que existe una sección denominada Transición energética segura, confiable y eficiente para alcanzar carbono neutralidad y consolidar territorios resilientes al clima, dedicada a esta apuesta.

Aquí no se habla de exploración, incremento de reservas ni producción para apalancar el consumo actual y el incremento que se produzca por efecto de la implementación del programa de sustitución de leña propuesto, lo cual preocupa a este ente de control y ha venido siendo expuesto en diferentes estudios realizados sobre el tema.

Existe un riesgo latente en el abastecimiento de gas natural, toda vez que la política pública no da señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, aunque se promueve su uso, así como el del GLP en el Decreto 2128 de 2021, por lo que las compañías podrían optar por cesar sus inversiones y las industrias utilizar otros combustibles, obstaculizando de paso la TE. No se debe olvidar que para llegar a una TE se debe garantizar el suministro con un energético de respaldo que, si bien es de naturaleza fósil, produce menores efectos contaminantes y para el cual se tienen identificados hallazgos importantes dentro de los contratos en ejecución y que demandarían reglas claras para que los inversionistas sigan adelante con su desarrollo.

La propuesta de TE se enfoca en la oferta, sin profundizar en la capacidad de respuesta de la demanda, de manera que los diferentes sectores de consumo puedan tomar decisiones, adaptarse tecnológicamente, apalancar inversiones e incorporarse a las estrategias de reducción de GEI, lo cual implica señales regu-

latorias y económicas claras, estabilidad jurídica y estrategias de comunicación.

A pesar de contar con una línea establecida para el tratamiento a las emisiones generadas por la explotación y la quema de carbón, el gobierno actual adoptó una postura radical contra dicha explotación, llegando a plantear dentro de las bases del PND 2022 -2026 la prohibición de las futuras explotaciones de carbón térmico a gran escala, pero se desconoce el sustento técnico de la decisión y el análisis de sus implicaciones.

Dicha postura generó incertidumbre sobre el futuro de la industria carbonera que no cuenta con seguridad jurídica que los motive a realizar cuantiosas inversiones en tecnología para la disminución de emisiones de GEI. Para la reflexión El sector minero energético ha sido el foco para lograr una TE anticipada, pero esta estrategia puede poner en riesgo el andamiaje económico, al no tener en cuenta que éste ofrece sinergias y recursos para el desarrollo del PND, facilitando una TE justa, segura, confiable, eficiente y gradual para alcanzar carbono neutralidad sin comprometer el crecimiento y desarrollo del país.

Por ello, se requiere que esta transición sea además responsable, técnica, financiera y ambientalmente, garantizando la seguridad energética, máxime cuando la coyuntura geopolítica que se está atravesando puede favorecer al país.

No se deben cerrar los ojos y arriesgar nuestra seguridad e incluso la soberanía energética.

La TE no debería estar enfocada solo en la oferta, es decir en el sector minero energético, sino que debe abordarse igualmente y con ma-

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yor ahínco desde la demanda y consumo final, aunada al desarrollo tecnológico y la innovación en la cadena productiva (generación-distribución-uso) la cual abarca tecnologías emergentes en energías renovables; su transmisión, almacenamiento y regulación, entre otros. Es a través de los cambios en la demanda que se generarán los cambios en la oferta, sin los choques que supone una transición enfocada en el sector minero energético.

Es fundamental incluir como estrategia las sinergias normativas que vinculen los temas de eficiencia energética con las energías renovables, dando señales económicas y de cambio comportamental, necesarias para que los consumidores adopten, más temprano que tarde, las tecnologías y usos que permitan la transición y, en últimas, la reducción de las emisiones que, no olvidemos, son el núcleo de todo este cambio. Tampoco es clara la financiación para el cambio en el consumo por parte de los más vulnerables.

❯❯...la CGR resaltó que la transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma.

No se observa una sincronía en las acciones sobre los sectores económicos, como un marco regulatorio que dé seguridad para impulsar otras actividades, entendiendo que disminuir la renta por hidrocarburos y minerales implica menguar ingresos para la Nación y los entes territoriales; desfinanciando inversión, pago de la deuda y funcionamiento del Estado y fuentes de empleo, siendo más neurálgico para las regiones por lo que es preciso definir un plan para la reconversión laboral. En este punto se resalta que el Gobierno debe ser claro en la planeación que está en mora de presentar al país, la cual debe incluir por lo menos el horizonte temporal y las fuentes de financiación, con el fin de garantizar la equidad, gradualidad, soberanía y confiabilidad, pilares de una transición energética justa.

Acelerar la TE sin tener claro el horizonte podría ocasionar la pérdida del aparato productivo de este sector y nos enfrentaría a la necesidad de importar commodities, perdiendo

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❯❯ Se requiere que esta transición sea responsable, garantizando la seguridad energética.

la demanda incluye la mediana y pequeña industria y las zonas rurales de menor desarrollo que requieren condiciones especiales para acomodarse al nuevo modelo, corriendo el riesgo de perder competitividad para la industria, con el incremento de la pobreza que esto implicaría. EC

EQUIPO AUTORES

LA ELABORACIÓN DE ESTE ARTÍCULO CONTÓ CON EL APOYO TÉCNICO Y PROFESIONAL DE LOS SIGUIENTES FUNCIONARIOS:

ANDRÉS MAURICIO ABRIL TABACO

ROSA ESTHER DE LA ROSA JULIO

MARISOL MILLÁN HERNÁNDEZ

DIANA CLAUDIA DELGADO PRADA

CARLOS EDUARDO ESPINOSA VELÁSQUEZ

YEIRO SMELING RAMÍREZ OLAYA

OLGA LILIANA LÓPEZ RODRÍGUEZ

JAVIER ORDÓÑEZ TORRES

KARLA VANEZA DURÁN ERAZO

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

soberanía energética y quedando vulnerables a las fluctuaciones de estos mercados.

Por otro lado, la adaptación del consumo energético del país, mayoritariamente suplido mediante combustibles fósiles, no necesariamente va a responder a los cambios proyectados para la oferta, teniendo en cuenta que

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Ministerio de Minas y Energía (2021). Minería de carbón en Colombia transformando el futuro de la industria. https://www.minenergia.gov.co/static/mineriaco/src/document/documento%20carbon.pdf

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Artículo en Serie virtual de Estudios Sectoriales 100 años de la CGR: La integración de energías renovables en los negocios de Ecopetrol, actualización agosto de 2023.

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Dane, Cuentas Nacionales trimestrales, PIB, producción, constantes, II Trimestre 2023.

Ecopetrol, transferencias a la Nación, respuesta del 26-10-2023 a la solicitud CGR 2023EE0181685 DEL 18-10-2023.

Banco de la República, Inversión extranjera directa en Colombia.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto SGR, 2022.

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Departamento Nacional de Planeación - DNP (2011). Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014: Prosperidad para Todos.

Departamento Nacional de Planeación - DNP (2019). Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, Pacto por la equidad. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/Bases%20PND%202010-2014%20Versi%C3%B3n%205%2014-04-2011%20 completo.pdf

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Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES. (1991). Documento CONPES 2571: Programa para la Masificación del Consumo de Gas. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/PND/PND%202014-2018%20Tomo%201%20internet.pdf

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Contraloría General de la República - CGR (2015). Análisis y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018.

Unidad de Planeación Minero Energética – UPME (2016). Plan Transitorio de Abastecimiento de Gas Natural. https://www1.upme.gov.co/sipg/Paginas/plan-abastecimiento-GN.aspx

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Unidad de Planeación Minero Energética – UPME (2023). Plan Nacional de sustitución de leña y otros combustibles de uso ineficiente y altamente contaminante para la cocción doméstica de alimentos. https://www1.upme.gov.co/sipg/Publicaciones_SIPG/Tomo_I_Formulacion_PNSL_dic2.pdf

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Departamento Nacional de Planeación DNP, CONPES, 3918 de 2018, Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Departamento Nacional de Planeación DNP, CONPES, 3943 de 2018, Política de mejoramiento del aire.

Departamento Nacional de Planeación DNP, CONPES, 3934 de 2018, Política de crecimiento verde.

Departamento Nacional de Planeación DNP, CONPES, 3963 de 2019, Modernización del sector de transporte automotor de carga.

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Departamento Nacional de Planeación DNP, CONPES, 4075 de 2022, Política de Transición Energética.

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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CONSIDERANDOS FUNDAMENTALES PARA AVANZAR EN LA TRANSICIÓN

EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SE HA GENERADO un aumento en la conciencia pública global sobre la importancia de reducir las emisiones de gases efecto invernadero, de definir políticas públicas en torno al cambio climático, de la mitigación del riesgo de desastres naturales y propender por utilizar fuentes de energía más limpias y sostenibles.

Esto ha provocado un auge de la inversión en tecnologías como la solar, la eólica y la eléctrica.

La industria y los medios de comunicación promueven a menudo la transición energética como una oportunidad de negocio, sin embargo, es importante recordar que esa transición es esencial para abordar los impactos del cambio climático y garantizar una sociedad más sostenible. Por consiguiente, más que de una corriente pasajera, se trata de una necesidad urgente.

Por otra parte, se ha señalado que la economía colombiana depende ampliamente del extractivismo para obtener regalías, tributos y empleos; vista en términos del PIB representó entre el 8 % y el 14 % para el periodo 2005 y 20192.

Adicionalmente, se insiste en que los costos de llevar el abastecimiento energético hacia fuentes renovables pueden ser cuantiosos e incluso difíciles de determinar, aunque el CONPES 4075 de 2022 prevé la destinación de $306.378 millones e impulsar inversiones privadas por $283 billones, entre 2022 y 2028.

Como aporte de contraste al debate sobre la transición energética, presentamos tres considerandos que muestran la necesidad de que Colombia siga avanzando en el camino de la utilización de energías más limpias, la mayor eficiencia energética y la sostenibilidad económica.

1. Ingeniero Electricista, Administrador Público, Especialista en Economía Internacional; Asesor del despacho del Vicecontralor.

2. Upme. Plan Energético Nacional 2020 - 2050 · PEN. página 31.

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Colombia no sólo debe cumplir los compromisos adquiridos sino acatar y desarrollar el marco jurídico existente, alinear incentivos gubernamentales, afinar la regulación de los sectores, condicionar los subsidios, luchar contra la deforestación y cumplir los planes de chatarrización.

HADAR YESID SUÁREZ GÓMEZ1 ASESOR DESPACHO VICECONTRALOR

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Colombia y el desarrollo sostenible mundial De acuerdo con el Banco Mundial3, en 2020 Colombia emitía sólo el 0,4 % de gases efecto invernadero (GEI), del total mundial. Por su parte los países que más emisiones reportan en los últimos cinco años representan el 53,4 % de GEI mundial; grupo que incluye a Japón que sólo emite el 2,5 %. Esto muestra que los 214 países que emiten relativamente poco, pesan un 48 % en las emisiones mundiales por lo cual el argumento de tamaño no puede ser aceptable.

❯❯ Colombia debería aportar en su escala a un desarrollo mundial sostenible; sin embargo, se destaca que entre 2016 y 2020 el país navega en contravía a las tendencias de la OCDE y América Latina

ALGUNOS COSTOS DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Reemplazo de infraestructura existente y con vida útil aún por aprovechar; Cambio tecnológico de las industrias, trasporte y comercio; Redes eléctricas propias para sistemas dispersos y microgeneración; Incentivos como subsidios y exenciones tributarias o arancelarias; Baterías y sistemas de compensación de intermitencias; Mayores precios de energía si no se logra una oferta eficiente.

En otras palabras, Colombia debería aportar en su escala a un desarrollo mundial sostenible; sin embargo, se destaca que entre 2016 y 2020 el país navega en contravía a las tendencias de la OCDE y América Latina, aumentando sus emisiones. Esto, sin desconocer que China con el 28 % de emisiones, tampoco parece estar comprometida.

Por otra parte, la matriz energética de Colombia no es tan limpia como podría pensarse si sólo se ve desde la producción de electricidad que sí es mayoritariamente renovable con 84 % de generación hídrica y no convencional en 20224. Sin embargo, el 77 % de la oferta energética nacional para el mismo año se cubrió con fuentes fósiles (carbón, petróleo y gas natural)5 .

Adicionalmente, la misma matriz eléctrica puede ver afectada su composición dependiendo de la hidrología y de las tecnologías que integren la oferta energética futura, si la política de transición energética no se consolida. Sectores como el transporte y el agropecuario también deben sumar esfuerzos en esta tarea.

3. Banco Mundial. https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.GHGT.KT.CE?most_recent_value_desc=true. Recuperado el 5/nov/2023.

4. XM S.A. E.S.P.. https://informeanual.xm.com.co/08-con-pasion-le-cumplimos-a-colombia/index.html. Recuperado el 5/ nov/2023.

5. Upme. Balance energético colombiano. 2022.

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GRÁFICA 1.

VARIACIÓN GEI (cifras en por unidad - kt de CO2 equivalentes) 1,100

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1,050

1,000

0,950

0,900

0,850

Mundo Top 5 (China + EEUU + India + Rusia + Japón) América Latina y el Caribe

0,800 2016

2017

2018

Miembros OCDE Resto del mundo Colombia 2019

2020

Fuente: Banco Mundial 2023. Cálculos del autor.

Cumplir compromisos ambientales El país ha participado y ratificado más de quince tratados internacionales en materia ambiental entre los que se encuentran, específicamente relacionados con el tema de la transición energética, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1994), el Protocolo de Kioto (2000) y el Acuerdo de Cambio Climático de París (2018).

Además, impulsó la Iniciativa de Energías Renovables de América Latina y el Caribe, fue reconocido como campeón global en el diálogo de alto nivel de energía que realizó la ONU en 2021 e incluso proyecta alcanzar la carbono neutralidad a 2050.

En este siglo se han impulsado varias disposiciones para avanzar en la transición energética entre las que figuran la Ley 697 de 2001 de eficiencia energética, la Ley 788 de 2002 de Incentivos a Mecanismos de Desarrollo Limpio, la Ley 1715 de 2014 de integración de energías renovables no convencionales al sector eléctri-

LA INDUSTRIA Y LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN PROMUEVEN A MENUDO LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA COMO UNA OPORTUNIDAD DE NEGOCIO, SIN EMBARGO, ES IMPORTANTE RECORDAR QUE ESA TRANSICIÓN ES ESENCIAL PARA ABORDAR LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y GARANTIZAR UNA SOCIEDAD MÁS SOSTENIBLE.

co, la Ley 1931 de 2018 que establece directrices para la gestión del cambio climático, la Ley 1964 de 2019 que promueve el uso de vehículos eléctricos, la Ley 2169 de 2021 para el desarrollo bajo en carbono, y la Ley 2099 de 2021 para la transición energética.

A nivel institucional, aunque se ha avanzado en el desarrollo de planes integrales de gestión de cambio climático en los ministerios, especialmente los de minas y energía y de transporte, se advierte que la mayoría de proyectos específicos para reducir la emisión de GEI en cada sector están a cargo del sector privado y otras entidades nacionales y territoriales.

Colombia no sólo debe cumplir los compromisos adquiridos sino acatar y desarrollar el marco jurídico existente, alinear incentivos gubernamentales, afinar la regulación de los sectores, condicionar los subsidios, luchar contra la deforestación y cumplir los planes de chatarrización, entre otros programas, lo que permitirá que se constituya en un verdadero ejemplo de transición energética.

morbilidad a nivel mundial, principalmente en grupos sensibles como niños menores de cinco años y adultos mayores.

Según datos de IQAir, cada año mueren siete millones de personas por la contaminación del aire y miles de millones sufren los efectos de la mala calidad del aire6. En 2019 murieron 2.320 personas por enfermedad respiratoria asociada a la contaminación de Bogotá7.

En las grandes ciudades del país los contaminantes atmosféricos están comúnmente por encima de los límites permisibles e incluso en 2022 Bogotá y Medellín se encontraban en los lugares 1613 y 1503, respectivamente, entre las más de 7300 ciudades monitoreadas por IQAir, con niveles de contaminación de 3 a 5 veces superior a las directrices de la OMS8.

Por su parte, Bogotá es pionera en declarar la emergencia climática y ha formulado planes para mejorar la calidad del aire con una transición energética centrada en el transporte público, comercio e industria, donde se identifica que las fuentes móviles (transporte y maquinaria) producen el 50 % de las emisiones básicas9 de contaminantes PM2.5 y la industria el 11 %10.

Sin duda, mejorar la calidad del aire es una variable esencial a la hora de hacer planeación energética para un futuro sostenible que Colombia no puede ignorar.

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Conclusiones

Importancia para la salud pública Existe una relación directa entre una matriz energética con altos componentes contaminantes derivados de la combustión en refinerías, calderas, plantas de energía y vehículos, con sus efectos negativos sobre la calidad del aire y la salud de la población.

Entre estos impactos se destacan las infecciones respiratorias agudas, que causan alta

❯❯ Colombia debe continuar por este camino que emprendió hace más de 20 años, logrando un sólido desarrollo normativo y una definición clara de políticas públicas.

Es evidente que Colombia debe continuar por este camino que emprendió hace más de 20 años, logrando un sólido desarrollo normativo y una definición clara de políticas públicas. Teniendo tan cerca el 2030 y tomando en cuenta los reveses en el volumen de emisiones de GEI, hay temas por ajustar en materia de compromisos institucionales, regulación y articulación.

Colombia, sin duda tiene potencial para no depender de rentas extractivistas, ya que los mayores aportantes al PIB nacional en los últimos 10 años son los sectores comercio (17,3 %), administración pública y defensa (14,5 %)

6. IQAir. https://www.iqair.com/es/about-iqair . Recuperado el 6/nov/2023.

7. Alcaldía mayor de Bogotá D.C., Secretaria de Ambiente. Plan Aire Bogotá 2030. Página 54.

8. IQAir. https://www.iqair.com/es/. Recuperado el 6/nov/2023.

9. Aquellas en las que su generación se puede relacionar directamente con una fuente de emisión 4.160.

10. Alcaldía mayor de Bogotá D.C., Secretaria de Ambiente. Plan Aire Bogotá 2030. Página 39 11. Dane. Producto Interno Bruto. Valor agregado por actividades económicas- Base 2015. 12 agrupaciones - Secciones CIIU Rev. 4 A.C.. Cálculos propios.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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e industria manufacturera (11,6 %)11 . El turismo y la biodiversidad, por ejemplo, son sectores aún por aprovechar en mayor grado. El país cuenta con cerca del 14 % de la biodiversidad del planeta y hace parte de los países megadiversos12.

Un análisis costo beneficio de la transición energética no puede dejar de lado las innumerables oportunidades económicas que tendría para el país, como se describe a continuación:

✱ • • • • • • •

❯❯ Mejorar la calidad del aire es una variable esencial a la hora de hacer planeación energética para un futuro sostenible que Colombia no puede ignorar.

OPORTUNIDADES ECONÓMICAS DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Disminuir costos vía eficiencia energética; Evitar costos de adaptación; Diversificación energética; Menores costos de salud pública; Innovación, desarrollo e inversión en nuevas actividades; Mejorar la autosuficiencia energética.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Alcaldía mayor de Bogotá D.C., Secretaria de Ambiente. Plan Aire Bogotá 2030.

BancoMundial. https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.GHGT.KT.CE?most_recent_value_desc=true.

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XM S.A. E.S.P.. https://informeanual.xm.com.co/08-con-pasion-le-cumplimos-a-colombia/index.html.

12. Ministerio de Relaciones Exteriores. https://www.cancilleria.gov.co/internacional/politica/ambiental. Recuperado el 1/nov/2023.

TRANSICIÓN ENERGÉTICA A LA COLOMBIANA 46

El Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios se deberían comprometer en un ambicioso programa de masificación de la instalación y el uso de los paneles solares, con lo cual al tiempo que se aliviaría el bolsillo de los usuarios del servicio de electricidad se promovería la cultura del ahorro y el uso eficiente de la energía.

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

“Despacito y buena letra, que el hacer las cosas bien importa más que el hacerlas”.

Antonio Machado HAY UN ANTES Y UN DESPUÉS del año 2015, cuando tuvo lugar la 21ª Conferencia de las partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 21), que concluyó con la firma del Acuerdo de París, al tiempo que la Asamblea General de la ONU adoptó la Agenda 2030 compendiada en los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS).

La descarbonización de la economía para contrarrestar el cambio climático y conjurar sus estragos, por una parte, y propender por la universalización del acceso de la población a energías limpias, por la otra, son dos compromisos inaplazables de la comunidad internacional y la Transición energética la estrategia para lograrlo.

Colombia tiene el compromiso con la comunidad internacional de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que para el 2019 alcanzaron las 275 millones de toneladas, 0.57 % de las totales, en un 51 % para el 2030. Y ha venido dando los pasos conducentes para su cumplimiento. A ello apuntan la Ley 1844 de 2017, mediante la cual se ratificó por parte del Congreso de la República el Acuerdo de París y el Documento CONPES 3918 de 2018, contentivo de la estrategia para la implementación de los ODS. De acuerdo con el principio establecido en la COP26 de “responsabilidad común pero

AMYLKAR D. ACOSTA M1 DIRECTOR DE LA RAP CARIBE. EXMINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA

diferenciada”, se reconoce que no todos los países tienen las mismas responsabilidades y compromisos, así como las capacidades para enfrentar el reto del cambio climático. De ello se sigue que cada país debe adoptar su propio ritmo a efectos de cumplir con los suyos, consultando sus potencialidades y limitaciones.

A guisa de ejemplo, mientras el total de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel global en 2019 fue de 51.1 miles de millones de toneladas, en Colombia sólo se registraron 275 millones, equivalente al 0,57 %. Entre tanto, las de China, EEUU, India y Rusia, que son los principales responsables de tales emisiones, concentran el 30,65 %, el 13,54 %, el 7,20 % y el 4,52 %, respectivamente. Mientras un colombiano emite 1.6 toneladas de CO2 equivalente anualmente, el promedio mundial, según el Informe del Banco Mundial en 2018 estaba en 4.47 toneladas. Un chino, por ejemplo, emite 8 veces más que un colombiano y uno del Reino Unido 2.7 veces (¡!)

En consecuencia, cada país se ha de dar su propia hoja de ruta de la transición energética, consultando sus especificidades y peculiaridades. La estrategia a seguir, por lo tanto, difiere de un país a otro. La línea de base de la que parten cada uno de ellos es determinante. Hay una enorme diferencia, por ejemplo, entre aquellos países que dependen de la importación del

1. Miembro de Número de la ACCE

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

POSIBLES FUENTES DE GENERACIÓN DE ENERGÍA SUSTENTABLE EN COLOMBIA

TÉRMICA

Nuclear

ENERGÍA RENOVABLE

Térmica

Biomasa

Ósmosis

Solar

Eólica

Hidroeléctrica

Marina

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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petróleo, del gas y del carbón para proveerse de los mismos y otros que, como Colombia, dependen de su producción y exportación. El Documento CONPES 4075 de marzo de 2022 y sus lineamientos de la política de transición energética trazó el derrotero a seguir, siempre consultando la real realidad de nuestro país.

En Colombia, a diferencia del resto del mundo, en donde la principal fuente de emisiones de GEI es el sector energético con el 73,5 %, este sólo contribuye con el 34 %. Entre tanto, el cambio de uso del suelo, la agricultura, la ganadería y la deforestación participan con el 59 %. Ello se explica en gran medida por-

❯❯ En Colombia, a diferencia del resto del mundo, en donde la principal fuente de emisiones de GEI es el sector energético con el 73,5 %, este sólo contribuye con el 34 %.

Entre tanto, el cambio de uso del suelo, la agricultura, la ganadería y la deforestación participan con el 59 %.

que mientras en el resto del mundo, en promedio, la participación de la generación de electricidad con base en el parque térmico es del 64,9 %, en Colombia a duras penas llega al 30% (¡!). Dicho de otra manera, entre Colombia y el resto del mundo, especialmente con respecto a los países desarrollados, existen grandes asimetrías, las cuales hay que tener en cuenta a la hora de definir nuestra propia hoja de ruta de la transición energética.

De ello se sigue que el Pareto del costo-efectividad para la reducción de la huella de carbono en el caso de Colombia invita a poner el énfasis en la política que contrarreste el inadecuado uso del suelo, las malas prácticas en la agricultura y la ganadería y, sobre todo, detener el ecocidio de la devastadora deforestación, que supera las 170.000 hectáreas anuales, equivalentes a la extensión del territorio del Distrito Especial de Bogotá. Sólo así podrá cumplir Colombia con su compromiso con la comunidad internacional de reducir sus emisiones de GEI en el 51 % hacia el 2030.

En concepto del ambientalista Juan Pablo Ruiz, “la prioridad nacional debe ser reducir la deforestación, mejorar el manejo de la tierra y reducir la demanda interna de hidrocarburos” 2. Lo advierte claramente el Director de la Iniciativa Internacional de Clima y Bosques de Noruega Andreas Dahl-Jorgensen, al señalar que “no podemos resolver el problema del clima sin abordar la deforestación…Y no cumpliremos los ODS si seguimos talando bosques en todo el mundo”3.

Ello, sin perjuicio de la necesidad de imprimirle celeridad al impulso de la generación de energía a partir de fuentes no convencionales de energías renovables (FNCER) y limpias, las cuales, además de robustecer y diversificar aún más la matriz eléctrica, contribuirán también a que la misma sea más resiliente frente al cambio climático. Eso sí, teniendo claro que no toda la economía se podrá electrificar ni las FNCER van a desplazar las fuentes convencionales de generación de energía sino que se complementarán y respaldarán mutuamente.

Y desde luego, es fundamental precaverse de que la transición energética no ponga en riesgo la seguridad energética. Y tan importante como esta es la soberanía energética, una de las lecciones aprendidas de la crisis energética global

2. El Espectador. Octubre, 5 de 2022 3. El Tiempo. Octubre 11 de 2022

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

49 que se ha abatido sobre los países que integran ❯❯ El Ministerio de la Unión Europea (UE)4. vivienda, ciudad y Por todo ello, planteamos una transición territorio, debería energética a la colombiana, cuya hoja de ruta, asegurarse de que en la que está en mora de oficializarse por parte del ejecución de sus planes Gobierno, consulte la realidad de nuestro país, y programas de vivienda que tiene sus especificidades y para su éxito es de interés social (VIS) se contemple la dotación fundamental que la misma vaya acompasada de paneles solares en de una estrategia de transformación productiva los techos. tendiente a la diversificación de su economía para, de manera gradual y progresiva, dejar atrás el modelo que llevó a la reprimarización de la economía.

Y algo muy importante, la transición energética, al igual que los ODS se deben territorializar, dado que Colombia es un país de regiones, con grandes diferencias entre unas y otras.

Esta, además, es la oportunidad de ampliar la

4. Amylkar D. Acosta M. La crisis energética global. Abril, 30 de 2022

cobertura del servicio de energía a los 431.117 hogares que aún no cuentan con el mismo, siendo esencial como lo cataloga la ley y, por consiguiente, un derecho fundamental que les asiste. Sobre todo a los 207.449 hogares ubicados en sitios remotos, de difícil acceso y baja densidad poblacional, lo que dificulta conectarlos tomando la electricidad de la red del sistema interconectado nacional (SIN), dada la flexibilidad que ofrecen las soluciones modulares solar-fotovoltaicas, instalando en ellos paneles solares. A ello concurre también la generación distribuida o embebida, cuya energía se consume in situ, prevista en la nueva arquitectura del sistema eléctrico.

De esta manera, además, se estaría cumpliendo con el 7º de los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) para garantizar la

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universalización del acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna. En esta forma se podría, de paso, sustituir el consumo de leña por parte de 1.2 millones de familias campesinas que no tienen otra opción distinta para la cocción de sus alimentos, cumpliendo con el 13º de los ODS que plantea la necesidad de implementar acciones urgentes para combatir el cambio climático.

Ello se justifica con creces, no sólo por razones de conveniencia sino por los altos costos en los que se incurre por parte del Gobierno a través del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas no Interconectadas (IPSE). En efecto, el costo de los subsidios a los combustibles, según cifras para el 2018, es del orden de los $288.514.728.

Lo más insólito es que cuesta más el transporte del combustible hasta los poblados en donde se genera electricidad con plantas térmicas que el combustible mismo.

Inversión en nuevos proyectos El Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios se deberían comprometer en un ambicioso programa de masificación de la instalación y el uso de los paneles solares, con lo cual al tiempo que se aliviaría el bolsillo de los usuarios del servicio de electricidad se promovería la cultura del ahorro y el uso eficiente de la energía. Es esta, también, una forma de involucrar al usuario como agente activo de la cadena, ahora en modo transición energética.

Por lo demás, el Ministerio de vivienda, ciudad y territorio, debería asegurarse de que en la ejecución de sus planes y programas de vivienda de interés social (VIS) se contemple la dotación de paneles solares en los techos.

Colombia estaba en el radar de la transición energética a nivel global en un lugar muy destacado y se había convertido en un polo de atracción de las inversiones en proyectos para

ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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Planteamos una transición energética a la colombiana, cuya hoja de ruta, que está en mora de oficializarse por parte del Gobierno, consulte la realidad de nuestro país, que tiene sus especificidades y para su éxito es fundamental que la misma vaya acompasada de una estrategia de transformación productiva tendiente a la diversificación de su economía…

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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generar energía a partir de fuentes no conven- ❯❯ La descarbonización cionales y renovables (FNCER) y ello gracias al de la economía impulso que, enhorabuena, les dio primero la para contrarrestar el Ley 1715 de 2014, posteriormente la Ley 2099 cambio climático y de julio de 2021 y el Documento CONPES 4075 conjurar sus estragos, de 2022, que vinieron a reforzar y a ampliar el y propender por la universalización del espectro de los beneficios de la ley anterior a acceso de la población las energías renovables. a energías limpias, La ejecución de los proyectos de parques eó- son dos compromisos licos en La Guajira, que fueron asignados en las inaplazables de la tres subastas que tuvieron lugar entre el 2019 comunidad internacional y el 2020, la primera de Obligaciones de Ener- y la transición gía Firme (OEF) del cargo por confiabilidad y energética la estrategia las dos últimas convergentes, que compromete para lograrlo.

2.400 MW de potencia, llegándose a acuerdos de compra–venta de energía entre generadores y comercializadores a 15 años, auguraban un auge inusitado de las FNCER para ser integradas a la matriz energética, diversificándola aún más e imprimiéndole una gran resiliencia frente al cambio climático.

Pero luego este inusitado boom se frenó y se estancó, la ejecución de los proyectos ha estado empantanada y la entrada en operación de los mismos al Sistema Interco-

nectado Nacional (SIN) se atrasa y pospone debido a la conflictividad social que se le ha interpuesto, especialmente a causa de los desencuentros con las comunidades indígenas asentadas en el área de influencia de los mismos, en desarrollo de las consultas previas, que son de obligatorio cumplimiento, dado que su instalación tiene lugar en territorios ancestrales5.

Lo que temíamos, a raíz de estos inconvenientes, ha ocurrido. En el último reporte del Foro Económico Mundial (FEM) que se acaba de revelar, Colombia junto con Chile, se rezaga, pasando de la casilla 25 en 2020 a la 29 en 2021 en el ranking, que ocupaba en 2021 y a la 39 este año, entre 120 naciones evaluadas de todo el mundo. Y después de estar en lote puntero en Latinoamérica, ocupando el tercer lugar en materia de transición energética, sólo detrás de Uruguay y Costa Rica, ahora está en un sexto lugar, superado por Brasil, Uruguay, Costa Rica, Chile y Paraguay, países estos que le han venido sacando ventaja. Colombia quedó a 5.4 puntos de Brasil, que es el país que esta vez encabeza el pelotón en la región. EC

5. Amylkar D. Acosta M. Oh paradoja. Diciembre, 11 de 2022 / Acelerando en neutro. Mayo, 24 de 2023

UNA TRANSICIÓN NECESARIA PARA LA ˝TRANSICIÓN ENERGÉTICA˝

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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El Centro Regional de Estudios de Energía (Cree) recomienda ajustar la transición energética con la transición fiscal, asegurando la adopción de tecnologías eficientes y bajas en carbono y el financiamiento de nuevas inversiones de oferta y demanda, que permitan multiplicar por cinco nuestra capacidad de producir energía de bajas emisiones.

EL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO se ha consolidado como uno de los sistemas más confiables y sostenibles del mundo, como consecuencia de una serie de reformas estructurales que cambiaron la institucionalidad y el marco normativo que se viene implementando en Colombia desde mediados de los 90s.

Han pasado treinta años, desde el apagón de 1993, en donde el país no ha tenido ni un solo día de racionamiento, gracias al trabajo tripartito entre el Gobierno Nacional, el sector privado y banca multilateral, que han diseñado e implementado una serie de cambios institucionales y regulatorios en el sector.

Esta nueva institucionalidad permitió que Colombia aumentara su cobertura eléctrica de 77 % en 1993 a 98,6 % en el 20221, con una matriz de generación eléctrica sostenible ambientalmente, debido a que cerca del 70 %2 de la capacidad de generación en el país se produce con fuentes renovables (hidráulica, eólica, solar y biomasa).

A principios de los 90s, Colombia tenía instalado 11 GW de potencia, el consumo al año de energía era de 26 GwH y la población la conformaban 34 millones de habitantes.

Hoy tenemos instalados 19 GW de potencia, consumimos 75 Gwh y somos 51 millones de

GERMÁN ARCE PRESIDENTE DEL CONSEJO GREMIAL NACIONAL. EXMINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA

habitantes. Pasamos de consumir 771 Kwh por habitante a 1.492 Kwh3, que se han podido generar gracias a las inversiones realizadas en el sector por más de US$5.029 millones4 y al crecimiento de la capacidad instalada en el país en el recurso hídrico.

Las reformas institucionales5 permitieron la creación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Unidad de Planeación Minero-Energética y la Superintendencia de Servicios Públicos, mejorando el proceso de regulación, planeación y supervisión del sector.

Mientras que las reformas legales y normativas que se han venido implementado en la transición energética permitirán lograr el objetivo del país de reducir las emisiones de CO2 en 51 % a 2030 y llegar a la carbono neutralidad en 20506, al mismo tiempo que brindan seguridad jurídica para atraer a los inversionistas, mediante la expedición de las siguientes leyes: i)

1.

2.

3.

4.

5.

6.

La Ley 1715 de 20147, que estableció el marco de incentivos para promover el desarrollo de la utilización de Fuentes No Convencionales de Energías Renovables (FNCER) y creo el Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía (Fenoge);

Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2022 XM, Reporte integral de sostenibilidad, operación y mercado 2021..

Datosmacro.com, energía y medio ambiente.

Procolombia, Proyectos de inversión extranjera en energía.

Leyes 142 y 143 de 1994.

Estos objetivos se entregaron a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico (CMNUCC) en 2020, dando cumplimiento al Acuerdo de Paris.

7. Por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema energético Nacional.

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

ii)

La Ley 1955 de 20198 que promueve el ❯❯ La Ley 2099 uso de tecnologías de cero y bajas emi- de 2021 que siones en los sistemas masivos de trans- específicamente porte y establece los lineamientos para definió el hidrógeno verde y la geotermia tramitar licencias ambientales;

iii)

La Ley 1964 de 20199 que promueve el uso de vehículos eléctricos en Colombia;

iv)

La Ley 1972 de 201910 que estableció las deudas para reducir las emisiones contaminantes de fuentes móviles y el cronograma de mejoramiento de combustible diésel;

v)

como FNCER; el hidrogeno azul como fuente no convencional de energía; promovió los proyectos para reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).

fuentes de recursos para incrementar la cobertura energética; y estableció incentivos a la movilidad eléctrica, entre otros; vi)

La Ley 2169 de 202112 que definió los estándares regulatorios y técnicos para la comercialización y operación de tecnologías vehiculares de cero y bajas emisiones, así como las metas de renovación de vehículos de carga y la creación del Fondo para la promoción de ascenso tecnológico; y

vii)

La Ley 2169 de 2021 que establece las medidas mínimas para alcanzar la carbono neutralidad y la resiliencia climática con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel nacional en un 51 % para 2030, llegar al carbono neutralidad en 2050, además de crear la comisión de estudio para la promoción y el desarrollo de los mercados de carbono en el país.

La Ley 2099 de 202111 que específicamente definió el hidrógeno verde y la geotermia como FNCER; el hidrogeno azul como fuente no convencional de energía; promovió los proyectos para reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI); creó el Fondo Único de Soluciones Energéticas con el fin de articular las

8. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

9. Por medio de la cual se promueve el uso de vehículos eléctricos en Colombia y se dictan otras disposiciones.

10. Por medio de la cual se establece la protección de los derechos a la salud y al medio ambiente sano estableciendo medidas tendientes a la reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles.

11. Por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país, y se dictan otras disposiciones.

12. Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática.

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Avance de los objetivos Con estas reformas normativas y estructurales se han logrado diez avances importantes para el cumplimiento de los objetivos del país en materia de transición energética13: 1) Se establecieron estrategias y lineamientos, a partir de la Misión de Transformación Energética, la hoja de ruta del hidrógeno, la hoja de ruta para la incorporación de la energía eólica costa afuera, el Plan Energético Nacional 2020-2050 (PEN), la Política de Transición Energética y la Estrategia Nacional de Movilidad Eléctrica (Enme), entre otros marcos de actuación para las instituciones y las empresas asociadas al sector minero energético.

2) Se realizaron las subastas de largo plazo para la integración de proyectos de generación con Fuentes No Convencionales de Energías Renovables (FNCER) con el fin de diversificar la matriz energética14. Se adjudicaron proyectos por 2.888 MWp, multiplicando por 100 veces la capacidad instalada de estas fuentes en el 2018 (28,2 MW); 3) Se han incorporado nuevos energéticos y tecnologías en la matriz de generación. En 2018, Colombia sólo tenía dos proyectos de energía renovable y a la fecha cuenta con más de 20 granjas solares, 2 parques eólicos, 10 proyectos de autogeneración a gran escala y más de

❯❯ Es importante reconocer los grandes retos que se plantean en la transición energética y la prioridad de hacer seguimiento a las hojas de ruta que buscan cumplir con los compromisos adquiridos por Colombia.

4)

5)

6)

3.000 proyectos solares fotovoltaicos de autogeneración a pequeña escala. Estos proyectos pueden abastecer el consumo de energía de más de 700.000 familias, así como reducir la emisión de más de 1.2 millones de toneladas de CO2, lo que equivale a plantar más de 15 millones de árboles; Se realizó una subasta para el almacenamiento de energía a gran escala con baterías, convirtiendo a Colombia en el primer país en Latinoamérica en realizar una subasta para este tipo de tecnologías. El proyecto tiene una capacidad de 45MW y se utilizará para respaldar el sistema de transmisión regional del Atlántico.

Se han generado incentivos fiscales para atraer la inversión a nuevos proyectos de generación de energía. Actualmente se encuentran en ejecución, por parte del sector privado, proyectos que superan los 4.500 MWp que aumentarán la capacidad instalada de energía renovable no convencional; Se pusieron en marcha dos pilotos de generación geotérmica para la autogeneración de energía en campos petroleros, donde se aprovecha el agua que se extrae en el proceso de producción; y se desarrolló el primer proyecto de biomasa forestal en Vichada, que antes dependía de una línea de conexión con Venezuela.

13. BID-Ministerio de Minas y Energía, Transición Energética: un legado para el presente y el futuro de Colombia, 2021.

14. Esta matriz hace referencia al conjunto de fuentes, recursos y tecnología de generación mediante los cuales se atiende la demanda de energía eléctrica en el país. (Sentencia C-056 de 2021 de la Corte Constitucional).

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ESPECIAL

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TRANSICIÓN ENERGÉTICA

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9)

10)

A partir de la expedición de la hoja de ruta del hidrógeno se pusieron en operación los primeros dos pilotos de hidrógeno verde en Colombia (Ecopetrol y Promigas).

Se han desarrollado políticas y expedido leyes que promueven el uso de vehículos de cero y bajas emisiones, así como incentivos arancelarios para la importación de vehículos eléctricos e híbridos.

De acuerdo con el Ministerio de Transporte se han registrado más de 8.000 vehículos eléctricos en el RUNT. Se han desarrollado políticas para promover el abastecimiento de gas combustible y de combustibles líquidos de mayor calidad; y Se actualizó el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático del sector minero energético visión 2050.

Destacando estos grandes logros en el proceso de transición energética, el documento Conpes 4075 de 2022, identifica cuatro retos en

❯❯ La estimación de costos de la transición (variables, fijos, de minería y comercio y de inversión) señala que en todos los escenarios son monótonamente crecientes en el tiempo, debido a que la demanda de energía es también creciente.

los que el país debe continuar trabajando y que hacen parte de los lineamientos de política de la transición energética: i) Incrementar la seguridad energética; ii) Incentivar el conocimiento y la innovación en transición energética; iii) Generar mayor competitividad y desarrollo económico desde el sector energético, y iv) Desarrollar un sistema energético con bajas emisiones de GEI para disminuir las afectaciones al cambio climático.

Para alcanzar estos objetivos, el documento de política energética plantea líneas de acción dirigidas a incrementar la eficiencia energética; avanzar en el cierre de brechas de capital humano y el diseño de cualificaciones para el despliegue de la transición; estructurar la aplicación de nuevas tecnologías en el sector minero energético; desarrollar iniciativas para incrementar la cobertura del servicio de energía eléctrica; implementar medidas de digitalización, fiscalización, y gestión de la información del sector minero-energético; y definir lineamientos para el ascenso tecnológico en diferentes modos de transporte.

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De acuerdo con el estudio para la Hoja de Ruta de la Transición Energética Colombia 2050, realizado por el Centro Regional de Estudios de Energía (Cree), el compromiso de Colombia de reducir sus emisiones en 51 % a 2030 para alcanzar la carbono neutralidad, requiere analizar la integralidad del sistema energético permitiendo: 1) que durante la transición se garantice el suministro oportuno y confiable de energía eléctrica para atender la demanda; y 2) que se realice una transición fiscal que permita reducir la dependencia de los fósiles sin impactar la inversión pública.

En ese sentido, el estudio estima los costos de esta transición a partir de cuatro diferentes escenarios15: el de referencia corresponde a las políticas anunciadas por el gobierno; dos escenarios exploran las implicaciones de contar con una participación de la actividad exploratoria de hidrocarburos y de no disponer de un cambio técnico acelerado que facilite el uso de tecnologías y fuentes limpias en el mediano plazo; y un cuarto escenario explora las implicaciones de lograr la carbono neutralidad en el 2070.

La estimación de costos de la transición (variables, fijos, de minería y comercio y de inversión) señala que en todos los escenarios son monótonamente crecientes en el tiempo, debido a que la demanda de energía es también creciente. Pero los costos totales varían dependiendo del escenario. Al 2050 el costo del escenario de referencia sería alrededor de 11 % del PIB (equivalentes a 87.000 millones de dólares de 2015).

✱

DE ACUERDO CON EL ESTUDIO PARA LA HOJA DE RUTA DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA COLOMBIA 2050, REALIZADO POR EL CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS DE ENERGÍA (CREE), EL COMPROMISO DE COLOMBIA DE REDUCIR SUS EMISIONES EN 51 % A 2030 PARA ALCANZAR LA CARBONO NEUTRALIDAD, REQUIERE ANALIZAR LA INTEGRALIDAD DEL SISTEMA ENERGÉTICO.

De esta manera, el país debería buscar fuentes de financiación y plantear una transición por fases que permita reducir gradualmente las emisiones. De acuerdo con el tercer informe bienal de actualización de cambio climático de Colombia16, la ganadería, la agricultura y el cambio del uso del suelo siguen siendo la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero en Colombia (59 %), por lo tanto, centrarse únicamente en el esfuerzo del sector energético por descarbonizarse no permitirá cumplir con las metas de carbono neutralidad a 2030.

El estudio del Cree recomienda ajustar la transición energética con la transición fiscal, asegurando la adopción de tecnologías eficientes y bajas en carbono y el financiamiento de nuevas inversiones de oferta y demanda, que permitan multiplicar por cinco nuestra capacidad de producir energía de bajas emisiones.

Por lo anterior, es prioritario reconocer los grandes logros de la política energética que posicionan a Colombia en el puesto 35 entre 130 países, en el Índice de Trilema del Consejo Mundial de Energía17 (Seguridad Energética, Igualdad Energética y Sostenibilidad Medioambiental); y en el puesto 39 entre 120 países, en el Índice de Transición Energética del Foro Económico Mundial18. También es importante reconocer los grandes retos que se plantean en la transición energética y la prioridad de hacer seguimiento a las hojas de ruta que buscan cumplir con los compromisos adquiridos por Colombia. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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18. World Economy Forum, Energy Transition Index 2022.

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UNA CRISIS ENERGÉTICA AFECTA LA TRANSICIÓN

ESPECIAL

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Si bien en nuestro país se ha expresado la necesidad de estar a la vanguardia en materia de transición energética, nos hemos quedado cortos en orientar la transformación del consumo, y las señales que recibimos desde las políticas públicas, tienden a afectar la oferta energética y su crecimiento y a acabar con la producción limpia y eficiente que nos ha caracterizado.

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA es la transformación de cómo producimos, transportamos y consumimos la energía. Por ello, en diferentes etapas de la historia, el mundo ha recorrido el camino de la transición por razones económicas y tecnológicas. En la actualidad, la transición que vivimos está ligada al cambio tecnológico y a la necesidad de reducir y mitigar los efectos del cambio climático.

Si bien en nuestro país se ha expresado la necesidad de estar a la vanguardia en materia de transición energética, aspecto que une a los sectores público y privado, nos hemos quedado cortos en orientar la transformación del consumo, y las señales que recibimos desde las políticas públicas tienden a afectar la oferta energética y su crecimiento y a acabar con la producción limpia y eficiente que nos ha caracterizado.

En Colombia la matriz de generación ha sido históricamente renovable, con amplia participación de proyectos hidroeléctricos que reflejan la abundancia de nuestro recurso hídrico y confiable, con energía térmica que permite atender la demanda aún en épocas de crisis asociadas a veranos extremos y disminución del régimen de lluvias.

En nuestro país se han dado señales para aumentar la participación de fuentes no convencionales de generación de energía renovable (FNCER), en especial de aquellas cuyas fuentes son el sol y el viento. Lo anterior, mediante un manejo adecuado de política, resulta positivo pues sin sacrificar recursos abundantes como el agua y altamente confia-

NATALIA GUTIÉRREZ JARAMILLO PRESIDENTA EJECUTIVA DE ACOLGEN

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bles como la generación térmica, se incluyen ❯❯ De manera pública otras fuentes en un contexto de complemen- voceros estatales tariedad eficiente que fortalece la resiliencia han clamado por una estatización del del sistema.

Sin embargo, una diversificación de la ma- sector, acusando de triz energética sin un norte claro, sacrifica problemas coyunturales inversiones en recursos confiables a la vez macroeconómicos a agentes que, al igual que elimina la posibilidad de ampliar la parque cualquier otro actor ticipación de recursos no convencionales in- económico, también termitentes, situación que infortunadamente son víctimas en mayor estamos viviendo porque se han eliminado los o menor grado de las incentivos al crecimiento de nuestra capaci- coyunturas. dad hidroeléctrica y térmica y porque las señales de expansión en generación renovable no convencional son erráticas y no permiten un crecimiento real de sus fuentes.

En este documento presentamos un contexto sobre el estado de la transición energética, para lo cual haremos uso de las características del trilema energético desarrollado por

el Consejo Mundial de la Energía (confiabilidad y seguridad, sostenibilidad ambiental y acceso equitativo), con un enfoque en la generación de electricidad.

Confiabilidad y seguridad Colombia lleva más de tres décadas sin sufrir cortes de energía eléctrica causados por insuficiencia de recursos de generación y transporte, y ello ha sido posible gracias al cambio del modelo de prestación, que pasó del monopolio estatal, a una apertura de la inversión en el que empresas públicas, privadas, mixtas, nacionales y extranjeras, garantizan el desarrollo de la infraestructura requerida para que la mayor parte del país cuente con energía las 24 horas del día, durante todos los meses del año.

El cambio de modelo ha posibilitado inversiones directas superiores a los 130 billones de

Celsia, Central hidroeléctrica de Salvajina

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Isagen, Central Termocentro, Santander.

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ESPECIAL

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Una diversificación de la matriz energética, sin un norte claro, sacrifica inversiones en recursos confiables a la vez que elimina la posibilidad de ampliar la participación de recursos no convencionales intermitentes, situación que infortunadamente estamos viviendo porque se han eliminado los incentivos al crecimiento de nuestra capacidad hidroeléctrica y térmica…

pesos, cuantiosos aportes tributarios que apalancan el gasto público social, generación de empleo calificado y no calificado, aportes a las regiones y financiación de medidas de protección al medio ambiente, entre otros beneficios.

Mantener estos indicadores no es tarea menor, pues tan solo en el sector de generación las empresas encargadas de la actividad deben realizar inversiones que superan los 7 billones anuales para no perderle el paso al crecimiento de la demanda y seguir garantizando un servicio ininterrumpido, confiable y de calidad.

No obstante dichos esfuerzos así como sus resultados, el actual Gobierno ha dado señales en torno a la decisión de frenar el desarrollo de grandes proyectos hidroeléctricos y térmicos que aportan confiabilidad al país, y a pesar de que en el discurso promueve las FNCER, que aportan resiliencia y complementariedad, el aumento de cargas fiscales para éstas, la elimi-

nación de beneficios tributarios, y la falta de coordinación para resolver los problemas socio ambientales que aquejan a sus desarrolladores, desdicen de esa intención, obstaculizan el desarrollo de proyectos en curso y desincentivan el ingreso de nuevos agentes, lo que contribuye al cada vez más agudo estrechamiento de los balances entre oferta y demanda.

Más aún, de manera pública voceros estatales han clamado por una estatización del sector, acusando de problemas coyunturales macroeconómicos a agentes que, al igual que cualquier otro actor económico, también son víctimas en mayor o menor grado de las coyunturas.

Si se insiste en estatizar y se cumple tal cometido, ello no solo privará de diversidad, competencia e innovación al sector, sino que obligará al Gobierno a invertir las sumas de dinero antes anotados en su desarrollo, renunciando no sólo a las inversiones sociales que podría

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realizar con tales recursos, sino también a los ❯❯ Las medidas tributos provenientes de los agentes en com- orientadas a la petencia y los demás beneficios y externalida- reducción de emisiones en nuestro país, no son des asociados a su existencia. equitativas ni eficaces Si queremos no solo crecer al ritmo de la teniendo en cuenta demanda sino mantener un índice de confiabi- nuestra realidad. Al lidad adecuado, los montos deberán ser mayo- sector eléctrico, cuya res a los ya citados y los proyectos de transmi- matriz es evidentemente sión tendrán que ser incluidos en la ecuación, limpia, se le ha impuesto tarea que no es sencilla teniendo en cuenta el el deber de cargar con el peso de la mayor contexto mencionado.

El reto es encontrar los proyectos que man- parte de las metas tengan los indicadores en su nivel actual pues de descarbonización, de acuerdo con el registro de solicitudes de co- a pesar de que sus nexión de la UPME, más del 86 % de los nuevos emisiones suman tan sólo el 8 % del total proyectos que podrían ingresar al sistema son solares, y las tasas de ingreso anual frente al potencial esperado no han superado el 30 % en los últimos años.

Sostenibilidad ambiental Si bien la reducción de emisiones es un compromiso mundial, lastimosamente menos del 16 % de las emisiones de GEI globales tienen compromisos vinculantes asociados a su mitigación1. Colombia no está incluida en el grupo de países con deberes en la materia, y aún si lo estuviera, sólo aumentaría la anterior cifra en menos de un 1 %. Pero por el contrario, sí lideramos listas como las de pobreza, con más del 10 % de la población viviendo con menos de 2.15 USD al día2 Adicionalmente, las medidas orientadas a la reducción de emisiones en nuestro país, no son equitativas ni eficaces teniendo en cuenta nuestra realidad. Al sector eléctrico, cuya matriz es evidentemente limpia, se le ha impuesto el deber de cargar con el peso de la mayor parte

GRÁFICO EMISIONES DE CO2 PER CÁPITA VERSUS PARTICIPACIÓN EN LA POBREZA EXTREMA, COLOMBIA, 2019 Las emisiones medias de CO2 per cápita se miden en toneladas por año.

La pobreza extrema se define como vivir por debajo del umbral internacional de pobreza de 2,15 dólares al día. África Asia Europa América del norte Oceanía Sudamérica

Emisiones anuales de CO2 (per cápita)

14 ton.

12 ton.

10 ton.

1.4 B

8 ton.

600 M 6 ton.

Círculos dimensionados por población (estimaciones históricas)

4 ton.

2 ton.

0 ton.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Participación en la pobreza extrema Fuente: Presupuesto Mundial de Carbono (2022); Población basada en diversas fuentes (2023); Plataforma sobre la pobreza y la desigualdad del Banco Mundial (2022) Nota: Los datos sobre pobreza monetaria se miden en dólares internacionales¹ a precios de 2017 para tener en cuenta la inflación y las diferencias en el costo de vida entre países. Dependiendo del país y el año, se relaciona con los ingresos medidos después de impuestos y beneficios, o con el consumo, según canitworldInData.org/co2-and-greenhouse-gas-emissions.

1. S&P Global commodity insights.

2. Joe Hasell, Max Roser, Esteban Ortiz-Ospina and Pablo Arriagada (2022) - Poverty Published online at OurWorldInData.org.

Retrieved from: ‘https://ourworldindata.org/poverty’ [Online Resource].

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Vatia

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de las metas de descarbonización, a pesar de ❯❯ En la medida en que que sus emisiones suman tan sólo el 8 % del exista un aumento de total, muy lejos del 59 % del sector conocido la productividad vamos como AFOLU (agricultura, silvicultura y otros a necesitar un mayor asociados a la deforestación y la ganadería) en crecimiento de la oferta donde las metas son prácticamente inexisten- de energía que, a su vez, tes, lo que se ha justificado recientemente bajo permitirá una formación la tesis de que el sector eléctrico es el hermano más competitiva y eficiente de los precios, menor responsable, que debe asumir las cargas manteniendo las de toda su familia. emisiones en los niveles La reducción de emisiones debe ser un com- actuales o incluso promiso de país que abarque todos los sectores disminuyéndolas de y se enfoque en aquellos que más las producen, acuerdo con las metas y en donde se concilie la iniciativa de tener un que tenemos como país. planeta amigable para las próximas generaciones con las necesidades de desarrollo a las que no podemos renunciar.

Acceso equitativo Colombia debe aumentar su consumo de energía eléctrica si quiere descarbonizar. Al respecto, existe un indicador que refleja el monto de energía que se usa para poder producir una unidad de productividad que para

Colombia es de 2.51 MJ/$ (el más bajo de la región)3 mientras que en mercados como Brasil y México tiene una intensidad de 3.93 y 3.06 MJ/$, respectivamente.

Pero no solo es un tema de consumo bajo de electricidad en la economía, también es una relación entre la pobreza y las emisiones. Como podemos ver en el gráfico, Colombia no es un país con altas emisiones y en cambio sí tiene un alto índice de pobreza, lo que evidencia que la prioridad en el manejo de los escasos recursos que tenemos debe orientarse hacia medidas que permitan que la economía crezca, entendiendo que al hacerlo, las emisiones no van a aumentar significativamente. ¿Y por qué es relevante esta información?

Porque en la medida en que exista un aumento de la productividad vamos a necesitar un mayor crecimiento de la oferta de energía que, a su vez, permitirá una formación más competitiva y eficiente de los precios, manteniendo las emisiones en los niveles actuales o incluso disminuyéndolas de acuerdo con las metas que tenemos como país.

3. Our World in Data team (2023) - “Ensure access to affordable, reliable, sustainable and modern energy for all” Published online at OurWorldInData.org. Retrieved from: ‘https://ourworldindata.org/sdgs/affordable-clean-energy’ [Online Resource]

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Expertos coinciden en los retos que enfrentan los países al hablar de transición energética y estos son: i) la recuperación de la seguridad energética, ii) la falta de consenso sobre su gradualidad y iii) una división sobre las prioridades a la hora de definir políticas.4 Colombia no debe ser ajena a la lucha contra el cambio climático, pero las decisiones que se tomen en el sector minero energético, deben incorporar evaluaciones de impactos sociales y económicos, pues las necesidades de nuestro país no son las mismas que tienen las naciones europeas y la instalación de paneles solares y turbinas eólicas no disminuirá la pobreza social ni energética; el esfuerzo debe ser integral, en conjunto con todos los sectores, bajo una coordinación coherente de parte del ejecutivo y eso no se nos puede olvidar. “Para lograr la transición a la energía limpia se necesita mucho más que solo fuentes de energía solar y eólica”5. EC

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❯❯ El reto es encontrar los proyectos que mantengan los indicadores en su nivel actual pues de acuerdo con el registro de solicitudes de conexión de la UPME, más del 86 % de los nuevos proyectos que podrían ingresar al sistema son solares, y las tasas de ingreso anual frente al potencial esperado no han superado el 30 % en los últimos años.

Isagen

4. https://www.imf.org/es/Publications/fandd/issues/2022/12/bumps-in-the-energy-transition-yergin 5. https://www.imf.org/es/Publications/fandd/issues/2022/12/picture-this-energy-transitions

TRANSICIÓN SÍ, CON GAS NATURAL LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA no es un asunto del que solo se habla en Colombia, es también preocupación de otros países donde, a raíz de la crisis energética, se ha abierto la discusión sobre las energías renovables, la sostenibilidad, el equilibrio entre medioambiente y productividad, pero sobre todo, la protección de la vida humana.

“El gas natural es la puerta de entrada de los hogares pobres a la transición energética”.

De esta manera el economista y socio de Inclusión SAS, Roberto Angulo, resume la importancia de este energético en el anhelado y necesario proceso de transición. Conclusión que toma sentido en un país en el que, según el Banco Mundial, el 70 % de la población es pobre o vulnerable, es decir, con alta probabilidad de caer en la pobreza. Combatir la precariedad energética no puede ser otra cosa que un propósito nacional.

Necesitamos urgentemente reconocer que el tema de energía conlleva la estrategia trans-

LUZ STELLA MURGAS PRESIDENTA DE NATURGAS

❯❯ El gas natural ha demostrado una valiosa capacidad de impulsar la transición energética en los hogares, para la sustitución del uso de leña y residuos contaminantes utilizados para cocinar.

versal de lucha contra la pobreza en Colombia, una política que trasciende el ámbito del Ministerio de Minas y Energía y que toca aspectos clave como la paz, vivienda, movilidad y seguridad alimentaria. Apremia la construcción de una estrategia integral que incluya a la energía.

Plan de acción Es necesario establecer un plan de acción para garantizarle el gas natural a los colombianos a corto y mediano plazo. El aprovechamiento de este recurso le permitirá al país acabar con la privación energética para millones de colombianos, mantener la autosuficiencia y seguridad energética, así como materializar una transición justa.

En el Congreso de Naturgas que se realizó en la ciudad de Barranquilla, Carlos Pascual, Vicepresidente de Geopolítica y Relaciones Internacionales S&P Global manifestó que “el gas natural en la transición energética que vivimos

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El gas natural ha sido catalogado como el energético clave que satisface las demandas sociales, que acelera la transición energética y que contribuye al crecimiento económico.

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es absolutamente necesario. Es necesario para la seguridad de los países, para la reducción de emisiones y para combatir la pobreza energética particularmente en los países en desarrollo”.

El gas natural ha sido catalogado como el energético clave que satisface las demandas sociales, que acelera la transición energética y que contribuye al crecimiento económico.

Esto gracias a su competitividad, beneficios ambientales, disponibilidad y a la confianza de su tecnología; además de su capacidad de transformar vidas.

Para consolidar este proceso es necesaria la formulación e implementación de acciones tangibles, enfocadas en el crecimiento económico, tecnológico, ambiental y social, que a la vez permita una transformación de la matriz energética justa en beneficio de todas las personas y ordenada en el aprovechamiento de los recursos disponibles en el país.

Hacia una mejor calidad de vida Precisamente, el gas natural ha demostrado una valiosa capacidad de impulsar la transición energética en los hogares, para la sustitución del uso de leña y residuos contaminantes utilizados para cocinar; en el sector de la movilidad para reemplazar combustibles

❯❯ Necesitamos urgentemente reconocer que el tema de energía conlleva la estrategia transversal de lucha contra la pobreza en Colombia, una política que trasciende el ámbito del Ministerio de Minas y Energía y que toca aspectos clave como la paz, vivienda, movilidad y seguridad alimentaria.

líquidos, en las industrias para reemplazar el carbón, y su aplicación en el desarrollo de nuevos energéticos, como el hidrógeno.

En el pasado CeraWEEK realizado en Houston, John Kerry, enviado presidencial especial de los Estados Unidos para el clima se preguntaba: “¿Cómo abastecer al mundo de la energía que necesita y cómo acelerar la transición energética?”. Su respuesta fue contundente: “La población crece y consume más. Por lo tanto, sigue necesitando gas natural para satisfacer la demanda, pues las fuentes alternativas aún no cubren esa necesidad”. Muchos expertos respaldaron esa manifestación de John Kerry y me atrevo a decir que una gran conclusión de ese importante evento es que el gas natural se constituye en el energético ideal para acompañar el proceso de transición.

En esa línea de Kerry y para aterrizarlo al contexto colombiano, si se quiere alcanzar una transición energética justa, esta debe priorizar el bienestar social y económico de los colombianos, para lo cual es necesario dar seguridad y confiabilidad en el abastecimiento de este servicio para más de 11 millones de hogares que hoy gozan de una mejor calidad de vida gracias a los beneficios del gas natural y permita ampliar la cobertura para reducir la privación energética en las 1.5 millones de

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familias que aún cocinan con leña y otros residuos contaminantes.

Esto será posible si desarrollamos nuestras reservas, adelantando de manera articulada las campañas exploratorias y de desarrollo del potencial identificado en el país con el objetivo de ampliar la autosuficiencia del energético a corto y mediano plazo y no depender de la producción de otras naciones, pues en Colombia producimos el 100 por ciento del gas natural que consumimos a diario.

De acuerdo con un informe publicado por la Agencia Internacional de la Energía (IEA por sus siglas en inglés), una de cada tres personas del mundo, en la mayoría de las regiones más pobres, aún carece de acceso a instalaciones limpias para cocinar, lo que equivale a 2.300 millones de personas que cocinan sus alimentos en fuegos abiertos o en cocinas básicas y

❯❯ Este energético también puede brindar soluciones efectivas para reducir el impacto de la contaminación provocada en el sector transporte, responsable del 12 % de las emisiones totales de Gases de Efecto Invernadero (GEI), por dióxido de carbono del sector minero energético (29 MTon).

que dependen de materiales como la leña, el carbón vegetal y el estiércol animal.

Estas condiciones pueden tener repercusiones negativas en la salud y el medio ambiente, provocando millones de muertes prematuras al año, especialmente de mujeres y niños.

La necesidad de sustituir el uso de leña y residuos contaminantes para la cocción de alimentos es primordial para superar una privación energética que persiste en al menos 1.5 millones de hogares colombianos, garantizando una mayor cobertura del gas natural en zonas rurales y poblaciones vulnerables, lo que nos permitirá brindar mayor seguridad y confiabilidad en el abastecimiento de este servicio, así como una mejor calidad del aire en los hogares y cerrar brechas de desigualdad.

La movilidad es natural En cuanto a la movilidad sostenible, el gas natural en el sector vehicular cuenta con una tecnología probada en el país desde hace más de 20 años, con una alta disponibilidad gracias a que su producción es 100 % local y sus beneficios ambientales pueden garantizar acciones contundentes hacia la movilidad sostenible y mejorar la calidad del aire en las ciudades, además de generar beneficios económicos dada la coyuntura del desmonte de subsidios a los combustibles líquidos en el país.

Este energético también puede brindar soluciones efectivas para reducir el impacto de la contaminación provocada en el sector transporte, responsable del 12 % de las emisiones totales de Gases de Efecto Invernadero (GEI), por dióxido de carbono del sector minero energético (29 MTon).

Además, dadas las reducciones de casi un 100 % en material particulado fino y dióxidos de azufre, renovar flotas de transporte de carga y transporte público de pasajeros con gas natural vehicular mejorará indudablemente la calidad del aire en las ciudades y es ideal para aquellas que ya han experimentado emergencias ambientales como Bogotá y Medellín.

Esta es una de las estrategias más relevantes en la lucha contra el cambio climático y nos permitirá mejorar la calidad del aire de las ciudades y alcanzar la transición energética con la ayuda de vehículos con tecnologías de cero y bajas emisiones, dentro de los cuales se destacan los vehículos movidos por gas natural, eléctricos y a hidrógeno (en un mediano plazo).

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La descarbonización de la economía también será fundamental para alcanzar la transición energética, implementando nuevos desarrollos tecnológicos que permitan que este proceso sea ordenado, sostenible y eficiente en la lucha contra el cambio climático.

La otra cara del gas natural La industria del gas natural le apuesta a la diversificación de las fuentes de energía mediante el uso de gases renovables como el hidrógeno, el biometano y el biogás. Aunque la ejecución de proyectos de biogás y el biometano en Colombia están en un estado inicial de desarrollo, se están llevando a cabo iniciativas y proyectos para su implementación y uso como fuente de energía renovable. Incluso puede ser una solución para las zonas más apartadas del país.

Gracias al uso de gas natural, el hidrógeno y demás energéticos, así como las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono será posible reducir en un 30 % las emisiones de gases de efecto invernadero del sector energético, por lo que hoy podemos ratificar que el gas natural es la solución inminente para lograr la descarbonización a 2030 y 2050,

❯❯ Gracias al uso de gas natural, el hidrógeno y demás energéticos, así como las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono será posible reducir en un 30 % las emisiones de gases de efecto invernadero del sector energético.

razón por la cual se requerirá un crecimiento en el desarrollo de energías no convencionales y gases de bajas emisiones.

El compromiso de la industria frente a este objetivo ha permitido hacer del gas natural una fuente de energía de transición en Colombia, porque se ha confirmado como el habilitador de la transición energética, pieza estratégica para garantizar la seguridad energética de los colombianos y vehículo para mejorar el bienestar de los hogares más vulnerables para reducir la pobreza en el país.

Recientemente el Ministerio de Minas y Energía junto con la Agencia Nacional de Hidrocarburos dieron a conocer que las reservas probadas disminuyeron un 11 % en el año 2022 frente al 2021, es decir, pasamos de tener 3.1 Tera Pies Cúbicos a 2.8 TPC. Contamos con gas natural para 7.2 años, históricamente la cifra más baja.

Estos datos nos invitan a no retroceder en los avances que hemos alcanzado y tanto nuestra industria como el Gobierno Nacional tenemos la oportunidad de trabajar en conjunto para determinar acciones en todos los frentes. La prioridad que debemos atender está relacionada con desarrollar los recientes hallazgos registrados en el país y expandir la

Compromiso con el planeta

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actividad exploratoria a todas las áreas habilitadas para ello.

En el corto plazo es posible incorporar las moléculas descubiertas en áreas continentales, y en el mediano plazo anticipar el desarrollo costa afuera para disponer de ese gas antes de finalizada esta década. Para ello, se requiere una sólida articulación institucional, un adecuado relacionamiento con las comunidades y señales de política pública que atraigan y estimulen la inversión en exploración y producción de gas natural.

Este es el escenario propicio para reiterar que con la ayuda del gas natural será posible acelerar la transición energética: es un energético de bajas emisiones y competitivo que brinda respaldo a las intermitencias de las energías eólica y solar, generando confiabilidad en el sistema eléctrico. Además, tiene la capacidad de servir como energético para las industrias, lo que facilitará avanzar en la descarbonización de la economía al tiempo que generará ahorros.

❯❯ Aunque la ejecución de proyectos de biogás y el biometano en Colombia están en un estado inicial de desarrollo, se están llevando a cabo iniciativas y proyectos para su implementación y uso como fuente de energía renovable.

Esta industria está comprometida con la transición energética. En el año 2021, en el marco de la COP26 en Glasgow, la industria de gas natural suscribió la alianza “Camino hacia la Carbono Neutralidad” con el apoyo del Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Una vez suscrita y ratificada la alianza, las empresas que hacen parte de esta industria ingresaron al Programa Nacional de Carbono Neutralidad, a través del cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presta su acompañamiento para fortalecer las capacidades de las compañías para la gestión de su huella de carbono y reducción de emisiones, contribuyendo así a la consolidación de una red de actores estratégicos, tanto privados como públicos, con el fin de generar redes de aprendizaje y articulación a escala nacional y regional.

Así mismo, estas empresas han venido desarrollando en los últimos años diversas acciones potencializadas a través de la alianza para disminuir su huella de carbono y alcanzar la carbono neutralidad en el año 2050. Entre ellas se destacan: el desarrollo de proyectos de compensación (siembra de árboles, restauración de bosques, REDD+), desarrollo de proyectos de hidrógeno, implementación de nuevas tecnologías para la reducción de emisiones fugitivas, quemas y venteos y de proyectos de eficiencia energética.

A través de la mencionada alianza, Naturgas estableció como meta para el año 2023, la consolidación de los inventarios de emisiones de las compañías con el fin de calcular la huella de carbono de la industria del gas natural en Colombia, entendiendo que representan el 98 % del mercado de gas natural en el país.

Mediante esta consolidación, además de conocer cuánto emite la industria del gas natural, esta industria espera plantear metas de reducción sectoriales, realizar análisis de sensibilidad para implementar las mejores y más eficientes tecnologías de reducción y diseñar acciones conjuntas encaminadas a la carbono neutralidad.

Esta consolidación se realizará a través de una herramienta novedosa que permitirá visualizar los datos de forma agregada y por segmento de la cadena: producción, transporte, distribución y comercialización. Pero más allá de eso, con esta herramienta se realizarán

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análisis en diferentes escenarios que servirán como insumo para una asertiva toma de decisiones. Se espera que la herramienta presente los primeros resultados en el cuarto trimestre de 2023.

Sin duda, la pieza clave del rompecabezas para acelerar la transición energética es el gas natural. Como lo aseguró The Economist en

✱ •

❯❯ El biogás es un tipo de gas renovable que se obtiene a partir de los desechos orgánicos de industrias como la alimentaria, la agrícola o la ganadera.

días pasados, reducir la producción de gas haría más difícil la transición energética en Colombia. Sin un gran incremento en la producción de gas, que según la publicación británica “Colombia probablemente tiene en grandes cantidades”, los recaudos para el Estado serán menores, los costos y las emisiones más altas y la pobreza más acuciante. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Angulo, R., Espinosa, F. & Qinchua, J. (2023). El Gas Natural como vehículo para elevar el bienestar y reducir la privación energética de los hogares en Colombia; Recuperado el 15 de octubre de 2023 de https://naturgas.com.co/wp-content/ uploads/2023/05/Gas-natural-vehiculo-para-reducir-pobreza.pdf

•

Angulo, R. Promigas – Inclusión SAS (2023). IMPE, Índice de Pobreza Multidimensional. Recuperado el 16 de octubre de 2023 de https://www.promigas.com/Documents/IMPE-2023-Promigas_.pdf?csf=1&e=3fI79i

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Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH (2023). Informe de reservas y recursos contingentes de hidrocarburos.

Recuperado el 22 de octubre de 2023 de https://www.anh.gov.co/documents/21617/Informe_de_Reservas__y_Recursos_ Contingentes_de_Hidrocarburos_2022_pfMyhzQ.pdf

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International Energy Agency. (2023). A vision for clean cooking acces for all; Recuperado el 15 de octubre de 2023 de https://iea. blob.core.windows.net/assets/75f59c60-c383-48ea-a3be-943a964232a0/AVisionforCleanCookingAccessforAll.pdf

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Unidad de Planeación Minero Energética – Upme. (2023). Plan Nacional de Sustitución de Leña. Recuperado el 22 de octubre de 2023 de https://www1.upme.gov.co/sipg/Paginas/Plan-nacional-sustitucion-le%C3%B1a.aspx

REGALÍAS COMO INSTRUMENTO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

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Uno de los mayores cambios institucionales que ha experimentado Colombia en las últimas décadas es el proceso de descentralización fiscal, que haciendo eco al Constituyente del 91, se ha venido consolidando a través de una norma rectora que distribuye mayores competencias y recursos entre los diferentes niveles del gobierno.

ESTE PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL INICIÓ FORMALMENTE en la década de los sesenta con el Acto Legislativo 01 de 1968, desarrollado por la Ley 33 de 1968, con el denominado situado fiscal, donde la Nación debía ceder a los territorios un porcentaje del impuesto sobre las ventas, que iba desde el 10 % hasta llegar al 30 %.

En ese mismo año, con la expedición del Decreto 472 se crea la misión Musgrave, la cual recomienda la aprobación de una reforma que permita aumentar el recaudo y otorgue un mayor protagonismo a los departamentos y municipios en las finanzas intergubernamentales.

Posteriormente, mediante la Ley 46 de 1971 se apropia el 13 % de los ingresos ordinarios de la Nación para ser distribuidos entre los entes territoriales. Este porcentaje pasó al 14 % en 1974 y al 15 % en 1975.

En 1982 la Misión Bird Wiesner hace una serie de recomendaciones como las de condicionar las transferencias al esfuerzo fiscal territorial, para lo cual se deben crear incentivos tan cercanos al mercado como fuera posible para que las empresas públicas tuviesen un mejor desempeño.

Este proceso se profundiza con la Ley 14 de 1983, donde se aprueba que la participación en la cesión del impuesto a las ventas se incremente progresivamente hasta alcanzar el 50 % *

MAURICIO GARCÍA GARZÓN* ESPECIALISTA EN GERENCIA PÚBLICA Y CONTROL FISCAL

y posteriormente con la Ley 12 de 1986 y los códigos de régimen departamental (Decreto Ley 1222 de 1986) y municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), cuyo alcance daba la posibilidad de que las entidades territoriales administraran tributos propios para el financiamiento de sus competencias. Con esta reforma se estableció un régimen de transición entre 1986-1992, que partió del 25 % hasta llegar al 50 % del IVA. La Constitución Política de 1991 le da un decidido impulso al proceso de descentralización fiscal, al establecer formalmente una norma rectora para la distribución de competencias, buscando así consolidar un modelo descentralista y de autonomías territoriales. Entonces, se amplia la base de liquidación de las transferencias como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) que distribuyen a los departamentos y municipios mediante las figuras del situado fiscal y la participación en los ICN, respectivamente. (arts. 356 y 357) A partir del 2001 con el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 del mismo año se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) que agrupa el situado fiscal y la participación de los ICN en una sola bolsa. Igualmente y de manera transitoria, cambia la fórmula para su liquidación, partiendo de un monto establecido de $10.9 billones y generando incrementos anuales según la inflación causada más unos puntos adicionales.

Economista, magíster en Administración Pública. Docente investigador Grupo de Investigación Desarrollo y Equidad de la Facultad de Ciencias Economicas y Administrativas y Responsible del Programa de Economía de la Universidad de América: mauricio.garcia@profesores.uamerica.edu.co

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Del total de las exportaciones del país, el sector petrolero representó en promedio el 40 % durante el periodo 2012-2022.

Para el año 2022 las exportaciones del combustible alcanzaron la suma de US$18.724 millones, con el agravante de que no existe un producto ó una suma de productos que puedan reemplazar esos recursos en el mediano plazo.

A través del Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley 1176 se mantuvo el mismo esquema, con un período transitorio hasta el 2016. A partir de ese año el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. (Constitución Política de 1991, art. 357) De otro lado, el término descentralización fiscal se refiere a la transferencia efectiva de recursos y responsabilidades del nivel nacional hacia las entidades territoriales para el ejercicio de las competencias que les fueron asignadas. “En Colombia, este proceso se ha llevado a cabo a través de tres instrumentos: la tributación territorial; las transferencias intergubernamentales; y las regalías” (Porras, 2007, p. 12); para el caso que nos concierne, a continuación se analiza el segundo instrumento, correspondiente a las regalías y su adecuación al SGR. Regalías Los recursos de las regalías están direccionados a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, así como al cubrimiento de coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua potable y alcantarillado.

El Sistema General de Regalías (SGR) nace con la promulgación del Acto Legislativo 05 de 2011 y con la Ley 1530 de 2012, la cual regu-

la su organización y funcionamiento. Con esta reforma se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones, modificando el esquema anterior y suprimiendo el Fondo Nacional de Regalías (FNR)1.

Con la creación del SGR se buscaba alcanzar una mayor equidad en la distribución de los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales y reducir la concentración que tenía el anterior el sistema, dado que el 80 % de las regalías se quedaban en el 17 % de la población. Con esta distribución los municipios de menor categoría tendrán acceso a los recursos de regalías, lo que les permitirá atender sus premiantes necesidades sociales.

Lo que no consideró la reforma en su metodología, fueron las débiles capacidades institucionales de las entidades territoriales, principalmente las de menor categoría, que no cuentan con el personal cualificado para presentar proyectos con impacto potencial en los territorios y, por consiguiente, no logran ser viabilizados en los respectivos OCAD. Es así como se torna prioritario fortalecer las capacidades institucionales en los territorios del país y adecuar la metodología para dar acceso de manera generalizada a estos recursos.

En estas circunstancias, se aprobó una nueva reforma al sistema de regalías a través del Acto Legislativo 05 de 2019 por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones; y la Ley 2056 de 2020 por la cual se regula la administración y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.

1. Fondo cuenta constituido con el remanente de los recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

73 La finalidad de la reforma es fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos mineroenergéticos, a través de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes, promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los recursos y la priorización de grandes proyectos de desarrollo. Para ello, adecua la metodología para la presentación y aprobación de proyectos con impacto regional a través de la conformación de los OCAD para la asignación regional.

A continuación se detallan algunos resultados del recaudo de las regalías por la explotación de los recursos de hidrocarburos a partir de la entrada en vigencia del SGR.

❯❯ Los recursos de las regalías están direccionados a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, así como al cubrimiento de coberturas básicas de salud, educación, agua potable y alcantarillado.

En la gráfica 1 se aprecia como a partir del 2013, un año posterior a la entrada en vigencia del SGR, el recaudo de las regalías empieza a descender, agravado en el 2014 por la caída de los precios internacionales del petróleo, que presionó a la baja el recaudo hasta situarse en un mínimo de $3.85 billones en el 2016. Después de sentir los efectos de la pandemia en el 2020 cuando las cifras descendieron un 33 %, se da una recuperación importante para los dos últimos años alcanzando cifras históricas de $10.7 billones producto de la dinámica impulsada por el efecto rebote de la economía pospandemia.

GRAFICA 1.

RECAUDO DE REGALÍAS POR LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS 2010-2022

Regalías Recaudadas 12

10,72 10

9,28 8

7,69

6

7,81

7,6

6,51 6,37 5,37

5,33

4

6,4

4,79

4,26

3,85

2 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Fuente: Datos extraídos de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). (https://www.anh.gov.co/es/operaciones-y-regal%C3%ADas/datos-y-stadisticas/). En dominio público.

2019

2020

2021

2022

74

Es importante analizar el componente de participación de los hidrocarburos y de la minería en los presupuestos bienales de las regalías, que presentan el siguiente comportamiento: (Cuadro 1).

El total del presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos durante el periodo ascendió a la suma de $65.3 billones, mientras que el de minería fue de $15.9 billones, donde se observan claramente los efectos contractivos de los fenómenos coyunturales presentados con la caída de los precios internacionales del petróleo y la pandemia del Covid 19 que afectó los bienios 2017-2018 y 2021-2022, respectivamente. En la gráfica 2 se registra la participación porcentual:

GRÁFICA 2 REGALÍAS HIDROCARBUROS Y MINERÍA

CUADRO 1 PRESUPUESTO REGALÍAS HIDROCARBUROS Y MINERÍA (CIFRAS EN BILLONES DE PESOS) Bienio

Presupuesto Regalías por Hidrocarburos

Presupuesto Regalías por Minería

Total Presupuesto Regalías

2013-2014

14,2

3,6

17,8

2015-2016

14,3

3,2

17,5

2017-2018

9,2

2,6

11,8

2019-2020

15,3

3,3

18,6

2021-2022

12,3

3,2

15,5

Total

65,3

15,9

81,2

Fuente: Datos extraídos de las leyes de presupuesto de regalías para cada bienio.

Participación %

1,2

Participación % 1,21

0,202

0,183

0,22

0,177

0,206

0,1976

0,202

0,183

0,22

0,177

0,206

0,1976

0,6 0,4

0,798

0,817

0,78

0,823

0,794

0,8024

0,4 0,2

0,798

0,817

0,78

0,823

0,794

0,8024

2013-2014

2015-2016

2017-2018

2019-2020

2021-2022

Promedio

1 0,8

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

0,8 0,6

0,20

Presupuesto Regalías por Hidrocarburos

0 2013-2014

2015-2016

2017-2018

Presupuesto Regalías por Minería 2019-2020

2021-2022

Fuente: Datos extraídos de las leyes de presupuesto de regalías para cada bienio.

Presupuesto Regalías por Hidrocarburos

El presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos durante el periodo representó en términos generales el 80 % y la minería el restante 20 %, lo que demuestra la importancia que tiene la producción de petróleo y gas para los territorios cuyo afluente de recursos ayudan a mitigar las ingentes necesidades que tiene la población.

Promedio

Presupuesto Regalías por Minería

Hidrocarburos Los hidrocarburos se encuentran en estado líquido (se denomina crudo) y en estado gaseoso (gas natural). Colombia no está considerado como un país petrolero, pero el sector de hidrocarburos se ha constituido en motor fundamental de su economía. Su aporte se re-

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

❯

La Constitución Política de 1991 le da un decidido impulso al proceso de descentralización fiscal, al establecer formalmente una norma rectora para la distribución de competencias, buscando así consolidar un modelo descentralista y de autonomías territoriales.

presenta en diferentes magnitudes, como por ejemplo en la parte fiscal, según se muestra a continuación. (Cuadro 2).

La cadena de hidrocarburos comienza por la etapa de exploración y producción con las contribuciones del sector al impuesto de renta, regalías y derechos económicos, a favor de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)

75

y otros gravámenes de la industria, cuya dinámica se vio afectada por la caída de los precios internacionales del petróleo, de la cual venía recuperándose y por la pandemia del Covid 19 con una caída del 52 %. Su recuperación se hizo notoria en el 2021 al alcanzar una cifra de $15.5 billones, atribuido al mismo efecto rebote por el que atravesaba la economía del país.

CUADRO 2 APORTE FISCAL DE LA CADENA DE HIDROCARBUROS (CIFRAS EN BILLONES DE PESOS) CONCEPTO 1. Exploración y producción de petroleo y gas

2018

2019

2020

2021

15,9

14,8

7,1

15,5

Impuesto de renta

6,9

5,3

0,8

5,8

Regalías

6,5

6,4

4,3

6,6

Derechos económicos a favor de la ANH

1,0

1,10

0,5

1,2

Otros gravámenes de la industria

1,5

2,0

1,5

1,9

2. Refinación y distribución mayorista y minorista combustibles

1,4

1,4

1,0

1,2

Impuesto de renta

0,7

0,6

0,4

0,5

Otros gravámenes de la industrial

0,7

0,8

0,6

0,7

3. Aportes fiscales otros segmentos cadena petróleo y gas

3,0

3,5

2,8

3,0

Aportes fiscales empresas cadena de hidrocarburos

20,3

19,7

10,9

19,7

4. Dividendos de Ecopetrol al Estado

8,2

6,5

0,6

16,3

28,5

26,2

11,5

36,0

5. Impuestos al consumo de combustibles

7,5

7,1

4,8

6,3

Impuestos nacionales gasolina diesel

5,0

4,4

2,5

3,3

Sobre tasa a la gasolina y ACPM

2,5

2,7

2,3

3,0

36,0

33,3

16,3

42,3

Total aportes empresas cadena de hidrocarburo

Total aportes del sector de hidrocarburos

Fuente: Datos extraídos del Informe Económico “Aporte Fiscal de la Cadena de Hidrocarburos en Colombia” publicado por la Asociación de Colombiana de Petróleo y Gas (ACP).

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

76

Esa misma dinámica se ve reflejada en la CUADRO 3 refinación y distribución mayorista y minorista EXPORTACIONES DE PETRÓLEO (MILES DE DÓLARES FOB) de combustibles, así como en los aportes fiscaY PARTICIPACIÓN PORCENTUAL les de otros segmentos de la cadena y en los dividendos de Ecopetrol al Estado. Estos últimos Participación Exportaciones alcanzaron cifras record de $16.3 billones en el porcentual Exportaciones Año de petróleo y sus 20212, lo que permitió situar el total del aporte petróleo y sus Totales derivados de la cadena de hidrocarburos en $36 billones derivados al cierre de ese mismo año.

2012 31.558.933 60.125.166 52,5 % La industria del petróleo a nivel mundial ve2013 32.485.855 58.826.371 55,2 % nía recuperándose de la caída de los precios in2014 28.988.176 54.856.755 52,8 % ternacionales originada por la sobre-oferta de 2015 14.566.130 36.017.522 40,4 % crudo en el mercado internacional, atribuida a la llamada revolución de los (esquistos) --yaci2016 10.795.579 31.768.341 34,0 % mientos en roca generadora no convenciona2017 13.308.015 38.021.860 35,0 % les, que son extraídos mediante la técnica del 2018 16.842.687 41.904.777 40,2 % fracking-- que permitió que la producción de 2019 15.961.953 39.489.168 40,4 % petróleo en EEUU se quintuplicara entre 2008 y 2020 8.754.767 31.055.811 28,2 % 2012. Colombia posee un buen potencial en ya2021 13.514.411 41.389.989 32,7 % cimientos de roca generadora no convencional 2022 18.724.034 56.910.137 32,9 % en el Valle Medio del Magdalena que se encuentra en fase experimental.

Promedio 40,4 % Otro aporte importante a tener en cuenta es la participación del petróleo en el total de exDatos tomados del Dane. (https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticasportaciones del país, el cual se muestra a conti- Fuente: por-tema/comercio-internacional/exportaciones). En dominio público. nuación. (Cuadro 3).

2. Según información preliminar de ACP los dividendos de Ecopetrol al Estado para el año 2022 alcanzaron la cifra record de $21.6 billones.

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CUADRO 4 PRINCIPALES EXPORTACIONES DIFERENTES AL PETRÓLEO (PARTICIPACIÓN PORCENTUAL) Plantas vivas Materias Perlas finas, y productos plásticas y piedras y metales manufacturas de floricultura preciosos

Año

Carbón

Café, té, yerba mate y especias

2012

13,0

3,3

6,1

2,6

Frutos comestibles, cortezas de agrios o melones

2,1

1,5

2013

11,4

3,3

4,3

2,7

2,3

1,4

2014

12,4

4,6

3,4

2,9

2,5

1,7

2015

12,7

7,2

3,6

4,0

3,6

2,5

2016

14,6

7,8

5,6

4,0

4,2

3,3

2017

19,4

6,8

5,2

3,6

3,7

2,8

2018

17,8

5,6

3,9

3,7

3,5

2,5

2019

14,4

6,0

5,0

3,7

3,8

2,9

2020

13,4

8,2

9,6

4,3

4,6

4,1

2021

13,7

7,7

8,1

4,8

4,2

3,4

2022

21,6

7,2

5,5

3,5

3,7

2,6

Promedio

14,9

6,2

5,5

3,6

3,5

2,6

Fuente: Elaboración propia con base en información tomada del DANE. (https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones). En dominio público.

En el cuadro se aprecia la importancia que tiene para la economía el sector, al representar, en promedio, el 40 % de las exportaciones del país durante el periodo 2012-2022, alcanzando niveles inclusive superiores al 50 % en los años 2012, 2013 y 2014.

Producto de la caída de los precios internacionales del petróleo a partir del 2014, la participación cayó al 34 % en 2016 y como producto de la pandemia en el 2020 obtuvo una participación del 28,2 % la cifra más baja durante el periodo. En los últimos años ha subido nuevamente su participación, denotando que se requiere un mayor esfuerzo dado el dinamismo del sector externo.

Las cifras presentadas por el sector turismo (Gráfica 3), muestran un comportamiento similar a lo largo del periodo 2015-2022, alcanzando en promedio US$5.343 millones, afectado eso sí, por la pandemia del Covid 19 en los años 2020 y 2021, que hizo que cayera la entrada de divisas al país en 71,5 % y en 52,3 %, respectivamente. Mientras que para el año 2022 alcanzó un máximo de US$7.321 millones.

❯❯ El presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos representó, en términos generales, el 80 % y la minería el restante 20 %, lo que demuestra la importancia que tiene la producción de petróleo y gas para los territorios cuyo afluente de recursos ayudan a mitigar las ingentes necesidades que tiene la población.

Seguridad energética De acuerdo con el informe de Reservas y Recursos Contingentes, presentado por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) con corte a 31 de diciembre de 2022, las reservas de hidrocarburos probadas muestran los siguientes resultados: (https://www.anh. gov.co/es/noticias/informe-de-recursos-y-reservas-con-corte-diciembre-de-2022-insumo-para-la-transici%C3%B3n-energ%C3%A9tica-justa-en-colombia/).

• Petróleo: 2.074 millones de barriles, con una producción de 275 millones de barriles, lo que determina una relación reservas probadas/ producción (R/P) de 7.5 años.

• Gas: 2.82 terapiés cúbicos (Tpc), con una producción de 0.39 terapiés cúbicos, lo que determina una relación reservas probadas/ producción (R/P) de 7.2 años.

Estas cifras muestran un panorama preocupante para el país en términos de seguridad energética y los efectos que conllevaría en la parte fiscal, en la dinámica exportadora y en la

77

GRÁFICA 3 DIVISAS PROVENIENTES DEL TURISMO (CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES) Divisas por turismo 8000

7321 6655

7000

78

6000

5281

5631

6785

5899

5000 4000

3239

3000

1932

2000 1000 0 2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Fuente: Información tomada de ANATO (https://anato.org/compendio-estadistico/). En dominio público.

descentralización fiscal, a través de las regalías, uno de sus principales instrumentos, si se perdiera esa soberanía energética. Allí es importante articular los resultados señalados en los apartados anteriores.

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

•

El recaudo de regalías por hidrocarburos en el año 2022 fue de $10.7 billones y el promedio de los últimos 13 años fue $6.6 billones.

El total del presupuesto de regalías por hidrocarburos asignado desde la creación del SGR ascendió a la suma de $65.3 billones, lo que representa el 80 % del presupuesto total; y el presupuesto del bienio 2021-2022 alcanzó la suma de $12.3 billones.

En estas circunstancias, los entes territoriales dejarían de recibir los recursos de las regalías provenientes de la exploración y producción de petróleo y gas que representa el 80 % del total de las regalías y que al 2022 alcanzó la suma de $10.7 billones. Este resultado contrasta con el modelo descentralista y de autonomía territorial definido por la Constitución Política de 1991 y por los aspectos económicos de la descentralización desarrollados en la literatura del federalismo fiscal respecto a la eficiencia en la asignación de recursos, afectando la dinámica alcanzada por el proceso de descentralización fiscal del país desde la década de los noventa.

❯❯ El aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción en el año 2021 alcanzó la cifra de $15.5 billones. El total del aporte de la cadena de hidrocarburos incluyendo la refinación y distribución mayorista y minorista de combustibles, aportes fiscales de otros segmentos de la cadena y los dividendos de Ecopetrol al Estado se situó en $36 billones al cierre de ese mismo año.

Asimismo, se estaría afectando el desarrollo social de los entes territoriales, por cuanto dejarían de recibir importantes recursos para financiar los proyectos de inversión, reducir los indicadores de mortalidad infantil y alcanzar las coberturas básica de salud, educación, agua potable y alcantarillado, entre otros. De esta manera, la inversión en los territorios, principalmente en los municipios de sexta, quinta y cuarta categoría, quedaría circunscrita únicamente al giro de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).

•

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción en el año 2021 alcanzó la cifra de $15.5 billones. El total del aporte de la cadena de hidrocarburos incluyendo la refinación y distribución mayorista y minorista de combustibles, aportes fiscales de otros segmentos de la cadena y los dividendos de Ecopetrol al Estado se situó en $36 billones al cierre de ese mismo año.

Tomando en cuenta, solamente el aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción más los dividendos de Ecopetrol al Estado, lo que constituye la renta petrolera, sumaría $31.8 Billones para el 2021.

El Gobierno Nacional dejaría de recibir el aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción que al año 2021 sumaba $15.5 billones y vería disminuido significativamente los recursos provenientes de los dividendos de Ecopetrol al Estado que en la misma fecha alcanzó la suma de $16.3 billones.

Del total de las exportaciones del país, el sector petrolero representó en promedio el 40 % durante el periodo 2012-2022. Para el año 2022 las exportaciones de petróleo alcanzaron la suma de US$18.724 millones, con el agravante de que no existe un producto ó una suma de productos que puedan reemplazar esos recursos en el mediano plazo.

•

❯❯ Se puede concluir que de no suscribirse nuevos contratos de exploración, la seguridad energética de Colombia se encuentra amenazada.

Con las reservas ya agotadas en 2030, a partir de 2031 el país debe comenzar a importar petróleo y gas para abastecer la demanda interna.

El promedio alcanzado por las divisas provenientes del turismo durante el periodo 2015-2022 se situó en US$5.343 millones.

Mientras que para el año 2022 alcanzó

✱ •

una cifra máxima de US$7.321 millones.

Estos recursos representan el 39 % de las exportaciones de petróleo, lo que implica que la dinámica del sector y las políticas públicas dirigidas a fomentar el turismo deberían incrementar estos recursos en un período de ocho años en más del 155 %. Con un agravante, que de llegar a conseguirlo, estas divisas se irían a pagar las importaciones de petróleo y gas, que ya no está produciendo el país.

Así entonces, se puede concluir que de no suscribirse nuevos contratos de exploración, la seguridad energética de Colombia se encuentra amenazada. Con las reservas ya agotadas en 2030, a partir de 2031 el país debe comenzar a importar petróleo y gas para abastecer la demanda interna. Estas importaciones deben ser pagadas con las divisas que generarían los productos de nuestra oferta exportable. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Datos y Estadísticas. https://www.anh.gov.co/es/operaciones-y-regal%C3%ADas/datos-y-estadisticas/

•

Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH (2023, 24 de mayo). Informe de Reservas y Recursos Contingentes de Hidrocarburos. Corte 31 de diciembre de 2022. https://www.anh.gov.co/es/noticias/informe-de-recursos-y-reservas -con-corte-diciembre-de-2022-insumo-para-la-transici%C3%B3n-energ%C3%A9tica-justa-en-colombia/.

•

Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo – ANATO. Estadísticas. TRM Ingresos de divisas turismo. https://anato.org/compendio-estadistico/.

•

Asociación de Colombiana de Petróleo y Gas (ACP). Informe Económico: Aporte Fiscal de la Cadena de Hidrocarburos en Colombia”. Diciembre 2021. https://acp.com.co/web2017/es/publicaciones-e-informes/economicos.

•

Corte Constitucional. Sent.C-800, ago.20/2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sent. C- 317, mayo 3 de 2012. M.P: María Victoria Sáchica.

•

Departamento Nacional de Estadística –DANE-. Estadísticas por tema. Comercio Internacional. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones

•

Ley 1530 de 2012. (17 de mayo de 2012). Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Bogotá D.C: Imprenta Nacional.

•

Ley 2056 de 2020. (30 de septiembre de 2020). Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Bogotá, Colombia: Imprenta Nacional.

79

PARQUES EÓLICOS Y SU EFECTO EN LAS COMUNIDADES WAYÚU

80

ESPECIAL

❯

TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Si el objetivo de desarrollo es la gente, los resultados financieros y ambientales de este proyecto eólico, contrastan con los efectos sociales a nivel de las comunidades.

EL 9 DE OCTUBRE PASADO el parque eólico Jepírachi en la Alta Guajira dejó de operar.

La opción de transferirlo a las comunidades Wayúu, que se anunció con bombos y platillos, no se dio y por el contrario se está adelantando el proceso de desmonte. Fue el primer parque eólico en Colombia. Una experiencia de 20 años que vale la pena valorar, particularmente por los planes de energía que está contemplando el país.

La Guajira esta llamada a tener un rol protagónico en la política pública estratégica sobre transición energética, dado que allí soplan vientos con velocidades cercanas a 11m/s que doblan el promedio global y se cuenta con la opción de producir energía eólica en tierra y costa afuera.

A ello se le suman las capacidades para producir energía solar (irradiación solar de 6 kw/m2/día mientras que el promedio global es 3,9); energía mareomotriz (aprovechamiento de las mareas), energía azul (energía que se obtiene por la diferencia en la concentración de sal entre el agua de mar y el agua de río) e hidrógeno verde (relacionado con las reservas potenciales de energía eólica, solar y disponibilidad del agua).

Si el objetivo de desarrollo es la gente, los resultados financieros y ambientales de este proyecto eólico, contrastan con los efectos so1 2

CÉSAR ARISMENDI ECONOMISTA1

ARTURO GARCÍA DURÁN ECONOMISTA2

ciales a nivel de las comunidades. Desde una perspectiva de desarrollo, deben resaltarse aportes positivos como vías, jagueyes, plantas desalinizadoras de agua, gestión de capacidades de mujeres tejedoras, tendidos de redes eléctricas, un pequeño muelle para la pesca artesanal y recursos entregados a las comunidades por compensaciones.

Sin embargo, es crítico que estos resultados poco cambiaron las condiciones de vida de las comunidades donde se ubica el proyecto o sus alrededores; la incidencia de la pobreza multidimensional, según el Censo Nacional Agropecuario de 2014, en el área rural dispersa de comunidades étnicas en Uribia era de 89,5 %, cuando a nivel nacional en áreas dispersas era de 45,7 %.

Los resultados positivos en lo energético no generan los impactos sociales que se esperaban. Por lo tanto, en términos de desarrollo es una inversión cuestionable. ¿Qué explica que los apoyos brindados a las comunidades no hayan conllevado mayores cambios? Los efectos negativos del proceso de consulta están asociados, en buena medida, a dos aspectos: los procesos de participación y los proyectos de vida.

Los Wayúu se organizan social y políticamente en grupos familiares que no siempre se reconocen entre sí, incluso si cuentan con el

Economista de la Universidad de Los Andes, con especialización y maestría en planificación del desarrollo regional (Un. de Los Andes e Instituto de Estudios Sociales de la Haya). Docente de la Universidad de La Guajira.

Economista de la Universidad de los Andes con maestría en Economía de la misma Universidad y máster de Ciencias en Economía de la Universidad London School of Economics. Director de proyectos en Econometría Consultores y profesor de cátedra.

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mismo eirruko o casta. Solo el tío materno mayor o t’alaüla tiene la capacidad de convocar y persuadir al grupo sobre una iniciativa; nadie más los representa dentro del orden establecido desde los tiempos referenciales del pasado, denominado Wayúu sumaiwa.

Por ello, casi siempre los actores del gobierno y los consultores que actualmente recorren el territorio haciendo estudios y consultas previas para el montaje de diferentes plantas generadoras de energía eólica, señalan que los Wayúu viven divididos y es imposible lograr la unificación de las comunidades de la etnia.

Por otro lado, los Wayúu esperan que las relaciones consideren plenamente la organiza-

❯❯ Una intervención que inicia con procesos de consultas a las comunidades puede llevar a buenos resultados; en concreto, se generan impactos en variables como desarrollo de capital social, ingresos y seguridad alimentaria, al tiempo que las inversiones son positivas en términos de beneficios y costos.

ción social y política ancestral, es decir, al apushii de origen materno que habita un territorio en el que se puede demostrar su preexistencia y la sobrevivencia.

De otra parte, los procesos de consulta no tienen en cuenta los proyectos de vida de las comunidades y, al final, se crea una dependencia respecto a las compensaciones, que atentan contra la cultura Wayúu. Los apoyos que reciben no crean las condiciones para cambiar la vida en las rancherías, en particular, en un escenario post proyecto.

Por las evaluaciones en que ha trabajado Econometría, se encuentra que la experiencia de la Fundación Alpina en la misma Alta Gua-

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jira podría dar insumos para una respuesta. La fundación, actuando como un laboratorio social, luego de 10 años de trabajo, muestra como una intervención que inicia con procesos de consultas a las comunidades puede llevar a buenos resultados; en concreto, se generan impactos en variables como desarrollo de capital social, ingresos y seguridad alimentaria, al tiempo que las inversiones son positivas en términos de beneficios y costos.

Según la experiencia en Nazareth, en una zona semidesértica, el hecho de contar con agua lo es todo y fue por donde se inició el proceso. A partir de pozos artesanales, bombas electrosumergibles, paneles solares y tanques elevados para el almacenamiento, se garantizó el suministro de agua permanente.

Este recurso se usó primero para el consumo humano, pero también para el desarrollo de actividades agropecuarias que complementan los ingresos de las tradicionales artesanías, que son la base para la seguridad alimentaria, más en una perspectiva de soberanía y autonomía. Ya se cuenta con producción agrícola que es competitiva y que permite abastecer parte del mercado.

Lo más relevante y pertinente para los proyectos eólicos u otros que se desarrollen en la

❯❯ Un cambio en las consultas, que pase por entender a fondo la cultura Wayúu, puede llevar a un escenario distinto al actual de disputas, conflictos, tensiones, desgaste, paros y pérdidas, para pasar a un escenario de desarrollo mutuamente conveniente para las empresas y las comunidades.

Alta Guajira es que el trabajo de la Fundación Alpina muestra un camino para el relacionamiento y desarrollo sostenible. Lo que se ha hecho ya se ha validado y replicado en distintas comunidades, que es uno de los requisitos para poderlos escalar, como se podría lograr jalonados por los proyectos eólicos y las comunidades.

Las consultas, por donde se debe iniciar todo el proceso, se terminan convirtiendo en el “pecado original”. Propician la división de las familias para que partes de una de ellas busquen tener reconocimientos de áreas del territorio, más como líderes territoriales que como líderes ancestrales, para negociar con las empresas sin tener en cuenta sus proyectos de vida.

Quienes lideran las consultas actúan como si estuvieran siguiendo el principio de “divide y vencerás”, cuando lo que logran es un escenario donde el resultado es “divide y multiplicarás los problemas”.

Un cambio en las consultas, que pase por entender a fondo la cultura Wayúu, puede llevar a un escenario distinto al actual de disputas, conflictos, tensiones, desgaste, paros y pérdidas, para pasar a un escenario de desarrollo mutuamente conveniente para las empresas y las comunidades. EC

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PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL AMBIENTAL CASOS PARA SUPERAR TENSIONES CON EL DESARROLLO

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A PASO LENTO MARCHAN LAS AUTORIDADES del ejecutivo en la protección de derechos ambientales desde 1991. Así lo evidencian los informes de la Contraloría General de la República, entre otros valiosos aportes para proteger el medio ambiente, precisamente al conmemorarse el centenario de esta entidad. 1 En contraste, en el año 2014, el Consejo de Estado resolvió la segunda instancia de una acción popular sobre la descontaminación del Río Bogotá, y formuló el proyectó más grande de infraestructura en esa década. Cabe destacar que la alta corporación señaló expresa-

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Es fundamental la existencia de un mecanismo judicial, efectivo y eficiente, que permita la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos relacionados con la preservación, protección y restauración del medio ambiente. Sobre todo en la actualidad, en atención a la desconcertante contaminación y abuso de los recursos naturales, cuyos graves efectos ya son palpables por el cambio climático

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IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE* ASESOR CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

mente que el juez no puede limitar su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes. Él debe adoptar todas las medidas necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho colectivo2.

En su momento, Dworkin planteó la idea de un Juez Hércules, capaz de encontrar las respuestas correctas a los casos difíciles, bajo el entendido de que, pese a la suficiencia o no de las normas positivas, los principios forman parte del derecho y es obligación del juez aplicarlos3.

Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Derecho Administrativo. Doctor summa cum laude de la misma universidad con su tesis sobre seguridad jurídica. Docente en varias universidades y autor de publicaciones relacionadas con asuntos contractuales, mecanismos alternativos de solución de conflictos, seguridad jurídica, responsabilidad y control. Exauditor general de la República y exprocurador delegado para la Conciliación Administrativa. Árbitro Lista A del Centro de Arbitraje y Conciliación de la CCB. Conjuez de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera. Socio de la firma Gómez Lee, Fundador de I-LEE innovación legal con estrategias y estabilidad. Director de la Maestría en Alta Gerencia de los Recursos Públicos de la Universidad Externado de Colombia.

De conformidad con el informe CGR 2022-2023 del estado de los recursos naturales y del medio ambiente, de las 198 de las actividades propuestas, un 55% (108) presentaron un cumplimiento parcial. De esas 108 actividades, 84, que representan un 21.9%, no presentaron avance alguno. Se trata de una crítica franja de incumplimiento. Al respecto, ver presentación sobre las jornadas de derecho ambiental en la Universidad Externado de Colombia. Ver: https://www. ivandariogomezlee.com/eventos.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Rad. 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

Ortiz Galindo, Nancy. Los Casos Difíciles y la Tarea del Juez Hércules en el pensamiento de Ronald Dworkin. Revista de la Facultad de Derecho de México. Tomo LXXI, Número 279. Universidad Autónoma de México. 2021. Ciudad de México, México.

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Los abusos y las omisiones en los recursos ❯❯ En el caso de los naturales marcan ese poderoso rumbo para el cerros orientales de juez popular colombiano. Así, para reivindicar Bogotá, se destaca esos derechos constitucionales colectivos, se la forma en la que la han proferido decisiones como esta y muchas sentencia de segunda instancia realiza un más de impacto en materia de protección al ejercicio de ponderación medio ambiente, incluso, creando política pú- en cuanto a las blica para la efectiva protección de los recursos condenas impuestas naturales y generando tensiones con proyectos y, con ese insumo, de infraestructura o explotación de recursos. propone condenas ¿Hasta dónde llegan esas tensiones y como alternativas y novedosas gestionar proyectos en forma adecuada para para la protección reducir ese riesgo? Por ahora, vamos conocien- ambiental. do en forma crítica el alcance y necesidad de esas decisiones que protegen derechos constitucionales y que han fijado la ruta de un futuro desarrollo sostenible con mayor efectividad que el ejecutivo. Tres casos hito:

Casos hitos para la ponderación 1. Acción popular de los Cerros Orientales de Bogotá (2013)

La franja de los cerros orientales de Bogotá D.C., afectada por asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias de construcción irregulares, tala de árboles y explotación de flora y fauna, entre otros, tuvo una decisión hito en primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la prosperidad de las pretensiones de una demanda de acción popular instaurada para su protección.

Declaró responsables y prohibió realizar sustracciones, incorporaciones, legalizaciones o nuevas redelimitaciones al interior de la re-

❯❯ Por la importancia que reviste el medio ambiente, el Consejo de Estado adoptó un enfoque multidisciplinario, sistemático e institucional para acometer integralmente la recuperación del río Bogotá.

juez popular puede adoptar en materia de protección al medio ambiente. Se destaca la forma en la que la sentencia de segunda instancia realiza un ejercicio de ponderación en cuanto a las condenas impuestas y, con ese insumo, propone condenas alternativas y novedosas para la protección ambiental.

2. Acción Popular del Río Bogotá (2014)

El Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación presentado contra unas sentencias fechadas del 25 de agosto y 16 de septiembre de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En la aludida sentencia, el tribunal declaró solidariamente responsables de la catástrofe ecológica del río Bogotá a todos los habitantes e industrias de la cuenca que, desde hace no menos de 20 años, venían realizando vertimientos domésticos e industriales. Al respecto, aprobó ciertos acuerdos propuestos por algunos demandados.

Inicialmente, el Consejo de Estado señaló que las acciones populares tienen carácter

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serva. Ordenó a la CAR la adquisición de los predios de quienes se encontraban asentados en zonas de reserva adquiridos con justo título, o, en su defecto, la expropiación por razones de utilidad pública. Por otra parte, ordenó a la Secretaría Distrital de Planeación reubicar a los habitantes asentados en la zona de recuperación ambiental y, además, la no expedición de licencias de urbanismo, y la demolición de toda obra o edificación existente.

En segunda instancia, el Consejo de Estado confirmó la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital. No obstante, revocó algunas determinaciones del Tribunal, como la que le fue impuesta a la CAR de adquirir los predios de quienes se encontraban asentados en zonas de reserva adquiridos con justo título. En cuanto a la demolición de las edificaciones, el Consejo de Estado también resolvió modificar la orden con una imposición de compensaciones, con el argumento de que no puede haber demoliciones indiscriminadas.

En suma, esta primera decisión comienza a dar muestras de la variedad de medidas que el

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Para enfrentar el problema, arribó a una solución integral que comprende articulación interinstitucional e integración de instrumentos de gestión, planeación y observación; integración de instrumentos financieros, técnicos y de monitoreo comunes para la operación regular y circunstancias extraordinarias del río Bogotá.

“restitutorio”, en el sentido de que buscan volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, y dijo que puede proceder una indemnización en caso de que no proceda la restitución de las cosas a su estado anterior.4 En ese contexto, y por la importancia que reviste el medio ambiente, el Consejo de Estado adoptó un enfoque multidisciplinario, sistemático e institucional para acometer integralmente la recuperación del río Bogotá, pues advirtió la inexistencia de una política única en relación con esa recuperación; una dispersión de recursos y esfuerzos en materia de información, planeación, gestión, coordinación institucional de proyectos y recursos tecnológicos y financieros y; un sistemático incumplimiento de la normativa ambiental.

Para enfrentar lo anterior, arribó a una solución integral que comprende articulación interinstitucional e integración de instrumentos de gestión, planeación y observación; integración de instrumentos financieros, técnicos y de monitoreo comunes para la operación regular y circunstancias extraordinarias del río; y la implementación de proyectos comunes y específicos, atendiendo las competencias constitucionales y legales de los diferentes actores involucrados.

En efecto, dispuso la presentación de un proyecto de ley de creación de la “Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá y del Fondo Común de Cofinanciamiento”; la creación provisional del “Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá”, con asignación de funciones y determinación de recursos; una orden a la CAR de modificar y actualizar el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca

Hidrográfica del Río Bogotá; una modificación y actualización de los planes de ordenamiento territorial; unas apropiaciones presupuestales para tratamiento del río; una orden de reconocimiento del Salto del Tequendama como Patrimonio Natural de Colombia; una orden de ampliación y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales; y una orden de implementación de programas educativos y jornadas cívicas, entre otras medidas.

Este fallo fijó una verdadera política pública de descontaminación y saneamiento básico.

Creó además un marco legal para el manejo de recursos y ordenó una serie de medidas preventivas y correctivas para hacer frente a los efectos adversos de la apabullante contaminación del río.

3. Acción Popular para la descontaminación de la Bahía de Cartagena (2020)

Mediante sentencia del 1° de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió la protección solicitada en la demanda, considerando que las entidades accionadas omitieron sus deberes constitucionales y legales de protección de la bahía de Cartagena.

En consecuencia, ordenó a las demandadas que, de manera coordinada, en el término de un año realizaran las gestiones correspondientes para ejercer en debida forma la vigilancia de vertimientos de aguas residuales, la expedición de licencias ambientales y recuperación, conservación y renovación ambiental de la bahía de Cartagena. Por otra parte, condenó a Cotecmar al pago del daño ecológico que

4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014.

Rad. 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

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generó en favor del Distrito de Cartagena, y a ❯❯ A la Constitución acometer las labores necesarias para la recupe- Política de 1991, ración y restauración de la zona donde realizó denominada como la “Constitución los vertimientos.

En la segunda instancia, tras un análisis pro- Ecológica” y al Sistema batorio, el Consejo de Estado estimó que hubo de Protección Ambiental omisiones de las autoridades, reunidas en tres que cumplió 35 años, grupos: (i) desarticulación interinstitucional; la han seguido fallos que han constituido (ii) ausencia de instrumentos de planeación y hitos porque son más ordenación del territorio y sus usos; y (iii) desa- efectivos en el avance provechamiento de sistemas de información e de la gestión ambiental indicadores para la toma de decisiones. que el ejecutivo En consecuencia, aunque con algo menos y las CAR. de detalle que en la decisión del Río Bogotá, el Consejo de Estado ordenó a las autoridades ambientales accionadas acoger el “Plan Maestro de Restauración Ecológica para la Bahía de Cartagena”, en unos términos de corto y mediano plazo, luego de haber evaluado la capacidad, facultades y competencias de las demandadas. Así mismo, ordenó la permanente y periódica evaluación de vertimientos, entre otras determinaciones.

En cuanto a la condena que le fue impuesta en primera instancia a Cotecmar de reparar los perjuicios causados en favor del Distrito de Cartagena, el Consejo de Estado decidió modificar la orden, en el sentido de ordenar a esa corporación la formulación y puesta en marcha de un proyecto de saneamiento para compensar los daños ambientales.

Conclusiones Es fundamental la existencia de un mecanismo judicial, efectivo y eficiente, que permita la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos relacionados con la preservación, protección y restauración del medio ambiente.

Sobre todo en la actualidad, en atención a la desconcertante contaminación y abuso de los recursos naturales, cuyos graves efectos ya son palpables por el cambio climático A la Constitución Política de 1991, denominada como la “Constitución Ecológica” y al Sistema de Protección Ambiental que cumplió 35

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años, la han seguido fallos que han constituido hitos porque son más efectivos en el avance de la gestión ambiental que el ejecutivo y las CAR. Se ha condenado a las autoridades por la vulneración del derecho colectivo y se han impartido ordenes de impacto de talante proteccionista, preventivo, conservacionista y restaurador.

Incluso se han fijado políticas públicas y marcos normativos para contrarrestar el deterioro de ecosistemas y, en nombre de la protección del medio ambiente como bien jurídico supremo, se han dejado sin efecto actos, licencias y contratos para asegurar la restauración del medio ambiente o se han diseñado nuevos proyectos. Llegó la hora de revisar ese sistema y reforzar los mecanismos de protección ambiental en marcos de ponderación y garantías.

De ahí la necesidad imperiosa de volver a las instituciones y a la academia en un mejor conocimiento de la gestión del medio ambiente. Para el efecto, nos hemos trazado la ruta de consolidar un observatorio académico en materia de acciones populares ambientales, con

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el fin de consolidar su adecuado ejercicio y su capacidad de impacto en la protección.

Es de utilidad para ese propósito determinar bajo qué modalidades ocurren las violaciones a los derechos colectivos de origen constitucional, qué razonamiento realizan los jueces frente a los postulados de Desarrollo Sostenible y qué tipo de ordenes preventivas y restaurativas son proferidas bajo este mecanismo de protección, sin que tengan límites al valorar la seguridad jurídica.

Los compromisos que el Estado colombiano adquirió desde 2015 en el avance de la agenda ambiental global son imprescindibles para el futuro de la humanidad. La Contraloría General de la República (CGR) tiene en estos asuntos un rol fundamental como autoridad y como mediador ante las tensiones que se vienen suscitando. Para 2024, el Vicecontralor en funciones de Contralor General ha dado instrucciones para un trabajo institucional y académico que contribuya a una iniciativa legislativa de protección integral de recursos públicos. EC

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Gómez Lee, Martha. Ahora O Nunca Gobernanza, Coproducción y Bioeconomía Contra el Cambio Climático. 2021.

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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 10 de febrero de 2005.

25000-23-25-000-2003-00254-01(AP).

Rad. 20001-23-31-000-2010-00478-01(AP).

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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 26 de julio de 2018.

Rad. 08001-23-33-001-2014-00656-01(AP).

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¿UNA CONSECUENCIA DE LAS LIMITACIONES DEL DERECHO AMBIENTAL?1

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RECONOCIMIENTO DE LA NATURALEZA COMO SUJETO DE DERECHOS

1. Este artículo titulado: Reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos: ¿una consecuencia de las limitaciones del derecho ambiental? fue publicado en la Revista Catalana De Dret Ambiental, Vol. 13 Núm. 1 (2022).

Disponible en: https://doi.org/10.17345/rcda3338 (Original work published 28 de junio de 2022).

2. Abogada, Especialista en Derecho del Medio Ambiente y Doctora en Derecho de la Universidad Externado de Colombia.

Docente Investigadora. Carolina.montes@uexternado.edu.co

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“El hombre no es el amo omnipotente del universo, con carta blanca para hacer impunemente lo que desee o lo que le convenga en un determinado momento” (Corte Constitucional, T-411/92).

CAROLINA MONTES CORTÉS2 DOCENTE INVESTIGADORA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

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La temática ambiental ha ido evolucionando en el país, enfrentando grandes desafíos debido al aumento de la población, al desarrollo de actividades productivas insostenibles (en términos ambientales) y a la limitada posibilidad de las autoridades de frenar la creciente degradación de los recursos naturales.

EN COLOMBIA, LOS REDACTORES DEL CÓDIGO DE RECURSOS NATURALES, al interpretar los postulados de la Conferencia de Estocolmo (1972), plasmaron con rigor la intención de proteger la naturaleza a través de medidas para regular su uso y controlar el aprovechamiento de los recursos naturales en función de la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

Sin embargo, la consagración de la naturaleza como entidad sujeto de derechos no fue considerada con ese mismo rigor. Por su parte, el constituyente de 1991 buscó responder positivamente a la creciente importancia que venía tomando el tema ambiental en el contexto internacional, garantizando el derecho a un ambiente sano y propendiendo por el desarrollo sostenible a través de la consagración de deberes ambientales para los particulares y el Estado; no obstante, este constituyente tampoco hizo un reconocimiento expreso de la naturaleza como entidad sujeto de derechos.

Desde entonces la temática ambiental ha ido evolucionando en el país, enfrentando grandes desafíos debido al aumento de la población, al desarrollo de actividades productivas insostenibles (en términos ambientales) y a la limitada posibilidad de las autoridades de frenar la creciente degradación de los recursos naturales.

Si bien se ha avanzado en el diseño de tecnologías y sistemas para apoyar la protección ambiental, su implementación resulta insuficiente para cubrir el extenso campo sobre el cual despliega la degradación ambiental y la devastación de ecosistemas.

Estudios recientes informan que, en las últimas décadas, los países de América Latina han padecido el creciente deterioro ambiental proveniente de la sobreexplotación de sus recursos naturales y el aumento de la extrac-

ción ilegal de recursos y minerales, entre otros factores, situaciones que son aplicables al caso colombiano (Gligo et al, 2020).

Por su parte, las estrategias internacionales que le apuntan a un desarrollo sostenible, a la mitigación del cambio climático y a la protección de la biodiversidad y los ecosistemas que la contienen, parecen tener cada vez menor eficacia frente al interés utilitarista que ha marcado el relacionamiento del hombre con la naturaleza. Bajo este contexto, en el país surge una nueva estrategia de protección ambiental de la mano de la jurisprudencia: La naturaleza como entidad sujeto de derechos Esta nueva concepción de la naturaleza nos enfrenta a un cambio de paradigma en donde el antropocentrismo le cede terreno al biocentrismo y al ecocentrismo modificando los valores frente al ambiente al reconocer que “el hombre es quien pertenece a la tierra, como cualquier otra especie” (Corte Constitucional, T-622, 2016).

No obstante, por más que exista interés en materializar este reconocimiento, las posibilidades quedarán limitadas en la media en la que la visión antropocéntrica se mantenga en la formulación de las políticas públicas y sus consecuentes desarrollos normativos. De esta forma, cambiar el paradigma antropocéntrico supondrá para el Estado un gran desafío que le implicará repensar los modelos de desarrollo, producción y consumo que se sustenten en la utilización y extracción insostenible de los recursos naturales renovables y no renovables con el fin de armonizar la relación del hombre con su entorno.

Así, la interpretación del derecho deberá ajustar la concepción antropocéntrica que tiene de la naturaleza para dar cabida a las

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nuevas tendencias jurisprudenciales que abogan por el respeto a los procesos naturales que soportan la vida del planeta, incluida la del ser humano.

Para el desarrollo de este artículo se recurrió al método deductivo de análisis a partir del cual se seleccionaron y analizaron los estudios que se consideraron relevantes en torno al tema con el fin de dar respuesta a la siguiente pregunta orientadora de la investigación: ¿es el reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos una consecuencia de las limitaciones del derecho ambiental para garantizar su efectiva protección?

Con base en lo anterior, este documento pretende presentar una breve reflexión en torno a (i) las limitaciones del derecho ambiental para garantizar la efectiva protección de los recursos naturales debido a su fundamento antropocéntrico y (ii) la importancia del reconocimiento de derechos a la naturaleza como estrategia de fortalecimiento de la protección ambiental.

No se busca con este análisis descalificar el derecho ambiental ni su importancia o sugerir modificaciones significativas en las normas existentes toda vez que los problemas estruc-

❯❯ Si bien se ha avanzado en el diseño de tecnologías y sistemas para apoyar la protección ambiental, su implementación resulta insuficiente para cubrir el extenso campo sobre el cual despliega la degradación ambiental y la devastación de ecosistemas.

turales, que en la actualidad se presentan, no podrán ser resueltos con un simple cambio normativo; se busca, simplemente, enfatizar en la importancia de agregar una esfera adicional de protección a los ecosistemas a través de la visión ecocéntrica que nos aporta la jurisprudencia.

Fundamento antropocéntrico del derecho ambiental: ¿una limitación para garantizar la efectiva protección de los recursos naturales?

Desde la expedición de las primeras normas ambientales en el país, en la década de los setenta, esta temática ha logrado consolidarse con un robusto cuerpo normativo que transita de forma transversal por todas las áreas del derecho y se fortalece con una institucionalidad que se dispersa en todos los rincones del territorio nacional. Las citadas normas ambientales se basaron en los postulados de la Conferencia de Estocolmo celebrada en 1972 en la cual se reconoció que la acelerada degradación ambiental, obligaba a la comunidad internacional a adelantar acciones para frenarla.

Así, el análisis y evaluación de las problemáticas ambientales condujo al país a tomar medidas en torno a la reducción de la sobreex-

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Los fallos que reconocen la naturaleza, como sujeto de derechos, se enfocan en la protección de especies y/o ecosistemas en un determinado segmento o territorio en el cual se ha evidenciado un importante deterioro ambiental. No subyace en ellos una intención de extender el alcance de la protección a todo el territorio por la limitación de las pretensiones o acciones que los motivan.

plotación de los recursos naturales y al control de la contaminación ambiental. Concretamente, en Colombia se expidió la Ley 23 de 19733 y, como derivación de las facultades extraordinarias en ella otorgadas al Presidente de la República, se expidió también el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente mediante el Decreto Ley 2811 de 19744. Si bien, existían previamente normas referentes a los recursos naturales (Ley 57 y Ley 153 de 1887 – Código Civil) estas normas tenían una visión netamente utilitarista de la naturaleza; es decir, en ellas no se vislumbraba una intención protectora del medio ambiente. Fue a raíz de la expedición de la Ley 23 de 1973 y del Decreto Ley 2811 de 1974 que se empezó a hacer énfasis en la necesidad de proteger los recursos naturales para garantizar el bienestar y la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras buscando cambiar, de esta forma, el relacionamiento del hombre con la naturaleza.

Así lo puntualizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-126 de 1998 al afirmar que la legislación ambiental de la década de los setenta “decidió sustraer de la legislación civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos naturales” pues el interés de esas disposiciones civiles se centraba en establecer la forma de ad-

quirir y transferir la propiedad de los recursos naturales, vistos estos como simples bienes materiales. Según el Alto Tribunal, las disposiciones del Derecho Civil, al centrarse en el principio de autonomía de la voluntad, están “interesadas fundamentalmente en regular la circulación social de estos bienes, por lo cual la relación entre las personas y los ecosistemas pasa prácticamente en silencio” mientras que lo pretendido por la norma ambiental es transformar la forma de relacionarse del hombre con su entorno natural (Corte Constitucional, C-126, 1998).

No obstante, y aún sin desconocer el gran aporte de la legislación ambiental en torno al cuidado del medio ambiente en el país, en esta legislación se mantuvo subyacente un carácter antropocéntrico toda vez que el propósito de la protección de los recursos naturales se centró en la satisfacción de las necesidades de la población al concebir el medio ambiente como un patrimonio común del cual todos podrían beneficiarse.

Sumado a lo anterior, algunas reglamentaciones ambientales de la década de los ochenta tomaron como base normas sanitarias (como la Ley 9ª de 19795) para controlar la contaminación ambiental teniendo como propósito fundamental garantizar el bienestar y la salud humana. La prevención de la contaminación

3. La Ley 23 de 1973 se expidió con el objeto de prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional (art. 1º) acogiendo los postulados de la Conferencia de Estocolmo. También se destaca esta norma por haber otorgado facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de un Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (art. 19º).

4. El Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) se dictó el haciendo uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 23 de 1973 y previa consulta con las comisiones designadas por las Cámaras Legislativas y el Consejo de Estado y es una de las principales normas del derecho ambiental colombiano pues ha sido el fundamento de gran parte de la reglamentación ambiental.

5. La normativa ambiental expedida en 1973 y 1974 encontró un armónico complemento en la expedición de la Ley 9ª de 1979 (Código Sanitario Nacional). En sus postulados sobresale la intención garantizar las condiciones sanitarias del ambiente entendidas estas como las que se requieren para garantizar el bienestar y la salud humana. Su enfoque netamente sanitario ha contribuido a frenar la contaminación ambiental de manera eficiente pues el mantenimiento de la salud y la calidad de vida de la población son invocados para revertir procesos de degradación ambiental o afectación de recursos naturales.

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atmosférica, el cuidado y usos del agua, el manejo de los vertimientos y el adecuado manejo de los residuos sólidos fueron objeto de desarrollo gracias al soporte jurídico e institucional brindado por la Ley 9ª.

El derecho ambiental logró ubicarse en la cúspide constitucional colombiana en el año 1991 y, desde entonces, los principios ambientales allí consagrados han inspirado tanto al legislador como a la jurisprudencia para robustecer las estrategias de protección de la naturaleza y tomar las medidas necesarias para frenar la creciente degradación ambiental.

Sin embargo, estos avances normativos no han logrado tener el impacto que se esperaba pues tanto en el contexto nacional como en el internacional se observa con preocupación cómo avanza la degradación ambiental pese a los esfuerzos normativos e institucionales que se registran tanto en Colombia como en otros países de la región con los cuales se comparten ecosistemas estratégicos. Para Gudynas (2014 p. 23), “las circunstancias ambientales actuales no sólo son graves, sino que, además, el deterioro que se enfrenta es más extendido y agudo de lo que muchas veces se acepta”. Esta

❯❯ El derecho ambiental logró ubicarse en la cúspide constitucional colombiana en el año 1991 y, desde entonces, los principios ambientales allí consagrados han inspirado tanto al legislador como a la jurisprudencia para robustecer las estrategias de protección de la naturaleza y tomar las medidas necesarias para frenar la creciente degradación ambiental.

situación ha llevado a evaluar la eficacia del positivismo ambiental y a reconocer que las dinámicas y las leyes de la naturaleza sobrepasan las limitadas posibilidades del ser humano de someter al orden jurídico todo cuanto le rodea.

Un reciente estudio elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) catalogó la situación ambiental de los países que la conforman como una tragedia. Según sus autores, aunque América Latina y el Caribe se han caracterizado por su riqueza natural y biodiversidad, el deterioro en la región avanza inexorablemente pese a los esfuerzos de sus gobiernos por detenerlo; su vulnerabilidad al cambio climático la hace enfrentar grandes retos en torno a la protección ambiental. Esta vulnerabilidad se potencializa debido al desequilibrio social y económico preponderante en los países de la región, situación que conlleva a un uso insostenible de sus recursos naturales y la pone ad-portas de un colapso ambiental y de una crisis generalizada mientras desoye las voces de alerta de algunas instancias nacionales e internacionales (Gligo et al, 2020 p.7-11), lo cual no es ajeno a la realidad colombiana.

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Constitucionalmente, la protección ambiental tiene un marcado carácter antropocéntrico. Si bien este reconocimiento busca fortalecer la protección del medio ambiente en sí mismo y no en función de su servicio, esto no implica la imposibilidad de usar los recursos naturales pues lo que se pretende con este reconocimiento es permitir su aprovechamiento respetando los ciclos ecológicos y evolutivos de la naturaleza.

Considera el estudio que será imperativo que los países latinoamericanos realicen cambios estructurales en sus modelos de desarrollo y modifiquen sus paradigmas de progreso con el fin de aproximarse a la sostenibilidad ambiental y, de esta forma, mejorar la calidad de vida de la población y alcanzar el ‘buen vivir’ pretendido por los pueblos andinos, donde los grandes avances normativos e institucionales presentan aún una eficacia y eficiencia limitadas (Gligo et al, 2020 p.34). Sin embargo, estos cambios de enfoque ambiental que se requieren, deberán fundamentarse en el reconocimiento de la diversidad cultural latinoamericana pues, como sostiene Cruz (2014 p.96), a cada país le es propio un matiz cultural distinto que hace variar su concepción del ambiente y, por lo tanto, las medidas que se establecen para su adecuada protección y utilización.

En América Latina, Colombia ocupa el quinto puesto de los países más contaminados de la región; también ocupa el decimoquinto puesto de los países más contaminados del mundo, debido, entre otros factores, a su baja calidad del aire (Ospina, 2019). En el año 2014 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) señaló que los daños sobre el medio ambiente no solo implicaban costos sociales significativos, también generaban un costo anual equivalente al 3,5 % del PIB sobresaliendo los costos “asociados al deterioro de servicios ecosistémicos como inundaciones, derrumbes y degradación del suelo” (MADS, 2014). Precisamente, los efectos del deterioro ambiental y los costos sociales ligados a ellos, han motivado en el país el reconocimiento de diversos ecosistemas como entidades sujeto de derechos puesto que la normativa e institucionalidad ambiental parecen ser insuficiente para hacerles frente a los citados problemas.

De este modo, se puede evidenciar que el

ordenamiento jurídico ambiental tiene limitaciones para garantizar la adecuada protección de la naturaleza toda vez que su carácter antropocéntrico conduce al destinatario a concebir los recursos naturales como bienes a su servicio desconociendo que su relacionamiento con la naturaleza debe basarse en principios de armonía y sostenibilidad a partir de una comprensión avanzada de la ley natural que indica que el ser humano es una especie más dentro de la biosfera y que el entorno natural es fundamental para su existencia (De la Cruz, 2012).

A continuación, veremos cómo la degradación ambiental ha sido el sustento a partir del cual los organismos de cierre jurisdiccional han buscado resolver las limitaciones presentes en el derecho ambiental que impiden garantizar la efectiva protección del medio ambiente en el país y que, en parte, se deben al carácter antropocéntrico predominante en tal ordenamiento jurídico.

Deterioro ambiental y sus costos sociales: fundamento del reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos.

Es claro que la afectación de los ecosistemas trae también consigo múltiples perjuicios sociales por la imposibilidad de acceder a los servicios ambientales que tales ecosistemas les prestan. La contaminación ambiental se ha constituido en un factor determinante para la medición de la calidad de vida de la población y de su estado de salud. De hecho, dentro de la Agenda 2030 el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 3, se enfoca en “Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades” y para ello mantener en adecuadas condiciones el medio ambiente es fundamental.

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Dentro del grupo de sentencias que han optado por reconocer a la naturaleza como entidad sujeto de derechos se resalta la sentencia del río Atrato. Este río, uno de los más caudalosos del país, está ligado también a comunidades étnicas que obtienen de él múltiples servicios ambientales. La minería ilegal, el aprovechamiento forestal ilícito, los vertimientos de aguas residuales sin previo tratamiento y la disposición de residuos sólidos directamente en sus aguas, por años, han causado en el río graves afectaciones ambientales y han producido efectos adversos en la calidad de vida de las poblaciones rivereñas.

De modo particular, en el año 2016, evidenció la Corte Constitucional que su cuenca y afluentes se encontraban en un considerable nivel de degradación y amenaza ambiental y que su recuperación podría tardar décadas; entre otros, por el uso indiscriminado de mercurio en el desarrollo de la minería ilegal en la zona la cual, en términos de la Corte, “alcanza componentes estratégicos de los ecosistemas donde no solo la biota (organismos vivos), sino

❯❯ La degradación ambiental ha sido el sustento a partir del cual los organismos de cierre jurisdiccional han buscado resolver las limitaciones presentes en el derecho ambiental que impiden garantizar la efectiva protección del medio ambiente en el país.

componentes como el agua y el suelo se ven afectados o perdidos por completo”; situación que se tornó más gravosa debido a la ineficacia de las medidas preventivas, reparadoras y sancionatorias impuestas por las autoridades ambientales quienes han debido enfrentar las amenazas de los grupos al margen de la ley asentados en la región, beneficiarios de las actividades mineras ilegales que allí se adelantan (Corte Constitucional, T- 662, 2016).

En el caso los ríos Coello, Combeima y Cocora, su cuenca y afluentes, el Tribunal Administrativo del Tolima también evidenció un grave deterioro ambiental proveniente del desarrollo de actividades extractivas. De hecho, el fallo del Tribunal ordenó, en primera instancia, poner en marcha un plan de descontaminación de las fuentes hídricas de la región, empezando por las cuencas de los citados ríos con el fin de “recuperar sus ecosistemas y evitar daños adicionales al ambiente en la región” (Tribunal Administrativo del Tolima, 00611-00, 2019). Si bien, el referido fallo fue revisado y modificado por el Consejo de Estado en el año 2020, esta

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El problema no lo constituye el aprovechamiento del recurso sino el agotamiento de este. En todo caso, debemos comprender las limitaciones que tenemos los seres humanos y, por lo tanto, el derecho para abarcar las escalas espacio/temporales de la naturaleza como un todo que forma la biósfera.

corporación decidió continuar con el amparo de los derechos ambientales sin desmedro de los intereses extractivos de las empresas presentes en la región, condicionando el desarrollo de sus actividades a la no afectación del recurso hídrico de las cuencas protegidas (Consejo de Estado, Sección Primera, 00611-03, 2020).

Situación similar ocurrió en el río Cauca donde el Tribunal Superior de Medellín evidenció importantes daños en el caudal de este río, derivados del proyecto Hidroituango, lo que generó impactos económicos graves en los municipios de la región por la disminución de las actividades de pesca, transporte, turismo y otros. Según el Tribunal, “no existe duda en torno a la existencia de una crisis sin precedentes que afectó el ecosistema de fauna y flora que depende directamente del buen estado del río” toda vez que la drástica disminución del caudal del río a mínimos históricos generó consecuencias ambientales adversas que solo podrán recuperarse en el largo plazo (Tribunal Superior de Medellin, 0071-01, 2019).

En cuanto al río Pance, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, de Cali (2019), llamó la atención sobre la seria contaminación del cuerpo de agua derivada de la construcción de proyectos urbanísticos en su cuenca y la descarga de aguas residuales domésticas provenientes de los conjuntos residenciales allí ubicados.

En el mismo sentido, la degradación ambiental también fue invocada por los veinticinco accionantes que pretendían la protección de la amazonia colombiana debido al incremento de las tasas de deforestación en la región, situación que estaba generando efectos negativos en los ecosistemas del resto del territorio nacional y reduciendo las expectativas de vida de sus habitantes. Así lo constató la Corte al determinar que “la reducción de las masas forestales amazónicas rompería la co-

nectividad ecosistémica de ésta con los Andes, causando la probable extinción o amenaza de la subsistencia de las especies habitantes de ese corredor, generando «daños en su integridad ecológica»”; esto, además del aumento de las emisiones de gases efecto invernadero (GEI) derivadas de la deforestación de la selva y los posibles efectos de esta situación para el cambio climático (Corte Suprema de Justicia, 00319-01, 2018).

En el caso del Páramo de Pisba, el reconocimiento del ecosistema como entidad sujeto de derechos se fundamentó en el deber del Estado de proteger los servicios ecosistémicos prestados por los páramos (producción de agua y la absorción de carbono de la atmósfera) en el marco del cumplimiento de compromisos internacionales ante el creciente desarrollo de actividades productivas y extractivas al interior del ecosistema con impactos negativos para este (Tribunal Administrativo de Boyacá, 00016-01, 2018).

De igual forma, las sentencias que declararon el río Magdalena (2019), el río Otún (2019), el Parque Nacional Los Nevados (2020) y el Parque Vía Isla de Salamanca (2020) se fundamentaron en el control de los factores de deterioro ambiental para realizar el reconocimiento de los ecosistemas como entidades sujeto de derechos.

Esta proliferación de sentencias sobre los derechos de la naturaleza evidencian la compleja situación en la que se encuentran muchos de los ecosistemas del país que no han alcanzado el amparo judicial para obtener a su favor pronunciamientos que materialicen el deber de reparar el ambiente en cabeza del Estado o del particular que ha ocasionado el daño cuando este se logra individualizar; lo anterior, con fundamento en el deber indemnizatorio ambiental consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política.

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Carácter antropocéntrico del derecho ambiental El referido deterioro ambiental que sufren los ecosistemas nacionales es especialmente inquietante toda vez que, como se mencionó anteriormente, en el país ha sido profusa la expedición de normas enfocadas en la protección ambiental y significativo el avance de la institucionalización de la gestión ambiental la cual se consolidó desde la expedición de la Ley 99 de 1993, norma que creó el Ministerio del Medio Ambiente y reorganizó el sector ambiental.

Bajo este contexto, es válido cuestionarse ¿cuál es la limitación del marco normativo ambiental que le impide garantizar eficientemente la protección de la naturaleza frente a las crecientes y variadas actividades que la deterioran? ¿qué impacto tiene el reconocimiento jurisprudencial de la naturaleza como entidad sujeto de derechos en la interpretación clásica del derecho ambiental?

La respuesta al primer cuestionamiento pareciera estar en la visión antropocéntrica que se le atribuye al derecho ambiental. Diferentes autores, al referirse a la actual crisis ambiental, asocian la perspectiva antropocéntrica

❯❯ La proliferación de sentencias sobre los derechos de la naturaleza evidencian la compleja situación en la que se encuentran muchos de los ecosistemas del país que no han alcanzado el amparo judicial para obtener a su favor pronunciamientos que materialicen el deber de reparar el ambiente.

del derecho ambiental con las debilidades de la protección ambiental por la prevalencia de los derechos de las personas sobre los derechos de la naturaleza. Concretamente, afirma Cruz (2014 p.106) que “el principal argumento a favor de los derechos de la naturaleza es de orden práctico: las proporciones que ha tomado la crisis ambiental” la cual ha acaecido bajo un marco normativo que presenta debilidades en torno a la visión ecocéntrica pues para el autor “el derecho ambiental tiene un carácter marcadamente antropocéntrico, pues concibe la protección de la naturaleza como un medio para garantizar los derechos humanos” (Cruz, 2014 p.98). Esta concepción antropocéntrica del derecho ambiental obedece a una visión utilitarista y desarrollista que se forjó en la década de los sesenta y que encontró contrapeso en las corrientes conservacionistas y ambientalistas de la época.

Por su parte, Borrero (2004b) sostiene que el derecho ambiental estuvo, en su inicio, compuesto por disposiciones dispersas sobre el uso de los recursos naturales ajenas a consideraciones ecológicas; para este autor, los “derechos ambientales, operaron más como filtro burocrático para asegurar el control de la ofer-

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Los límites de la afectación ambiental deberá ser siempre la auto restauración de los ecosistemas, lo cual es complejo calcular. Se deberá a toda costa evitar que el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos se convierta en un mecanismo para evadir responsabilidades.

ta ambiental que como mecanismo de administración pública”; esta situación es más grave aún si se tiene en cuenta que a la fecha algunas de estas disposiciones jurídicas continúan vigentes (Borrero, 2004b p.406).

En el mismo sentido, Rodríguez (2004 p.173) manifiesta que el predominio de disposiciones que regulan el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, “antes que la protección ambiental en su conjunto, se explica […], en virtud del contexto histórico de su aparición”. Para este autor, el “intento de reconciliar las dos visiones en las normas no evitó, en la práctica, enfrentamientos muchas veces irreconciliables entre grupos de interés que las encarnaban” (Rodríguez, 2004 p.173).

Visto pues que, en la evolución del derecho ambiental la Conferencia de Estocolmo (1972) marcó la pauta para la promulgación de códigos ambientales, también es preciso anotar que muchas de estas reglamentaciones no encontraron eco en la voluntad política de los países. Lo anterior conllevó a que la asignación de recursos para la protección ambiental tuviera una importancia secundaria; fue la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, la que logró potencializar el auge del derecho ambiental al conseguir permear el constitucionalismo contemporáneo con disposiciones referidas al desarrollo sostenible (Borrero, 2004b p.406).

Sobre el particular, advierte Gudynas (2014) que las décadas de 1970 y 1980 estuvieron marcadas por lo que denominó ‘ética entre humanos’ a través de la cual se pretendía dar una mayor valoración a los seres humanos, dejando a la naturaleza en condición de un objeto al servicio del hombre, orientación que corresponde a la perspectiva antropocéntrica “en tanto se planteaba un deber

moral de proteger especies o ecosistemas al considerarse que su pérdida afectaría el bienestar humano” (Gudynas , 2014 p.35).

Según Molina (2014), no hay duda en torno al “enfoque antropocéntrico de las normas constitucionales y legales colombianas” (Molina, 2014 p.77). Tal es el caso del artículo 1º del CNRN el cual deja entrever parte de su fundamento antropocéntrico al definir el medio ambiente como un ‘patrimonio común de la humanidad’ visión que se refuerza en el artículo 2º de la citada norma cuando establece que, como tal, es necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos. Según el CNRN, se debe recurrir a criterios de equidad para asegurar que se garantice la disponibilidad permanente de recursos naturales a disposición del hombre vigilando siempre que se pueda obtener la máxima participación social en beneficio de las presentes y futuras generaciones; así, se deja entrever que el medio ambiente debe ser conservado y restaurado en función de las necesidades del ser humano.

Para Borrero (2004a), la idea de referirse al medio natural como un patrimonio es una forma de redificar al ambiente; más aún, considerarlo como patrimonio común es visto a todas luces como inconveniente porque con ello se convierte al ambiente en un variopinto conjunto de bienes materiales e inmateriales con el potencial de despertar el irrefrenable apetito de la sociedad de consumo (Borrero, 2004a p.68).

Quienes aplauden esta visión del ambiente como patrimonio común, argumentan que “en el artículo 1º del CNRN se condensa la relación: patrimonio-titularidad-consecuencia de esa titularidad, que se predica como una responsabilidad compartida: Estado-particulares” y arguyen que “como todo titular de

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un patrimonio, los usuarios del ambiente […] están obligados a utilizarlos de tal manera que no se deterioren y a desarrollar acciones que mejoren o enriquezcan ese patrimonio” argumentos con los cuales se resalta la pertinencia de la definición jurídica adoptada por la norma (Gutierrez, 2004 p.127).

No obstante, este punto de vista lo objeta la realidad ambiental del país y del mundo en general, el cual se ha lucrado insaciablemente de lo que ofrece la naturaleza retribuyendo nula o escasamente lo que recibe; hoy nos enfrentamos a un patrimonio empobrecido que ve aumentar anualmente su déficit ambiental tal y como lo reflejan las cifras de la sobrecapacidad de la tierra que miden, desde 1970, el comportamiento del consumo de recursos naturales (el patrimonio común) frente a la posibilidad del planeta de restaurarlos. En otras palabras, no hay tal ganancia ni se potencializa el deber de cuidado cuando nos referimos al medio ambiente como un patrimonio común de la humanidad.

Continuando con el análisis del antropocentrismo preponderante en el derecho ambiental, Carrizosa (2004. p.35) afirma que el artículo 7º del CNRN referente al derecho a

❯❯ “En el artículo 1º del CNRN se condensa la relación: patrimonio-titularidadconsecuencia de esa titularidad, que se predica como una responsabilidad compartida: Estadoparticulares” y arguyen que “como todo titular de un patrimonio, los usuarios del ambiente […] están obligados a utilizarlos de tal manera que no se deterioren y a desarrollar acciones que mejoren o enriquezcan ese patrimonio”.

gozar de un ambiente sano “está, sin duda, concebido desde un punto de vista antrópico […] porque es claro que el ambiente es un objeto, son las personas las que tienen derechos” y agrega que el verbo ‘disfrutar’ que incluye la norma es el que refuerza su carácter antropocéntrico con “claros antecedentes utilitaristas y con connotaciones hedonistas”. También señala el autor que esta no es la única concepción que subyace en el CNRN pues en su redacción se incluyeron diversas aproximaciones filosóficas como la social, economicista, utilitarista, desarrollista, determinista, racionalista y ecologista (Carrizosa, 2004. p.35). De hecho, aclara Carrizosa (2004) que el concepto de contaminación y las referencias al deterioro ambiental incluidas en el Código podrían suponer, tímidamente, una concepción ecocéntrica proveniente de una ideología ecológica profunda basada en ideas animistas y panteístas con las cuales se pretendía “proporcionarles derechos a todos los elementos de la realidad, humanos o no” (Carrizosa, 2004 p.36).

Por el contrario, Rodríguez sostiene que en el CNRN predomina la visión de conservación y aprovechamiento racional de los recursos

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Algunos de los recursos que han sido afectados no los verán restaurados ni esta ni las próximas generaciones, no solo por la magnitud del impacto ambiental, también por la imposibilidad de reversar la extinción de las especies.

naturales inspiradora de nuevas perspectivas para la administración del ambiente y la “aplicación de la ciencia, la tecnología y la planeación en su desarrollo y uso” donde “la idea de conservación es, en este contexto, un instrumento para la producción y no un fin en sí mismo”. Para el autor, esta visión “dio lugar a diferentes desarrollos que se reflejaron tanto en las legislaciones como en diferentes dimensiones de la vida de nuestras sociedades” (Rodríguez, 2004 p.162-163).

Precisado lo anterior, nos vemos enfrentados a dos puntos de vista en torno a la interpretación del propósito subyacente contenido las disposiciones del CNRN. Por un lado, se aduce que la visión preponderante del CNRN es la antropocéntrica y, por otro, se afirma que el interés del legislador fue orientar la conducta de los administrados hacia la conservación y el aprovechamiento racional de los recursos generando conciencia de la necesidad de conservar las riquezas naturales.

Sin embargo, lo que se evidencia es que las reglamentaciones ambientales sucesivas acogieron, en gran medida, la línea interpretativa del antropocentrismo que ve al ambiente como un bien su servicio6.

Según Borrero (2004b), “mientras los textos legales consagran el deber ser ambiental […] las prácticas sociales en su conjunto contradicen los objetivos de la normativa ambiental haciendo cada vez más difícil y lejana su implementación”, situación que empeora por la inflación normativa, “la vaguedad y elevado nivel de abstracción de las normas; el abuso de la discrecionalidad técnica y la lentitud de los operadores jurídicos” (Borrero, 2004b pp.412-

414). De esta forma, el derecho ambiental se ha convertido en el “chivo expiatorio de la paradoja ética de sociedades que promulgan normas de protección ambiental mientras perpetúan dispositivos tecnológicos y modos de producción generadores de deterioro y contaminación ambientales” (Borrero, 2004b pp.412-414).

No obstante, sostiene el autor, que desde la jurisprudencia se avanza hacia la reformulación del pacto social y el pacto con la naturaleza.

Precisamente, la sentencia T-622 de 2016 de la Corte Constitucional (como hito jurisprudencial de la protección del medio ambiente) propone la reformulación de ese pacto con la naturaleza sustentada en la eficacia simbólica del derecho ambiental en la cuenca del río Atrato por lo que en ella se insta al Gobierno nacional para formular una política minero-energética que tenga en cuenta las realidades ambientales que no se limitan a los problemas tradicionales que aquejan a la mayoría de los territorios del país como son la pérdida de biodiversidad, la deforestación, la contaminación o el cambio climático pues lo que pretende es el reconocimiento y respeto por la ley natural que determina los procesos de recuperación ambiental o resiliencia de cada ecosistema.

Así, la respuesta al segundo cuestionamiento la encontraremos en la reformulación del pacto con la naturaleza que hoy nos propone la jurisprudencia al incluir la concepción ecocéntrica en el reconocimiento de sus derechos como una vía interpretativa flexible que pretende lograr una protección ambiental más allá de lo positivizado en las normas del ordenamiento jurídico porque la interpretación

6. Lo anterior, no excluye la existencia dentro del ordenamiento jurídico colombiano de disposiciones enfocadas netamente en la protección y conservación de los ecosistemas; es el caso de las normas referidas al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) que evidencian la aproximación filosófica ecologista que logró permear el CNRN, como lo afirma Carrizosa (2004).

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clásica del derecho ambiental se ha quedado corta para alcanzarla.

Bien lo argumenta el Tribunal Administrativo de Boyacá (2018) cuando considera que la protección de un ecosistema no puede depender de la legislación ambiental que “obedece a los planteamientos de un gobierno en turno y no como un compromiso de Estado en pos de la protección ecológica, entendida como un imperativo moral, lo que lo determina como norma ius cogen”.

Bajo este contexto, se deberán aceptar las limitaciones tanto del derecho ambiental como de la institucionalidad para cumplir con los propósitos de protección señalados en el CNRN y las reglamentaciones que lo desarrollan las cuales tienen una eficacia relativa en muchas regiones del territorio nacional como lo evidencia la Corte Constitucional en la sentencia del río Atrato. Asimismo, es limitada la capacidad de evaluación de la eficacia de la normatividad ambiental o el impacto de su visión antropocéntrica pues como sostiene Carrizosa (2004 p.39), tal vez, esa tarea nunca llegue a realizarse debido a la multiplicidad de factores que las normas incorporan y por la

❯❯ ...el derecho ambiental se ha convertido en el “chivo expiatorio de la paradoja ética de sociedades que promulgan normas de protección ambiental mientras perpetúan dispositivos tecnológicos y modos de producción generadores de deterioro y contaminación ambientales”.

complejidad misma de las estructuras y procesos ambientales.

En conclusión, el reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos liderada por la sentencia del río Atrato no busca desconocer la importancia del derecho ambiental ni su evolución histórica; tampoco demerita las acciones de protección ambiental lideradas por el Gobierno Nacional y entidades a cargo de la gestión ambiental del país; más bien, busca dar un vuelco interpretativo a la legislación ambiental para superar sus limitaciones y reforzar la esfera de protección ambiental en las zonas donde haga falta.

La importancia del reconocimiento de derechos a la naturaleza como estrategia de fortalecimiento de la protección ambiental Desde 1992 la Corte Constitucional fue enfática al señalar que “la protección al ambiente no es un «amor platónico hacia la madre naturaleza», sino la respuesta a un problema que, de seguirse agravando al ritmo presente, acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o

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Los procesos naturales deben ser el fundamento que inspire la expedición de las normas ambientales sin que estas se constituyan en una camisa de fuerza para que la administración pueda adelantar acciones de protección ambiental. La naturaleza no puede tener solo los derechos que le otorguen las normas, porque el derecho positivo tiene un límite que la naturaleza desconoce.

muerte” (Corte Constitucional, T-411, 1992).

Para esta Corporación, la progresiva contaminación ambiental, la desaparición de especies, el cambio climático, el uso de productos químicos, el empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, la generación de residuos y el aumento de reactores nucleares, entre otros, son asuntos de vital importancia para la población de todo el planeta por lo que requieren de unanimidad en las decisiones que se tomen para enfrentarla (Corte Constitucional, T-411, 1992). Desde hace tres décadas ya la Corte estaba afirmando que “[e]l hombre no es el amo omnipotente del universo, con carta blanca para hacer impunemente lo que desee o lo que le convenga en un determinado momento” (Corte Constitucional, T-411, 1992).

Afirma Molina (2014) que “[e]l valor intrínseco de la naturaleza no es tenido en cuenta por la Constitución colombiana” la cual tampoco “considera a la naturaleza como un bien jurídico en sí o sujeto de derechos” (Molina, 2014 pp. 74-76). Así, a falta de un reconocimiento constitucional de derechos a la naturaleza, la jurisprudencia colombiana ha recurrido a varias interpretaciones para visibilizar la importancia de la protección ambiental.

Dentro de estas interpretaciones, la más relevante ha sido, sin duda, el reconocimiento de la naturaleza como una entidad sujeto de derechos. Con este reconocimiento, la Corte deja de lado el antropocentrismo que ve el entorno como un objeto de apropiación y satisfacción de las necesidades humanas y que, en el sentir de Gudynas, se constituye en la principal causa del deterioro ambiental (Gudynas, 2014 p.189) para dar una mirada al biocentrismo y al ecocentrismo como fuentes teóricas de las cuales emanan estrategias para el fortalecimiento de la protección ambiental.

Antropocentrismo, biocentrismo y ecocentrismo Tomando como referente a Gudynas, uno de los tratadistas más destacados en Latinoamérica por sus escritos sobre los derechos de la naturaleza, describiremos el antropocentrismo, el biocentrismo y el ecocentrismo como fenómenos culturales de comprensión del medio natural.

Para este autor, el antropocentrismo es aquella concepción que se orienta a buscar en el ambiente una utilidad a través de su control y manipulación pues considera que el ser humano está en el centro de la existencia y lo ubica “como punto de partida para cualquier valoración”; es una concepción que le otorga al ser humano una posición de privilegio sobre los demás seres vivos del planeta por su posibilidad de otorgarle valoración a su mundo exterior gracias a sus capacidades cognoscitivas.

Bajo la concepción antropocéntrica, “únicamente los humanos pueden ser sujetos de valor, de dónde los demás elementos que nos rodean, tales como plantas o animales, son objetos de valor” lo que ubica al ambiente en una posición inferior y lo somete a estar en función de “las necesidades y deseos de los propios humanos”. De este forma, “los derechos y obligaciones sólo pueden residir en las personas” porque los recursos naturales se conciben como elementos o bienes útiles para el ser humano (Gudynas, 2014 p. 27). Precisamente, explica Molina (2014) que dentro de las dificultades que subyacen al reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos se pueden evidenciar “el pensamiento filosófico y jurídico occidental y la creencia profundamente arraigada de que solo los seres humanos pueden ser poseedores de derechos” (Molina, 2014 p.11).

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Por el contrario, la concepción biocéntrica le apunta a reconocer valores propios a la vida, independientemente de si se trata de individuos, especies o ecosistemas; es una concepción mucho más allá del ecocentrismo puro porque tiene en cuenta el valor intrínseco de la vida humana y de la no humana; defiende “valores propios en los seres vivos, el soporte no vivo, e incluso en los ambientes, paisajes o ecosistemas en general” es una concepción en la cual “el desarrollo de los procesos vitales y evolutivos, sin interferencia humana, es un valor en sí mismo” porque todas las especies vivientes tienen la misma importancia y todas ellas merecen ser protegidas (Gudynas, 2014 p.51).

Afirma el autor que en la concepción biocéntrica la naturaleza ocupa un papel central y en ella se incluye a la sociedad; es decir, en el biocentrismo “la cultura y las sociedades humanas se insertan dentro de la naturaleza” para hacer una valoración integral de todos los componentes pues se parte de la base según la cual “todas las especies vivientes tienen la misma importancia, y todas ellas merecen ser protegidas” por lo que las estrategias de pro-

❯❯ “todas las especies vivientes tienen la misma importancia, y todas ellas merecen ser protegidas” por lo que las estrategias de protección se despliegan tanto para las “especies útiles como las inútiles, las que tienen valor de mercado como aquellas que no lo poseen, las especies atractivas como las desagradables”.

tección se despliegan tanto para las “especies útiles como las inútiles, las que tienen valor de mercado como aquellas que no lo poseen, las especies atractivas como las desagradables” (Gudynas, 2014 p.56).

Entre tanto, la concepción ecocéntrica ubica a los seres humanos como parte de la naturaleza y les da a los recursos naturales un valor independiente de las representaciones que estos hagan de ella; parte de una igualdad de todas las especies en consideración a la función que cumplen dentro de los ecosistemas (Gudynas, 2014 p.49). En ella, “se analiza el flujo de materia y energía de unas especias a otras” ampliándose “los valores más allá de aquellos que son instrumentales” para dar cabida a otros atributos como “la presencia de especies amenazadas, altos niveles de endemismo, o estructuras únicas de los ecosistemas” (Gudynas, 2014 p.51).

Esta concepción ecocéntrica no implica que la naturaleza sea intocable y, por lo tanto, se deban suspender completamente las actividades humanas que llegan a impactarla; se trata de armonizar mucho más la relación hombre-naturaleza en la cual se priorizaría el

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Una de las grandes dificultades que enfrenta el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos es la imposibilidad de nuestro sistema para soportar las declaratorias; ni el derecho ambiental ni la institucionalidad del SINA, tienen la capacidad de gestionarlas pues las condiciones naturales y sus dinámicas sobrepasan el derecho positivo…

respeto por los ciclos restaurativos de los ecosistemas, un respeto real a la capacidad de carga de los ecosistemas (Gudynas, 2014 p.49).

De todas formas, debe tenerse en cuenta que “la ciencia como mito de la modernidad no se agota en fenómenos asociados al entendimiento de la naturaleza y su correspondiente teorización” porque en el actual contexto jurídico ambiental el medio natural péndula entre dos procesos: “por un lado, el proceso de extrañamiento o escisión con lo natural emergido desde las ciencias positivas, donde lo natural esta para ser conocido, comprendido, explicado, medido y transformado por el hombre para beneficio de este y, por otro lado, un proceso de recomposición de la naturaleza, donde se resignifica al hombre como parte de la naturaleza” (De la Cruz, 2012); este último proceso ha sido, precisamente, el que se ha adelantado a través de la jurisprudencia que reconoce a la naturaleza como entidad sujeto de derechos.

El ecocentrismo preponderante en la jurisprudencia colombiana que le reconoce derechos de la naturaleza En Colombia, el valor intrínseco que se le reconoce jurisprudencialmente a la naturaleza se fundamenta la concepción ecocéntrica que ubica al ser humano a la par de las demás especies y la cual va mucho más allá de la visión antropocéntrica, que ve en la naturaleza un objeto de apropiación a su servicio (Botero et al, 2020 p.43).

Este reconocimiento trae implícita “una obligación de no hacer que recae en la generación actual, que debe autolimitarse y tener una actitud de cuidado y custodia de la naturaleza” en garantía de los derechos ambientales de las futuras generaciones porque estos derechos están fundamentados “en el deber ético de so-

lidaridad de especie y en el valor intrínseco de la naturaleza cuyos recursos son cada vez más limitados” (Botero et al, 2020 p.43).

Afirma Gudynas (2014 p.46) que los derechos de la naturaleza son de la naturaleza, independientemente de las valoraciones que las personas hagan sobre ella. Según el autor, la cosmovisión de los pueblos indígenas puede interpretarse como un antecedente del reconocimiento de la naturaleza como persona pues desde el punto de vista de la cosmovisión, la naturaleza tiene un carácter sagrado (Gudynas, 2014 p.52).

No obstante, esta cosmovisión no necesariamente es compartida por todos los habitantes de un territorio, pues como se había mencionado, el reconocimiento de los derechos de la naturaleza debe pasar obligatoriamente “por la promoción del diálogo intercultural, como una vía para demostrar las limitaciones de ambas perspectivas y los aspectos en que pueden complementarse” (Cruz, 2014 p.95).

Sobre este particular, afirma Cruz (2014 p.105) que “los derechos de la naturaleza plantean una perspectiva más radical que los derechos ambientales” porque ello implica asignarles a los recursos naturales un valor propio por fuera de las concepciones antropocéntricas referentes a su aprovechamiento tal y como la concibe el derecho ambiental porque cuando se le reconocen derechos a la naturaleza se adelanta un proceso valorativo diferente que le da, al medio natural, importancia en sí mismo y expresa una nueva forma de hacer justicia.

Según este autor, “los derechos de la naturaleza se distinguen claramente de los derechos ambientales. Estos últimos toman la naturaleza como un objeto más que como un sujeto” y explica que el derecho ambiental fundamenta la protección de la naturaleza en la protección indirecta de los seres humanos, siendo utilizada

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como medio para garantizar el bienestar y la calidad de vida de la población (Cruz, 2014 p.102).

Cuando se reconoce a un ecosistema como entidad sujeto de derechos “implica que esos derechos de protección, conservación, mantenimiento y restauración, se pueden ejercer en su nombre, sin necesidad de probar nexo causal con la vulneración de derechos de las personas […],porque esta entidad en sí misma y por su valor intrínseco tiene sus propios derechos, independientemente de los seres humanos, que ostentan la carga de defenderlos en su nombre” (Botero et al, 2020 p.46) idea que rompe con la tradicional forma de interpretar la protección del medio natural y el derecho al ambiente sano para darle un giro radical a la jurisprudencia.

Si bien la sentencia del rio Atrato (Corte Constitucional, T-622, 2016) se constituyó como un referente en el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, no fue el primer pronunciamiento en este sentido. En el año 2010 con ocasión de la revisión de constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 84 de 19897, la

❯❯ A partir de la Constitución de 1991, la protección del ambiente empezó a superar “nociones que lo entendían como un insumo del desarrollo humano, al cual había que cuidar simplemente porque su desprotección significaría un impedimento para nuestro progreso”.

Corte Constitucional empezó a dar luces respecto de un cambio en la postura tradicional antropocéntrica de concebir la naturaleza y el relacionamiento de la sociedad con el entorno natural.

En su momento señaló la Corte que, a partir de la Constitución de 1991, la protección del ambiente empezó a superar “nociones que lo entendían como un insumo del desarrollo humano, al cual había que cuidar simplemente porque su desprotección significaría un impedimento para nuestro progreso” y agregó que “su protección se desarrollaba sobre el fundamento de la armonía con la naturaleza y que el accionar de los seres humanos debe responder a un código moral, que no implica nada distinto a un actuar acorde con su condición de seres dignos” alejándose de la visión antropocentrista que toma los demás “integrantes del ambiente como elementos a disposición absoluta e ilimitada de los seres humanos” (Corte Constitucional, C-666, 2010).

Así, en el año 2010 la Corte hizo una lectura ecocéntrica del derecho ambiental al mani-

7. Regula lo referente a su procedimiento y competencia. Artículo 7º: Quedan exceptuados de lo expuesto en el inciso 1, en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo, coleo, las corridas de toros, las novilladas, corralejas, becerradas y tientas así, como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos.

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Se protegen los derechos de las minorías étnicas en su relación con el entorno, lo cual es plausible y adecuado en el marco de la concepción biocéntrica y la cosmovisión de estas comunidades. No obstante, esta protección de la naturaleza debe abarcar también al resto de la población…

festar que “los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana” toda vez que la constitucionalización de los temas ambientales son el reflejo de una visión empática de la sociedad con la naturaleza, “de manera que la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas” (Corte Constitucional, C-666, 2010).

De esta forma, la Corte Constitucional le abrió paso a la jurisprudencia posterior para ampliar la esfera de protección ambiental de los ecosistemas y los recursos naturales que lo componen, al identificar como elementos fundamentales del sistema de protección ambiental establecido por la Constitución Politica colombiana, los siguientes (Corte Constitucional, C-666, 2010): i) Visión de la naturaleza bajo una concepción integracionista en la cual los seres humanos son considerados “como un elemento más de aquellos que componen la naturaleza” (ecocentrismo) y no como un depósito de recursos a su disposición. ii) Base conceptual no utilitarista para regular la relación ser humano – naturaleza que tenga en cuenta las sensaciones de seres sintientes. iii) Disposiciones constitucionales que consagran una protección reforzada al ambiente y a los recursos faunísticos contenidos en el territorio nacional. iv) Deber constitucional del Estado de protección a la naturaleza y a los animales que conlleva a prohibirles a los poderes consti-

tuidos “apoyar, patrocinar, dirigir, ni, en general, tener una participación positiva en acciones que impliquen maltrato animal” ni “asumir un papel neutro o de abstención en el desarrollo de la protección que debe brindarse a los animales”. v) Protección a la fauna con fundamento en “las cargas que, en cuanto seres superiores, surgen respecto de las especies inferiores” como una obligación moral.

Posteriormente, en el año 2011, la Corte Constitucional en sentencia C-632 consideró que la naturaleza no debía concebirse “únicamente como el ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados” (Corte Constitucional, C-632, 2011).

Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 23 de mayo de 2012 consideró que tanto los animales como los demás seres vivos tienen dignidad en sí mismos porque tienen un propósito vital y su existencia tiene una finalidad que entra en relación directa y permanente con el ser humano y aclaró que la falta de capacidad jurídica de los animales no podía ser fundamento para considerarlos como cosas.

Según la Corporación, la institucionalidad jurídica debería tener siempre presente el principio de dignidad de los animales como un fin en sí mismo de tal modo que esto permita reconocerlos como titulares de derechos8 en consideración a su propio valor, no siendo esto un obstáculo que le impida al hombre servirse de los animales para garantizar o mejorar su bienestar (Consejo de Estado, Sección Tercera, 22592, 2012).

8. “…el derecho a no ser maltratado, el derecho a una muerte digna sin sufrimiento…”

(Consejo de Estado, Sección Tercera, 22592, 2012).

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Así, los animales como seres vivos adquirieron un valor jurisprudencial al reconocerles capacidad para ser titulares de derechos, sin que esto les implicara una responsabilidad directa por su comportamiento (Consejo de Estado, Sección Tercera, 22592, 2012).

La misma corporación en sentencia del 26 de noviembre de 2013 (Consejo de Estado, Sección Tercera, 0227, 2013) reforzó este planteamiento al considerar que el legislador ya había hecho un reconocimiento expreso de los derechos de los animales y las especies vegetales en la Ley 472 de 1998 (artículo 4º literal c.) interpretación que entraba en armonía con la ley 1638 de 2013 a través de la cual se prohibía el uso de animales silvestres en circos o espectáculos circenses9. Para el juzgador, los animales y las especies vegetales10 debían ser considerados como sujetos de derechos sin que esto quisiera significar, de ningún modo, una prohibición de uso a los recursos naturales

❯❯ ... en el año 2010 la Corte hizo una lectura ecocéntrica del derecho ambiental al manifestar que “los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana”.

en sacrificio del desarrollo de la humanidad al amparo del reconocimiento de los derechos de los animales, la fauna y la flora.

Fue clara la corporación al manifestar que los seres humanos requieren de los animales para su supervivencia en las diferentes orbitas de la vida y que esto no los faculta para tratarlos como objetos o cosas o someterlos a tratos crueles o degradantes (Consejo de Estado, Sección Tercera, 0227, 2013). Sin embargo, este fallo fue dejado sin efectos en el año 201411.

Nuevamente, la Corte Constitucional en el año 2015, en la sentencia T-080 reconoció que “cuantificar y reducir los recursos naturales a valores económicos y la idea misma de «desarrollo» ha sido puesta en duda recientemente por corrientes de pensamiento alternas” y recordó que el constituyente de 1992 le “otorgó un peso preponderante a la defensa del medio ambiente y dispuso múltiples normas que lo

9. En este fallo, se amplió la ejemplificación de los derechos incluyendo el derecho de los animales a no vivir en condiciones precarias.

10. “…v.gr. los bosques, la Amazonía, los páramos, las fuentes y recursos hídricos, etc.…”

(Consejo de Estado, Sección Tercera, 0227, 2013).

11. Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Cuarta, 00723, 2014.

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conciben como objetivo, derecho individual, derecho colectivo y deber”.

Aclaró la corporación que si bien en las primeras aproximaciones a la interpretación del derecho ambiental se había partido de una visión hegemónica “que únicamente reconoce al ser racional como sujeto de derechos”, la evolución jurisprudencial le dio paso a una nueva concepción de la naturaleza que reivindica sus elementos como bienes con valor intrínseco (Corte Constitucional, T-080, 2015).

Con esto, se allanó el camino para que en el año 2016 se profiriera en el país la sentencia más relevante en torno al reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos, es decir, la T-622 de 2016 más conocida como la sentencia del río Atrato.

Sin duda, la referida sentencia del río Atrato es un hito jurisprudencial referente a los derechos de la naturaleza pues sus argumentos y lineamientos contienen las bases filosóficas y conceptuales que han soportado los reconocimientos que la sucedieron y que tienen sus cimientos en el ecocentrismo; además, porque hizo también un reconocimiento, sin precedentes, de los derechos bioculturales en el cual se involucra el cuidado del recurso hídrico con el relacionamiento de las comunidades asentadas a lo largo del río.

Se afirma que esta sentencia constituye un alto grado de evolución de la jurisprudencia porque logra trascender la tradicional visión antropocéntrica y fundamenta la protección ambiental en la visión ecocéntrica; en ella, “la Corte señala como elemento central para adoptar esta decisión la protección conjunta e interdependiente del ser humano con la naturaleza y sus recursos, es decir, se abandona en parte el criterio de que la protección del medio ambiente se justifica sólo en la medida en que estén afectados derechos fundamentales de sujetos individuales (tales como la vida o la salud) o de comunidades étnicamente diferenciadas (derechos bioculturales), para establecer que la naturaleza es sujeto de derechos propios merecedores de tutela constitucional” (Julio Estrada., 2018) tal y como se había advertido en fallos precedentes.

En contraposición con el punto de vista planteado por Julio Estrada, Amaya & Quevedo (2020) afirman que “la declaratoria de los ríos como sujetos de derechos no constituye un avance en la construcción de una concepción ecocéntrica o biocéntrica” y que, por el

ESTAS SENTENCIAS EN LAS CUALES SE LES RECONOCEN DERECHOS A LA NATURALEZA SE PROFIEREN EN EL MARCO DE LA JUSTICIA ECOLÓGICA LA CUAL ABORDA LAS RELACIONES ENTRE LOS HUMANOS Y EL RESTO DEL MUNDO NATURAL EN UN CONTEXTO DE RECONOCIMIENTO DEL DERECHO AL DESARROLLO DE LOS SERES VIVOS CON UNA COMPRENSIÓN PROFUNDA DE LA INTERDEPENDENCIA DE TODOS LOS SISTEMAS VIVIENTES.

contrario, se mantiene en estas declaratorias la concepción antropocéntrica del derecho ambiental porque la protección del recurso hídrico se justifica en “la importancia de los servicios ecosistémicos que prestan para la supervivencia del ser humano” (Amaya & Quevedo, 2020, p.259); punto de vista que deja en entredicho los avances que se celebran hacia el ecocentrismo contenidos en los fallos sobre el reconocimiento de la naturaleza como entidad sujeto de derechos.

No obstante, dentro de los aspectos que se resaltan de la sentencia del río Atrato y que, como se mencionó, fueron replicados por gran parte de las declaratorias posteriores están: (i) la búsqueda de la protección de recursos naturales y ecosistemas del país frente a un grave, actual e inminente deterioro ambiental; (ii) la protección de las comunidades y sus tradiciones ancestrales; (iii) el estímulo al actuar institucional tanto en el marco de sus competencias y por fuera de ellas; (iv) la adopción de decisiones concretas en favor cada ecosistema; y (v) el impulso a la coordinación institucional, entre otras.

Si bien el avance en el cumplimiento de las órdenes y la adopción de las medidas ha sido lento, tampoco se puede desconocer la eficacia progresiva de algunas de las decisiones tomadas pues han tenido, incluso, impactos en el desarrollo normativo. Como siempre, para el completo y debido cumplimiento de sus órdenes se deberá enfrentar la falta de voluntad política pues aún, en muchas regiones del país, persisten necesidades básicas insatisfechas que impiden priorizar lo ambiental sobre lo sanitario o económico.

Tal como se relacionó en el acápite anterior, al reconocimiento del rio Atrato como entidad sujeto de derechos, lo sucedieron otra serie de sentencias con reconocimientos a diversos recursos naturales y ecosistemas, a saber: (1) ríos Coello, Combeima y Cocora, su cuenca y afluentes; (2) río Cauca, su cuenca y afluentes; (3) río Pance, su cuenca y afluentes; (4) Amazonia colombiana; (5) Páramo de Pisba, (6) río Magdalena; (7) Parque Nacional Los Nevados, entre otros.

Estas sentencias han marcado al sector ambiental y han confrontado su institucionalidad, superando con ello las expectativas de sus promotores; además son pronunciamientos a los cuales aún no se les ha medido su impacto en la gestión ambiental del país y sus efectos en

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relación con el “mejoramiento de las condiciones de los nuevos sujetos de derechos, por lo que se debe esperar a que las entidades convocadas de manera obligatoria ejerzan la debida coordinación para el efectivo y oportuno cumplimiento de las órdenes impartidas” (Molina, 2020 p. 127) Según los expertos, estas sentencias en las cuales se les reconocen derechos a la naturaleza se profieren en el marco de la justicia ecológica la cual aborda las relaciones entre los humanos y el resto del mundo natural en un contexto de reconocimiento del derecho al desarrollo de los seres vivos con una comprensión profunda de la interdependencia de todos los sistemas vivientes; a diferencia de la justicia ambiental que se orienta a garantizar derechos ambientales como el derecho al ambiente sano o a la calidad de vida de la población según concepciones clásicas de los derechos humanos partiendo de la base que la “justicia ecológica no se opone a la de justicia ambiental, sino que se complementa, incluyéndola para ir más allá de ella” (Gudynas, 2014 p. 140).

❯❯ Los páramos son ecosistemas estratégicos globales en los que nace el agua dulce que millones de personas beben, además es un repositorio natural que apoya el control del dióxido de carbono ya que lo retiene en su subsuelo, ayudando a evitar el calentamiento global. La ley 1930, también conocida como ley de páramos, se expidió el 27 de julio de 2018 y es el instrumento jurídico por medio del cual se regula la gestión integral de los páramos en el país.

Así, en Colombia los fallos judiciales en virtud de los cuales se ha reconocido a la naturaleza como entidad sujeto de derechos, se erigen como una esfera adicional de protección para el medio ambiente en el cual se incluyen obligaciones de hacer y de no hacer tanto a cargo del Estado como de la presente generación (Botero et al, 2020).

Estos fallos no riñen con la justicia ambiental y le permiten al juzgador hacer interpretaciones flexibles en favor de los ecosistemas para que, como especie, logremos relacionarnos armónicamente con la naturaleza respetando la ley natural que rige la resiliencia ambiental y que no alcanza a ser recogida por el derecho ambiental.

Finalmente, siempre se deberá tener presente que el incumplimiento de las ordenes contenidas en estos fallos no solo implicará el incumplimiento de una función pública, también implicará el “desacato a una orden judicial, con las consecuencias disciplinarias y penales que todo ello acarrea” (Botero et al, 2020). EC

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[MP Juan Carlos Sosa Londoño]

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LIBROS, REVISTAS Y ARTÍCULOS

LECTURAS RECOMENDADAS

114 RESPONSABILIDAD FISCAL / EDITORIAL JURÍDICA SÁNCHEZ / Los libros Responsabilidad Fiscal Parte I y Parte II son el resultado de la investigación realizada por la abogada Ana Lorena Castro Escorcia, con el fin de aportar desde la academia a un área del derecho que ha sido poco explorada por los doctrinantes, pese al impacto que genera en la ciudadanía la malversación de los recursos públicos.

La obra hace referencia a la evolución histórica del control y la responsabilidad fiscal y a la parte sustantiva, esto es, a la teoría, principios, fundamentos y elementos básicos; mientras que la Parte II aborda el esquema procedimental, es decir, todo el espectro del proceso de responsabilidad fiscal, desde su inicio hasta su culminación; poniéndo de presente el abanico de herramientas e instrumentos con que ha sido dotado el trámite de la acción fiscal, haciéndo especial énfasis en el régimen probatorio que rige el proceso de responsabilidad fiscal.

EL DERRUMBE DE PABLO ESCOBAR. LAS ACTAS SECRETAS DE LA PERSECUCIÓN AL CAPO HACE 30 AÑOS. / AUTOR: GENERAL (R) ÓSCAR NARANJO. EDITORIAL PLANETA. / El muy conocido general Óscar Naranjo revela en este libro documentos que tienen que ver con la persecución que se le hizo al capo del narcotráfico, Pablo Escobar. En esa tarea el general Naranjo fue importante protagonista y revela en este libro como las fuerzas del orden trabajaron secretamente para conseguir el objetivo de dar de baja al delincuente.

El libro tiene prólogo de Alfonso Gómez Méndez quien, desde los cargos que ha desempeñado (ministro de Justicia, procurador y fiscal), también se ha destacado por luchar en favor del estado de derecho y el bienestar de los colombianos.

UNIVERSIDAD LIBRE, 100 AÑOS. EDUCANDO EN LIBERTAD PARA LA JUSTICIA Y LA PAZ. / DIRECCIÓN EDITORIAL, CONSUELO MENDOZA DE RIAÑO. EDITOR GENERAL, RICARDO FRANCO MENDOZA. / Con motivo de los cien años de la emblemática Universidad Libre, se publicó este libro, en edición de lujo, que no solo se refiere a este centro de estudios, fundado por Benjamín Herrera y los radicales de la época, sino que, además, repasa gran parte de los hechos políticos del siglo XX en Colombia.

El trabajo fue realizado por Jorge Gaviria Liévano, actual vicepresidente de la Universidad, y contó con la colaboración del presidente Jorge Alarcón Niño y del actual rector, Edgar Sandoval Romero.

TRANSICIONES ENERGÉTICAS JUSTAS / EDITORIAL UNIMAGDALENA / La Universidad del Magdalena auspició un trabajo colectivo de la mayor actualidad denominado “Impulsos desde abajo para las transiciones energéticas justas: genero, territorio y soberanía”. Se trata de un enjundioso ejercicio de reflexión, debate e investigación entre académicos, activistas, líderes y lideresas sociales y comunitarios que aborda el impacto

ECONOMÍA COLOMBIANA ☛ REVISTA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

y las consecuencias de la transición energética. Busca profundizar sobre esta discusión de la mano de diferentes comunidades que habitan los territorios afectados por la minería del carbón en el país. En la referida publicación se advierte que una transición energética que no mire más allá de un cambio tecnológico y que no proponga modelos alternativos de relacionamiento con el territorio y con sus gentes se arriesga a repetir o profundizar importantes afectaciones.

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RICARDO ROA BARRAGÁN. Presidente de Ecopetrol.

“Ecopetrol tiene un portafolio robusto para consolidarse durante los próximos 20 años como el principal grupo de energía de Latinoamérica, con inversiones diversificadas, soluciones de bajas emisiones, operaciones altamente descarbonizadas y a la vanguardia en innovación y tecnología”.

19 ANA ELENA MONSALVO HERRERA. Contralora delegada para Economía y Finanzas Públicas.

“Los desafíos de la transición energética son reales pero también representan oportunidades para el crecimiento económico, la creación de empleo, la mejora del medio ambiente y la mitigación del cambio climático”.

28 CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR MINAS Y ENERGÍA. “Resulta evidente la necesidad de implementar una transición energética justa, segura, confiable y eficiente, para lo cual se debería, en primera instancia, estimar responsablemente los efectos económicos y fiscales de las políticas del Gobierno respecto a este sector que aporta cerca del 15 % del PIB”.

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HADAR YESID SUÁREZ GÓMEZ. Asesor del despacho del Vicecontralor.

“Colombia no sólo debe cumplir los compromisos adquiridos sino acatar y desarrollar el marco jurídico existente, alinear incentivos gubernamentales, afinar la regulación de los sectores, condicionar los subsidios, luchar contra la deforestación y cumplir los planes de chatarrización”.

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AMYLKAR D. ACOSTA M. Director de la RAP Caribe.

“El Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios se deberían comprometer en un ambicioso programa de masificación de la instalación y el uso de los paneles solares, con lo cual al tiempo que se aliviaría el bolsillo de los usuarios del servicio de electricidad se promovería la cultura del ahorro y el uso eficiente de la energía”.

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GERMÁN ARCE. Presidente del Consejo Gremial Nacional.

“El Centro Regional de Estudios de Energía (CREE) recomienda ajustar la transición energética con la transición fiscal, asegurando la adopción de tecnologías eficientes y bajas en carbono y el financiamiento de nuevas inversiones de oferta y demanda, que permitan multiplicar por cinco nuestra capacidad de producir energía de bajas emisiones”.

ISSN 0120-4998

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