DESARROLLO LOCAL, CONTEXTO, ALCANCES E INSTRUMENTOS PARA SU GESTION

RED PERÚ INICIATIVAS DE CONCERTACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL

DESARROLLO LOCAL CONTEXTO, ALCANCES E INSTRUMENTOS PARA SU GESTIÓN

Raúl Lizárraga Bobbio Agosto del 2011

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CONTENIDO PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN I.

EL CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO LOCAL

Los Gobiernos Municipales están mas cerca a la solución de las demandas colectivas La multiplicación inorgánica de las Municipalidades afecta la gobernabilidad y restringe procesos de desarrollo sostenibles Las Mancomunidades Municipales, una opción para articular iniciativas locales II.

CUESTIONES CRÍTICAS EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL

Los Gobiernos Municipales y la descentralización Político - Administrativa Los Gobiernos Municipales como promotores del desarrollo económico local (DEL) Las Municipalidades y el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) Transferencia de funciones y atribuciones. ¿Una lógica tramposa?

Tratamiento diferenciado de municipios. ¿Porqué y para qué?

Flujo de fondos y capacidad de inversión Mecanismos de participación ciudadana. Problemas de representatividad Las Procuradurías Públicas Municipales Ensamblaje de las Alcaldías con las Comunidades Nativas y Campesinas III.

TRANSPARENCIA Y ÉTICA EN LA GESTIÓN MUNICIPAL

Alcances y antecedentes Contenidos de las estrategias que refuerzan el paradigma de la Transparencia Avances y restricciones en el tratamiento de la Transparencia IV.

PAUTAS PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

Objetivo, alcances y justificación 2

Algunos enfoques sustantivos

Criterios funcionales Lineamientos para operativizar el Plan Marco de Referencia, antecedentes, precondiciones y alcances Procesos e instrumentos para el tratamiento de los Planes de Desarrollo Concertados Contenido programático de un Plan de Desarrollo Concertado V.

LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Contexto y supuestos iniciales Marco Normativo Un nuevo enfoque presupuestal: el Presupuesto por Resultados (PR) El ciclo lógico en la formulación de los Presupuestos Participativos (PP) Actividades comprometidas en la “Inversión” de un Proyecto Organización de Talleres para la formulación y validación de los Presupuestos Participativos ANEXO A.

LA DIMENSIÓN FÍSCA Y DEMOGRÁFICA DEL NIVEL MUNICIPAL

ANEXO B.

ESQUEMA DE ENCUESTA PARA CALIFICAR PROYECTOS FUNDAMENTALES EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

ANEXO C. MATRICES PARA PRIORIZAR PROYECTOS ANEXO D. MARCO NORMATIVO FUNDAMENTAL ANEXO E.

DECLARACIÓN DE LA SEXTA CONFERENCIA ANUAL DE LA RED DE MUNICIPALIDADES URBANAS Y RURALES DEL PERÚ (CAMUR 2011).

ANEXO F.

MODELO DE CURSO DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO Y GESTION DEL DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL

ANEXO G.

INFORME TÉCNICO DE VIABILIDAD DE UNA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL

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PRESENTACION Nos es grato presentar este valioso y oportuno ensayo de Raúl Lizárraga denominado “Desarrollo Local: Contexto, alcances e instrumentos para su gestión”, que ordena sus reflexiones, problemas, datos y propuestas, en torno a cinco capítulos, todos ellos importantes: Contexto, cuestiones criticas, transparencia y ética, pautas para los planes de desarrollo local,

y lineamientos para la formulación de los presupuestos

participativos.

El presente ensayo es, por un lado, valioso porque su elaboración y difusión coinciden con tres décadas de gestión municipal ininterrumpida en el Perú, iniciadas en 1981 y, además, porque pone en la agenda

informativa y del debate político y social un

conjunto de propuestas que tienen plena vigencia. Y, por otro, es oportuno, porque se orienta a contribuir con la gestión de las autoridades locales elegidas para el periodo 2011-2014, las que están ingresando recién al segundo semestre de su primer año de responsabilidad.

La gestión del desarrollo local si bien de acuerdo a la normatividad

oficial es

competencia de nuestros gobiernos locales, en el fondo es responsabilidad de todos, tanto actores públicos y privados, pues sin participación y concertación no es posible el desarrollo pero correspondiendo la principal cuota de responsabilidad a los gobiernos locales. El impulso y conquista de los objetivos del desarrollo local compromete a todos y se realiza a través de procesos de gestión que resultan complejos en el Perú por factores tales como la atomización de las circunscripciones políticas, la ambigüedad y superposición de competencias y funciones, la enorme heterogeneidad de las localidades y de los gobiernos locales, así como

el todavía escaso grado de

participación ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil. Las propuestas del autor apuntan precisamente a revertir estos problemas a partir de una consistente sustentación de la pertinencia de los gobiernos locales y de una adecuada valoración de sus roles, no solo al servicio del desarrollo económico, sino de la democracia y construcción de ciudadanía.

En la perspectiva de las tres últimas décadas de gestión del desarrollo local por parte de las municipalidades se vienen dando importantes logros en beneficio del mejoramiento y la calidad de vida de las poblaciones locales. Particularmente en la última década en que se están consolidando el planeamiento concertado y la 4

programación participativa del presupuesto,

como parte de enfoques integrales y

procesos más dinámicos de gestión pública en los que la transparencia en las decisiones y la dimensión ética en el desempeño de

autoridades y funcionarios

comienzan a ser parte de una nueva cultura política y cívica.

Estos temas son

relevados precisamente por el ensayo de Raúl Lizárraga.

Pero es notorio que sigue vigente una agenda pendiente de cuestiones clave para el impulso más vigoroso de los procesos de desarrollo local, como son la necesidad de una tipología más apropiada de municipalidades, criterios claros y equitativos en la distribución de los recursos, la precisión de los roles de los gobiernos locales respecto al territorio y sistema de ciudades, el potenciamiento de los espacios y mecanismos de participación, el fortalecimiento de las mancomunidades municipales, las articulaciones intergubernamentales mas francas y vinculantes, así como el protagonismo de las municipalidades en la conducción del proceso de descentralización.

Estos y otros puntos son precisamente parte de la agenda descentralista prioritaria que se espera sea asumida y puesta en práctica por el nuevo Gobierno Nacional, como uno de los caminos a transitar para hacer posible la corresponsabilidad de los tres niveles de gobierno en asegurar el crecimiento económico con inclusión social, enfrentando las causas de la pobreza, de los conflictos sociales y la corrupción.

Felicitamos a Raúl Lizárraga por esta nueva contribución e invitamos a nuestros lectores a leer y estudiar el presente ensayo, como una vía para avanzar en la forja de líderes políticos y funcionarios más eficaces, y mejores ciudadanos.

Comisión de Descentralización RED PERU Iniciativas de Concertación Para el Desarrollo Local Lima, Agosto del 2011

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INTRODUCCIÓN El rol de las municipalidades incluye fundamentalmente la oferta de servicios sociales básicos, la dotación de infraestructuras que faciliten un adecuado uso del suelo y la realización o promoción de inversiones productivas orientadas a impulsar el desarrollo integral en sus circunscripciones. A fin de satisfacer tales exigencias, los funcionarios municipales, los Alcaldes y de los Regidores deben adoptar regularmente decisiones técnicas, financieras, administrativas y políticas en concordancia con entidades de nivel nacional, como el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para tratar los Presupuestos Participativos, con los Gobiernos Regionales1 para establecer proyectos de interés común y con entidades civiles para validar las decisiones asumidas.

La gestión municipal es complicada y retadora en la medida en que debe afrontar, entre otras, las siguientes situaciones reales: a) Superposiciones o ambigüedades entre las competencias exclusivas, compartidas o delegadas correspondientes a los cuatro niveles de gobierno: Nacional, Regional, Municipal Provincial y Municipal Distrital; en el contexto de una hasta ahora bloqueada Reforma del Estado; b) Alta heterogeneidad económica, geográfica y demográfica entre las municipalidades, que no siempre es contemplada en la distribución de fondos o en la aplicación de políticas públicas, generándose procedimientos imperfectos y conflictos; c) Débil involucramiento de la sociedad civil en la formulación y vigilancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos; d) Extremada división político – administrativa (1,838 Distritos, 195 Provincias, 25 Regiones), que burocratiza el aparato público descentralizado y quiebra articulaciones económicas territoriales lógicas2.

El presente ensayo combina apreciaciones de fondo sobre el desempeño de los gobiernos municipales en el marco de los procesos vinculados a la descentralización, con algunos instrumentos operativos que son propios para lograr un eficiente desenvolvimiento gerencial.

Las apreciaciones de fondo se sitúan en los tres capítulos iniciales. El primero muestra el contexto que envuelve a los procesos de desarrollo descentralizado desde la óptica municipalista. El segundo exhibe varias reflexiones sobre asuntos críticos vinculados al rol de las municipalidades, tal como se señala en los párrafos anteriores. El tercero contiene algunos juicios sobre la situación y las perspectivas de las políticas dedicadas a reforzar la “transparencia” de la gestión de los gobiernos municipales.

Los instrumentos operativos de la gestión municipal se incluyen en los capítulos cuarto y quinto y se refieren a las acciones, procedimientos y metodologías relacionados con la formulación de los Planes de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativos respectivamente.

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. La denominación de “Regional” es solo un eufemismo legalista que proviene de la propia Constitución, ya que las “Regiones” aluden realmente a los actuales “Departamentos”.

2 . Esta situación, que alienta la fragmentación de las Municipalidades haciendo difícil una gestión integral de los servicios públicos ha estado siendo estimulada sin mayor sustento, en el entorno de las elecciones del 10 de abril, por algunos grupos congresales y por los alcaldes de San Juan de Lurigancho y de otros Distritos del Cono Sur de Lima Metropolitana, bajo el formato ilegal de “Provincias Especiales”.

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Se han incluido también varios anexos que complementan el texto central, entre ellos, modelos de matrices para la priorización de proyectos, bases para la capacitación en Planeamiento Estratégico y Programación Presupuestaria y los esquemas formales para dar viabilidad a las Mancomunidades Municipales.

Con este trabajo pretendemos sumarnos a una amplia gama de aportes metodológicos y conceptuales de varios especialistas en la temática municipal, así como a la perseverante lucha por el desarrollo local y la descentralización que vienen realizando, entre otras instituciones no gubernamentales, la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), la Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local, el Grupo Propuesta Ciudadana, la Asociación de Servicios Educativos Rurales (SER), CARE – Perú, Soluciones Prácticas para la Pobreza (ITDG), el Centro de Estudios Regionales (CEDER – Arequipa), el Programa de Competitividad, Innovación y Desarrollo de la Región Arequipa (CID-Arequipa), la Asociación ARARIWA del Cusco, la Escuela Mayor de Gestión Municipal, el Programa Pro Descentralización de la USAID/Perú, el Grupo Fortalece, la Asociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción Social y Desarrollo (ANC) y la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES).

Finalmente debe señalarse que el ensayo, con sus limitaciones, persigue proporcionar a los Gobiernos Municipales una herramienta o guía referencial para su gestión, particularmente cuando la mayoría de ellos ha iniciado su mandato en enero del 2011 y cuando, por otro lado, el 28 de julio se ha iniciado un nuevo Gobierno Nacional que postula articular varios objetivos de desarrollo fundamentales; entre ellos: a) Un crecimiento sostenido y competitivo de la producción, con una perspectiva que favorece el uso racional de nuestros recursos naturales, el resguardo del ambiente y salarios decentes, b) La superación acelerada de la pobreza extendida y de los desequilibrios entre grupos sociales y territorios, c) La consolidación de la democracia plena y la gobernabilidad, consensuada entre los diferentes actores sociales, económicos y políticos.

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I . EL CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO LOCAL. Los Gobiernos Municipales están mas cerca a la solución de las demandas colectivas Una parte importante de la lucha dedicada a lograr efectivas metas descentralistas surge de la convicción de que los Gobiernos Municipales tienen mejores capacidades (con respecto a los Gobiernos Regionales y al Gobierno Nacional) para prestar servicios sociales básicos eficientes e inducir procesos de desarrollo sostenibles. Esta convicción se sustenta en que en los ámbitos municipales: a) Existen mayores concordancias entre las aspiraciones individuales o familiares y las de las colectividades municipales donde habitan; lo cual genera un fuerte sentido de “pertenencia” territorial y solidaridad social, que constituyen significativas ventajas para establecer proyectos de desarrollo consensuados; b) Se hacen más patentes las múltiples heterogeneidades geográficas, sociales, culturales y económicas del país; lo cual induce al manejo de programas o planes estratégicos diferenciales de escala local, que les otorguen mayor viabilidad y realismo; c) Se facilita la identificación del potencial de los recursos naturales, institucionales y humanos, y su expresión en funciones de producción o empresas concretas; d) Los costos para administrar servicios y proyectos de inversión conectados con las demandas locales son inherentemente menores, frente a los que se asumirían por autoridades de nivel nacional o regional. Este argumento se basa en la reducción de la red escalonada procedimientos burocráticos y de gastos operacionales o logísticos que empiezan en el frondoso aparato central, pasan a la escala regional y terminan luego de un largo viaje en las alcaldías u organizaciones locales; Entonces, ¿porqué se sigue discutiendo sobre la transferencia de programas, proyectos, facultades, atribuciones y capacidades desde el Gobierno Nacional a los gobiernos municipales?, y ¿por qué las iniciativas legales o financieras del Gobierno Nacional que tienen el sello descentralista se arrastran con una lentitud y un enmarañamiento que las hacen odiosas y engañosas?. La explicación más relevante a estas dos cuestiones reside en que siguen predominando poderes políticos y económicos dominados por intereses típicamente centralistas. Esta situación debe revertirse porque el centralismo exacerbado: a) Mantiene elevados niveles de pobreza masiva3, que son éticamente rechazables y que alejan al país de una de las Metas de Desarrollo del Milenio propiciado por las Naciones Unidas y apuntaladas por el Acuerdo Nacional. Esta posición inaceptable se hace aún más aguda si se considera las elevadas brechas de oportunidades y de satisfactores (bienes, servicios) entre los grupos más pobres y los grupos considerados “pudientes”4; lo que significa mantener un escenario

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. La “pobreza”, definida según las canastas mínimas alimentarias y no alimentarias, abarcaba en el 2007, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), al 39.3% de la población; mientras que la “pobreza extrema” (poblaciones que ni siquiera llegan a la línea definida por la canasta mínima alimentaria) involucraba al 13.7%. Esos valores eran en la Sierra Rural (73.3%), en la Costa Urbana (25.1%) y en Lima Metropolitana (18.5%). La pobreza general en promedio en el 2010 era del 34.8% de la población, según fuentes oficiales.

4 . Una apreciación bastante amplia de las inequidades sociales y territoriales en varios países de América Latina puede encontrarse en el documento “La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir”, de 8

de amplias desigualdades económicas y sociales. Como es conocido, son las poblaciones serranas – amazónicas – campesinas las que sufren de las peores condiciones en términos de bienestar; aun cuando en Lima Metropolitana (el espacio emblemático urbano donde, en general, viven los menos pobres) existen también amplios bolsones de pobreza (se estiman en unos 2 millones de personas calificadas como pobres, de un total de 8 millones que comprende a la población total de esa circunscripción); b) Impide el rompimiento de las barreras que bloquean la transferencia de las ventajas del crecimiento del PBI y la disponibilidad de servicios de apoyo a la producción, desde algunos Conglomerados Urbanos dominantes (“polos”) hacia las “periferias” ruralizadas y apartadas; con lo cual siguen desarticulados los mercados locales y se desaprovechan importantes potencialidades naturales, humanas, institucionales e infraestructurales repartidos en todo el país; c) Estimula un esquema primario – exportador de la plataforma productiva nacional; que no se concilia con los objetivos de generar valor agregado a las materias primas y a reducir su dependencia volátil (particularmente de los metales) con respecto al PIB y a las exportaciones. La crisis global ha hecho mas crítica esta condición de dependencia; d) Reitera el perfil territorialmente concentrador de las rentas, de la acumulación del capital, de las inversiones y de la recaudación tributaria; provocando graves inequidades o brechas entre las diferentes zonas del país, las que, a su vez, inducen procesos migratorios irracionales del campo a la ciudad. Esta condición reduce la capacidad de los Gobiernos Municipales para confeccionar Planes Concertados y Presupuestos Participativos; dadas sus escasas capacidades financieras y técnicas; especialmente en los municipios calificados como “rurales” que no disponen o disponen de muy pocos recursos provenientes de los canon, sobrecanon o regalías procedentes de la minería, de la explotación petrolera, etc.

El régimen tributario aún mantiene una base reducida de personas naturales y jurídicas que deberían estar afectas al pago de impuestos. Está además negativamente afectado por la perpetuación de algunas exoneraciones o reducciones tributarias privilegiadas y la falta de decisión para evitar la evasión y la elusión tributaria. La presión tributaria es comparativamente baja (alrededor del 14% del PIB); frente a otros países de América Latina que tiene presiones de arriba del 20% del PIB. El 70% de la captación tributaria se concentra en Lima por haberse establecido las sedes fiscales de muchas empresas grandes y medianas en esta ciudad capital.

La relativa parálisis de las reformas sustantivas en la estructura y el rol del Estado5 descoloca la misión de los Gobiernos Municipales y Regionales con respecto al desarrollo descentralizado del país y agrava los conflictos generados por la duplicación de facultades y atribuciones funcionales entre los cuatro niveles de Gobierno (Nacional, Regional – Departamental, Municipal Provincial, Municipal Distrital). Esta situación invoca la conveniencia de retomar nuevas formas de integración territorial al nivel de verdaderas regiones.

la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), editado por el Centro de Planeamiento Estratégico del Perú (CEPLAN) en marzo del 2011.

5 . La Ley 27658 (Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado) es muy genérica e inconsecuente con un rol activo, descentralizado, eficiente y no extremadamente subsidiario del Estado.

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Es bueno recordar el desmontaje de las anteriores regionalizaciones y en particular el fracaso del Referéndum de Octubre del 2005 donde se jugaba la conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis Departamentos.

Sin embargo, la expectativa sobre una apuesta regionalizadora se mantiene latente considerando algunas iniciativas en ese sentido a) Mancomunidad Regional compuesta por La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martín, basada en programas de interés común y no (por ahora) en una integración político – administrativa Macro Regional; b) la conformación de una Macro Región efectiva compuesta por los Departamentos de Ancash, Huánuco y Ucayali, cuyo Expediente Técnico se tenía listo a inicios del 2011.

Implica considerar las resistencias a romper con el “Departamentalismo” y la disposición de una estrategia nacional de ordenamiento del territorio.

Al respecto pueden relevarse dos cuestiones críticas. La primera: ¿cómo configurar un aparato político – administrativo de jerarquía regional (con implicancias en el desarrollo local obviamente) con una proyección descentralista verdaderamente significativa, en el contexto de un modelo de Estado que se muestra en la práctica como centralista?. La segunda: ¿cómo lograr sistemas económicos y administrativos descentralizados cuando persisten delimitaciones político – administrativas inconsecuentes6 y se carece tanto de un Plan Nacional de Descentralización como de una Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial que debieran ser los referentes sustantivos para arribar a ese logro?.

En suma, existen suficientes indicios para adoptar una postura sigilosa sobre los procesos de descentralización en curso. La figura dominante en el imaginario colectivo es la de un péndulo que se mece sin pausa entre las crecientes expectativas de desarrollo descentralizado y las posibilidades reales de satisfacerlas; particularmente en el entorno de una crisis económica y financiera mundial que inevitablemente nos afectará7, y por la posible insuficiencia de voluntades políticas al más alto nivel para lograrlas.

Al medio de este balanceo peligroso, aparecen algunos discursos centralizadores que avivan el conflicto cuando argumentan que los gobiernos locales son incompetentes para gerenciar eficientemente y oportunamente sus presupuestos.

Esos discursos ocultan una trampa: exigencias burocráticas a veces excesivas en relación a las capacidades técnicas y logísticas de las Municipalidades Distritales para la aprobación de sus proyectos o presupuestos, por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de su Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) o, en ciertos casos, por la Secretaría de Descentralización (SD) adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). No se trata de transgredir las pautas que garanticen la pertinencia y consistencia de los proyectos promovidos desde las bases locales. Se

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. La Oficina del Primer Ministro, a través de la Secretaría Nacional de Descentralización, dispone de un Plan de Delimitación Territorial 2008 – 2011; que está siendo revisado.

7 . La conformación de un significativo volumen de fondos (US $ 13,250 millones) que el Gobierno ha comprometido el 9 de Diciembre del 2009 como pivote de un Plan Anticrisis y el anuncio en marzo del 2011 del Ministro de Economía de establecer un Fondo del orden de los 50 millones de soles para ese mismo fin marcan ese temor, al margen del discurso optimista oficial de fines del 2010, según el cual disponíamos de un blindaje para ese posible escenario y que tendríamos un crecimiento del PIB en los próximos años arriba del 7% – 8%. A mayo del 2011 esta posición se debilita y tanto el MEF como el BCR aluden a un crecimiento del PIB del orden del 5% entre el 2011 y el 2012 (si la crisis mundial no se diluye suficientemente).

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trata de eliminar las criterios de calificación y procedimientos burocráticos extremos que son innecesarios o impertinentes para otorgar la “luz verde” a los proyectos.

Sin embargo, es justo señalar la existencia de algunas estructuras institucionales, normas y prácticas que han beneficiado al menos parcialmente el desenvolvimiento de las Municipalidades: a) El ejercicio técnico cada vez mas consolidado en cuanto a la formulación, ejecución y seguimiento de Planes de Desarrollo Concertados (PDC) y Presupuestos Participativos (PP); que exigen el uso de criterios de priorización y viabilidad para las inversiones y el gasto corriente. La matriz más importante en estos dos instrumentos gerenciales es el acondicionamiento territorial8; b) Una relativa flexibilización de los criterios con los cuales el Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP) califica y da el visto bueno a los proyectos de inversión de las Municipalidades (y Gobiernos Regionales).A inicios de abril del 2011 el MEF formalizó una directiva por la cual determinados estudios de prefactibilidad de los proyectos adscritos al SNIP fueron eliminados para reducir costos y tiempos en su implementación; c) La creación del Consejo Nacional de Descentralización como el ente orientador y de coordinación central de los procesos de descentralización que fue sustituida por la Secretaría de Descentralización (SD) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con una jerarquía institucional y capacidades menores. La SD mantiene un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades que se ha venido implementando básicamente desde el 2009 en beneficio de algunos Gobiernos Municipales y Regionales en gestión integral del desarrollo, contando con el aporte de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE)9 y de algunas Universidades Regionales, entre ellas las Universidad Nacionales de Puno y de Piura; d) Importantes esfuerzos asociativos intermunicipales para el tratamiento conjunto de proyectos de inversión, de negociación de fondos, de prestación de servicios y de creación de normas que mejoren la gestión del territorio. Es aleccionador el hecho de que varias de estas asociaciones elevan el debate hasta el punto de postular plataformas descentralizadoras de fondo, que sobrepasan el estrecho límite de lo municipal. Entre estos esfuerzos puede mencionarse a los promovidos por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), la Escuela Mayor de Gestión Municipal y las Mancomunidades Municipales;

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. El Decreto Supremo No. 004-2011-vivienda, del 7 de junio del 2011, determina las regulaciones para el acondicionamiento territorial y el desarrollo urbano al nivel de las municipalidades.

9 . La REMURPE contaba a junio del 2011 con más de 600 Municipalidades asociadas.

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A fines de mayo del 2011, en el entorno de las elecciones presidenciales y congresales del 5 de junio, la REMURPE emite un comunicado público en el cual considera que el perfeccionamiento de la gestión municipal implica asumir que la descentralización es un proceso vital y un instrumento indispensable para lograr un desarrollo territorialmente equilibrado.

Para tales efectos propone: a) retomar el debate sobre las competencias y funciones en los cuatro niveles de Gobierno (Nacional, Regional – Departamental, Provincial, Distrital), particularmente en los sectores de la producción, la salud y la educación; b) diseñar una nueva tipología de municipalidades según sus especificidades; c) impulsar la descentralización fiscal; d) fortalecer las estrategias nacionales de ordenamiento territorial, incluyendo la integración de espacios afines a través de las Mancomunidades Municipales especialmente, la gestión integrada de cuencas, el desarrollo de sistemas de ciudades y el tratamiento racional del ambiente; e) fortalecer la participación de las organizaciones civiles en la toma de decisiones; f) formular y aplicar políticas que afronten el cambio climático. e) El desenvolvimiento de programas integrados de desarrollo en espacios multiprovinciales o multidistritales; donde el liderazgo de los alcaldes, organizaciones no gubernamentales y líderes de base han tenido un rol significativo. Entre ellos pueden mencionarse a los programas de desarrollo de la cuenca del Río Cotahuasi en Arequipa; a los proyectos agroindustriales (café orgánico, panela, yerbas aromáticas) impulsados por alcaldes distritales y por la organización PIDECAFÉ, que han mejorado las economías de cientos de campesinos en las Provincias Serranas de Piura y a los Programa de Desarrollo que la Oxfam GB auspiciados en municipalidades de Apurimac y Ayacucho en los años 2002 – 2005. f) El enfoque de “Municipios Productivos” que se promueven por varias Municipalidades10, mediante el cual se persigue mejorar la base económico – empresarial para competir exitosamente tanto en mercados locales como externos. Al respecto, la REMURPE ha organizado eventos de capacitación y difusión sobre este campo a través de su programa de “Promoción Económica Local de Iniciativas Productivas Sostenibles”11.

Un mensaje determinante de lo señalado en los párrafos anteriores radica en la existencia de un complejo conjunto de roles, mandatos o funciones atribuibles a los Gobiernos Municipales; tal como se esquematiza en el siguiente gráfico.

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. Algunos de estos casos se vienen construyendo en el Distrito de Suyo de la Provincia de Ayabaca (Piura), en varios Distritos de la Provincia de San Marcos (Cajamarca) y en varios Distritos del Departamento de Apurimac. Al respecto, consultar con la página web de la REMURPE. 11 . Un evento en ese sentido se realizó en el Cusco del 16 al 20 de mayo del 2011. Incluyó visitas de campo a determinados municipios y Mancomunidades Municipales (“Mancomunidad de los Hermanos Ayar”) que han avanzado en este aspecto.

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ROLES ESENCIALES DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL

PLANIFICAR EL DESARROLLO

PROMOVER LA COORDINACION DE LOS PLANES DE DESARROLLO DISTRITALES

Y EL ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL HACIA EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE EMITIR NORMAS TECNICAS Y ADMINISTRATIVAS PARA UNA GESTION EFICIENTE

PROMOVER APOYAR Y EJECUTAR PROYECTOS DE INVERSION Y PRESTAR SERVICIOS PUBLICOS

La multiplicación inorgánica de las Municipalidades afecta la gobernabilidad y restringe procesos de desarrollo sostenibles.

Otro factor significativo en el contenido de la problemática municipal es el crecimiento inorgánico y desorbitado de municipios tanto Provinciales como Distritales, muchos de los cuales carecen de viabilidad económica y social: la mitad de los Distritos tienen menos de 5,000 habitantes. El Municipio limeño de Santa María del Mar cuenta con menos de 100 residentes. A fines de 1990 había 776 Distritos; entre 1901 y 1950 se crearon 489 Distritos más; y entre 1951 y el 2007 se formalizaron 569 Distritos adicionales. En el 2011 el país tiene 25 Regiones – Departamento, 195 Provincias y 1,838 Distritos. En el caso del Departamento de Puno, por ejemplo, tiene 13 Provincias 109 Distritos y 264 Centros Poblados12.

Con esa contextura político – administrativa, y como un primer ejemplo referencial, Puno tiene una población calificada como “pobre” por el orden del 76.3% y en “pobreza extrema” por del orden del 41.6%, aporta con apenas el 1.64% del Producto Interno Bruto (PIB); tiene una población total de 1´245,508 habitantes y una superficie de 71,999 kilómetros cuadrados, lo que significa una densidad de 17 habitantes por kilómetro cuadrado. En cambio, el Departamento de Lambayeque tiene 3 Provincias, 38 Distritos y 25 Centros Poblados, muestra una población calificada como “pobre” por el orden del 41.1% y en “pobreza extrema” por el orden del 9.5%; aporta con el 3.45% del PIB; tiene una población de 1´091,535 habitantes y una superficie de 14,231 kilómetros cuadrados, lo que significa una densidad poblacional de 77 habitantes por kilómetro cuadrado. Se aprecia entonces que Lambayeque (predominantemente costero), con un volumen poblacional parecido al de Puno (alto andino), pero con una superficie que es cinco veces inferior a la de este Departamento tiene una densidad

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. Ver los cuadros del Anexo A. 13

poblacional 4.5 veces superior a la de Puno y es (en términos relativos) 35 puntos porcentuales “menos pobre” que Puno.

La fragmentación del espacio nacional tienen varias connotaciones negativas; aún cuando expresan una lógica social y política bastante práctica: las Comunidades o Villorrios persiguen ser elevados a la categoría de Municipalidades de Centros Poblados y estos pretenden constituirse en Municipalidades Distritales, porque de ese modo elevan sus capacidades negociadoras con el Gobierno Nacional para disponer de fondos regulares y aprobar sus proyectos. En este asunto resulta paradójico que la creación de Municipalidades de Centros Poblados le corresponde a la Municipalidad Provincial y no a la Municipalidad Distrital con la cual está más cercana13. Las connotaciones negativas de la fragmentación territorial por la vía de la distritalización se dan porque: a) Los distritos con territorios y poblacionales distritales relativamente “pequeños” carecen de suficiente motricidad para generar procesos productivos competitivos dirigidos a mercados emergentes, ya que esa capacidad exige normalmente espacios multiprovinciales cuando menos. Se trata de auspiciar procesos productivos que requieren de una cierta escala (tamaño) en la composición de sus insumos y en el acceso a mercados; b) Cada nuevo Distrito o Centro Poblado procrea demandas burocráticas y superestructuras de gestión que presionan los gastos corrientes a cargo del Estado; c) La creación de Distritos o Centros Poblados provoca conflictos territoriales derivados tanto por las no siempre lógicas fronteras establecidas, como por el sentido de “pertenencia social” que toda división provoca. Ambos factores frenan iniciativas de desarrollo. En efecto, según datos de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, más del 60% de los Distritos tienen conflictos limítrofes14.

Hacia el 2009 – 2010, más del 48% del Producto Interno Bruto se concentra en Lima Metropolitana. En este espacio se producen más del 85% de los Depósitos y Colocaciones del Sistema Financiero. Los Gobiernos Municipales han estado recibiendo menos del 3.5% del Presupuesto Público. Más del 38% de la población es calificada como “pobre”; pero los índices más agudos apuntan claramente hacia las provincias y distritos serranos y amazónicos. Más del 73% de la población infantil de los distritos rurales de Huancavelica sufre de desnutrición crónica.

A inicios del 2011 el Gobierno Nacional presentó una iniciativa legislativa para convertir el Distrito de San Juan de Lurigancho en una “Provincia Especial”, desmembrándola de la Gestión de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). Esta iniciativa, fomentada por el Alcalde de ese Distrito, además de ser irracional desde el punto de vista de una mayor y mejor integración territorial de servicios (desechos, seguridad ciudadana, tránsito) e infraestructuras, tiene insalvables vacíos legales (Constitución, Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley de Bases de la Descentralización).

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. Un ejemplo al respecto: la Ordenanza Municipal No. 022-2008-MPT, de la Municipalidad Provincial de Trujillo, norma sobre los procedimientos para la adecuación de las Municipalidades de Centros Poblados a la Ley 27972, en lo que corresponde a la delegación de competencias y a la transferencia de recursos.

14 . La cuestión se mantiene latente. Se ha venido abordando regularmente, con muchas dificultades, mediante la implementación del Plan Nacional de Demarcación Territorial. El Plan correspondiente al 2008 se regula a través de la Resolución Ministerial No. 252-2008-PCM del 6 de Agosto del 2008, modificada por la Resolución Ministerial No. 280-2008-PCM del 31 de Agosto del 2008.

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En rigor, el trabajo de la MML tendría que involucrar acciones compartidas con la Municipalidad Provincial y el Gobierno Regional de El Callao, así como con las provincias colindantes de Huarochirí, Yauyos, Cañete, mediante Acuerdos sobre una estrategia de desarrollo de alcance macro regional, nacional e incluso internacional.

Las Mancomunidades Municipales, una opción para articular iniciativas locales Las Mancomunidades Municipales se conforman mediante un acuerdo de dos o más Municipalidades para la prestación conjunta de servicios, el manejo de cuencas y la ejecución de proyectos que promuevan el desarrollo de sus jurisdicciones. La justificación central de esta modalidad de gestión compartida es la verificación objetiva de que el abordaje conjunto de este tipo de iniciativas tiene varias ventajas: a) Benefician a espacios mayores, produciéndose “impactos” de mayor escala; b) reduce los costos de los insumos cuando se trata de obras físicas, así como los costos de los estudios de prefactibilidad que las sustentan y de su administración (incluyendo las acciones de supervisión y entrega de las obras concertadas); c) Facilita la articulación socio económica de espacios colindantes; no obstante que la Ley permite crear MM a partir de acuerdos entre municipios no colindantes); d) Privilegia su acceso al Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), otorgándole una ponderación del 15% a los puntajes de calificación de los proyectos presentados15; así como al financiamiento de la Cooperación Internacional, a través de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).

En ese sentido, las Mancomunidades Municipales (MM) representan un importante avance formal en los mecanismos para la gestión eficiente del desarrollo municipal.

Tienen como antecedentes menos formales los convenios simples que ya se venían produciendo entre Municipalidades para el tratamiento de proyectos (canales de riego) o la solución de problemas comunes (mantenimiento de carreteras, atención de desastres naturales). A Abril del 2011, el Registro de Mancomunidades Municipales que conduce la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros contaba con 57 Mancomunidades Municipales, las cuales incluían 296 Municipalidades (mayoritariamente Distritales), ubicadas en 17 Departamentos.

Las MM se rigen por la Ley No. 29029 del 28 de mayo del 2007 y por la Ley No. 29341 del 4 de abril del 2009, la cual establece mayores precisiones sobre su naturaleza jurídica; otorgándole la categoría de entidad de derecho público.

El Pronunciamiento de la IIa. Reunión Extraordinaria de las Mancomunidades Municipales de la Región Puno, realizada el 9 de Diciembre del 2008, con la participación de 45 Municipalidades de 8 Mancomunidades Municipales, expresaba que “una descentralización real y efectiva es una aspiración legítima y estratégica de desarrollo del país y asume que la Mancomunidad Municipal es una alternativa de desarrollo territorial”.

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. El FONIPREL tiene un carácter concursal, lo cual pone en desventaja a las municipalidades con menores recursos para formular los estudios que sustenten sus proyectos. Otra atingencia es su todavía manejo centralista, por el MEF. 15

Los pasos fundamentales para constituir una Mancomunidad Municipal son los siguientes: a) Ordenanza de cada Municipalidad donde se explicite la voluntad de conformarla; sustentada por un estudio de viabilidad; así como una propuesta de sus Estatutos; b) Verificación de su viabilidad, por la Secretaría de Descentralización. Si fuese favorable, emite una Resolución disponiendo su inscripción en el Registro correspondiente. En el Anexo G se presenta la estructura del Informe Técnico que sustenta la viabilidad de una Mancomunidad Municipal; c) Ordenanza de cada Municipalidad conformante por la cual se formaliza el desempeño operativo y administrativo de la Mancomunidad Finalmente, es pertinente reconocer que la asociatividad municipal tiene como uno de sus gérmenes originarios más asiduos a las prácticas ancestrales de las comunidades campesinas, a través de las Minkas o “tareas comunitarias”, para impulsar ferias comerciales y obras de interés común como canales de riego. El sentido de solidaridad colectiva e interfamiliar es en este sentido un valor clave. Sin embargo, las dinámicas sociales y migratorias han debilitado parcialmente ambas cualidades.

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II . CUESTIONES CRÍTICAS EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL Los Gobiernos Municipales y la Descentralización Político – Administrativa.

Tal como se ha argumentado anteriormente, los Gobiernos Municipales representan, en principio, la expresión más certera de un régimen descentralista y democratizador porque afrontan con mayor certeza, diligencia y oportunidad las demandas más tangibles de la población.

Este argumento se desencadena en tres niveles de gestión: Municipalidades de Centros Poblados, Municipalidades Distritales y Municipalidades Provinciales. El punto fundamental radica en que cada nivel dispone de funciones y por lo tanto de responsabilidades o competencias que aumentan a medida que se transita del nivel menor al nivel mayor. El primero corresponde a las Municipalidades de los Centros Poblados, que tienen la mayor cercanía con “los vecinos”, dado que opera en localidades concretas relativamente pequeñas en población. El segundo corresponde a las Municipalidades Distritales, que incluyen conjuntos poblacionales más densos y también dispersos, y que disponen de mayores competencias en comparación con el nivel anterior. El tercero corresponde a las Municipalidades Provinciales, que cubren varios distritos y tienen funciones o competencias que envuelven mayores responsabilidades y son aún más complejas, como la coordinación con las Municipalidades Distritales para la formalización de sus Presupuestos Participativos, la normalización planificada del transporte en todo el ámbito provincial y la aprobación del Plan de Acondicionamiento Territorial para el íntegro de la Provincia.

La Ley distingue, de un lado, a cuatro tipos de municipalidades: urbanas, rurales, fronterizas y a Lima Metropolitana; y de otro lado a Municipales de Centros Poblados, Municipalidades Distritales y Municipalidades Provinciales. Esta segunda categoría (político – administrativa) plantea conflictos no solo en razón de cómo se reparte el poder y los recursos; sino que también por la posibilidad de que el tercer piso (Provincial) tenga la tentación de dominar a los pisos inferiores (Distritales, Centros Poblados) en ciertas materias clave; como la formulación de los Planes de Desarrollo Concertados o el abordaje de Proyectos que tienen una escala multidistrital.

Es importante señalar que este tipo de conflictividades está también presente entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales. Una conflictividad adicional aparece cuando los Consejeros de los Gobiernos Regionales, elegidos bajo el criterio de su adscripción Provincial, acuden a sus provincias para identificar problemas y proponer acciones que, en rigor, les corresponde a los Gobiernos Municipales.

La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) es un caso especial, por las siguientes consideraciones: a) Ser la sede de los poderes del Estado, b) Su importante población (casi el 30% de la población nacional)16, la necesidad de coordinar tanto en términos bilaterales como especialmente a través de la Asamblea de Alcaldes con 43 Gobiernos Distritales de diferente escala (territorial y poblacional) y con distintas problemáticas;

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. La población de Lima Metropolitana, sin contar con El Callao, concentra crecientemente a la población del país, tanto por su propia tasa de natalidad como por las migraciones. Las siguientes cifras muestran ese fenómeno: 1940 (577,000 personas), 1950 (856,000 personas), 1961 (1`683,000 personas), 1993 (85`787,000 personas), 2010 (7`950,000 personas). Según el INEI en el 2021, Lima Metropolitana y El Callao tendrían una población de 11.4 millones.

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c)

Opera aún de manera incompleta con atribuciones propias de un Gobierno Regional, d) Debe negociar sus programas y atribuciones con el Gobierno y la Municipalidad de la Provincia Constitucional de El Callao.

En tal sentido, la gestión de la Municipalidad Metropolitana de Lima se hace bastante más compleja, social, política y administrativamente en comparación con el resto de de las Alcaldías; lo cual implica una estrategia corporativa que considere: a) Ajustes legales en cuanto a sus atribuciones o competencias (exclusivas, compartidas y delegadas) que implican también cambios en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; b) Modelos de Convenios, Acuerdos y/u Ordenanzas que hagan mas eficiente e integrada la prestación coordinada intermunicipal de servicios como el del recojo de los desechos sólidos, el ordenamiento en el uso del agua de las cuencas que la alimentan (Rimac, Lurín, Surco, Chillón), la seguridad ciudadana y el transporte público masivo; c) Un Plan Integrado de Desarrollo, que implique articulaciones de escala macro regional, nacional e incluso internacional. Este Plan debiera tener como soporte esencial el “Acuerdo por Lima” que ha sido consensuado por diversas instituciones públicas y particulares el 8 de junio del 2011, y que postula 10 compromisos orientados a fortalecer el desarrollo orgánico de Área Metropolitana de Lima, en el contexto de la descentralización. De otra parte, el Plan debiera considerar la posición y el rol de Lima Metropolitana – El Callao dentro de un Sistema de Centros Metropolitanos y Ciudades “emergentes”; d) Una zonificación funcional de sus distritos; Al respecto, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha planteado la conveniencia de efectuar un estudio técnico – económico a partir de una Zonificación de sus 43 Distritos en ocho posibles áreas de gestión articulada: a) Zona de Expansión y Balnearios del Sur, b) Zona de Lima Sur, c) Zona de Lima Sureste, d) Zona del Centro Consolidada, e) Lima Noreste y San Juan de Lurigancho, f) Zona de Lima Norte, g) Zona de Expansión de los Balnearios del Norte, h) Zona de Lima Este.

En el Anexo A se muestra la dinámica poblacional de los municipios provinciales y distritales en el país, por grandes agrupaciones regionales y Departamentos, tomando como pivotes comparativos los años 2002, 2007 y 2009/2010.

Pero al margen de las funciones que las Municipalidades cumplen en sus respectivos espacios político – administrativos, es muy importante percibir que las Municipalidades, las Mancomunidades Municipales y las Redes Municipalistas como la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), se han abierto hacia una postura de mucho mayor escala, planteando al Gobierno Nacional exigencias y propuestas descentralistas para el país en su conjunto.

Efectivamente, en las conclusiones y aportes que la IV Conferencia Anual de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (CAMUR 2008)17 donde incluso se denotan preocupaciones relativas a la crisis económica mundial y sus implicancias para el desarrollo local en el Perú. La VI Conferencia Anual de la REMURPE (CAMUR 2011)18 ha 17

. Realizada el 30 y 31 de octubre del 2008. Para un conocimiento más detallado de este evento visite la pagina web de la REMURPE: www.remurpe.org.pe 18 . Realizado el 17 y el 18 de marzo del 2011. La Declaración del VI VAMUR aparece en el Anexo E. 18

sido más contundente en ese sentido. Precisamente el titulo adoptado fue el de “Municipios por la Descentralización. Hacia una Redistribución Equitativa y Sustentable”. En ese marco, el evento propició el debate sobre cinco Ejes Temáticos clave: a) La descentralización como medio para disponer de un país más equitativo; b) Las Asociaciones Municipales en el Perú, Bolivia y Colombia; c) Las perspectivas del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) y el proceso de Descentralización; d) El tratamiento de los Sectores Salud y Educación, como pivotes del desarrollo; Criterios para lograr eficiencia y eficacia en la inversión publica; e) Municipios, Recursos Naturales y Cambio Climático.

Los Gobiernos Municipales como promotores del desarrollo económico local (DEL) La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), Ley No. 27982, admite una gama muy amplia de atribuciones a cargo de las Municipalidades (educación, salud, seguridad ciudadana, previsión de desastres naturales; registros de nacimientos, matrimonios, defunciones). Sin embargo, no define con suficiente rigor el alcance de sus atribuciones relacionadas con el desarrollo económico local sostenible. En este sentido, deben atender de un modo cada vez más activo: a) Iniciativas y directrices relacionadas con el manejo racional del ambiente, compatibles con las políticas que en ese sentido emanen del Ministerio del Ambiente19. Efectivamente, y como un ejemplo, la Municipalidad Provincial de Sullana, del Departamento de Piura, ha emitido la Ordenanza Municipal No. 102008/MPS por la cual se crea el “Sistema Integral de Gestión Ambiental de la Provincia de Sullana” teniendo como base no solamente el Decreto Legislativo que crea el MINAM sino que también el Decreto Supremo No. 008-2005-PC en el cual se prescribe en su articulo 45º que “El Sistema Local de Gestión Ambiental tiene como finalidad desarrollar, implementar, revisar y corregir la política ambiental local y las normas que regulan su organización y funciones, en el marco político institucional nacional y regional; para guiar la gestión de la calidad ambiental, el aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos naturales y el mayor bienestar de su población”20; b) El fomento de inversiones privadas o mixtas en proyectos generadores de empleo en las ramas de artesanía, turismo, infraestructuras, agricultura y agroindustria. En esta línea el impulso a las micro y pequeñas empresas resulta fundamental. Se trata, en suma, de establecer programas de “Desarrollo Económico Local (DEL)” que parten del reconocimiento de las vocaciones productivas y competitivas de los territorios locales y regionales; pero también de la capacidad innovativa y de gestión de los diversos actores económicos involucrados (promotores, empresarios, agencias financieras, universidades, Juntas o Asociaciones de Productores, Cámaras de Comercio e Industria, Mancomunidades Municipales, etc.); con los cuales las Municipalidades tendrían que establecer alianzas y compromisos compartidos.

En esta línea se debiera establecer un esfuerzo para identificar proyectos viables al menos en el nivel de Perfiles Ampliados; 19

. El Ministerio del Ambiente (MINAM) se crea por el Decreto Legislativo No. 1013 en el 2008, que es modificado por el Decreto Legislativo No. 1039. El Decreto Supremo No. 007-2008-MINAM, del 6 de Diciembre del 2008, aprueba su Manuel de Organización y Funciones (ROF).

20 . En la misma línea, la Ordenanza Municipal No. 017-2008-MPT de la Municipalidad Provincial de Trujillo, del 10 de Junio del 2008, aprobó la “Política Ambiental de la Provincia de Trujillo” que contiene un Diagnóstico Ambiental, un Plan de Acción Ambiental y una Agenda Ambiental para el periodo 2008 – 2009.

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c)

La formulación y aplicación de Planes de Desarrollo Concertados que incorporen programas de inversión reproductiva articulados con los objetivos que en ese sentido se dispongan al nivel nacional y regional.

Una cuestión importante radica en admitir, por ahora, la relativamente escasa capacidad de las Municipalidades para promover, directamente o en asocio con productores o gremios particulares, la realización de proyectos productivos. Esta restricción obedece, en esencia, a las políticas macro que dibujan una formula económica básicamente manejada por actores privados en un escenario de libre mercado donde el Estado, en cualquiera de sus dimensiones territoriales, no tendría que participar o hacerlo en forma subsidiaria. Sin embargo, un programa de origen comunal (“Sierra Productiva”), aparece como una opción interesante para armar proyectos empresariales o para mejorar las técnicas de cultivos y crianzas de pequeños – medianos asentamientos rurales, a partir de enfoques no tradicionales en el sentido de que el liderazgo y la capacitación la ejercitan los propios campesinos.

En similar sentido puede aprovecharse algunos factores positivos del Proyecto “Sierra Exportadora”, modificando su plataforma institucional centralista y sesgada a los mercados externos, lo cual colisiona parcialmente con las políticas nacionales, regionales y locales de seguridad alimentaria interna. Asimismo, debieran aprovecharse las ventajas previstas en la Ley No. 29337 que crea el programa “PROCOMPITE” en cuanto a la formación de cadenas productivas de alcance multidistrital y/o multiprovincial.

Colateralmente es posible conformar “Agencias de Desarrollo Local (ADEL)”21, que inicialmente pueden ser auspiciadas y dirigidas por las propias Municipalidades, mediante el formato de “Proyectos Especiales”, dedicado a identificar y poner en marcha inversiones reproductivas. Al nivel provincial este tipo de iniciativas puede involucrar a Subsidiarias de las Cámaras de Comercio, Industria y Turismo pero también a Asociaciones de Productores y potenciales inversionistas individuales. Experiencias de este tipo se establecieron en los años 90` en algunos países centroamericanos, con el auspicio de la cooperación italiana y las Naciones Unidas. En Colombia también se han tenido experiencias exitosas con algunas de las 10 ADEL establecidas en el entorno de 191 de sus municipios (17.3% del total de Municipios).

En general pueden admitirse las siguientes políticas para el impulso o el fortalecimiento de los procesos de Desarrollo Económico Local (DEL), tanto al interior de cada municipio como, preferiblemente, en función de acuerdos intermunicipales que amplíen las economías de escala (mayor cobertura de mercados y mayor disponibilidad de insumos, menores costos financieros marginales) de los proyectos a ser impulsados: a) Financiamiento concertado y oportuno, en función de las características de los proyectos y a su escala, lo cual implica fortalecer las Edypymes, el Banco Agrario, las Cooperativas de Ahorro y Crédito, entre otras instituciones afines; b) Servicios de desarrollo empresarial; dentro de los cuales pueden incluirse la dotación de información sobre precios y mercados, consultorías para la formulación de proyectos, introducción de tecnologías apropiadas, soporte a la conformación de cadenas o clusters empresariales, capacitación a los inversionistas y promotores en gestión empresarial en los temas anteriormente 21

. Ver, al respecto, a) “Avances y Desafíos en la Promoción del Desarrollo Económico Local. Una Ruta para las Próximas Gestiones Municipales”. REMURPE. Lima, Noviembre del 2010; b) “Manual para la Gestión Municipal del Desarrollo Económico Local. Enfoques, herramientas y Estrategias para el DEL”; Luis Rojas Morán, bajo el auspicio de la Oficina Subregional para los Países Andinos de la Organización Internacional del Trabajo; Lima, febrero del 2006.

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mencionados, organización de Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL).

En esta intención debiera buscarse convenios con centros de investigación, universidades, Organizaciones No Gubernamentales; c) Dotación de infraestructuras de soporte a la producción (caminos, energía); d) Incentivos a la inversión, que normalmente se identifican con tratamientos diferenciales en el pago de tributos y con la aceleración de trámites burocráticos para la instalación formal de las empresas.

La Ley faculta a las Municipalidades a crear “Institutos de Fomento Municipal para el Desarrollo Económico Local”; en coordinación con los Gobiernos Regionales. No está totalmente clara la estructura de esta entidad aunque señala sus funciones básicas: asesoría técnica, captación y dotación de información, realización de estudios estratégicos.

Esta opción debe ser cuidadosamente manejada considerando no solo la conveniencia de formular proyectos viables – rentables; sino que también por los potenciales vaivenes negativos de la demanda, las fragilidades de los mercados internos y los potenciales baches económicos generados por la crisis económica mundial. Por otra parte, es preciso admitir la potestad de las Municipalidades (especialmente de alcance Provincial) en la concesión de infraestructuras y en la conformación de empresas bajo la modalidad de inversiones que asocien fondos públicos y privados. Sin embargo, esta opción no es simple. Existen proyectos o empresas concesionables cuyas infraestructuras e impactos pueden cubrir varias provincias y distritos (como los casos de la hidroeléctrica del Mantaro, de la carretera de penetración que articula parte del Departamento de La Libertad con parte del Departamento de Cajamarca o de SEDAPAL en Lima).

Las Municipalidades y el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) En todas las esferas del accionar municipal es importante determinar bajo que circunstancias y para cuales temas es necesaria la intervención del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), creado en el 200822, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Se conforma por el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), el Secretario de Descentralización, el Presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, los 25 Presidentes de los Gobiernos Regionales y por representantes de los Gobiernos Locales (12 representando a las Municipalidades Provinciales y 12 representando a las Municipalidades Distritales).

El CCI debiera amarrar recursos y decisiones para procrear una “masa critica” de iniciativas capaces de amparar procesos sostenidos de desarrollo regional y local, sin perder de vista las políticas de Estado al nivel nacional.

22

. El CCI deviene fundamentalmente de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, No. 29158. El Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.9009, aprobó el Reglamento de Funcionamiento del CCI, que luego sufrió un cambio en la representación de los Gobiernos Municipales.

21

“Las municipalidades y sus formas de articulación municipal deben tener una mejor comprensión de los procesos económicos regionales, nacionales y hasta internacionales, en donde se inserta la economía de sus territorios. Esto plantea la necesidad de articular políticas locales con las políticas de los otros niveles de gobierno; considerando que existe un marco referencial para incidir en propuestas de políticas públicas desde lo local”.

(Tomado de un documento de trabajo de la Unidad de Desarrollo Territorial de la REMURPE).

En tal sentido, hay varios asuntos que el CCI debiera reconsiderar a partir del 2011: a) Como aliviar la complejidad de las elecciones de los representantes de los Gobiernos Municipales. Al respecto cabría la posibilidad de que sean las Asociaciones Municipalistas (REMURPE, AMPE) las que definan compartidamente esa escala de representación. Esta opción tiene la atingencia teórica de un procedimiento de representatividad indirecta que, además pudiera no considerar a Municipalidades no asociadas; b) La posibilidad de que sea el Presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) la que represente a los Gobiernos Regionales – Departamentales; a fin de impulsar una matriz sólida y compartida de las propuestas surgidas a esa escala territorial; c) Otorgarle el carácter vinculante a sus acuerdos o recomendaciones de mayor trascendencia; de modo que no se evadan y funcionen como compromisos ineludibles; d) Presionar al Primer Ministro para dotarle de los soportes políticos, logísticos, técnicos y administrativos para hacer que su funcionamiento sea eficiente, e) La posibilidad que las coyunturas políticas empañen o perviertan el contenido de las convocatorias.

Transferencias de funciones y atribuciones. ¿Una lógica tramposa?

Las carencias de recursos técnicos, administrativos y económicos que tienen la mayoría de las municipalidades, especialmente las Municipalidades Rurales, proporcionan un escenario restrictivo en cuanto al tipo y número de funciones y atribuciones que podrían asumir con eficacia. Esta situación sugiere adoptar una estrategia de transferencias de atribuciones y capacidades que con una lógica de “progresividad” que, sin embargo, evite un mañoso ardid de las instancias nacionales del Gobierno para postergar o frenar indefinidamente la descentralización y garantice la realización de los procesos de desarrollo que les corresponde. Dejando de lado las funciones municipales más elementales que tienen que ver con los Registros Públicos, el ornato, la limpieza y la disposición de desechos; la cuestión se va volviendo crítica cuando se alude a funciones relacionadas con el manejo del ambiente y el ordenamiento integral del territorio, el uso de fuentes de agua, el transporte público, la seguridad ciudadana23, el impulso de inversiones reproductivas, la planificación del desarrollo, la educación y la salud 24 .

23

. En este aspecto, por ejemplo, se mantienen latentes lo debates sobre la pertinencia de mantener a los Comités de Autodefensa Civil (Ronderos) como organismos paralelos a la policía municipal, a la Policía Nacional, a los Jueces de Paz y a las autoridades Comunales que administran justicia.

24 . Las experiencias en el manejo de los Consejos Locales de Administración de la Salud – CLAS, que aparecen en los años 90´, deben tomarse en cuenta con una visión crítica, considerando su génesis como una forma soterrada de privatizar la atención de la salud pública. Un problema que confrontaron los CLAS se 22

En cuanto al manejo de los servicios de salud y educación, la carga es extremadamente pesada porque se trata de sistemas que deben tratarse con un enfoque de “red”. Por ejemplo, según el tipo y grado de la enfermedad de un paciente adscrito a una Municipalidad rural empobrecida y alejada de las capitales Departamentales, este puede acudir (si tiene acceso rápido y su mal es poco grave) a un Puesto de Salud elemental. Pero si este nivel es impotente para tratarlo, debiera gestionar su transferencia a un Centro Médico (si puede); y si allí tampoco obtiene una solución adecuada debe ser transferido a un Hospital General o a un Hospital Especializado (lo cual es prácticamente imposible).

Un sector crítico en este tipo de argumentos es el que se corresponde con los proyectos o programas “sociales” que se están transfiriendo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo (MIMDES), entre los cuales están los Centros de Desarrollo Integral (CEDIF) que es parte del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar, el Programa Integral de Nutrición, y la Red de Protección Familiar que incluye a los Wawa Wasi. Las transferencias programadas en este caso, de conformidad con el Decreto Supremo No. 044-2011-PCM, del 17 de mayo del 2011, para completarse en agosto del 2011, son, en la práctica, muy apresuradas, teniendo en cuenta las capacidades administrativas limitadas en muchos casos (especialmente las Municipalidades Rurales). Por lo tanto, se trata, en la práctica, de exigencias que podrían ser perjudiciales (“bombas de tiempo”) en estos casos.

En el 2007, según el Informe sobre Desarrollo humano del PNUD del 2010 – 2011, existían, en promedio 16.6 médicos por cada 10,000 habitantes; pero en la provincia de Antabamba (Apurimac) esta cifra se caía hasta 5.7 y en la provincia de Acobamba (Huancavelica) bajaba hasta 3.0 médicos por cada 10,000 habitantes. De otro lado la provincia de Lima disponía entonces de 28.6 médicos por cada 10,000 habitantes.

En este asunto juegan decisiones políticas del más alto nivel, en cuanto a que: a) Se incrementen sustancialmente el presupuesto de gestión e inversión de las municipalidades para el cabal cumplimiento de sus mandatos y atribuciones25; b) Se organice una campaña masiva de capacitación en gestión municipal (incluyendo administración y gerencia, formulación de proyectos, planeamiento estratégico, programación presupuestaria)26;

refiere al tratamiento de las “referencias y contrarreferencias” entre los Puestos de Salud, los Centros de Salud, los Hospitales Generales y los Hospitales Especializados. Otro problema ha sido su limitada capacidad de autofinanciamiento. Estas apreciaciones se hacen más sustantivas frente a un verdadero Sistema Integrado de Salud (SIS), orientado a cubrir al total de la población. Con los actuales recursos (infraestructura hospitalaria, equipamiento, materiales y medicinas de uso rutinario, personal) el Sistema simplemente colapsaría, tal como se ha señalado por la Federación Médica del Perú desde el 2010.

25 . Sin embargo, aduciendo restricciones fiscales y un control de la inflación, se formalizó el Decreto de Urgencia No. 012 en abril del 2011; por el cual se postulaba limitar la ejecución de gastos desde ese mes hasta el 28 de julio; lo cual perjudica fuertemente los compromisos adquiridos desde el 2010 por los Gobiernos Regionales y Municipales. En especial, dicho dispositivo tenía tres efectos negativos: a) paralizar los Programas de Incentivos y de Modernización Municipal, b) suspender proyectos que ya cuentan con contratos formales, c) restringir la realización de consultorías para la formulación de estudios y expedientes técnicos. Las reacciones de protesta de estas entidades ha sido categórica y el Gobierno Central tuvo que anularlo.

26 . La REMURPE en concordancia con algunas Universidades viene impulsando diplomados y cursos sobre estas áreas (consultar sobre este asunto al correo wtorres@remurpe.org.pe). Iniciativas en ese sentido también 23

c) Los criterios de calificación para transferirles funciones sean suficientemente flexibles y sensatos como para que pueda acceder a las transferencias lo más rápidamente posible un creciente número de Municipalidades; d) En el ejercicio de sus facultades, las Municipalidades seguramente tendrán fallas, como en cualquier proceso equivalente, lo cual no debería implicar un retroceso con respecto a las facultades ganadas o adquiridas.

En la medida en que estas cuatro decisiones sean impulsadas, el proceso de transferencias de facultades y capacidades encontrará un nicho positivo. Si ocurre lo contrario, por razones operativas o por una conciente voluntad de retardar o entorpecer el proceso, este se dilatará innecesariamente con el presumible correlato de una frustración capaz de producir nuevas tensiones sociales.

En efecto, una transferencia masiva de funciones, mandatos, atribuciones y responsabilidades a las Municipalidades; que no se empareje con recursos y capacidades puede provocar un “empacho” que resultará perjudicial para sustentar la calidad de los servicios prestados. En este aspecto habría que evaluar cuidadosamente cual es el trasfondo, en cada caso, de las facultades que el Gobierno Nacional proponga transferir. La historia reciente muestra que en determinadas funciones el Gobierno Nacional ha propuesto transferir atropelladamente funciones a las Alcaldías Distritales para desligarse de sus responsabilidades27 o para provocar discrepancias entre Municipios Distritales y Municipios Provinciales28. Es escenario se complica cuando no se han producido regularmente ni oportunamente las transferencias de capacidades o de los recursos presupuestales aprobados en los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA).

A partir del 13 de junio del 2011 se dispuso que las Alcaldías Distritales de Villa El Salvador, Comas, Ate, Independencia Santa Anita, Cieneguilla y Miraflores, de la Provincia de Lima administren el Programa de Compensación Alimentaria (PCA) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Esta transferencia implica el manejo de 496 centros de atención en Comas, 337 en Villa El Salvador, 324 en Ate, 221 en Independencia 85 en Santa Anita, 23 en Cieneguilla y 1 en Miraflores. La cuestión latente, como se ha señalado, es de si este encargo encuentra a las Municipalidades involucradas con las capacidades para su buen manejo.

En ese ambiente, la existencia de campañas de descrédito de algunas organizaciones centrales (públicas y privadas) a la gestión municipal, con el argumento de que los Gobiernos Municipales son inherentemente incapaces para realizar oportuna y adecuadamente sus proyectos, especialmente cuando han crecido fuertemente los fondos provenientes del Canon a partir del 2003 especialmente, deben tomarse con cautela y sospecha. Detrás de esas críticas se esconden presumiblemente poderes centralizadores.

Análisis realizados por la Defensoría del Pueblo en el 2007 expresan que la brecha entre el Presupuesto Aprobado y el Presupuesto Ejecutado es efectivamente bastante Se han llevado a cabo por la Escuela Mayor de Gestión Municipal. Uno de los Anexos de este ensayo propone un modelo de curso integral sobre Planeamiento Estratégico y Gestión del Desarrollo Regional y Local.

27 . Situación que en parte ocurrió con los Comités Locales de Administración de la Salud – CLAS auspiciados por el Gobierno de Fujimori.

28 . Tal como ocurrió con la administración de los Parques Zonales o con las autorizaciones de rutas de transportes colectivos; en Lima. Este mismo dilema aparece con el Decreto Supremo 044-2011-PCM dado en mayor del 2011 que transfiere a las Municipalidades y Gobiernos Regionales una serie de atribuciones y funciones, sin haberse practicado una evaluación de sus capacidades técnicas, logísticas, económicas y administrativas para asumirlas eficientemente. En este sentido varias entidades municipalistas han cuestionado el mencionado dispositivo.

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grande en los Gobiernos Descentralizados (arriba del 54%), pero señalan también que ese porcentaje es mas elevado (superior al 60%) en la esfera de los presupuestos que se ejecutan en los organismos centrales. Este mismo aserto puede encontrarse en varios informes provenientes del Grupo Propuesta Ciudadana.

Tratamiento diferenciado de municipios. ¿Porque y para qué?

La heterogeneidad social, geográfica, económica y cultural en los territorios y agrupamientos humanos invoca certeramente la conveniencia de diferenciar a los municipios (Provinciales, Distritales, Centros Poblados). Un argumento adicional señala que esta diferenciación tiene que considerar además el hecho de que a lo largo de la historia muchos municipios se han configurado en función de intereses no necesariamente ligados a un buen manejo de los servicios públicos o a la promoción del desarrollo local. Ha sido frecuente la creación de Distritos a partir de intereses subalternos o de cacicazgos políticos y/o económicos. En general han existido diversos criterios para crear Municipios. Actualmente solo el Congreso tiene esa facultad.

La Ley Orgánica de Municipalidades distingue, en primer término, a las “Municipalidades Fronterizas”. Estas tendrían un tratamiento especial por ejemplo en lo que concierne a planes que consideren a organizaciones de territorios de países vecinos y a su participación como receptor de recursos provenientes del Fondo de Desarrollo de Fronteras, que está pendiente de crearse mediante una Ley especial. En rigor, esta diferenciación es plausible, pero implica disponer de capacidades técnicas y procedimientos administrativos que permitan involucrar articuladamente la gestión de alrededor de 50 Distritos que limitan con Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile. La cuestión se complica atendiendo al hecho de que cada frontera tiene sus particularidades económicas y geopolíticas. El Acuerdo de Paz con el Ecuador, por ejemplo, contiene una serie de aspectos complicados como son el manejo del Proyecto de Riego del Puyango–Tumbes, o las facilidades para el asentamiento de enclaves manufactureros ecuatorianos en la márgenes del Amazonas.

En segundo término, plantea un tratamiento preferencial a los “Municipios en Zonas Rurales”; calificadas así cuando su población urbana no es mayor al 50% de la población total. Para empezar, este parámetro es estadísticamente arbitrario y socioeconómicamente poco funcional, tal como se ha indicado anteriormente. Se aplica tanto a Municipalidades Provinciales como Distritales. Y aquí puede surgir una contradicción: la existencia de un Distrito “Rural”, enclavado en una Provincia “Urbana”.

Mejor hubiese sido dejar abierta una tipología en función de la predominancia de las actividades productivas29 y quizá del tamaño y de la densidad poblacional. En todo caso, el carácter “rural”de los municipios determina un tratamiento preferencial en la distribución del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

De otro lado, la fragilidad financiera y logística de una alta proporción de los Municipios calificados como “rurales” (y que son la mayoría según las definiciones vigentes) ha conducido de un modo casi natural a buscar un “asociativismo” que les permita lograr algunos objetivos concretos especialmente relacionados con un mayor acceso a recursos técnicos y financieros; así como al manejo de programas de inversión conjuntos. Este temperamento se expresa en la constitución de Acuerdos o Convenios intermunicipales o en la conformación de Mancomunidades Municipales que viene siendo auspiciada particularmente por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) y por la Secretaría de Descentralización de la PCM.

29

. Por ejemplo, a partir del Código Internacional Industrial Uniforme - CIIU. 25

En tercer término, se establece un régimen especial para la “Municipalidad Metropolitana”. Al respecto, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales30, señala que si bien la “capital de la República no integra ninguna región, en la Provincia de Lima las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad de Lima Metropolitana”. Por otro lado, y acrecentando las inconsistencias formales entre las dos dimensiones (regional y municipal) que entorna la gestión del desarrollo en Lima Metropolitana, la Ley Orgánica de Gobiernos Municipales indica que las “funciones de la Municipalidad de Lima Metropolitana en materia regional se determinan en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales”. En realidad no existe un Gobierno Regional Metropolitano. Sin embargo, persiste una dualidad formal que introduce serias dificultades de representatividad y de manejo tanto de proyectos, como de facultades y de presupuestos.

Hay una relativa equivalencia de este tipo de cuestiones con la Provincia Constitucional de El Callao. En ese reducido aunque denso espacio territorial se superponen las gestiones del Gobierno Regional y del Gobierno Provincial. Considerando las relaciones humanas, los servicios básicos como la disposición de desechos sólidos y los intercambios comerciales, así como un manejo racional del suelo y de los asentamientos humanos; sería más eficiente el establecimiento de una Municipalidad Especial de Lima Metropolitana, incluyendo a la Provincia Constitucional del Callao y a varios distritos aledaños de las provincias de Yauyos, Cañete y Huarochirí. Esta entidad asumiría directamente las facultades y funciones que corresponden tanto al Gobierno Regional como Municipal.

En resumen, la segregación que la Ley hace en términos de Municipios “rurales”, “urbanos” y “fronterizos” tiene algunas cualidades positivas en términos de funciones especializadas; pero al mismo tiempo genera confusiones de competencias y es ajena a la realidad especialmente en el caso de lo rural frente a lo urbano, en un contexto donde las articulaciones (no siempre simétricas) entre el campo y la ciudad se mezclan crecientemente en un mestizaje indetenible. Incluso en este último aspecto, no todas las Municipalidades “rurales” tienen la misma configuración; lo cual debería implicar que al interior de esta misma categoría existan diferenciaciones funcionales relacionadas, por ejemplo, con el grado de exigencias para la aprobación o “acreditación” de proyectos o facultades que está en manos del MEF y de la Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Secretaría de Descentralización.

La alternativa es armar algunas matrices combinadas con indicadores sensibles que permitan clasificar a adecuadamente a las Municipalidades para satisfacer de mejor manera servicios públicos y gestar procesos efectivos de planeamiento concertado y presupuestación participativa. Entre los indicadores que pudieran considerarse estarían: a) Volumen y densidad poblacional; redes urbanas y sus relaciones con ámbitos calificables como “rurales”; b) Patrones culturales y etnolingüísticos; c) Topografía, superficie, clima y altitudes; complementada por un enfoque mas detallado de zonas de vida; d) Posición fronteriza; e) Adscripción a determinadas cuencas31; cuyo manejo debiera ser integrado; 30

. Artículo 65, Capítulo I, Título V (Regímenes Especiales) . El caso de la Cuenca del Río Chillón es elocuente: se ha suscrito un Acta donde varias entidades privadas (Junta de Usuarios del Río Chillón, la Universidad Agraria) y representantes de las Municipalidades de Canta, Puente de Piedra, Comas, Carabayllo, Los Olivos, San Martín de Porres, Ventanilla, Ancón, Santa Rosa y El Callao; se comprometen a realizar un trabajo coordinado y multisectorial para el manejo eficiente y sostenible de la Cuenca.

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f) Nivel de pobreza o/y Índice de Desarrollo Humano; g) Calidad en el desempeño de la red institucional pública y privada; h) Ejes de interconexión vial y ejes de intercambio o desarrollo (interna y externa al Distrito y/o a la Provincia); i) Base económico – productiva; a partir de las potencialidades competitivas de la variedad de recursos naturales, humanos, culturales e institucionales disponibles; j) Eficiencia probada en el manejo de la Alcaldía; complejidad de su organización; Las matrices, adecuadamente ponderadas y también segmentadas, facilitarían un trabajo técnicamente más riguroso para fines como los siguientes: a) Distribución mas oportuna y equitativa del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), de las transferencias directas del Tesoro Público Central, de los canon y regalías (como compensación por el aprovechamiento de los recursos naturales), de las sobreganancias mineras (en actual debate) y de los Fideicomisos o del “Programa de Solidaridad con el Pueblo”32 establecidos por algunas empresas mineras como reemplazo apócrifo de las sobreganancias mineras. En esta línea, se debe propiciar una mejor distribución de los fondos entre los programas dedicados a combatir la pobreza extrema (JUNTOS, Vaso de Leche, WAWA WASI, Centros de Desarrollo Integral de la Familia - CEDIF); b) Transferencia de facultades o atribuciones desde el Gobierno Nacional, paralelamente a la transferencia de recursos logísticos y humanos (con crecientes niveles de eficiencia mediante la aplicación de los respectivos Planes de Desarrollo de Capacidades); c) Reestructuración organizativa, en el marco del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) ; d) Entrega estandarizada de información, cuestionarios y solicitudes provenientes de las entidades del Gobierno Nacional: MEF, Secretaría de Descentralización, Instituto Nacional de Estadística (INEI); e) Mayor precisión en el establecimiento de funciones o atribuciones “exclusivas”, para cada nivel municipal; f) Zonificación para fines de planificación y/o utilización de recursos naturales potenciales; Los contenidos y resultados de los Presupuestos Participativos (PP) difieren en cada Municipalidad; dado que en su mayor o menor eficacia intervienen distintos factores dentro de los cuales pueden considerarse: sus enfoques de desarrollo, la capacidad de sus instancias administrativas para manejar los ingresos y los gastos, el liderazgo de sus autoridades, el grado de involucramiento de las organizaciones civiles con las que interactúa, el sentido o impacto de las inversiones que propugnen.

En ese sentido, los PP tienen un sustrato social y político porque afecta intereses concretos y, por lo tanto, contribuye a la modificación de las relaciones de poder. Este sustrato quiebra la imagen tradicional de ser una herramienta exclusivamente técnica y financiera que solo puede manejarse por académicos o profesionales; al mismo tiempo que aporta a la democratización del país en su conjunto.

32

. El Programa se creó en el 2006 y se asumió que su valor sería de 2,500 millones de soles durante los 5 años de su vigencia. Sin embargo estimaciones recientes (acudir a la página web: www.cristaldemira.com, del economista Humberto Campodónico) señala que solo se llegaría a los 2,300 millones de soles.

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Flujo de fondos y capacidad de inversión.

Quizá el punto de mayor interés radica en una reingeniería total del régimen financiero – fiscal. Un referente teórico esta inscrito en la Sexta Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades, que indica que los gobiernos locales (municipales) incrementarán en general su participación en el Presupuesto del Sector Público en una proporción “no menor del 6 %”; y que al 2009 esa participación se incrementará hasta llegar al 12%. En teoría, esa meta es importante considerando que en los últimos años dicha participación no ha superado el 3.5%; lo cual implica: a) Constatar si los porcentajes aludidos corresponden a flujos netos adicionales a los que las municipalidades venían recibiendo a través de diferentes Programas centrales-sectoriales como el FONCODES; b) Incrementar la dotación de fondos para las municipalidades y regiones a través de impuestos a las sobre ganancias y a la renegociación de los Convenios de Estabilidad Tributaria y Jurídica; considerando las extraordinarias (pero no asegurable para el futuro) ganancias generadas por los precios de los metales, la harina de pescado y de algunos rubros propios de la agro exportación. Esta atingencia es “clave” porque al haberse eludido parcialmente este tipo de aportes durante los años boyantes de la minería se han dejado de percibir recursos que pudieran haber mejorado los niveles de inversión para el desarrollo en espacios que los viene reclamando con apremio33. La crisis mundial desatada particularmente por USA desde fines del 2007 – inicios del 2008 ha puesto en riesgo esa oportunidad; hasta el punto que se ha aprobado el Decreto de Urgencia No. 12-2011, el 31 de marzo del 2011, por el cual se constituye un Fondo de Estabilización fiscal hasta por US $ 5,700 millones34, considerando la probable reducción de las exportaciones y del Impuesto a la Renta, de la cual se derivan el Canon Minero y a las Regalías Mineras, entre otras. c) En la mayoría de los municipios empobrecidos (rurales – campesinos) no es fácil, mientras esa situación se mantenga estable (pobreza), recaudar tributos propios.

Entre el 2005 y el 2007 las grandes empresas mineras han acumulado unos 60 mil millones de soles de sobre ganancias. Si se decidiese acotar la mitad de esa cifra a favor del fisco, el país dispondría de unos 30 mil millones de soles que permitían construir y equipar, por ejemplo, unos 10,000 Puestos de Salud Rurales con cuatro habitáculos, tópico, laboratorio básico y equipamiento elemental.

De acuerdo con información de la Sociedad Nacional de Minería, entre el 2005 y el 2010 las utilidades netas de la gran minería suman US $ 24,057 millones. Con dicha base, se estima que las sobreganancias en ese segmento empresarial serían del orden de los US $ 1,500 millones/año en promedio durante el periodo 2007 – 2010.

Aparte de sus rentas propias, que son comparativamente pequeñas a pesar de su potencial (por ejemplo en función de la revalorización de los inmuebles, a través de un Catastro con valores actualizados, de los tributos creados por ley a su favor, y las contribuciones, tasas, arbitrios o licencias), las Municipalidades tienen como recursos 33

. Impuestos a las ganancias o rentas y sobre ganancias de emprendimientos que explotan recursos mineros o hidrocarboníferos existen en Chile (Royalties), Sudáfrica, Ecuador y Canadá, entre otros países.

34 . El Fondo se aplicaría a partir del segundo semestre del 2011, para amortiguar los impactos de la crisis mundial (reducción de nuestras exportaciones) y para atender desastres naturales. Una atingencia al contenido del Fondo radica en que restringe el financiamiento de proyectos y el pago de servicios relacionados con los programas ya establecidos por los Gobiernos Regionales y Municipales.

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fundamentales los que provienen de las transferencias del Gobierno Nacional: Vaso de Leche; Canon y Sobre Canon, Regalías35, Fondo de Promoción a la Inversión Pública regional y Local – FONIPREL36 y Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN. En algunos casos se han creado Fondos Especiales de Desarrollo que beneficia a determinados ámbitos regionales y municipales. Se trata, por ejemplo, de los Fondos Especiales para el Desarrollo de Ancash37, el Fondo para el Desarrollo de Pasco y las Rentas de Aduanas que solo benefician a El Callao.

Cuatro temas interconectados entornan el debate sobre este aspecto. Primero: el pago real de los diferentes canon y del sobre canon sobre los recursos pesqueros, petroleros, mineros, hídricos, forestales, etc., considerando que un amplio contingente de empresas subvaloran sus ingresos netos. Segundo: ha sido bastante generalizado el hecho de que el MEF no ha entregado oportunamente los fondos comprometidos (autorizaciones de pago), lo cual ha diferido o incluso neutralizado la realización de proyectos. Tercero: la distribución del canon y del sobre canon ha sido inequitativa y penaliza a los territorios que carecen o tienen muy pocos potenciales mineros. Cuarto: cada vez es más claro y pertinente instaurar un impuesto a las sobreganancias de las empresas mineras en particular, en reemplazo de los denominados “óbolos” que algunas empresas vienen distribuyendo de manera voluntaria, no vinculante y que perturba la trama oficial de los Presupuestos Participativos.

En este entorno, se impone un debate mayor sobre las políticas fiscales que pudieran permitir un incremento adicional de recursos tanto para inversión como para operación a favor de los espacios locales y regionales; paralelamente a un esfuerzo consistente de la SUNAT para evitar la evasión y la elusión tributaria. En este tema el debate sobre la conveniencia de elevar la carga fiscal desde el 14% del PIB (promedio en los últimos años) al 18% - 20% es esencial.

Mecanismos de participación ciudadana. Problemas de representatividad.

No se discute la conveniencia de involucrar a las organizaciones sociales en la gestión y vigilancia de los Gobiernos Locales. La cuestión es quienes, cuantos y cómo se manejan los mecanismos adecuados para que esta participación sea efectiva, democrática y verdaderamente representativa.

La Ley Orgánica de Municipalidades estipula que los mecanismos idóneos para garantizar la articulación entre la autoridad municipal y la población son los Consejos de Coordinación Locales (Provinciales y Distritales) y las Juntas de Delegados Vecinales. En cualquiera de los dos niveles es fundamental asumir que se trata no solamente de reuniones dedicadas a informar hechos consumados, sino que de abrir debates deliberativos que efectivamente garanticen el sentir de las organizaciones participantes. Los debates deben estar premunidos de información suficiente y clara para que las decisiones sean válidas y sostenibles. Cuando este estilo se debilita o desconoce, ocurren conflictos como los que se han dado recientemente en Puno a raíz de la imposición de concesiones mineras.

Los Consejos de Coordinación Local Provincial se componen por el Alcalde, los Regidores Provinciales, los Alcaldes Distritales de la Provincia y por los representantes 35

. La Resolución Ministerial No. 474-2011-EF/15 del MEF, del 1.7.2011, aprueba los Índices de Distribución de las Regalías Mineras correspondientes al mes de mayo del 2011, entre los Gobiernos Regionales, Gobiernos Municipales y Universidades Públicas.

36 . que prioriza a los Gobiernos Descentralizados con mayores capacidades de gestión, y a proyectos dedicados a la salud, la nutrición y la educación básica, así como las infraestructuras viales, de riego y energéticas.

37 . Constituido con US $ 110 millones, por la penalidad pagada por Antamina al no haber realizado el total de las inversiones comprometidas.

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de la sociedad civil en una proporción del 40% del total de los representantes del Consejo Provincial y de los Alcaldes Distritales. En el caso de la Provincia de Huaraz, su Consejo de Coordinación está compuesto por 32 personas: 12 representantes del gobierno municipal provincial (1 Alcalde y 11 Regidores), más 11 Alcaldes Distritales, a los que se suman 9 representantes de la sociedad civil (40% de 23).

Aquí surgen tres situaciones que tienden a generar conflictos o restricciones con respecto a decisiones importantes que deben involucrar a la sociedad civil organizada.

Primera: el Consejo se reúne de forma ordinaria solamente dos veces al año, fundamentalmente para aprobar los planes y presupuestos y para promover la formación de Fondos que fomenten la inversión privada; lo cual es insuficiente para abordar la compleja, dinámica y abundante cantidad de temas clave que requieren de un debate participativo. Esta situación podría amenguarse si el Alcalde convoca a sesiones extraordinarias. Pero esta opción supone una opción voluntarista del Alcalde; lo cual no es democrático. Segunda: la concurrencia de un número relativamente grande de representantes de la sociedad civil a eventos donde se debaten Planes Concertados y Presupuestos Participativos es normalmente difícil de administrar y requiere de aprestos logísticos que podrían no estar al alcance de la Alcaldía Provincial (costos de traslados y permanencia de representantes que no residen en la capital provincial). Pero, además, puede caerse en la trampa de utilizar asambleas ostentosas y multitudinarias que dilatan o desvían la atención sobre temas clave38. Tercera: la selección de los representantes de la sociedad civil se convierte en un gravísimo dilema porque muchas organizaciones de diferente tipo (no se establecen limitaciones por razones de función o de número de asociados) entran a disputarse los pocos cupos que le corresponden a este estrato. Es una cuestión típica de “no están todos los que son, ni son todos los que están”.

Una cuestión aparte, también importante, se refiere a la realización de los “Cabildos Abiertos”. Esta modalidad es la que, en teoría, se acerca más directamente a la población, porque no establece restricciones en su convocatoria por la autoridad municipal. Sin embargo, en la práctica, carece de regulaciones para determinar sus alcances y su periodicidad; además de que, han sido poco utilizados.

También es importante reconocer el derecho a los “Referendum”, a través de los cuales la ciudadanía puede aprobar o no las Ordenanzas Municipales, excepto aquellas de carácter tributario. En rigor las convocatorias para este mecanismo son relativamente complejos, particularmente en Municipios con poblaciones amplias, ya que los participantes deben representar por lo menos al 20% del total de los electores y que los acuerdos solo son válidos cuando se aprueban por el 35% del electorado.

Está bastante generalizado un estilo de participación extremadamente frágil por la escasa capacidad propositiva y la insuficiente representatividad de muchos de los actores de la Sociedad Civil en los Talleres de Capacitación y Definición de los Presupuestos Participativos. Testimonios frecuentes expresan además una fuerte desconfianza de estos procesos que pueden ser, en muchos casos manipulados.

Quienes hemos tenido la oportunidad de asistir a este tipo de esfuerzos, el panorama se dibuja como un reto muy exigente; que debe acometerse de manera masiva, incentivando conductas proclives a una participación creativa, activa e innovativa. Si tales factores limitativos se tornan extremadamente graves, el sano principio de la participación se diluye.

38

. Algunas anotaciones sobre este tipo de situaciones aparecen en el libro “Beneficios y Costos de la Democracia Participativa”, de Juan Arrollo y Marina Irigoyen, auspiciado por CARE y la RED – Perú. Lima, Octubre del 2008.

30

De cualquier forma, este reto implicaría el establecimiento dentro de la Municipalidad, de una instancia de seguimiento, concreción y canalización de los acuerdos adoptados por el Consejo. Esta tarea le corresponde a la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto y a la Gerencia General.

Sobre este tema es interesante considerar que la Ley admite la formación de Juntas Vecinales; compuestas por representantes de diferentes tipos de organizaciones de base. Estas Juntas operan al nivel Distrital y tienen funciones relacionadas con la seguridad, la propuesta de planes y proyectos de inversión, la salubridad, la dotación de servicios públicos; así como la vigilancia de la gestión corporativa municipal. Las Juntas Vecinales son el embrión de las estructuras del poder local, que pueden devenir en la apuesta por “municipalizarse”, luego de pasar por Municipios de Centros Poblados Menores arguyendo que así conseguirán ventajas fiscales; lo cual puede ser negativo porque diluyen la fuerza de la Municipalidad Distrital de donde surgirían.

De otro lado, la Ley39 estipula que la participación es un derecho que se puede ejercer personal o colectivamente; para incorporarse a las Juntas Vecinales, intervenir en Cabildos Abiertos, propiciar referendum para decidir la validez de las ordenanzas municipales e incluso la permanencia en el cargo de los Alcaldes y Regidores, proponer acciones o proyectos, recibir información de la municipalidad, ejercitar la vigilancia sobre la gestión municipal y postular a cargos edilicios. En la medida en que se amplía una política de fomento a la participación ciudadana las tareas y compromisos de la administración municipal se complican. Ha sido frecuente, por esa razón, que algunas autoridades locales han sido renuentes a convocatorias de instancias participativas.

Para precisar las consideraciones anteriores es importante recalcar el tipo de funciones que tienen las Municipalidades a través de sus Alcaldes y Consejos Municipales: a) Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Integral y los Planes Sectoriales o Temáticos, dentro de los cuales están el Plan de Acondicionamiento Territorial; b) Coordinar y concertar los Presupuestos Participativos; c) Plantear para las funciones anteriores los criterios de priorización y articulación de los proyectos de inversión más significativos; d) Proponer el cofinanciamiento o la administración conjunta de proyectos, con otras Municipalidades, utilizando Acuerdos directos o Convenios suscritos al amparo de la Ley y el Reglamento de Mancomunidades Municipales; y también con entidades del sector privado y de la Cooperación Técnica cuando sea el caso; e) Presentar iniciativas orientadas a ampliar la captación directa (recursos propios) e indirecta de fondos para inversión o gestión (gasto corriente); o revisarlas cuando provengan de la Alcaldía; f) Otras que le encargue el Consejo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).

39

. Título VIII de la Ley Orgánica de Municipalidades Ley No. 27972 que versa sobre los Derechos de Participación y Control Vecinal.

31

La participación ciudadana (en el contexto de la gestión de los Gobiernos Locales) es una formula o pacto social por el cual los ciudadanos intervienen en el debate, decisión y aplicación de las políticas públicas. A un mayor grado y nivel cualitativo de la participación, se crean mejores condiciones para lograr objetivos de desarrollo humano sostenible y para consolidar la democracia. La participación ciudadana está reconocida no solo en las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y locales; sino que figuran como un derecho en la Constitución de la República.

La correcta identificación de los participantes es otro factor que debe considerarse en el establecimiento de una iniciativa de contenido local. Como la evidencia indica, un problema es la determinación de los criterios que definen la representatividad “local” de las personas o entidades.

Las Procuradurías Públicas Municipales.

La Ley Orgánica de Municipalidades ha instituido estas Procuradurías que tienen la función de asumir la defensa de las Municipalidades cuando sus derechos son afectados o se ven amenazados. Esta instancia ha funcionado muy eventualmente; situación que debiera mejorar dada la experiencia en los últimos años en cuanto a una serie creciente de juicios interpuestos por instituciones o personas en contra de Municipalidades; que comprometen su estabilidad. Una importante proporción de estos juicios o antejuicios tienen que ver con denuncias relacionadas con el manejo aparentemente inadecuado o aún punible de sus recursos o la validez jurídica de ciertas ordenanzas.

Los Procuradores son nombrados por el Alcalde y han venido operando generalmente al nivel Provincial. Cuando las Municipalidades Distritales carecen de recursos para establecer sus propias Procuradurías Públicas, pueden establecer convenios con la Municipalidad Provincial con la cual despachan para que esta se encargue de llevar las defensas que sean pertinentes.

Ensamblaje de las Alcaldías con las Comunidades Nativas y Campesinas Varias normas impulsadas por el Gobierno Central han avivado conflictos tradicionales básicamente relacionados con el usufructo y la titularidad de sus tierras. Para empezar, la lógica de la “propiedad” del suelo, del subsuelo y de los recursos que el suelo provee (plantas, animales, espacio vital) es diferente en estas comunidades, con respecto a los patrones mercantiles y urbanos. En las comunidades nativas es casi innecesario repetir que los limites político administrativos carecen de sentido por el formato relativamente itinerante de sus asentamientos; la mayoría de ellos ribereños. La depredación masiva de los bosques y de la fauna marina; así como los conflictos ligados a los desechos mineros o petroleros, vienen elevando la temperatura de los conflictos o desencuentros de intereses; y no parece que pueda eliminarse del todo. Peor aun si se estimulan concesiones o ventas masivas de tierras, bosques y aguas que finalmente son la matriz de la sobre vivencia real de los comuneros; salvo que se apunte a un gigantesco desplazamiento hacia las ciudades, donde la mayoría no podrá ser asimilada en condiciones humanas.

Este tipo de conductas, que irrespetan los derechos tradicionales y contrarían el Convenio 169 de la OIT sobre el derecho a la consulta de las comunidades para definir el uso de sus recursos, ha provocado graves perturbaciones sociales en Madre de Dios (minería informal), Moyobamba – Bagua (minería, petróleo y concesiones forestales), Puno (concesiones mineras); y mantiene latentes proyectos hidroenergéticos en 32

Huancavelica (conflicto con Ica) y Arequipa (conflicto con Cusco por el Proyecto Majes – Sihuas II) y Madre de Dios (Corredor Bioceánico del Sur – IIRSA y represa de Inambari).

El conflicto entre campesinos comuneros y no comuneros de un lado y la empresa que había tenido una concesión para explotar yacimientos minerales en Tía María (Arequipa) de otro lado, finalmente se resolvió a inicios de abril del 2011, bajo la presión de las organizaciones sociales y grupos ambientalistas, declarándose su no ejecución dados los graves observaciones económicas, técnicas y ambientales (señaladas por la UNOPS – organismo de las Naciones Unidas – al Estudio de Impacto Ambiental formulado por la propia empresa).

En esta determinación, los Gobiernos Municipales y el Gobierno Regional tuvieron un papel fundamental, independientemente de las apreciaciones del Ministerio de Energía y Minas y de la Unidad de Conflictos sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros. (favorables a la empresa).

Los estilos de vida y los patrones culturales de las Comunidades Campesinas y Nativas han determinado, en sus respectivos espacios sociales, formas de administrar sus procesos de desarrollo, de arbitrar conflictos y de manejar sus propios recursos.

Disponen así de formas de gestión y de autoridad que no necesariamente se compaginan con la normatividad prevista en las leyes relacionadas con la gestión municipal. Los Curacas, Varayoc, Jefes de Tribu y Consejos de Ancianos suelen sobreponerse (según cada caso) a las regulaciones de la Ley Orgánica de Municipalidades e incluso al Código Civil.

Por lo tanto, la gestión municipal tiene que convivir con este tipo de formas organizacionales y establecer formulas concretas capaces de mantener una enriquecedora simbiosis entre ambos modelos. No debe evadirse el hecho de que se trata de más de 5,500 Comunidades Campesinas (instaladas básicamente en la sierra) y más de 1,500 Comunidades Nativas (instaladas básicamente en la selva amazónica).

33

III. TRANSPARENCIA Y ÉTICA EN LA GESTIÓN MUNICIPAL Alcances y antecedentes Uno de los aspectos esenciales en el debate sobre la gestión del desarrollo local (pero también regional y nacional) es de la transparencia o claridad con la cual se manejan los asuntos públicos en general y particularmente el manejo del patrimonio y de los fondos que los Gobiernos en sus diferentes instancias territoriales disponen para inversiones o gastos corrientes. El tema se hace más crucial habida cuenta de la alta incidencia de ilícitos o corruptelas que se muestran, sin pausa, en los medios de comunicación.

La situación es grave porque, entre otras cosas, anula o reduce la confianza colectiva sobre sus instituciones más emblemáticas, atrasa la dinámica requerida para impulsar inversiones (por el temor de los funcionarios de verse envueltos en acusaciones vinculadas a malversaciones o disfraz en los costos de los proyectos) y presiona para cambiar sin suficientes sustentos la contextura de los sistemas de control vigentes. En este último sentido corren las propuestas para agilizar a la OCSE en su manejo de los contratos para la adquisición de bienes o servicios por las diferentes entidades estatales. En esa misma corriente se han creado y desmontado, en el actual y en el anterior régimen, organismos paralelos a la Contraloría General de la República, lo cual provoca mayores anomias en la gestión pública40.

Frente a esta situación, el gobierno ha expresado su decisión de priorizar la lucha contra la corrupción, para lo cual se aplicaría un Plan orgánico conducido por el Presidente del Consejo de Ministros y que involucraría tanto al aparato gubernamental como al resto de los Poderes del Estado. Se entiende que el sector empresarial no estaría ausente de esta postura. Todo apunta a que las organizaciones civiles estarán atentas al desarrollo de la propuesta que se ha valorado como un paradigma, lema o modelo que envolvería el quehacer de todos los estamentos institucionales.

Contenido de las estrategias que refuerzan el paradigma de la Transparencia La transparencia incorpora un conjunto de elementos que deben ser tratados de manera interdependiente. Los más significativos son: a)

Los mecanismos construidos para efectivizar el control o vigilancia son en primer lugar los Comités de Vigilancia Ciudadana que existen (con diversas dinámicas) en prácticamente todas las Regiones, Municipios Provinciales, Municipios Distritales y Comunidades o Centros Poblados Menores; b) La Rendición de Cuentas que deben realizar las autoridades municipales a la población. Las rendiciones, además de referirse al manejo de fondos (para inversión y gasto corriente) se refieren también a actos administrativos que deben mostrar racionalidad y ética; entre ellos: el acceso regular a la información sobre la aplicación de fondos (inversiones y gasto corriente) involucra también la información relacionada con todos los actos administrativos, normas, servicios públicos, contratos o convenios, nombramiento de personal y planilla, acervo documentario, activos físicos, Ordenanzas y Reglamentos, etc. Para la implementación de esta exigencia se debe contar con varios instrumentos operativos, dentro de los cuales están los

40

. Dos entidades “anticorrupción” se crearon entonces, en medio de muchas expectativas: El Consejo Nacional Anticorrupción primero y la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA) después. Fueron muy rápidamente eliminadas porque era evidente su pugna de poder con la Contraloría General de la República; pero además porque carecieron de soporte político y financiero.

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Informes escritos distribuidos entre los agentes involucrados, avisos periodísticos, Asambleas y portales en las correspondientes páginas web; c) El fortalecimiento de las entidades de control que lidera la Contraloría General de la República (CGR), y que tiene sus referentes regionales y locales en las Oficinas de Control de los Gobiernos Municipales y Regionales. Al respecto es vital considerar las capacidades de los Oficinas Descentralizadas de la CGR. También se inserta en esta postura la Comisión congresal que atiende estos asuntos; d) La realización de Talleres de Difusión y Capacitación en materia de control y transparencia, dedicado tanto a los funcionarios públicos como a las organizaciones especialmente involucradas en los Comités de Vigilancia Ciudadana. Este mecanismo es fundamental en tanto evita conflictos o reclamos que pudieran carecer de sustento (por desconocimiento de las normas) y facilita el uso de criterios e indicadores con los cuales evaluar el desempeño de los Gobiernos Municipales (y también Regionales); e) Las propuestas de ajuste en la normatividad dedicada al Sistema Nacional de Control y al desempeño de cada uno de sus estamentos. En esta línea se aprecia la prioridad de establecer medidas punitivas lo más severas posibles para quienes incitan, realizan o actúan como cómplices de acciones reñidas con la ética y la transparencia.

El debate y sus resultados tienen dos derivaciones funcionales. La primera se refiere a medidas, normas y políticas de carácter preventivo; esto es que frenen la posibilidad de cometer actos que lindan con la corrupción, en cualquiera de sus formas. En este punto no se duda sobre la necesidad de rebatir las conductas ligadas al clientelismo y al asistencialismo, que han marcado frecuentemente el desempeño de algunas autoridades. La segunda se refiere a medidas, normas y políticas que penalicen, por la vía civil o por la vía penal los actos ilícitos efectivamente cometidos.

Finalmente, debe asumirse que los instrumentos dedicados a garantizar la transparencia de los actos públicos y las normas que los regulen, deben adscribirse a una efectiva Reforma o Modernización del Estado y también a la esperada Ley de la Carrera Pública.

Avances y restricciones en el tratamiento de la Transparencia Una evaluación consistente sobre los avances y restricciones en el tratamiento de la Transparencia se ha sintetizado en el siguiente cuadro41.

41

. Tomado de un ensayo de Julio Díaz Palacios. “La Transparencia en el Marco de la Descentralización: La experiencia Peruana”. Texto presentado en el marco del Taller que sobre este tema se llevó a cabo el 1.10.2008; y que contó con el auspicio de INWENT (una ONG alemana); FLACSO de Chile y la RED Perú.

35

AVANCES Y LIMITACIONES DE LAS HERRAMIENTAS PARA EL TRATAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA EN LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES42 Herramientas

Portales. Páginas web

Avances

Limitaciones

* Los tienen todos los poderes del Estado; * todos los Gobiernos Regionales, * la mayoría de los Gobiernos Provinciales, * más de la mitad de los Gobiernos Distritales Los Gobiernos Regionales y Municipales son concientes de que tienen esta obligación

* Información desactualizada en la mayoría de las entidades Estatales * La mayoría de los Gobiernos Municipales incumplen con informar oportunamente

Solicitudes de Información Información para Presupuestos Participativos

Rendición de Cuentas

Comités de Vigilancia y Control de los Presupuestos Participativos

* Se ha institucionalizado en un alto grado. * Se estima que es información calificada entre buena y regular * Está en proceso de institucionalización en los Gobiernos Regionales y Locales * Se realiza, en promedio, dos veces al año * Se han conformado prácticamente en la totalidad de los Gobiernos Regionales y Municipales

42

* Los Gobiernos Regionales tienen un desempeño bastante heterogéneo en cuanto a plazos, calidad y relevancia de la información * No existen datos sobre los Gobiernos Locales * La información no es siempre comprensible * La fecha, la agenda y el lugar se deciden unilateralmente por los Gobiernos Regionales y Locales * Falta mejorar la metodología y la calidad de los mensajes * Falta claridad sobre objetivos y acciones * Escasa voluntad de autoridades y funcionarios para proporcionar información * Débiles capacidades de los Comités de Vigilancia y Control * Falta de Recursos

. Un esfuerzo en el tratamiento de la vigilancia ciudadana al nivel local es el de la instauración de la Red de Vigilancia Ciudadana de la Provincia de Churcampa, del Departamento de Huancavelica. Está integrada por 19 ciudadanos; es presidida por la Presidenta del Comité de Vigilancia y Control del Presupuesto Participativo.

Ha sido formalmente reconocida mediante Resolución de Alcaldía de la Municipalidad Provincial de Churcampa No. 194-2008-MPCH/A 36

IV.

PAUTAS PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES CONCERTADOS

Objetivo, alcances y justificación Es necesario establecer los criterios sustantivos y las rutinas o procesos y procedimientos que permiten acometer con un buen grado de rigor técnico la formulación de Planes de Desarrollo Concertado (PDC) al nivel municipal.

Los Planes de Desarrollo Concertados deben asumirse, si son suficientemente rigurosos y pertinentes, como uno de los instrumentos fundamentales para materializar políticas e inversiones públicas al nivel local y orientar las inversiones privadas. Deben ser utilizados como las principales guías (“Hojas de Ruta”) para la gestión integral de las autoridades locales, y para el cumplimiento de los mandatos que son propios de los Concejos de Coordinación Local (CCL), en los cuales se postula la presencia activa de organizaciones de la sociedad civil; situación que no siempre ocurre, como ya ha sido enunciado anteriormente.

Incidir en la mejora sustantiva de este instrumento es fundamental si se desea revertir las tendencias bastante generalizadas de armar y ejecutar proyectos sin suficiente prioridad, calidad, viabilidad, rentabilidad social y validación popular. En este sentido, los PDC deben ser los referentes funcionales de los Presupuestos Participativos. La planificación estratégica aparece, entonces como un requisito clave para establecer o madurar un régimen de gerencia del desarrollo local eficaz y transparente.

En varios casos, particularmente en zonas que aun arrastran secuelas de la guerra interna de los años 80´ al 90´ y que adolecen también de elevados niveles de miseria; la cuestión es crucial porque implica acudir no solo a objetivos de desarrollo sino que también a enfoques de naturaleza “reconstructiva” (recuperación de chacras abandonadas, rehabilitación de escuelas y carreteras comunales) o de “reparación” social, tal como se aplicaría en varios departamentos sur andinos como Apurimac, Ayacucho o Huancavelica. En ese sentido, se mantienen felizmente vivas acciones dedicadas al registro de las victimas de la violencia, para sustentar, a través de un Fondo especialmente dedicado a este fin, tanto reparaciones individuales (retribuciones monetarias) como colectivas (obras dedicadas al mejoramiento de la salud y a la generación de empleo en las comunidades).

El tema supone, de otra parte, entender que los proyectos de inversión social dedicados a aliviar la situación inaguantable de las familias pobres, además de tener que ajustar su capacidad y eficacia (incluyendo su articulación o fusión, como viene ocurriendo parcialmente), debe ser finalmente una estrategia temporaria, no clientelista, que apueste por procesos de mejoramiento sustancial del empleo – trabajo y de los ingresos, a partir del máximo aprovechamiento posibles de los recursos potenciales disponibles.

Algunos enfoques sustantivos En principio se propone asumir los siguientes enfoques como pivotes para abordar la confección de Planes de Desarrollo Sostenidos: 1. Formular Planes de Desarrollo Concertado (PDC) al nivel Municipal, supone primordialmente ordenar y priorizar decisiones, acciones y proyectos específicos, con horizontes temporales tanto de corto como de mediano plazo. Estos deben responder en lo fundamental a la solución de los problemas detectados y a la satisfacción de las aspiraciones de la población. Pueden también responder a 37

situaciones de emergencia (catástrofes climáticos o sísmicos agudos; como el terremoto que en el 2007 afecto a varios distritos de Ica, e Huancavelica y Apurimac.

Pero en cualquier caso los PDC deben establecerse con un enfoque transversal o multisectorial y buscar que sus propuestas respondan a los principios del Desarrollo Humano auspiciados por el PNUD. 2. Una proyección en ese sentido implica aceptar que en los Planes serán privilegiados los esfuerzos para lograr el bienestar de la población, distribuir equitativamente los logros del crecimiento económico, ayudar a construir una Cultura de Paz, de respeto a los Derechos Humanos y la Gobernabilidad Democrática.

3. Se trata, en lo esencial, de establecer, con la participación activa y sistemática (no eventual) de las Autoridades Locales y Organizaciones de Base, los proyectos concretos considerados como “estratégicos” por su escala (tamaño territorial o complejidad técnica) y/o por su impacto socioeconómico (mejora de los niveles de vida, superación sustantiva de la pobreza). Es perfectamente válido demandar análisis de “costo-beneficio” para este tipo de Proyectos, con enfoques instrumentales que faciliten tomar decisiones sobre dos o más alternativas, según criterios de eliminación o minimización del riesgo o de maximización de beneficios (económicos, sociales, institucionales). Alrededor de estos Proyectos Estratégicos se anudarían otros de naturaleza complementaria que le proporcionen a las propuestas un sentido integral. Como su propio calificativo lo indica, la Concertación es fundamental para darle solidez y validación socio política al Plan; a partir de acuerdos consensuados sobre objetivos comunes.

4. Las estrategias que caminan en esa vía suponen una relativa focalización prioritaria de los recursos técnicos, monetarios e institucionales hacia la producción de bienes o servicios transables tanto hacia mercados de fuera de la localidad, como a la satisfacción de las demandas internas, particularmente para la atención de la seguridad alimentaria. En ambos sentidos es preciso recurrir a mecanismos dedicados a ganar niveles de competitividad; más aún cuando se tiene que transitar en un mundo cada vez mas globalizado y donde actúan instrumentos conflictivos de competencia derivados de Tratados de Libre Comercio con países que le otorgan ventajas comparativas a sus productos (incluyendo subsidios directos e indirectos), tal como ocurre con USA y China.

5. Los Planes de Desarrollo Concertados municipales envuelven, en la práctica, un delicado proceso de articulación de diferentes tipos de Planes o Programas de naturaleza “sectorial” para procrear finalmente una figura unitaria o integral. Esta opción integradora ha sido frecuentemente quebrada al tratarse cada segmento “sectorial” de manera independiente (e incluso por agentes independientes). El mensaje es que el Plan de Desarrollo Concertado debe funcionar como la “Nave Insignia” de los Planes parciales o sectoriales no solo en su operación concreta sino que también en su concepción. En el gráfico que aparece a continuación se esquematiza esta formula racionalizadora.

38

COMPONENTES DEL SISTEMA DE PLANEACION MUNICIPAL

PLAN ESTRATEGICO DE DESARROLLO ECONOMICO PLAN DE GESTION AMBIENTAL

PLAN DE DESARROLLO URBANO

PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL CONCERTADO

DESARROLLO LOCAL

PLAN DE DESARROLLO RURAL

ZONIFICACION ECONOMICA ECOLOGICA ZONIFICACION DE AREAS URBANAS PLAN DE ASENTAMIENTOS HUMANOS

PLAN DE DESARROLLO DE CAPACIDADES PLAN DE ACONDICIONAMIENT O TERRITORIAL PLAN DE PREVENCION DE RIESGOS Y MANEJO DE DESASTRES

6. En suma, los Planes debieran convertirse en verdaderas guías para la gestión del desarrollo a cargo tanto de las autoridades como de las organizaciones sociales representativas, en los espacios locales (y también regionales). Es preciso rebatir la existencia de algunas conductas oficiales y no oficiales que reniegan de los planes por su naturaleza como patrón vital y colectivamente validado del desempeño de las instituciones y del gasto; frente a lo cual está presente la vigilancia ciudadana. No deben ser asumidos como una exigencia formalista para obtener fondos.

Criterios funcionales Sobre las bases conceptuales anteriormente descritas, los procesos de planeamiento estratégico de alcance local debieran seguir, entre otros, los siguientes criterios funcionales: 1. Revisión permanente de las propuestas anteriores de Planes, Presupuestos y Proyectos Específicos; a fin de perfeccionar los hallazgos y planteamientos iniciales.

Entender, en ese sentido, que el Plan es un Instrumento de Gestión Operativa de naturaleza flexible y que el Proceso de Planificación se retroalimenta permanentemente; como consecuencia de los cambiantes escenarios y de las evaluaciones periódicas que deben soportar.

2. Impulso sistemático de mecanismos que garanticen una efectiva participación de la población organizada y adecuadamente representada en los procesos de formulación, validación (aprobación) y ejecución del Plan, del Presupuesto y de los Proyectos Específicos. Reuniones bilaterales con representantes de organismos fundamentales y Foros o Talleres deben realizarse al inicio, en el intermedio y al final del ciclo de Programación.

39

3. Focalización y cronograma secuencial viable de los proyectos y acciones en aquellos sectores, zonas y grupos sociales que se consideren prioritarios; considerando que no podrán ser resueltas todas las necesidades, para todos los grupos sociales, al mismo tiempo.

4. Articulación de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con los Planes de jerarquía provincial y estos a su vez con los Planes de escala regional. En esa misma línea, es claro que los Planes de Desarrollo Concertados municipales deben tener presente las influencias provenientes del desempeño de la economía y de los movimientos sociales a nivel nacional e incluso internacional. En efecto, por ejemplo, los Tratados de Libre Comercio con USA afectarán con mayor o menor fuerza, las economías locales ligadas a la producción de carnes, lácteos, maíz amiláceo duro, etc. Estos impactos tendrán que considerarse en el componente económico – productivo de un PDC municipal.

5. Mantenimiento de una correlación permanente entre las dinámicas sociales y económicas calificadas como “urbanas” y aquellas calificadas como “rurales”. En rigor, una distinción entre esas dos categorías es cada vez más formal dado que, en la práctica, ambas categorías se nutren mutuamente hasta casi confundirse. Esta formulación metodológica es también importante para diluir la tradicional predisposición de los Gobiernos Municipales a concentrar su interés en las capitales Departamentales o Provinciales; restándole posibilidades a los ámbitos de menor jerarquía y alejados de estos centros de dominio tradicional.

6. Establecimiento de tácticas de negociación entre Gobiernos Municipales y entre Autoridades Centrales para compartir enfoques metodológicos, recursos de todo tipo y el financiamiento de proyectos de interés común.

7. Fortalecimiento de los Equipos Técnicos de Planificación y Proyectos, ya sea a partir de las Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial o de Centros Municipales de Planeamiento Estratégico; mediante su interacción con especialistas de otras áreas y Convenios de capacitación y asesoramiento para fines de programación, ejecución y seguimiento o evaluación de los Planes.

Lineamientos para operativizar el Plan.

Para lograr que las municipalidades intervengan dinámicamente en el desarrollo integrado y sostenible de sus respectivos ámbitos jurisdiccionales, la Ley les exige formular y ejecutar al menos siete tipos de instrumentos de planeamiento y programación: 1. Planes de Desarrollo Concertados; que deben contener de manera lógica e integral los elementos más significativos de los otros Planes que se señalan en los siguientes numerales.

2. Planes de Desarrollo Institucional. Reflejan los objetivos, estrategias y acciones que la corporación municipal se compromete a cumplir dentro de su mandato.

3. Planes de Acondicionamiento Territorial; que se desgajan en Planes o Programas de infraestructuras viales o energéticas, Planes de Desarrollo Urbano, Catastros Urbanos y Rurales, Propuestas de Zonificación Ecológica–Económica43 y Planes 43

. La Resolución Ministerial No. 139-2011-MINAM, del 25.6.2011, establece una “Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica-Económica” y la propuesta del “III Plan Operativo Bienal de Zonificación EcológicaEconómica”. Ambas propuestas carecen, según la Comisión Técnica Regional de ZEE-OT del Gobierno 40

Ambientales44. En este campo, que debiera ser asumido con una perspectiva multisectorial o transversal, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobó, unilateralmente, mediante el Decreto Supremo No. 004-2011.VIVIENDA, del 17.6.2011, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

Este dispositivo “constituye el marco normativo para los procedimientos técnicos y administrativos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural”45.

La norma dedica un Capitulo especial para los procesos de formulación de los Planes de Desarrollo Metropolitano, considerando como espacios metropolitanos la articulación de jurisdicciones distritales que tengan continuidad física, económica y social con una población total mayor a 500,000 habitantes. De otra parte, señala que el Plan de Acondicionamiento Territorial se corresponde con una escala provincial.

Los Planes de Acondicionamiento Territorial implican el tratamiento de los Parques Industriales y Zonas Francas que se vienen promoviendo y formalizando en varios centros del país, entre ellos el Parque Industrial de Huancavelica (aprobado según la Ley No. 29746 del 9.7.201).

4. Planes de Desarrollo Rural (agrarios, pecuarios, forestales).

5. Planes de Desarrollo de Capacidades. A este respecto, el Anexo F muestra un modelo de Curso sobre Planeamiento Estratégico que, con los ajustes que correspondan en cada caso, puede facilitar la formación de cuadros técnicos para abordar esfuerzos de planeamiento y programación del desarrollo tanto regional como municipal.

6. Planes de Prevención de Desastres.

Una primera apreciación sobre tales instrumentos radica en que esa tipología además de ser confusa tiene un sesgo extremadamente formal; que conduce a formulas repetitivas o contradictorias. De hecho, no parece realista, por ejemplo, establecer un Plan de Desarrollo Urbano desligado de un Plan de Desarrollo Rural ya que ambas categorías son cada vez más interdependientes en el espacio real. Por lo tanto, es imprescindible revisar las metodologías capaces de articular esos diversos Planes de manera que el conjunto de la visión y de los objetivos estratégicos no se diluya cuando se manejan categorías extremadamente segmentadas.

Es en está perspectiva de engranajes efectivos entre programas o planes parciales donde se ponen a prueba los Planes de Desarrollo Concertados locales y regionales que pretenden ser integrales y sostenibles. Una posición pragmática más categórica de este requerimiento integrador aparece cuando se precisa articular y priorizar proyectos complementarios y supletorios entre sí, dentro de una misma jurisdicción municipal o en el contexto de varias jurisdicciones municipales.

Regional de Cajamarca, una serie de inconsistencias y bloqueos a las autonomías de los Gobiernos Regionales y Municipales en esta materia. Se esperaría una revisión profunda de la norma mencionada.

44 . Un referente clave para abordar este tipo esfuerzos es el Plan Nacional Ambiental PLANA PERÚ 20112021; aprobado por el Decreto Supremo No. 014-2011-MINAM, del 9.7.2011.

45 . Artículo 1. Objeto, del CAPITULO I.- GENERALIDADES) 41

Un experimento de articulación interdistrital para abordar Programas de Inversión fue realizado en la década de los 80’ cuando el Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y el Instituto Nacional de Planificación (INP) impulsaron la conformación de “Micro regiones” conformadas por municipios distritales. Estos espacios de concertación al nivel subdepartamental tenían como base a las Corporaciones y Gobiernos Departamentales que se establecieron en esa época. Las “Micro regiones” se desmontaron a causa, fundamentalmente de una carencia de consenso sobre que autoridad, de las varias involucradas, comandaba el proceso de desarrollo en esos espacios.

Un tipo de debilidades o amenazas para afrontar exitosamente la construcción, realización y monitoreo de Planes de Desarrollo Concertados (PDC) aparece por la existencia de restricciones operativas (dinero y logística para el desempeño de los cuadros técnicos). El problema se acentúa cuando este tipo de instrumentos para la gestión deben asumirse para dos tipos de plazos; el corto plazo y el mediano/largo plazo. En la mayoría de las Municipalidades Distritales estas restricciones son muy agudas. Pocas Municipalidades Distritales asentadas en zonas alejadas de las capitales Departamentales o Provinciales podrían, en las actuales condiciones, responder a este reto.

El resultado de este escenario restrictivo, es claro: un alto número de PDC han sido poco útiles y ha figurado como meras exigencias formales del MEF para recibir recursos asignables a los respectivos Presupuestos Participativos (PP). En consecuencia, es preciso avanzar en la dinámica que en materia de la planificación estratégica participativa se ofreció durante el 2002 – 2010, con el soporte del Consejo Nacional de Descentralización y luego por la Secretaría Técnica para la Descentralización que lo sustituyó, y con el trabajo realizado por las Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, así como por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) y la RED Perú.

En efecto, las entidades destinadas a formular Planes de Desarrollo Concertados (PDC) al nivel local y regional (Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial) son, en la gran mayoría de los casos, muy frágiles en términos del número y calidad del personal que los conforman; pero también en términos de los recursos logísticos y del soporte institucional que requieren para que sus propuestas sean efectivamente acatadas. Es en este campo donde definitivamente tendrán que apuntar las luchas dedicadas a mejorar el desempeño o la gestión del desarrollo local.

Se trata, en resumen, de elevar sustancialmente los fondos dedicados al ejercicio planificador, de asumir metodologías simples y baratas tanto para las fases de diagnóstico como de propuestas programáticas, de fortalecer las instancias de planeamiento en las Municipalidades y de completar los ajustes que se requieren en las rutinas y exigencias del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para agilizar decisiones inversoras.

Pero también se espera que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como su brazo técnico – operativo actúen sólidamente como los referentes esenciales para la formulación de los PDC al nivel regional y local.

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El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y su organismo de coordinación ejecutiva, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), creados en el 2005 y reacondicionados en el 2008, muestran restricciones políticas, logísticas y técnicas. Sin embargo pudo formalizar ante el Acuerdo Nacional elPlan Perú 2021.

Este documento postula un conjunto de estrategias globales y sectoriales como sustento para las iniciativas que pudieran surgir de las diferentes entidades comprometidas con el desarrollo del país hacia un largo plazo, y asumido como la base de las diferentes Políticas de Estado.

Sin embargo, resultan muy generales para marcar las pautas para la gestión en las instancias regionales y locales. Al respecto, la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) ha planteado al Gobierno Central la incorporación de representantes de los Gobiernos Municipales en el Consejo Directivo del CEPLAN. Quizá una de las mayores dificultades en los procesos de planeamiento estratégico estriba en la identificación certera y viable de recursos potenciables con los cuales armar cadenas concretas de producción competitivas. En general ha faltado suficiente predisposición de un fuerte contingente de promotores e inversionistas privados nacionales para realizar inversiones de riesgo calculado. El enfoque “rentista al corto plazo” ha sido allí predominante; lo cual implica cierta resistencia a innovar procesos productivos o gerenciales. Pero también ha influido en este panorama la definición mas fina de mercados dispuestos a captar las producciones locales y serias insuficiencias relacionadas con la existencia de un aceitado sistema vial para articularlos en una ágil relación del tipo “insumo – producto”.

Sin embargo, debe reconocerse que han habido esfuerzos parciales por este lado, a través del Consejo Nacional de la Competitividad (integrado por Ministerios sectorizados, PROMPEX, Gremios Empresariales)46 y por la Secretaría de Descentralización de la PCM. En esta misma categoría de esfuerzos para impulsar cadenas de valor, se han producido interesantes pero aún inmaduros esfuerzos dedicados a generar Planes Regionales de Competitividad en Moquegua y en Ayacucho. La cuestión es que, de todos modos, provocar un crecimiento sostenido y eficiente de la plataforma productiva requiere de estrategias que apunten a impulsar la “competitividad” de los diferentes factores que intervienen en las cadenas empresariales. En el siguiente gráfico se esquematiza el desencadenamiento metodológico para abordar la competitividad.

46

. Este Consejo ha dejado prácticamente de existir desde el 2006. En su momento se establecieron en su entorno al menos 12 Mesas o Grupos Temáticos (según tipos de productos) y se formuló una matriz tentativa de productos que tenían aparentemente buenas oportunidades de crecimiento, especialmente para atender mercados externos.

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TRATAMIENTO DE LAS COMPETITIVIDADES PLANES ESTRATEGICOS

PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO

ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES

POTENCIALIDADES INTEGRALES (DEL CONJUNTO DE RECURSOS)

CONDICIONANTES ENDOGENAS A LA LOCALIDAD Y A LAS EMPRESAS

CONDICIONANTES EXOGENAS A LA LOCALIDAD Y A LAS EMPRESAS FACTORES IMPULSORES

CREATIVIDAD

EMPRESARIALIDAD

INNOVACION SISTEMATICA

RIESGO EN INVERSIÓN

LIDERAZGO

UNIDADES O COMPLEJOS EMPRESARIALES COMPETITIVOS

En el caso de la Municipalidad de Lima Metropolitana, la Ley señala que se instalará una “Junta de Planeamiento Metropolitano”, con funciones de asesoramiento en la formulación y evaluación de los Planes de Desarrollo. La Junta estará integrada por los Alcaldes Distritales y representantes del más alto nivel de las instituciones públicas relacionadas con la gestión Municipal. La integran también los delegados de las Juntas Vecinales. Como podrá fácilmente apreciarse, el número de participantes y su heterogeneidad configuran inherentemente un problema de manejo difícil de resolver. Y lo que es más crítico: la Junta prácticamente es inexistente. De otro lado, a Julio del 2011 está en proceso de reactivación el Instituto Metropolitano que deberá reforzar la función planificadora.

No es raro, entonces, el gigantesco caudal de factores caóticos en el uso del espacio urbano, en la dotación insuficiente de servicios básicos (agua, desagüe, desechos sólidos), en la desarticulación vial interdistrital y en el insufrible “sistema” de transporte vehicular (publico y privado).

A partir de las consideraciones anteriores, el tratamiento de los planes puede ser más eficiente si se toman en cuenta los siguientes principios operativos: 1. El Plan debe proponer conjuntos relativamente sistematizados de acciones o proyectos concretos que permitan su tratamiento integrado en determinadas Zonas (Distritos, Cuencas, Comunidades), Grupos Sociales (mayormente afectados por sus elevados niveles de pobreza; que tienen un perfil campesino - serrano) y Sectores (agroproducción, infraestructuras de riego y comunicaciones) calificados como prioritarios, donde se focalizarán los recursos técnicos y financieros disponibles. Se trata, en ese sentido, de utilizar procedimientos sencillos para la identificación y priorización de problemas, potencialidades, proyectos y estrategias que resulten fundamentales para abordar procesos de desarrollo sostenido.

44

2. El manejo de estrategias de ordenamiento y acondicionamiento territorial es fundamental como un soporte de partida. La perspectiva territorial (como espacio socialmente constituido y no solo como ámbito geográfico) es clave porque le otorga una perspectiva integral o multisectorial a los procesos de desarrollo. Constituye un pivote de entendimiento de las propuestas de naturaleza sectorial (que por razones administrativas pueden ser ineludibles) y facilita la visión articuladora del ámbito local con otros de la misma categoría y también con las dimensiones regionales y la dimensión nacional.

3. El Plan se formulará con metodologías muy ágiles y expeditivas, que permitan contar con una serie de propuestas capaces de ser promovidas y/o implementadas en cortos plazos, independientemente de posteriores afinamientos más rigurosos. Se trata de aplicar herramientas eficaces que sean capaces de explicar el presente (diagnóstico) y sus proyecciones futuras; así como de plantear estrategias lógicas para inducir procesos de desarrollo.

4. En ese contexto, el Plan identificará acciones y proyectos concretos que cuenten con estudios suficientemente sostenibles y prioritarios, para su negociación financiera inmediata, reconociendo las realidades locales, sin perder de vista las pautas de calidad que normalmente han sido propuestas por el Sistema Nacional de Inversión Publica – SNIP del MEF. Aquí el reto consiste en contar con especialistas propios (funcionarios) o ajenos (consultores calificados); empeño que frecuentemente colisiona con las generalizadas limitaciones de fondos para gastos en preinversión o en gestión. Se trata, en suma, de formular acciones y proyectos concretos cuyos contenidos técnicos, económicos e institucionales sean suficientemente realistas como para poder ser aceptados y negociados con entidades ejecutoras potenciales.

5. La identificación y priorización preliminar de las acciones y proyectos concretos se establecerán a partir de una Primera Consulta (Foro, Taller) con entidades representativas. Esta Consulta podría estar basada en un Esquema Estratégico General, elaborado por un Equipo Técnico establecido por el Gobierno Municipal (Resolución u Ordenanza), con el propósito de facilitar el debate.

6. La participación y el involucramiento real de las principales entidades particulares y estatales es una precondición para el éxito de un Plan de Desarrollo Sostenido.

Esfuerzos poderosos para lograr este propósito constituyen el eje principal de las Estrategias para su implementación exitosa. Este esfuerzo define el marco para realizar aportes sensatos y convergentes, y para evitar duplicidades.

7. Para facilitar los compromisos de ejecución técnica y de financiamiento de los proyectos concretos, estos deberán ser organizados al menos en los siguientes subconjuntos: a) Proyectos cuyos alcances sean de Nivel Provincial o Multiprovincial, diferenciándolos de aquellos cuyos alcances e impactos sean de nivel Comunal o Distrital. Esta diferencia importa para definir sus formas de gestión e incorporar opciones de Asociativismo mediante Convenios o de la conformación de Mancomunidades Municipales para el tratamiento conjunto de programas o proyectos de interés común; tal como el manejo integrado de una Cuenca o la administración de un sistema de desecho de residuos sólidos; b) Proyectos clasificados según “Sectores” o “Componentes”: agropecuario, pesquero, transportes y comunicaciones, energía, minería, educación, salud, respeto a la cultura, apoyo a las organizaciones de base; etc. Esta opción 45

“sectorial” facilita todavía el manejo de proyectos que están a cargo de Ministerios (en el caso del nivel nacional) o de Gerencias (en el caso de Gobiernos Regionales y Municipales) que mantienen esa perspectiva; c) Proyectos que respondan por un lado al sector “Privado” y de otro al Sector “Público”; o que puedan gestarse mediante modalidades mixtas.

Marco de Referencia; Antecedentes; Precondiciones y Alcances.

Antes de emprender el trabajo para la formulación del Plan de Desarrollo Concertado (PDC), se precisa disponer de algunos contextos referenciales y condiciones operativas que lo hagan posible. Entre los más usuales destacan los siguientes: 1. Normas y políticas nacionales vigentes sobre recursos naturales y medio ambiente, acondicionamiento territorial y posición socio-económica de la municipalidad con respecto a la región donde se adscribe y al país en su conjunto, uso y propiedad de tierras, financiamiento municipal, funciones y potestades de los Gobiernos Locales y Regionales, cooperación técnica externa, Comunidades Campesinas y Nativas; derechos humanos; descentralización.

2. Sistema de datos socio-económicos disponible y actualizado. Incluye volumen y densidad poblacional, constelación de recursos naturales y humanos potenciales, estructura y nivel de producción por ramas de actividad predominantes. Es la fuente de análisis y propuestas. Permite fijar un “punto cero” o “Línea de Base”, que refleja los indicadores relevantes antes de iniciar la ejecución del Plan; lo cual facilita la identificación de los cambios obtenidos como consecuencia de su realización; mediante la aplicación de un conjunto de criterios verificables de Seguimiento y Evaluación.

3. Capacidades Institucionales Disponibles. Redes Institucionales (Sector Público, Sociedad Civil) para abordar la formulación, realización, monitoreo y evaluación del Plan. Implica un efectivo soporte político al ejercicio planificador por parte de las autoridades municipales; así como la existencia de fondos, equipamiento, logística y cuadros profesionales calificados, adscritos a esta función.

4. Proyectos específicos potenciales, realizados y en curso, que debieran conformar un “Banco de Proyectos”. Así mismo, Planes y Programas concernientes a diferentes sectores o temas, que también sean referentes para los Planes de Desarrollo Concertados.

5. Grados de libertad para abordar la metodología y el nivel de profundidad del Plan, en función de Recursos Técnicos y Financieros disponibles. Implica la disponibilidad de herramientas de análisis participativo como son la Zonificación Ecológica – Económica (ZEE) y el enfoque que permite balancear las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) en términos sectoriales, territoriales y de proyectos.

Al final de este capítulo se muestra una matriz básica donde se esquematiza el tipo de actividades que se ejecutarán para abordar los Diagnósticos, con sus respectivas técnicas instrumentales y productos a ser entregados.

Procesos e instrumentos para el tratamiento de Planes de Desarrollo Concertados El nervio central de los PDC en los niveles Regional y Municipal está constituido por los Objetivos y Metas que se proponen alcanzar en un plazo predefinido. Sin embargo, este aserto debe acompañarse, en primer lugar, por un marco referencial compuesto por la adopción de un enfoque de desarrollo (Desarrollo Humano) y por los factores macroeconómicos, sociales y políticos que rodean el desempeño del país e incluso por 46

factores de corte internacional. En segundo lugar, deben considerarse una serie de instrumentos o metodologías que hacen posible la confección de un PDC eficiente.

Dentro de los instrumentos destaca, sin duda el Presupuesto Participativo (PP).

En el gráfico siguiente se aprecia el argumento del párrafo anterior.

PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

MODELOS ECONOMICO Y POLÍTICO VIGENTES

DIAGNOSTICO Y PROYECCIONES

ZONIFICACIÓN. IDENTIFICACION DE POTENCIALIDADES

PROSPECTIVA NACIONAL DEL DESARROLLO

VISIÓN. OBJETIVOS Y METAS FUNDAMENTALES

PRIORIZACION Ý ARTICULACION DE PROYECTOS

PROBLEMATICA, ASPIRACIONES, PROYECCIONES

RESTRICCIONES POLITICAS, SOCIALES, FISICAS

“EJES” DE DESARROLLO Y ESTRATEGIAS GENERALES

OBJETIVOS, METAS Y ESTRATÉGIAS GENE RALES

INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION

SISTEMAS DE GESTION Y FINANCIAMIENTO

RED INSTITUCIONAL

MARCO DE REFERENCIA

PROGRAMACION PRESUPUESTARIA. PROYECTOS

PRODUCTOS SUSTANTIVOS

MECANISMOS DE PARTICIPACION SOCIAL

INSTRUMENTOS

Contenido programático de un Plan de Desarrollo Concertado No existe una formula única para armar un Plan de Desarrollo Concertado y sostenible.

El tono y la estructura del los contenidos del Plan pueden variar según el tipo de retos y posibilidades, así como de determinadas coyunturas político – sociales. El Plan de Desarrollo para la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE), que tiene connotaciones especiales relacionadas con el cultivo de coca, su transformación en PBC y cocaína y su tráfico hacia mercados externos e internos, tendrá obviamente una contextura diferente respecto a, por ejemplo, el Plan de un municipio costero – urbano. Sin embargo, es posible tentar como un referente relativo, la estructura esquemática que a continuación se describe: Diagnóstico o análisis critico 1. Identificación, Clasificación y Priorización de los principales problemas, limitaciones y demandas sociales y económicas. Implica el diseño de mapas de pobreza y de riesgo (social, económico, ambiental, climático). Trata de configurar la imagen vigente y perspectivas futuras de estos cuadros. Es crucial abordar el análisis crítico en términos de causas y efectos más que de figuras puramente descriptivas.

Complementariamente, este tipo de esfuerzos puede alimentarse de Estudios para algunos sectores “clave” o de análisis concernientes a una Zonificación Económico Ecológica (ZEE).

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En la siguiente matriz se esquematiza la correlación entre los productos o resultados del diagnóstico con los instrumentos que deben utilizarse para su elaboración y las correspondientes actividades.

MATRIZ DE ACTIVIDADES, INSTRUMENTOS Y RESULTADOS CONCERNIENTES AL DIAGNÓSTICO Actividades Recopilación, sistematización y análisis de la información existente Realización de diagnósticos vecinales, comunales, distritales Levantamiento de la información Complementaria Consolidación y análisis de la información primaria y secundaria levantada Validación de la información sistematizada

Instrumentos * Trabajo de gabinete

Productos * Informes preliminares por aspecto y por sectores

* Talleres participativos

* Informes básicos * Aspiraciones priorizadas

* Recopilación de fuentes secundarias * Entrevistas * Observación directa * Encuestas * Trabajo de gabinete

* Información levantada * Cuestionarios de entrevistas llenados * Boletas de encuestas llenadas * Informes sistematizados * Presentación analítica de problemas, amenazas, potencialidades, oportunidades * Fichas sinópticas * Informes validados

* Talleres * Foros

Fuente: Nelson Cruz. “El Planeamiento del Desarrollo Local”. Lima, Agosto del 2007. Elaboración propia

2. Identificación de las principales potencialidades competitivas, partiendo de los recursos naturales, humanos, financieros, institucionales y tecnológicos. Una clave en este derrotero radica en la ubicación de aquellos recursos que tienen importantes ventajas comparativas frente al resto de ámbitos locales o del país; partiendo de su biodiversidad (cultivos y crianzas) o de artesanías irrepetibles por ejemplo. El análisis versará tanto sobre la situación vigente como sobre las perspectivas. El resultado debe ser el establecimiento de conjuntos de funciones de producción o empresas y cadenas de valor que sustenten la plataforma económico – productiva del municipio.

Implica tratar con los agentes económicos involucrados del municipio e incluso de otros ámbitos.

Establecimiento de una “Visión” del desarrollo hacia el mediano – largo plazo.

1. Fijación, mediante consensos, de posibles escenarios deseables en el futuro para la colectividad, en sus diferentes temas cruciales: medio ambiente, crecimiento económico con equidad, atención a la población de servicios sociales básico, gobernabilidad, fortalecimiento institucional y democracia ciudadana.

2. Análisis compartido de cual de los escenarios deseables es el que tiene las mejores probabilidades de ser realizable. Para este esfuerzo es preciso analizar tendencias internas y externas de las principales variables involucradas en los escenarios deseables y estimar cuales serán las predominantes. Debe cuidarse de no incurrir en la postulación de comportamientos extremadamente ilusorios. Es un trabajo delicado, donde priman consideraciones cualitativas que podrían incurrir en subjetividades indeseables.

3. Establecimiento de la “Visión” hacia el mediano/largo plazo según las proposiciones surgidas del punto anterior. La visión adoptada, con el mayor realismo posible, es el 48

sustento para fijar los “Ejes de Desarrollo” (sectores, programas o proyectos considerados como los de mayor impacto y que, además, tendrían la virtud de “arrastrar” a otros programas, proyectos y potencialidades). Una base para identificar este tipo de sectores, programas o proyectos clave aparece en el Anexo B.

“Al 2020 Otuzco es un distrito integrado con todos sus caseríos; sus habitantes tienen acceso a servicios de calidad en educación, salud, saneamiento básico, y seguridad ciudadana. Promueven una cultura de paz y valores de identidad cultural que responda a desafíos locales y minimice las brechas de género. La población de Otuzco participa activamente en los procesos de planeamiento y ejercita una democracia participativa con acceso a la información y en la búsqueda de transparentar la gestión pública. Los ejes económicos para el desarrollo de Otuzco son el turismo, el agro, la ganadería, el turismo, y la minería; basados en la pequeña empresa, en el fortalecimiento de capacidades, la competitividad y el manejo sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente”.

(Adaptado de la “Guía para la Participación de Adolescentes en Procesos Participativos Locales y Regionales”. Ministerio de la Mujer y el Desarrollo -MIMDES. Mayo del 2008).

Formulación de una matriz de Objetivos y Metas 1. En base a la Visión asumida y a los sectores o programas considerados como los “Ejes del Desarrollo”, se fijarán objetivos generales y específicos de desarrollo, por zonas y “sectores”. Se trata de establecer aspiraciones propositivas razonables, que sean capaces de satisfacer procesos de desarrollo sostenidos.

2. Los Objetivos deben ser en la mayor parte de los casos convertidos en metas; esto es en medidas cuantificables en el tiempo y en el espacio. Para este tipo de diseños es preciso armarse con una serie razonable de indicadores que permitan el seguimiento de los logros esperados, no solo en cuanto al cumplimiento del cronograma de los gastos y de los avances de obras, sino que fundamentalmente de resultados o impactos efectivos sobre el desarrollo.

Estrategias para operativizar los Objetivos y Metas.

1. Es el conjunto orgánico de mecanismos a través de los cuales se harían posibles el cumplimiento de los Objetivos y Metas previstas.

2. Se trata, en suma, de establecer quienes serían los responsables de satisfacerlos, que recursos y normas se aplicarían para esos fines, en que tiempos ocurrirían los logros prefijados y con quienes (entidades) tendrían que negociarse.

Programa de Proyectos Concretos.

1. Los Objetivos y Metas se concretan en conjuntos de proyectos concretos existentes o en curso, según su estado de avance; así como de posibles nuevos proyectos. En principio, la propuesta de proyectos concretos, se clasificarían según Zonas, Sectores o Componentes como son, por ejemplo: Desarrollo Social (salud, educación, deporte, saneamiento básico); Desarrollo Económico (productos y cadenas de producción competitivas); Fortalecimiento Institucional (de las 49

entidades civiles y del propio gobierno municipal); Manejo Racional del Ambiente (establecimiento de zonas de protección, resolución de vectores contaminantes por relaves mineros); Infraestructuras de Soporte a la Producción (energía, vías, puertos, telecomunicaciones) y Grupos Sociales Prioritarios (colectividades con elevados niveles de miseria estructural, grupos humanos que mantienen secuelas negativas producidas por el conflicto armado de los años 80´ y 90´). Pueden utilizarse Matrices alternativas que combinen estas clasificaciones para su presentación a posibles unidades ejecutoras.

2. Dependiendo de su complejidad y magnitud, los proyectos se perfilarán, para su cumplimiento, en periodos de corto, mediano y largo plazos.

3. Los proyectos concretos con tiempos de cumplimiento en el corto plazo o también proyectos que se deben desenvolver en periodos mayores pero que pueden iniciarse de inmediato deberán tener cronogramas anuales estimados con sus respectivos requerimientos financieros para su inserción en los respectivos Presupuestos Participativos anuales, tal como se conceptúan en la Ley Anual de Presupuesto.

4. Implica establecer al menos Perfiles Ampliados y mejor aún Estudios de Prefactibilidad y Factibilidad (incluyendo el nivel de Expediente Técnico) de los proyectos calificados como prioritarios; conteniendo: Objetivos, Justificación, Análisis de Mercado, Propuesta Técnica, Ubicación, Costos y Financiamiento, Viabilidad y Rentabilidad (Social y/o Económica), Cronograma Tentativo de Ejecución, Unidades Ejecutoras y Supervisoras.

50

V.

LINEAMIENTOS PARA PARTICIPATIVOS

LA

FORMULACION

DE

LOS

PRESUPUESTOS

Contexto y supuestos iniciales Los Presupuestos Participativos (PP) son la derivación operativa de los Planes de Desarrollo Concertados (PDC). Su horizonte de tiempo es anual de acuerdo con las directivas del MEF. Sin embargo se viene fortaleciendo el criterio de disponer de Presupuestos Participativos Multianuales (de al menos dos años) con el propósito de hacer más racional la selección de proyectos prioritarios y de impacto que normalmente se ejecutan en tiempos superiores al año. Una segunda justificación de esta alternativa radica en que se reducen los costos, tiempos y esfuerzos con los cuales se abordan los Talleres de trabajo para la formulación y validación de los PP. Es fundamental insistir en la importancia de los PDC como referentes funcionales de los Presupuestos Participativos. En efecto, un PP eficiente se reposa en la preexistencia de un Plan de Desarrollo Concertado también eficiente. En ambos casos se requiere disponer de equipos humanos calificados para manejarlos; aparte del apoyo político e institucional que debieran brindarles las autoridades y los representantes calificados de las organizaciones civiles que participan en este tipo de esfuerzos. La experiencia obtenida en los años recientes muestra, lamentablemente, que esas dos condiciones (una técnica y otra política) no han ocurrido en una importante proporción de los Gobiernos Municipales, especialmente en las Municipalidades Rurales. En una gran proporción de estas entidades se carecen de fondos suficientes para contratar o nombrar especialistas y organizar eventos de capacitación, concientización y formulación de Planes y Presupuestos.

El Presupuesto incumbe no solo a la Autoridad Municipal (y también a las Autoridades Nacionales y Regionales); sino que también a los particulares (como personas y como agrupaciones). Esta dualidad parte del hecho de que las autoridades detraen recursos de los particulares a través de impuestos, Fondos Especiales, tarifas o gravámenes; para proponer proyectos de inversión y servicios. Esta acotación refleja el enfoque de los Presupuestos Participativos.

Los Proyectos de Inversión Pública le otorgan el contenido concreto a los PP. Sin embargo, la lógica y la realidad, así como los enfoques propios de un proceso de desarrollo integral, indican la conveniencia de incorporar como anexos un listado de proyectos de inversión aplicables por el sector privado.

Las orientaciones generales para la formulación de los Presupuestos Participativos (PP) anuales se dan, como se ha señalado anteriormente, en los Planes de Desarrollo Concertados cuyos horizontes temporales son entre el mediano al largo plazo47.

Colateralmente a esa base, los PP deben considerar los antecedentes, indicadores sobre el comportamiento de las recaudaciones tributarias y del PIB y las orientaciones estratégicas que se establecen, para el presente ejercicio, en “Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011”, postulado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y aprobado en Sesión del Consejo de Ministros del 29 de Agosto del 2008.

Es fundamental tener en cuenta las fuentes de financiamiento de las inversiones y del gasto corriente para armar el PP. En este sentido, se requiere un diagnóstico sobre las 47

. Cada vez es más complicado asumir horizontes temporales de largo plazo (arriba de los 5 años, por ejemplo). La dinámica social, económica y política es tan aguda que la tarea de dibujar escenarios en plazos largos resulta un reto y un riesgo muy grandes.

51

tendencias ocurridas en los años recientes y las perspectivas de los siguientes años, considerando el desempeño de las economías internas, pero también las políticas fiscales del Gobierno Nacional. Los fondos más sensibles son los provenientes de los Recursos Ordinarios, entre ellos el Canon, el Sobre Canon, las Regalías, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el FONIPREL. En el caso de las Municipalidades de naturaleza urbana y con economías relativamente desarrolladas, las tasas y otras contribuciones locales pueden ser significativas. En las Municipalidades rurales y lejanas de las economías “emergentes”, las posibilidades de aplicar tasas o tributos internos son menores.

Marco Normativo Otras normas sobre el desempeño de los Presupuestos participativos son las siguientes: a) Ley No. 28411; Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, y sus modificatorias; b) Ley No. 29626; Ley del Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2011; c) Ley No. 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo; modificada por la Ley No. 29298 del 17.12.2008; d) Decreto Supremo No. 097-2009-EF; que establece criterios para delimitar los proyectos de impacto regional, provincial y distrital, del 29.4.2009; modificado por el Decreto Supremo No. 132-2010-EF; e) Decreto Supremo No. 142-2009-EF, que reglamenta la Ley Marco del Presupuesto Participativo; modificado por el Decreto Supremo No. 131-2010EF; f) Resolución Directoral No. 007-2010-EF/76.01; que contiene el Instructivo para el proceso del Presupuesto Participativo basado en Resultados. g) Instructivo del MEF para el año fiscal respectivo.

La influencia de la política fiscal sobre los PP es determinante. En ese sentido, normalmente el MEF y el BCR postulan los siguientes parámetros: a) reducir las presiones inflacionarias en consistencia con las políticas monetarias y la expansión de las demandas por bienes o servicios; b) mantener un clima apropiado para una inversión privada alta y sostenida en el tiempo, considerando las pautas o compromisos de la llamada “Responsabilidad Social Empresarial”; c) mejorar la calidad del gasto público priorizando las actividades y proyectos que tengan mayor rentabilidad social y cuyo objetivo central sea mejorar la calidad de vida de los más pobres en tanto estos consigan su total inclusión en la dinámica regular del crecimiento económico.

Esto último implica una estrategia redistributiva más justa y equitativa de los fondos públicos en términos territoriales, sociales y sectoriales.

Un nuevo enfoque presupuestal: el Presupuesto por Resultados (PR) Uno de los supuestos iniciales de mayor trascendencia para la formulación y aplicación de Presupuestos Participativos (PP) es el de los “Presupuestos por Resultados” (PR).

Este supuesto califica a los proyectos inmersos en los PP según sus “impactos” o mejoras en el bienestar de las gentes y el desarrollo de sus entornos colectivos, regionales, provinciales, distritales, comunales. Se refiere por lo tanto a los efectos provocados por la ejecución de los Presupuestos en general y de sus proyectos concretos en particular, en términos de, por ejemplo, aumentos del ingreso y del 52

empleo “decente”, el acceso de la producción a nuevos mercados, mejoras en los niveles de salud. El planteamiento del PR supera al enfoque tradicional mediante el cual el monitoreo y la evaluación de los proyecto implicados en los PP se ejercitaba comparando las metas físicas (kilómetros de vías, número de Centros de Salud) y financieras (soles gastados) realizadas en determinado periodo (intermedio o final) con respecto a las metas físicas y financieras programadas en cada caso.

Se trata de buscar la máxima calidad de los proyectos en el sentido de su aporte efectivo al desarrollo. Para el manejo eficiente de los Presupuestos por Resultados es preciso establecer una “Línea de Base”, la cual consiste en la estimación, lo mas certera posible, de los indicadores que determinan una situación dada antes de la realización de un proyecto. En el campo de la nutrición por ejemplo, el indicador clásico es el porcentaje de la “Prevalencia de la Desnutrición Crónica en Menores de 5 Años”.

Si fuese del 20% antes del Proyecto y se redujese al 15% como consecuencia del proyecto, habría un impacto diferencial del 5% (siempre como ejemplo), con lo cual el impacto (Resultado) sobre el bienestar de los niños se habría mejorado efectivamente.

Es pertinente hacer referencia a las Resoluciones Directorales del MEF emitidas en junio del 2011, No. 002-2011-EF/76.01 y No. 002-2011-EF/50.01, por las cuales se establecen los lineamientos para la programación presupuestaria del 2012. Estos lineamientos modifican el enfoque de los Presupuestos por Resultados (PR), y complican el análisis de sus impactos reales a través del tiempo, al incorporar nuevos clasificadores del gasto. Esta norma que fue establecida sin consulta ni aprobación por los Gobiernos Regionales y Municipales, afectaba la autonomía de estas instancias descentralizadas de gobierno, resquebrajando el enfoque participativo y consensual de este tipo de instrumentos con los cuales se definen las prioridades de la inversión teniendo en cuenta los requerimientos y realidades de cada territorio48. Felizmente, por la presión de las Municipalidades y Gobiernos Regionales, fue derogada.

El ciclo lógico en la formulación de los Presupuestos Participativos (PP) La secuencia de acciones o decisiones necesarias para formular, validar, ejecutar y realizar el seguimiento y evaluación de los Presupuestos Participativos se norman por la Ley Anual de Presupuesto Público y los Reglamentos complementarios; ambos generados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)49. En términos más amplios, las acciones para formular los Presupuestos Participativos se rigen por la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley No. 28056), modificada por la Ley No. 29298 del 17 de Diciembre del 2008. Estos instrumentos legales precisan que los Presupuestos Participativos de nivel Distrital deben admitir programas o proyectos que afecten solo a sus respectivas jurisdicciones; en tanto que los Presupuestos Participativos de nivel Provincial tienen un alcance multidistrital o expresamente Provincial. Los Presupuestos Participativos de nivel Regional son necesariamente multiprovinciales o de impacto Regional.

48

. Frente a estas regulaciones que distorsionan la gestión presupuestaria municipal, regional y nacional, varias instituciones no gubernamentales (la AMPE, la REMURPE, el Grupo Propuesta Ciudadana, la RED – Perú, la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, la Red Jubileo Perú y el Grupo Nacional sobre Presupuesto Público) publicaron un Pronunciamiento solicitando su derogatoria (Diario La República, del 19 de junio del 2011).

49 . Las normas fundamentales son: La Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley No. 28056); la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley No. 28411); la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley No. 27293) y el Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública (Decreto Supremo No. 1002-2007-EF. Para el tratamiento del Presupuesto del 2009 deben considerarse tres normas específicas: a) la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009; b) la Ley de Equilibrio Financiero para el Año Fiscal 2009 y c) el Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo, No. 002-2008-EF/76.01 que aparece en El Peruano del 11 de Abril del 2008.

53

Esta precisión es importante porque ha sido frecuente en la práctica presupuestaria la inclusión de pequeños proyectos de escala Distrital en los Presupuestos Participativos Regionales y también al revés: la inclusión de programas o proyectos que por sus mayores dimensiones deben corresponder a los PP Regionales pero que sin embargo se incluyen en los PP Distritales.

Según el “Instructivo para el Presupuesto Participativo”, en enero de cada año cada Presidente Regional convoca a los Alcaldes Provinciales y Distritales para identificar conjuntamente los problemas y potencialidades y los programas o proyectos que debieran ser abordados de manera conjunta. Este es el primer hito del proceso.

En principio y de conformidad a las regulaciones del MEF, el proceso o ciclo lógico más funcional para la formulación de un Presupuesto Participativo contiene 9 (nueve) Fases esenciales tal como se esquematiza en el gráfico siguiente.

El 17 de junio del 2011 se expidió la Resolución Directoral del MEF No. 004-2011EF/50.01, por la cual se modifican los Cuadros de Plazos para la Fase de Programación y Formulación Presupuestaria para el año fiscal del 2012, en todos los niveles de gobierno. Esta norma constituye un pié forzado para todas estas instancias que ya habían previsto sus cronogramas de trabajo en este rubro desde inicios del 2011.

PROCESO DE PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA 1. PREPARACION (ADMINISTRACION Y LÓGISTICA)

2. CONVOCATORIA A ACTORES POTENCIALES

3. DESIGNACION DE ACTORES

5. TALLERES DE FORMULACI ÓN CON ACTORES Y EQUIPOS TÉCNICOS

9. SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE LOS PROYECTOS ACORDADOS

8. EJECUCION PRESUPUESTAL (IMPLEMENTACI ÓN DE LOS PROYECTOS ACORDADOS)

4. TALLERES DE CAPACITACION DE ACTORES

(OBJETIVOS Y ESTRATEGIA; PROYECTOS PRESELECCIONADOS)

7. TALLERES DE APROBACIÓN PRESUPUESTAL (FORMALIZACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS ACORDADOS)

6. EVALUACION INTEGRAL DE LOS PROYECTOS (VIABILIDAD; COHERENCIA; PRIORIDAD)

Fase 1. Preparación.

Bajo la orientación del Alcalde y del Consejo de Coordinación Local (CCL), con el soporte técnico de la Oficina o Gerencia de Planeamiento y Presupuesto, esta Fase implica la realización de las siguientes acciones o actividades: a) Aprobación de la Ordenanza que define el contenido y los mecanismos propios del proceso presupuestario, b) Elaboración del cronograma integral del proceso, sistematización de la información referencial pertinente (Plan de Desarrollo Concertado; 54

c) Diagnósticos especiales, datos sociodemográficos, preparación del material técnico para los Talleres de sensibilización, formulación y aprobación del PP, d) Desempeño del Presupuesto Participativo en curso), e) Consolidación del Equipo Técnico responsable de la conducción operativa del proceso, f) Difusión del proceso, g) Preidentificación de los actores participantes, h) Establecimiento garantizado de los requerimientos logísticos para visitas de campo i) Realización de los Talleres o Foros de sensibilización, a los potenciales integrantes válidos en el Consejo de Coordinación Local o en algunas Mesas Temáticas específicas que, por su gravitación, merezcan un tratamiento más riguroso..

Fase 2. Convocatoria a Actores Potenciales Teniendo como base la participación de organizaciones en procesos presupuestarios anteriores, y en la preidentificación actualizada de los agentes potenciales, se evalúa y se dispone un listado de aquellas que podrían ser convocadas de manera definitiva.

Previamente se establecen los requisitos para aceptar las candidaturas, los cuales deben ser difundidos ampliamente.

En principio, los actores o agentes que intervienen en el proceso de formulación, validación y aplicación de los Presupuestos Participativos son: a) Organizaciones Civiles representativas, debidamente acreditadas: 40% del Consejo de Coordinación Local (CCL), b) Equipo Técnico del Gobierno Municipal, c) Oficina o Gerencia del Planeamiento y Presupuesto, d) Comités de Vigilancia; e) Alcaldes, f) Consejo Municipal g) Entidades de cooperación técnica, sin voz, si fuera el caso.

Fase 3. Designación de Actores En función de los criterios para calificar como actores válidos en el proceso, se establece el listado correspondiente, el cual debe ser puesto en conocimiento público para su ratificación o ajustes, si fuesen pertinentes. Para estos efectos, se dispone de un Registro y se formaliza por una Ordenanza.

Fase 4. Talleres de Capacitación de Actores Se trata, fundamentalmente de instruir a los Actores en algunas metodologías para calificar proyectos y participar activamente en el proceso. Eventualmente implican también debates sobre la rendición de cuentas relacionadas con el PP anterior (vigente) y con la gestión de la Municipalidad hasta el presente.

Fase 5. Talleres de Formulación con Actores y Equipos Técnicos Es una Fase crucial porque es en estos Talleres donde se establecen los alcances y contenidos operativos (proyectos) del Presupuesto Participativo. En principio incorporan presentaciones, debates y argumentos dirigidos a fijar los objetivos y estrategias para viabilizar el Presupuesto en su conjunto y de los proyectos concretos que se 55

preseleccionan como una primera instancia. El sustento esencial en esta Fase está constituido por el Plan de Desarrollo Concertado y por el desenvolvimiento del Presupuesto Participativo del año en curso; así como por iniciativas de proyectos calificados como importantes que se han estado tratando durante el año. Tanto en este como en los otros Talleres que conforman las Fases 6 y 7 el rol del Equipo Técnico de la Municipalidad (que puede ser reforzado con especialistas de la Cooperación y/o Consultores ad hoc).

Fase 6. Evaluación Integral de los Proyectos Representa la continuidad más rigurosa de los Talleres anteriores. Es en esta Fase donde se juegan las decisiones categóricas en términos de los proyectos que efectivamente se avalan en función de sus consistencias y valoraciones “de impacto”.

El esfuerzo está centrado en verificar, además de la consistencia de cada proyecto por sí mismo, las prioridades y articulaciones que existen entre los diversos proyectos admitidos. El Equipo Técnico preparará un reporte sustantivo de esos Talleres y los condensará en un Reporte Final para ser considerado en la siguiente Fase.

Funcionalmente, la evaluación de un proyecto o de un programa (conjunto armónico de dos o más proyectos) debiera utilizar cinco criterios para definir su viabilidad: a) Pertinencia: si los efectos esperados se adecuan al problema, necesidad o aspiración de la gente. b) Efectividad: si han beneficiado efectivamente a la población “objetivo”, de acuerdo con lo planificado originalmente. c) Eficiencia: si los recursos aplicados (costos) son compatibles y sensatos con respecto a los resultados logrados. d) Impacto: si los efectos u objetivos finales (bienestar) son significativos. Es clave incorporar en este criterio los impactos socio ambientales provocados por la explotación de los recursos naturales (minas, flora, gas, petróleo). e) Sostenibilidad: si los efectos u objetivos obtenidos continúan y consolidan en los años siguientes.

Los gráficos siguientes y en el Anexo C se esquematizan el proceso metodológico para identificar, priorizar y calificar los proyectos a ser finalmente sometidos a su validación e implementación.

56

PROCESO DE IDENTIFICACION Y CALIFICACION DE PROYECTOS ESPECÍFICOS FUENTES PRIMARIAS: GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALES; GREMIOS; ASOCIACIONES DE PRODUCTORES; UNIVERSIDADES; COLEGIOS PROFESIONALES; MINISTERIOS; ONG’S; ETC.

ANALISIS BASICO. DESCARTE

IDENTIFICACION Y PRESELECCION GRAL.

PERFIL AMPLIADO; PREFACTIBILIDAD

MATRIZ 1 VIABILIDAD PRELIMINAR

FACTIBILIDAD EXPEDIENTE TECNICO

MATRIZ 2 POTENCIAL DE PROYECTOS

PRIORIZACION Y ARTICULACION

MATRIZ 3 PROYECTOS IMPLEMENTABLES (PUBLICOS Y PRIVADOS)

FINANCIAMIENTO; ORGANIZACION

MONTAJE; GESTION; EJECUCION

ESQUEMA BÁSICO PARA LA PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS PROYECTOS

Ponderaciones SITUACION

PUNTAJE

TIEMPO DE EJECUCION

MANO DE OBRA DISPONIBLE

Ponderació Ponderación 10

Ponderació Ponderación 5 T-1

TT-2

TOTAL

15 PTOS

5 PTOS

PTOS

20

FINANCIAMIENTO DISPONIBLE

Ponderació Ponderación 25

PARTE

TOTAL

PARTE

10 PTOS

20 PTOS

5 PTOS

UNIDAD EJECUTORA DEFINIDA Ponderació Ponderación 20 SI

20 PTOS

AUN NO 10 PTOS

COBERTURA POBLACIONAL.

Ponderació Ponderación 15 ALTA

20 PTOS

BAJA

5 PTOS

IMPACTOS SOCIALES, ECONÓ ECONÓMICOS, AMBIENTALES Ponderació Ponderación 25

ALTO

BAJO

20 PTOS

5 PTOS

PROYECTO 1

PROYECTO 2

PROYECTO 3

PROYECTO N

OBSERVAOBSERVACIONES

Fase 7. Talleres de Aprobación Presupuestal Constituye el paso más significativo tanto desde la perspectiva técnica como política, en la medida en que en estos eventos quedarán sancionados o validados no solo el cuerpo total del Presupuesto Participativo, sino que también y primordialmente el paquete de proyecto que se negociarán para su certificación primeramente por el MEF y luego por el Congreso de la República. Implica asumir compromisos formales y regularmente deben merecer una aprobación al nivel de Ordenanza Municipal.

57

Fase 8. Ejecución Presupuestal Es la Fase que compromete la realización de los proyectos concretos y que tiene un horizonte anual. Sin embargo, es obvio que aquellos proyectos que por su envergadura, alcance o complejidad tienen un calendario de ejecución mayor del año, dejarán para los siguientes años las partes que no corresponden al año que se está programando. Es en esta fase donde se pone a prueba la capacidad técnica y administrativa de las Municipalidades para la implementación de los programas y proyectos con los que se ha comprometido.

Radica aquí la fuente más poderosa para la gestión de los Comités de Vigilancia y el desempeño de las Unidades Formuladoras (dedicadas a elaborar los estudios de pre inversión) y de las Unidades Ejecutoras (dedicadas a la elaboración de los Expedientes Técnicos y a la implementación de los proyectos de inversión pública).

Fase 9. Seguimiento y Evaluación de los Proyectos Acordados A fin de controlar el desenvolvimiento del Presupuestos en General y de los proyectos concretos en particular, esta Fase recurre a una serie de esfuerzos de seguimiento o monitoreo y evaluación. La eficacia en este esfuerzo está fuertemente condicionada a la disposición de indicadores o parámetros claros que permitan medir, preferiblemente en forma cuantitativa, los logros (Presupuesto por Resultados) de cada aplicación.

Como resultado de un esfuerzo de monitoreo sistemático, se podrán ajustar los tiempos y los montos de los proyectos cuyos cronogramas y financiamiento originalmente establecidos deben cambiarse, con las debidas sustentaciones. Habrá menores ajustes cuando los proyectos (especialmente en sus niveles de Prefactibilidad y Factibilidad) estén bien elaborados.

En el contexto del ciclo lógico y secuencial explicado en los párrafos anteriores y esquematizado en los gráficos precedentes, la autoridad municipal debe cumplir con la realización de algunos pasos dirigidos a formalizar la propuesta ante la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas; a partir de la Aprobación Presupuestal interna que figura como la Fase 7.

Las normas del MEF demandan el cumplimiento de los siguientes pasos cuando se trata del Presupuesto Participativo de una Municipalidad Provincial: a) La Municipalidad Provincial debe recepcionar oportunamente los Proyectos de Presupuesto de cada Municipalidad Distrital; b) La Municipalidad Provincial verificará que los Proyectos de Presupuesto recibidos cumplan con haberlos formulado en los Formatos consignados en la Resolución Directoral respectiva. Estos Formatos son: * El Aplicativo Informático “Modulo de Formulación Presupuestal – GL” que es la matriz integral de la propuesta (original y 3 copias); * Los anexos operativos consignados en Fichas que contienen, en cada caso, la información sobre Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos, Resumen de Actividades, Listado de Actividades, Listado y Resumen de Proyectos, Resumen del Personal, c) La Municipalidad Provincial verificará si se ha adjuntado correctamente la “Relación de Proyectos Priorizados en el Proceso del Presupuesto Participativo de los Gobiernos Locales”; d) La Municipalidad Provincial, luego de la verificación prevista en el paso anterior, deberá remitir (regularmente en Octubre) a la Dirección Nacional de Presupuesto 58

Público el consolidado Provincial de los Proyectos de Presupuesto Distritales; mediante tres Fichas: * La que contiene el consolidado Provincial del Presupuesto de Ingresos * La que contiene el consolidado Provincial del Presupuesto de Gastos * La que contiene las explicaciones sobre el efectivo “Cumplimiento de la Presentación de los Presupuestos Institucionales”.

Las Fases y pasos o acciones referidos en los párrafos anteriores admiten, con el respaldo de la propia Ley, ajustes o adaptaciones de diferente naturaleza, conforme a cada realidad territorial; lo cual será regulado por las correspondientes Ordenanzas Municipales. Dentro de las flexibilidades posibles se admiten determinadas negociaciones interinstitucionales previas a la aprobación o validación de los Presupuestos. Se admite también especificidades concernientes al número y tipo de participantes en los Talleres; así como la cantidad y densidad (horas efectivas) de los Talleres a ser programados y realizados.

Los costos que irrogue la realización del proceso participativo se cargarán al Presupuesto Institucional de la Municipalidad y, si fuera el caso, a las instituciones privadas (Organizaciones No Gubernamentales) y a las entidades de Cooperación Internacional que convengan con el Gobierno Municipal para apoyar el proceso.

Actividades comprometidas en la “Inversión” de un Proyecto El momento más crítico del trabajo presupuestario es el que materializa la inversión de un programa o proyecto concreto, una vez que se ha cumplido con formalizar las etapas de la “Preinversión” (Perfil, Estudio de Prefactibilidad), y la disposición del correspondiente “Expediente Técnico”.

Para esta materialización se debe seguir un proceso compuesto por varias actividades secuenciales, tal como aparece en la siguiente matriz de referencia.

59

MATRIZ DE ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR UN PROYECTO DE INVERSIÓN (EL CASO DE UNA ESCUELA DE EDUCACIÓN INICIAL) No. 1 2 3

4

Actividades Elaboración de Términos de Referencia para su ejecución Gestiones para contratar (concurso, licitación) o definir la Unidad Ejecutora Construcción de la Escuela, y su seguimiento según los Términos de Referencia.

Comité de Vigilancia (C de V) Liquidación de la obra

Cronograma (meses50) 1 2 -3 4 -6

1/2 -1

Metas T. de Referencia aprobados Unidad Ejecutora o empresa definida.

Contrato formalizado Escuela realizada (operativa: infraestructura, equipamiento) Informe aprobado

5

Previsiones administrativas y financieras para el nombramiento de maestros, Director. Organización de registros, archivos

1-2

Informe aprobado

6

Evaluación integral de la Escuela: infraestructura, equipos, administración, personal. Previa a su funcionamiento Funcionamiento de la Escuela

1/2 -1

Informe aprobado

Permanente

Informes regulares

Sistemática

Informe General e Informes Específicos

7

8

Supervisión y evaluación regular.

Capacitación sistemática de maestros. Control de aprendizaje

Responsables51 Gerencia de Infraestructura Gerencia de Administración Gerencia de Infraestructura (ejecución directa) o empresa y C de V Gerencia de Infraestructura Unidad de Gestión Educativa, Administración.

Coordinaciones con el MEF, la Unidad de Presupuesto y Padres de Familia.

Unidad de Gestión Educativa, Administración y Padres de Familia.

Unidad de Gestión Educativa, Gerencia de Desarrollo Social, Padres de Familia Unidad de Gestión Educativa, Gerencia de Desarrollo Social, Padres de Familia

Elaboración propia

Organización de Talleres para la formulación y validación de los Presupuestos Participativos Los Talleres a través de los cuales se postulan, seleccionan, priorizan y aprueban los proyectos de inversión encuadrados por los Presupuestos Participativos deben ser cuidadosamente organizados y conducidos. La experiencia muestra que cuando esto no ocurre, se producen fallas graves que afectan la solidez de este instrumento de gestión del desarrollo. De hecho se producirán entonces desfases en la ejecución de los proyectos no solo porque las estimaciones de costos y cronogramas de implementación son impertinentes, sino porque además tendrán dificultades para pasar por el cernidor del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y se corre el riesgo político de ser recusados por la población.

El cuadro que sigue muestra un modelo general de organización de un Taller dedicado a establecer la red de proyectos que serían incorporados en un Presupuesto 50 51

. Tentativo . Adaptable a la organización de la Municipalidad 60

Participativo. El modelo presentado está planteado para una duración de dos días. La secuencia allí planteada no refleja los pasos previos que también deben ser rigurosamente ejecutados. Entre ellos: la selección de los participantes, la promoción o “mercadeo” del evento, las invitaciones acompañadas de los Términos de Referencia donde se explican claramente los objetivos, alcances y metodología del evento y también los documentos de base para el mismo (Propuesta Preliminar elaborada por el Equipo Técnico, el Plan de Desarrollo Concertado).

Se han obviado además los arreglos logísticos que deben garantizar la realización del Taller, como son la selección y adecuación del local, de los equipos audiovisuales, de los servicios de cafetería y alimentación, del transporte de los participantes que viven lejos del lugar donde se realizará el evento, etc.

MODELO DE TALLER MOTIVADOR PARA ACTUALIZAR EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO Y ELABORAR EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO AL NIVEL PROVINCIAL TIEMPO Media hora Media hora

Dos horas

Dos horas

ACTIVIDAD Inscripción de participantes y entrega de material adicional de trabajo Presentación de los Objetivos y Alcances del evento - Actualizar y Revisar el Plan de Desarrollo Concertado - Elaborar el Presupuesto participativo. Priorizar los proyectos para el siguiente año - Metodología del Taller El Coordinador Técnico inicia la discusión sobre la VISION Utilizar la metodología propuesta enfatizando sobre las respuestas a las preguntas siguientes:  ¿Qué aspectos de la Visión tendrían que cambiar o mejorarse?  ¿Qué características comparativas faltan incluir en la Visión para que describan a nuestro distrito en los próximos años al 2015?

Aprobación de Ejes de Desarrollo Estratégicos:

RESPONSABLE Cada Municipalidad responsable Alcalde Provincial Coordinador Técnico

Equipo Técnico Facilitadores

Facilitadores y Grupos de Trabajo

El Coordinador Técnico los ejes del plan en discusión y justifica los cambios sugeridos por el Equipo Técnico.

PREGUNTAS CLAVE: ¿Los ejes presentados son suficientes para alcanzar el desarrollo del municipio? ¿A su parecer qué Ejes faltaría incluir en el Plan y por que?

Tres horas

Se ingresa a trabajo de grupos. Luego se presentan las conclusiones de cada grupo.

Finalmente se define, por consenso los Ejes de Desarrollo Análisis del listado de proyectos nuevos y los que se arrastran del periodo anterior Según Sectores o Componentes, Distritos y Zonas Prioritarias

Facilitadores y Grupos de Trabajo

Ratificación de los listados seleccionados Tres horas

Trabajo en Grupos y Plenaria final Elaboración de Presupuesto Participativo. El Coordinador Técnico presenta las reglas de juego, los criterios a utilizar en la elaboración del Presupuesto Participativo

Facilitadores y Grupos de trabajo

Se analizan los contexto que encuadran social, económica y políticamente el Presupuesto del próximo año

Dos horas

Una hora

Se forman Grupos de trabajo y se realiza el listado de proyectos priorizados recogidos de cada agente participante para su validación preliminar; teniendo en cuenta los criterios de elegibilidad.

Ajustes Finales y Validación Se evalúa la propuesta integral considerando  Techos Institucionales (aportes)  Techos por Ejes  Criterios técnicos de selección Firma de compromisos y Ceremonia de Cierre del Evento.

61

Coordinador Técnico, Facilitadores y Participantes

Alcalde, regidores, Representantes institucionales de la sociedad civil autorizados.

ANEXOS

62

63

ANEXO A LA DIMENSIÓN FÍSICA Y DEMOGRÁFICA DEL NIVEL MUNICIPAL Los siguientes cuadros muestran la población y la superficie de los municipios, por Regiones Naturales y Departamentos, al 2002 y al 2007.

NÚMERO DE DISTRITOS, POBLACION Y SUPERFICIE POR REGIÓN. 2002 REGION

DISTRITOS Nro.

POBLACION 2002 %

Hab.

%

SUPERFICIE Km2.

%

COSTA

275

15.0

6,909,654

25.8

134,008.91

10.5

SIERRA

1,261

69.0

9,261,783

34.6

399,918.49

31.2

SELVA

249

13.6

3,589,551

13.4

743,518.39

58.1

43

2.4

6,987,984

26.1

2,664.67

0.2

1,828

100.0

26´748,972

100.0

LIMA METROPOLITANA TOTAL: Fuente: INEI, 2002.

Elaboración: Propia

64

1`280,110.46

100.0

NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES, DISTRITALES Y DE CENTROS POBLADOS. 2002

DEPARTAMENTO

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD DISTRITAL

MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO

Nro.

%

Nro.

%

Nro.

%

AMAZONAS

7

3.6

76

4.7

65

3.8

ANCASH

20

10.3

146

8.9

120

7.1

APURIMAC

7

3.6

73

4.5

85

5.0

AREQUIPA

8

4.1

101

6.2

15

0.9

AYACUCHO

11

5.7

100

6.1

66

3.9

CAJAMARCA

13

6.7

114

7.0

217

12.8

CALLAO

1

0.5

5

0.3

1

0.1

CUSCO

13

6.7

95

5.8

89

5.2

HUANCAVELICA

7

3.6

87

5.3

147

8.7

HUANUCO

11

5.7

65

4.0

191

11.3

ICA

5

2.6

38

2.3

2

0.1

JUNIN

9

4.6

114

7.0

58

3.4

LA LIBERTAD

12

6.2

71

4.3

83

4.9

LAMBAYEQUE

3

1.5

35

2.1

24

1.4

LIMA

10

5.2

161

9.9

43

2.5

LORETO

6

3.1

43

2.6

13

0.8

MADRE DE DIOS

3

1.5

8

0.5

7

0.4

MOQUEGUA

3

1.5

17

1.0

17

1.0

PASCO

3

1.5

25

1.5

53

3.1

PIURA

8

4.1

56

3.4

42

2.5

PUNO

13

6.7

95

5.8

228

13.4

SAN MARTIN

10

5.2

67

4.1

92

5.4

TACNA

4

2.1

23

1.4

19

1.1

TUMBES

3

1.5

9

0.6

5

0.3

UCAYALI

4

2.1

10

0.6

14

0.8

194

100.0

1,634

100.0

1,696

100.0

TOTAL

Fuente: Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro Poblado Menor 2002. INEI. A fines del 2004 se constituyรณ un nuevo Distrito en Loreto Elaboraciรณn Propia

65

NÚMERO DE DISTRITOS, POBLACION Y SUPERFICIE POR REGIÓN. 2007 REGION Costa

DISTRITOS Nro.

POBLACION 2007

%

Hab.

%

SUPERFICIE Km2.

%

276

15.1

6,490,645

23.7

143,650.32

11.2

Sierra

1,262

68.9

8,770,738

32.0

381,701.20

29.7

Selva

252

13.7

3,675,292

13.4

757,046.70

58.9

43

2.3

8,482,619

30.9

2,817.38

0.2

1´285,215.60

100.0

Lima Metropolitana TOTAL:

1,833

100.0

27´419,294

Fuente: Censo de Población 2007. Resultados Preliminares. INEI Elaboración: Propia

66

100.0

NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES, DISTRITALES Y DE CENTROS POBLADOS. Julio 2007 División política - administrativa. Julio 2007 Departamento

Municipalidad Provincial No.

Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali TOTAL

7 20 7 8 11 13 1 13 7 11 5 9 12 3 10 7 3 3 3 8 13 10 4 3 4 195

%

Municipalidad Distrital No.

%

Municipalidad de centro poblado No.

%

3.6 10.3 3.6 4.1 5.6 6.7 0.5 6.7 3.6 5.6 2.6 4.6 6.2 1.5 5.1 3.6 1.5 1.5 1.5 4.1 6.7 5.1 2.1 1.5 2.1

83 166 80 109 111 127 6 108 94 76 43 123 83 38 171 51 11 20 28 64 109 77 27 13 15

4.5 9.1 4.4 5.9 6.1 6.9 0.3 5.9 5.1 4.1 2.3 6.7 4.5 2.1 9.3 2.8 0.6 1.1 1.5 3.5 5.9 4.2 1.5 0.7 0.8

69 158 95 19 113 238 1 112 182 215 5 97 86 25 56 8 8 19 60 43 264 99 21 6 23

3.4 7.8 4.7 0.9 5.6 11.8 0.0 5.5 9.0 10.6 0.2 4.8 4.3 1.2 2.8 0.4 0.4 0.9 3.0 2.1 13.1 4.9 1.0 0.3 1.1

100.0

1, 833

100.0

2, 022

100.0

Fuente: Cifras para la Descentralización. Versión Temática. Cuaderno No. 13 PNUD Elaboración: Propia

67

NUMERO DE MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES Y DE CENTROS POBLADOS. 2010

CODIGO

DEPARTAMENTOS

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL

MUNICIPALIDAD DISTRITAL

CENTROS POBLADOS

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA EL CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI

7 20 7 8 11 13 1 13 7 11 5 9 12 3 10 7 3 3 3 8 13 10 4 3 4

84 166 80 109 112 127 6 108 95 77 43 123 83 38 171 51 11 20 29 64 109 77 27 13 15

3,113 7,813 4,133 5,282 7,700 6,365 6 9,703 6,969 6,816 1,417 4,404 3,640 1,458 5,259 2,381 324 1,336 2,864 2,851 9,538 2,725 803 193 918

195 (a)

1,838

98,011

TO T AL

() Incluye Provincia Constitucional del Callao Fuente: INEI

68

ANEXO B ESQUEMA DE ENCUESTA PARA IDENTIFICAR PROGRAMAS O PROYECTOS FUNDAMENTALES EN LOS PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS Objetivo Una encuesta del tipo que se esquematiza en este anexo persigue identificar, en términos resumidos, aquellos proyectos calificados por su elevada significación para el desarrollo sostenido de una región o localidad. El esfuerzo se dirige a contar con referentes o información concreta que alimentaran los Planes de Desarrollo Concertados hacia el mediano y el largo plazo.

Criterios de Calificación Se trata de proyectos o programas que son “clave” o significativos en términos de su: a) Amplia cobertura territorial: subregionales, regionales, macro regionales, b) Impactos socio - económicos - ambientales sustantivos: aprovechamiento de cadenas productivas basadas en potencialidades competitivas, incremento significativo del empleo y de los ingresos, reducción de la pobreza, c) Capacidad para articular el territorio: ampliación e interacción de mercados, impulso de ciudades que actúan como ofertantes de servicios y tecnologías avanzadas, d) Calidad de arrastrar, promover o complementar otros proyectos prioritarios, e) Compatibilidad con políticas y programas nacionales de desarrollo considerados también como prioritarios para generar procesos de desarrollo, particularmente en su perspectiva descentralizada.

Calificarían como programas o proyectos de “impacto”, aquellos que efectivamente determinen cambios fundamentales en las plataformas económicas, sociales y ambientales de la Región o de un ámbito territorial al menos de escala multiprovincial.

En el caso del sector productivo, se pueden identificar con el desarrollo integrado de cuencas, ejes, circuitos o corredores económicos; poniendo en valor una amplia constelación de recursos naturales, infraestructurales o humanos o que articulan comercialmente una red de centros poblados de diferente jerarquía.

La mecánica para calificar y priorizar los programas o proyectos presentados implica establecer un sistema de indicadores para cada uno de los criterios anteriormente señalados.

Cada indicador debe disponer de un puntaje cardinal u ordinal, según el caso, dentro de un rango previamente establecido. En el caso de indicadores que admiten mediciones cardinales puede asumirse, por ejemplo de un fango del uno (1) al 10 (10). En el caso de indicadores que solo admiten mediciones ordinales puede asumirse, por ejemplo una secuencia de valoración con las figuras de “Alto”, “Mediano” y “Bajo” según la mayor o menor cualidad del indicador.

Es admisible ponderar los valores de los indicadores con los cuales se trabaje; en base a una calificación de aquellos indicadores que, con respecto a otros equivalentes, tienen, a juicio de los evaluadores, mayor importancia o jerarquía. Esta opción tiene el 69

riesgo, sin embargo, de responder a consideraciones subjetivas que pueden ser debatibles.

Alcances y procesamiento Deben considerarse proyectos que ya vienen ejecutándose y otros que están en proceso de estudio, aprobación y financiamiento. Esta consideración aparece en la quinta columna de la matriz. En ese sentido debe señalarse expresamente, para cada caso, si el proyecto o programa está en ejecución desde periodos anteriores; cuenta con estudios de Factibilidad, disponen de Expedientes Técnicos aprobados; tienen estudios de Prefactibilidad; o únicamente son Perfiles avanzados.

Pueden incluirse proyectos de diferente tipo o sector (sociales, de infraestructura o equipamiento, económico – productivos, de reforzamiento institucional; cuyo auspicio o formulación y/o realización correspondan a iniciativas publicas, privadas o compartidas (publico – privadas).

En el modelo de matriz que aparece al final de este anexo se esquematiza el tipo de información requerida.

En principio se sugiere incorporar en la matriz entre cuatro y cinco programas o proyectos que tengan efectivamente la calidad de generar impactos sustantivos, o ser generadores de otros programas o proyectos con esa característica.

Fases de aplicación En su primera fase, la encuesta se aplicara a funcionarios de las principales Gerencias del Gobierno Regional o Local (Municipal), así como a Consejeros y Regidores, según el caso. En una segunda etapa se recurrirá a especialistas que han estado manejando este tema y a líderes provenientes tanto del sector público como privado en sedes descentralizadas, especialmente al nivel Provincial. En esta opción se recurrirá a entrevistas, Foros o Talleres participativos.

Las dos fases deberían concluir antes de iniciar el conjunto de debates sobre los Presupuestos Participativos, en la medida en que estos deben tener como referencia fundamental a los Planes de Desarrollo Concertado.

70

MODELO DE MATRIZ PARA IDENTIFICAR PROGRAMAS O PROYECTOS CONSIDERADOS COMO FUNDAMENTALES PARA IMPULSAR EL DESARROLLO SOSTENIDO Nombre y Código del Programa o Proyecto

Ubicación y cobertura territorial

Descripción de su objetivo fundamental, contenidos y alcances

Inversión estimada en miles de soles corrientes; según cronograma

52

Situación del progrema o proyecto: En ejecución; Expediente Técnico, Factibilidad , Prefactibilidad; Perfil

Nombre de la (s) institución (es) que lo(s) formula(n) o propone (n)

Nombre de la (s) institución (es) que lo ejecutaría (n) y administraría (n)

Descripció n y calificación de sus principales impactos positivos y capacidade s para impul-sar otros proyectos prioritarios (Indicadores)52

. Está última columna de la matriz debe desagregarse en sub columnas cada una de las cuales prefigure el indicador que se usaría para la calificación.

71

ANEXO C MATRICES PARA PRIORIZAR PROYECTOS 1.MATRIZ GENERAL DE PONDERACION DE VARIABLES O FACTORES, PARA PRIORIZAR PROYECTOS. VARIABLE O FACTOR

CALIFICACIÓN

1

Favorece a población en Extrema Pobreza

2

Atiende Necesidades Básicas Insatisfechas

3

Tiene cofinanciamiento de ONG´s o Gobierno Regional

4

Proporción de la Población a la que sirve

5 6

Beneficia directamente a Población Vulnerable (jóvenes, ancianos, discapacitados) Tiene impacto en el empleo local

7

Promueve el desarrollo económico local

Mucho Poco Nada Ninguna Mas de Una y menos de 3 Mas de 3 No Parcial, menos del 30% Parcial, más del 30% Menos del 20% Entre el 21% y el 40% Más del 41% No Parcialmente Totalmente No Temporal Permanente No En pequeña escala En gran escala

5 3 0 0 3 5 0 3 5 1 3 5 0 3 5 0 3 5 0 3 5

8

Genera Ingresos Propias al Gobierno Municipal

9

Nivel del Proyecto

10

Fue considerado en el Presupuesto anterior

11

Promueve la Participación Ciudadana

0 3 5 1 3 5 1 4 5 1 3 5

12

Promueve la Concertación Institucional Local

13

Articula otros ámbitos municipales y regionales

14

Contribuye a la equidad de Género

Ninguno Poco Mucho Perfil Prefactibilidad Factibilidad Si Inicialmente No No Parcialmente Si, de manera importante No Parcialmente Si, de manera importante No Parcialmente Si, de manera importante No Parcialmente Si, de manera importante

más

PONDERACIÓN

1 3 5 1 3 5 1 3 5

Fuente: Secretaría Técnica de la Asociación de Municipalidades Rurales “Valle de los Chancas – AMRUVACH”. Andahuaylas. Cuadro modificado

72

2. MATRIZ DE INDICADORES PARA LA PRIORIZACION DE PROYECTOS Proyecto: ………………………………………………………

1

Tipo de Proyecto

2

Relación del Proyecto con Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados

3

Estado actual de la Propuesta de Proyecto

4

Relación del proyecto con la visión del Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo

5

6

Población beneficiaria en relación a su situación socioeconómica

Habitabilidad de la Población donde se ubica el proyecto

7

% porcentaje de población beneficiaria, en relación al distrito

8

Ámbito de influencia de la Idea de Proyecto

9

10

Antigüedad de la población solicitante del proyecto

Inversión realizada durante los 2 últimos años en la localidad o sector

11

Nivel de cumplimiento de Obligaciones Tributarias con el distrito

12

Urgencia del proyecto para resolver problemas

Seguridad, Fortalecimiento Institucional Infraestructura deportiva, plazas, parques, bermas, Veredas, Medio ambiente Infraestructura vial (Apertura de Trochas, Asfaltado, Puentes), Productivo, Turístico, Comercio.

Infraestructura de Educación, Salud, Electrificación Sistemas de Agua, Desagüe Esta en relación con 1 Programa Estratégico Esta en relación con 2 Programas Estratégicos Esta en relación con 3 Programas Estratégicos Idea Con Perfil Con perfil viable Con Expediente Técnico No está relacionado Medianamente relacionado Muy relacionado Aceptable Regular Pobre Muy pobre Pobre extremo Vive menos del 20% de asociados Entre 21% a 40% Entre 41% a 70% Entre 71% a 90% 5% a 19% 20% a 39% 40% a 59% 60% a 79% 80% a 100% Comité Local / Manzana / Entre dos a cuatro sectores A todo el Pueblo o Asentamiento A todo el anexo Distrital Menor a 18 años Entre 18 y 30 años Entre 31 y 50 años Entre 51 y 65 años Más de 65 años De 501,000 a mas Entre 301,000 a 500,000 Entre 201,000 a 300,000 Entre 101,000 a 200,000 Monto menor a 100,000 Muy Bajo (0% a10%) Bajo (10% a 30%) Regular (30% a 50%) Bueno (50% a 80%) Muy bueno (80% a 100%) Nada urgente Poco urgente Medianamente urgente Urgente Muy urgente

73

2 4 6 7 10 5 6 8 1 2 4 6 1 2 5 1 2 5 6 8 1 2 3 5 1 2 5 6 8 1 2 3 6 8 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

13

Importancia del proyecto para mejorar la prevenci贸n de riesgos de desastres

14

Importancia del proyecto para el desarrollo de actividades econ贸mico productivas

Nada importante Poco importante

1 2

Medianamente importante Importante Muy importante Nada importante Poco importante Medianamente importante Importante Muy importante

3 4 5 1 2 3 4 5

Puntaje: ________ Fuente: Instituto de Gesti贸n y Gobernabilidad Local (IGGL) El autor ha introducido algunos ajustes formales a la versi贸n del IGGL

74

ANEXO D MARCO NORMATIVO FUNDAMENTAL                    

Constitución de la República de 1993.

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, No. 29158 (20/12/2007) Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, No. 27658 Ley de Bases de la Descentralización, No. 27783 (20/07/2002) Ley de Incentivos para la integración y Conformación de Regiones, No. 28274 (09/07/2004).

Ley que Modifica la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley de Incentivos para la creación de Regiones, No. 29379 (13/06/2009).

Ley Orgánica de Municipalidades; No. 27972 (6.5.2003).

Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales; No 27867 (18/11/2002).

Decreto Legislativo No. 1026 (21/06/2008); que establece un Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar Procesos de Modernización Institucional Integral.

Decreto Supremo No. 040-2010-PCM (28/03/2010), que Reglamenta la Transferencia de Recursos Humanos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales.

Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo 995, (05/02/2004).

Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto; No. 28411 (8.12.2004).

Modificada por la Ley No. 28802.

Decreto Supremo No. 004-2010-PCM (12/01/2010), que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales 2010-2012.

Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, No. 27293, (28.6.2000).

Ley Marco del Presupuesto Participativo, No. 28056. Modificada por la Ley No. 29298 (17.12.2008).

Resolución Directoral No. 021-2008-EF/76.01 (8.4.2008), por el cual se aprueba el Instructivo No. 002-2008-EF/76.01 para el Pr4oceso del Presupuesto Participativo.

Ley que Implementa la Inversión Pública Regional y Local con participación del Sector Privado, No. 29230 (20/05/2008); y su Reglamento (Decreto Supremo No. 248-2009-EF, del 05/11/2009).

Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), No. 28522; modificado por el Decreto Legislativo No. 1088 (28/06/2008).

Ley de la Mancomunidad Municipal, No. 29029 (28.5.2007), modificada por la Ley No. 29341 (4.4.2009).

Decreto Supremo No. 079-207-PCM; que aprueba los lineamientos para la formulación y aprobación del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), y establece normas para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo. Complementado por el Decreto Supremo No. 062-2009-PCM que aprueba el formato del TUPA, y del Decreto Supremo No. 064-2010-PCM por el cual se aprueba la metodología para determinar los costos de los procedimientos administrativos y servicios exclusivos comprendidos en el TUPA.

Nota: La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), emite regularmente un resumen de las Normas Legales que son de interés de las Municipalidades (Acudir al correo: comunicaciones@remurpe,org.pe).

75

ANEXO E DECLARACIÓN DE LA SEXTA CONFERENCIA ANUAL DE LA RED DE MUNICIPALIDADES URBANAS Y RURALES DEL PERÚ (CAMUR 2011).

Los Alcaldes, Regidores y líderes de la sociedad civil asistentes a la Sexta Conferencia Anual de Municipalidades “MUNICIPIOS POR LA DESCENTRALIZACIÓN HACIA UNA REDISTRIBUCIÓN EQUITATIVA Y SUSTENTABLE”, realizada el 17 y 18 de Marzo del 2011 en las instalaciones del INICTEL – UNI en la ciudad de Lima, manifestamos lo siguiente: 1. Saludamos a los miembros de la Red de Municipalidades rurales del Perú – REMURPE y las asociaciones municipales que forman parte de la convocatoria de esta Sexta Conferencia: La Asociación de Municipalidades de la región San Martín (AMRESAM), la Asociación de Municipalidades rurales del Valle los Chancas (AMRUVACH), La coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque (CDCJC), La Mancomunidad Municipal de Huancavelica (AMUCZEH), La Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC), La Red de Municipalidades Rurales de Piura (REMURPI), La Red de Municipalidades Rurales de Puno (REMURPUNO), La Red de Municipalidades Rurales de Cusco (REMURCUSCO), La Red de Municipalidades Rurales de Cajamarca (REMURCAJAMARCA), La Red de Municipalidades rurales de Ancash (REMURANCASH), La Red de Municipalidades Rurales de Ayacucho (REMURAY), La Mancomunidades del Valle del río Apurímac y el Ene y todos los representantes de las Asociaciones y mancomunidades presentes.

2. La descentralización es un proceso vital y un instrumento indispensable para lograr que un país como el Perú que debe tener un Estado más cercano a la gente, que logre centrarse en el desarrollo territorial equilibrado, que logre distribuir los beneficios del crecimiento. A nueve años de iniciado este proceso, se ha debilitado su fuerza y grado de consenso inicial. Los nuevos gobiernos regionales, uno de los ejes centrales de este proceso, no tienen el ámbito, la autonomía ni los recursos suficientes para gestionar territorios descentralizados sostenibles; la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales no han pasado aun a los gobiernos locales; y porcentaje importante de los recursos a los gobiernos locales han sido recortados y hoy son distribuidos por el gobierno nacional como programa de modernización e Incentivos.

3. De otro lado, como hecho singular, el actual gobierno recolocó la descentralización en la agenda política, primero con la propuesta de municipalizar la salud y la educación y, luego con la creación de programas como JUNTOS y articulación de ellos, lejos de profundizar la transferencia de estos programas a los gobiernos sub nacionales.

4. También, no podemos olvidar que se desactivó el organismo rector del proceso y se creó una secretaria técnica adscrita a la presidencia del consejo de ministros.

Y su reemplazo, el Consejo de Coordinación Intergubernamental-CCI, aun no se ha instalado.

76

5. Estos elementos nos señalan que este proceso se ha estancado, y corre el riesgo de revertir lo avanzado, por lo que es indispensable retomar el debate para trabajar una agenda, la agenda pendiente para hacer este proceso irreversible en un contexto de crecimiento y de necesaria redistribución de la riqueza generada para tener un país sin excluidos, más equitativo.

6. En primer lugar se debe de retomar el tema de la conducción y la participación de los actores involucrados, sobre todo las representaciones de las municipalidades. Hoy se ha convocado a elecciones al Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) que es necesario y dónde organizaciones como REMURPE que han luchado en el proceso de descentralización deben tener presencia.

7. En segundo lugar se debe retomar el debate sobre la integración regional.

Necesitamos regiones con territorios sostenibles, más allá de los actuales departamentos. Necesitamos avanzar de las actuales Juntas de Coordinación Interregional a un Plan Nacional de Regionalización.

8. Es importante volver a discutir las transferencias de competencias y funciones.

Es importante debatir sobre las competencias ligadas a la producción y las que fortalezcan la promoción de las economías locales que realizan los gobiernos locales, y otros, que les permitan a los gobiernos subnacionales decidir con autonomía el desarrollo sostenible de sus territorios. Y en este debate retomar los temas de salud y educación, en un contexto de país donde junto al “crecimiento económico” mantiene a su población y, sobre todo, la rural con altos índices de desnutrición en salud y en la cola de la comprensión lectora y de análisis lógico matemático en educación. Las matrices de competencias por niveles de gobierno que establece la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), deberían incorporar los resultados de este debate, precisar las competencias compartidas y evitar duplicidades entre los diferentes niveles de gobierno.

9. Ligado a las transferencias de competencias es necesario repensar la descentralización fiscal, volver a mirarlo de forma conjunta para evitar las disparidades en los territorios y, lograr que los recursos transferidos por compensación realmente lleguen a los municipios más pobres; es decir los rurales. Además hay que exigir ya su implementación, convencidos que para esto es necesario consolidar la fuerza del movimiento municipal ya que la experiencia nos muestra que será una conquista y no una dádiva.

10. Los procesos de cambios, de transferencias, deben estar acompañados por un fuerte componente de fortalecimiento de capacidades de los gobiernos subnacionales. Este es un tema esencial pendiente; el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades debe incorporar a las municipalidades a través de su representación nacional que expresa REMURPE en su proceso de implementación.

77

11. Entre los nuevos temas que se están introduciendo y que es menester hacerlos visibles no solo porque es un tema de moda sino porque están afectando fuertemente a los municipios es el tema del cambio climático, especialmente las municipalidades rurales. Es una necesidad incorporar este tema en la agenda descentralista y municipal.

12. Ante la cercanía de las elecciones presidenciales y la presencia hoy de los principales partidos políticos que participan en esta gesta electoral, les solicitamos incorporar nuestra agenda entre sus primeras medidas de gobierno, y promover de nuevo el consenso inicial que este proceso tuvo.

13. Saludamos la presencia de las organizaciones Representativas de las Municipalidades de Bolivia y Colombia por su muestra de solidaridad y su voluntad de compartir con nosotros su amplia experiencia en el combate por hacer de sus países más justos, descentralizados y democráticos.

14. Instamos a los candidatos incorporar en su agenda y plan de Gobierno temas centrales como la descentralización Fiscal que busque una distribución equitativa de los recursos económicos, tomando en cuenta sobre todo a las municipalidades ubicadas en zonas rurales, que son aquellos que todavía no cuentan servicios de calidad, no tienen acceso a la conectividad, poseen vìas carrozables en muy mal estado; por estas razones solicitamos al nuevo gobierno tenga reuniones periódicas con REMURPE para concertar propuestas de desarrollo en zonas rurales.

15. Hacemos un llamado al Ministerio de Economía y Finanzas a que devuelva los saldos de balance del año 2010. Solicitar reunión de trabajo con el Ministro de Economía y los responsables del SIAF – MEF buscar las soluciones adecuadas.

Evitar que el FONIPREL sea manejado para beneficiar algunas municipalidades y que el incumplimiento de las anteriores autoridades no puede ser argumento para impedir las transferencias del PMM y el PIM a las nuevas gestiones. De no darse solución las municipalidades participantes estarán expectantes para convocar a otras y movilizarse para lograr solución a este problema.

16. El planeamiento nacional, regional y local es un asunto central para el desarrollo del país por lo que se debe exigir un mayor liderazgo de CEPLAN e incorporar a los gobiernos locales en esos procesos de planeamiento.

17. Las Municipalidades participantes nos comprometemos en trabajar la gestión de riesgos y desastres.

18. Acordar que en el consejo consultivo y técnico de REMURPE se integren nuestros directivos salientes y que sea presidido por nuestro ex presidente Wilbert Rozas.

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ANEXO F MODELO DE CURSO DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO Y GESTION DEL DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL I. SUSTENTACIÓN El planeamiento estratégico es una de las herramientas de mayor potencial para administrar procesos de desarrollo sostenibles y equitativos tanto en el sector público como en el sector privado.

El planeamiento estratégico es particularmente significativo en la gestión de los gobiernos regionales y municipales, considerando la prioridad que se le otorgado a la descentralización en las políticas públicas de los gobiernos que se han sucedido en los recientes años; y que se corresponden con una histórica aspiración de la sociedad civil frente a una economía y a un aparato Estatal que son extremadamente centralistas.

Las elecciones regionales y municipales del 2010 le añaden un factor clave a los intentos de perfeccionar los planes y presupuestos participativos que en esos espacios deben ser liderados por los Presidentes Regionales y los Alcaldes.

II. OBJETIVO Proporcionar a funcionarios públicos, a profesionales en las distintas disciplinas y a líderes de organizaciones sociales, un conjunto de conceptos e instrumentos con los cuales se deben abordar los esfuerzos para la formulación y gestión de planes de desarrollo concertados al nivel regional y local.

III. ALCANCES 1. El enfoque del desarrollo humano se asume como marco de los procesos orientados a la descentralización y a la gestión del desarrollo regional y local.

2. Se enfatiza en el manejo de criterios para promover proyectos de inversión, en base al potencial competitivo de los recursos institucionales, económicos, infraestructurales y naturales disponibles.

3. La organización económica territorial se considera como una de las plataformas esenciales para el establecimiento de planes de desarrollo concertados y para los procesos de regionalización.

4. Se incide en el tratamiento de herramientas operativas para articular los diferentes tipos de planes sectoriales entre sí y de estos con un Plan Estratégico Integral y con los respectivos presupuestos participativos.

5. El curso está orientado a profesionales que están o pudieran estar vinculados al tratamiento de planes y presupuestos, en el entorno de los procesos de desarrollo regional y local.

IV. METODOLOGÍA 1. El curso se ha diseñado con la modalidad presencial.

2. Las exposiciones iniciales se enriquecerán con debates sobre casos y experiencias concretas.

3. Se entregará, como soporte, material técnico y académico.

4. El Curso tendrá una cobertura de 30 horas académicas en total.

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V. EVALUACIÓN La evaluación de los participantes se efectuará en base a tres criterios: 1. Asistencia al 70% de las sesiones y dinámica de participación en ellas (20%) 2. Presentación y sustentación de un ensayo individual sobre alguno de los temas centrales del curso (30%).

3. Prueba escrita (50%).

Los participantes que tengan una calificación aprobatoria de al menos 13 sobre 20 puntos recibirán un Certificado VI. CONTENIDO GENERAL DEL CURSO Introducción   

Alcances y proyecciones del Curso Requerimientos administrativos y metodológicos Repaso del proceso de planeamiento estratégico

Sección 1. El Contexto económico, social y político.      

Crisis de los modelos económicos y políticos vigentes: crecimiento sin desarrollo; primarización de la plataforma productiva; un Estado incipiente, una democracia en construcción; pobreza recurrente.

El centralismo económico – productivo y político – administrativo. Perspectivas de la descentralización.

El Perú, un país diverso. Ventajas y limitaciones.

La Globalización. Balance en función del desarrollo nacional. Impactos de la crisis financiera y económica mundializada sobre el país, las regiones y las localidades.

Alcances de los Tratados de Libre Comercio y de las iniciativas de integración continental: Comunidad Andina de Naciones, MERCOSUR, UNASUR. La descentralización como política de Estado. Su inserción en el Acuerdo Nacional

Sección 2. El Enfoque del Desarrollo Humano. Una visión renovadora para enfrentar la pobreza y la exclusión social.   

Contenidos fundamentales del enfoque del desarrollo humano. Confrontación con otros enfoques.

Las políticas macroeconómicas, macrosociales y ambientales insertadas en el enfoque del desarrollo humano.

Los Índices y el ranking del Desarrollo Humano: un acercamiento a la comprensión del enfoque del desarrollo humano.

Sección 3. Marco normativo fundamental.     

Constitución Política.

Ley de Bases de la Descentralización.

Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Locales.

Ley de Promoción de la Inversión Descentralizada.

Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones.

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     

Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales.

Ley de la Mancomunidad Municipal.

Marco Macroeconómico Multianual.

Normas relacionadas con la gestión presupuestal descentralizada.

Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

Normas sobre el ordenamiento territorial y la Zonificación Ecológica – Económica

Sección 4. Ordenamiento del territorio y desarrollo descentralizado      

El territorio como el espacio social y económicamente construido: soporte de las estrategias descentralistas y de las políticas de regionalización. Proyecciones geopolíticas y conexiones fronterizas.

Rol de los Centros o Conglomerados Urbanos como dinamizadores del desarrollo.

Ejes y circuitos de intercambio. Rol de las infraestructuras viales, portuarias y energéticas.

Manejo integrado de cuencas.

Tipologías económicas territoriales para fines de planeamiento estratégico.

Tratamiento operativo de los planes o estrategias de ordenamiento territorial y de la Zonificación Ecológica – Económica.

Sección 5. Las potencialidades competitivas de los recursos disponibles como pivotes del desarrollo regional y local.   



  

Ventajas Comparativas, Vocaciones Productivas y Potencialidades Competitivas de los recursos disponibles, como bases del desarrollo regional y local. Su materialización en cadenas empresariales.

Función de los recursos forestales, mineros, gasíferos, hidrobiológicos y petroleros. Análisis de las privatizaciones o concesiones.

Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y la Certificación de Restos Arqueológicos (CIRA). Arbitraje de conflictos socio ambientales.

La Competitividad en el marco del desarrollo regional y local. Factores clave de la competitividad: empresarialidad, capacidad para asumir riesgos en la conformación de funciones de producción, innovación permanente; información.

Economías de escala según el mercado. Exportaciones y mercados locales.

Planes Regionales y Locales de Competitividad y su nexo con el Consejo Nacional de la Competitividad.

Estrategias para impulsar inversiones público – privadas.

Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL).

Sección 6. Organización institucional para la gestión descentralizada.  Red institucional de la sociedad civil: Gremios Laborales y Empresariales, Frentes Provinciales y Departamentales de Desarrollo, Partidos Políticos de escala Local y Regional, Universidades, Comunidades Campesinas y Nativas, Juntas de Usuarios de Sistemas de Riego. Redes Municipalistas, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Sus roles en los procesos de desarrollo descentralizado, planeamiento y de programación presupuestaria.

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 Red Institucional del Estado: Ministerios Sectoriales, la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, Organismos Públicos Descentralizados, Programas Especiales Desconcentrados; Gobiernos Regionales y Municipales; el Consejo de Coordinación Intergubernamental.

Concordancias y conflictos reales o latentes entre las respectivas funciones, atribuciones y capacidades.  La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales; las Juntas de Coordinación Interregionales, las Regiones “Piloto”, las Mancomunidades Regionales, las Mancomunidades Municipales. Situación y perspectivas. Su inserción en los procesos de regionalización y descentralización.  Estructuras Organizacionales (ROF, MOF) en el marco de las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales. Los Consejos Regionales, las Asambleas Municipales, los Consejos de Coordinación y los Comités o Mesas Temáticas.  Mecanismos para la gestión de los Gobiernos Regionales y Locales: Planes Institucionales, Planes de Desarrollo de Capacidades. Tratamiento de los sistemas administrativos, contables y financieros, de Recursos Humanos, logísticos e informáticos.  Transparencia, Comités de Vigilancia Ciudadana y Unidades de Control Interno.  Procesos básicos para la gestión de contratos de adquisición de bienes y servicios, en el marco de la normatividad del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado.

Sección 7. Planeamiento del desarrollo regional y local  Enfoque conceptual y práctico del planeamiento estratégico como instrumento de la gestión de los Gobiernos Regionales y Municipales. Estrategias de ordenamiento territorial e identificación de proyectos de inversión viables como base.  El marco lógico de los procesos de planeamiento. Desde el enfoque general hasta la determinación de proyectos específicos, pasando por la construcción de la Visión del Desarrollo, la determinación de los “Ejes” del Desarrollo, la fijación de Objetivos y Metas y la elaboración de las estrategias.  Los Centros Regionales de Planeamiento Estratégico y las Gerencias Regionales y Municipales de Planeamiento, Programación Presupuestaria y Acondicionamiento del Territorio. Su articulación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).  Programas organizados en torno a proyectos nacionales o macro regionales.  Correlación funcional entre los Planes de Desarrollo Concertados, los Presupuestos Participativos y los Proyectos Específicos de Inversión en las instancias regionales y municipales.  Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados Macro regionales y los Planes Regionales y Municipales. El caso de las Juntas de Integración Regionales.  Articulación de los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales con los Planes Sectoriales de escala nacional y subnacional respectivos, los Planes de Competitividad, los Planes de Previsión de Desastres Naturales y Manejo de Riesgos, los Planes de Desarrollo de Capacidades y los Planes de Ordenamiento Territorial.  Articulación de los Planes de Desarrollo Concertados Regionales y Municipales con los Programas o Proyectos Especiales. Los casos de “Sierra Exportadora”, “Juntos”, “Sierra Productiva”, “Plan de Desarrollo del Valle del Apurimac y del Ene” (VRAE).

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 Correlación entre los Planes de Desarrollo Concertados y los Planes de Desarrollo Institucionales de los Gobiernos Regionales y Locales.

Sección 8. Formulación y manejo de los Presupuestos Participativos  Los Planes de Desarrollo Concertados como referentes funcionales.  Secuencia del proceso de formulación y aprobación de los Presupuestos Participativos. Fases Previas o Preparatorias y fases Operativas. Pautas para la negociación con el Gobierno Nacional y con el Congreso.  Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) y Presupuestos Institucionales Modificados (PIM).  Regulaciones normativas del Ministerio de Economía y Finanzas: Marco Macroeconómico Multianual de la Inversión Pública, Ley Anual de Presupuesto Público, Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).  Transferencias de atribuciones y capacidades a los Gobiernos Locales y Regionales. Sus implicancias sobre los Presupuestos Participativos.  Fuentes financieras de los Presupuestos Participativos. Recursos Propios, endeudamiento, transferencias presupuestales; Fondos de Compensación Regional (FONCOR) y Municipal (FONCOMÚN); el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL); los Canon y Sobre canon; las Regalías, los Fideicomisos establecidos por empresas mineras, los impuestos a las sobreganancias. Análisis sobre la consistencia y la compatibilidad relativa de estas diversas fuentes; en el contexto de una reforma fiscal descentralizada.  El enfoque de Presupuestos y Proyectos en función de sus “Impactos o Resultados”.  Mecanismos participativos para la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los Presupuestos: Consejos de Coordinación Regionales y Locales, Mesas Especiales o Temáticas.

Sección 9. Instrumentos para la formulación de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos Regionales y Locales  Base de Datos y Línea de Base o “Punto de Arranque”.  Metodologías Expeditivas para la formulación de Diagnósticos Funcionales.  Metodologías para establecer Visiones Prospectivas del desarrollo regional y local hacia el Mediano/Largo plazo  Metodologías de priorización y articulación de programas y proyectos.  Sistemas Básicos de Seguimiento y Evaluación de Metas e Impactos; tanto de los Planes y Presupuestos como de la gestión corporativa de los Gobiernos Regionales y Municipales.

Sección 10. Desafíos y Agenda Pendiente de la Descentralización  Decisión política al mayor nivel para impulsar efectivamente la descentralización y el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Municipales.  Superación de la pobreza y la exclusión social; en el marco de las políticas de desarrollo integral y del aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes recursos disponibles en los niveles regional, local y comunal.  Manejo racional del ambiente y de los recursos naturales renovables. Replanteo de los criterios para concesionar la explotación de recursos naturales e infraestructuras.

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 Transferencias de facultades, atribuciones y capacidades a las instancias gubernamentales y sociales regionales y locales; en el marco de las políticas de Reforma o Modernización del Estado en General y del Poder Ejecutivo en particular.  Activación del Consejo de Coordinación Intergubernamental.  Reforma Fiscal y financiera integral descentralizada.  Estímulos a la asociatividad municipal. Perspectivas de las Mancomunidades Municipales.  El Plan Nacional de Regionalización. Sus alcances y perspectivas. Criterios alternativos a los utilizados en el intento de Regionalización del 2005.

Restricciones estructurales. Las Juntas de Coordinación Regional y las “Regiones Piloto” o Mancomunidades Regionales como referentes básicos.  Consolidación del Sistema Nacional y de los Sistemas Descentralizados de Planeamiento Estratégico.  Replanteo de la normatividad sustantiva sobre programación y ejecución presupuestal.  Afinamiento de los mecanismos de participación popular.

BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAL 1.

“Planeamiento del Desarrollo Local. Guía Autoinstructiva”. Proyecto Fortalecimiento de ONGs Perú (Grupo Pachacamac, Inwent de Alemania, DED de Alemania). Lima, noviembre del 2004.

2.

“Presupuesto Participativo. Guía Autoinstructiva”. Proyecto Fortalecimiento de ONGs Perú (Grupo Pachacamac, Inwent de Alemania, DED de Alemania). Lima, noviembre del 2004.

3.

“Incidencia Política para la Gobernabilidad Democrática Local. Guía Autoinstructiva”. Proyecto Fortalecimiento de ONGs Perú (Grupo Pachacamac, Inwent de Alemania, DED de Alemania). Lima, noviembre del 2004.

4.

“Gestión del Desarrollo Local”. Módulo 4 del Proyecto “Promoción y Capacitación de Agentes Culturales en Red: Perú, Bolivia y España”; editado por la Escuela Mayor de Gestión Municipal, 2007.

5.

“Pautas para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública”. Ministerio de Economía y Finanzas, con el auspicio de USAID/Perú – Pro Descentralización y de la cooperación alemana GIZ. Lima, 2010.

6.

“Conflictos Latentes y Agenda para el Desarrollo de los Espacios Alto Andinos Peruanos”. Raúl Lizárraga Bobbio. En la Edición No. 6 de la Revista Punto de Vista. Arequipa, diciembre del 2010.

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“Descentralización, desarrollo humano y planeamiento estratégico en Perú”.

Raúl Lizárraga Bobbio. Revista Latinoamericano de Desarrollo Humano No. 75, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Colombia, julio 2011.

8.

“Descentralización y Regionalización en el Perú. Hacia una Nueva Economía y un Nuevo Estado”. Raúl Lizárraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Febrero del 2010.

9.

“Desarrollo Local. Contexto, alcances e instrumentos para su gestión”. Raúl Lizárraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Junio del 2011, 10. “Proceso de Descentralización 2008. Balance y Recomendaciones”. USAID/Perú Pro Descentralización. Lima, marzo del 2009.

11. “Descentralización en el Perú. Viejos Mitos, Nuevos Retos”. Raúl Lizárraga Bobbio. RED-Perú. Lima, Enero del 2009.

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12. “Desarrollo Local. Contexto, alcances e instrumentos para su gestión”. Raúl Lizárraga Bobbio. Colegio de Economistas de Lima. Lima, julio del 2011.

13. “Plan, Programa y Proyecto. Un aporte para la gestión regional y local”.

Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 12. Lima, Abril del 2008.

14. “Instrumentos Metodológicos: Sistemas de Información para el Desarrollo Local –SIDEL”. Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 11. Lima, 2007 15. “Descentralización. Avances y Agenda Pendiente”. PNUD. Lima, Abril del 2005.

16. “La Reforma Descentralista Peruana. Enfoque Territorial y Autonómico”. Manuel Dammert Ego Aguirre. Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Junio del 2003.

17. “Descentralización para el Desarrollo Humano en el Perú”. Efraín Gonzales de Olarte. Cuadernos PNUD; Serie Desarrollo Humano No. 4. Lima, Junio del 2003.

18. “Monitoreo y Evaluación de Planes de Desarrollo Local Concertados en Municipios Rurales del Perú - Avances”. Rómulo Antunez. REMURPE. Lima, febrero del 2005.

19. “Gerencia Social. Diseño, monitoreo y evaluación de proyectos sociales”.

Enrique Velásquez y otros. Universidad del Pacífico, Centro de Investigación.

Lima, Mayo del 2000.

20. “Descentralización, Organización Económica del Territorio y Potencial de Recursos”. Cuaderno PNUD; Serie Cuadernos de Desarrollo Humano No. 3. Luisa Galarza. Julio del 2002.

21. “Informe sobre Desarrollo Humano, Perú 2002. Aprovechando las Potencialidades”. PNUD. Lima, Junio del 2002.

22. “Informe sobre Desarrollo Humano; Perú 2005. Hagamos de la Competitividad una Oportunidad para Todos”. PNUD. Lima, Abril del 2005.

23. “Informe sobre Desarrollo Humano; Perú 2006. Hacia una Descentralización con Ciudadanía”. PNUD. Lima, Abril del 2006.

24. Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos. Paginas Web de los Gobiernos Regionales y Locales. Pagina Web del Ministerio de Economía y Finanzas.

25. “Guía para el Texto Único de Procedimientos Administrativos. Orientaciones para Municipalidades del ámbito rural”. Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros; con el auspicio de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE). Lima, 2011.

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ANEXO G INFORME TÉCNICO DE VIABILIDAD DE UNA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL CONTENIDO DEL INFORME TÉCNICO El Informe Técnico es el documento que contiene información de carácter prospectiva y que expresa la viabilidad para la constitución de la Mancomunidad Municipal. Es elaborado por las municipalidades intervinientes, de manera individual o conjunta. El Informe Técnico incluirá los siguientes rubros: I. DIAGNÓSTICO a) Diagnóstico Institucional: Es la apreciación de la gestión administrativa, interna y externa, de las municipalidades que conforman la Mancomunidad Municipal; tiene la siguiente información: - Gestión de personas: Describe las competencias desarrolladas en cada una de las municipalidades.

- Inversiones priorizadas: Es la referencia a los proyectos programados en el plan de desarrollo concertado y en el plan operativo institucional, de cada municipalidad.

- Ejercicio de funciones: Es la descripción del desempeño en el ejercicio de funciones, señaladas en la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N° 27972, en las siguientes materias: organización del espacio físico, servicios públicos locales, servicios sociales locales, desarrollo y economía local, participación ciudadana, protección y conservación del ambiente. Esta información es de especial relevancia en aquellas materias en las que se tiene interés de trabajar en conjunto. b) Diagnóstico Social y Demográfico: Es la información social y demográfica, de análisis en el ámbito territorial de la Mancomunidad Municipal. Se utilizarán, como fuente de información, los “Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda”, los estudios del Instituto Nacional de Estadística e Informática, y otros, principalmente en las siguientes variables: - Población.

- Educación.

- Salud.

- Necesidades Básicas Insatisfechas.

- Territorio y Vivienda.

- Desarrollo Social.

II. GESTIÓN ESTRATÉGICA a) Visión Es la imagen institucional proyectada de la Mancomunidad Municipal expresada en función al desarrollo económico local, la participación ciudadana, la calidad de los servicios públicos, la cobertura de infraestructura económica, productiva y social; responde a la pregunta: ¿Qué se propone lograr la Mancomunidad Municipal?.

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b) Misión Es la descripción de los servicios públicos y proyectos de inversión, las necesidades que se propone atender, los valores y cualidades distintivas de la Mancomunidad Municipal; responde a las preguntas: ¿Para qué existe la Mancomunidad Municipal?, ¿Qué necesidades se propone atender? y ¿Cuál es el público objetivo de los servicios públicos o de los proyectos de inversión?. c) Ámbito Territorial Es la descripción de las circunscripciones territoriales, provinciales o distritales, que pertenecen a las municipalidades que conforman la Mancomunidad Municipal.

Debe presentarse un plano de ubicación del ámbito territorial de la Mancomunidad Municipal. d) Objeto La Mancomunidad Municipal identificará los servicios públicos que prestará, o las obras o proyectos de inversión pública que ejecutará. Los servicios y los proyectos deben conservar correspondencia con las funciones que se delegarán a la Mancomunidad Municipal. e) Objetivos Son los objetivos estratégicos de la Mancomunidad Municipal, los que deben guardar correlación con los planes de desarrollo concertado regional y local. Se definen a manera de logros o resultados específicos que se esperan alcanzar, durante el horizonte de planeamiento, en aquellas materias que constituyen el objeto de la Mancomunidad Municipal. f) Horizonte de Planeamiento Es el calendario de trabajo propuesto para el desarrollo del objeto de la Mancomunidad Municipal; deberá articularse con el horizonte establecido en los Planes de Transferencia y otros que apruebe la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. En los proyectos de inversión pública, se deben señalar los cronogramas de ejecución física y financiera. g) Desarrollo Económico Local Sustentará la siguiente información: - Identificación y descripción de las principales actividades económicas y productivas, en el ámbito territorial de la Mancomunidad Municipal.

- Descripción de los Proyectos de Inversión Pública para promover el desarrollo local.

III. GESTIÓN DESCENTRALIZADA a) Estructura Orgánica La estructura orgánica básica de la Mancomunidad Municipal debe incluir: a) un órgano directivo, el Consejo Directivo, integrado por los alcaldes de las municipalidades que conforman la Mancomunidad Municipal y b) un órgano de administración, la Gerencia General, a cargo del Gerente General, designado por el Consejo Directivo.

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En forma adicional la propuesta puede considerar otros órganos; en atención a la cobertura de los servicios públicos locales, la necesidad de funcionamiento, la implementación de los sistemas administrativos del Estado y la disponibilidad presupuestal.

Para fomentar la participación ciudadana, podría crearse un órgano de coordinación en la estructura orgánica de la Mancomunidad Municipal. b) Competencias y Funciones En base a la delimitación del objeto y los objetivos, se identificarán las competencias y funciones que las municipalidades deben delegar a la Mancomunidad Municipal, evitando la duplicidad de gasto o la superposición de atribuciones. Estas funciones deben guardar correspondencia con los servicios públicos que prestará, o las obras o proyectos de inversión pública que ejecutará la Mancomunidad Municipal. c) Relaciones de Coordinación, Cooperación y Colaboración Se mencionará una propuesta de las instituciones públicas y privadas, y de la sociedad civil, con las cuales debieran establecerse relaciones de coordinación, cooperación y colaboración; en orientación al cumplimiento de los objetivos y al fortalecimiento de la institucionalidad de la Mancomunidad Municipal. Podrá incluirse a los Sectores del Gobierno Nacional, al Gobierno Regional, universidades, entidades de la cooperación internacional, asociaciones de productores locales y otras entidades, con las cuales trabajarían en conjunto; tales como, con el Gobierno Regional y entidades de la cooperación internacional, para la prestación de servicios públicos y la ejecución de proyectos de inversión pública; con los Sectores del Gobierno Nacional, universidades y entidades de la cooperación internacional, para la asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades en la Mancomunidad Municipal; con otras Mancomunidades Municipales, para el intercambio de experiencias; y con las organizaciones de la sociedad civil, para recibir propuestas de proyectos de inversión pública. d) Provisión de Personal y Desarrollo de Capacidades Es la identificación del perfil de capacidades para el ejercicio de las funciones delegadas y la propuesta de personal que cada municipalidad debe aportar a la Mancomunidad Municipal, de acuerdo a los regímenes de contratación existentes: - Carrera Administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N° 276.

- Actividad Privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728.

- Contratación Administrativa de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo N° 1057.

- Contratación de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo Nº 1017. e) Recursos Es la propuesta de aportes económicos que deben provenir de las municipalidades, para financiar: a) la prestación de servicios públicos o la ejecución de proyectos de inversión pública, y b) los gastos generales de administración de la Mancomunidad Municipal. Puede ser un compromiso genérico o específico, señalando la periodicidad con que se realizarán las transferencias financieras.

IV. SOSTENIBILIDAD La Mancomunidad Municipal deberá diseñar y ejecutar estrategias de sostenibilidad de la gestión descentralizada, según los siguientes criterios:

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a) Estrategias de Fortalecimiento y Consolidación Institucional Son acciones que darán continuidad a la prestación de servicios públicos y la ejecución de proyectos de inversión pública, y que fortalecerán la institucionalidad de la Mancomunidad Municipal, tales como: - Formulación e implementación de un programa de desarrollo de capacidades.

- Promoción de espacios y mecanismos de participación ciudadana.

- Identificación e implementación gradual de los servicios públicos; con la participación, de manera coordinada y concertada, en las Comisiones Intergubernamentales. Se tendrá como base el diseño de una matriz de gestión descentralizada con el establecimiento de las fases de desarrollo, competencias y roles de las municipalidades y de otras entidades intervinientes en el proceso; de conformidad a lo señalado en el Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, que aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009”, y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralización. b) Desarrollo Económico Local Se sustentará en la siguiente información: - Identificación de potencialidades en las actividades económicas y productivas, y las zonas de desarrollo.

- Impacto esperado en la ejecución de los proyectos de inversión pública.

- Promoción de la competitividad en el ámbito territorial de la Mancomunidad Municipal. c) Capacidad de Gestión Se sustentará en la siguiente información: - Disponibilidad financiera de cada municipalidad y la identificación de otras fuentes de financiamiento.

- Personal propuesto y capacidades desarrolladas. d) Evaluación En forma complementaria, podrá realizarse una evaluación social, económica y financiera, de la prestación de servicios o de los proyectos de inversión pública. ………………………..

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EL AUTOR Raúl Lizárraga Bobbio es un economista graduado en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con Maestrías en Desarrollo Económico (Universidad de Chile) y Planificación Regional y Urbana (Universidad de Puerto Rico).

Se ha desempeñado como consultor o funcionario de las Naciones Unidas (UNOPS, PNUD, UNICEF) y del Gobierno, en la formulación y ejecución de Planes de Desarrollo Regionales y Provinciales, en Cajamarca, Húanuco, Ancash, Ayacucho, Apurimac, Junín y Huancavelica. Así mismo, en Colombia, Nicaragua, Guatemala y El Salvador.

Ha sido Director de Sucursales de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), Director de Ordenamiento Territorial y Coordinador de la Oficina del Norte (Chiclayo) del Instituto Nacional de Planificación y Coordinador del Programa de Apoyo a las Corporaciones Regionales de Desarrollo del Ministerio de la Presidencia.

En el plano académico, ha sido profesor de Economía, Desarrollo y Planificación Regional en las Universidades Nacionales de Ingeniería, San Marcos, Huamanga, Huancayo.

Ha escrito varios libros, ensayos y artículos sobre su especialidad.

Está asociado a la Red Perú y a la Asociación Civil Mariscal Ramón Castilla (ACMRC) cuyo eje temático es la Reforma del Estado. Ha participado en varias de las Conferencias Anuales (CAMUR) de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) y en los Foros anuales (CAREMA) de la ACMRC. Ha sido Director de Consejo Directivo del Colegio de Economistas de Lima.

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La Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local se constituyó en el año 2000, como resultado de la confluencia de diversos espacios de concertación distrital, provincial y nacional, en momentos políticos y sociales muy complicados y adversos a la democracia participativa y representativa, así como para la gestión pública. Luego de más de una década de funcionamiento, la Red Perú ha reafirmado su misión de promover y lograr que la democracia participativa se institucionalice en el sistema político peruano, sea parte de la cultura política nacional y aporte a la construcción de un Estado descentralizado con capacidad de garantizar el derecho a la calidad de vida y el bienestar de todas las personas, a través de una gestión pública efectiva y transparente. Igualmente, es propósito de la Red Perú el de contribuir a que la gobernabilidad democrática sea un componente fundamental del desarrollo humano sostenible. En esta perspectiva, La Red Perú asume la concertación como una de las expresiones más avanzadas de la democracia participativa y de la cultura democrática en general.

La Red Perú expresa una capacidad de la sociedad peruana para intervenir organizadamente con propuestas responsables para el establecimiento de políticas públicas de carácter local, regional y nacional. Sus estrategias se orientan a la promoción de experiencias de gestión pública; el desarrollo de capacidades de los actores públicos y privados comprometidos con el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la lucha por la transparencia y contra la corrupción.

La Red Perú la conforman entidades no gubernamentales, organizaciones sociales de base, espacios de concertación local, autoridades locales, líderes sociales y ciudadanos individuales. Cuenta con una Dirección Nacional y varias comisiones temáticas; una de las cuales es la de descentralización.

La sede de la Red Perú es Parque Hernán Velarde No. 72; Urbanización Santa Beatriz.

Lima. Sus teléfonos son: 4230465 y 4335060,

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