Prevención de la violencia y lucha contra la corrupción en el ámbito local

Prevención de Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Relatoría de la mesa 2 de la segunda jornada del Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia y la Anticorrupción

Prevención de Violencia y lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Relatoría de la mesa 2 de la segunda jornada del Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia y la Anticorrupción

2011 Programa de las naciones unidas para el desarrollo San salvador

Prevención de Violencia y lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Rel ator í a d e l a m es a #2 d e l a se g u n da j o r n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a C e n t r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p o r l a Tr an spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

Editor Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD

Equipo Área de Gobernabilidad Democrática PNUD El Salvador: Marcela Smutt Sergio Aguiñada (coordinador)

Equipo de Gobernabilidad Local y Descentralización del Centro Regional, PNUD: Gerardo Berthin María Angélica Vásquez Dayana Guillén Yael Bolaña Charlotta Sandin Autor: José Luis Sánz / Edición y corrección de textos: Tania Góchez / Diseño y diagramación: Contracorriente Editores Esta publicación y los documentos relacionados han sido posibles con el apoyo financiero y técnico de la Iniciativa Regional de Transparencia y Rendición de Cuentas para los Gobiernos Locales (TRAALOG, por sus siglas en Inglés).

Los conceptos y comentarios contenidos en la presente publicación reflejan los puntos de vista de sus autores, y no necesariamente los del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ni del resto de agencias que conforman al Sistema de Naciones Unidas.

Índice general

Glosario............................................................................................................................ 4 Presentación.................................................................................................................. 5

1. La Declaración de Guatemala, cuatro años después............................. 6 2. Tiempos de riesgo. Hacia la seguridad por la transparencia...............9 3. El ámbito local frente al énfasis regional..................................................11 4. La discusión......................................................................................................... 13 5. Conclusiones de la mesa temática............................................................. 17 6. Casos de éxito, modelos replicables.......................................................... 18 7. Camino a las recomendaciones................................................................... 19 8. Aportes para futuros foros............................................................................ 21

Glosario

AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos.

CAM:

Cuerpo de Agentes Metropolitanos

CAS:

Comisiones de Auditoría Social

CCJ:

Casas Comunitarias de Justicia

CES:

Consejo Económico y Social

CICC:

Convención Interamericana contra la Corrupción

CICIG: Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos CNSP: Consejo Nacional de Seguridad Pública FISDL: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo GPC:

Gabinetes del Poder Ciudadano

GTZ:

Cooperación Técnica Alemana

NDI:

Instituto Nacional Demócrata

OEA:

Organización de Estados Americanos

ONG:

Organización no gubernamental

PC:

Participación ciudadana

PEP:

Procuraduría de Ética Pública

PNC:

Policía Nacional Civil

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SICA:

Sistema de Integración Centroamericana

SG:

Secretaría General

UE:

Unión Europea

USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional TI:

4

Transparencia Internacional

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

Presentación

L

os días 28 y 29 de septiembre de 2010 se ce-

no a la información pública; entidades encargadas

lebró en el Hotel Crowne Plaza de San Salva-

de la formulación de políticas y planes de transpa-

dor el Primer Foro de América Central y Repú-

rencia y lucha contra la corrupción; prevención de la

blica Dominicana por la Transparencia, convocado

corrupción en el manejo de programas y fondos so-

por el Gobierno de El Salvador, la Secretaría para

ciales; mecanismos de lucha contra la corrupción en

Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Transparen-

los cuerpos de seguridad; prevención de la violencia

cia Internacional (TI), la Fundación Nacional para el

y lucha contra la corrupción en el ámbito local; y fi-

Desarrollo (FUNDE), la Secretaría General del Siste-

nanciamiento político y captura del Estado.

ma de Integración Centroamericana (SG-SICA) y el

Cada una de las mesas de trabajo contó con

Instituto Nacional Demócrata (NDI). El Foro contó

panelistas específicos para promover la discusión,

con el respaldo de la Agencia de los Estados Uni-

y debían desembocar en la formulación de una

dos para el Desarrollo Internacional (USAID), la

lista cerrada de conclusiones y líneas de actua-

Agencia Española de Cooperación Internacional

ción sobre el tema abordado.

para el Desarrollo (AECID), el Gobierno de Dina-

En la metodología de trabajo establecida para

marca, el Programa de las Naciones Unidas para el

las mesas se solicitaba la formulación de reco-

Desarrollo (PNUD) a través de la Iniciativa Regional

mendaciones específicas para diferentes actores

de Transparencia y Rendición de Cuentas para los

sociales: poderes ejecutivos y legislativos, sistema

Gobiernos Locales (TRAALOG por sus siglas en In-

judicial y Ministerio Público, órganos estatales de

glés) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

control, gobiernos municipales, partidos políticos,

El encuentro tuvo la intención expresa de evaluar el grado de cumplimiento de la Declara-

organizaciones de sociedad civil, sector privado, medios de comunicación y otros posibles actores.

ción de Guatemala, rubricada en 2006 por los Pre-

Este documento hace un relato analítico de la

sidentes de los países miembros del Sistema de

discusión, así como de las conclusiones y recomen-

Integración Centroamericana (SICA) —Costa Rica,

daciones de la mesa de trabajo «Prevención de la

Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Pa-

Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito

namá y República Dominicana. Asimismo, tuvo

Local», identificada como la #2 de la segunda jorna-

el propósito de consensuar recomendaciones de

da del foro. Para ello, comienza por abordar el grado

acción aplicables en todos los países presentes

de cumplimiento de la Declaración de Guatemala, a

con el fin de avanzar en el cumplimiento de los 14

partir de lo expuesto en el Primer Foro de América

compromisos de la citada declaración política.

Central y República Dominicana por la Transparen-

Al encuentro asistieron representantes de

cia. Después, perfila las reflexiones hechas en el

instituciones de gobierno de los países miembros

foro, sobre la relación entre seguridad y transparen-

del SICA, organizaciones de sociedad civil, orga-

cia. A continuación, dedica cuatro apartados a los

nizaciones no gubernamentales (ONG), organis-

aportes que en la referida mesa de trabajo —y en

mos de cooperación, países donantes y organi-

ocasiones fuera de ella— se hicieron a lo local como

zaciones internacionales dedicadas a velar por la

espacio de formulación de políticas y ejecución de

transparencia y la lucha contra la corrupción.

medidas para el cumplimiento de los fines de la De-

Durante las dos jornadas se alternaron confe-

claración de Guatemala. Finalmente, a solicitud del

rencias, discusiones en sesión plenaria y mesas de

PNUD, se incluyen algunas breves sugerencias que,

trabajo sobre un total de seis temas específicos pro-

a juicio de esta relatoría, pueden ayudar a un mejor

puestos por los organizadores: libre acceso ciudada-

desarrollo de futuros foros sobre el tema.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

5

1. La Declaración de Guatemala, cuatro años después

E

l 15 de noviembre de 2006, los presidentes

nuevo al debate y a lo establecido en las con-

Óscar Arias, de Costa Rica; Óscar Berger, de

venciones internacionales». Pero suponía una

Guatemala; Antonio Saca, de El Salvador;

expresión de voluntad política y se marcaba una

Manuel Zelaya, de Honduras; Enrique Bolaños, de

meta ambiciosa de cambios con fecha límite de

Nicaragua; y Martín Torrijos, de Panamá; así como

cumplimiento: 2010. Lamentablemente, según

el vice primer ministro de Belice, John Briceño; y el

enfatizó Manrique, «no incluía mecanismo de se-

embajador de República Dominicana, Luis Miguel

guimiento».

Piantini, en representación del presidente Leonel

Cuatro años después de aquella firma, cuan-

Fernández, firmaron en la ciudad de Guatemala

do todos sus compromisos deberían en teoría

una declaración de 14 puntos (ver anexos) que,

haberse cumplido, hay consenso en la región en

bajo el título «Para una región libre de corrup-

cuanto a la falta de logros sustanciales. Aunque,

ción», establecía los ejes de acción para garanti-

también, hay un reconocimiento al definitivo po-

zar en el plazo de cuatro años un marco jurídico

sicionamiento del tema como prioritario y a las

e institucional que permitiera garantizar altos

señales aisladas de algunos países de la región en

estándares de probidad en la gestión pública en

el rumbo correcto. «Con la ayuda del Estado y de

los países de Centroamérica. El fin manifiesto era

la ciudadanía se está construyendo una cultura

el «fortalecimiento de la institucionalidad demo-

de la transparencia» en la región, según la em-

crática y el desarrollo humano en la región». Este

bajadora de Estados Unidos en El Salvador, Mari

documento se daba en el marco de la 12.a Con-

Carmen Aponte, que en el foro hizo referencia

ferencia Internacional Anticorrupción del SICA, y

expresa a los anteproyectos de Ley de Acceso a

en él reforzaba compromisos ya asumidos en la

la Información que están actualmente en discu-

Convención Interamericana contra la Corrupción

sión en los congresos de El Salvador y Costa Rica.

(CICC)1 y la Convención de las Naciones Unidas

Durante el encuentro se hizo en varias ocasiones

contra la Corrupción (UNCAC). 2

referencia también al hecho de que El Salvador

En realidad, en palabras de Manfredo Ma-

recibió este mismo año a una comisión de la Or-

rroquín, coordinador para Centroamérica de TI,

ganización de Estados Americanos (OEA) para

pronunciadas durante la apertura del Foro de

verificar sobre el terreno los niveles de cumpli-

América Central y República Dominicana por la

miento de la Convención Interamericana contra

Transparencia, la declaración «no aportaba nada

la Corrupción (CICC).

El balance presentado por Andrés Hernández, coordinador del Departamento para las

1.

Todos los países miembros del SICA la han ratificado. El primero fue

Costa Rica, el 9 de mayo de 1997. El último, Belice, el 2 de agosto de 2002.

2. En el momento de la firma de la Declaración de Guatemala, todos los países del SICA excepto Belice habían firmado la UNCAC, pero no todos la habían ratificado. República Dominicana lo haría el 26 de octubre de 2006; Guatemala, el 3 de noviembre de ese mismo año; y Costa Rica, el 21 de marzo de 2007.

6

Américas de TI, y elaborado a partir de datos oficiales proporcionados por las vicepresidencias de las respectivas Repúblicas o de las instituciones especializadas en transparencia o lucha contra la corrupción en cada país miembro del SICA retrata un mapa de pequeños logros pero poco avance en general, como se muestra en la tabla 1.

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

Tabla 1.

Logros y avances en transparencia o lucha contra la corrupción en países del SICA N.o

Objetivo

Cumplimiento

Observaciones

1

Formulación de planes y políticas junto a sectores políticos, sociales y económicos.

Alto

En la mayoría de países del SICA, se han formulado planes y programas de distinta naturaleza asociados a planes de desarrollo y a la CICC, apoyados por cooperación internacional, o derivados de leyes.

2

Impulsar un marco regulatorio que garantice el acceso a información pública.

Alto

Se han impulsado marcos normativos en todos los países.a Hay casos de consultas públicas para la formulación de una ley.b Persiste excesiva discrecionalidad y se incumplen los plazos establecidos para la entrega de información.

3

Rendición de cuentas obligatoria y periódica de las instituciones estatales.

Medio

Avance normativo en algunos países. No rinden cuentas todos los poderes del Estado. No hay metodologías ni formatos comunes y precisos. No siempre se incluye información cualitativa y cuantitativa. Persiste el secretismo.

4

Fortalecer los entes responsables de la formulación de políticas y planes.

Medio

Disparidad entre tipos de entidades. Pequeños esfuerzos de coordinación entre entidades y/o poderes públicos. Falta de independencia, especialmente de las entidades sujetas al poder Ejecutivo.

En Costa Rica, la Procuraduría de la Ética Pública es un ejemplo de buena práctica.

5

Sistemas normados, eficaces, eficientes y transparentes de contratación pública.

Medio/alto

Se han unificado sistemas de información y contratación, armonizado marcos jurídicos; y se han creado entidades rectoras en la mayoría de países. Uso de plataformas electrónicas. Hay monitoreo de ciudadanía y medios. Falta control de adjudicaciones directas y declaratorias de emergencia. Débil vínculo presupuesto-gasto.

6

Transparencia en el manejo de programas y fondos sociales.

Bajo

Introducción de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en ciertos programas. Investigación solo en casos específicos.

No hay marcos jurídicos permanentes. Nacen ejercicios de monitoreo desde la sociedad civil: Acción Ciudadana, de Guatemala,c buena práctica.

7

Ética de funcionarios. Control y sanción de conflictos de interés.

Bajo/medio

Hay regulación para el sector público en todos los países, usualmente códigos de conducta. Algunas experiencias de autorregulación en el sector privado. Se ha fortalecido a las entidades reguladoras en Costa Rica y El Salvador.

8

Cauces para denuncia de la corrupción. Protección a testigos y denunciantes.

Medio

Hay mecanismos de denuncia y programas de protección pero a menudo la ciudadanía no los conoce. Falta independencia en las instancias que acogen denuncias. Se debe descargar la prueba en mecanismos distintos al denunciante, para reducir riesgos. Hay freno presupuestario.

9

Acciones de educación y sensibilización de la ciudadanía para una mayor cultura ética.

Bajo/medio

En algunos países se han destinado fondos a estos programas, pero solo en las capitales y centrados en los funcionarios públicos.

Se han dado esfuerzos propios, pero no coordinados, en el sector empresarial y la sociedad civil.

10

Procedimientos para evitar el soborno transnacional.

Bajo

En la mayoría de países hay legislación y se han fortalecido las sanciones, pero es necesario mejorar la eficiencia de los procesos judiciales.

11

Fortalecimiento de la autonomía funcional y financiera de órganos superiores de control.

Medio

Hay casos de buenas prácticas,d pero aún falta independencia en la designación de titulares y la coordinación entre entidades, y hay limitaciones presupuestarias. Es necesaria la articulación con las iniciativas de control ciudadano.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

7

12

Sistemas de control del financiamiento electoral y político.

Bajo/medio

En algunos países se han discutido o aprobado nuevas leyes, pero urgen reformas sustanciales para transparentar aportes privados, fortalecer la voluntad política de los partidos para rendir cuentas y dar más independencia a entidades de fiscalización. Los candidatos deben verse afectados y las sanciones ser efectivas.

13

Reforma del servicio civil en administración pública.

Bajo/medio

Avances normativos solo en algunos países. Faltan acuerdos políticos que diferencien funcionarios administrativos de aquellos de instancia política, para fortalecer la estabilidad de los primeros y superar prácticas clientelares y tráfico de influencias. Fortalecer ética pública.

14

Monitoreo junto a SG-SICA de avance en los compromisos.

Bajo

Hay un monitoreo periódico a la Declaración de Guatemala, coordinado con el monitoreo a la CICC, pero poca coordinación con el SICA. Es necesario fortalecer la articulación regional e identificar mecanismos innovadores con el concurso de diversos sectores.

a/

Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana tienen leyes específicas de transparencia y acceso a la información pública. El Salvador y Costa Rica discuten, en 2010, anteproyectos de ley. b/ Costa Rica legalizó en 2006 el referéndum. El 7 de octubre de 2007 recurrió a él para ratificar el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR). En Honduras, el art. 5 de la Constitución admite el referéndum y el plebiscito. En Guatemala, los artículos 173 y 280 de la Constitución lo establecen para «decisiones políticas de especial trascendencia» y reformas constitucionales. c/ Ver: http://www.accionciudadana.org.gt d/ En Panamá se han fortalecido el Tribunal de Cuentas y la Fiscalía de Cuentas. Costa Rica ha logrado reforzar en los últimos años la confianza de la ciudadanía en los organismos de lucha contra la corrupción y mejorar la articulación entre entidades relacionadas.

Cabe destacar, en referencia al compromiso

objetivo explícito relanzar el acuerdo de 2006

número 13, el anuncio hecho el 28 de septiembre,

como documento marco, recoger el aporte de

durante el acto de inauguración del foro regional

diferentes sectores sociales a sus cauces de im-

por el representante en El Salvador de la Agen-

plementación y explorar vías para que los países

cia Española de Cooperación Internacional para

miembros formulen objetivos medibles a corto

el Desarrollo (AECID), Ignacio Nicolau, acerca de

plazo —basados en el intercambio de buenas

la firma —prevista para octubre de 2010— de

prácticas— y la redacción de recomendaciones

un acuerdo de asociación con el gobierno salva-

específicas para sectores públicos y privados de

doreño para la asesoría y financiamiento de una

la región.

profunda reforma del servicio civil en el país.

Chamorro reclamó a los Estados miembros

Respecto al bajo nivel de cumplimiento del

un mayor compromiso con una «óptica regional»

compromiso 14, debe constatarse la presencia

como vía de respuesta a los actuales problemas

del SICA como uno de los organismos convocan-

de seguridad e institucionalidad, que, dijo, «des-

tes de este primer foro sobre transparencia, y la

bordan las fronteras nacionales». Señaló la lucha

asistencia al mismo del director ejecutivo de la

contra el lavado de activos como «esencial» para

SG-SICA, Edgar Chamorro Marín. En su interven-

Centroamérica en estos momentos y apuntó a la

ción ante el foro en pleno, Chamorro reaccionó

necesidad de no centrarse solo en la probidad

visiblemente incómodo a las referencias a la falta

del sector público para combatir la corrupción

de protagonismo del SICA y su SG en el segui-

y el debilitamiento institucional: «La corrupción

miento a los compromisos de la Declaración de

implica abuso de poder y, a menudo, colusión en-

Guatemala y la inexistencia de una hoja de ruta,

tre actores públicos y privados», dijo.

labor que en teoría debería asumir e impulsar.

A través de su subsecretario de transparen-

Aunque cumplido el plazo previsto de im-

cia, Marcos Rodríguez, el Gobierno de El Salva-

plementación de la Declaración de Guatemala,

dor llamó, en coincidencia con Chamorro, a que

el Foro de América Central y República Domini-

la transparencia y la lucha contra la corrupción se

cana por la Transparencia tuvo de hecho como

conviertan en un factor de integración regional.

8

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

2. Tiempos de riesgo.

Hacia la seguridad por la transparencia

O

tro de los objetivos específicos del foro

Mauricio Funes, América Central y República Do-

fue enfatizar la estrecha relación entre la

minicana se enfrentan a la necesidad de contra-

lucha contra la corrupción y la seguridad,

poner, «frente al riesgo de narcoestados, estados

y convertir esa relación en un elemento central de

transparentes».

debate, según expresó Roberto Rubio, director

La presencia en el foro por la transparen-

ejecutivo de la Fundación Nacional para el Desa-

cia de Francisco Dall’Anese, comisionado de la

rrollo (FUNDE) de El Salvador, una de las organiza-

Comisión Internacional contra la Impunidad en

ciones convocantes.

Guatemala (CICIG),4 sirvió para reforzar el llama-

América Central no solo es la región del mun-

do de atención sobre la delicada situación de la

do con mayores índices de criminalidad,3 sino que,

región centroamericana en lo referente a la rela-

como denunció Christiaan Poortman, director de

ción probidad institucional-seguridad. El mismo

Programas Globales de TI, «en algunos países un

Presidente de Guatemala ha reconocido ante las

buen número de instituciones son controladas

Naciones Unidas:

por el crimen organizado». Eso no solo debilita la confianza de los ciudadanos en ellas y mina los

Durante más de ocho años se entregó el país

cimientos mismos de la democracia, basada en el

al crimen organizado, específicamente al nar-

valor delegado y representativo de la función pú-

cotráfico, al haber desprotegido territorios y

blica, sino que consolida paulatinamente la región

corredores de tráfico sin precedentes. (…) Se

como un espacio propicio para que se consolide

perdió el control territorial. La Policía Nacional

el poder de lo ilegal por encima de los principios

Civil (PNC) ha sido seriamente embestida por el

de Estado de derecho y de justicia democrática.

narcotráfico, corrompida y comprada.5

Aunque en palabras de Rubio esa relación entre transparencia y seguridad está «poco estudiada», Eduardo Núñez, director del Programa Re-

Dall’Anese, en una entrevista periodística concedida durante el foro, afirmó:

gional para Centroamérica del Instituto Nacional Demócrata (NDI), remarcó que es evidente que

En Guatemala, estructuras de poder paralelas

los «Estados permeados por la corrupción cons-

que se construyeron para penetrar las institu-

truyen un entorno más amigable para la insegu-

ciones del Estado y garantizar impunidad a

ridad». En palabras del presidente de El Salvador,

quienes cometieron delitos en la época de la

3. En los últimos años, toda Centroamérica ha mantenido tasas de ho-

4. Las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el acuerdo

micidios superiores a la barrera simbólica de los 10 por cada 100 mil habi-

de creación de la CICIG el 12 de diciembre de 2006. El Congreso la ratificó el

tantes, aunque con grandes contrastes internos. En 2009 El Salvador fue el

1 de agosto de 2007. Su fin es apoyar al Sistema de Justicia en la desarticu-

país más violento del continente con una tasa de homicidios de 71 por cada

lación de aparatos clandestinos de seguridad y la investigación de delitos

100 mil habitantes, seguido por Honduras con una tasa de 66.8. Costa Rica

cometidos por estos.

registró una tasa de 11.

5. Discurso ante la Asamblea General, 24 de septiembre de 2010.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

9

guerra (…) luego se «corrompen» y empiezan

empresa privada y el resto de actores sociales en

a lucrarse de las instituciones estatales. Por eso

cada uno de los países, en la labor de fortalecer

cuando llega el crimen organizado simplemen-

las instituciones y en la lucha contra la corrupción.

te tiene que capturarlas.6

En cuanto a la Declaración de Guatemala, Marroquín aseguró que «ninguna meta se va a cumplir

Con Guatemala como referente de riesgo y

si lo dejamos solo en manos de los Estados».

del recurso a medidas excepcionales como la mis-

En dos de sus diversas intervenciones duran-

ma CICIG, en el foro se hizo un llamado al resto

te las dos jornadas que duró el foro, Marcos Rodrí-

de la región a reaccionar de manera simultánea

guez afirmó que la transparencia y la lucha antico-

y coordinada. «La corrupción y el crimen en la

rrupción son «cada vez más un problema público,

región no pueden ser derrotados por los países

no solo del Estado sino de toda la sociedad, una

individualmente», repitió Poortman. Cabe recor-

necesidad esencial (de lograr transparencia) tam-

dar que el pasado 24 de septiembre, también

bién en los mercados y en la sociedad civil». En sus

ante la Asamblea General de las Naciones Unidas,

palabras, se debe promover un «sistema nacional

el Presidente de El Salvador llegó a proponer de

de integridad,7 donde todos los sectores de la so-

manera expresa «la creación de una Comisión

ciedad rindan cuentas».

Centroamericana de Investigación del Crimen Or-

El Gobierno de El Salvador impulsa, desde

ganizado, con el auspicio de Naciones Unidas» y

hace un año, un diálogo permanente sobre trans-

basada en la experiencia de la CICIG.

parencia entre diferentes sectores de la sociedad

Manfredo Marroquín hizo referencia al enor-

civil en una de las cinco mesas temáticas que con-

me poder del crimen organizado frente a «Estados

forman el recién creado Consejo Económico y So-

débiles para combatirlo», y enfatizó la necesidad

cial (CES).8 El CES tiene otra mesa del mismo nivel

de que «nos involucremos todos»: sociedad civil,

dedicada a seguridad pública.

6. Entrevista publicada en el periódico digital Elfaro.net.

7. Es un concepto impulsado por TI, que engloba a todas las instituciones y prácticas que interactúan para proteger a la sociedad de la corrupción. La idea central es que si el sistema de probidad depende en su totalidad de una o pocas instituciones o pilares, este será débil y corre el riesgo de colapsar.

8.

El CES se creó por Decreto Ejecutivo el 16 de octubre de 2009. Sus

acuerdos no tienen carácter vinculante, y está estructurado en cinco mesas temáticas: políticas fiscales, desarrollo económico, seguridad ciudadana, desarrollo social con inclusión y transparencia.

10

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

3. El ámbito local frente al énfasis regional

E

n concordancia con esa idea de implica-

nicana— existen desde hace años iniciativas9 de

ción de actores públicos y privados a todos

promoción de la transparencia o de ejecución de

los niveles, en la segunda jornada del foro

políticas preventivas de seguridad a nivel local,

se celebró una mesa de trabajo denominada es-

sea por iniciativa propia de las municipalidades o

pecíficamente «Prevención de Violencia y Lucha

a través de programas sistemáticos promovidos

contra la Corrupción en el Ámbito Local». En ella

desde gobiernos centrales, organismos interna-

se debían extraer conclusiones sobre el nivel de

cionales o entidades de cooperación.10

implicación de los poderes municipales y las co-

La omisión resulta aún más llamativa si se

munidades locales en la construcción de siste-

toma en cuenta que en la citada mesa de trabajo,

mas administrativos transparentes y eficientes,

durante la exposición del caso de la Procuraduría

y en la generación de dinámicas de convivencia

de Ética Pública (PEP) de Costa Rica como modelo

que ayuden a evitar la violencia y perseguir el

del que extraer experiencias, se repitió en varias

delito. También debían formularse recomenda-

ocasiones el dato de que la mayoría de denun-

ciones concretas que pudieran ser ejecutadas

cias que había recibido esta oficina en los dos úl-

durante el año siguiente en los países miembro

timos años estuvieron relacionadas con casos de

del SICA.

corrupción en las municipalidades11 o discrimina-

Para comprender los resultados de esta mesa

ción en la ejecución de políticas locales.

es útil, sin embargo, recorrer antes las escasas y

Sí se hicieron, sin embargo, dos referencias a

dispersas referencias que se hicieron al espacio

la necesidad de descentralizar oficinas y entida-

local durante el resto del foro. Es significativo

des de contraloría. En el caso panameño, se men-

observar que en la primera jornada, durante la

cionó como positivo el hecho de que la Autori-

mesa de trabajo denominada «Entidades Encar-

dad del Canal de Panamá disponga de un órgano

gadas de la Formulación de Políticas y Planes de

interno descentralizado para recoger denuncias.

Transparencia y Lucha contra la Corrupción», los participantes no hicieron ni una sola referencia a los gobiernos locales o a cualquier autoridad descentralizada como posibles formuladores de políticas en este campo, o siquiera como ejecutores de las mismas. Esto a pesar de que en

mas sobre transparencia nacieron en gobiernos municipales, por impulso del PNUD, la GTZ y otros organismos de cooperación; y las primeras vedas al uso y portación de armas fueron también de ámbito local.

muchos de los países de la región —como Gua-

10. Una posible explicación para la falta de referencias a los poderes loca-

temala, El Salvador, Panamá o República Domi-

les como formuladores de políticas es la ausencia, entre los participantes, de alcaldes municipales o líderes sociales locales de todos los países del SICA. Asimismo, el hecho de que la presentación que debía servir como facilitadora del debate girara alrededor de un organismo centralizado generó una fuerte

9. Se puede consultar en los anexos de este documento el ensayo La pre-

inercia en el diálogo posterior.

vención local de la violencia y del delito: un reto para el Sistema de Justicia

11. En 2008, 56 de las 124 denuncias recibidas por la PEP fueron contra

Penal, de Héctor Rosada-Granados, para encontrar hasta cinco iniciativas de

municipalidades. En 2009, 42 de las 122 denuncias recibidas se referían a

diferente origen desarrolladas en Guatemala. En El Salvador, las primeras nor-

presuntos casos de corrupción municipal.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

11

En Guatemala, en cambio, se denunció que la

social, que impactaría en doble vía en la preven-

Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte

ción de la corrupción y de la inseguridad.

Suprema de Justicia solo dispone de una oficina abierta al público, en Ciudad de Guatemala.

Esta mesa presentó como un modelo de buenas prácticas el alto nivel de implicación ciu-

En esa primera jornada del foro, la mesa de

dadana en todas las fases de inversión pública en

trabajo que abordó la «prevención de corrupción

República Dominicana, a través de las Comisio-

en el manejo de programas y fondos sociales» sí

nes de Auditoría Social (CAS), creadas por Ley.12

enfatizó en sus recomendaciones la necesidad

Aun así, lo local no se identificó como un

de mayor transparencia en la ejecución local de

espacio prioritario de acción política en la lucha

políticas e inversión pública. «La transparencia

contra la corrupción y el impulso de políticas de

se garantiza en el territorio», se leyó entre sus

seguridad. La mayor parte de la reflexión tanto

conclusiones presentadas al salón plenario. Ya en

en las mesas de trabajo de la primera jornada

sus recomendaciones, apareció como necesario

como en los paneles comunes para todos los

«contar con sistemas municipales de transpa-

asistentes fue orientada a la labor de gobiernos

rencia» para «garantizar más efectividad de los

centrales, organismos autónomos y cuerpos de

planes sociales, vinculados a los planes de desa-

seguridad centralizados en el combate al crimen,

rrollo local» y para «fortalecer el capital social en

la persecución de la corrupción y la formulación

el territorio», un objetivo, este último del capital

de políticas sociales de prevención.

12. Un decreto de enero de 2003 creó las Comisiones de Auditoría Social, para verificar las obras públicas.

12

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

4. La discusión

L

ejemplos de acción local en forma de observato-

contó con la participación de aproximada-

rios de violencia, orientados a servir de base para

mente 45 personas13 entre representantes de or-

la formulación de estrategias municipales, e hizo

ganismos públicos de todos los países del SICA,

referencia a los procesos de descentralización de

miembros de organizaciones de la sociedad civil

políticas de transparencia y prevención de la vio-

y funcionarios o trabajadores de organismos do-

lencia en El Salvador los últimos años, auspiciados

nantes. El facilitador fue Daniel Cuéllar y el encar-

en su mayoría por el PNUD.

a mesa «Prevención de Violencia y Lucha

Tras la reflexión teórica, Rosada aportó varios

contra la Corrupción en el Ámbito Local»

gado de la relatoría interna, Andrew Cummings. La

Rosada hizo también una brevísima refe-

mesa arrancó con sendas ponencias (ver anexos)

rencia al posible aporte del periodismo a este

de los guatemaltecos Héctor Rosada-Granados,

tipo de observatorios, una idea que también fue

académico, y Manfredo Marroquín, coordinador

planteada por Manfredo Marroquín14 pero que

para Centroamérica de TI, que debían enmarcar y

los asistentes no retomaron a la hora de discutir

lanzar el debate posterior.

las recomendaciones de la mesa. La de vincular a

Rosada relacionó la actual crisis de seguridad

los medios en los procesos de prevención y lucha

en Centroamérica con la incapacidad de la región

contra la corrupción y la violencia en el ámbito lo-

para procesar la herencia de corrupción y secretis-

cal puede ser, sin embargo, una interesante vía de

mo en que se asentó por décadas la Doctrina de

trabajo si se enmarca en la repetida idea de invo-

la Seguridad Nacional, y por tanto, con la falta de

lucrar a actores tanto públicos como privados en

herramientas y habilidades para articular los con-

la lucha por la transparencia y la seguridad. Máxi-

ceptos de seguridad y justicia vinculados de forma

me si se toma en cuenta el rapidísimo desarrollo

indisoluble en el nuevo paradigma de la Seguridad

de los medios de comunicación locales en todos

Humana, implementado en Guatemala a partir de

los países de la región, su —cabe suponer— cre-

1993, y menos aún para vincular estos dos con un

ciente incidencia en las sociedades locales y los

tercer factor, la agenda de desarrollo, que se in-

escasos esfuerzos invertidos hasta ahora en la for-

corpora con la posterior llegada del paradigma de

mación de sus periodistas en técnicas de investi-

Seguridad Democrática. El regreso a la región, en

gación, nociones de buen gobierno y modelos de

2003, de los principios de la Seguridad Nacional,

monitoreo.

reformulados ahora bajo el nuevo paradigma de la

Rosada insistió en que para el funcionamien-

Seguridad Hemisférica tras los atentados del 11/S

to de todo sistema de justicia penal es «necesario

resucitó esa herencia, en opinión de Rosada.

que la localidad entienda el modelo», como par-

13. Durante el trabajo de la mesa, la mayoría de participantes solo se iden-

14. Según Marroquín, en algunos municipios guatemaltecos la emisión en

tificaron por su país de origen, lo que hace imposible detallar la organización

directo por canales locales de televisión de los plenos del concejo municipal

o institución a la que cada uno representaba, o si hablaban a título personal.

ha espoleado el debate entre gobierno local y oposición, y reforzado por tanto

En este documento se les identifica, por tanto, con fines orientativos, según

el compromiso de cada fuerza política local con su función en el sistema.

su procedencia.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

13

te de un «entender la realidad, entenderse ellos

tros locales de denuncia ciudadana. Destacó,

mismos». Basado en experiencias de Guatemala,

en concordancia con lo ya visto en el caso de la

abogó por modelos en los que la localidad hace

PEP de Costa Rica, que un 80% de las denuncias

su propio diagnóstico de la situación de seguri-

recibidas por el Centro de Gestión de Denuncias

dad, define zonas meta, acuerda un delito meta

Ciudadanas (CGDC)15 de Guatemala durante su

para la prevención y ejecuta medidas, como par-

primer año de funcionamiento eran en contra de

te consciente del Sistema de Justicia, y vinculada

funcionarios municipales. Detalló que la mayoría

por tanto a la centralidad, «sin sustituirla».

de esas denuncias, sin embargo, se hacen de for-

Marroquín quiso, por su parte, no idealizar el

ma anónima y quienes aportan pruebas de casos

espacio municipal, y destacó que los gobiernos

de corrupción no quieren personarse como parte

locales, por cuanto son unidades de un sistema

demandante, por falta de confianza en las estruc-

de Estado, tendrán un alto nivel de corrupción

turas de justicia y miedo a represalias.

en la medida en que sean unidades de un Esta-

Desde esa misma experiencia, Marroquín ad-

do corrupto. Recordó la tradición centralista de

virtió del riesgo de frustrar expectativas y deslegi-

los Estados de la región y puso como ejemplo la

timar los principios de participación de la sociedad

inexistencia, la mayoría de veces, de un servicio

civil si, tras recoger denuncias o animar a otras for-

civil local. Apuntó asimismo a los partidos políti-

mas de compromiso ciudadano, las instituciones

cos como hilo transmisor de principios de trans-

creadas no logran dar respuesta a cada demanda

parencia o falta de ellos, en la medida en que son

o propuesta. Destacó la necesidad, por ello, de que

quienes seleccionan, a menudo sin ninguna con-

cualquier organismo descentralizado o local man-

cesión a la democracia interna y a la transparen-

tenga alianzas y protocolos de coordinación con

cia, a los candidatos municipales.

instituciones clave para la investigación del delito o

Pese a que la lógica llevaría a pensar que una reflexión de este tipo generaría en la mesa pro-

la depuración de responsabilidades, como el Ministerio Público o los ministerios correspondientes.

puestas para transparentar el proceso de elección

Tras las dos ponencias y una vez abierto el

de candidatos locales, o para regular las cam-

debate, se dio pasó al intercambio entre las per-

pañas electorales municipales, este tema no se

sonas integrantes de la mesa. Las intervenciones

abordó en la discusión posterior.

se pueden repartir en tres grupos:

El ponente apuntó también la idea de que policías nacionales actúan, en ocasiones, en los países

•

aquellas referidas a problemas o soluciones

en que estas albergan un alto grado de corrupción,

generales, a menudo en campos de acción

como agravante de los problemas de seguridad.

que se había encargado abordar a otras me-

Participantes de República Dominicana repitieron varias veces esta idea durante la discusión poste-

sas de trabajo; •

las encaminadas a una reflexión amplia sobre

rior, pero llama de nuevo la atención que durante la

el marco de desarrollo local, su problemática,

sesión de trabajo no se hiciera ni una sola referencia

su relación con la seguridad, y la regulación

a los cuerpos de policía local —Cuerpos de Agentes Metropolitanos (CAM) en El Salvador— como un instrumento más del Estado para la prevención y el

de los gobiernos municipales; •

y las que aportaron experiencias concretas desarrolladas en los países de origen.

combate al crimen en el espacio municipal.

Tras remarcar que los gobiernos locales son

De las primeras, destacaron las referencias a

vistos como ejecutores de inversión en obra pú-

la necesidad de políticas de Estado para la pro-

blica pero no de formulación de políticas, Marro-

tección de testigos (participante de Honduras),

quín propuso prácticas de presupuesto participa-

mejor formación académica (Panamá) y salario

tivo, gobierno electrónico —los municipios como parte de una red nacional de entrega de datos— y acceso a la información municipal como vías de fortalecimiento de la institucionalidad local.

Reclamó también la necesidad de formar abogados y otros especialistas para crear cen-

14

15. Guatemala creó el CGDC en noviembre de 2008, a través de la Contraloría General de Cuentas. Recibe denuncias sobre actos de corrupción en la gestión pública por teléfono, fax, correo electrónico, portal web y en tres oficinas en la capital y 21 delegaciones departamentales.

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

de los agentes policiales (El Salvador), depuración

Un miembro de sociedad civil de El Salvador

de cuerpos de seguridad pública (Guatemala) y

recomendó que los organismos centralizados

regulación de la seguridad privada (El Salvador y

que promueven la inversión pública en el ámbito

Guatemala). Un participante de Honduras se refi-

local no prioricen proyectos de obras públicas y

rió al papel de los medios de comunicación en la

fomenten programas sociales. En respuesta, una

creación de héroes en el imaginario colectivo y a

representante del Fondo de Inversión Social para

su insistencia en satanizar de forma sistemática a

el Desarrollo Local (FISDL) salvadoreño pidió in-

las fuerzas de seguridad del Estado.

tervenciones mejor documentadas y aseguró que

Entre quienes sí se concentraron en el ámbi-

un 60% de la inversión de esta instancia se dedica

to local, se reivindicó mayor protagonismo para

a inversión social. Sin embargo, añadió una re-

los poderes municipales y mayor coordinación

flexión sobre la posibilidad de que la inversión en

de las instituciones centralizadas a los actores lo-

educación o salud no esté fortaleciendo el tejido

cales. Un participante de Panamá insistió en que

social y los liderazgos locales. Y habló de la nece-

desde el municipio se conoce mejor la situación

sidad de reorientar parte de esa inversión muni-

de violencia y se entienden sus raíces, y reclamó

cipal, por ejemplo, a programas de promoción

la necesidad de definir claramente competencias

del empleo local, especialmente juvenil, con un

municipales en este campo. No retomó la idea de

doble objetivo: de prevención de la violencia y de

los observatorios municipales de violencia, lanza-

fomento del arraigo juvenil en la comunidad.

da por Rosado y Marroquín.

Una representante del Consejo Nacional de Se-

Otro participante de Panamá se refirió a la

guridad Pública (CNSP) de El Salvador retomó parte

figura, existente en su país, del Corregidor Mu-

del análisis de Rosado para destacar que para em-

nicipal, que instruye y persigue delitos de menor

prender políticas efectivas las municipalidades han

cuantía, y expide solvencias de buena conducta,

de entender antes la diferencia entre modelos de

como una fórmula de afirmación de la seguridad como un ámbito que también corresponde al gobierno municipal. Aunque dio una alerta: al Corregidor, en Panamá, lo nombra el alcalde y eso puede restarle independencia, o convertirlo en instrumento partidario.16

momento. La figura ha sido cuestionada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, en un informe de 1989, dijo: «Normalmente se trata de jóvenes que no tienen preparación judicial ni independencia y que son plenamente influenciables». El procedimiento ante los Corregidores es oral y sumarísimo (el plazo máximo para dictar sentencia es de cinco días

16. El Corregidor Municipal es un funcionario especial de policía, designado por el alcalde de la localidad, que lo puede remover del cargo en cualquier

desde la detención del acusado) y en la práctica está ajeno a todo tipo de control o supervisión judicial. El Corregidor está facultado para imponer penas que pueden llegar hasta un año de prisión.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

15

prevención de la violencia, usualmente centrados

prevención y de fiscalización de la labor pública,

en factores de riesgo social, y modelos de preven-

aunque sin recomendaciones concretas.

ción de la delincuencia. Presentó como un modelo

Sí se presentaron, sin embargo, tres experien-

replicable el del programa Projóvenes que, con fon-

cias destacadas de acción comunitaria: un partici-

dos de la Unión Europea (UE), ha desarrollado en

pante de Nicaragua se refirió a la eficiencia en la

los últimos cinco años iniciativas de prevención de

prevención del delito de los Gabinetes del Poder

la violencia social y la delincuencia en los 14 muni-

Ciudadano (GPC), que son movimientos de ámbi-

cipios del área metropolitana de San Salvador.

to vecinal o municipal, aunque lamentó la partidi-

Entre las referencias al refuerzo de la insti-

zación política de estas estructuras, que disuade a

tucionalidad municipal, otro participante de El

una parte de la ciudadanía de participar en ellas.

Salvador habló de la necesidad de «una reforma

Desde República Dominicana se destacó el éxito

fiscal para el ámbito local» a fin de dotar de más

de la promoción de juntas de vecinos y federacio-

recursos a las municipalidades. Desde El Salvador,

nes de amas de casa, como espacios de discusión

se pidió también que se homologuen las políticas

y propuesta de acciones públicas.

de descentralización en la región, y se llamó la

Por último, una participante de República

atención sobre la existencia de fuertes asimetrías

Dominicana expuso brevemente la experiencia

entre unas localidades y otras, a veces obviadas

de las Casas Comunitarias de Justicia (CCJ) en

en el diseño de políticas de descentralización.

comunidades de pobreza extrema, que no solo

Un participante de Guatemala trasladó al

constituyen una acción de descentralización

ámbito local el vínculo general entre anticorrup-

del Poder Judicial, sino que por su concepción

ción y prevención de la violencia, y recordó que

se convierten en promotoras de la cultura del

sin combate a la corrupción no hay tampoco en

derecho como herramienta de autorregulación

lo municipal garantías de eficiencia en políticas

social, por cuanto incorporan debates sobre los

de empleo, recreación, etc. Como supuesta he-

problemas de la comunidad, sus posibles so-

rramienta de prevención de la corrupción sugirió,

luciones, etc., y se vinculan con el accionar del

sin encontrar eco en la mesa, la prohibición de la

resto del Sistema de Justicia. En su exposición

reelección consecutiva de alcaldes.

inicial, Rosada había nombrado brevemente la

Participantes de República Dominicana, El

experiencia guatemalteca de los Centros de Jus-

Salvador y Nicaragua hicieron en sus intervencio-

ticia, que funcionan desde 1995 y en cuyo seno

nes referencias diversas a la necesidad de invo-

también se resuelven disputas y se diseñan pla-

lucramiento de la sociedad civil en el proceso de

nes de prevención local.

16

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

5. Conclusiones de la mesa temática

L

a lectura reposada e integradora del trabajo

confía de su capacidad para ser efectivas por

de la mesa «Prevención de Violencia y Lucha

falta de medios y preparación.

contra la Corrupción en el Ámbito Local»

permite entresacar de la discusión varias ideas de

•

consenso:

Tradicionalmente, la región17 ha desarrollado políticas de seguridad con énfasis en la represión, sin aprovechar todo el abanico de

•

El ámbito local es un espacio natural y, por

herramientas de los Estados para corregir y

tanto, privilegiado de observación, compren-

prevenir factores de riesgo, reducir índices

sión y respuesta a los problemas de violencia

delincuenciales y evitar la impunidad.

social de la región, pero hasta ahora no se le ha dado verdadero protagonismo en las polí-

•

ticas de Estado de ninguno de los países.

Ante la fragilidad de las estructuras estatales y la falta de transparencia, si la sociedad civil no asume un rol vigilante y demandante no

•

En muchos casos los gobiernos locales no han

habrá lucha contra la corrupción y el crimen

asumido con plenitud su rol de formuladores

organizado. Los medios de comunicación

de políticas, y se han limitado a ejecutar pro-

pueden ser una herramienta de contraloría

yectos de inversión sin que fueran parte de

social.

un plan de desarrollo que incorpore entre sus metas la seguridad y la transparencia.

•

Preocupa la partidización de instituciones públicas o de movimientos que en teoría se

•

L os problemas de seguridad y corrupción en

presentan como de sociedad civil.

el ámbito local están sobre todo vinculados a las decisiones de los gobiernos centrales y

•

•

Existen fuertes asimetrías entre unos munici-

las políticas formuladas desde las ciudades

pios y otros, que deben ser tomadas en cuen-

capitales. Ha faltado descentralización en el

ta al formular modelos de acción contra la

Sistema de Justicia y en la contraloría.

corrupción y la violencia en el ámbito local.

Las policías de la región, muy centralizadas, son vistas como parte del problema de seguridad y en algunos casos como amenaza. Aun

17. Costa Rica, por su Historia y sus menores niveles de criminalidad, pue-

cuando esté garantizada su probidad, se des-

de excluirse de esa afirmación.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

17

6. Casos de éxito, modelos replicables

A

simismo, del trabajo de la mesa se pueden

•

Asociaciones de vecinos y federaciones de

extraer experiencias de acción en el ámbi-

amas de casa (República Dominicana). La Ley

to local que podrían ser retomadas o so-

122-05 para la regulación y fomento de las asociaciones sin fines de lucro abrió en 2005

metidas a análisis en el resto de la región:

18

la puerta a la legalización de asociaciones co•

Projóvenes (El Salvador). Se trata de un am-

munitarias «territoriales» —juntas de vecinos,

bicioso programa de trabajo en prevención

comités barriales, uniones vecinales…—y

que incluye la creación de consejos munici-

«funcionales» —de padres, madres, amigos y

pales de prevención de la violencia, la inte-

amigas de las escuelas, comités de salud, clu-

gración de los grupos de jóvenes en riesgo

bes culturales, artísticos y deportivos, comi-

en la vida de la comunidad, la facilitación de

tés de amas de casa, organizaciones eclesia-

oportunidades económicas para jóvenes y

les…— entre muchas otras, y las convirtió en

sus familias mediante entrenamiento laboral

cauce reconocido de participación ciudadana

e intermediación para el empleo formal, y el

e interlocutoras directas de la administración.

mantenimiento y preparación de áreas públicas en comunidades populares de los 14 municipios incluidos en el programa.

•

Comisiones de Auditoría Social (República Dominicana).19 Una CAS es un grupo de cinco personas elegidas en asamblea por los vecinos

•

Casas Comunitarias de Justicia (República

de cada localidad o sector urbano afectado por

Dominicana). Impulsadas de manera conjun-

una obra pública, para que supervisen todo el

ta por el movimiento cívico no partidista Par-

proceso de gestión de fondos y construcción,

ticipación Ciudadana (PC), fundado en 1993,

hasta que finalice la obra. Las leyes domini-

y organismos públicos, se trata de centros

canas establecen la obligación de «la oficina

integrales de información, referencia, presta-

estatal constructora, la empresa o el ingenie-

ción de servicios judiciales, municipales y de

ro contratado (…) de dar acceso a la CAS a los

cualquier otra instancia del Estado destinada

planos, presupuesto, programa de ejecución

a garantizar derechos Ciudadanos. Están ubi-

de la obra y cualquier otra información nece-

cadas en los municipios más pobres del país.

saria para el cumplimiento de sus funciones».

18. Se incluyen las más destacas o más claramente desarrolladas en las

19. Aunque este caso no se presentó en la mesa «Prevención de Violencia y

mesas de trabajo.

Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local» sino el día anterior en la mesa «Entidades Encargadas de la Formulación de Políticas y Planes de Transparencia y Lucha contra la Corrupción», se incluye aquí por su relevancia, su relación directa con la temática de esta relatoría y su potencial para ser replicado.

18

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7. Camino a las recomendaciones

C

omo ya se ha dicho, los participantes en la

diagnóstico de la situación de su localidad en

mesa no llegaron a elaborar y aprobar un

cuanto a delincuencia, pero deben hacerlo

listado de sugerencias, y menos aún espe-

en el contexto de un diagnóstico social que

cificaron a qué actor político o social iban dirigi-

tome en cuenta las desigualdades internas

das sus ideas. De su discusión, sin embargo, se

del municipio. Con esa base, podrán ampliar

pueden destilar una serie de propuestas:20

la visión de sus proyectos sociales a ámbitos como la productividad o el empleo juvenil,

•

Los gobiernos locales han de recuperar su

para potenciar el tejido social del municipio.

capacidad de gobierno. Los poderes de cada

(Dirigida a gobiernos municipales y poderes

Estado deben trabajar de forma coordinada

ejecutivos).

para lograr un rol más protagónico de las municipalidades en tareas de seguridad, sin

•

Es necesario homologar las políticas de des-

limitarlas únicamente a la prevención sino

centralización de la región y sistematizar las

implicándolas en la definición y ejecución de

mejores prácticas en los gobiernos locales.

las políticas de Estado. 21 (Dirigida a gobiernos

Ambas cosas permitirán un hermanamiento

municipales y poderes ejecutivos).

efectivo entre municipalidades y el intercambio de experiencias. (Dirigida a la SG-

•

Deben clarificarse las competencias de las

SICA, poderes ejecutivos y gobiernos muni-

municipalidades. 22 Las administraciones lo-

cipales).

cales tienen el compromiso de elaborar un •

Se debe buscar vías de empoderamiento de los gobiernos locales. Se sugiere una posible reforma fiscal enfocada en lo local, que garantice los fondos para la ejecución sosteni-

20. Se omiten aquellas que no tienen relación directa con el ámbito

da de verdaderas políticas locales. (Dirigida a

municipal.

poderes legislativos).

21. No hubo en la mesa referencias a que los gobiernos locales pueden llegar a ser, en aquellos países en los que el crimen organizado ha logrado mayor control territorial, estructuras secuestradas por el poder paraestatal.

No hubo referencia expresa a las estructuras locales cuando se habló de infiltración del Estado.

22. Aunque en la mesa no se desarrolló esta idea, a la luz de la discusión se puede interpretar que la recomendación no está en realidad orientada a una clarificación de los límites normativos de las responsabilidades del go-

•

Se debe formular una política regional de transparencia que incluya en cada país la descentralización de las oficinas de atención y respuesta al ciudadano, la generalización de sistemas locales de transparencia, la reglamentación de mecanismos de rendición

bierno municipal, sino a una reflexión sobre las metas y el alcance real que

de cuentas en los gobiernos locales o inclu-

las administraciones locales pueden lograr con políticas integrales, dentro

so la reglamentación de los procedimientos

de su marco de atribuciones.

de prestación de servicios públicos locales,

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

19

para evitar la discrecionalidad en la asigna-

•

Se debe considerar la posibilidad de crear ob-

ción de recursos públicos. 23 (Dirigida a la SG-

servatorios locales de violencia que provean

SICA y a poderes ejecutivos y poderes legis-

de información de primera mano a los entes

lativos).

locales y centrales encargados de la formulación de políticas de seguridad. (Dirigida a

•

Es necesario generar iniciativas de promo-

gobiernos municipales, organizaciones de

ción de la acción ciudadana local. (Dirigida a

sociedad civil, sector privado y medios de co-

organizaciones de la sociedad civil, poderes

municación).

ejecutivos y poderes legislativos).

• •

Conviene evaluar la creación de mancomu-

Los medios de comunicación deben actuar

nidades fronterizas, para articular mejor la

como herramienta constante y efectiva de

lucha contra el narcotráfico y la criminalidad

fiscalización y transparencia de los concejos

asociada a la trata y el contrabando, y coordi-

municipales. (Dirigida a medios de comunica-

nar políticas destinadas a fortalecer el tejido

ción).

social en estas zonas. (Dirigida a los gobiernos municipales y poderes ejecutivos).

23. A pesar de ser un tema en discusión desde hace años en El Salvador, nadie hizo referencia a la creación de concejos municipales plurales como herramienta para una mayor transparencia en la administración local, tal vez porque los concejos pluripartidistas ya funcionan en el resto de países de la región.

20

Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n

8. Aportes para futuros foros

C

oncluida la sistematización del Primer Foro

daciones concretas. Sin demérito de ningu-

de América Central y República Dominica-

na de ellas convendría, en un futuro, definir

na por la Transparencia y de la mesa «Pre-

claramente cuál es la función de cada una de

vención de la Violencia y Lucha contra la Corrup-

esas ponencias: ¿ampliar el rango de la discu-

ción en el Ámbito Local», a petición del PNUD se

sión? ¿Acotarla? ¿Poner sobre la mesa un caso

incluye finalmente una serie de reflexiones y su-

específico de estudio?

gerencias que, a criterio de este relator, podrían ayudar a hacer más eficiente el trabajo en futuros

d) Ese problema de dispersión de ideas y falta

foros sobre transparencia y mesas de trabajo so-

de diálogo real en las mesas se puede atri-

bre desarrollo local:

buir también, quizá, al criterio de selección de participantes. La disparidad de perfiles

a) Pese a que las mesas de trabajo de la primera

y el hecho de que no se conocieran entre sí

jornada arrancaron con la declaración inicial

puede explicar que algunos de ellos insistie-

«no vamos a concentrarnos en alta política,

ran en intervenciones grandilocuentes acerca

sino en elementos que podamos implemen-

de la naturaleza de los problemas tratados, y

tar a corto plazo y con alto nivel de concen-

no aterrizaran en posibles soluciones. Por mo-

tración», en la mayoría de mesas no hubo

mentos dio la sensación de que entre los pre-

insistencia por parte de los facilitadores en

sentes había representantes de la sociedad ci-

este punto. Se permitió el debate abierto

vil que por primera vez se sentían escuchados

sin límite de temas y tiempo, y los resultados

e insistían en el reclamo a los poderes públicos

fueron los opuestos a los deseados: ideas ge-

sin avanzar en el debate. Tal vez sea recomen-

nerales para ambiciosas políticas de Estado y

dable, si se pretende hacer de estos foros un

sugerencias no consensuadas, o, cabe decir,

espacio sostenido de discusión y propuesta,

demandas, dirigidas principalmente a los po-

que se generen mesas previas de trabajo na-

deres ejecutivos de los países presentes.

cional, o encuentros regionales temáticos que permitan que a los foros regionales lleguen

b) La invitación a hacer recomendaciones «apli-

propuestas con cierto nivel de discusión ade-

cables en todos los países» pudo generar

lantada y participantes comprometidos con

confusión y animar a hacer propuestas de-

un método de trabajo y puesta en común.

masiado amplias, en vez de sugerencias específicas basadas en experiencias locales, con

e) Convendría, para abordar cuestiones relacio-

potencial para ser replicadas tal vez no en

nadas con el ámbito municipal, incorporar a

todos los municipios de toda la región, como

la mesa a actores locales, tanto de institucio-

si estos fueran un grupo homogéneo, sino en

nes públicas como de la sociedad civil.

aquellos que al margen de fronteras tengan circunstancias y voluntad de acción similares.

f)

El foro sacrificó, tal vez, eficiencia por inclusión. Sirvió en todo caso para hacer un ejer-

c)

Las ponencias introductorias de las mesas

cicio de reflexión en común y reafirmar el

navegaron unas veces por casos muy especí-

momento de voluntad política en el país an-

ficos que redujeron casi por inercia el campo

fitrión, El Salvador, y el resto de la región en

de reflexión de la mesa y otras por reflexiones

relación a la transparencia. Y cumplió su obje-

teóricas, sin tiempo real para que la discusión

tivo de relanzar la Declaración de Guatemala

posterior pudiera convertirlas en recomen-

y la agenda regional de transparencia.

Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011

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Los días 28 y 29 de septiembre de 2010 se celebró en el Hotel Crowne Plaza de San Salvador el Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia, convocado por el Gobierno de El Salvador, la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Transparencia Internacional (TI), la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SGSICA) y el Instituto Nacional Demócrata (NDI). El Foro contó con el respaldo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Gobierno de Dinamarca, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través de la Iniciativa Regional de Transparencia y Rendición de Cuentas para los Gobiernos Locales (TRAALOG por sus siglas en Inglés) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

Este documento hace un relato analítico de la discusión, así como de las conclusiones y recomendaciones de la mesa de trabajo “Prevención de la Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local”, identificada como la #2 de la segunda jornada del foro. Para ello, comienza por abordar el grado de cumplimiento de la Declaración de Guatemala, a partir de lo expuesto en el Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia. Después, perfila las reflexiones hechas en el foro, sobre la relación entre seguridad y transparencia. A continuación, dedica cuatro apartados a los aportes que en la referida mesa de trabajo —y en ocasiones fuera de ella— se hicieron a lo local como espacio de formulación de políticas y ejecución de medidas para el cumplimiento de los fines de la Declaración de Guatemala. Finalmente, a solicitud del PNUD, se incluyen algunas breves sugerencias que, a juicio de esta relatoría, pueden ayudar a un mejor desarrollo de futuros foros sobre el tema