¿Tiene la transparencia una recompensa para la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano?

¿Tiene la Transparencia una Recompensa para la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano?

Explorando la Evidencia Inicial en el Caso de América Latina y el Caribe

Documento de Trabajo

Centro Regional para América Latina y El Caribe, Panamá Área de Gobernabilidad Local y Descentralización / Gobernabilidad Democrática Proyecto Transparencia y Rendición de Cuentas en los Gobiernos Locales (TRAALOG) Sitio en Internet: http://www.regionalcentrelacundp.org/index.php?option=com_content&view=article&id=66&Itemid=6&lang=es Foto de Portada: Proyecto PROLOGO, PNUD – República Dominicana, El Salvador y Colombia, y Gerardo Berthin

¿Tiene la Transparencia una Recompensa para la Gobernabilidad Democrática y el Desarrollo Humano?

Explorando la Evidencia Inicial en el Caso de América Latina y el Caribe

Documento de Trabajo Por Gerardo Berthin y Charlotta Sandin

PNUD Centro Regional para América Latina y el Caribe

Septiembre 2011

PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

CENTRO REGIONAL PNUD - PANAMA

Freddy Justiniano DIRECTOR a.i PNUD CENTRO REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Gerardo Berthin ASESOR DE POLITICAS DE GOBERNABILIDAD LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN

Maria Angelica Vásquez CONSULTORA - DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD LOCAL Charlotta Sandin

VOLUNTARIA/ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN- ÁREA DE GOBERNABILIDA LOCAL Y DESCENTRALIZACION Mónica Fernandez Álvarez de Lugo PASANTE - GOBERNABILIDAD LOCAL Y DESCENTRALIZACIÓN

DIRECCIÓN REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DEL PNUD – NUEVA YORK Álvaro Pinto COORDINADOR DEL AREA DE PRÁCTICA DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Versión Original en Inglés Traducido al español por Mariela Lanzas Sánchez

Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento de trabajo son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Contenido

Introducción.................................................................................................................................................. 9 La Desigualdad y la Gobernabilidad Democrática en América Latina y el Caribe: Enmarcando el Problema .................................................................................................................................................................... 13 ¿Por Qué América Latina No lo está Haciendo mejor?.............................................................................. 17 ¿Por Qué las Percepciones de Corrupción son Altas y la Demanda de Transparencia es Baja? ............... 21 ¿Cómo Afectan las Sociedades Estratificadas a la Gobernabilidad Democrática? ..................................... 29 ¿Existe Alguna Salida?................................................................................................................................. 31 ¿Cómo Seguimos Hacia Adelante? ............................................................................................................. 35 Referencias..................................................................................................................................................39

Introducción No se ha escrito mucho sobre la relación entre la transparencia, la desigualdad y el desarrollo humano en la región de América Latina y el Caribe. La reciente crisis financiera global no sólo ha resaltado consecuencias económicas sino que también ha vinculado el problema a un contexto más amplio de la transparencia en la gobernabilidad democrática. Igualmente, a pesar del desarrollo económico positivo que ha vivido la región recientemente y de que algunos indicadores reflejan una posible disminución de desigualdad, América Latina aún tiene una de las mayores tendencias de desigualdad de ingresos en el mundo. Dos informes regionales recientes del PNUD se enfocan en resaltar diversos factores que pueden estar detrás de las persistentes desigualdades y del bajo rendimiento de la gobernabilidad democrática (PNUD 2010; OEA/PNUD 2010). Ambos señalan que la transparencia y/o la falta de ella es un factor clave para la desigualdad, y que es uno de los que afecta la calidad de la gobernabilidad democrática.

Durante las tres últimas décadas una ola de democratización ha barrido a través de países en diferentes continentes, incluyendo América Latina y el Caribe. Sin embargo, existe consenso de que la mayoría de estas nuevas democracias tienen aún serios retos para la rendición de cuentas y la transparencia. A pesar del hecho de que los líderes son electos democráticamente, todavía tienden a manejar los asuntos públicos en secreto, sin informar a la población de sus acciones o decisiones y sin ser sujetos a sanciones por sus faltas. El acceso a la información pública es un mecanismo crítico para incrementar la rendición de cuentas y la transparencia. No es sorprendente que a lo largo de esta ola de democratización durante los últimos veinte años también hayan surgido Leyes de Acceso a la Información Pública en lo global y regional (LAIP). Durante las últimas dos décadas la mayoría de los países de América Latina y el Caribe han adoptado Leyes de Acceso a la Información. Aunque estas varían considerablemente en términos de profundidad, alcance, y del grado en que el acceso a la información es garantizado en la práctica, al 2011, 19 países en la región de American Latina y el Caribe han pasado Leyes de Acceso a la Información Pública.

Hoy en día es generalmente aceptado que la transparencia en la gobernabilidad democrática es un elemento esencial. Mientras más informados estén los ciudadanos sobre cómo toman y ejercen decisiones sus gobiernos democráticos electos, más significativo será el papel que los ciudadanos desempeñen en los diálogos políticos con sus gobiernos y sus representantes electos. Aunque en la gobernabilidad democrática los ciudadanos no tienen que conocer absolutamente todo sobre el funcionamiento interno de su gobierno, hay dos calificaciones clave e importantes que deben ser consideradas. Primero, en la gobernabilidad democrática debe haber una clara definición y claros parámetros establecidos sobre qué es y qué no es de dominio público. Segundo, y de igual importancia, es que deben de haber razones claras y convincentes para justificar cualquier opacidad y secretismo. En cualquiera de los dos casos la justificación siempre debe ser la búsqueda del más grande “interés público” y no la de los intereses limitados e individuales de aquellos en el poder, incluyendo a los partidos políticos. Esto sugiere una nueva y diferente agenda para la gobernabilidad democrática, en donde la transparencia habilita al desarrollo humano.

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Esencialmente, cuando la transparencia es vinculada a la gobernabilidad democrática y al desarrollo humano, se puede argumentar que la transparencia es el factor habilitador que contribuye a engranar dos motores poderosos que pueden ayudar a reducir la desigualdad y la pobreza. El gozar de mayor apertura e información le facilita al público tomar decisiones políticas informadas, mejorar la rendición de cuentas de parte de sus gobiernos, y reducir riesgos de corrupción. Es esencial también contar con mayor transparencia para el desarrollo humano ya que puede mejorar la asignación presupuestaria y de recursos, aumentar la eficiencia y el desempeño e incrementar las perspectivas de crecimiento para la libertad política y la participación ciudadana. Las imperfecciones en la información incrementan los costos de transacciones y dan lugar a relaciones asimétricas entre el gobierno y los gobernados, afectando adversamente procesos democráticos clave tales como los de participación ciudadana.

Tal como el Informe de Desarrollo Humano Global del PNUD del 2002 argumentó que la participación puede ser una agencia individual, también puede ser una agencia colectiva, esto es importante porque la acción colectiva a través de movimientos sociales y políticos ha sido a menudo un motor de progreso en temas centrales del desarrollo humano: por ejemplo, protección del medio ambiente, promoción de la igualdad de género, y el fomento de derechos humanos. Adicionalmente, la participación y otros beneficios en el desarrollo humano pueden reforzarse mutuamente. La libertad política empodera a la gente a reclamar sus derechos económicos y sociales, mientras que la transparencia incrementa su capacidad de participar de manera informada y por ende demandar políticas económicas y sociales que sean más sensibles a sus prioridades y necesidades (PNUD, 2002).

En la reciente literatura sobre desigualdad, se hace referencia a que la “falta de transparencia” es uno de los factores que causa o contribuye a este resultado. Este documento de trabajo parte de la premisa que los esfuerzos realizados para que las políticas de desarrollo humano sean más transparentes pueden generar ganancias tanto para la gobernabilidad democrática como para lograr una mayor reducción de las desigualdades. Aunque estos beneficios no se puedan alcanzar automáticamente ya que los mecanismos para la rendición de cuentas y anticorrupción deben estar funcionando. Al analizar a la transparencia como un medio de desarrollo humano y de gobernabilidad democrática, requiere apartarse de la forma tradicional de enmarcar o encasillar los asuntos de transparencia solo como parte de la temática anticorrupción. Tradicionalmente, la única forma de controlar la corrupción en muchos países ha sido a través de las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley. Sin embargo, la experiencia de la región de América Latina y el Caribe demuestra que las instituciones de orden público, encargadas de hacer cumplir la ley, por sí solas no son suficientes para mantener una vigilancia significativa y de largo plazo contra las prácticas corruptas en una sociedad.

Nos enfocamos y preocupa la transparencia porque ésta posibilita la interconexión de dos motores del bienestar y libertad (tal como lo define Amartya Sen), como lo son la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. Una mayor apertura y compartir información le permite a los gobiernos democráticos más rendición de cuentas y a la población tomar decisiones más informadas, y hasta puede ayudar a reducir oportunidades para prácticas corruptas. La transparencia también es esencial

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para las políticas públicas, ya que puede mejorar la asignación de recursos y aumentar la eficiencia e impacto presupuestario.

A pesar de la importancia percibida de la transparencia, ha habido poco esfuerzo teórico o empírico para estudiarla a mayor profundidad – por ejemplo, su rol para mejorar el desarollo humano y reducir la pobreza durante periodos largos de estímulo y crecimiento económico o en mejorar los sistemas de rendición de cuentas. Uno de los avances más alentadores en América Latina y el Caribe ha sido el surgimiento de la transparencia y la rendición de cuentas como una preocupación política para los gobiernos nacionales. La mayoría de los países en América Latina y el Caribe han ratificado y están implementando la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC).

El propósito de este Documento de Trabajo es el de explorar algunos nuevos elementos y variables que puede nutrir el debate de la transparencia y gobernabilidad democrática y el desarrollo humano, en particular enfocándose en América Latina y el Caribe. La idea es la de poner a prueba nuevas hipótesis que puedan brindar luces sobre el análisis de la transparencia y la gobernabilidad democrática. Este Documento de Trabajo es un modesto intento para comenzar a entender la relación entre la transparencia, la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. Comprender las condiciones bajos las cuales la transparencia puede mejorar los resultados del desarrollo humano puede refinar el conocimiento y ayudar a producir mejores políticas públicas.

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La Desigualdad y la Gobernabilidad Democrática en América Latina y el Caribe: Enmarcando el Problema A pesar de que en las últimas dos décadas todos los países de la región han mostrado un progreso en el desarrollo humano, reducir la pobreza y salir de la trampa persistente de la desigualdad sigue siendo un desafío. Hay un sinnúmero de factores que parecen interactuar tanto con la desigualdad como con el desempeño de la gobernabilidad democrática, los cuales al final generan un resultado poco deseado. Si bien existe un amplio acuerdo sobre la importancia de la gobernabilidad democrática y la desigualdad, el debate en términos de causa y efecto aún continúa. ¿El desarrollo humano y el progreso económico fomentan mayor transparencia? ¿O la gobernabilidad democrática, transparente, y que rinde cuentas promueve la expansión del desarrollo humano y del progreso económico? ¿Existen suficientes mecanismos institucionales para traducir el crecimiento económico en la ampliación de oportunidades para el desarrollo humano y la libertad política? Aunque es necesaria una mayor investigación empírica, los datos disponibles confirman que el desarrollo humano, las condiciones económicas y las instituciones de gobernabilidad democrática interactúan de forma tal que todas se influyen la una sobre la otra, ya sea positiva o negativamente. Lo que significa que liderazgo, instituciones políticas, políticas públicas, reformas estratégicas, participación ciudadana, normas y sociedades existen en una relación interdependiente.

A pesar de las importantes tendencias de desarrollo humano y económico, de la serie de actores en el ámbito anticorrupción, y de las herramientas y normativas legales; los indicadores de igualdad y transparencia en América Latina y el Caribe permanecen relativamente bajos. La corrupción es percibida en el día a día en la interacción con oficiales de gobierno (pequeña corrupción) y en grandes contratos gubernamentales a nivel nacional (gran corrupción). En años recientes, los gobiernos y los donantes han incrementado su presión para que exista una mayor transparencia que limite este comportamiento y se cree un ambiente más favorable tanto para un uso más eficiente de los recursos públicos como para la inversión doméstica y extranjera. La presión también ha surgido de parte de las organizaciones de la sociedad civil. Aunque varios indicadores reflejen que la percepción pública de la corrupción ha mejorado ligeramente en años recientes, las encuestas de opinión pública continúan mostrando que la corrupción continúa siendo un gran riesgo. Muchos en la región aún toleran diferentes tipos de corrupción, incorporándolos como una forma rutinaria de la vida y/o de hacer negocios América Latina y el Caribe es una región en donde significativos derechos democráticos se han desarrollado y son ejercidos. Pero al mismo tiempo, existe una extrema concentración de poder en el Ejecutivo y en la figura personalista de los presidentes. Este patrón se mantiene a pesar de diversas tendencias que conllevan a arreglos institucionales más descentralizados y/o pluralistas. Por otra parte, un análisis extensivo de los arreglos legales e institucionales en América Latina y el Caribe, puede revelar que actualmente existen muchas leyes e instituciones buenas. Sin embargo, en su mayoría estas instituciones y legislaciones tienen serios vacíos y limitaciones que están fuertemente orientados a conservar el poder del Ejecutivo, ofrecen poco control sobre los abusos de poder del Ejecutivo y tienen pocas disposiciones para asegurar la autonomía de instituciones reguladoras y de control.

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Adicionalmente, para muchos países el sector informal aún representa una fuente clave de empleos que está fuera de cualquier control y regulación directa de parte de los gobiernos, y conducen a operaciones a través de “agencias” semi-autónomas. La combinación de estas tendencias ha producido un ambiente favorable para la no-transparencia y riesgos de corrupción. Por ejemplo, cuatro principales desafíos de políticas que necesitan ser atendidas para mejorar significativamente la gobernabilidad democrática, la reducción de la desigualdad y el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas son: 1. Controles inadecuados sobre la toma de decisiones en el ejecutivo como resultado del patrón de extrema concentración de poder en la presidencia (o de alcaldes en el caso de los gobiernos locales).

2. La falta de transparencia en las operaciones gubernamentales y la falta de autonomía de instituciones reguladoras y de control encargadas con la labor de monitorear el gasto público y el presupuesto.

3. Falta de orientación en la entrega de servicios al público; y, 4. Una inadecuada e ineficiente oposición pública a la corrupción.

Dos reportes regionales recientes, el Segundo Informe sobre Democraciay el Primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano brindan cierta evidencia que ayuda a entender mejor los vínculos entre la transparencia y la igualdad (OEA/PNUD, 2010; y PNUD, 2010). La desigualdad económica y la toma de decisiones centralizada pueden proveer una tierra fértil para las prácticas corruptas y hasta pueden justificar el comportamiento ilícito lo cual puede conllevar a mayor desigualdad. Como muchos estudios han demostrado, así como la corrupción y la desigualdad pueden ser persistentes y contagiosas, la desconfianza en las principales instituciones democráticas nacionales puede permanecer por mucho tiempo, creando así un círculo vicioso que difícilmente se puede quebrar y que ayuda a justificar comportamientos ilícitos. Por ejemplo, los datos recolectados reflejan que los ciudadanos no quieren pagar impuestos porque desconfían de sus gobiernosy/o porque consideran que el acceso que brinda el gobierno a los servicios públicos es inefectivo. Al mismo tiempo, las instituciones gubernamentales no pueden desempeñarse de mejor forma, no solo hasta que los ciudadanos paguen sus impuestos, sino hasta que demuestren su capacidad de manejar los recursos de manera más transparente y con mayor rendición de cuentas (OEA/PNUD, 2010).

Existen fuertes correlaciones que pueden ser evidenciadas en los indicadores de transparencia y corrupción, desarrollo económico y humano, y libertad política. Países con un alto índice de transparencia e indicadores bajos en corrupción tienden a ser países que disfrutan de mayor prosperidad, oportunidad y libertad individual. Las percepciones sobre la corrupción importan porque los ciudadanos basan sus acciones en sus percepciones, impresiones, y puntos de vista.

Si los ciudadanos creen que los servicios públicos son ineficientes o que las principales instituciones democráticas son corruptas, difícilmente estos van a valorar los beneficios obtenidos de los servicios públicos o de la gobernabilidad democrática. De igual forma, el lugar donde se toman las decisiones 14

también es importante al determinar percepciones, impresiones y puntos de vista. Si los ciudadanos consideran que el gobierno democráticamente electo más cercano a ellos no puede resolver sus necesidades más básicas y brindarles oportunidades de sustento, entonces muy difícilmente valorarán el desempeño de su gobierno y no participarán efectivamente, ni demandarán mejores políticas ni rendición de cuentas. Si los mecanismos que crean y perpetúan la desigualdad no pueden ser reformados, entonces las percepciones negativas y la desconfianza prevalecerán y en estos casos los ciudadanos muchas veces renuncian a la esperanza y aceptan el status quo y/o si pueden, tienden a emigrar a ambientes más favorables.

La transparencia no es una solución mágica para reducir la desigualdad. Tampoco lo es la descentralización. Sin embargo, aunque aún no es definitivo, mucha de la literatura reciente argumenta que la cercanía de la toma de decisiones puede potencialmente ofrecer una mayor rendición de cuentas al mover los procesos de toma de decisiones más cerca de la gente. Esto, sin embargo, no se da automáticamente sólo con descentralizar o devolver poder a los gobiernos sub nacionales o locales.

Esto depende en gran parte de un sinnúmero de factores, tales como el grado de descentralización (delegación, desconcentración o devolución), la capacidad institucional de los gobiernos sub nacionales o locales, los sistemas de comunicación y monitoreo, y de la participación y vigilancia ciudadana. La rendición de cuentas entre diversos actores en la cadena de prestación de los servicios también hace la diferencia. Moverse de un modelo de toma de decisiones centralizada a uno descentralizado introduce una nueva relación en la rendición de cuentas – entre los encargados de diseñar las políticas públicas nacionales y locales – y al mismo tiempo altera relaciones existentes entre los ciudadanos y los políticos electos. Con el fin de influenciar los resultados favorablemente para la igualdad, el proceso para implementar los procesos de descentralización puede ser tan importante como el diseño de la transparencia y el sistema de prestación de servicios públicos.

Como señala el Primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano, la “desigualdad tiende a generar desigualdad,” a menudo como resultado de sistemas políticos opacos que ofrecen a diversos grupos en diversos niveles de gobierno diferente acceso a información y a influir en las decisiones públicas y porque estos sistemas responden de diferentes maneras a aquellos grupos de escasos recursos y menor capacidad de incidencia. El acceso a información privilegiada puede ser importante ventaja. La información privilegiada puede ser utilizada de numerosas formas para adquirir ventajas competitivas y/o privadas. Esto es quizás más significativo en los niveles gubernamentales locales donde sus propios presupuestos son extremadamente pequeños y los mismos ciudadanos tienen menos oportunidades. En este contexto, el acceso privilegiado a la información pública puede ser una de las pocas fuentes valiosas que en el ámbito local puede crear oportunidades para que se den prácticas corruptas.

Dos factores que pueden coadyuvar a la expansión del desarrollo humano son la democratización y descentralización de las esferas de formulación de políticas públicas. Para lograr reducir desigualdades y aumentar la gobernabilidad democrática se requiere una nueva distribución del poder de la toma de decisiones. Aunque la evidencia también muestra que la gobernabilidad democrática descentralizada no es inmune a las prácticas corruptas. Muchas de las instituciones democráticas y las estructuras de 15

administración pública pueden ser vistas como mecanismos para reducir los riesgos de las prácticas corruptas, en particular si tienen adecuada capacidad y sistemas. Las elecciones periódicas, cabildos públicos, leyes de acceso a la información pública, controles y contrapesos, procesos de transparencia presupuestaria, sistemas de control, leyes de adquisición, sistemas integrados de administración financiera, y evaluaciones de desempeño, son inversiones costosas (en términos de dinero y de burocracia), pero su propósito es el de prevenir, controlar y sancionar las prácticas corruptas. Por lo tanto, no sólo se trata del crecimiento económico, el incremento en los índices de desarrollo humano o en los niveles de descentralización. También se trata de tener un aparato anticorrupción, que funcione bien y que sea utilizado en función de la transparencia y de la igualdad.

Las prácticas corruptas -definidas como el abuso de la autoridad otorgada para propósitos privadosocurren en todos los países ricos y pobres, democráticos y autoritarios. Los países, particularmente aquellos que se adhieren a prácticas democráticas, presentan diferentes grados en la capacidad para la prevenir y sancionar las prácticas corruptas. Como tal, evidencia de prácticas corruptas recurrentes y la alta percepción de corrupción pueden formar creencias de los grupos de élite y de otros, actitudes, comportamientos y patrones de pensamiento, y la respuesta tanto individual como colectiva al problema. Fuertes correlaciones son evidentes en los indicadores de transparencia y corrupción, desarrollo económico y humano, y libertad política (Kolstad y Wiig 2009; Van, et al., 2009; PNUD 2008; y Bellver y Kaufmann, 2005). Los países con un índice alto de transparencia e indicadores bajos en corrupción tienden a ser países que disfrutan mayor prosperidad, oportunidad y libertad individual.

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¿Por Qué América Latina No lo está Haciendo mejor?

De acuerdo a varios reportes, las economías de América Latina y el Caribe, han demostrado un fuerte y más balanceado desempeño económico durante los últimos cinco años. Habiendo enfrentado la crisis global financiera relativamente bien, la región de América Latina y el Caribe ha sido capaz de producir números impresionantes de desarrollo económico (ECLAC, 2010; y Rojas-Suárez, 2008). En la última década, la desigualdad (y la pobreza que la acompaña) ha estado disminuyendo en 13 de los países de la región (de 17 para los cuales hay datos comparables y disponibles), incluyendo a todos los más grandes (Birdsall, et. al., 2011; y López-Calva y Lustig, 2010). En algunos casos, este desempeño económico y el impacto positivo posterior que ha tenido en la igualdad puede ser atribuido al mejoramiento de la gobernabilidad democrática y de políticas de transparencia y de rendición de cuentas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, serios retos a la gobernabilidad democrática permanecen ya que toda esta riqueza aparentemente está aún concentrada en las manos de pequeños grupos de élite. El Informe Global de Desarrollo Humano del PNUD del1996 argumentó que el crecimiento económico por sí solo no puede distribuir recursos equitativamente, al menos que se pongan en práctica políticas adecuadas para incrementar la igualdad. Para obtener políticas públicas adecuadas, la maquinaria de la gobernabilidad democrática debe tener cierta capacidad para diseñar e implementar políticas de desarrollo humano transparente y con rendición de cuentas. Al analizar algunos indicadores de gobernabilidad democrática para América Latina y al compararlos con los de otras regiones, surge un indicio del por qué la región es aún considerada un lugar en el mundo en donde la desigualdad de ingresos está entre las más altas (PNUD, 1996).

El Ingreso Nacional Bruto (INB) incluye el valor total de bienes y servicios producidos en actualidad por la economía doméstica de un país dentro de un período determinado de tiempo. Como muestra la Gráfica 1, América Latina y el Caribe tienen un indicador INB per cápita decente, particularmente si es comparado con Asia del Este o con la África Subsahariana (Banco Mundial, 2009). Aunque el INB per cápita de América Latina y el Caribe es cinco veces menor al de los países que forman parte de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD), es cinco veces mayor al del África Subsahariana y dos veces mayor al de Asia del Este. Si el INB es articulado con indicadores de gobernabilidad democrática, surgen algunos temas interesantes.

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Gráfica 1: INB Global per cápita 2009 (en US$) Países OECD

34522

Europa del Este

10353

El Caribe

7658

América Latina

6243

Medio Oriente

3597

Antigua Unión Soviética

3557

Asia del Este

3163

Africa Subsahariana

1125

Asia del Sur

1107

Fuente: Datos del Banco Mundial. Números están en Dólares Estadounidenses. Método Atlas.

Los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (IMG), los cuales incluyen seis dimensiones de gobernabilidad democrática,1 muestran que comparado con el de otras regiones, el desempeño de América Latina es relativamente bajo (Gráfica 2). Aunque en general América Latina muestra mejores indicadores de calidad en comparación al Medio Oriente, África del Norte y África Subsahariana. Cuando los IMG son comparados con los de países del OECD, Europa del Este y/o hasta con los del Caribe, los indicadores de América Latina muestran una baja calidad. Es importante notar que el Indicador de Control de Corrupción de América Latina es comparativamente bajo y está más cerca del indicador del África Subsahariana. Según los IMG, únicamente El Salvador y Guatemala han sido capaces de mostrar mejoras sustanciales en el control de la corrupción entre los años 1996 y 2009. América Latina como región obtuvo 39.9 en el rango percentil (0-100) en 1996; 43.7 en el 2003 y 43.5 en el 2009 respectivamente en el Indicador de Control de Corrupción. La corrupción en el Caribe también parece ser persistente aunque la corrupción no es tan alta como lo es en América Latina. El Caribe obtuvo 66.1 en 1998 y 68.9 en el 2009.

1

Voz y Rendición de Cuentas, Estabilidad Política, Efectividad Gubernamental, Calidad de Entes Reguladores, Estado de Derecho, y Control de Corrupción.

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Gráfica 2: Indicadores Mundiales de Gobernabilidad, IMG OECD Caribe Total

Europa Oriental y Balcánes

Control de la Corrupción

Asia Oriental

Imperio de la Ley

América Latina

Calidad Regulatoria

Oriente Medio y África del Norte

Efectividad Gubernamental Estabilidad Política

África Subsahariana

Voz y Rendición de Cuentas

Antigua Unión Soviética Asia Meridional -2

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

2

Fuente: Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (World Governance Indicators) 2009, Banco Mundial. -2 es la calidad más baja y +2 es la calidad más alta.

Esta tendencia es corroborada por Transparencia Internacional, que desde 1995 mide anualmente las percepciones de corrupción a lo largo de una serie de países utilizando el Índice de Percepción de Corrupción (IPC). Como se puede observar en la Gráfica 3, el puntaje de América Latina en una escala de 0 (alta percepción) a 10 (baja percepción) es tan sólo de 3.6. América Latina esta rezagada respecto a otras regiones y tiene un gran reto por delante. Mientras que los puntajes del Caribe son ligeramente más altos que los de América Latina, se asemejan más a los de Europa del Este y a los del África Subsahariana. El IPC es también complementado por los datos obtenidos del Barómetro de las Américas, el cual es producido por la Iniciativa del Proyecto Latinoamericano de Opinión Pública de la Universidad de Vanderbilt (Iniciativa LAPOP). Ellos encontraron que en cada país de la región, las percepciones ciudadanas de la corrupción pública son muy altas (Pérez y Seligson, 2010).

19

Gráfica 3: Indice de Percepción de la Corrupción 2010 (IPC) Países OECD

7

Europa del Este

4.3

El Caribe

4.1

Medio Oriente

3.9

Asia del Este

3.8

América Latina

3.6

Africa Subsahariana

2.9

Asia del Sur

2.85

Antigua Unión Soviética

2.4

Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), Transparencia Internacional (TI), 2010.

Si la gobernabilidad democrática es el proceso y las instituciones la vía a través de la cual la autoridad en un país es ejercida, entonces los procesos por los cuales los gobiernos son seleccionados, obligados a rendir cuentas, monitoreados, y reemplazados se vuelven importantes. De igual manera, la capacidad de los gobiernos para gestionar sus recursos, brindar servicios públicos eficientemente, y formular e implementar regulaciones y políticas públicas racionales son elementos importantes a ser considerados.

Además de esto, es crucial el respeto y la confianza en las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales de un país. La gobernabilidad democrática entonces puede ser un medio no sólo para fomentar patrones de crecimiento sino también para generar un ambiente favorable para la creación de empleos, crecimiento de ingresos y el desarrollo humano. Obtener ingresos puede ciertamente ser uno de los medios principales de expandir opciones y de desarrollo humano. Pero la expansión de ingresos no se traduce automáticamente en capacidades humanas. La intervención gubernamental puede ser necesaria, por ejemplo para rectificar inversiones en políticas de desarrollo humano o para asegurar que los flujos de información no sean asimétricos.

La falta de transparencia puede reducir el incentivo y la posibilidad de un hogar de invertir en desarrollo humano o reducir la conciencia de un individuo sobre el impacto que las políticas tienen en su vida. El proceso presupuestario por ejemplo es un instrumento gubernamental clave para la transparencia y la rendición de cuentas. Los presupuestos presentan un detallado estado de cuentas de los planes y las decisiones tomadas por medio del cual los ciudadanos pueden hacer que sus gobiernos rindan cuentas.

Adicionalmente, una mayor transparencia puede fortalecer la capacidad de instituciones democráticas clave tales como el congreso o legislatura, el poder judicial, y las instituciones supremas de auditoría.

También da rienda suelta al potencial para que los ciudadanos se asocien en organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales y que se alíen con los medios de comunicación para fortalecer la veeduría ciudadana y la rendición de cuentas al escudriñar presupuestos, decisiones, brindando insumos técnicos y abriendo las políticas a debate público.

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¿Por Qué las Percepciones de Corrupción son Altas y la Demanda de Transparencia es Baja?

Hay ciertas características en América Latina que difieren de otras regiones. Esto puede ayudar a explicar las causas del por qué hay comparativamente altas percepciones de corrupción, indicadores que señalan una baja calidad de gobernabilidad democrática, y una baja demanda de transparencia y rendición de cuentas. Las sociedades Latinoamericanas generalmente son más estratificadas. Hay un número de variables del nivel de estratificación en la región que muestran altos niveles de polarización en todos los niveles.

La Desigualdad es la más Alta en el Mundo La desigualdad económica en América Latina es la más alta en el mundo. El Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y El Caribe de 2010 argumenta que la región ha caído en una trampa de desigualdad. La desigualdad es significante y persistente y la región muestra la mayor distribución desigual de ingresos en el mundo. Durante la última década, el coeficiente de Gini 2 de desigualdad de ingresos de 17 países en América Latina varía desde 43.4 (Venezuela) a 58.5 (Colombia).

En contraste, países en Europa del Norte y Europa Central tienen coeficientes más bajos entre 25 y 35, y países de Europa del Este tienen coeficientes cercanos a 30. Es sólo en el Caribe y en algunos países de África y Asia que se muestran coeficientes tan altos como los encontrados en América Latina. Una alta desigualdad económica dentro de una nación puede afectar el crecimiento económico. En una comparación global, la correlación entre crecimiento económico en los últimos diez años y los resultados del Coeficiente de Gini de Desigualdad de Ingresos es 0.41, en una escala donde 0 indica que no hay correlación alguna y 1 que hay una correlación perfecta. Como puede verse en la Gráfica 4, la mayoría de los países Latinoamericanos estarían representados en la esquina superior izquierda de la gráfica, en donde la desigualdad de ingresos es alta y el crecimiento económico es bajo.

2

El coeficiente Gini mide la inequidad en la distribución y se utiliza para describir la desigualdad en el ingreso de los hogares.

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Coeficiente de Gini de Desigualdad de Ingresos 2000-2009

Gráfica 4: Correlación Entre Desarrollo Económico y Desigualdad 70 60 50 Subsahara East Asia MENA

40

South Asia

OECD

30 20 10 0 0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Crecimiento Económico Anual 2000-2009, promedio

Fuente: Cálculos propios basados en datos del 2009 del Banco Mundial y del Informe sobre Desarrollo Humano del 2010. Los puntos rojos representan países Latinoamericanos, los puntos azules son países Europeos y Bálticos y los puntos verdes son regiones.

Hay diferentes tipos de recursos que pueden ser distribuidos de forma desigual. El Coeficiente de Gini mide la distribución de ingresos en una población. El Índice de Desarrollo Humano ajustado a la Desigualdad mide y resume la distribución desigual de la educación, los ingresos y la esperanza de vida al nacer. En este índice, se hace evidente que la salud y la educación, dos componentes clave del desarrollo humano, muestran también una distribución desigual en América Latina, pero la distribución de ingresos es la que es excepcionalmente desigual. La investigación muestra que la desigualdad en educación y salud puede tener implicaciones para el desarrollo humano de un país, pero la distribución de ingresos es la que afecta significativamente los niveles de estratificación de una sociedad y es la que ayuda a formar valores y características culturales que hacen “aceptable” el justificar conductas irregulares, malos manejos, prácticas corruptas y capturas de estado.3 Por otra parte, donde existen persistentemente altas percepciones de corrupción, hay en general menos probabilidades de apoyo a los sistemas políticos y/o sus políticas (Pérez y Seligson, 2010). Como tal, la desigualdad también ayuda a perpetuar percepciones que alimentan aún más las nociones de desigualdad. Los niveles de corrupción van a ser mayores cuando: Los ciudadanos no valoran la gobernabilidad democrática.

El gobierno tiene un rol amplio y de intrusión.

Hay alta incertidumbre acerca del futuro.

Funcionarios públicos son pagados pobremente y no son altamente calificados.

La sociedad civil es débil y pasiva y los medios de comunicación no tienen un rol independiente.

El sector privado es limitado y poco competitivo, con reglas no claras y llenas de opacidad.

      3

Entre otros, ver Eric M. Uslaner y Bo Rothstein (2006). "All for All; Equality, Corruption and Social Trust.” World Politics, Volumen 58(3), 2006; y PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano de América Latina y El Caribe.

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La desigualdad económica puede proveer una tierra fértil para las prácticas corruptas y hasta ayuda a justificar el comportamiento corrupto, lo cual puede conllevar a una mayor desigualdad. Al igual que la percepción de corrupción puede ser persistente y pegajosa, la desigualdad y la desconfianza no cambian a través del tiempo de acuerdo a análisis comparados y agregados. Los altos y persistentes niveles de desigualdad conllevan a la desconfianza y a más prácticas de corrupción y luego a más desigualdad, creando así un círculo vicioso (Uslaner, 2010; PNUD, 2010b; y Rothstein y Uslaner, 2006). El vínculo de la gobernabilidad democrática con la desigualdad es importante por sus implicaciones, que parcialmente pueden explicar la prevalencia de la corrupción.

La Confianza Interpersonal en América Latina es Excepcionalmente Baja La confianza interpersonal4 también es comparativamente baja en América Latina. El Latinobarómetro del 2010 muestra que solo 20% de la población en América Latina confía “en la mayoría de las personas”5 Esto es bajo comparado a otros países como los Estados Unidos, Canadá o Japón donde el 40% de la población confía “en la mayoría de las personas,” mientras que en países Nórdicos la confianza interpersonal sube a un 70 u 80%.6 La confianza interpersonal es considerada como el “pegamento” entre los grupos sociales y puede medir la forma de cómo está conectada la sociedad. La confianza no parece ser un prerrequisito para la buena gobernabilidad pero si tiene correlación (el coeficiente de correlación es de 0.51).7 Mientras más alta sea la confianza interpersonal en un país, más altos serán los indicadores de calidad de gobernabilidad democrática. Una correlación más fuerte de 0.5 aparece cuando la desigualdad está relacionada con la confianza interpersonal (Gráfica 5). Mientras más alta sea la desigualdad económica, más baja será la confianza interpersonal. Hay que notar que en la Gráfica 5, los países Latinoamericanos representados con los puntos rojos, se encuentran en la esquina inferior derecha.

Es posible tener alta confianza interpersonal y aun así mostrar bajos indicadores de gobernabilidad democrática. Los casos de Iraq, Viet Nam, Indonesia, China y Tailandia ilustran esta situación en la Gráfica 6. Chile muestra lo contrario. O sea, que es posible tener baja confianza interpersonal y aún así obtener indicadores de gobernabilidad democrática altos (Gráfica 6). Aunque, la mayoría de los países incluidos en la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey), demuestran que la confianza interpersonal y la gobernabilidad democrática se relacionan la una con la otra. La correlación, sin 4

La confianza interpersonal es un concepto multidimensional, distinguido por varios autores en base a que si es dirigida a familiares o amigos por un lado, o a extraños por el otro. Sus medidas deben reflejar esta multidimensionalidad. La confianza aquí se define como “la expectativa que tiene una persona sobre las acciones de otros, las cuales al final afectan la elección de esa persona” (Serageldin I., Dasgupta P., 2001).

5 La pregunta realizada fue: Hablando en general, ¿Diría Ud. que se puede confiar en la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás? *Aquí solo “Se puede confiar en la mayoría de las personas.” Latinobarometro 2010.

6 La Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey) ha elaborado una pregunta similar en 58 países del mundo. Sólo 8 países de América Latina son medidos y sus resultados están entre los porcentajes más bajos. (ww.worldvaluessurveys.org) 7 Los coeficientes de correlación miden el grado de correlación entre una escala de 0 (donde no hay correlación alguna) y 1 o -1 (en donde hay una correlación perfecta). Aquí se utiliza el coeficiente de correlación de Pearson.

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embargo, no necesariamente muestra la causalidad. Por lo tanto, una pregunta clave que ha quedado sin contestar es que si baja confianza interpersonal crea baja calidad de gobernabilidad democrática o si es a la inversa?

Gráfica 5: Correlación entre la Confianza y la Desigualdad Confianza Interpersonal, WVS

80 70 60 50 40 30 20 10 0 0

10

20

30

40

50

60

70

Coeficiente de Gini de Desigualdad de Ingresos, 2000-2009

Fuente: Cálculos propios basados en la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey - WVS) y el Informe Global sobre Desarrollo Humano de 2010. Los puntos rojos son los países Latinoamericanos en el WVS, los puntos verdes son los países de Europa del Este y de la antigua Unión Soviética y los puntos azules representan otros países incluidos en el WVS.

La confianza interpersonal se correlaciona con un número de variables altamente deseadas.8 Esta investigación muestra que a nivel individual, las personas que consideran que se puede confiar en otras personas, se inclinan más en ver de manera positiva a sus instituciones democráticas, a participar más en políticas y a ser más activos en organizaciones de la sociedad civil. Datos obtenidos del LAPOP corroboran esto. Al medir los niveles de confianza en las instituciones sobre una escala del 0 al 100 (donde los niveles altos reflejan mayor confianza), siete de doce instituciones exceden la media de 50 sobre esta escala. De acuerdo al LAPOP, los encuestados de la región expresan que tienen mayor confianza en la Iglesia Católica con un promedio de 63 y le sigue el ejército con un promedio de 62.

8

Ver Uslaner y Rothstein (2006) All for All; Equality, Corruption and Social Trust. World Politics. Vol 58.

24

Indicadores de Gobernabilidad Mundial, WGI

Gráfica 6: Correlación entre la Confianza y la Gobernabilidad Democrática 2.5 2 1.5

Chile

1 0.5 Thailand

0 -0.5 0

10

20

30

40

Indonesia

50

China Viet Nam

60

70

80

-1 -1.5 -2

Iraq

Confianza Interpersonal, WVS 9

Fuente: Cálculos propios basados en los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial - WGI y la Encuesta Mundial de 10 Valores - World Values Survey (WVS). Los puntos rojos representan países de la región de América Latina y el Caribe, los puntos azules representan el resto del mundo medido en el World Values Survey.

En el rango de los 50, en orden de descenso se encuentran los medios de comunicación (59), las cortes electorales (52), la presidencia (51) y el gobierno nacional (50). Las instituciones restantes fueron clasificadas bajo el punto medio de la escala. En el rango de los 40 se encuentran la corte suprema, la policía nacional, el sistema judicial y el congreso. Finalmente, la institucion que inspira el nivel más bajo de confianza en la región son los partidos políticos con un promedio de 36 sobre la escala del 0 al 100 (Pérez y Seligson, 2010).

De la misma forma, las personas que consideran que pueden confiar en otras personas tienden a ser más tolerantes con los demás y son más optimistas sobre sus posibilidades de vida. El razonamiento tras de esto implicaría que un mayor nivel de confianza incrementa la posibilidad de sostener una gobernabilidad democrática a lo largo del tiempo. Sin embargo, puede ser que también la dirección contraria también funcione. Al reducir la desigualdad y al fortalecer la gobernabilidad democrática, la confianza puede ser fortalecida. La confianza puede ser recuperada con instituciones sociales que aseguren contra las arbitrariedades y el favoritismo, que respeten a los ciudadanos y la transparencia y que traten a todos los ciudadanos de manera imparcial.

Interesantemente, como se puede ver en la Gráfica 7, una correlación más alta aparece entre la confianza interpersonal y las percepciones de corrupción (0.567).11 Mientras más bajas sean las 9

La gobernabilidad es medida como el puntaje total de los indicadores de Efectividad Gubernamental, Calidad Regulatoria, Estado de Derecho y Control de la Corrupción (Banco Mundial, Indicadores de Gobernabilidad Mundial 2009). El puntaje de los indicadores es de -2.5 (baja calidad) hasta +2.5 (alta calidad).

10 La Confianza Interpersonal es medida por la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey – WVS – www.worldvaluessurvey.org) en porcentajes (%) de los que respondieron que pueden confiar en la mayoría de las otras personas.

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percepciones de corrupción, más alta será la confianza interpersonal entre los ciudadanos. Pero esta relación también implica otra correlación potencial; mientras más alta sea la confianza más baja es la percepción de corrupción. Datos obtenidos del LAPOP corroboran esto. No sólo el Índice de Tolerancia Política (medido sobre una escala del 0 al 100, donde los valores mayores representan niveles altos de tolerancia política) se ha mantenido fijo en el punto medio (los 50) en 11 países de la región que han formado parte del estudio desde el 2004, sino también el porcentaje de encuestados con actitudes complementarias a la estabilidad democrática se ha mantenido consistente en 30% durante el mismo periodo. La tolerancia y el apoyo al sistema político son pilares clave para una democracia estable.

Adicionalmente, cuando el LAPOP preguntó que quien es más probable en apoyar una democracia estable, nuevamente las respuestas corroboran un vínculo con temas relacionados a la desigualdad. Por ejemplo, el LAPOP resalta que aunque el interés político y la percepción de una situación económica positiva pueden incrementar las probabilidades de una democracia estable, los encuestados que perciben altos niveles de corrupción muestran menos probabilidades de tener actitudes que sean favorables para una democracia estable. Finalmente, solo dos de las variables socioeconómicas, riqueza y educación, tienen un efecto estadísticamente significativo sobre las probabilidades de apoyar una democracia estable. Manteniendo estables otros factores, aquellos individuos que están en mejor posición económica y que poseen un mayor grado educativo (más desarrollo humano), son más probables a ser la base para una democracia estable (Pérez y Seligson, 2010). Así la confianza interpersonal puede ser un factor que conecte a las sociedades y ayude a mejorar la gobernabilidad democrática.

Gráfica 7: Correlación entre la Confianza y la Corrupción 10

CPI 2010

8 6 4 2 0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Confianza Interpersonal, WVS

Fuente: Cálculos propios basados en datos de la Encuesta Mundial de Valores (World Values Survey - WVS) y del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) de Transparencia Internacional (TI). Los puntos rojos representan países de la región de América Latina y el Caribe, los puntos azules representan todos los otros países encuestados en la Encuesta Mundial de Valores .

11

El Coeficiente de Correlación (Pearson mide el grado de correlación en una escala de 0 (donde no hay correlación) al 1 o al -1 (donde hay una correlación perfecta).

26

La Movilidad Social en América Latina es Baja La movilidad social intergeneracional es relativamente baja en América Latina y el Caribe. El Informe Regional del PNUD sobre Desarrollo Humano de 2010 muestra que la correlación entre logros educativos entre dos generaciones sucesivas varía desde 0.37 en Paraguay a 0.61 en El Salvador, mientras que este mismo valor permanece en 0.21 en los Estados Unido.12 La elasticidad del ingreso intergeneracional, es decir la correlación entre los niveles de desempeño económico entre dos generaciones sucesivas, tampoco es óptimo en América Latina. Chile, Brasil y Perú tienen valores entre 0.52 y 0.60, mientras que el mismo valor en los países Nórdicos y Canadá es de 0.19 (0.32 en Alemania y 0.47 en los Estados Unidos).

El Informe del PNUD muestra que la persistencia de desigualdad en la región es el resultado de una transmisión intergeneracional de los logros relativos obtenidos por los hogares. “Tales restricciones se traducen en obstáculos que impiden expandir las capacidades de las personas en el paso de una generación a la siguiente, lo cual limita los avances en materia de desarrollo humano” (PNUD, 2010:59).

No hay suficientes datos disponibles para comprobar la correlación entre la movilidad social y la desigualdad. Sin embargo, el Informe del PNUD asume que no hay correlación alguna a nivel global; una sociedad que es altamente desigual tiene una baja movilidad social intergeneracional.

Una Clase Media Pequeña El tamaño y el poder de la clase media son considerados como el motor del crecimiento económico13 y son asociados con mayor cohesión social y menor conflicto, así como también de tener un papel clave en la protección y el mejoramiento de la gobernabilidad democrática.14 La clase media en América Latina está creciendo lentamente pero aún es relativamente pequeña. En el 2009, Martin Ravallion comparó los tamaños de las supuestas clases medias en el mundo.15 Para Ravillion, la clase media del mundo en desarrollo se define como aquellos que no son considerados “pobres” de acuerdo a los estándares de los países en desarrollo, pero que aún son considerados “pobres” por los estándares de los países ricos. Como el significado de clase media difiere de región en región dependiendo de los diferentes niveles económicos, Ravillion no incluyó en su comparación a los países que forman parte de la OECD y estimó que la clase media se forma en los segmentos de la población en donde en los hogares se vive con USD$ 2 a USD$13 por día per cápita. Ravallion también encontró que una de cada seis personas en los países en desarrollo vive con USD $2 a USD$3 por día. Aunque los intervalos parezcan grandes, los resultados encontrados por Ravillion brindan insumos que generan una fotografía del tamaño y crecimiento de la clase media en las diferentes regiones (Tabla 1).

12

PNUD 2010. Tabla 1.1 p. 21.

PNUD 2010 p.44.

14 Ibid.

15 http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&piPK=64165421&theSitePK=469382&men uPK=64166093&entityID=000158349_20090112143046 13

27

Tabla 1: Fotografía del Tamaño y el Crecimiento de la Clase Media Región 1990 Asia del Este y el Pacífico 19.8 Europa del Este y Asia Central 76.3 América Latina y El Caribe 63.2 Medio Oriente y África del Norte 75.5 Asia del Sur 17.2 Africa Subsahariana 22.8

2005 59.3 73.4 65.8 78.7 25.8 25.8

% de cambio total 2005 65.9 -7.5 7.0 5.7 15.4 6.5

% de la población viviendo con menos de $2 por día 2005 38.7 8.9 17.1 16.9 73.9 72.9

Fuente: Martin Ravallion, Documento de Trabajo de Investigaciones Políticas No. WPS 4816, 2009. Viviendo con USD$2 a USD$13 por día.

La Tabla 1 confirma que el tamaño del grupo de personas que vive con USD$ 2 a USD$ 13 diarios es más pequeño en América Latina que en otras dos regiones con similar desarrollo económico como lo son la Región de Europa del Este y Asia Central y la Región del Medio Oriente y África del Norte. Hay que notar que el grupo de personas que vive con más de USD$13 por día es del mismo tamaño en Europa del Este, América Latina y el Caribe. Sin embargo, aún hay mucho trabajo por hacer en términos de mejorar el bienestar económico y aumentar el segmento de la clase media que influencia la gobernabilidad, ya que durante el período de 15 años comprendido entre 1990 – 2005, sólo ha habido un pequeño crecimiento de la población de un 3%. Este puntaje cataloga a América Latina como una de las regiones que ha alcanzado menos mejoras en el mundo.

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¿Cómo Afectan las Sociedades Estrati�icadas a la Gobernabilidad Democrática?

Las comparaciones globales sugieren que América Latina y hasta cierto punto el Caribe, tienen indicadores bajos de calidad de gobernabilidad democrática. Una explicación puede ser el hecho de que las sociedades Latinoamericanas son más estratificadas. Esta estratificación es impulsada por cuatro mecanismos: una distribución desigual de ingresos, baja confianza interpersonal, baja movilidad social y una pequeña clase media. Estos cuatro mecanismos se correlacionan y afectan tanto el desarrollo económico como la calidad de gobernabilidad. La corrupción juega un papel crucial en el vínculo entre sociedades estratificadas y la calidad de gobernabilidad. Países que son altamente estratificados no generan una confianza que se extienda a través de todos esos estratos o niveles (confianza entre grupos étnicos, clases sociales, familias extensas, y entre ciudadanos y gobiernos). Esta falta de confianza crea un ambiente favorable para participar en y/o justificar actos de corrupción. Esto puede llegar a suceder de dos maneras. Primero, que las oportunidades para comportamiento corrupto sean altas y prósperas y segundo que las probabilidades de que los detengan sean pequeñas y que las consecuencias para el comportamiento ilícito sean bajas (Klitgaard, 2004; Parker, et al. 2004; Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005; y Berthin, 2008).

Sin embargo, también en un contexto estratificado, no sólo el comportamiento racional o incentivos prevalecen, sino también la creencia de cómo actúan los otros. En este ambiente estratificado, los actos de corrupción se justifican al preguntarse “por qué no debo entrar en el mismo juego si todos los demás lo hacen.” “Si no te adaptas, pereces”. “Los políticos se roban millones, yo sólo me voy a involucrar para poder sobrevivir.” Como la noción de vivir en una sociedad con varios estratos es fuerte y las perspectivas para mejorar el vivir es gris, los individuos justifican su comportamiento corrupto como una manera de protegerse contra la injusticia y la desigualdad. Aquí hay un círculo vicioso, que algunos lo han llamado una cultura del incumplimiento, donde el interés personal prevalece sobre sobre la noción de que la creencia en valores universales (la igualdad, oportunidades, la libertad) pueden proporcionar incentivos para el el incumplimiento de las normas establecidas (García Villegas, 2009). La corrupción crea desigualdad, lo cual genera bajos indicadores de calidad de gobernabilidad, y lo cual ayuda a justificar el comportamiento corrupto. Los académicos debaten sobre cuál es el punto de entrada. Si bien es claro que las instituciones gubernamentales de baja calidad tienen un efecto negativo sobre la salud y el bienestar de las sociedades, por dónde empezar, y qué hacer, aún no están definidos. Sin embargo, en América Latina, el problema central parece ser el alto grado de desigualdad.

El caso de América Latina también demuestra que la gobernabilidad democrática, cuando es construida sobre una plataforma estratificada, no es inmune a las prácticas corruptas. Muchas de las instituciones democráticas y estructuras de administración pública que forman el “aparato anticorrupción.” pueden ser vistas como mecanismos para la reducción del riesgo de prácticas corruptas. Las elecciones periódicas, cabildos abiertos, acceso a leyes de información, procesos de transparencia presupuestaria, sistemas de control, leyes de adquisición, sistemas de servicio civil, sistemas integrados de administración financiera, sistemas judiciales y evaluaciones de desempeño son inversiones costosas 29

(tanto en términos de dinero y burocracia), pero su propósito es el de prevenir, controlar y sancionar las prácticas corruptas. Casi todos los países de América Latina lo tienen. Así pues, parece que no se trata sólo de tener un aparato anti-corrupción, pero a lo mejor los determinantes del nivel de las prácticas corruptas en un país es lo bien que funciona el aparato o si se lo utiliza eficientemente.

Como señala el Informe Global sobre Desarrollo Humano del PNUD del 2002, la gobernabilidad democrática también requiere de instituciones que funcionen. Requiere de una legislatura que represente a la población, no una que sea controlada y acaparada por el presidente, burócratas o partidos políticos. Requiere un sistema judicial independiente que pueda hacer cumplir el estado de derecho con igual interés para toda la población. Requiere de partidos políticos que funcionen bien.

Requiere de medios de comunicación libres, independientes y no sesgados, no de aquellos controlados por el Estado o por intereses corporativos. Por último requiere de una sociedad civil vibrante, que sirva de vigilante sobre el gobierno y grupos de interés para que éstos rindan cuentas, y que esta sociedad civil brinde alternativas para la participación política.

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¿Existe Alguna Salida?

El Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe del 2010 indica que “la redistribución del ingreso requiere dos elementos: la institucionalización de mecanismos eficaces de rendición de cuentas y el ejercicio efectivo de la competencia política” (PNUD, 2010:96). Casi todos los países en América Latina son considerados democracias electorales.16 Sin embargo, el nivel de rendición de cuentas varía. Casi todos los países de la región han llevado a cabo algún tipo de reforma para devolver el poder político, funciones administrativas, competencias y responsabilidades fiscales. Sin embargo, el grado y el alcance de la descentralización (devolución, delegación y desconcentración) son diversos. La rendición de cuentas y la descentralización pueden ofrecer una salida a esta problemática, pero la evidencia de ello aún no está definida y está en constante evolución.

De acuerdo al estudio realizado por Mikel Barreda con datos disponibles para medir la rendición de cuentas en América Latina de forma vertical y horizontal,17 se visibiliza que en América Latina hay diferentes niveles de calidad de rendición de cuentas (Gráfica 8). La rendición de cuentas vertical se define comúnmente como aquella rendición impuesta externamente sobre los gobiernos, formalmente a través de un proceso electoral o indirectamente a través de veedurías y/o auditorías sociales llevadas a cabo por ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, incluyendo los medios de comunicación.

Rendición de cuentas horizontal

Gráfica 8: Rendición de Cuentas Vertical y Horizontal

Rendición de cuentas horizontal

Rendición de cuentas vertical Fuente: Mikel Barreda. (2010) Gráfica Uno.

16 17

Freedom House, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=637 Mikel Barreda (2010).

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La rendición de cuentas horizontal es conducida internamente por los gobiernos a través de mecanismos institucionales para brindar vigilancia al igual que pesos y contrapesos.18 Aparentemente es posible tener altos niveles de rendición de cuentas vertical y al mismo tiempo tener un pobre desempeño en la rendición de cuentas horizontal y viceversa. Si la rendición de cuentas fuera un prerrequisito para la reducción de la desigualdad, se podría asumir que los países con menor desigualdad desempeñan mejores funciones de rendición de cuentas vertical. Los datos estadísticos disponibles no brindan pruebas de esto. La desigualdad y la rendición de cuentas, ya sea vertical u horizontal, se correlacionan en América Latina.

Por otro lado, hay una correlación muy clara entre la rendición de cuentas horizontal y las percepciones de corrupción (Gráfica 9). El coeficiente de correlación entre la rendición de cuentas horizontal y las percepciones de corrupción es de 0.76, lo cual está cerca de la perfección y no deja ninguna duda. Esto implica que con restricciones políticas cualitativas, limitaciones ejecutivas y con un estado de derecho, la corrupción puede ser frenada.

Gráfica 9: Rendición de Cuentas Horizontal y Corrupción

Rendición de Cuentas Horizontal 2006-2008

2 1.5 1 0.5 0 -0.5 0

1

2

3

4

5

6

7

8

-1 -1.5 -2

IPC 2010

Fuente: Cálculos propios basados en el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) 2010 de Transparencia Internacional (TI) y en los Indicadores para Rendición de Cuentas Horizontal en América Latina producidos por Mikel Barreda.

Interesantemente también hay una correlación entre la rendición de cuentas vertical y la corrupción (Gráfica 10). La correlación entre la rendición de cuentas vertical y la corrupción es significante (coeficiente de 0.54) pero no tan fuerte como la correlación entre la rendición de cuentas horizontal y la corrupción. Claramente, la rendición de cuentas y la corrupción están asociadas. Mientras más fuerte sea la rendición de cuentas, menor será el nivel de corrupción. Entonces podríamos deducir que al aumentar la rendición de cuentas podríamos ayudar a frenar la corrupción. Sin embargo, la pregunta permanece ¿cómo fortalecer la rendición de cuentas?. Aunque la rendición de cuentas no es una panacea, puede ser un agente poderoso de cambio y mejorar el desempeño de la gobernabilidad 18

PNUD (2010) Fomentando la Rendición de Cuentas Social: Desde los Principios a la Práctica. Nota Guía. (Fostering Social Accountability: From Principles to Practice. A Guidance Note.).

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democrática. Por ejemplo, si uno observa los temas para mejorar la rendición de cuentas en la prestación de servicios públicos, este necesita ser acompañado de otros elementos (tales como mayores recursos, mejoramiento de la infraestructura mejorada y equipos, mejor capacidad técnica y reformas internas), todos los cuales son complementarios a la creación de capacidades para generar mayor rendición de cuentas (Tod, 2008). En general, la rendición de cuentas puede ser mejorada al empoderar a los ciudadanos, facilitar procesos que involucren a todos los beneficiarios y partes interesadas y al incrementar las capacidades para delegar, financiar, desempeñar, informar y hacer cumplir leyes y normativas de los actores locales.

Recientemente se ha presentado evidencia que sugiere otro el punto de entrada para romper el círculo vicioso de corrupción que fomenta la desigualdad. Por toda una década, se ha debatido si la descentralización puede frenar o incrementar la corrupción. El Instituto del Banco Mundial ha realizado un análisis cuantitativo riguroso sobre el impacto que tiene la descentralización sobre la incidencia de corrupción en 182 países.19 Los resultados muestran que cuando la descentralización es medida en el sentido de acercar el gobierno a la gente mediante un empoderamiento en los gobiernos locales, ésta tiene un efecto negativo sobre la incidencia de corrupción o un efecto positivo sobre la gobernabilidad democrática. Sin embargo, otro estudio realizado en 68 países no produjo evidencia concluyente.

(Avellaneda y Cheng, 2005).

Rendición de Cuentas Vertical 2006-2008

Gráfica 10: Rendición de Cuentas Vertical y Corrupción 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 0

1

2

3

4

5

6

7

8

-1 -1.5 -2

IPC 2010

Fuente: Cálculos propios basados en el Índice de Percepción de Corrupción (CPI) de 2010 de Transparencia Internacional (TI) y los indicadores para rendición de cuentas vertical en América Latina de Mikel Barreda.

Lo que la evidencia arroja es que el empoderamiento de los gobiernos locales puede reducir la frecuencia de sobornos y los montos de sobornos pagados a oficiales gubernamentales por parte de viviendas u hogares y de empresas corporativas (Ivanya y Shah, 2010:26). También se deriva que los 19

Ivanyna, Maksym y Shah, Anwar (2010). “Descentralización (Localización) y Corrupción. Nueva Evidencia en Varios Países”. Documento de Trabajo sobre Investigaciones Políticos No. WPS 5299, Idioma: Inglés. Instituto del Banco Mundial, División de Gobernabilidad.

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gastos de descentralización generalmente no son lo suficientemente altos como para tener un efecto significativo sobre la integridad de un gobierno, al menos que haya un incremento en los propios ingresos del gobierno local y que haya autonomía fiscal. Sin embargo, todas estas medidas se basan en la premisa de que los gobiernos locales tienen la capacidad para manejar sus propios recursos, planificar y desarrollar un presupuesto, y disponer de sistemas integrados de administración financiera.

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¿Cómo Seguimos Hacia Adelante?

El propósito de este documento de trabajo fue el de explorar alguno de los nuevos elementos y variables que pueden ofrecer insumos al debate sobre la transparencia, la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano, enfocándose particularmente en América Latina y el Caribe. La idea era probar nuevas hipótesis que puedan iluminar el análisis de la transparencia y la gobernabilidad democrática. La desigualdad parece ser uno de los factores principales causantes de los bajos indicadores de gobernabilidad democrática en América Latina. Aunque no es posible determinar la causalidad, datos estadísticos pueden brindar algunas correlaciones significativas que pueden ayudar a comprender mejor los mecanismos complejos detrás del desarrollo económico, humano y político. Por ejemplo, con alta desigualdad los ciudadanos tienden a tener menor confianza en las otras personas y en las instituciones democráticas. Cuando la confianza interpersonal es baja, la calidad de la gobernabilidad democrática también es baja y la percepción de corrupción es alta.

Aunque una conclusión general puede ser que la transparencia es buena para la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano, se necesita más investigación y análisis para medir los costos y beneficios. Muchas preguntas permanecen: ¿Puede la transparencia conducir a mayor gobernabilidad democrática, y si es así bajo qué condiciones? ¿Ha aumentado la necesidad de tener mayor transparencia con la globalización y la localización? ¿Podrá ayudar a reducir la desigualdad el conocer el por qué los tomadores de decisiones toman ciertas posturas y/o dan prioridad a presupuestos? ¿Cómo pueden ser más efectivos los mecanismos existentes e institucionalizados de transparencia y rendición de cuentas? Un esfuerzo sistemático sobre estos temas puede ayudar a enmarcar mejor las políticas públicas. Lo que este Documento de Trabajo ha tratado de hacer es proveer algunas pistas sobre dónde empezar y qué trampas evitar. El mejorar la gobernabilidad democrática es mucho más complejo y difícil en práctica de lo que sugiere la cadena lógica de correlaciones descrita. Pero, analizar datos y tendencias nos ayuda a comprender de mejor manera que algunas nuevas hipótesis de causa y efecto pueden ayudar a mejorar la calidad de la gobernabilidad democrática y a reducir desigualdades aún más.

Muchas veces los tomadores de decisiones son instrumentales en la definición de parámetros de tolerancia de prácticas corruptas que se dan desde el más alto nivel gubernamental al optar por procesos de tomas de decisión más personalistas, al no implementar leyes, o generar políticas nacionales e iniciativas para combatir la corrupción, o al no promover la transparencia y a permitir que la impunidad florezca. Por otro lado, los ciudadanos también son una parte importante del juego ya que ellos han notado este patrón y aunque han reconocido que está mal, en vez de combatirlo y demandar mayor transparencia y rendición de cuentas, han optado más bien por unirse a los tomadores de decisiones al mantener niveles altos de tolerancia al comportamiento corrupto. Como tal, grupos de élites (empresarios y la clase política) y la sociedad en general llegan a ser guardianes de las prácticas corruptas y ayudan a perpetuar la desigualdad. Mientras los grupos de élites que tienen poder político y económico (controlando el Ejecutivo, la Asamblea Nacional, el Judicial y el sector empresarial) optan por aceptar los actos de corrupción actuales, también utilizan una retórica de anticorrupción para ganarse el 35

apoyo popular (particularmente durante el tiempo de elecciones). Mientras tanto la sociedad adapta su comportamiento a estos patrones y por sí sola decide participar en actos de corrupción como una manera de defender sus aspiraciones personales de ser incluidos o tomados en cuenta y/o de ser como la élite y/o a lo mínimo de alejarse de la trampa de la desigualdad. Los altos patrones de desigualdad refuerzan y justifican entre los ciudadanos el comportamiento corrupto, mientras que entre la élite, la justificación de la corrupción tiene más que ver con las ventajas personales que puedan obtener, mayormente en términos económicos, a expensas del interés colectivo.

La región de América Latina y el Caribe sobresale a lo largo de la última década por haber promovido un crecimiento económico estable, incrementado significativamente los niveles de desarrollo humano y haber puesto en marcha un sofisticado aparato anticorrupción. Sin embargo, regionalmente y globalmente, sigue obteniendo calificaciones bajas en las áreas de gobernabilidad democrática, transparencia e integridad. El caso de América Latina sugiere que algunos cambios rápidos y simbólicos en el área de transparencia y rendición de cuentas no son suficientes ya que en principio se necesita lidiar con problemas más estructurales de alta estratificación y desigualdad. Similarmente, aunque terminar con la impunidad y castigar a los corruptos son pasos importantes, esto será solo una señal o consecuencia de algo que debe ocurrir. Para que los ciudadanos empiecen a confiar suficientemente en la democracia y para que lleguen a ser guardianes de valores democráticos, necesitan sentir que serán tratados de forma imparcial y que sucumbir a las justificaciones para la tolerancia de la corrupción y participar en actos de corrupción no es necesario ni “rentable.” Al igual, las élites que son los tomadores de decisiones necesitan tener la voluntad política para hacer cumplir las leyes existentes y fortalecer aún más la transparencia, integridad y sistemas de rendición de cuentas y pensar un poco más en el bienestar común y no sólo en función de sus intereses personales.

La lucha contra la corrupción es un esfuerzo complejo y multidimensional que involucra tanto al gobierno como a los ciudadanos y requiere analizar el costo de oportunidad de medidas y políticas (Berthin, 2008). Para luchar contra la corrupción, controlar y prevenir prácticas corruptas, primero tiene que haber un entendimiento del por qué ocurre el problema y dónde es que es más prevalente. Una vez que eso se sepa, la pregunta clave entonces es cómo se deben de priorizar diversas acciones. La tarea es la de maximizar y optimizar la aplicación de medidas priorizadas, lo que dependerá no solo del tipo particular de corrupción (ya sea gran corrupción o pequeña corrupción) pero también de ciertas características del contexto del país y del aparato anticorrupción.

Como ha sido demostrado por el caso de América Latina, muchas veces este contexto refuerza creencias compartidas, supuestos, tipos de comportamiento y en muchos casos se derivan de experiencias y narrativas aceptadas. Esto forma la identidad colectiva y las relaciones con otros individuos o grupos y puede determinar el no hacer algo para resolver un problema y el encontrar fines y medios apropiados para promover mayor transparencia y rendición de cuentas. Hoy la prevalencia de actos de corrupción es vista no sólo como una consecuencia de un gobierno débil sino también como causa de la pobreza y desigualdad.

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Como se mostró en este Documento de Trabajo, las percepciones de corrupción importan porque los ciudadanos basan sus acciones, impresiones y puntos de vista en esas percepciones. Si los ciudadanos creen que las cortes son ineficientes o que la policía es corrupta, muy difícilmente valorarán los beneficios de los servicios públicos y/o si lo llegan a hacer bajo las condiciones actuales, estarán más predispuestos a participar en actos de corrupción. De igual forma, los negocios basan sus decisiones de inversión – y los ciudadanos sus decisiones de votación – en sus percepciones del clima de negocios y del desempeño del gobierno. La percepción persistente de corrupción puede impedir inversiones, crecimiento económico y reducir la calidad de la gobernabilidad democrática ya que las opciones que se tomen serían de mantener el status quo o de no hacer nada al respecto. En algunas áreas de la gobernabilidad hay pocas alternativas a los datos basados en percepción. Esto es particularmente cierto en el caso de la corrupción en donde por definición no se deja ninguna “evidencia” que pueda ser captada por medidas puramente objetivas. Como se ha demostrado en este Documento, aún cuando los datos objetivos y basados en hechos están disponibles, muchas veces estos datos reflejan una noción de leyes “de jure” (lo que está escrito) que difiere sustancialmente de la realidad “de facto” que existe en la práctica (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2005).

En gran parte debido a esta brecha entre las realidades de jure y de facto, la lucha contra la corrupción requiere un enfoque equilibrado; uno en donde sea posible tratar las causas de este problema y no sólo los síntomas. La experiencia demuestra que los esfuerzos exitosos en el control y en la lucha contra la corrupción requieren de un enfoque integrado que se concentre en prevención, detección, procesamiento judicial, y la aplicación de la ley. Aunque sea imperativo el castigar a los corruptos para aumentar las consecuencias del participar en actos de corrupción, es de igual importancia el reducir los motivos y las oportunidades para generar la corrupción. De igual manera los esfuerzos anticorrupción requieren de la participación del gobierno, organizaciones de la sociedad civil y de los medios de comunicación.

Por un lado la gobernabilidad democrática puede ser un medio eficaz de disuasión de la corrupción, y por el otro puede ser un medio importante para el desarrollo humano (Gráfica 11). Las instituciones de gobierno que son efectivas, transparentes y que rinden cuentas incrementan significativamente los costos de participar en actos de corrupción y al mismo tiempo incrementan sustancialmente las recompensas de adherirse al estado de derecho. Cualquier estrategia debe incluir un componente de aplicación de la ley y de orden público, pero también necesita incluir políticas que mejoren la calidad de los servicios públicos, incrementen la transparencia y rendición de cuentas en los gobiernos, involucren a la sociedad civil en veedurías ciudadanas y que restaure la dignidad de la fuerza policial dentro de la comunidad.

El ir hacia adelante puede significar priorizar ciertas iniciativas políticas tales como:  

Utilizar las Convenciones Anticorrupción para promover el cumplimiento y ejercer presión para aplicar la ley y ejercer orden público y control; Fortalecer el Órgano Judicial; 37

 



Promover el acceso a la información pública para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas; Crear capacidades dentro de los entes gubernamentales tanto a nivel nacional como local para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, y utilizar las veedurías o auditorías sociales como una forma de control ciudadano; y Fortalecer controles internos para prevenir y reducir la corrupción.

Fuente: Instituto de Calidad de Gobierno, 2011.

Las opciones y estratégicas políticas no son un plano arquitectónico en donde todo se va a visualizar a la perfección; son más como un conjunto de recomendaciones que reconocen que la corrupción es compleja y multidimensional, que se manifiesta en una variedad de maneras en diferentes escenarios y que cambia su intensidad y alcance a través del tiempo. Como tal, cualquier estrategia debe responder a las condiciones siempre cambiantes y a las diversas oportunidades que se presentan. Como la corrupción es el resultado de altas oportunidades para participar en comportamientos ilícitos en combinación con poco riesgo, un enfoque anticorrupción efectivo debe de afectar tanto la prevención (la reducción de estas oportunidades) y la aplicación de la ley (el incremento en el riesgo y la reducción de la impunidad).

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