Partidos Políticos y Procesos de Elaboración de Políticas Públicas

BRIEFING NOTE

JORNADA DE APRENDIZAJE Partidos Políticos y Procesos de Elaboración de Políticas Públicas: el Rol del Diálogo Multiactor

Contenido I. II. III. IV. V. VI.

Marco inicial para la reflexión Percepciones introductorias sobre el diálogo y las políticas públicas Conferencia inaugural Casos de país Retos y potencialidades del diálogo multiactor en la elaboración de políticas públicas Conferencia de cierre

Nota preparada por: Febrero de 2008

BRIEFING NOTE

Partidos Políticos y Procesos de Elaboración de Políticas Públicas: el Rol del Diálogo Multiactor Esta nota reúne las principales reflexiones producto de la Jornada de Aprendizaje sobre la elaboración de políticas públicas y el rol del diálogo multiactor en esta arena, organizada conjuntamente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria. Esta Jornada se llevó a cabo en Antigua Guatemala en noviembre de 2007, y el grupo de 30 participantes incluyó a líderes políticos, investigadores y analistas, académicos, ex-funcionarios de gobierno y donantes con experiencia relevante, interés y conocimiento en torno a los partidos políticos y la elaboración de políticas. Se exploraron algunas experiencias importantes en América Latina, y se generaron insumos sobre la interacción entre el sistema partidario y el sistema de elaboración de políticas públicas. La presente nota pretende compartir estos insumos con los actores del sistema político y los practicantes de diálogo y de otras herramientas afines, esperando que las mejoras que se generen en el proceso de elaboración de políticas públicas sean sostenibles y tengan impacto en el desarrollo y en la vida de las personas.

I.

Marco inicial para la reflexión

Durante el trabajo previo a la Jornada, los participantes compartieron los siguientes puntos de referencia para el trabajo de reflexión: •

Los procesos de diálogo pueden categorizarse como una de las herramientas democráticas que favorecen la transparencia, la participación pública y la inclusión, y deben ser vistos como herramientas que complementan y fortalecen a las instituciones democráticas, sin reemplazarlas. Los procesos de diálogo han demostrado que ayudan a construir canales de comunicación y transformación de conflictos, necesarios para la sobrevivencia de los sistemas democráticos.

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Existen varios modelos para la elaboración de políticas. En el modelo técnico se trata de convencer a los hacedores de políticas públicas a partir del análisis de las medidas correctas. El modelo de influencia política busca cooptar a los actores para que participen en algunas medidas comunes. En el modelo de movimiento social se trata de convertir a otros actores hacia una visión en torno a la cual el movimiento se encuentra organizado. El modelo colaborativo intenta que las partes interesadas co-evolucionen hacia un entendimiento, dirección y conjunto de heurísticos comunes.

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Luego de varios años de experiencia en América Latina en la elaboración e implementación de políticas públicas, las siguientes interrogantes plantean un desafío para la región: ¿Por qué algunas políticas públicas tienen éxito mientras que otras no? ¿Bajo qué condiciones? ¿Por qué algunas reformas persisten mientras que otras fracasan en contextos similares?

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¿Qué es lo que permite a un país ajustar sus políticas para lidiar con el cambio, o para abordar fracasos previos? ¿Qué determina la capacidad de los países para diseñar, aprobar e implementar políticas públicas efectivas, o sostenerlas en el tiempo?

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El diálogo, como herramienta democrática que favorece la transparencia, la indagación y reflexión, la participación pública y la inclusión fortaleciendo a las instituciones democráticas, puede jugar un rol determinante para mejorar la calidad y efectividad de los procesos de elaboración e implementación de políticas. El diálogo multiactor permite que se conozcan, discutan y reconozcan perspectivas diversas. El entendimiento más amplio y compartido de las realidades actuales hace posible llegar a acuerdos más sostenibles para la promoción e implementación de políticas públicas.

II. Percepciones introductorias sobre el diálogo y las políticas públicas Xavier Michon, Director de País de PNUD “Es importante insistir en la relación entre Guatemala, planteó una provocación inicial: según diálogo, partidos políticos y formulación de el Informe sobre la Democracia en América Latina, políticas públicas, y enfatizar “el para qué” del a pesar del ascenso de la democracia en la región, diálogo, para que apunte a políticas que se existe cierto descontento en cuanto a que la apliquen. Por ello, los actores deben tener democracia no ha estado acompañada de mejoras representatividad y legitimidad. El diálogo debe en los esquemas de igualdad, y en cuanto al rol de concluir en algo, aplicar ese algo y aportar a la los actores de los diálogos, particularmente los gobernabilidad democrática; debe tener partidos políticos. Sabemos que no hay ascendencia y aplicación a través de las democracia sin partidos políticos, pero no hay políticas. El diálogo debe ser un articulador partidos políticos sin democracia. El diálogo entre los poderes del Estado para la discusión multiactor sobre bases consensuadas y legítimas, propuesta.” utilizado como instrumento para fortalecer y avanzar el proceso democrático, es marcadamente necesario.

“El diálogo toma tiempo y existe una presión por soluciones instantáneas, lo cual genera tensiones entre la legitimidad y la provisión de soluciones. Debemos entonces fijar nuestra atención en la resolución de problemas y en la generación de capacidades para el diálogo, movernos hacia la construcción de políticas públicas y lidiar con la tensión entre legitimidad y resultados a cortísimo plazo.”

Por su parte, Roel von Meijenfeldt, Director General del nIMD, resaltó la importancia que tiene la generación de confianza entre los diferentes actores para el desarrollo democrático; de ahí la relevancia de los procesos de diálogo en la funcionalidad democrática, al comprometer a las partes en procesos de transformación. Los diálogos deben ser inclusivos para ser exitosos, sostenibles y arrojar políticas legítimas. Para von Meijenfeldt, el diálogo es un “proceso abierto e incluyente en donde la comunicación se basa en el respeto mutuo y cuyos principales objetivos son: fomentar la escucha, el aprendizaje, y la resolución de problemas. Y enfatiza en que la tercera dimensión –resolución de problemas– es un reto para poder transformar las agendas en políticas públicas.

Álvaro Pinto, Coordinador Regional del nIMD para América Latina, compartió con los participantes antecedentes respecto al nIMD en Guatemala, y cómo éste creó el instrumento multipartidario con la idea de posibilitar diálogos entre partidos políticos para buscar un denominador común y asumir en conjunto la responsabilidad de diseñar e implementar políticas públicas para la construcción de propuestas en el marco de la Agenda Nacional Compartida.

Indicó que es vital que el diálogo se contextualice en el momento político social para evitar

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graves consecuencias en términos de inestabilidad política, así como tensiones intra e internaciones.

El grupo de participantes procedió a compartir experiencias participativas de formulación de políticas públicas, e identificó algunos temas críticos en estos procesos. La dinámica llevada a cabo arrojó los siguientes insumos a tomar en cuenta en próximos procesos de diálogo para la formulación de políticas públicas: • • • • • • • • •

La generación de confianza entre los diversos actores El poder de influencia de los actores involucrados en el proceso, e incluso de aquéllos no involucrados La calidad del proceso de convocatoria Las expectativas de los actores públicos versus los actores sociales La voluntad política La diversidad de los actores Las posibilidades de vinculancia del esfuerzo La correlación de fuerzas dentro y fuera del grupo multi-actor El involucramiento de decisores políticos dentro del proceso

III. Conferencia inaugural Gustavo Porras Castejón, analista político y ex-Secretario Privado de la Presidencia de la República de Guatemala, disertó sobre Diálogo Social, Pactos Políticos y Gobernabilidad.

Gustavo Porras resumió en las siguientes preguntas la temática que abordaría: ¿Cómo puede el diálogo social traducirse en resultados concretos, en pactos políticos y en la implementación de políticas públicas? ¿Qué tipo de diálogo social se requiere para lograr resultados? ¿Cuál sería su Reacciones de los Participantes composición y su metodología?

Explicó que para dar respuesta a estas preguntas existen varias dimensiones, ya que en la política la forma es el fondo. Los diálogos podrían generar como resultado políticas públicas, pero bajo una organización clave que tome en cuenta aspectos como los siguientes: o

Interlocutores presentes en los diálogos. Un elemento fundamental para alcanzar resultados es que los que están presentes en los diálogos representen sectores concretos, vivos, con demandas puntuales; que sean interlocutores válidos y representativos. El problema se da cuando se sobredimensiona a los representantes sectoriales, como ha sucedido con las ONG, instituciones que sin representar a sectores válidos han ejercido cierto protagonismo. Lo ideal es que los interlocutores

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Es necesario que surjan nuevos liderazgos para que sean representativos y representantes. Parte de la clave es oxigenar al liderazgo y a la dirigencia social. Por consiguiente, es necesario que la sociedad (los dialogantes) introduzca nuevos liderazgos.

Estoy de acuerdo en la necesidad de generar legitimidad para que los consensos se transformen en decisiones políticas.

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No es que las ONG no tengan nada que hacer, sino que tienen sus funciones propias. Es necesario que aporten y contribuyan con los sectores legítimos y representativos.

Los empresarios reconocen la necesidad de fortalecer al movimiento sindical, pues necesitan de interlocutores válidos para superar los diálogos casuísticos. pág. 4

tengan fuerza e incidan en la contribución y el monitoreo de los acuerdos; de esta forma se evitarían las iniciativas de diálogo que entretienen la toma de decisiones públicas debido a que no abordan o no involucran a los actores clave.

Los interlocutores deben conocer los temas o bien apoyarse en consultorías especializadas, pues verdaderamente se necesita un conocimiento de fondo. De esta cuenta, los interlocutores tienen que ser representativos de sectores que analicen dialécticamente las problemáticas y que sean capaces de construir estrategias. Las estrategias implican determinar prioridades, puesto que lo ideal sería lograr un acuerdo pleno, pero esto no es posible. En el orden natural de las cosas, no se puede escapar de un problema sin caer en otro. La definición de una estrategia necesita basarse en una acumulación de demandas de la ciudadanía, ante las cuales se necesitaría pronunciarse con conocimiento de causa, conociendo a cabalidad la temática en torno a la cual se dialoga. o

Reglas claras. El diálogo requiere de reglas claras; de lo contrario se producen descontentos. Los diálogos no son asambleas populares, y por lo general no son vinculantes. De hecho no es posible que sean vinculantes, pues esto desnaturalizaría el esquema institucional. Por lo general, la sociedad civil es consultada, sus opiniones son tomadas en cuenta al presentarse como resultado de consensos, lo cual es bastante complicado en términos políticos.

Un ejemplo de un diálogo social o pacto social traducido en un pacto político, fue la experiencia del Presidente Miguel de la Madrid en México. En dicha ocasión se contó con una representación que cumplía con las características básicas, ya que existía representación sindical amplia. Estas organizaciones tenían capacidad de contribuir al cumplimiento de lo pactado y monitorearlo. Por otra parte, fue fundamental que el diálogo fuera presidido por el mismo Presidente de la República, lo que fue viable gracias a los interlocutores participantes en el diálogo. Este ejemplo realza la importancia de evaluar en un diálogo quiénes tienen que estar y quiénes no.

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Evitar los diálogos casuísticos. Es necesario evitar los esfuerzos hacia diálogos casuísticos que no estén conectados con acuerdos o medidas

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He participado en una diversidad de diálogos y he creído en estos procesos, pero observo que a una buena parte de la sociedad ya no le interesa el diálogo pues no observan resultados. Necesitamos que el gobierno reaccione comprometiéndose con los resultados de los diálogos. ¿Qué esperamos de un diálogo multiactor si no es vinculante? La vinculación tiene que ver con la integración multiactor y no sólo con la toma de decisiones públicas. Es favorable dialogar, es favorable conocernos y superar los estereotipos. La vinculancia tiene que ver con los compromisos que cada actor asuma respecto a su participación en el proceso.

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He captado tres circunstancias distintas que ha experimentado la sociedad guatemalteca: (i) El diálogo permitió solucionar una crisis política profunda con la firma de los Acuerdos de Paz en 1996, dado el interés de todas las partes involucradas; situación similar a la que se vive en países como Bolivia con la Asamblea Nacional Constituyente. El tema de la vinculación tiene respuestas distintas en función de la ocasión, pues en estos casos la vinculancia es fundamental. (ii) El diálogo vinculado con las alianzas y el desarrollo de la gobernabilidad. Se puede observar situaciones similares en Guatemala y Bolivia. La necesidad de los pactos no implica que sean legítimos, pueden ser espurios. En Bolivia durante 20 años se ha vivido una democracia pactada, en la cual se han dado pactos de corrupción, de manejo arbitrario de la cosa pública y de los valores democráticos. Este nivel de diálogo y de pactos ha permitido cierta gobernabilidad, pero no necesariamente democrática; más bien el espacio público se ha manejado de una forma no deseada. (iii) Conformar el Consejo Económico y Social me parece una fase avanzada de una sociedad que ha permitido el desarrollo de actores que buscan en un espacio permanente institucionalizado ir desarrollando políticas de largo aliento; sin embargo, no creo que esto se pueda hacer al corto plazo.

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políticas. No obstante los diálogos no pueden ser vinculantes, sí pueden incidir a través del peso político que tengan los actores involucrados en los mismos, debido a que no se puede ignorar sus puntos de vista aunque no estén vinculados con una estructura institucional y/o política.

Una experiencia negativa que se ha evidenciado a partir de diálogos casuísticos, es que en algunos casos las agendas que se proponen no tienen congruencia con los actores. Asimismo, los diálogos casuísticos se pueden convertir en una forma de eludir, por parte de las autoridades, su responsabilidad. Buscar consensos donde no existen, es la mejor forma de eludir una política que no se desea implementar. o

La generación de conocimiento. La generación de conocimiento mutuo y de espacios de encuentro que no fueran posibles por sí solos, constituye un resultado importante para la sociedad pues permite reunir a actores diversos con un sinnúmero de prejuicios que por lo general se superan en estos espacios seguros. En este sentido, los diálogos pueden ser pertinentes, no obstante no reúnan las características necesarias para incidir en las acciones públicas.

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Credibilidad en los diálogos. Algo vital para un proceso de diálogo es el grado de credibilidad que se le conceda. Por ejemplo, el diálogo en torno a los Acuerdos de Paz en Guatemala, era conveniente tanto para el ejército, como para el gobierno y los empresarios; sin embargo, esto no aseguraba que se resolviera el problema. Fue necesario que existiera un gobierno no vinculado directamente con ninguno de los actores parte de la problemática.

A continuación, Porras compartió la iniciativa que está impulsando el nIMD en Guatemala con el fin de superar lo casuístico en los diálogos, apoyando la idea de constituir en Guatemala un Consejo Económico y Social (CES), bajo los principios de los CES de países como España, Holanda y más recientemente, de países de América Latina, pero respondiendo a características nacionales particulares. En los países en los cuales existe el CES, sus recomendaciones no son ignoradas por el gobierno ya que tiene una representatividad legítima en la sociedad al basarse en representantes legítimos de los trabajadores y los empleadores. Su razón de ser es la formulación de Briefing note

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Es necesario desarrollar cultura democrática en la ciudadanía. Para lograr acuerdos en los momentos de polarización y crisis se necesita un mínimo de cultura democrática. En estos casos el comportamiento del liderazgo es determinante. La búsqueda de acuerdos que significan concesiones es indispensable. Se puede desarrollar una cierta cultura política democrática, pero se le debe llenar de una actitud de control y mecanismos que garanticen que la política no sea convertida en una cultura de corruptela.

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Los medios son los que definen prioridades, imponen las agendas públicas en el imaginario colectivo, fomentan y crean o desinflan ciertos liderazgos. Los diálogos se han visto como mecanismos que sustituyen la toma de decisiones públicas; por otra parte somos una sociedad fragmentada. ¿Cómo podemos lidiar con un entorno aún no preparado para el diálogo y con una clase política no consolidada?

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Es importante diferenciar entre hacer compromisos y que los resultados del diálogo sean vinculantes. No todos los compromisos pueden ser legalmente obligatorios. En el caso de Guatemala hay que observar que los Acuerdos de Paz no son vinculantes, no obstante se armó una correlación de fuerzas que se esperaba incidiera con su cumplimiento. Existen aspectos en los cuales los Acuerdos de Paz han avanzado, pero también hay aspectos que implican cambios estructurales que no han tenido avances, por ejemplo en el tema fiscal.

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Las reglas del juego se deben dejar claras desde el inicio para que se supere la desconfianza. Los diálogos en muchas ocasiones son más bien mecanismos de consulta para mejor gobernar.

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políticas públicas y el monitoreo de los planes de desarrollo, sin vulnerar la institucionalidad existente.

Los integrantes de los CES tienen estabilidad y oportunidad de profesionalizarse a través de asesorías de primer nivel y el acceso a fuentes de información confiables, lo cual le da cierto profesionalismo al diálogo.

En el caso particular de Guatemala, la clase obrera y sindical tiene características particulares pues no ejerce el peso político que tiene en otros países. En este país el campesinado es importante, de ahí el reto de organizar el CES con suficiente representatividad para que ejerza cierta conducción político-social. Una forma que se está analizando para manejar esta situación es avanzar de los acuerdos puntuales hacia las alianzas, y luego a los pactos políticos. En Guatemala es necesario negociar permanentemente para lograr la conducción política y la gobernabilidad.

Las alianzas son necesarias para gobernar, y los pactos políticos para darle un fundamento real a la continuidad.

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En Guatemala se necesita que la política recupere el poder que ha perdido.

El gobierno y la política no puede ser un actor más en los diálogos. La verdad no puede ser el resultado de un promedio de un grupo multiactor. La estructura de poder tiene una razón de ser. Es necesario que haya un pacto de élites. Es necesario imponer medidas fundamentales que jamás van a ser producto del consenso. Es necesario reconocer que la gobernabilidad depende de decisiones en el tema fiscal.

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Es necesario que maduren las condiciones, que se aprovechen las oportunidades que ofrecen los procesos de globalización y la generación de capital, que se trabaje en las condiciones que se necesitan en la sociedad para ser objeto de inversión internacional. Los medios de comunicación son esenciales para generar condiciones y madurar el desarrollo político.

Para lograr gobernabilidad en Guatemala, Porras concluyó que es fundamental la relación entre el sistema político en su conjunto y la ciudadanía, ya que hay que tomar en cuenta que la conciencia ciudadana está creciendo, así como su descontento hacia el sistema político. El sistema político no ofrece lo que el ciudadano quisiera; de esta forma los acuerdos y pactos políticos no pueden quedarse en el Congreso de la República, sino deben ampliarse y ejercerse en beneficio de la población. Tanto los interlocutores de los diálogos como las autoridades que los convocan e impulsan, deben generar credibilidad frente a las expectativas de la ciudadanía.

IV. Casos de país Se presentaron experiencias concretas de procesos de diálogo y elaboración de políticas públicas en Bolivia, Guatemala y México. Guido Riveros Franck y Antonio Franco expusieron el caso boliviano: El Diálogo Multiactor en la Asamblea Constituyente. Para Guatemala se expusieron dos casos. Uno de ellos, versó sobre el Plan Visión País y fue presentado por José Ángel López y Álvaro Pop; el otro estuvo a cargo de Miguel Ángel Balcárcel y trató de la Agenda Nacional Compartida y las Agendas Departamentales. En lo que respecta a México, Demetrio Sodi, Mara Hernández y Diego Antoni presentaron el caso de la Reforma Electoral.

A continuación se presentan las principales lecciones y hallazgos subrayados por los expositores en base a la experiencia concreta de su país.

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BOLIVIA: el diálogo multiactor en la Asamblea Constituyente Briefing note

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Bolivia concluye el año 2007 con una nueva Constitución Política del Estado, que aunque ha sido cuestionada políticamente por los sectores de oposición, podrá ser ratificada por referéndum popular. Los puntos centrales tratados entre los asambleístas coincidieron con temas críticos en la política nacional y regional: las discusiones sobre la capitalidad del país y las autonomías regionales, la jerarquía de los poderes del estado, entre otros, que llevaron a la Constituyente a transitar momentos de bloqueo y enfrentamientos que trascendieron el recinto, y que movilizaron a los movimientos sociales y cívicos del país.

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Este nuevo orden institucional es el fruto de un arduo y largo proceso que incluyó instancias de graves enfrentamientos e intensas negociaciones que dejaron al descubierto la necesidad imperiosa de la sociedad boliviana, incluyendo al estado, los partidos políticos y los diversos movimientos sociales, de generar espacios legítimos de diálogo y construcción de consensos que trasciendan las formas tradicionales de confrontación política.

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Es primordial construir espacios de confianza con los principales partidos políticos, y de allí generar mayores espacios para el diálogo.

Desde el inicio de todo proceso de diálogo debe considerarse cuidadosamente el rol y la influencia de la información y de la prensa.

Estos procesos requieren ser multiactor para tener éxito.

Hay que ampliar los espacios de diálogo a otros sectores.

Los partidos políticos en crisis son los instrumentos más adecuados para intentar promover procesos de búsqueda y coadyuvación de salidas y soluciones que tienen que ver con la gobernabilidad en el país.

Es importante continuar con el análisis político profundo de lo multipartidario.

Es vital trabajar por un sistema político fortalecido con verdadera democracia interna, con posibilidades de transformación.

Es importante promover el movimiento participativo.

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Como rescata el Informe El Estado de la opinión: los bolivianos, la Constitución y la Constituyente (PNUD, 2007): “detrás de visiones y prácticas polarizantes sobre el Estado, la crisis de futuro detectada en la sociedad boliviana en los últimos años está cediendo paso a la cristalización progresiva de una serie de elementos comunes que conforman un nuevo ideario boliviano en torno a temas tan diversos como las leyes, la democracia, los recursos naturales, la nación o las autonomías.” El 70% de los bolivianos se encuentran unidos por un imaginario que aspira al cambio común, al que el juego político aún no hace honor.

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GUATEMALA: Plan Visión País

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Fue una primera experiencia del sector empresarial para formular iniciativas de un plan de país.

Los países que han logrado que sus partidos políticos hayan cedido parte de su verdad y logrado acordar un Plan de Nación de corto, mediano y largo plazo, son países que han logrado un mejor nivel de vida para su población.

Antecedentes de este esfuerzo: los Acuerdos de Paz, Visión Guatemala, Pacto Fiscal.

Se logró la participación de los partidos políticos en términos significativos de proceso.

Visión del grupo: “La consecución de un pacto político que respetando las diferencias ideológicas y políticas de los actores, logre un acuerdo nacional que garantice la continuidad de las políticas públicas en el largo plazo”.

Se contó con un Grupo Acompañante cuyo rol principal fue facilitar la consecución del pacto, acompañando a los actores fundamentales del proceso: los partidos políticos.

Los firmantes de los acuerdos se comprometen a ejecutar de manera sostenida lo pactado, ya sea desde el gobierno o desde la oposición.

Los temas se identificaron mediante un diálogo con los partidos políticos: educación, desarrollo rural, seguridad y justicia, salud, multiculturalidad y pueblos indígenas, macroeconomía y enfoque fiscal. Estos temas se trabajaron y discutieron en Talleres de Carpintería.

En nuestro país, como en América Latina, es necesario trabajar para que los partidos políticos recuperen su legitimidad y fortalecer la institucionalidad. En esta línea de intereses se priorizaron los partidos políticos que tenían representación en el Congreso de la República con el fin de que en este espacio se desarrollaran los temas priorizados.

El proceso permitió reconocer que los partidos políticos tienen que generar discusiones a lo interno de su seno, ya que el ejercicio permitió visualizar las debilidades de los partidos políticos.

Lo más tenso en torno al proceso fue el hecho que, no obstante los partidos políticos aprobaron los documentos después de que sus expertos participaron en la revisión de los documentos, al llegar los acuerdos al Congreso la mayoría de partidos políticos se abstuvo de apoyar los acuerdos públicamente. Por otra parte, los acuerdos de Visión de País generaron protestas de algunas instancias de la sociedad civil.

Todo lo anterior obliga a repensar los mecanismos que se están siguiendo de diálogo. ¿En dónde se da el quiebre entre lo acordado y lo cumplido? ¿Para qué sirve el diálogo? Reconocemos que es útil, pero ¿para qué?

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GUATEMALA: Agenda Nacional Compartida y Agendas Departamentales

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La Agenda Nacional Compartida (ANC) fue un esfuerzo multipartidario para la Guatemala del siglo 21. Se trabajó en 2002, un año previo al proceso electoral de ese entonces. Se encontró una fuerte resistencia, debido al interés implícito de rescatar los compromisos de los Acuerdos de Paz, y ante la necesidad de interpretar la realidad nacional actual. Para lograr esto último se utilizaron los Informes de Desarrollo Humano elaborados por el PNUD. Por otra parte, el nIMD aportó su experiencia como sociedad holandesa en la práctica política de negociación.

No obstante se logró construir la ANC, los resultados más relevantes fueron la construcción de confianza y el respeto, siendo este último el más importante. Hay que estar conscientes de que lo que se está desencadenando son procesos que permiten reconocer en el otro capacidades importantes en la medida que se devela la realidad nacional, se descubre lo común más allá de los posicionamientos personales. Es ahí donde se evidencia el quiebre en el desarrollo de un proceso de diálogo.

Se involucró a personas representativas, no a representantes de la sociedad. El compartir fue profundamente rico para lograr la confianza y el respeto y superar las trincheras.

El sentido de proceso tiene que estar claro desde los facilitadores. Se debe identificar la inflexión en la curva: ¿hasta dónde es necesario profundizar en el aprendizaje para luego lograr el compromiso?

La ANC fue adherida a los compromisos que se asumieron en Visión de País. Los dirigentes establecieron que en la ANC estaban los qué del desarrollo nacional, aunque no se desarrollan los cómo, es la Visión del Siglo 21. El tema que más avanzó en Visión País fue el tema de seguridad; esto debido a que los cuadros técnicos ya venían trabajando este tema dentro del Foro Permanente de Partidos Políticos, y este interés había permitido crear cierto expertise en determinados actores de los partidos políticos.

A nivel departamental se realizó el ejercicio de las agendas departamentales, las cuales partieron de identificar los esfuerzos que se habían hecho anteriormente para construir agendas departamentales. En esos procesos previos se había dejado fuera a los partidos políticos, lo cual nos dio un punto de apalancamiento para nuestro trabajo. ¿Por qué trabajar en términos de multiactor estos procesos?

Diputado saliente: Estoy seguro que si no hubiera participado en el proceso de la ANC como en otros procesos de diálogo, no podría haber ejercido mi función tal y como lo he hecho en mi calidad de diputado. Me he dado cuenta que contar con una metodología ha sido fundamental. Tenemos una ciudadanía de baja intensidad, una desconfianza permanente del otro. Existe miopía de los políticos para comprender los resultados de los espacios de diálogo como Visión de País. Esta metodología activa el pensamiento, genera confianza y estrategia hacia futuro, no se queda en juegos y en dinámicas. Este tipo de eventos ha generado procesos en torno a los cuales se ha movido el país, se han superado mapas mentales sectarios.

Diputado entrante: La metodología me ha sido muy útil para salir de las trincheras. Respecto a los productos, la confianza y el respeto, fueron más importantes que el texto y el discurso.

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El producto central del proceso de construcción de la ANC consistió en modificar prácticas y comportamientos; el proceso propició un cambio cultural a través de la discusión de temas como la inclusión o no de la reforma agraria, lo cual para algunos sectores es imprescindible mientras para otros no tiene espacio.

Los procesos constituyen un reto para la facilitación, pues se debe adaptar a lo que cada grupo desea, y es necesario apoyarlos desde su propia autonomía. Es así que a nivel departamental se pudieron observar las características propias de cada población. En los procesos de diálogo se valoran los grupos duros sostenibles en el tiempo. También se observó el compromiso de las personas, quienes soñaban al final de la campaña con abrazarse y reencontrarse.

Se hizo evidente la necesidad de establecer canales de comunicación ínter-partidarios y construir la ideología política, más allá de lo programático.

El gran esfuerzo de los diálogos multiactor es impactar en un cambio cultural a través de prácticas y comportamientos; avanzar de la confrontación a la colaboración sin renunciar a la esencia de cada organización política.

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MÉXICO: Reforma Electoral

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La historia de México es una historia de consensos. Ha habido factores reales de poder que forman parte del sistema. El Congreso era más representativo que ahora y la prioridad del gobierno era buscar consensos, y se negociaba hasta con los grupos más radicales. Siempre se ha optado por el diálogo y por la vía de la representación.

Luego del 88 viene un proceso en donde la sociedad civil juega un papel muy importante, sobre todo en la reforma electoral profunda. La sociedad civil crea un gran movimiento de observación electoral, con miembros de la intelectualidad y de partidos políticos, y se abre una agenda nacional.

Se ha usado el diálogo como desahogo de temas importantes. Cuando pasa la urgencia, el diálogo cesa.

El sistema mexicano da tiempo a las cosas, es pausado. En México, el centro del debate es el Congreso. El diálogo se da entre el Ejecutivo y el Legislativo. La agenda se lleva adelante entre los 3 principales partidos. Y en la agenda prioritaria se van poniendo algunos temas, no todos juntos.

Ha habido abuso de los medios de comunicación. Lo que el Congreso le demostró a los medios en la reforma electoral, es que no tienen tanto poder. Los medios hacen mella pero no cambian radicalmente la forma en que piensa la sociedad.

Hay poca participación de la sociedad civil y no hay organizaciones nacionales fuertes (ecologistas, de consumidores, etc.) No hay grupos ciudadanos con capacidad de interlocución con el gobierno, el legislativo o los partidos. El sistema obliga a ponerse de acuerdo. Es una política muy pragmática. Esto lleva a una estabilidad política.

Se está pensando en un cambio hacia un sistema semi-presidencialista. El sistema ha perdido eficacia pero es un país gobernable con diálogo permanente entre fuerzas políticas. Pero la eficacia priísta se ha perdido y entonces el Congreso está discutiendo cómo darle más eficacia a la división de poderes. Está presente la cuestión de cómo facilitar los acuerdos entre ejecutivo y legislativo. Aquí puede jugar un papel la sociedad civil.

En México hay una gran inversión social, pero todavía hay que seguir impulsando muy fuertemente el desarrollo económico. Algunos dicen que esto se relaciona con la ausencia de reformas electorales, y quizás pueda deberse a la debilidad del gobierno, que ha perdido capacidad de concertación.

Cada país tiene su agenda y la de México no requiere de un gran acuerdo nacional o pacto ciudadano.

Requiere de una agenda más eficaz con modificaciones concretas como veto parcial del presidente, posibilidad de iniciativas presidenciales. Las agendas deben mantenerse bien acotadas para que sea posible implementarlas.

En México se plantea la paradoja en cuanto a que en la medida que ha avanzado la democracia, se ha reducido el diálogo multipartidario.

En cuanto a la voluntad política y cuáles son las situaciones en las que los actores formales están dispuestos a abrirse a los actores no gubernamentales, se identifican 3 condiciones: de crisis (el estado formal no tiene el monopolio de la fuerza y se ve necesitado de dialogar con el otro para sobrevivir); poderes fácticos (dentro de la sociedad civil); y lo más interesante es cuando los actores no gubernamentales están articulados (es en interés propio de las instituciones formales acercarse a esos sectores). Eso último es lo que logró el PRI. En ese sentido eso da una pista de la paradoja.

En México, el proceso de democratización ha generado gran dispersión del poder y se ha perdido articulación en la sociedad civil, disminución brutal en su capacidad de articulación. El reto para México es lograr esa articulación, y no será fácil aprender a hacerlo en estructuras horizontales.

En cuanto a la confianza como condición para el diálogo. Los momentos de diálogo son oportunidades para construir confianza; esto no siempre lo entienden los actores y entonces ellos mismos colaboran con el fracaso de lo que inician. La sociedad civil se ha ido rezagando respecto a la clase política y sigue que en su capacidad de interacción pueda construir la capacidad de construir confianza. Hay una crisis de la sociedad civil debido a la dispersión y desconfianza. Un desencuentro entre actores sociales antes poderosos, una distancia respecto a los partidos políticos. Esto se vuelve un factor de obstrucción a la toma de decisiones.

PNUD está acompañando el diálogo nacional y se ve una enorme resistencia a dialogar con los partidos políticos pues ellos creen que les pusieron en la agenda la reforma electoral; hay un resentimiento histórico muy fuerte.

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Reacciones de los participantes En Guatemala la ingobernabilidad comienza con la precariedad de recursos del Estado.

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F Para reflexionar en torno al tema del diálogo tenemos que situarnos en los contextos nacionales y ver cómo las diferentes sociedades, por ejemplo las andinas, están respondiendo como sistema desde la institucionalidad democrática.

F En muchos de nuestros países hay una conciencia política cada vez más creciente. Hay interés en reestructurar el Estado desde lo local, bajo diferentes enfoques. Existen liderazgos locales emergentes. En consecuencia, la pregunta es: ¿hacia dónde los vamos a dirigir? Y la respuesta debería ser: hacia los partidos políticos. Ésta sería la vía más útil en términos de desarrollo democrático. Los partidos políticos deberían de acercarse a lo local para oxigenarse a través de la incorporación de nuevos liderazgos.

F Ningún esfuerzo puede seguir ignorando a los partidos políticos, ni los partidos políticos ignorar las expresiones de la sociedad.

F La respuesta de la sociedad civil debe ser participar en los procesos de diálogo para avanzar en la igualdad de oportunidades. Hemos desgastado al “diálogo” y por ello se ha llegado a creer que no nos conduce a resultados. Los diferentes actores con poder podrían compartir una agenda propia. Por otra parte, los espacios de diálogo deberían fortalecer la institucionalidad.

F El diálogo no está desligado del tema fundamental de la política que es la correlación de fuerzas. Éste es un tema central.

V. Retos y potencialidades del diálogo multiactor en la elaboración de políticas públicas: una mirada prospectiva desde los políticos, analistas y donantes Los participantes intercambiaron criterios respecto al reto de llevar el diálogo a la arena de la elaboración e implementación de políticas públicas, y se conversó en torno a los desbalances de poder, la viabilidad del diálogo, y la necesidad imperiosa de fortalecer a los partidos políticos usando al diálogo como un instrumento para lograrlo.

A continuación se incluye una síntesis de las principales conclusiones a las cuales arribó el grupo, organizada en cuatro temas: î î î î

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diálogo multiactor y política pública contribución del diálogo al quehacer de los partidos políticos condiciones para desarrollar un diálogo efectivo objetos y ámbitos del diálogo en la gestión pública

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Diálogo multiactor y política pública •

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La elaboración de política pública se basa en el conocimiento de la realidad, y para ello es necesario que los formuladores de políticas públicas recurran a procesos participativos de consulta. Estos procesos pueden incluir al diálogo multiactor.

Los procesos de diálogo multiactor pueden dar origen a otros procesos, tales como la generación de condiciones favorables para procesos de elaboración de política pública.

Es necesario visualizar los límites del diálogo multiactor, el cual no debería ser una herramienta para la fase de decisión política.

Se requiere coherencia en las diferentes fases de los procesos de diálogo, desde la convocatoria hasta la conducción y el seguimiento.

Se recomienda que la convocatoria de los procesos de diálogo para la formulación de políticas públicas esté a cargo de los gobiernos, pues ellos serán los responsables de ejecutar dichas políticas. La convocatoria también puede ser hecha vía los partidos políticos, lo cual facilitaría la continuidad de políticas de largo aliento.

Es muy útil partir de una propuesta para la discusión inicial y no debe iniciarse un diálogo multiactor en el vacío. El proceso debe incluir expertos técnicos, consecuentes políticamente.

Siempre debe ponerse especial énfasis en la oportunidad de la convocatoria, analizando el contexto y las circunstancias.

En algunos países es necesario revalorizar el tema del diálogo y tratarlo con mayor responsabilidad.

Desde el inicio debe haber un compromiso por parte de los múltiples actores para la implementación de la política pública (recursos, financiamiento).

El convocante puede actuar como garante y darle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos.

Contribución del diálogo al quehacer de los partidos políticos •

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El diálogo multiactor contribuye al quehacer de los partidos políticos en varios aspectos: i) genera cierto equilibrio en la correlación de fuerzas entre actores políticos; ii) apuntala el aprendizaje pues es un espacio que permite ampliar y considerar diversas perspectivas que pueden servir de materia prima a los tomadores de decisiones; iii) propicia la escucha activa entre diferentes actores, lo cual contribuye a cambiar las actitudes y a generar cierta madurez ciudadana al reconocer otros intereses y necesidades en competencia.

El diálogo multiactor es un instrumento valioso para solventar crisis, por lo que puede aportar a superar la crisis de representatividad de los partidos políticos y la democracia participativa.

Los partidos políticos pueden ser fuertes convocantes de procesos de diálogo multiactor.

El diálogo coadyuva a desarrollar madurez en la sociedad civil, lo cual favorece a los partidos políticos.

Es necesaria una reconfiguración en los partidos políticos en cuanto a honrar la palabra, mantener una coherencia en las decisiones y acuerdos, incrementar la democracia interna, superar el caudillismo y promover la inclusión.

El diálogo puede contribuir a que los partidos políticos se reconozcan como agentes de desarrollo vinculados permanentemente con los grupos ciudadanos.

Los diálogos pueden diseñarse para aportar tanto en el nivel técnico como político, y de esta forma contribuir con los partidos políticos.

Es vital contar con la fiscalización por parte de la sociedad, y los diálogos multiactor pueden ser un canal para ello.

Al participar los partidos políticos en los procesos de diálogo, puede fortalecerse la comunicación dentro del sistema político.

Se ha comprobado la utilidad del diálogo para avanzar en la generación de confianza en los diferentes niveles del sistema político, incluso a nivel institucional.

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Condiciones para desarrollar un diálogo efectivo • • • • • • • • • • • • • • • •

Claridad en objetivos y resultados.

Representatividad y genuino interés por parte de los actores, en el proceso, sus temas y resultados.

Diseño integral de la ruta estratégica y arquitectura del proceso.

Reglas del juego claras, ética y honrar compromisos.

Generar resultados gana-gana para los actores.

Incentivo real para los más fuertes o poderosos.

Lectura adecuada del contexto, los intereses, la prospectiva y la correlación de fuerzas.

Garantizar el acceso y la transparencia en el uso de la información, al reconocer que es una fuente de poder.

Reconocer que la participación con voz en un proceso de diálogo multiactor contribuye al equilibrio de fuerzas.

Llevar a cabo diálogos institucionales internos previo a los diálogos multisectoriales.

Reconocer las diferencias que existen entre Estado, Nación y Gobierno.

Diferenciar entre diálogos de cúpula y diálogos de bases.

Trabajar para igualar las fuerzas que participarán en el diálogo, mediante encuentros preliminares sectoriales, creación de alianzas y fortalecimiento de redes y tejidos institucionales o sociales, según sea el caso.

Definir el rol de los cooperantes para disminuir el desbalance de fuerzas y propiciar la disposición al diálogo.

Definir una estrategia con los medios de comunicación involucrados en el proceso para que estén informados adecuada y oportunamente.

Evaluar previamente la coincidencia de intereses versus los costos y beneficios del diálogo.

Objetos y ámbitos del diálogo en la gestión pública • • • • • • • • • •

Todo interés público puede ser objeto de diálogo.

Límites de la democracia directa y el cruce con la democracia representativa.

El riesgo de convertir los diálogos en relaciones bilaterales.

No confundir el diálogo con otros enfoques como la consulta.

El acceso a la información es fuente de poder para la toma de decisiones.

La crisis de representatividad de los partidos políticos.

Aclarar los criterios de efectividad de un diálogo y los tiempos que conlleva el proceso.

Salir de la contradicción participación-representación.

El diálogo debe fortalecer la representación como parte de los procesos de institucionalización.

Trabajar por cambiar la conjugación del verbo “participar” prevaleciente que dice: . . . yo participo, tú participas, nosotros participamos, ellos deciden.

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VI. Conferencia de cierre El señor Roel von Meijenfeldt dirigió unas palabras de cierre a los participantes, recogiendo sus principales impresiones y aprendizajes a raíz de la Jornada compartida. Comentó su visión del diálogo como el instrumento para hacer avanzar la democracia cultural; un instrumento clave que necesitamos para tener una democracia participativa, con calidad y legitimidad en la toma de decisiones.

“En este mundo globalizado y fragmentado es cabalmente en donde el diálogo puede contribuir a unir sociedades, incrementar la cohesión y renovar los contratos sociales.”

Hizo referencia al avance en el nivel de interacción social y político en Guatemala, en comparación con 10 años atrás, y opinó que en este país se ha asumido el diálogo para cimentar la nación y encontrar soluciones a los asuntos apremiantes de la sociedad. La Agenda Nacional Compartida se ha convertido en un importante referente para la elaboración de políticas en Guatemala, pero él observa una brecha en el nivel de compromiso e interacción entre los partidos políticos. Esto puede constituir un área estratégica en la que podemos contribuir, buscando fortalecer el vínculo entre el diálogo y los acuerdos de los partidos políticos para que sea más instrumental en la elaboración e implementación de políticas públicas. El señor von Meijenfeldt hizo un llamado a los facilitadores y otros involucrados en los procesos de diálogo y de elaboración de políticas públicas, a que busquen construir relaciones más instrumentales, reconociendo las diferentes responsabilidades del congreso y de los partidos políticos.

Comentó que en esta jornada se evidenció el hecho de que el concepto de partido político todavía no está muy claro. Hay conciencia sobre la importancia de los partidos políticos, pero sus funciones en el mundo de hoy no están definidas a cabalidad. El diálogo entre partidos políticos debe continuar enfocándose en lo que los partidos políticos verdaderamente son en la compleja arena política. Los partidos políticos han perdido el monopolio de la propugnación de las demandas de la sociedad. Han surgido otros muchos actores como los medios, las organizaciones de la sociedad civil, las nuevas tecnologías de comunicación. Todos estos actores se han convertido en instrumentos muy poderosos y los partidos políticos tienen dificultad para competir con estas nuevas formas de elaboración de políticas y de influencia en políticas. Los aportes de todos los actores son valiosos y los partidos políticos necesitarán encontrar sus roles en dicho contexto.

“Como comunidad de práctica, debemos seguir fomentando espacios en donde los practicantes puedan reunirse fuera de la arena política, y logremos inyectar nuevas ideas, nuevas energías y nuevas prácticas para mejorar el ambiente de toma de decisiones en los diversos países. Y al final eso es lo que cuenta. Nuestro interés es hacer que la democracia cumpla con la población, y que la democracia funcione mejor. Debemos trabajar para que los diálogos puedan contribuir a este reto y a la creación de confianza en la población en cuanto a que la democracia es, de hecho, el sistema de gobierno que cumple adecuadamente las ambiciones de la población.”

El director general del nIMD manifestó la importancia de este tipo de eventos pues es muy alentador compartir experiencias y mejores prácticas, e informarse unos a otros respecto a lo que funciona y lo que no funciona. Este intercambio puede ampliarse a las experiencias con diálogos específicamente en países en donde la cultura no ha avanzado tanto, y en donde todavía predomina un síndrome de “el ganador se lo lleva todo” en cuanto a la conducción de la política. Si dicho síndrome no se supera, será muy difícil lograr que el diálogo sea funcional, y esto es un reto que debemos abordar.

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“Es importante seguir considerando el tema del proceso, paso a paso, y la dirección que llevamos.

Cuando el diálogo cesa y el fuego inicia . . . es allí en donde está el mayor reto para nuestra cooperación.“ pág. 15