POLÍTICAS DE EMPLEO DIGNO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA

POLÍTICAS DE EMPLEO DIGNO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA José Luis Calva Coordinador

México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo Volumen 11

Ana María Aragonés Alberto Arroyo Picard Carlos Barba Solano Graciela Bensusán Ilan Bizberg Julio Boltvinik José Alfonso Bouzas Ortiz José Luis Calva Mario Camberos C. Ana B. Carrera Agustín Escobar Latapí Regina M.A. Galhardi de Pujalt Miguel López L. Gerardo Ordóñez Barba Miguel Reyes S. Luis Ignacio Román Morales César Armando Salazar Guillermo Salcido Uberto Salgado Graciela Teruel Enrique Valencia Lomelí

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS

Políticas de empleo digno y superación de la pobreza José Luis Calva (Coordinador)

Textos Ana María Aragonés, Alberto Arroyo Picard, Carlos Barba Solano, Graciela Bensusán, Ilan Bizberg, Julio Boltvinik, José Alfonso Bouzas Ortiz, José Luis Calva, Mario Camberos C., Ana B. Carrera, Agustín Escobar Latapí, Regina M.A. Galhardi de Pujalt, Miguel López L., Gerardo Ordóñez Barba, Miguel Reyes S., Luis Ignacio Román Morales, César Armando Salazar, Guillermo Salcido, Uberto Salgado, Graciela Teruel, Enrique Valencia Lomelí

Instituciones de adscripción de los autores de este volumen

Juan Pablos Editor Consejo Nacional de Universitarios Universidad de Guadalajara México, 2018

Políticas de empleo digno y superación de la pobreza fue dictaminado a doble ciego por pares académicos y financiado gracias al apoyo del programa: Fondo de Concurrencias Financieras, para la Inves­tigación y Atención de la Vinculación, No. 1.1.6.64. Con el Proyecto 243747. Colección México 2018-2024. Partida: 1901023.

Políticas de empleo digno y superación de la pobreza / José Luis Calva, coordinador. - México : Juan Pablos Editor, 2018

1a. edición 385 p. : ilustraciones ; 16 x 23 cm (Col. México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, volumen 11)

ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 11: 978-607-711-479-6

T. 1. Derecho laboral

T. 2. Empleo - Política gubernamental

K1705 P65

POLÍTICAS DE EMPLEO DIGNO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA

Volumen 11 México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo José Luis Calva (coordinador), Ana María Aragonés, Alberto Arroyo Picard, Carlos Barba Solano, Graciela Bensusán, Ilan Bizberg, Julio Boltvinik, José Alfonso Bouzas Ortiz, Mario Camberos C., Ana B. Carrera, Agustín Escobar Latapí, Regina M.A. Galhardi de Pujalt, Miguel López L., Gerardo Ordóñez Barba, Miguel Reyes S., Luis Ignacio Román Morales, César Armando Salazar, Guillermo Salcido, Uberto Salgado, Graciela Teruel, Enrique Valencia Lomelí Primera edición, 2018 D.R. © 2018, Juan Pablos Editor, S.A.

2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19

Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán

04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com> D.R. © 2018, Consejo Nacional de Universitarios por una Nueva Estrategia de Desarrollo

Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad

Alcaldía de Coyoacán, México 04360, Ciudad de México <www.consejonacionaldeuniversitarios.org> D.R. © 2018, Universidad de Guadalajara

Juan Manuel 130, Zona Centro

44100, Guadalajara, Jalisco, México <cucsh.ediciones@gmail.com> ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 11: 978-607-711-479-6 Elaborado en México/Reservados los derechos

ÍNDICE

Prólogo José Luis Calva 7 PRIMERA SECCIÓN

MERCADOS DE TRABAJO Y POLÍTICAS DE EMPLEO Empleo digno y crecimiento económico José Luis Calva y César Armando Salazar 19 Políticas de empleo decente para México Regina M.A. Galhardi de Pujalt 39 SEGUNDA SECCIÓN

MIGRACIÓN INTERNACIONAL: CAUSAS Y POLÍTICAS DE ATENCIÓN

Migraciones internacionales: el derecho a migrar y a no migrar Ana María Aragonés y Uberto Salgado La política social mexicana y los migrantes de retorno Agustín Escobar Latapí

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TERCERA SECCIÓN

RELACIONES LABORALES La reforma laboral de 2017-2018. Lo que está en juego: entre el corporativismo sindical y la democracia en México Graciela Bensusán 131 Perspectivas de las relaciones laborales José Alfonso Bouzas Ortiz 151 [5]

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ÍNDICE

De la reforma laboral del 2012 a la formalidad precarizada del 2018 Luis Ignacio Román Morales

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CUARTA SECCIÓN

POLÍTICA SALARIAL PARA EL BIENESTAR Y EL DESARROLLO

Hacia un salario mínimo constitucional.

Un enfoque de derechos sociales Miguel Reyes S., Graciela Teruel y Miguel López L. 187 Políticas para una mejora salarial sostenible Alberto Arroyo Picard 223 QUINTA SECCIÓN

POBREZA Y DESIGUALDAD Pobreza y desigualdad crecientes bajo el neoliberalismo: de MMH a Peña Nieto Julio Boltvinik 241 Impacto de la desigualdad en el bienestar y la pobreza en México durante el siglo XXI. Las consecuencias del neoliberalismo Mario Camberos C., Guillermo Salcido y Ana B. Carrera 265 SEXTA SECCIÓN

REFLEXIONES Y PROPUESTAS SOBRE EL RÉGIMEN DE BIENESTAR, LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y LA REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD

El régimen de bienestar mexicano en la era de la liberalización: reformas y desafíos Carlos Barba Solano, Gerardo Ordóñez Barba, y Enrique Valencia Lomelí 293 Implantar el Ingreso Ciudadano Universal en México para superar la pobreza y hacer frente a la automatización Julio Boltvinik 333 Diversidad de capitalismos y crecimiento de las clases medias en Asia y América Latina Ilan Bizberg 359

POLÍTICAS DE EMPLEO DIGNO Y SUPERACIÓN DE LA POBREZA

PRÓLOGO JOSÉ LUIS CALVA*

La esperanza de que México logre un crecimiento económico superior al 7% anual tiene entre sus fundamentos la existencia de una estructura demográ­ fica en la cual los trabajadores en activo pueden alcanzar su más alta pro­ porción respecto a la población económicamente dependiente, de manera que pueden lograrse mayores tasas de ahorro interno, inversión y creci­ miento económico. Se trata del llamado “bono demográfico”, que en México se extiende hasta la tercera década del siglo veintiuno; y que los exitosos países asiáticos como China, gracias a sus audaces estrategias endógenas de desarrollo e inserción eficiente en la economía global, están aprovechando para conseguir el acelerado crecimiento de sus economías.

Por el contrario, la estrategia económica aplicada en México desde 1983 hasta el presente, basada en el decálogo de políticas económicas neolibera­les que John Williamson sistematizó en el Consenso de Washington, ha resul­ tado un fracaso para generar suficientes empleos remunerados para las nuevas generaciones, de manera que en vez de aprovechar nuestro “bono demográfico”, lo estamos dilapidando.

En efecto, durante el sexenio 1983-1988 —de acuerdo con las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de México Base 1980— en el conjunto de la eco­ nomía mexicana sólo se generaron 508 mil empleos remunerados, o sea 85 mil empleos por año a causa del casi nulo crecimiento económico. Pero du­ rante ese lapso cada año tocaron las puertas del mercado laboral poco me­nos de un millón de jóvenes demandantes de empleo, de manera que 5.3 millo­ nes de mexicanos disponibles no encontraron puestos de trabajo remu­ne­ rados en nuestro país. Durante el periodo 1989-2003 —de acuerdo con las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de México Base 1993— sólo se gene­ raron 7.6 millones de empleos remunerados, o sea 506 mil empleos por año; * Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

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pero cada año arribaron al mercado laboral en busca de puestos de trabajo poco más de 1.1 millones de jóvenes, de manera que otros 9.6 millones de jóvenes no encontraron ocupaciones remuneradas en nuestro país. Final­ mente, durante el periodo 2004-2016 —de acuerdo con el Sistema de Cuen­ tas Nacionales de México Base 2013 (consultado el 01/02/2018)— en el conjunto de la economía mexicana sólo se crearon 6.7 millones de puestos de trabajo remunerados, o sea 531 mil por año, pero cada año tocaron las puertas del mercado laboral poco menos de 1.3 millones de jóvenes, de modo que otros 8.6 millones de mexicanos no encontraron empleos remu­ nerados en nuestro país.

La razón es sencilla: para que México creara suficientes puestos de traba­ jo remunerados para sus nuevos demandantes de empleo, el producto nacio­ nal debió crecer a una tasa del 6% anual o mayor. Esta relación tiene por fundamento el hecho de que la población demandante de empleo creció a una tasa cercana al 4% anual —debido a las tasas de crecimiento demográfico observadas desde mediados de los años sesenta hasta los años noventa, cuyas sucesivas cohortes de jóvenes pasaron a requerir puestos de trabajo, suma­ das a la creciente participación de las mujeres en el mercado laboral—, de manera que un crecimiento económico del 4% anual sólo habría sido sufi­ ciente para ocupar en México a los nuevos demandantes de empleo si la pro­ ductividad del trabajo no hubiera aumentado. Con un crecimiento de la productividad del 2% anual (o mayor) habría sido necesario un crecimiento económico cercano al 6% anual (o mayor) para dar ocupación a nuestros jóvenes demandantes de empleo.

Bajo la estrategia económica de desarrollo liderado por el Estado, prece­ dente a la neoliberal, cuando el PIB mexicano creció a una tasa media del 6.1% anual en el periodo 1935-1982, se lograron crear puestos de trabajo suficientes para los nuevos demandantes de empleo, reteniéndolos en nues­ tro país. Pero durante más de tres décadas de experimentación neoliberal (1983-2017), el PIB apenas creció a una tasa media del 2.3% anual, de ma­ nera que los empleos generados fueron insuficientes para dar ocupación a las nuevas generaciones.

Como resultado, gran parte de nuestro “bono demográfico” lo estamos transfiriendo al extranjero, principalmente a Estados Unidos. De acuerdo con las estadísticas del Consejo Nacional de Población, durante el periodo 1983-2017 el saldo migratorio de nuestro país —considerando no sólo la migración a Estados Unidos, sino también a Canadá y otros países— fue negativo en 13 501 260 personas, o sea 385 750 por año. Y de acuerdo con las series históricas del Pew Hispanic Center Project, más de 10 millones de mexicanos emigraron a Estados Unidos durante el periodo 1983-2015 (J.S. Passel y D’Vera Cohn, Mexican Immigrants: How Many Come? How

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Many Leave?, Pew Hispanic Center, Washington, D.C., 2009; y la tabla “Since Recession, U.S. Immigrant Populations from Northern Triangle Rise as Number from Mexico Declines”, en D’Vera Cohn, Jeffrey S. Passel and Ana Gonzalez-Barrera, Rise in U.S. Immigrants, Pew Hispanic Center, Wash­ ington, D.C., 2017). Por su parte, el Banco de México reporta que los recur­ sos enviados a nuestro país por los trabajadores mexicanos residentes en el extranjero (principalmente en Estados Unidos) saltaron de 1 043 millones de dólares (MDD) en 1982, a 26 049.6 MDD en 2007, para decrecer a 21 306.3 MDD en 2009 a causa de la Gran recesión, mantenerse cerca de ese nivel hasta 2013 y ascender después a 24 784.8 MDD en 2015 y a 28 771.3 MDD en 2017.

Ciertamente, estos ingresos de divisas aparecen en el haber de la balanza de pagos; pero la exportación de trabajadores debe cargarse al debe de la es­ trategia económica neoliberal, puesto que reflejan su incapacidad para gene­ rar suficientes empleos. De hecho, el prodigioso crecimiento de la exportación de mano de obra y el miserable desempeño de la economía mexicana bajo el modelo neoliberal, son dos caras de la misma moneda. Hasta el staff del Fondo Monetario Internacional ha reconocido que “las remesas guardan una correlación negativa con el crecimiento del PIB”. En la práctica, “las remesas tienden a compensar a sus receptores por las malas condiciones económicas” (R. Chami et al., “Are Immigrant Remittance Flows a Source of Capital for Development?”, IMF Staff Papers, vol. 52, núm. I, 2005). Este es precisamente el problema de fondo.

Pero no sólo dilapidamos nuestro bono demográfico mediante la expor­ tación de trabajadores; también lo dilapidamos mediante la marginación laboral interna. De hecho, durante el periodo 1983-2017 —como se mues­ tra en el primer capítulo de este volumen— solamente se crearon 12.2 mi­ llones de empleos formales (registrados en el IMSS, el ISSSTE y PEMEX), es decir menos de la tercera parte de los empleos formales que deberían haberse creado para satisfacer los requerimientos de empleo digno de las nuevas generaciones. Como contraparte —de acuerdo con la Encuesta de Ocupación y Empleo del INEGI, correspondiente al primer trimestre de 2018— 31 millones de mexicanos, que representan el 56.8% de la pobla­ ción económicamente activa, se ubican en el empleo informal, caracterizado por su precariedad, sus bajas retribuciones y su carencia de prestaciones de se­guridad social.

Además, se ha desarrollado un enorme segmento poblacional en el desem­ pleo encubierto: de acuerdo con el INEGI (ENOE, Primer trimestre de 2018), 5.6 millones de mexicanos “no buscan empleo porque no tienen esperanza de conseguirlo, pero se declaran en disponibilidad de trabajar; y, además,

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2.5 millones de mexicanos se ubican en el desempleo abierto: “con interés para trabajar, pero en un contexto que les impide hacerlo”.

Al abarrotamiento de los mercados de trabajo que presiona los salarios a la baja simplemente por obra de la mano invisible del mercado —id est sólo por efecto de la relación oferta/demanda de puestos de trabajo—, se sumó la ma­ no ne­gra de una política salarial retrógrada, que en lugar de promover la generación de empleos dignos, ha sido utilizada como instrumento antiinfla­ cionario. Durante casi seis sexenios de experimentación neoliberal, los in­ crementos nominales del salario mínimo que entran en vigor al principio de cada año, han sido fijados con una tasa igual a la de la inflación proyectada, a fin de que sirvan como precio guía de las expectativas inflacionarias. Pero como las tasas de inflación realmente observadas han sido casi siempre ma­ yores que las tasas de inflación proyectadas, se ha provocado el deterioro prácticamente ininterrumpido del salario real: entre 1983 y 2017, el salario mínimo general perdió el 69.1% de su poder de compra. (Paradójicamente, aunque en 2016 fue aprobada una reforma constitucional que creó una unidad de cuenta para reemplazar al salario mínimo como medida de precios y tarifas del sector público, esta reforma no ha puesto fin a la utilización de la política salarial como instrumento antiinflacionario. En diciembre de 2016, se aprobó un incremento de cuatro pesos al salario mínimo general como “monto independiente de recuperación” (MIR) a aplicarse en ese mes, más un incremento de 3.9% aplicable a partir de enero de 2017, nue­ vamente igual a la tasa de inflación proyectada; pero a los salarios mínimos profesionales —de choferes, secretarias, carpinteros, peluqueros, etc.— no se les otorgó el MIR, sino sólo el incremento de 3.9% para 2017. Sin embar­ go, como la inflación observada en el índice de precios de la canasta básica fue de 8.3% en 2017, los salarios mínimos profesionales —utilizados aho­ ra como ancla antiinflacionaria— perdieron más del 4% de su poder adqui­ sitivo).

Así, el salario mínimo general ha caído por debajo de la línea de pobreza: para 2018 fue fijado en $88.36 diarios para el área geográfica única (o sea $2 484.40 mensuales), lo que significa un ingreso mensual por familia tí­ pica (de cuatro miembros) muy inferior a la línea de bienestar, que de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) fue de $2 983.02 mensuales por persona en el medio urbano, o sea $11 932.1 por familia. El salario mínimo se ubica debajo de la línea de bienestar mínimo —definido como el “valor monetario” men­ sual “de una canasta alimentaria básica”—, que de acuerdo con el CONEVAL fue de $1 482.2 por persona en el medio urbano, o sea $5 928.8 mensuales por familia. Por consiguiente, las familias cuyo jefe sólo percibe un salario

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mínimo —y no tienen otro ingreso— viven en pobreza alimentaria, defi­ nida por el CONEVAL como la “incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponi­ble en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta”, es decir, aun­que la familia no realizara ningún gasto en transporte, medicinas, vivienda, ropa, etc., y tampoco gastara en combustibles, utensilios y para cocinar los ali­ mentos.

Además, puesto que los incrementos del salario mínimo han servido como referente en las negociaciones salariales de los trabajadores del sector formal de la economía, los salarios contractuales en las ramas de jurisdic­ ción federal perdieron 63.6% de su poder de compra durante el periodo 1983-­2017.

Como resultado salarial agregado de la estrategia económica neoliberal, durante el primer trimestre de 2018 el 67.7% de los trabajadores subordi­ nados y remunerados con ingreso especificado (24 663 761 trabajadores) ganaron desde menos de un salario mínimo hasta tres salarios mínimos ($7 952.4 mensuales), lo que representa para los hogares de estos trabaja­ dores un ingreso mensual muy por debajo de la línea de la pobreza.

El argumento que ha sustentado esta política salarial antiobrera, desde el primer programa económico neoliberal (véase Programa Inmediato de Reor­ denación Económica, diciembre de 1982), consiste en que los aumentos sa­ lariales superiores a la inflación esperada provocan presiones inflacionarias que acaban deteriorando aún más el poder adquisitivo del salario.

Para evidenciar el carácter espurio de este argumento tecnocrático-neoli­ beral, observaremos que durante la época del desarrollo estabilizador (19591970) los incrementos nominales del salario mínimo fueron de 9% en promedio anual, superiores a la tasa de inflación observada, que fue de 2.5% en promedio anual. Además, la tasa de incremento del salario mínimo real, de 6.5% anual durante este lapso, resultó también superior a la tasa de incremento de la productividad del trabajo, la cual creció a una tasa de 4.7% anual durante este periodo.

No obstante, los incrementos salariales a tasas mayores que la suma de las tasas de inflación y de incremento de la productividad, jamás desenca­ denaron una escalada inflacionaria. ¿Por qué?

Porque entre los propósitos honestamente postulados y congruentemente aplicados del desarrollo estabilizador figuraron precisamente los siguientes: “aumentar los salarios reales” y “mejorar la participación de los asalariados en el ingreso nacional disponible” (Antonio Ortiz Mena, “Desarrollo esta­ bilizador. Una década de estrategia económica en México”, publicado ori­ ginal­mente en El Mercado de Valores, núm. 44, NAFINSA, México, 1969; y

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reeditado en A. Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador. Reflexiones de una época, FCE, México, 1998). En congruencia con este objetivo dual, los au­ mentos salariales debían precisamente superar los incrementos agregados de los precios y la productividad, a fin de lograr la mejora en la distribución factorial del ingreso. De acuerdo con las cifras de Antonio Ortiz Mena, la participación de los salarios en el ingreso nacional disponible (IND) efecti­ vamente pasó del 26.3% en 1950-1958 al 35.2% en 1959-1967 (último dato disponible cuando Ortiz Mena escribió su capítulo citado), alcanzando el 38.3% del IND en 1970; mientras que los excedentes de operación, o sea las ganancias empresariales, se redujeron del 70.2% del IND en 1950-1958, al 60.7% del IND en el periodo 1959-1967 (descendiendo incluso hasta el 57.3% del IND en 1970), lográndose así mejorar la distribución factorial del ingreso.

Desde luego, para que esta mejora en la distribución del ingreso fuera fac­ tible, se requería un acuerdo social; y, en efecto, el Pacto Social de la Revo­ lución mexicana estaba entonces vigente. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entonces era letra viva en sus propósitos eco­ nómicos y sociales, estipulaba: “los salarios mínimos deben ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social y cultural”. El texto constitucional formalmente continúa vigente, pero bajo el reino de la filosofía económica neoliberal fue conver­ tido en letra muerta.

En la práctica, el acuerdo social operaba en forma de compromiso de no trasladar a los precios de los productos, los incrementos reales de los sala­ rios. No obstante, aunque la relación salarios/utilidades se incrementaba progresivamente en favor de los asalariados, la masa de ganancias empresa­ riales crecía aceleradamente, debido al fuerte crecimiento económico susten­ tado en un pujante mercado interno, de manera que la inversión fija bruta (IFB; maquinaria, equipo y construcciones) se incrementaba aceleradamen­ te a una tasa media del 8.8% anual durante el sexenio 1959-1964 y del 9.2% anual en el sexenio 1965-1970, con un crecimiento acumulado de la IFB de 181.3% durante estos dos sexenios, lo que permitió el crecimiento del PIB a una tasa media del 6.8% anual durante el periodo 1959-1970.

En contraste, bajo la estrategia económica neoliberal la inversión fija bruta apenas creció a una tasa media del 2.3% anual durante el periodo 1983-2017, lo que implicó un incremento acumulado de la IFB de sólo 125.8% durante casi seis sexenios (1983-2017); y la participación de los salarios en el ingreso nacional disponible, que había alcanzado el 41.9% durante el periodo 1971-1982, descendió al 33.8% del IND en el periodo 1983-2016, y al 32.5% en el bienio 2015-2016.

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Así, el circulo vicioso se cerró: aunque de acuerdo con los dogmas neo­ clásicos se esperaba que los bajos salarios conducirían a un mayor nivel de empleo, los mercados de trabajo no se comportaron conforme a los supues­ tos ortodoxos. Por el contrario, el exiguo y volátil crecimiento del producto nacional bajo la estrategia económica neoliberal, trajo consigo un igualmen­ te pobre y errático crecimiento del empleo.

En consecuencia, el neoliberalismo económico ha resultado ser una efi­ ciente fábrica de pobres. Hay que recordarlo: durante los años de operación de la estrategia económica de desarrollo liderado por el Estado, precedente a la estrategia neoliberal, la pobreza —que en la época porfiriana afecta­ba a cerca del 95% de la población— se había reducido significativamente. De acuerdo con el más destacado especialista en la materia, Julio Boltvinik, la proporción de mexicanos pobres disminuyó del 77% en 1963 al 48.5% en 1981 (J. Boltvinik, “La insatisfacción de las necesidades esenciales en Mé­ xico”, en J.L. Calva [coord.], Distribución del ingreso y políticas sociales, México, Juan Pablos Editor, 1995), magnitudes grosso modo coincidentes con las estimadas por el Programa Nacional de Solidaridad, según el cual la pro­ porción de mexicanos bajo la línea de la pobreza, que en 1960 era del 76.9%, descendió hasta el 45% en 1981 (Consejo Consultivo del PRONASOL, El combate a la pobreza, México, El Nacional, 1990).

Pero los logros alcanzados en materia de reducción de la pobreza bajo la estrategia económica de desarrollo liderado por el Estado, fueron en gran parte revertidos bajo la estrategia económica neoliberal. De acuerdo con las cifras de Julio Boltvinik, la pobreza de ingresos (cuando éstos son inferio­ res al costo de la Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales [CNSE] de COPLAMAR), se incrementó desde el 48.5% de la población en 1981, has­ ta el 67.1% en 1994 y al 68.5% en 2000 (Julio Boltvinik, “El modelo neo­ libe­ral aumenta la pobreza”, en “Economía Moral”, La Jornada, 16/XII/ 2011). En cifras absolutas, el número de pobres de ingresos paso de 67 millones de mexicanos en 1994, a 74 millones en 2000; a 82 millones en 2010 y a 91 millones en 2014 (véase el capítulo de Boltvinik en la quinta sección de este volumen). En otras palabras: durante los casi seis sexenios de ex­perimentación neoliberal, más de treinta millones de mexicanos ca­ yeron por debajo de la línea de la pobreza de ingresos.

Causas iguales producen efectos iguales: si continúa aplicándose en Méxi­ co la estrategia económica neoliberal, no obstante sus enormes costos eco­ nómicos y sociales, los resultados sólo pueden ser más de los mismos: más años perdidos para el desarrollo, más dilapidación de nuestro “bono demo­

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gráfico”, mayor desigualdad en la distribución factorial del ingreso, más pobreza y más sufrimiento humano.

Porque el paupérrimo desempeño de la economía mexicana durante el periodo 1983-2017, hay que remarcarlo, es inherente a la estrategia econó­ mica neoliberal: no un simple efecto de malas o insuficientes decisiones de política económica dentro de los límites de esta estrategia.

Por una parte, las “reformas estructurales” de carácter neoliberal (la apertura comercial unilateral, abrupta e indiscriminada, combinada con recu­ rrentes sobrevaluaciones cambiarias y con el achicamiento de las políticas activas de fomento económico general y sectorial), provocaron la pérdida de eslabones completos de las cadenas productivas, destruidos por el creci­ miento vertiginoso del componente importado; eo ipso, generaron una cre­ ciente desvinculación entre la economía de mercado interno y un sector exportador que, lejos de ejercer un efecto de arrastre sobre la planta produc­ tiva mexicana, transmite sus efectos multiplicadores sobre la producción, la inversión y el empleo fuera del país, tendiendo a convertirse en industria cuasi maquiladora (o, lo que es lo mismo, en una economía de enclave); profundizaron la brecha tecnológica y de productividad entre los distintos sectores y ramas de la economía mexicana, trayendo consigo una escasa ge­ neración de empleos en el sector formal de la economía y un creciente des­ empleo encubierto en el sector informal de la economía (de baja tecnología y productividad), así como un ensanchamiento de las desigualdades en el desarrollo regional y en la distribución factorial del ingreso, con una dramá­ tica proliferación de la pobreza.

Por otra parte, la ortodoxia macroeconómica que erige el control de la inflación en objetivo prioritario a ultranza no sólo ha utilizado indebi­ damente la política salarial como instrumento antiinflacionario, sino que ha mutilado el papel contracíclico de la política monetaria y fiscal, trayen­ do consigo los repetidos ciclos de freno y arranque de la economía mexicana (véase el volumen 4 de esta colección de volúmenes). Como resultado agre­ gado se ha observado una elevada subutilización promedio de la capacidad productiva instalada, incidiendo negativamente sobre las utilidades empre­ sariales y la productividad de los factores; se han reducido las tasas medias de crecimiento de la inversión productiva y del empleo en el sector formal de la economía, afectando negativamente la tasa media de crecimiento del PIB y, en consecuencia, la tasa media de generación de puestos de trabajo.

En consecuencia, para superar las profundas asimetrías y segmentaciones estructurales así como los recurrentes nudos macroeconómicos, que represen­ tan el más serio obstáculo dual para el crecimiento sostenido y, a la vez, el binomio que provoca la marginación y empobrecimiento de una propor­

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ción cada vez mayor de los mexicanos, es necesario desplegar una estrate­ gia económica realmente integradora, que asegure el crecimiento sostenido del producto nacional y del empleo digno.

Ergo, la erradicación de la pobreza y la reducción de la desigualdad de­ ben ser concebidas no como algo extrínseco a la estrategia económica (como algo susceptible de lograrse a través de simples paliativos como los de Pro­ gresa-Oportunidades-Prospera), sino como algo intrínseco al correcto fun­ cionamiento de la economía congruentemente artículada con la política social, en un nueva estrategia económica realmente incluyente de toda la población en las tareas y los beneficios del desarrollo. Entre los componen­ tes fundamentales de esta estrategia, sistematizados y argumentados en esta colección de volúmenes, destacaremos los siguientes: Primero: políticas macroeconómicas contracíclicas para minimizar la volatilidad en el crecimiento del producto nacional y del empleo. Su necesi­ dad deriva de los elevados costos económicos y sociales de esta volatilidad, que en México es de las más altas del mundo. Contrario sensu, sólo median­ te un crecimiento sostenido de la economía será factible generar los puestos de trabajo suficientes y de mejor calidad para las nuevas generaciones, así como para ir absorbiendo a los excluidos por la estrategia neoliberal.

Segundo: políticas de fomento económico general y sectorial que amplíen y mejoren la infraestructura, impulsen el desarrollo de las ramas producti­ vas estratégicas y estimulen los encadenamientos productivos. Su pertinen­ cia deriva de la necesidad de crear sinergias permanentes entre los sectores productivos para asegurar la generación de suficientes empleos dignos; pa­ ra reconstruir y articular los eslabones de las cadenas productivas, hoy rotas por el creciente componente importado de las exportaciones industriales; para cerrar la brecha tecnológica y de productividad entre nuestro país y el mundo industrializado, impulsando el desarrollo de las actividades económi­ cas tradicionales, pero también las industrias y servicios de alta tecnología, como lo han hecho países exitosos que han partido de un nivel de desarrollo inferior. Esto permitiría mejorar la calidad de los empleos, diversificar nuestra planta productiva y acrecentar su eficiencia de manera sistemática, permitiendo elevar el nivel de vida de la población de manera sostenible.

Tercero: políticas de educación, ciencia, tecnología e innovación, que contribuyan a la elevación general de la productividad y a la generación de empleos cada vez mejor remunerados, a fin de ir cerrando las brechas —de productividad, ingreso y calidad de vida— que nos separan de los paí­ ses industrializados o de altos ingresos.

Cuarto: políticas sociales de cobertura universal (sistematizadas y ar­ gumentadas en el volumen Derechos sociales y Estado de bienestar de esta colección), combinadas con políticas claramente orientadas a mejorar gra­

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dualmente la distribución del ingreso entre los factores de la producción y entre los hogares, lo que implica, de entrada, poner fin a la utilización de la política de salarios mínimos como instrumento antiinflacionario, para adoptar una política salarial orientada a mejorar la participación de los sa­ larios en el PIB, además de aplicar robustas políticas de redistribución fiscal (véase el volumen Equidad fiscal de esta colección).

Quinto: políticas públicas específicamente orientadas a la atención de los grupos sociales más vulnerables y marginados, las cuales pueden contribuir a romper los círculos viciosos de desigualdad a través del acceso a los satis­ factores básicos, pero también a través de amplios y eficaces programas microeconómicos y microregionales que impulsen la actividad económica local con énfasis especial en la productividad, la innovación y los encade­ namientos productivos.

La plena incorporación de todos los segmentos sociales a las tareas y los beneficios del desarrollo no sólo es palanca fundamental para una sociedad más equitativa y cohesionada, sino también para lograr el crecimiento eco­ nómico acelerado y la inserción digna de México en la economía interna­ cional.

PRIMERA SECCIÓN

MERCADOS DE TRABAJO Y POLÍTICAS DEL EMPLEO

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO JOSÉ LUIS CALVA* CÉSAR ARMANDO SALAZAR*

INTRODUCCIÓN La reforma laboral ha sido largamente discutida en México durante las dos últimas décadas. Las propuestas orientadas a flexibilizar el mercado de trabajo incluyen la reducción de costos del despido, la contratación por horas, los contratos de aprendizaje, la subcontratación y otras medidas tendientes a reducir los costos unitarios directos e indirectos del trabajo.

Se argumenta que a mayor protección laboral corresponde un menor cre­ cimiento económico, así como mayores tasas de empleo informal y desocu­ pación; mientras que la flexibilización laboral incrementaría la generación de empleos y las tasas de ocupación formal.

Sin embargo, las evidencias factuales analizadas en este capítulo mues­ tran que la insuficiente generación de empleos dignos y la creciente preca­ riedad del mercado de trabajo —manifiesta en la baja tasa de crecimiento del empleo formal, en la creciente migración de trabajadores al extranjero, en la caída de las remuneraciones reales de los asalariados, en la enorme proporción del empleo informal y de la masa de trabajadores en condi­ ciones críticas de ocupación, así como en la enorme proporción de la po­ blación económicamente inactiva que declara estar disponible para tra­bajar— no tiene como causa las normas laborales derivadas de los dere­ chos constitucionales de los trabajadores. Su verdadera causa radica en el pobre y errático crecimiento del producto nacional, como consecuencia de la estrategia económica neoliberal aplicada en México desde 1983 hasta el presente. * Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

[19]

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EMPLEO FORMAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO En su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, John Maynard Keynes demostró que el nivel de empleo está determinado por el consumo y la inversión agregados, así como por las expectativas sobre el crecimiento de la demanda efectiva en el futuro inmediato. “La conducta de cada empresa individual al decidir su producción diaria”, observó Keynes, será determi­ nada por las expectativas a corto plazo respecto al importe agregado de las ventas, a los costos de producción y a las escalas de producción posibles; “la ocupación que las empresas individuales ofrezcan será consecuencia de todo este conjunto de previsiones”. Además, “cuando aumenta la ocupación, aumenta también el ingreso agregado real de la comunidad; y [···] cuando el ingreso real agregado aumenta, el consumo agregado crece”. Así, la de­ manda efectiva determina el nivel de producción y éste determina el nivel de inversión y de empleo; a su vez el incremento de la ocupación aumenta el ingreso disponible, que a su vez incrementa el consumo y la inversión, estableciéndose así un círculo virtuoso de crecimiento económico y genera­ ción de empleos.1 Las evidencias empíricas mexicanas corroboran la estrecha relación entre crecimiento económico y la generación de empleo formal por las empresas privadas, definido éste como el número de trabajadores (permanentes y eventuales) inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (véa­ se la gráfica 1).

Así, durante las tres décadas transcurridas entre 1953 y 1982, correspon­ dientes a la operación del modelo económico keynesiano-cepalino o de la Revolución mexicana (precedente al neoliberal), el producto interno bruto (PIB) creció a tasa media anual de 6.3%, en tanto que el empleo en el IMSS creció a tasa media anual de 9.7 por ciento.

En contraste, durante las casi tres décadas transcurridas entre 1983 y 2017, correspondientes a la operación del modelo económico neoliberal, el PIB sólo creció a una tasa media de 2.3% anual y el empleo formal priva­ do apenas creció 2.9% anual.

Los indicadores de alta frecuencia —para el análisis de corto plazo— confirman también la relación entre crecimiento económico e incremento del empleo formal. Relacionando el Indicador Global de Actividad Econó­ mica (IGAE), que es una variable aproximada al PIB mensual, con el núme­ro de trabajadores asegurados inscritos en el Instituto Mexicano del SeguJohn M. Kynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero (1936), México, FCE, 1965.

1

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

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GRÁFICA 1

CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB Y DEL TOTAL DE TRABAJADORES ADSCRITOS AL IMSS: 1959-2017 25 20 15 10 5 0 -5 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1988 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

-10

Crecimiento del PIB

Crecimiento de trabajadores IMSS

FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, disponible en <www.inegi.org.mx>; NAFINSA, La economía mexicana en cifras, varios años y STPS, Estadísticas laborales, disponible en <www.stps.gob.mx>.

ro Social, se observa que las variaciones del empleo formal (permanente y temporal) se encuentran prácticamente atadas a las variaciones en el nivel global de la actividad económica en nuestro país (véase la gráfica 2). En efecto, durante el periodo 2007-2017, el PIB creció a una tasa media de 2% anual y el empleo formal privado a una tasa media de 3.17% anual.2 En suma, la estrategia económica neoliberal aplicada en México desde 1983 hasta el presente —basada en las “reformas estructurales” y las “dis­ ciplinas macroeconómicas” recomendadas por el FMI y el Banco Mundial a los países en desarrollo, que John Willianson sintetizó en el Consenso de Washington— no ha arrojado buenos resultados en términos de crecimien­ to económico y, en consecuencia, en términos de generación de empleos formales.

MACROECONOMÍA DEL POBRE CRECIMIENTO DEL PIB Y DEL EMPLEO Durante casi cinco sexenios de experimentación neoliberal, especialmente desde el llamado Pacto de Solidaridad Económica acordado en 1987, las políticas macroeconómicas para el crecimiento sostenido del producto Si se considera solamente los trabajadores permanentes inscritos en el IMSS, la ocupación final privada en el periodo 2007-2010 sólo se incrementó a una tasa de 1.3% anual.

2

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JOSÉ LUIS CALVA, CÉSAR ARMANDO SALAZAR

GRÁFICA 2 IGAE Y TOTAL DE TRABAJADORES INSCRITOS EN EL IMSS.

ÍNDICE BASE 1993 = 100 125 120 115 110 105 100 95 90 80

2007/01 2007/05 2007/09 2008/01 2008/05 2008/09 2009/01 2009/05 2009/09 2010/01 2010/05 2010/09 2011/01 2011/05 2011/09 2012/01 2012/05 2012/09 2013/01 2013/05 2013/09 2014/01 2014/05 2014/09 2015/01 2015/05 2015/09 2016/01 2016/05 2016/09 2017/01 2017/05 2017/09 2018/01

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IGAE-D

IMSS

FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, Banco de Información Económica, dispo­ nible en <www.inegi.org.mx>.

nacional y del empleo han sido abandonadas bajo la visión según la cual la contribución nodal del Estado al desarrollo consiste en la creación de un marco de “estabilidad macroeconómica”, entendida estrechamente como inflación decreciente, próxima al nivel inflacionario de Estados Unidos y finanzas públicas cercanas al equilibrio ingreso-gasto.

Los efectos de esta estrecha visión han sido desastrosos. Al desatender las macro variables reales de la economía y, por tanto, los más relevantes equi­ librios macroeconómicos (el crecimiento sostenido del PIB a tasas cercanas a las potenciales y, en consecuencia, la operación de la economía en un nivel de ocupación próximo al pleno empleo), las estrategias macroeconó­ micas desplegadas por los gobiernos neoliberales han sacrificado la economía real de los mexicanos.

De hecho, al erigir la estabilidad de precios en objetivo prioritario a ul­ tranza, las estrategias macroeconómicas del neoliberalismo no sólo reflejan una visión demasiado estrecha de estabilidad macroeconómica, sino tam­ bién una confusión de los fines con los medios. Hasta el autor de la síntesis del Consenso de Washington, John Williamson, previno contra esta con­ fusión: ¿La reforma de las políticas económicas ha dado por resultado la restaura­ ción del crecimiento sostenido? Este, después de todo, es la prueba de la

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reforma: aun cuando uno pueda creer firmemente que es un error de visión estrecha el acomodamiento a la inflación o tolerar un déficit insostenible en la balanza de pagos, la principal razón para evitarlos es que, después de ciertos límites, ambos amenazan el crecimiento sostenido. La única objeción sería para considerar el crecimiento como prueba del éxito de la reforma es que haya alguna razón para esperar un intercambio (trade-off) entre el crecimien­ to y la distribución equitativa del ingreso […]. Pero como no hay razón para creer que los países con escaso crecimiento económico hayan compensado este fracaso con una mejora en la distribución del ingreso, parece legítimo concentrarse en el crecimiento económico como medida del éxito.3

No obstante la advertencia de Williamson, las tecnocracias neoliberales olvidaron que las variables macroeconómicas reales —principalmente el crecimiento sostenido del producto nacional y del empleo— son la medida del éxito de una buena gestión macroeconómica. No sólo pusieron un énfasis excesivo en la desinflación —apoyada en rígidas metas de balance fiscal—, sino que la convirtieron en un fin en sí mismo. En consecuencia perdieron completamente la mesura en las políticas macroeconómicas —monetaria, fiscal y cambiaria— al dirigirlas unilateralmente al propósito desinflacionario, dando la espalda a un principio básico de toda buena gestión macroeconómica: puesto que “las medidas adoptadas para limitar la inflación pueden de por sí tener un efecto negativo sobre el crecimiento, debemos establecer un equilibrio entre ambos objetivos. En la práctica, el énfasis excesivo en la inflación ha reprimido el crecimiento”.4 De manera específica, la estrecha visión de la estabilidad macroeconó­ mica ha conducido a la obsesión fatal por lograr una tasa de inflación igual a la estadounidense. Sin embargo, a la luz de nuestra experiencia y de las evidencias empíricas internacionales, cabe elucidar si el logro de una tasa inflacionaria similar a la de nuestro principal socio comercial es realmente condición sine qua non del crecimiento sostenido de la economía y del bienestar nacional.

La respuesta es obvia: la historia económica universal muestra numero­ sas experiencias de crecimiento económico con inflaciones moderadas pero muy superiores a la inflación estadounidense o a la japonesa. Por ejemplo, Corea del Sur no se ha obsesionado en igualar su inflación con la de Japón, su principal socio comercial (la inflación media del PIB en Corea fue de 21% anual, anual en los años setenta, contra 8.5% en Japón; y en el periodo 1990John Williamson, The progress of policy reform in Latin America, Institute for International Economics, Washington, D.C., 1990.

4 J. Stiglitz, “El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina”, en Revista de la CEPAL, núm. 80, Santiago de Chile, 2003.

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2004 su inflación fue de 5% contra 0.7% en Japón); y esta flexibilidad en su estrategia macroeconómica ha permitido a Corea un mejor desempeño en términos de crecimiento económico (8.3% anual en el periodo 19701979 y 5.7% en el periodo 1990-2004), de empleo y de bienestar.5 Cabe tam­ bién destacar el resonante “milagro” económico de China, que logró un crecimiento sostenido a una tasa de 9.9% anual durante los años ochenta, con una tasa de inflación de 7.5% anual en promedio; y en los años 19901997, un crecimiento más espectacular del 10.5% anual, con una inflación del 10% anual.6 La flexibilidad macroeconómica en el manejo de su tasa de inflación no sólo ha permitido a China mantener elevadas tasas de creci­ miento sostenido, sino también favorecer a su sector exportador mediante una sostenida subvaluación de su moneda, que apunta la competitividadprecio de sus productos y le permite mantener un gigantesco e ininterrum­ pido superávit en su balanza comercial, así como en la cuenta corriente de su balanza de pagos.

En América Latina, después de su crisis económica de 1982-1983, Chi­ le expandió su producto interno bruto a una tasa del 6.9% anual durante el periodo 1984-1994, con una inflación de dos dígitos (16.9% en promedio anual, con una tasa máxima de 29.7% y una mínima de 11.5% y durante los años 1995-1998, el PIB chileno creció a una tasa media anual de 7.3%, con una inflación media de 6.7% anual).7 Así mismo, después de su debacle económi­ ca de 2000-2002 y de su paso a una nueva estrategia de desarrollo, Argen­ tina expandió su producto interno bruto a una tasa media del 7.5% anual en el periodo 2003-2010, con una inflación de 8.9% anual.8 ¿Por qué Mé­ xico ha de empeñarse en conseguir una inflación de 3% anual aún a costa del crecimiento económico, del empleo y del bienestar? Ya lo había observado el profesor Stiglitz: Hay consenso en que ninguna economía puede tener éxito con hiperinfla­ ción, pero no en los beneficios de rebajar la inflación a niveles cada vez más bajos. Hay poca evidencia de que empujar la inflación más y más hacia aba­ jo genere beneficios proporcionales a los costos.9 5 IMF, International Financial Statistics (IFS) Online Service, disponible en <http://elibrarydata.imf.org/>.

6 Idem.

7 Idem.

8 Cálculos propios con base en CEPAL, CEPALSTAST, Estadísticas e indicadores, disponible en <http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas>, y CEPALSTAST, Publicaciones estadísticas, cuadernos estadísticos, disponible en <http://websie.eclac.cl/infest/ajax/ cepalstat.asp?carpeta=publicaciones>.

9 Joseph Stiglitz, El malestar en la globalización, Madrid, Taurus, 2002.

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Previamente, el profesor William Vickery, premio Nobel de Economía 1996, había subrayado: La mayor dificultad que implica la inflación no son sus efectos, sino el des­ empleo producto de los intentos inapropiados para controlarla.10

Por eso, la aplicación de políticas macroeconómicas contracíclicas, que reducen la volatilidad del crecimiento económico —que en México es de las más altas del mundo— es condición sine qua non de una estrategia el crecimiento sostenido de la economía real con tasas anuales acordes con nuestros potenciales productivos, que permitan generar puestos de trabajo suficientes y de mejor calidad para las nuevas generaciones, así como para ofrecer empleos dignos a los marginados o expatriados por el modelo eco­ nómico neoliberal.

POLÍTICAS ECONÓMICAS DEL NEOLIBERALISMO Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO

Las políticas económicas recomendadas por el FMI y el Banco Mundial a los países en desarrollo, que fueron sintetizadas por John Willianson en el Consenso de Washington, comprenden: la liberalización del comercio ex­ terior, del sistema financiero y de la inversión extranjera; la orientación de la economía hacia los mercados externos; la privatización de las empresas públicas como fin en sí mismo (es decir, sin adoptar, en las áreas de in­ terés público, las medidas precautorias y el marco regulatorio para asegurar su mejor financiamiento y el de los respectivos mercados); la desregulación de las actividades económicas; la estricta disciplina fiscal (id est, el equilibrio ingreso/gasto público como fin a ultranza, que cancela el papel activo de la política fiscal para regular el ciclo económico); la erradicación de los des­ equilibrios fiscales previos, pero no mediante una mayor recaudación tri­ butaria sino a través de la reducción de la inversión y el gasto públicos (que conduce a la supresión o reducción de programas de fomento económico general y sectoriales); una reforma fiscal claramente orientada a reducir las tasas marginales de impuesto a los ingresos mayores, ampliando en contra­ partida la base de contribuyentes; y un adecuado marco legislativo e institu­ cional para resguardar los derechos de propiedad.11 10 William Vickery, “Quince falacias del fundamentalismo financiero”, en Momento Económico, México, IIEc-UNAM, septiembre-octubre de 2000.

11 John Willianson, op. cit.

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Se esperaba que este decálogo de políticas económicas condujera a nuestro país hacia la tierra prometida de las mayores tasas de crecimiento econó­ mico y los más altos niveles de bienestar. Sin embargo, la tierra prometida resultó ser un espejismo.

Por una parte, la ortodoxia macroeconómica que erige el control de la inflación en objetivo prioritario a ultranza ha traído consigo los repetidos ciclos de freno y arranque de la economía mexicana, con efectos marcada­ mente negativos en el crecimiento promedio del PIB y del empleo.12 Por otra parte, la liberalización a ultranza del comercio exterior, del sistema financiero y de la inversión extranjera —así como la severa reduc­ ción del intervencionismo gubernamental en el fomento económico gene­ ral (infraestructura, ciencia y tecnología, etcétera) y en el fomento sectorial (agrícola, manufacturero, energético, etcétera)— profundizaron la desar­ ticulación interna de la planta productiva (perdiéndose incluso cadenas productivas completas), acrecentaron las desigualdades tecnológicas y de productividad entre los distintos sectores de la economía, y aumentaron dramáticamente el desempleo encubierto en el sector informal de la eco­ nomía (de baja tecnología y productividad).

Como resultado agregado, el decálogo de reformas estructurales y disci­ plinas macroeconómicas —perseverantemente aplicado desde 1983 hasta el presente— no trajo consigo mayores tasas de crecimiento del PIB y del empleo. Al contrario, el desempeño en la economía mexicana bajo el mo­ delo neoliberal ha sido considerablemente inferior al observado bajo el modelo económico presente.

Desde los años treinta, y sobre todo a partir del gobierno del presidente Cárdenas, el desarrollo económico de México —que trajo consigo un mejo­ ramiento significativo de las condiciones de vida de la mayoría de los mexica­ nos— se había sustentado en una economía de mercado dirigido, es decir, con un relevante (pero prudente, excepto a partir de los años setenta cuando se perdió la mesura en el manejo de las políticas macroeconómicas) intervencionismo del Estado como rector y promotor activo del desarrollo económico, como regulador del comercio exterior y de los mercados internos de bienes y servicios básicos, como inversionista en áreas estratégicas y como promotor del bienestar social mediante leyes laborales y agrarias e institu­ ciones sociales de educación, salud y servicios básicos.13 12 Véase José Luis Calva (coord.), Macroeconomía del crecimiento sostenido, tomo IV de la colección Agenda para el Desarrollo, México, UNAM/Porrúa/LX Legislatura de la Cámara de Diputados, 2007.

13 Véase René Villarreal, El desequilibrio externo en la industrialización de México (1929-1975).

Un enfoque estructuralista, México, FCE, 1976, y José Luis Calva, México más allá del neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, México, Plaza y Janés, 2000.

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Bajo este modelo económico, el producto interno bruto creció a una tasa media del 6.1% anual entre 1934 y 1982; la inversión fija bruta per cápita se expandió a una tasa promedio del 8.3% anual; y el poder adquisitivo de los salarios mínimos se incrementó 96.9 por ciento.14 Bajo el modelo económico neoliberal, basado en las prescripciones del Consenso de Washington,15 el PIB apenas creció a una tasa media del 2.3% anual durante el periodo 1983-2017, y los salarios mínimos perdieron el 69.1% su poder adquisitivo.16 En consecuencia, la visión ortodoxa según la cual la estrategia econó­ mica apegada al Consenso de Washington permitiría alcanzar mayores tasas de crecimiento económico y más altos niveles de empleo formal y de bienestar, ha sido rotundamente desmentida en la práctica.

PRECARIEDAD DEL MERCADO DE TRABAJO La lenta generación de empleo formal ha tenido como contraparte: 1) el incremento del empleo informal; 2) la emigración de trabajadores al ex­ tranjero en búsqueda de empleos que no encuentran en nuestro país; 3) el incremento de la desocupación abierta; 4) un amplio segmento de pobla­ ción trabajadora en condiciones críticas de ocupación; 5) una masa poblacio­ nal que se encuentra disponible para ser empleada, pero que aparece en la población económicamente inactiva porque ha dejado de buscar empleo, obviamente por falta de puestos de trabajo disponibles.

El empleo en el sector informal es definido en la “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo” (ENOE) como “todas aquellas actividades económicas 14 Cálculos propios con base en Banco de México, Indicadores económicos. Acervo histórico; e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México Base 1980, Base 1993 y Base 2003; CONAPO, Estimaciones y Proyecciones de Población 1930-2050; Comisión Nacional de Salarios Mínimos, Salarios Mínimos; y Banco de México, Índices de precios.

15 Para un análisis del modo de aplicación de las prescripciones del Consenso de Washington en México, véase Héctor Guillén, La contrarrevolución neoliberal, México, Era, 1996; Nora Lustig, México. Hacia la reconstrucción de una economía, México, COLMEX-FCE, 1994; C. Baz­ dresch, N. Bucay, S. Loaeza y N. Lustig (comps.), México: auge, crisis y ajuste, tomo III, México, FCE, 1993; Enrique Dussel Peters, La economía de la polarización. Teoría y evolución del cambio estructural de las manufacturas mexicanas (1988-1996), México, JUS-UNAM, 1997; José Luis Calva, “Balance de las políticas públicas: la economía mexicana bajo el Consenso de Washing­ ton”, en Soberanía y desarrollo regional. El México que queremos, México, UNAM/Gobierno del Estado de Tlaxcala/CANACINTRA/COLTLAX, 2003, David Ibarra, Ensayos sobre economía mexicana, México, FCE, 2005, entre otros.

16 Cálculos propios con base en INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Base 1980, Base 1993 y Base 2003; Comisión Nacional de Salarios Mínimos, Salarios Mínimos; y Banco de México, Índices de precios.

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de mercado que operan a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresas con una situación identificable e independiente de esos hogares”17. Los empleados en la informalidad sumaron 14 240 749 personas en el cuarto trimestre de 2017, lo que representa el 27% de la ocu­ pación en nuestro país en actividades de baja productividad y prácticamen­ te sin ningún acceso a la seguridad social.

Es uno de los efectos perniciosos del lento crecimiento de la actividad económica bajo el modelo neoliberal. De hecho, como se observa en la si­ guiente gráfica, existe una relación inversa entre el crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo informal.

GRÁFICA 3

TRABAJO INFORMAL Y ACTIVIDAD ECONÓMICA TASAS DE CRECIMIENTO 15 10 5 0 -5 -10

2006/01 2006/03 2007/01 2007/03 2008/01 2008/03 2009/01 2009/03 2010/01 2010/03 2011/01 2011/03 2012/01 2012/03 2013/01 2013/03 2014/01 2014/03 2015/01 2015/03 2016/01 2016/03 2017/01 2017/03

-15

INF

PIB

FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, “Encuesta Nacional de Ocupa­ ción y Empleo” (ENOE), y Banco de Información Económica (BIE), disponible en <www.inegi.org.mx>.

La emigración de trabajadores al extranjero ha sido una válvula de escape del desempleo y la informalidad en México. De acuerdo con las estadísticas del Consejo Nacional de Población indican que durante todo el perio­ do 1983-2017 el saldo migratorio de nuestro país —considerando no sólo la migración a Estados Unidos, sino también a Canadá y otros países— fue INEGI, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo” (ENOE), disponible en <www.inegi. org.mx>.

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negativo en 13 501 260 personas, o sea 385 750 por año.18 Desde luego, la causa primordial de la creciente migración de mexicanos al extranjero radica en el insuficiente crecimiento del PIB y del empleo en México.

Sin embargo, la exportación de trabajadores convertida en la rama más diná­mica de la economía nacional, no logró contrarrestar el abarrotamien­ to de nuestros mercados de trabajo.

Ciertamente, en México las tasas de desempleo se encuentran subestima­ das. El indicador comúnmente utilizado es la denominada “tasa de desocu­ pación”, que INEGI publica con periodicidad mensual y trimestral, con base en la ENOE. Se trata de un indicador que arroja tasas de desocupación muy pequeñas, incluso significativamente menores que en otras nacio­nes como Estados Unidos o España. Esto se explica por la definición de “persona ocupada” que, de acuerdo al documento metodológico de INEGI, es aquella que en la semana de la encuesta se encuentra “trabajando por lo menos una hora o un día, para producir bienes y/o servicios de manera in­dependiente o subordinada, con o sin remuneración”.19 Al comparar esta definición con la utilizada en Estados Unidos hay diferencias significativas: cuando una perso­ na no obtiene remuneración en Estados Unidos, se considera empleada solamente cuando haya laborado al menos 15 horas en la semana de refe­ rencia.20 Otro ejemplo es España, donde la definición de ocupados no in­ cluye a aquellos que no tienen remuneración.21 El propio INEGI ha elaborado el concepto de población en condiciones críticas de ocupación. Este concepto se refiere a la población ocupada que se encuentra trabajando menos de 35 horas a la semana por razones de mercado, más la que trabaja más de 35 horas semanales con ingresos mensua­ les inferiores al salario mínimo, y la que labora más de 48 horas semanales ganando hasta dos salarios mínimos. En suma, se trata de trabajadores en condiciones precarias por su nivel de ingresos o por la duración de su jor­ nada laboral.

Además, el INEGI elabora una serie estadística sobre población econó­ micamente inactiva disponible. De acuerdo a su definición, se trata de 18 Datos tomados de Proyecciones de población de México, 2010-2050, cifras revisadas por CONAPO en diciembre de 2017, disponible en <https://datos.gob.mx/busca/dataset/proyeccio­ nes-de-la-poblacion-de-mexico>.

19 Desde luego, el concepto de desocupación excluye a quien está “ausente temporalmente de su trabajo sin interrumpir su vínculo laboral con la unidad económica”, así como a “los ocupados del sector primario que se dedican a la producción para el autoconsumo”, INEGI, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo”.

20 BLS, News Release, 6 de mayo de 2011, disponible en <www.bls.gov/news.release/pdf/ empsit.pdf>.

21 INE, Notas de prensa, 29 de abril del 2011, disponible en <www.ine.es/daco/daco42/ daco4211/epa0111.pdf>.

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aquellas personas que “en la semana de referencia no trabajaron, ni tenían trabajo, ni buscaron activamente uno, por considerar que no tenían opor­ tunidad para ello, pero tienen interés en trabajar.22 Es decir, se encuentran aquellos desocupados que han dejado de buscar empleo porque simplemente no han encontrado uno que les satisfaga; y no están dispuestos a incorporarse a la informalidad. Se trata de un segmento de población enorme, ya que en el cuarto trimestre de 2017 ascendió a 5 635 718 personas, tres veces de las que formalmente se encuentran desocu­ padas en ese mismo trimestre, que son 1 830 793. Si se incorporaran a la cifra de desempleados, la tasa de desempleo sería cuatro veces mayor que la usual.

En el cuadro 1 se incorporan los conceptos sobre ocupación descritos arriba, y como se podrá observar, se convierten en un mito las bajas tasas de desempleo existentes en nuestro país.

Considerando un concepto amplio de población económicamente acti­ va, que denominamos “PEA potencial” —en el cual se agrega la población inactiva disponible para trabajar—, la tasa de desocupación en el cuarto trimestre de 2017 fue de 3.03%; empero, si agregamos a la PNEA disponible para trabajar, la tasa se eleva hasta el 12.38%, que representa casi 7.5 mi­ llones de personas desocupadas buscando empleo o cansadas de buscarlo, pero disponibles para trabajar.

A este ejercicio agregamos a aquellos ocupados en condiciones críticas —descrito arriba— en ese mismo trimestre, este indicador de precariedad laboral y desocupación alcanza el 25.61% de la PEA potencial, es decir, casi 15.5 millones personas.

Adicionalmente, cabe observar que como consecuencia de la política salarial que utiliza el salario mínimo como ancla antiinflacionaria —me­ diante la fijación de la tasa de incremento anual del salario mínimo similar a la inflación programada que casi siempre ha resultado menor que la tasa de inflación observada—, los salarios mínimos reales han sufrido una brutal reducción durante las tres décadas y media de experimentación neoliberal.

Cabe subrayar que el salario mínimo no es sólo una cifra de cuenta, es una magnitud cuyas variaciones afectan la vida diaria de millones de mexi­ canos. De acuerdo con la ENOE, con cifras al cuarto trimestre de 2017, el 6.5% del total de la población ocupada no recibe remuneración por su trabajo; el 15% gana menos de un salario mínimo; el 27% percibe entre uno y dos salarios mínimos, y el 20% entre dos y tres salarios mínimos. En otras palabras, el 68.5% de la población ocupada recibe una remuneración entre INEGI, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE)”, 2011, disponible en <www. inegi.org.mx>.

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PNAD

PD

Población desocupada

Número de personas

PEAP

Población en condiciones críticas en ocupación PCCO

Población ocupada en la economía informal POEINF

Población ocupada en la economía informal

PD+PCCO

Población desocupada Como porcentaje de la PEA

PD+PNAD +PIEINF

PNAD+PD PD

Población económicamente activa, disponible

Como porcentaje de la Potencial

PD+PNAD +PCCO

Población económicamente activa

2008/02 46,905,921 4,762,301 51,668,222 1,612,305 6,839,336 12,484,243 3.44 14.58 18.02 26.62 9.22 3.12 12.34 36.50 25.57

2008/01 46,453,196 5,035,260 51,488,456 1,801,231 6,742,447 12,300,252 3.88 14.51 18.39 26.48 9.78 3.50 13.28 37.17 26.37

2007/04 46,868,952 5,125,283 51,994,235 1,622,872 6,832,158 12,376,141 3.46 14.58 18.04 26.41 9.86 3.12 12.98 36.78 26.12

2007/03 45,864,926 4,902,542 50,767,468 1,763,066 6,659,381 11,905,908 3.84 14.52 18.36 25.96 9.66 3.47 13.13 36.58 26.25

2007/02 45,569,395 4,937,188 50,506,583 1,518,467 6,651,690 11,992,116 3.33 14.60 17.93 26.32 9.78 3.01 12.78 36.53 25.95

2007/01 45,314,888 5,115,060 50,429,948 1,788,763 6,572,445 11,761,465 3.95 14.50 15.45 25.95 10.14 3.55 13.69 37.01 26.72

2006/04 45,580,994 4,886,587 50,467,581 1,638,387 6,635,334 11,774,368 3.59 14.56 18.15 28.83 9.68 3.25 12.93 36.26 26.08

2006/03 45,431,392 4,991,750 50,423,142 1,813,525 6,586,298 11,701,340 3.99 14.50 18.49 25.76 9.90 3.60 13.50 36.70 26.56

2006/02 44,611,672 4,627,803 49,239,475 1,399,238 6,525,078 11,796,632 3.14 14.63 17.76 26.44 9.40 2.84 12.24 36.20 25.49

2006/01 44,306,012 4,612,358 48,918,378 1,565,076 6,453,881 11,839,807 3.53 14.57 18.10 26.72 9.43 3.20 12.63 36.83 25.82

2005/04 44,245,519 4,466,829 48,712,348 1,381,816 6,472,419 12,148,443 3.12 14.63 17.75 27.46 9.17 2.84 12.01 36.95 25.29

2005/03 44,000,204 4,385,867 48,386,071 1,665,336 6,392,507 11,840,036 3.78 14.53 18.31 26.91 9.06 3.44 12.51 36.98 25.72

2005/02 43,180,433 4,385,728 47,566,161 1,503,565 6,293,207 11,731,220 3.48 14.57 18.06 27.17 9.22 3.16 12.38 37.04 25.61

2005/01 43,099,847 4,092,737 47,192,584 1,658,771 6,257,602 11,615,951 3.85 14.52 18.37 26.95 8.67 3.51 12.19 36.80 25.45

Población económicamente activa, disponible

PEA

Población económicamente activa, potencial

CUADRO 1

Población en condiciones críticas en ocupación

EMPLEO PRECARIO Y DESEMPLEO

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO 31

PNAD

Población económicamente activa, potencial

PD

Población desocupada

Número de personas

PEAP

Población en condiciones críticas en ocupación PCCO

Población ocupada en la economía informal POEINF

Población ocupada en la economía informal

PD+PCCO

Población en condiciones críticas en ocupación

Como porcentaje de la PEA

PD+PNAD +PIEINF

PNAD+PD PD

Población económicamente activa, disponible

Como porcentaje de la Potencial

PD+PNAD +PCCO

Población económicamente activa

2011/04 50,772,496 6,144,202 56,916,698 2,465,029 7,294,428 13,943,521 4.86 14.37 19.22 27.46 10.80 4.33 15.13 39.62 27.94

2011/03 50,127,032 6,053,713 56,180,745 2,776,351 7,149,953 13,478,160 5.54 14.26 19.80 26.89 10.78 4.94 15.72 39.71 28.44

2011/02 49,482,112 6,151,584 55,633,696 2,590,526 7,080,629 13,430,355 5.24 14.31 19.54 27.14 11.06 4.66 15.71 39.85 28.44

2011/01 48,505,168 5,984,707 54,489,875 2,499,353 6,946,878 12,991,750 5.15 14.32 19.47 26.78 10.98 4.59 15.57 39.41 28.32

2010/04 48,478,718 6,204,965 54,683,683 2,566,784 6,932,702 12,352,447 5.29 14.30 19.60 25.48 11.35 4.69 16.04 38.63 28.72

2010/03 49,190,032 5,573,065 54,763,097 2,737,444 7,014,341 12,912,548 5.57 14.26 19.82 26.25 10.18 5.00 15.18 38.75 27.98

2010/02 49,133,132 5,719,783 54,852,915 2,535,508 7,036,241 13,380,040 5.16 14.32 19.48 26.23 10.43 4.62 15.05 39.44 27.88

2010/01 48,069,274 5,719,862 54,789,136 2,544,935 6,874,175 12,934,210 5.29 14.30 19.59 26.91 10.63 4.73 15.37 39.41 28.15

2009/04 48,903,792 5,954,215 54,858,007 2,560,088 6,997,899 13,148,656 5.23 14.31 19.54 26.89 10.85 4.67 15.52 39.49 28.28

2009/03 48,738,589 5,540,015 54,278,604 2,995,374 6,907,225 12,911,165 6.15 14.17 20.32 26.49 10.21 5.52 15.73 39.51 28.45

2009/02 47,453,163 5,938,871 53,392,034 2,426,059 6,799,093 12,705,682 5.11 14.33 19.44 26.78 11.12 4.54 15.67 39.46 28.40

2009/01 46,977,904 5,722,659 52,700,563 2,350,520 6,738,735 12,536,294 5.00 14.34 19.35 26.69 10.86 4.46 15.32 39.11 28.11

2008/04 46,753,657 5,374,912 52,128,569 1,954,971 6,764,602 12,098,206 4.18 14.47 18.65 25.88 10.31 3.85 14.06 37.27 27.04

2008/03 46,964,082 5,162,873 52,126,955 1,934,241 6,799,506 12,243,335 4.12 14.48 18.60 26.00 9.90 3.71 13.62 37.10 26.66

Población económicamente activa, disponible

PEA

Población desocupada

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

32 JOSÉ LUIS CALVA, CÉSAR ARMANDO SALAZAR

PNAD

Población económicamente activa, potencial

PD

Población desocupada

Número de personas

PEAP

Población en condiciones críticas en ocupación PCCO

Población ocupada en la economía informal POEINF

Población ocupada en la economía informal

PD+PCCO

Población en condiciones críticas en ocupación

Como porcentaje de la PEA

PD+PNAD +PIEINF

PNAD+PD PD

Población económicamente activa, disponible

Como porcentaje de la Potencial

PD+PNAD +PCCO

Población económicamente activa

2015/02 52,623,721 5,884,296 58,508,017 2,287,633 7,600,749 13,716,758 4.35 14.44 18.79 26.07 10.06 3.91 13.97 37.41 26.96

2015/01 52,007,842 6,031,098 58,038,940 2,201,778 7,520,716 13,512,839 4.23 14.46 18.69 25.98 10.39 3.79 14.19 37.47 27.14

2014/04 52,108,400 5,834,585 57,942,985 2,284,602 7,523,393 13,680,756 4.38 14.44 18.82 26.25 10.07 3.94 14.01 37.62 27.00

2014/03 52,192,043 5,790,248 57,982,291 2,736,699 7,467,757 13,402,839 5.24 14.31 19.55 25.68 9.99 4.72 14.71 37.82 27.59

2014/02 51,836,752 5,795,884 57,632,636 2,535,195 7,444,535 13,449,083 4.89 14.36 19.25 25.95 10.06 4.40 14.46 37.79 27.37

2014/01 51,559,018 5,926,074 57,485,092 2,478,071 7,411,223 13,652,255 4.81 14.37 19.18 26.48 10.31 4.31 14.62 38.37 27.51

2013/04 52,370,886 5,112,965 58,483,851 2,425,287 7,541,785 13,917,598 4.63 14.40 19.03 26.58 10.45 4.15 14.60 38.40 27.49

2013/03 52,034,353 5,957,135 57,991,488 2,725,186 7,445,684 13,835,971 5.24 14.31 19.55 26.59 10.27 4.70 14.97 38.83 27.81

2013/02 51,895,865 5,193,113 58,088,978 2,599,636 7,443,731 13,087,651 5.01 14.34 19.35 27.15 10.66 4.48 15.14 39.39 27.95

2013/01 50,847,242 5,179,412 57,026,654 2,488,987 7,302,097 13,841,608 4.90 14.36 19.26 27.22 10.84 4.36 15.20 39.47 28.01

2012/04 51,317,999 5,135,101 57,453,100 2,495,728 7,372,163 13,577,084 4.86 14.37 19.23 26.46 10.68 4.34 15.02 38.65 27.85

2012/03 51,927,050 5,892,754 57,819,804 2,652,030 7,440,528 13,331,646 5.11 14.33 19.44 27.60 10.19 4.59 14.78 39.57 27.65

2012/02 51,477,178 5,985,197 57,462,375 2,473,798 7,399,510 14,235,775 4.81 14.37 19.18 27.65 10.42 4.31 14.72 39.50 27.60

2012/01 50,192,842 6,037,484 56,230,326 2,466,577 7,206,666 13,735,084 4.91 14.36 19.27 27.36 10.74 4.39 15.12 39.55 27.94

Población económicamente activa, disponible

PEA

Población desocupada

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO 33

PNAD

Población económicamente activa, potencial

PD

Población desocupada

Número de personas

PEAP

Población en condiciones críticas en ocupación PCCO

Población ocupada en la economía informal POEINF

Población ocupada en la economía informal

PD+PCCO

Población en condiciones críticas en ocupación

Como porcentaje de la PEA

PD+PNAD +PIEINF

PNAD+PD PD

Población económicamente activa, disponible

Como porcentaje de la Potencial

PD+PNAD +PCCO

Población económicamente activa

FUENTE: elaboración propia, con base en INEGI, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo”.

2017/04 54,696,638 5,635,718 60,332,356 1,830,793 7,982,743 14,240,749 3.35 14.59 17.94 26.04 9.34 3.03 12.38 35.98 25.61

2017/03 54,369,915 5,452,003 59,821,918 2,931,269 7,918,236 13,946,713 3.55 14.56 18.12 25.65 9.11 3.23 12.34 35.66 25.58

2017/02 54,068,791 5,802,113 59,870,904 2,870,180 7,881,990 14,077,063 3.46 14.58 18.04 26.04 9.69 3.12 12.81 36.33 25.98

2017/01 53,681,720 5,738,293 59,420,013 2,821,825 7,830,844 14,154,774 3.39 14.59 17.98 26.37 9.66 3.07 12.72 36.54 25.90

2016/04 54,034,800 5,898,153 59,932,953 2,911,126 7,870,675 14,181,652 3.54 14.57 18.10 26.25 9.84 3.19 13.03 36.69 26.16

2016/03 54,226,803 5,520,173 59,746,976 2,183,703 7,858,508 14,105,666 4.03 14.49 18.52 26.01 9.24 3.65 12.89 36.50 26.05

2016/02 53,539,565 5,894,562, 59,434,127 2,105,975 7,766,472 13,929,211 3.93 14.51 18.44 26.02 9.92 3.54 13.46 36.90 26.53

2016/01 52,918,649 6,009,498 58,928,147 2,140,020 7,667,573 13,745,865 4.04 14.49 18.53 26.98 10.20 3.63 13.83 37.16 26.84

2015/04 53,809,017 5,919,605 59,728,622 2,240,498 7,786,846 14,312,543 4.16 14.47 18.64 26.60 9.91 3.75 13.66 37.62 26.70

2015/03 53,179,919 6,073,022 59,252,941 2,445,263 7,660,933 13,881,480 4.60 14.41 19.00 26.10 10.25 4.13 14.78 37.80 27.31

Población económicamente activa, disponible

PEA

Población desocupada

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

34 JOSÉ LUIS CALVA, CÉSAR ARMANDO SALAZAR

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

35

GRÁFICA 4

SALARIOS REALES EN MÉXICO A PRECIOS CONSTANTES DE 2015* (PROMEDIOS ANUALES) $300.00 $250.00 $200.00 $150.00 $100.00

$0.00

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

$50.00

Salarios * Deflactados con el índice de precios de la canasta básica del Banco de México.

FUENTE: elaboración propia con base en STPS, “Estadísticas Laborales”, Página electrónica; y Banco de México, Estadísticas.

cero y 7 203.6 pesos mensuales de 2017. Éste es otro indicador relevante de la precariedad del mercado de trabajo mexicano.

La lenta generación de empleo formal y el incremento de la informalidad han traído un paupérrimo crecimiento de la demanda agregada, como con­ secuencia del grave deterioro de la distribución factorial del ingreso: la participación de los salarios en el ingreso nacional disponible (IND) se redujo del 41.9% durante el periodo 1971-1982, al 33.8% del IND en el periodo 1983-2016.

No se trata de un trade-off entre crecimiento económico y distribución del ingreso, sino que el deterioro de la distribución constituye, en sí mismo, un importante obstáculo para el crecimiento sostenido del producto nacional; y, a su vez, el exiguo crecimiento económico —que provoca abarrotamien­ to de los mercados de trabajo—, afecta negativamente el reparto factorial del ingreso.

CONCLUSIONES La precariedad del mercado de trabajo mexicano es resultado de la estrate­ gia neoliberal aplicada en México desde 1983 hasta el presente. Por una parte, las políticas macroeconómicas han estado unilateralmente orientadas

36

JOSÉ LUIS CALVA, CÉSAR ARMANDO SALAZAR

al control de la inflación, descuidando el crecimiento sostenido del producto nacional y del empleo.

Por otra parte, las reformas estructurales apegadas al Consenso de Wash­ ington han traído consigo un raquítico crecimiento del PIB y del empleo en el largo plazo. En este contexto, las propuestas de flexibilización laboral orientadas a la reducción de costos unitarios del trabajo, obrarían en sen­ tido inverso al de asegurar el pasaje a una economía dinámica en la cual el ingreso de la población y el consumo privado crecen, incidiendo positiva­ mente sobre la inversión, el empleo y el crecimiento del PIB. Ciertamente, la propuesta de desregular el mercado de trabajo para re­ ducir los costos laborales, tienen partidarios en muchos países del planeta, que intentan ser más competitivos reduciendo los costos unitarios por medio de la flexibilidad laboral. El problema consiste precisamente en que la reducción de los ingresos laborales trae consigo el debilitamiento del mercado interno.

El peligro de la sobre contracción de la demanda interna proveniente de tales políticas —ha observado Bhaduri— es serio en muchos países. La res­ tricción salarial contrae el consumo de los trabajadores, mientras que el crecimiento de la productividad del trabajo ocasionado por las corporaciones mediante la disminución de fuerza de trabajo interna refuerza el efecto de­ presivo.23

Es por ello que el Estado debe asumir una clara estrategia de desarrollo que fortalezca el mercado interno. Sólo así se podrán garantizar periodos prolongados de expansión económica y una mejor distribución del ingreso.

Desde luego, esto implica una política salarial que eleve las remuneraciones reales de los trabajadores.

Entre los argumentos espurios para no emprender una política salarial que eleve de manera gradual pero sostenida los niveles de ingreso y de bienestar de las mayorías nacionales se encuentra el de que la competencia interna­ cional debe apoyarse en remuneraciones bajas. Por el contrario, la investi­ gación empírica internacional muestra que la competitividad internacional es más sostenible en el largo plazo con salarios altos. La razón estriba —como han argumentado Porcile et al.— en que mayores salarios reales (hasta cierto punto crítico) promueven el aprendizaje como resultado del efecto positivo de la salud, educación y motivación de los trabajadores. Así, ma­ yores salarios reales (dentro de cierto intervalo) aceleran la difusión de A. Bhaduri, “Flexibilidad del mercado de trabajo y expansión económica”, en Economía UNAM, vol. 2, núm. 6, septiembre-diciembre, 2005, p. 128.

23

EMPLEO DIGNO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

37

tecnología y reducen la brecha tecnológica entre países en desarrollo y desarrollados. Los argumentos que respaldan esta tesis son: primero, la produc­ tividad de los trabajadores está positivamente relacionada con el nivel de consumo, especialmente cuando se parte de bajos niveles de consumo; segundo, mayores salarios reales implican que los trabajadores tienen mayor acceso a la educación y bienes culturales, lo cual incide positivamente en su habilidad para aprender; tercero, aún en la literatura convencional sobre salarios de eficiencia, se afirma que altos salarios reales traen consigo mayor dedicación al trabajo; y finalmente, el crecimiento de los salarios reales provee esa clase de ambiente social que ánima a las personas a inno­ var y apoyar el cambio económico y social.

Por el contrario, si el poder de la distribución del ingreso se encuentra fuertemente influido en contra del trabajo, las instituciones serán construi­ das con una visión de salarios bajos. Lo anterior comprometerá la tasa a la cual el trabajo aprende; y cuando todo permanece constante, una economía altamente desigual alcanzará mucho menores tasas de cambio tecnológico y de crecimiento económico que una economía cuyas instituciones condu­ cen a una mejor distribución del ingreso.24 Por eso los países en desarrollo que ingresan al círculo virtuoso de ma­ yores tasas de salario real (hasta un cierto punto crítico) pueden mejorar la capacidad de los trabajadores de aprender y de mejorar la técnica extran­ jera con efectos positivos sobre la competitividad internacional y sobre la tasa de crecimiento económico consistente con el equilibrio en la cuenta corriente.

Un ajuste institucional en este sentido favorece tanto la difusión interna­ cional de tecnología, como un fuerte nexo entre salarios reales y crecimiento de la productividad, lo que trae consigo una mayor competitividad inter­ nacional y mayores salarios reales. Por el contrario, cuando los países crean instituciones con la idea de limitar los beneficios acumulados para el traba­ jo proveniente del cambio tecnológico, pueden ser atrapados en equilibrio de bajos salarios y bajo crecimiento.25 No es casual que Gary Becker26 haya observado enfáticamente que el principal motivo por el cual cobra relevancia estudiar al capital humano y la tecnología, es el reconocimiento de que el capital físico explica una parte relativamente pequeña del crecimiento del producto, por lo cual se deben 24 G. Porcile, M. Dutra y A. Meirelles, “Technology gap, real wages, and learning in a balan­ ce-of-payments-constrained growth model”, en Journal of Post Keynesian Economics, vol. 29, núm. 3, Spring 2007, pp. 473-500.

25 Idem.

26 G. Becker, Human capital: a theoretical and empirical analysis, with special reference to education, Chicago, University of Chicago Press, 1993.

38

JOSÉ LUIS CALVA, CÉSAR ARMANDO SALAZAR

encontrar las fuentes de crecimiento en el cambio tecnológico y el capital humano.

Desde luego, para ingresar a este círculo virtuoso es necesario poner punto final a la estrategia económica neoliberal basada en las prescripciones del Consenso de Washington, y pasar a una nueva estrategia de desarrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático, cuyos instrumentos pri­ mordiales se analizan en esta colección de volúmenes México 2018-2024.

Nueva estrategia de desarrollo.

Políticas de empleo decente para México Regina M.A. Galhardi de Pujalt*

Introducción En 1999, la Organización Internacional del Trabajo (oit) acuñó la expre­ sión Trabajo Decente como el paradigma que engloba los objetivos centra­ les de la Organización, el cual responde a una de las más caras aspiraciones de la gente en lo que concierne a sus vidas laborales (oit, 1999). Desde entonces, la oit viene promoviendo oportunidades para que las mujeres y los hombres consigan un trabajo productivo, que genere suficientes ingresos para satisfacer las necesidades básicas de todos los trabajadores y trabajadoras, así como de sus familias con protección social y en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana como su finalidad primordial. Para alcanzar esta meta la oit está conjugando cuatro objetivos estratégicos: i) promover y aplicar los principios y derechos fundamentales en el trabajo; ii) crear más oportunidades para las mujeres y los hombres a fin de garanti­ zar un empleo e ingresos decentes; iii) ampliar el alcance y la eficacia de la protección social para todos, y iv) reforzar el tripartismo y el diálogo social.

El trabajo decente (td) es el punto de convergencia de esos cuatro objetivos e implica el acceso a empleos en condiciones de libertad, el reconocimiento de los derechos básicos de trabajo sin discriminación, un ingreso que permi­ ta satisfacer las necesidades y responsabilidades económicas y sociales fa­ miliares básicas –con un nivel adecuado de protección social y libertad para que los individuos manifiesten sus preocupaciones–, se estructuren por medio de organizaciones representativas y participen en la toma de aquellas decisiones que afectan a sus vidas.

El objetivo de promover el trabajo decente y sus diferentes dimensiones es, por tanto, un elemento inherente al mandato de la oit. Como se dice en * Organización Internacional del Trabajo, Oficina de Países de la oit para México y Cuba.

[39]

40

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

la Declaración de Filadelfia, entre las obligaciones de la oit se incluye la de impulsar programas que permitan “emplear trabajadores en ocupaciones en que puedan tener la satisfacción de utilizar en la mejor forma posible sus habilidades y conocimientos y de contribuir al máximo al bienestar común” (oit, 1944, art. 3, ). En dicha Declaración se afirma también el de­ recho de todos a “condiciones de libertad y dignidad, de seguridad econó­ mica y en igualdad de oportunidades”. También se destaca la importancia de garantizar “a todos una justa distribución de los frutos del progreso”. Ése es el fundamento del trabajo decente.

Actualmente se ha tomado conciencia de la importancia del trabajo de­ cente para lograr el desarrollo socialmente justo y sostenible tanto a nivel mundial como regional. Tal concepto se ha traducido en los objetivos de la agenda de desarrollo de las Naciones Unidas, que ha recibido el respaldo de los jefes de Estado y de Gobierno en diversos foros mundiales y conti­ nentales. De acuerdo con el Informe del secretario general de las Naciones Unidas a la Cumbre del Milenio en septiembre de 2000, una de las ocho formas prioritarias de combatir la pobreza consiste en “elaborar estrategias que proporcionen a los jóvenes de todo el mundo la oportunidad de encon­ trar un trabajo decente”. En 2005, durante la Cumbre Mundial de Naciones Unidas, los jefes de Estado y de Gobierno de 150 países declararon: Apoyamos firmemente una globalización justa y resolvemos que los objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, en particu­lar las mujeres y los jóvenes, serán una meta fundamental de nuestras políticas nacionales e internacionales y nuestras estrategias nacionales de de­sarrollo, incluidas las estrategias de reducción de la pobreza, como parte de nuestro esfuerzo por alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio.

En las Américas se ha venido consolidando en forma sistemática, espe­ cialmente a partir de 2003, el convencimiento de que la generación de trabajo decente, tal como lo define la oit, constituye la mejor vía para su­ perar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática.1 En 2005, en la Declaración de la Cumbre de Mar del Plata (oit, 2006) los jefes de Esta­ do de las Américas reiteraron el compromiso de “[…] implementar políti­ cas activas que generen trabajo decente, dirigidas a crear las condiciones de empleo de calidad” y promover “el trabajo decente, es decir: los derechos 1 Conferencia Regional de Empleo del Mercosur (Buenos Aires, abril de 2004); Conferencia Regional Andina sobre Empleo (Lima, noviembre de 2004); Foro Tripartito Subregional para el Empleo (Tegucigalpa, junio de 2005); XIII y XIV Conferencias Interamericanas de Ministros de Trabajo, las Cumbres Latinoamericanas de Nuevo León en 2004 y de Mar del Plata en septiem­ bre de 2005, etcétera.

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

41

fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el diálogo so­ cial” (párrafo 21).

Más recientemente, los mandantes de oit en la XVI Reunión Regional Americana (rra) en mayo de 2006, en Brasilia, discutieron ampliamente una “Agenda Hemisférica” para la promoción del trabajo decente en las Américas durante el periodo 2006-2015, que incluye un conjunto de pro­ puestas de acciones y metas (oit, 2006). En la declaración final de la reu­ nión, los representantes de gobiernos, empresarios y trabajadores del continente anunciaron que: Con el objeto de promover el trabajo decente y contribuir a la reducción de la pobreza en los próximos diez años proponemos que las políticas conteni­ das en el informe presentado a esta XVI rra guíen las estrategias de desarro­ llo de los países de la región y que cada país determine las metas que esté en condiciones de alcanzar de acuerdo con sus respectivas realidades y priori­ dades nacionales, incorporando en lo posible mecanismos tripartitos de seguimiento para lo cual podrían buscar apoyo de la Oficina.

El compromiso de México con la agenda mundial por el trabajo decente ha sido reiterado en diversos foros. Así, en la XV Conferencia Interamerica­ na de Ministros de Trabajo de la Organización de Estados Americanos (oea) (Puerto España, 11 de septiembre de 2007) el secretario de Trabajo y Pre­ visión Social de México decía: Debemos apostar con nuestras propias capacidades, esfuerzos y talentos ha­ cia la inauguración de una nueva era para el trabajo decente, a partir de un círculo virtuoso que nos lleve a un crecimiento económico sostenido y sus­ tentable, basado en la inversión productiva y creciente, respetuosa del medio ambiente y comprometida con la capacitación y el adiestramiento de la fuerza laboral, en aras de una mayor productividad que se traduzca en más riqueza y su justa y equitativa distribución.2

El 21 de abril de 2010, los ministros de Trabajo y del Empleo del G20 emitieron una serie de recomendaciones que apuntan a intensificar una recuperación con alto coeficiente de empleo y ofrecer protección social a los ciu­dadanos más vulnerables. En particular, recomendaron “[…] una aten­ ción renovada a las políticas y a las instituciones atinentes al mercado de trabajo para que mejore la calidad de los empleos y se respeten más los dere­ 2 Palabras del secretario de Trabajo y Previsión Social de México, Javier Lozano Alarcón, en la sesión inaugural de la XV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, celebrada en Puerto España el 11 de septiembre de 2007.

42

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

chos fundamentales en el trabajo”, recalcando la importancia del diálogo social.

Aunque la importancia relativa de aspectos específicos del trabajo de­ cente varía de país a país y de persona a persona, el concepto y los elemen­ tos básicos de trabajo decente son universales. También es la prescripción de la oit que el trabajo decente es un determinante importante del desarro­ llo sustentable, además de ser una aspiración fundamental de la gente común y corriente. Para hacer realidad las aspiraciones de la gente de acceder a un empleo digno y de calidad se debe realizar un esfuerzo para medir y dar seguimiento a los progresos alcanzados y los déficit existentes.

En este artículo se analizó información actualizada entre el segundo tri­ mestre de 2005 y el mismo periodo en 2010, sobre las cuatro dimensiones del trabajo decente: i) acceso al empleo; ii) seguridad en el empleo; iii) de­ rechos laborales, y, iv) diálogo social. En la primera dimensión se agrupan aquellas variables que permiten valorar la composición del mercado labo­ ral entre formal e informal, por nivel de ingresos de la población ocupada, por tiempo trabajado y aquellos que abiertamente buscan empleo. En cuanto a la seguridad en el empleo se seleccionaron aquellas variables que mues­ tran las condiciones en los centros de trabajo, recurriendo a variables como son los asegurados en el trabajo, accidentes y enfermedades de trabajo, así como disfunciones provocadas por los mismos. Sobre derechos laborales se agrupa aquellas variables que muestran el cumplimiento de la ley federal del trabajo en términos de equidad de género, eliminación del trabajo infan­ til y formalización del trabajo. La cuarta dimensión integra el concepto de diálogo social, para lo cual se seleccionaron algunos indicadores que mues­ tran el proceso de negociación obrero patronal, que se inicia con el emplaza­ miento a huelga, ante lo que se pasa a un proceso de conciliación y en caso de que no se obtenga ningún acuerdo se llega al estallamiento de huelga.

Estas dimensiones se prestan para realizar diagnósticos y evaluaciones, así como para formular nuevas políticas.

La siguiente sección contiene un panorama general del empleo en Méxi­ co y algunas observaciones iniciales sobre el comportamiento de indicadores clave del mercado de trabajo seleccionados para caracterizar las cuatro di­ mensiones del td que contemplamos en este artículo: acceso al empleo, seguridad en el empleo, derechos laborales y diálogo social. Se discute la evolución de esas variables a nivel nacional durante el periodo 2005-2010.

La tercera versa sobre la evolución del td en México con base en algunos índices calculados que nos permiten valorar los avances y retrocesos a través del tiempo. En la cuarta parte nos dedicamos a analizar detallada­ mente la situación del td en las 32 entidades federativas a través de un sistema de monitoreo que nos permite ordenar las entidades federativas de

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

43

acuerdo con su desempeño en cada uno de los cuatro aspectos ejes del td en el segundo trimestre de 2010. La sección cinco utiliza los resultados ob­ servados para ilustrar la geografía del td en México. En la última parte destacamos algunas políticas y medidas que necesitan ser promovidas y/o reforzadas para fomentar el trabajo digno en México.

Situación actual del empleo en México En el mundo y en la región latinoamericana y el Caribe, la relación empleopoblación,3 que indica si la capacidad de generación de empleo de un país o región va en aumento o está disminuyendo, evolucionó positivamente hasta 2008. En 2009 se observó un descenso causado por la crisis económi­ ca mundial que afectó la generación de oportunidades de empleo para absorber el crecimiento de la población en edad laboral.

De manera general esta necesidad no fue satisfecha a nivel mundial, regional ni nacional. En 2010, la región de América Latina y el Caribe pre­ sentó señales de recuperación en términos de su capacidad de generación de empleos. No obstante, aún es necesario crear cerca de dos millones de puestos de trabajo para que la creciente población activa de la región lati­ noamericana y el Caribe esté plenamente ocupada (oit, 2010).

En México, la relación empleo-población viene en descenso desde el año 2007 (véase la gráfica 1). En 2010, la relación disminuyó 0.1 puntos por­ centuales y se situó en 55.4%, mostrando que la generación de empleos fue insuficiente para alcanzar los niveles observados en 2005.

Esta persistente falta de recuperación del empleo en México en los últi­ mos años, acentuada entre 2008 y 2009 debido a la crisis económica, ha afectado negativamente algunos indicadores del mercado de trabajo en los últimos cinco años. Si bien se ha producido un alto costo en mayor desem­ pleo, subocupación y crecimiento de la ocupación en la economía informal, existen otras dimensiones del td que no han sufrido un deterioro significa­ tivo, al menos hasta el segundo trimestre de 2010 (véase la gráfica 2).

En 2010 se pueden constatar (véase el cuadro 1) señales de recuperación en el mercado laboral como consecuencia de la reactivación de la economía.

El porcentaje de la población ocupada que percibe de la unidad económi­ ca para la que trabaja un sueldo, salario o jornal, por las actividades realiza­ 3 La relación empleo-población indica la proporción de la población total en edad de trabajar de un país que está ocupada, es decir, el empleo total expresado en porcen­ taje de la población en edad de trabajar.

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Gráfica 1 Relación empleo-población 63 62 61 60 59 58 57 56 55 54

61.4

61.6 60.6

61.7

61.6

61.2

61.3

60.9

60.6

61.1 60.7

59.9 58

59 58

56.5 55.4

55.5 2005

2006

2007

Global

2008 ALC

2009

2010

México

Fuente: ilo, Trends Econometric Models, octubre de 2010; ilo, Global Employment Trends, 2011.

Gráfica 2 Eje 1: acceso al empleo 2005-2010 (1sm) Tasa de participación laboral 70 60 Indicador de insuficiencia de ingresos 50 Tasa de (1SM) 40 desocupación 30 20 10 0 Tasa de trabajo asalariado

Tasa de ocupación en el sector informal (TOSI) Acceso al empleo 2005

Tasa de subocupación (TSUB)

Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO) Acceso al empleo 2010

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

45

Cuadro 1 Acceso al empleo: indicadores seleccionados (ii trimestre-porcentajes) Indicadores Tasa de participación laboral Tasa de desocupación Tasa de subocupación Tasa de condiciones críticas de ocupación Tasa de trabajo asalariado Insuficiencia de ingresos Tasa de ocupación sector informal

2005 57.44

2006 58.43

2007 58.63

2008 59.05

2009 58.07

2010 59.17

3.51 7.53 14.60

3.16 6.00 11.82

3.39 6.95 10.89

3.50 6.87 10.60

5.17 11.14 12.77

5.27 8.91 11.87

58.60

60.14

60.46

61.07

61.35

60.98

14.86

13.39

12.39

12.05

12.97

13.43

28.11

27.22

27.13

27.50

28.12

28.78

Fuente: cálculos propios con datos del inegi.

das pasó de 58.6% en 2005 a 61.35% en 2009. Esta tasa disminuyó 0.37 puntos porcentuales en 2010 pero sigue superior al nivel alcanzado en 2005. El indicador de insuficiencia de ingresos que mide el porcentaje de trabaja­dores que ganan hasta un salario mínimo disminuyó 1.9 puntos porcentuales, es decir, pasó de 14.86% en 2005 a 12.97% en 2009. En 2010, hubo un ligero aumento ya que el indicador de insuficiencia de ingresos se situó en 13.43%; porcentaje de la población ocupada todavía inferior al que teníamos en el mismo periodo en 2005. También se observa que hubo una reducción acentuada de la tasa de condiciones críticas de ocupación (tcco), lo que indica que los trabajadores pasaron a laborar horas más estándares.

Esta tendencia persistió en 2010. La tasa de subocupación que mide el porcentaje de la población subocupada, que tiene necesidad de trabajar más tiempo, lo que se traduce en la búsqueda de una ocupación complementaria o de un nuevo trabajo con mayor horario, venía disminuyendo desde 2005, pero aumentó 4.27 puntos porcentuales en 2009, representando 11.14% de la población ocupada. Este indicador se redujo a 8.91% de la población ocupada en 2010, pero sigue siendo superior en casi 1.5 puntos porcentua­ les al nivel de subocupación observado en 2005. Sin embargo, el desempleo creció en los dos últimos años y no fue compensado por el aumento de la tasa de participación laboral en este periodo. También se observa que la in­ formalidad que se venía recuperando desde 2005 volvió a crecer en 2009. El

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

aumento interanual fue de 28.12% a 28.78% en el segundo trimestre de 2010.

En cuanto a la seguridad en el empleo, el comportamiento esperado de las variables usadas para su análisis4 sería a la baja, derivado de mejores regu­ laciones, supervisión y condiciones de trabajo. Se debe tener en cuenta que los datos presentados respecto del número de accidentes de trabajo sobre el total de asegurados y el porcentaje de enfermedades de trabajo sobre el total de asegurados corresponde al segundo trimestre de 2009, debido a que los datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) no estaban ac­ tualizados en el momento que compilamos las informaciones para este estu­ dio. El análisis de este rubro será entre 2005 y 2009. A ni­vel nacional (véase el cuadro 2) se observa que en el periodo considerado el número de acciden­ tes de trabajo sobre el total de asegurados disminuyó ligeramente, así como el número de enfermedades de trabajo sobre el total de asegurados; no obs­ tante, el número de asegurados permanentes con relación a la población ocu­pada permaneció constante en el periodo.

Cuadro 2 Seguridad en el empleo: indicadores seleccionados (ii trimestre-porcentajes) Indicadores

2005

2009

Variación

Accidentes /total de asegurados

2.31

0.95

–1.36

Enfermedades /total de asegurados

0.06

0.01

–0.05

28.27

28.27

0.00

Asegurados permanentes sobre la población ocupada

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe); Productos, Indicadores Estratégi­ cos, Trimestral, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; Estadísticas labora­ les (stps); Estadísticas de información financiera, presupuestaria y Estadísticas institucionales (imss).

También se debe considerar que la información de la prevención y aten­ ción a la seguridad y salud en el trabajo en México es limitada y con un importante subregistro de accidentes y enfermedades de trabajo debido a los escasos recursos humanos especializados en la materia, y la restringida vigilancia del cumplimiento de la normativa por parte de la autoridad fe­ deral y local. Otra limitación está relacionada con el porcentaje de traba­ jadores cubiertos por la seguridad social que se refiere a una fracción menor 4 Las variables son: i) porcentaje de accidentes de trabajo sobre el total de asegura­ dos; ii) porcentaje de enfermedades de trabajo sobre el total de asegurados, y iii) nú­ mero de asegurados permanentes entre la población ocupada.

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

47

del total de los ocupados No obstante esas limitaciones, los datos nos indi­ ­can acerca de la tendencia nacional en cuanto a los accidentes y enferme­ dades en el trabajo en el periodo considerado.

Sobre la situación de los derechos laborales en México (véase cuadro 3), los indicadores utilizados muestran el cumplimiento de la Ley Federal del Trabajo en términos de equidad de género, eliminación del trabajo infantil y formalización del trabajo. Las variables empleadas son: la tasa de partici­ pación femenina; el trabajo infantil medido como el porcentaje de la pobla­ ción que se encuentra entre los 12 y los 14 años de edad y que forma parte de la población ocupada; el porcentaje de la población ocupada que traba­ ja con un contrato; la relación de desempleo por género, y la brecha salarial entre mujeres y hombres calculada como la razón entre el porcentaje de mujeres y el de hombres que perciben tres o más salarios mínimos.

En el periodo 2005-2010, el porcentaje de la población ocupada que tra­ baja con contrato definido a nivel nacional presentó una mejora de 1.4 pun­ tos porcentuales, pasó de 26.82% a 28.20%. El porcentaje de la población femenina de 14 años o más que trabaja sobre el total de la población feme­ nina aumentó en el periodo tres puntos porcentuales, pasando de 39.60% a 42.52%. El indicador de trabajo infantil medido como el porcentaje de la Cuadro 3 Derechos laborales: indicadores seleccionados II trimestre-porcentajes Indicadores

Forma de cálculo

2005

2010

Tasa de participación femenina

% población femenina de 14 años o más que trabaja sobre el total de la población femenina

39.50

42.52

Trabajo infantil

% de la población ente 12 y 14 años que trabaja sobre el total de la población de 12 a 14 años

4.52

4.19

Relación desempleo por género

Tasa de desempleo femenina / tasa de desocupación masculina

1.06

0.99

Población ocupada con contrato

% población con contrato escrito, de base, planta o indefinido sobre el total de la población ocupada

26.82

28.20

Brecha salarial mujeres/ hombres con más de 3SM

% de la población ocupada femenina con ingresos mayores a 3 SM / % población ocupada masculina con ingresos mayores a 3 SM

0.67

0.68

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe); Productos, Indicadores Estratégi­ cos, Trimestral, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi).

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

población que se encuentra entre los 12 y los 14 años y que forma parte de la población ocupada muestra un ligero avance, ya que disminuyó en el periodo 0.33 puntos porcentuales. La relación de desempleo por género; es decir, la razón de la tasa de desempleo femenino con relación a la tasa de desempleo masculino, se redujo lo que significa un resultado positivo para las mujeres. A pesar de que los niveles hayan aumentado, el desem­pleo fe­ menino en 2010 fue ligeramente inferior al desempleo masculino, contra­ riamente al observado en 2005. La razón entre el porcentaje de mujeres y el de hombres que perciben tres o más salarios y que mide la brecha salarial aumentó ligeramente. La discriminación salarial por género no ha mejorado en el periodo.

En cuanto al diálogo social, se puede decir que en términos generales el proceso ha avanzado durante el periodo 2005-2010, ya que se han redu­ci­do los emplazamientos a huelga y el número de huelgas de forma significativa, como se ilustra en la gráfica 3. Sin embargo, el número de convenios colec­ tivos disminuyó, pasando de 3 093 en 2005 a 1 239 en 2010 así como las conciliaciones se vieron reducidas en más de 50 por ciento.

Gráfica 3 Eje 4: diálogo social 2005-2010 Emplazamientos a huelgas

10000 8000

6296

6000 4000

2386

2000 Convenios colectivos

3093

3 1239 50

Huelgas

2245

9977 Conciliaciones Eje 4 Diálogo social 2005

Eje 4 Diálogo social 2010

Fuente: stps, “Estadística del sector, emplazamientos y huelgas”, México, 2011.

0

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

49

La evolución del trabajo decente en México Para cada dimensión del trabajo decente estudiada se construyeron índices con los indicadores seleccionados que nos permiten valorar los avances o retrocesos que se están realizando en estos aspectos del trabajo decente a través del tiempo. Para dimensionar este esfuerzo se diseñaron índices de base diez, consistentes en una media recortada y estandarizada que permite dar una calificación de desempeño (Galhardi, 2010). Cabe men­ cionar que los valores de los índices varían entre 0 y 10 siendo que 0 co­ rresponde al desempeño más pobre y 10 al mejor desempeño alcanzado en cada dimensión del td en el periodo considerado. Los resultados obtenidos se encuentran representados en el cuadro 4.

Según los índices calculados podemos observar que las condiciones de td han avanzado en el país, aún ligeramente. Los índices de los cuatro ejes se ubicaron cerca de seis en el segundo trimestre de 2010, lo que indica que existe todavía espacio para lograr avances sustantivos en las condiciones de td en el país. Según las posiciones de las entidades en el valor del índice correspondiente a cada eje/componente del td (véase el cuadro 5), algunas entidades están arriba del promedio nacional y otras abajo. En el caso del eje 1, sobre las condiciones de acceso al empleo, la situación es equilibrada ya que la mitad de las entidades se encuentra arriba del promedio nacional.

En cuanto a la seguridad en el empleo, 14 se ubicaron arriba. Al respecto del cumplimiento de la legislación laboral en términos de equidad de género, trabajo infantil y formalización del trabajo, 24 entidades presentan un pro­ medio inferior al nacional. En relación con el diálogo social, 18 entidades tienen un promedio inferior al nacional en este rubro. Estos resultados pa­ recen indicar que existe espacio para impartir mejoras en los componentes del td en México. En cuanto a los aspectos de la seguridad en el trabajo, los derechos laborales y el diálogo social, donde más de la mitad de las entida­ Cuadro 4 Dimensiones del td (nacional)

Índice parcial 2005

2010

Variación (2005-2010)

Eje 1: acceso al empleo

5.52

6.07

+0.55

Eje 2: seguridad en el empleo

5.55

6.45

+0.90

Eje 3: derechos laborales

5.73

5.76

+0.03

Eje 4: diálogo social

5.18

5.64

+0.46

Fuente: cálculos propios con datos del inegi, stps, “Estadística del sector, emplazamientos y huelgas”, México, 2011.

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Cuadro 5 Posiciones de las entidades en el valor del índice de cada eje, iiq/2010 Eje 1: acceso al empleo Arriba del promedio nacional Colima 8.08 Baja California 7.68 Baja California Sur 7.36 Chihuahua 7.24 Nuevo León 7.21 Jalisco 7.06 Aguascalientes 7.00 Querétaro 6.72 Sonora 6.67 San Luis Potosí 6.65 Morelos 6.54 Sinaloa 6.53 Campeche 6.46 Distrito Federal 6.40 Nayarit 6.22 Veracruz 6.18

Abajo del promedio nacional Guerrero 6.02 Yucatán 6.00 Quintana Roo 5.96 México 5.92 Michoacán 5.77 Coahuila 5.75 Tamaulipas 5.70 Tabasco 5.49 Zacatecas 5.41 Guanajuato 5.30 Puebla 5.26 Durango 5.23 Oaxaca 4.59 Chiapas 4.41 Hidalgo 4.19 Tlaxcala 3.39

Eje 2: seguridad social Arriba del promedio nacional Distrito Federal 9.72 Nuevo León 8.50 Querétaro 8.08 Tamaulipas 7.79 Chihuahua 7.78 Campeche 7.63 Aguascalientes 7.54 Yucatán 7.30 Baja California 7.09 Quintana Roo 7.04 Guanajuato 6.91 Durango 6.66 Tabasco 6.47 Jalisco 6.45

Abajo del promedio nacional Chiapas 6.35 San Luis Potosí 6.27 Baja California Sur 6.22 Veracruz 6.10 Puebla 6.00 Sinaloa 5.98 Sonora 5.97 Coahuila 5.71 Morelos 6.67 Oaxaca 5.34 Tlaxcala 5.22 Colima 4.69 Michoacán 4.47 Nayarit 4.39 Guerrero 4.04 México 3.87 Hidalgo 3.18 Zacatecas 2.84

Eje 3: derechos laborales Arriba del promedio nacional Distrito Federal 7.66 Querétaro 6.93 Aguascalientes 6.67 Coahuila 6.66 Sonora 6.55 Baja California Sur 6.09 Quintana Roo 5.96 Colima 5.92 México 5.86 Baja California 5.76

Abajo del promedio nacional Durango 5.69 San Luis Potosí 5.62 Veracruz 5.51 Nayarit 5.45 Morelos 5.42 Jalisco 5.37 Chihuahua 5.34 Tlaxcala 5.34 Hidalgo 4.95 Zacatecas 4.95 Tabasco 4.95 Campeche 4.94 Oaxaca 4.88 Sinaloa 4.83 Nuevo León 4.58 Yucatán 4.47 Michoacán 4.08 Tamaulipas 3.93 Guerrero 3.24 Guanajuato 3.24 Puebla 3.03 Chiapas 2.55

Eje 4: diálogo social Arriba del promedio nacional Puebla 7.51 Distrito Federal 7.29 Sonora 7.00 Jalisco 6.58 Baja California 6.51 Veracruz 6.47 México 6.47 Tamaulipas 6.46 Tabasco 6.40 Zacatecas 6.36 Campeche 6.29 Aguascalientes 5.93 Sinaloa 5.90 Quintana Roo 5.65

Abajo del promedio nacional Tlaxcala 5.62 San Luis Potosí 5.61 Hidalgo 5.40 Chiapas 5.37 Morelos 5.36 Bajo California Sur 5.34 Yucatán 5.32 Chihuahua 5.29 Querétaro 5.14 Coahuila 5.11 Guerrero 5.09 Nayarit 5.07 Michoacán 5.03 Nuevo León 4.99 Colima 4.98 Durango 4.81 Guanajuato 3.68 Oaxaca 2.37

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

51

des federativas se encuentran por debajo del promedio nacional, se nece­ sitaría examinar la institucionalidad laboral e identificar cuáles son las limitaciones existentes. La legislación laboral y la negociación colectiva influyen en estos aspectos del td por medio de las normas de higiene y se­ guridad en el trabajo y las normas sobre relaciones laborales, protección social, capacitación, por ejemplo. Éstas también influyen en la cantidad del empleo ya que pueden fomentar o limitar la (re)inserción laboral de aque­ llos que buscan empleo. En este caso, se tendría que analizar en cada entidad el nivel de cumplimiento de la legislación y negociación e identificar las ca­ racterísticas de la institucionalidad que resultan inadecuadas y colaboran en la exclusión.

Debido a las disparidades regionales y estatales con relación a los aspectos del td considerados, cualquier tentativa de generalización puede condu­cir a conclusiones equivocadas y prescripciones políticas inadecuadas. Para una evaluación más precisa de las condiciones de td en el país se necesita­ ría de un análisis desglosado por regiones o entidades federativas. Si bien gran parte de las regulaciones laborales son federales, hay variaciones loca­ les que inciden en los indicadores de trabajo decente, además de que la co­ bertura efectiva de las leyes, por ejemplo, varía entre estados. Además, la heterogénea estructura social y geográfica del país incluye zonas que, a pesar de haber experimentado un proceso de modernización o que están in­ mersas en él, presentan grandes rezagos en sus mercados de trabajo. Hay zonas del país que, aunque son modernas, están rodeadas de entornos de­ primidos o rezagados que tienden a adoptar las estrategias de supervivencia de esos entornos. La presión que se ejerce en los mercados de trabajos res­ pectivos requiere, sin duda, de un análisis más focalizado. Los resultados de este ejercicio se presentan y discuten en la próxima sección.

El trabajo decente en México: perspectiva estatal Utilizando la referencia estadística correspondiente al segundo trimestre de 2010, y con base en los índices calculados para cada eje y las 32 entidades federativas, se elaboró un sistema de monitoreo regional del trabajo decente.

El sistema de monitoreo divide a las entidades en tres grupos dependiendo de su promedio en cada eje. Para el cálculo del sistema se resta al valor de la entidad con el mayor promedio, el valor mínimo de ese eje. Esta diferencia es dividida entre tres de tal forma que cada grupo abarque la misma canti­ dad de valores (mas no de entidades). Al valor máximo se le resta el va­lor obtenido en la división y el resultado será el parámetro inferior del gru­po con las mejores condiciones de empleo de ese eje. Este último procedimien­

52

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

to se repite para encontrar los parámetros inferiores del grupo con las con­ diciones intermedias y el grupo con las condiciones más bajas de empleo.

Una vez ordenadas las entidades se forman tres grupos. De este modo los primeros lugares son los mejores, siguiéndole el grupo de desempeño in­ termedio y después el de bajo desempeño que corresponde a las entida­des que resultaron menos favorecidas en el ejercicio. Finalmente, los mapas ilus­ tran esta dinámica a nivel regional a través de los agrupamientos respecti­ vos. Los resultados de ese ejercicio y su análisis se presentan a continuación para cada uno de los componentes del td.

Acceso al empleo Al realizar el ordenamiento estatal –con base en el índice calculado a partir de los siete indicadores seleccionados–, para analizar el desempeño de cada entidad con relación a oportunidades de acceso al empleo, se evidencia una situación bastante heterogénea y se destacan dos tendencias principales.

La primera es que las entidades con mejor desempeño son las del norte del país como Baja California, Baja California Sur, Chihuahua y Nuevo León, seguidas por entidades del centro del país como Colima, Aguascalientes, Querétaro, San Luis Potosí, Morelos y el D.F. La segunda tendencia es que las entidades más rezagadas en este rubro son las del sur del país como Oaxaca y Chiapas, y algunas del centro sur como Tlaxcala e Hidalgo.

Con base en los índices calculados para cada entidad, se dividió a las entidades en tres grupos dependiendo del valor de su índice según la me­ todología arriba mencionada. De esta manera, en la gráfica 4 se ilustra las disparidades regionales que hemos observado con relación a las oportuni­ dades de acceso al empleo en el segundo trimestre de 2010. Se verifica que 12 entidades presentan un desempeño elevado en este rubro y correspon­ den al agrupamiento que tiene mejor desempeño. La mayoría de las enti­ dades (14) están ubicadas en el agrupamiento de desempeño intermedio con características intermedias en términos de las condiciones de acceso al empleo. Solamente cuatro constituyeron el grupo de menor desempeño.

Como se observa en el cuadro 6, esos resultados se deben a algunas ca­ racterísticas del mercado laboral como el nivel de ingresos de la población ocupada, el tiempo trabajado y la formalización del mismo en estas entida­ des. Comparando las entidades que tienen mejor desempeño con las que tienen bajo desempeño, se observa que las últimas obtienen una tasa de trabajo asalariado más baja. En Oaxaca y Chiapas solamente cerca de 40% de la población ocupada percibe un sueldo, salario o jornal por las activi­ dades realizadas en una unidad económica. En Hidalgo y Tlaxacala esta cifra se ubica en cerca de 55%. En las entidades con mejor desempeño, el

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

53

Gráfica 4 Geografía del trabajo decente Eje 1: acceso al empleo, 2010

6 515 a 8 077

4 955 a 6 514

3 394 a 4 954

Mejor desempeño

Desempeño intermedio

Desempeño bajo

trabajo asalariado corresponde a más de 58% de la población ocupada, llegando a 73% en el caso de Nuevo León y 72% en Aguascalientes. En las entidades de bajo desempeño, la población ocupada que percibe una remu­ neración de hasta un salario mínimo es superior a 20% en todos los casos y llega a casi 34% en Chiapas. Esta cifra es mucho menor en las entida­ des que tienen mejor desempeño, variando entre 5% en Chihuahua y 17% en San Luis Potosí. En la mayoría de esas entidades este indicador no llega a representar 10% de la población ocupada. La tasa de ocupación del sector informal en las cuatro entidades con menor desempeño varía entre 37% en Oaxaca y 23% en Chiapas. Entre las entidades que tienen el mejor desem­ peño esta tasa oscila entre 20 y 28%, con excepción de Morelos, donde se sitúa en 34%. La tasa de condiciones críticas de ocupación (tcco) que muestra la situación del empleo por horas trabajadas es bastante superior en el grupo con bajo desempeño. Ésta puede llegar a ser el doble o el triple de la tasa encontrada en las entidades con mejor desempeño en este rubro.

54

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Cuadro 6 Eje 1: indicadores de acceso al empleo (IIQ/2010) Entidad Colima BC BCS Chihuahua NL Jalisco

TPL 64.61 58.63 62.83 55.00 62.42 62.36

TD 4.07 5.55 5.21 6.91 6.76 5.00

TSUB 4.54 3.50 14.32 3.40 11.45 10.47

TCCO 7.32 5.83 5.59 4.60 5.08 6.27

TOSI 21.51 20.29 20.34 19.40 24.81 27.53

TTA 62.61 66.87 65.77 67.87 72.93 64.88

III (1SM) 10.65 6.43 7.92 4.90 7.79 8.24

Aguascalientes Querétaro Sonora San Luis Potosí Morelos Sinaloa Oaxaca Chiapas Hidalgo Tlaxcala

58.48 57.38 58.29 59.88 59.29 56.90 59.92 57.06 58.19 59.14

6.54 7.17 6.26 4.58 4.42 4.21 2.15 2.67 4.51 6.34

4.78 4.96 9.42 10.13 4.12 7.80 12.26 7.25 19.54 24.17

9.06 8.07 5.93 6.93 9.29 13.61 17.54 32.09 15.43 18.77

25.82 22.74 24.53 23.63 34.09 22.08 37.20 23.01 36.17 38.30

71.91 66.46 65.60 59.56 62.34 58.44 39.39 41.71 55.31 58.75

7.46 8.94 8.78 16.79 10.38 9.66 21.25 33.90 22.91 22.90

En cuanto a las entidades del grupo con bajo desempeño, entre 18 y 32% de los individuos labora más de 48 horas semanales y gana entre uno y dos salarios mínimos, o no labora jornadas completas por razones de mercado, frente a los que sí lo hacen, pero perciben menos de un salario mínimo; en las entidades que tienen mejor desempeño esta situación se observa en me­ nos de 10% de la población ocupada. La población subocupada, es decir, la que declaró tener necesidad y disponibilidad para trabajar más horas, se sitúa entre 12 y 24% en el agrupamiento con bajo desempeño, con excep­ ción de Chiapas, donde la tasa representó 7.3% de la población ocupada.

Entre las entidades con mejor desempeño, esta cifra no sobrepasa 14% en Baja California Sur, seguida por 12% en Nuevo León, 10% en Jalisco y San Luis Potosí. En las otras entidades de este grupo, fluctúa entre tres y nueve por ciento.

Las entidades que tienen un desempeño intermedio, como se ilustra en el cuadro 7, tienen más de 8% y menos de 21% de la población ocupada, recibiendo hasta un salario mínimo de remuneración, con excepción de Quintana Roo, donde cerca de 49% de la población ocupada se encuentra en esta situación. Esto indica que, en esta entidad, se necesitan políticas para incrementar el salario de casi la mitad de los trabajadores, reduciendo o eliminando cualquier impacto negativo que ello pudiera tener sobre la de­

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

55

Cuadro 7 Eje 1: indicadores de acceso al empleo (IIQ/2010) Entidad Campeche Distrito Federal Nayarit Veracruz Guerrero Yucatán Quintana Roo México Michoacán Coahuila Tamaulipas Tabasco Zacatecas Guanajuato Durango

TPL 59.62 59.97 62.75 56.02 61.80 62.45 68.57 59.55 55.99 58.51 59.97 58.78 55.72 57.67 54.61

TD 3.54 7.45 3.92 2.81 1.60 2.86 5.43 6.49 4.02 8.12 7.45 7.01 5.14 5.86 4.69

TSUB 5.55 7.82 11.03 4.59 4.57 10.45 12.81 6.97 6.24 13.55 7.82 11.74 13.83 14.45 4.75

TCCO 16.31 9.35 11.62 17.46 14.10 16.26 8.74 12.19 8.76 9.75 9.35 12.30 12.18 10.39 11.54

TOSI 25.71 27.37 29.28 26.58 33.60 33.15 26.71 34.55 31.79 27.00 27.37 28.02 24.63 30.53 40.76

TTA 58.16 67.36 54.99 56.54 38.68 59.45 62.77 66.71 52.36 70.42 67.36 63.81 56.65 60.40 64.10

III (1SM) 17.44 8.61 16.65 16.09 15.17 21.14 49.06 10.33 14.64 11.49 8.61 17.02 15.99 15.05 17.56

manda de mano de obra. El trabajo asalariado corresponde a un rango de la población ocupada que varía entre 55% en Nayarit y 70% en Coahuila, con excepción de Guerrero, donde la tasa de trabajo asalariado se ubica en 39%. La tasa de ocupación del sector informal (tosi) es superior a las en­ tidades que tienen mejor desempeño y varía entre 41% en Durango y 25% en Zacatecas. En más de la mitad (ocho) de las entidades con desempeño intermedio, los trabajadores informales representan más de 30% de la población ocupada.

En relación con la pea, se observa que, en general, la tasa de desocupa­ ción es mayor en los estados con mejores condiciones de acceso al empleo en 2010. Ésta varía entre 4 y 7% en este agrupamiento (Chihuahua, Nuevo León, Aguascalientes, Sonora y Querétaro). En el grupo con menor desem­ peño, la desocupación es más baja con excepción de Tlaxcala, donde los niveles de desempleo golpearon a más de 6% de la pea. Los estados con un desempeño intermedio presentan una tasa de desempleo que varía entre 1.6% (Guerrero), seguido por Yucatán (2.9%), Veracruz (2.8%), Nayarit (4%), y 7.5% en el D.F. y Tamaulipas. Ese indicador, no obstante, refleja en buena medida la heterogénea estructura social del país: en México hay grupos importantes de la pea que no sitúan a los mercados de trabajo en el centro de sus expectativas o de su estrategia de supervivencia que incluye la emigración a Estados Unidos. La conexión entre expectativas y búsque­ da de inserción en los mercados permite comprender la relación estrecha

56

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

que mantiene el desempleo con el sector moderno de la población en Mé­ xico ante un déficit de oportunidades. También permite entender las tasas de desempleo elevadas del D.F. y otras entidades del norte del país compa­ radas con entidades económicas más reprimidas como las del sur del país, o sea, Chiapas y Oaxaca que son entidades predominantemente rurales.

Seguridad en el empleo De acuerdo con la metodología de monitoreo, se observa que la mayoría de las entidades corresponden al grupo con condiciones de seguridad en el empleo intermedias (18) donde se incluyen entidades tanto del norte como del sur y sureste del país. El grupo con las condiciones menos favorables, representado por siete entidades, está compuesto por entidades del centro del país. El grupo con mejor desempeño, representado por siete entidades, incluye estados del norte (Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas), sur (Campeche) y centro del país (D.F., Aguascalientes, Querétaro). El peor desempeño correspondió a Zacatecas, seguido por Hidalgo, Estado de Mé­ xico, Guerrero, Nayarit, Michoacán y Colima (véase la gráfica 5). La ma­ Gráfica 5 Geografía del trabajo decente Eje 2: seguridad en el empleo, 2010

7 423 a 9 719

5 127 a 7 422

2 831 a 5 126

Mejor desempeño

Desempeño intermedio

Desempeño bajo

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

57

yoría de las entidades se encuentran en una situación intermedia, donde pueden ser logradas mejoras en relación con este rubro.

La gráfica 5 no sugiere un patrón claro entre entidades de la República en cuanto a la seguridad en los centros de trabajo y la seguridad social. Es necesario tener en consideración que los datos utilizados para analizar la evolución de las condiciones de trabajo decente son muy limitados y los valores compilados representan, por tanto, una depreciación del problema.

Considerando estas limitaciones que se traducen en cifras subevaluadas, y sin precisar la magnitud real del problema, los índices calculados señalan una situación de heterogeneidad en el país.

Un análisis de los indicadores que componen el índice del eje 2 (cuadro 8) indica que el grupo de entidades (siete) que tuvieron el mejor desempe­ ño en este componente del td tienen el mayor número de trabajadores ase­ gurados. El porcentaje de la población ocupada con seguridad social varía entre 57% en el D.F. y 28.4% en Campeche, seguida por Tamaulipas con casi 35%. También se observa que, en este agrupamiento, las entidades re­ portan un bajo nivel de accidentes de trabajo. El porcentaje de accidentes Cuadro 8 Entidades con mejor y menor desempeño

Eje 2: indicadores sobre seguridad en el empleo (IIQ/2009) % accidentes de trabajo / total de asegurados

% enfermedades de trabajo / total de asegurados

% asegurados permanentes

Distrito Federal

0.61

0.00

56.87

Nuevo León

0.89

0.00

51.14

Querétaro

0.73

0.99

39.53

Tamaulipas

0.77

0.00

34.95

Chihuahua

0.79

0.01

42.28

Campeche

0.66

0.00

28.42

Aguascalientes

0.88

0.01

42.71

Colima

1.68

0.00

29.63

Michoacán

1.24

0.02

17.83

Nayarit

1.57

0.00

20.09

Guerrero

1.14

0.02

8.92

México

1.38

0.02

16.15

Hidalgo

1.09

0.05

14.23

Zacatecas

1.00

0.08

20.63

58

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

en el total de asegurados varió entre 0.89% en Nuevo León y 0.61% en el D.F. Al contrario, las entidades (siete) de la agrupación con menor desem­ peño en este periodo presentaron una mayor incidencia de accidentes que atañen a más de 1.0% de los trabajadores asegurados y hasta 1.7% del total de trabajadores asegurados como en Colima. En este caso también se ob­ serva una diferencia bastante significativa que es bajo el porcentaje de la población ocupada que está asegurada en el imss. Este porcentaje varía entre 8.92 en Guerrero y 29.6% en Colima, seguido por Zacatecas con 20.6% y Nayarit con 20%. Hidalgo, Estado de México y Michoacán tienen cerca de 15% de la población ocupada asegurada en el imss.

El grupo intermedio (véase el cuadro 9), que comprende 18 entidades, por su lado, presenta niveles de accidentes de trabajo que varían entre 0.7% en Tlaxcala y 1.27% en Baja California Sur. La mayoría de las entidades (13) en este grupo reporta que cerca de 1% de la población ocupada asegu­ Cuadro 9 Entidades con desempeño intermedio Yucatán Baja California Quintana Roo Guanajuato Durango Tabasco Jalisco Chiapas San Luis Potosí Baja California Sur Veracruz Puebla Sinaloa Sonora Coahuila Morelos Oaxaca Tlaxcala

Eje 2: indicadores sobre seguridad en el empleo (IIQ/2009) % accidentes de % enfermedades de % asegurados trabajo / total de trabajo / total de permanentes asegurados asegurados 0.78 0.00 27.82 1.13 0.00 40.49 0.99 0.00 34.13 0.87 0.00 27.70 0.99 0.00 28.21 0.66 0.00 28.42 0.88 0.01 42.71 0.55 0.01 9.80 0.93 0.01 24.68 1.27 0.01 36.49 0.86 0.01 19.43 0.94 0.00 16.68 1.24 0.00 29.51 1.24 0.00 29.51 1.01 0.05 42.55 1.10 0.01 20.31 1.01 0.00 10.01 0.70 0.03 12.05

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

59

rada ha sufrido accidentes en el trabajo. El número de enfermedades cau­ sadas en el trabajo entre los trabajadores asegurados empieza a ser reportada en algunos estados. La población ocupada con seguridad social disminuye en este grupo con relación al de mayor desempeño. En las en­ tidades con desempeño intermedio, el porcentaje de asegurados en la pobla­ ción ocupada varía entre 9.8% en Chiapas y 42.7% en Jalisco, seguido por Coahuila (42.6%), Baja California (40.5%) y Baja California Sur (36.5%).

Siete entidades presentan cerca de 30% de la población ocupada asegurada y tres cerca de 20 por ciento.

Derechos laborales Los estados que aparecen con mayor nivel de cumplimiento de los derechos laborales (véase la gráfica 6) son los del centro del país como el Distrito Federal, Querétaro, Aguascalientes y Colima, y algunos del norte como Sonora y Baja California Sur. En el sur del país se destaca el caso de Quinta­ na Roo. Las entidades que se encuentran más rezagadas en este componen­ te del td son del centro-sur del país como Puebla, Guerrero, Guanajuato y Gráfica 6 Geografía del trabajo decente Eje 3: derechos laborales, 2010

5 957 a 7 659

4 255 a 5 956

2 553 a 4 254

Mejor desempeño

Desempeño intermedio

Desempeño bajo

60

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Tamaulipas, siendo Chiapas la que presenta más deficiencias en este rubro como se ilustra en el mapa siguiente.

En el cuadro 10 se verifica que las entidades que tuvieron un mejor des­ empeño en este rubro presentaron algunas tendencias comunes que las diferencian, por ejemplo, de aquellas entidades con el desempeño más bajo.

En el primer grupo se observa que la población de mujeres de más de 14 años que trabaja y la población que trabaja con un contrato definido son mayores que en el grupo de bajo desempeño. También se diferencia clara­ mente entre estos dos grupos la incidencia del trabajo infantil ya que la población entre los 12 y 14 años que trabaja es mayor en el grupo de entida­ des con menor desempeño. Para el grupo de entidades que tiene mejor des­ empeño, la tasa de participación femenina varía entre 40.03% en Querétaro y 53.63% en Quintana Roo. El porcentaje de la población que trabaja con contrato varía entre 30 y 41%, como para Querétaro y Coahuila respecti­ vamente. El porcentaje de la población entre 12 y 14 años que trabaja es menor que 2% en el D.F., Coahuila, Sonora, y entre 2.5 y 3% en Querétaro, Aguascalientes y Baja California Sur. Se destaca el caso de Quintana Roo, Cuadro 10 Eje 3: indicadores sobre derechos laborales (IIQ/2010) Entidades con mejor y menor desempeño

Tasa de participación femenina

Trabajo infantil

Relación desempleo por género

Población con contrato

Brecha salarial por género

Distrito Federal

47.78

1.16

0.82

38.70

0.77

Querétaro

40.03

2.31

0.56

34.23

0.62

Aguascalientes

42.60

2.93

0.83

34.96

0.68

Coahuila

41.92

1.47

1.14

40.52

0.69

Sonora

44.13

1.51

1.10

38.96

0.64

BCS

46.83

2.50

1.10

32.08

0.64

Quintana Roo

53.63

6.73

0.99

29.54

0.69

Michoacán

39.70

4.81

0.57

19.15

0.62

Tamaulipas

41.62

3.37

1.37

33.66

0.68

Guerrero

46.83

9.43

0.87

15.54

0.80

Guanajuato

41.95

5.30

0.94

18.70

0.60

Puebla

43.62

7.35

0.97

17.17

0.67

Chiapas

33.39

15.78

1.35

15.10

1.16

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

61

que reporta tener una tasa de trabajo infantil igual a 6.7%. El desempleo fe­ menino en algunos casos es inferior al de los hombres como ilustra el indi­ cador de la relación de desempleo por género.5 En el agrupamiento con mejor desempeño, se verifica que en Querétaro, D.F. y Aguascalientes el desem­ pleo de las mujeres es menor que el de los hombres siendo casi igual en el caso de Quintana Roo. En las otras entidades el desempleo femenino es superior al de los hombres en cerca de 10%. Para las entidades de bajo des­ empeño se observa que el desempleo femenino es menor que el de los hom­ bres en cuatro entidades y superior (cerca de 35%) en Tamaulipas y Chiapas.

El trabajo infantil asume niveles elevados en Chiapas (16%), Guerrero (9.4%) y Puebla (7%). En relación con la brecha salarial mujeres/hombres se com­ prueba que aún hay discriminación salarial, en detrimento de las mujeres.

Incluso en el agrupamiento de entidades con mejor desempeño el indicador varió entre 0.62 y 0.77%. Esto indica que se requiere establecer políticas y/o medidas que progresivamente hagan es­trechar esta brecha. Debe ser tarea tanto de la legislación y su implementación como de las trabajadoras y los trabajadores organizados(as) eliminar o reducir las diferencias basadas en prácticas discriminatorias. En el grupo de menor desempeño la situación es similar, se destaca el caso de Chiapas donde la brecha fue de 1.16 por ciento.

En el agrupamiento con el desempeño intermedio (véase el cuadro 11) se sitúan 19 entidades federativas. La tasa de participación laboral se ubica entre el mínimo de 35% en Durango y el máximo de 50.4% en Colima. La población con contrato ha variado entre 14.5 y 45% en Oaxaca y Chihua­hua, respectivamente. El trabajo infantil es muy reducido en Baja California, pero se eleva a 7.6% en Oaxaca. La relación desempleo por género indica que el desempleo femenino es mayor que el de los hombres en por lo menos nueve entidades en este grupo. La discriminación salarial es todavía evidente se­ gún el indicador de la brecha salarial calculado para este grupo de entidades.

Diálogo social En materia de diálogo social se observa (véase la gráfica 7) que algunos es­ tados del norte, otros del centro y del sureste están entre los que mejor se desempeñaron en este componente del td según datos referentes al segun­ do trimestre de 2010. A este grupo de entidades con mejor desempeño corresponden 13 entidades.

5 El indicador menor que uno significa que el desempleo de los hombres en relación al de las mujeres es mayor. Cuando el indicador es superior a la unidad, el desempleo femenino es mayor que el de los hombres.

62

REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Cuadro 11

Entidades con desempeño intermedio Colima México Baja California Durango San Luis Potosí Veracruz Nayarit Morelos Jalisco Chihuahua Tlaxcala Hidalgo Zacatecas Tabasco Campeche Oaxaca Sinaloa Nuevo León Yucatán

Eje 3: indicadores sobre derechos laborales (IIQ/2010) Tasa de Relación Población Brecha participaTrabajo desempleo con salarial por ción infantil por género contrato género femenina 50.41 1.24 1.04 27.09 0.56 41.71 2.13 1.01 30.02 0.61 44.53 0.95 0.77 41.34 0.64 35.00 6.08 1.00 33.79 0.72 38.78 4.37 1.21 26.52 0.85 37.26 4.72 0.89 20.96 0.78 47.55 6.87 0.87 21.60 0.71 44.36 3.48 0.88 21.47 0.59 46.32 4.10 1.11 31.13 0.51 37.63 5.54 0.97 45.09 0.75 42.94 3.78 1.04 15.60 0.82 40.17 3.64 0.96 16.55 0.65 36.89 5.20 1.22 19.82 0.85 38.14 5.05 1.17 24.95 0.69 40.72 4.81 1.40 27.54 0.72 43.78 7.58 0.83 14.52 0.72 44.56 4.90 0.67 29.51 0.70 46.02 1.86 1.38 42.48 0.64 47.55 5.35 1.63 26.23 0.68

La mayoría (17) presentó condiciones promedio de diálogo social y con­ formaron el agrupamiento con desempeño intermedio. Apenas dos entida­ des, Oaxaca y Guanajuato, integraron el grupo de menor desempeño. Esto parece indicar que el diálogo social se desarrolla razonablemente en el país.

Sin embargo, considerando el número de entidades con condiciones inter­ medias, es claro que hay necesidad de políticas que ayuden a mejorar este aspecto del trabajo decente.

Las entidades con bajo desempeño son aquellas que presentaron huel­gas en el periodo (véase el cuadro 12). Las entidades con mayor organización de los trabajadores y sindicatos más participativos son las que registran un mayor número de emplazamientos a huelgas, destacando el Distrito Federal, Estado de México, Veracruz y Jalisco. Entre las entidades de mayor desem­

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

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Gráfica 7 Geografía del trabajo decente Eje 4: diálogo social, 2010

5.79 a 7.51

4.07 a 5.78

2.36 a 4.06

Mejor desempeño

Desempeño intermedio

Desempeño bajo

peño se destaca también el número elevado de conciliaciones lo­gradas entre trabajadores y empresas, principalmente en Puebla, Distrito Federal, Sonora, Jalisco y Campeche, seguidas por Tamaulipas y Zacatecas en orden descendiente. El número de convenios colectivos es bastante elevado en algunas entidades como en el Estado de México y el Distrito Federal.

Entre los estados de desempeño intermedio (véase el cuadro 13), el nú­ mero de contratos colectivos fluctúa entre 32 en Hidalgo y dos en Durango y Nayarit. La mitad de las entidades de este agrupamiento reportaron menos de diez convenios. Las conciliaciones en este agrupamiento también son menos numerosas que en el grupo con mejor desempeño, llegando a un máximo de 62 en Tlaxcala, acompañada por Quintana Roo con 55 y Chia­ pas con 41 conciliaciones en el periodo.

La geografía del td en México El análisis de la situación del trabajo decente en México indica que hay mu­ chas disparidades regionales y estatales en diferentes aspectos del td duran­

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Cuadro 12 Entidades con mejor y menor desempeño

Eje 4: indicadores sobre diálogo social (IIQ/2010) Emplazamiento a huelga

Huelgas

Conciliaciones

Convenios colectivos

83

0

226

28

573

0

217

183

Sonora

24

0

183

6

Jalisco

108

0

150

30

17

0

109

29

Veracruz

143

0

117

61

México

358

0

48

191

Tamaulipas

67

0

125

28

Tabasco

72

0

153

2

Zacatecas

13

0

125

3

Campeche

31

0

128

1

Puebla Distrito Federal

Baja California

Aguascalientes

9

0

84

3

Sinaloa

65

0

88

16

Guanajuato

82

1

100

33

Oaxaca

63

1

11

2

te el periodo 2005-2010. En cuanto al acceso al empleo, se observa que con la crisis económica que azotó el país, en 2009, hubo un aumento del traba­ jo asalariado que alcanzó un nivel superior al de 2005. En relación con la tasa de condiciones críticas de la ocupación, tasa de ocupación del sector informal y el indicador de insuficiencia de ingresos, éstos disminuyeron en 2010 en relación con 2009 y mantuvieron valores menores que en el inicio del periodo (2005). La subocupación también disminuyó en 2010 con relación al año anterior, a pesar de que se situó arriba del valor alcanzado en 2005. La desocupación que estaba en torno de 3.5% en los primeros cuatro años, aumentó cerca de dos puntos porcentuales en el final del pe­ riodo, así como la tasa de participación. En el ámbito estatal se verifica que las entidades del norte del país tuvieron un mejor desempeño en 2010, seguidas por algunas del centro como Colima, Jalisco, Aguascalientes, San Luis Potosí y Querétaro. Las entidades más rezagadas en este rubro fueron las del sur del país, como Oaxaca y Chiapas, y Tlaxcala e Hidalgo del cen­ tro-sur.

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

65

Cuadro 13 Entidades con desempeño intermedio

Eje 4: indicadores sobre diálogo social (IIQ/2010) Emplazamiento a huelga

Huelgas

Conciliaciones

Convenios colectivos

Quintana Roo

4

0

55

5

Tlaxcala

26

0

62

4

San Luis Potosí

39

0

38

28

Hidalgo

86

0

33

32

Chiapas

32

0

41

5

Morelos

26

0

20

20

Baja California Sur

16

0

29

7

Yucatán

25

0

32

6

Chihuahua

17

0

13

17

Querétaro

28

0

8

14

Coahuila

42

0

3

20

Guerrero

14

0

7

6

Nayarit

17

0

11

2

Michoacán

64

0

17

10

Nuevo León

66

0

1

11

Colima

31

0

4

6

Durango

65

0

7

2

En cuanto a la seguridad en los centros de trabajo y la protección social se observa que hubo una mejoría entre 2005 y 2010, a pesar de las limitadas informaciones con que contamos sobre los indicadores seleccionados pa­ra analizar este aspecto del td. El número de accidentes de trabajo respecto del total de asegurados disminuyó ligeramente, y el número de enfermeda­des de trabajo sobre el total de asegurados parece haber disminuido en este periodo; no obstante, el número de asegurados permanentes sobre la pobla­ ción ocupada permaneció constante en el periodo. En 2010, las entidades que mejor resultados presentaron en términos de seguridad en el empleo fueron las del norte (Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas), centro del país (D.F., Aguascalientes, Querétaro) y sur (Campeche). Las entidades donde las condiciones de seguridad en el empleo son menos favorables son aque­ llas del centro del país como Colima, Michoacán, Guerrero, Estado de Mé­ xico, Hidalgo y Zacatecas.

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Sobre la situación de los derechos laborales, se observaron avances en relación con la participación femenina, la población ocupada que trabaja con contrato definido, al trabajo infantil y la discriminación salarial por género durante el periodo 2005 a 2010. En este componente del td, las entidades del centro del país que mejor se desempeñaron en 2010 fueron: D.F., Querétaro, Aguascalientes y Colima. También se destacaron dos del norte (Sonora y Baja California Sur) y una del sur (Quintana Roo). Las entidades que se encuentran más rezagadas en cuanto al td son del centrosur del país (Puebla, Guerrero, Guanajuato, Tamaulipas y Chiapas).

En materia de diálogo social, se puede decir que en términos generales el proceso ha avanzado durante el periodo de 2005-2010, ya que se han reducido los emplazamientos a huelga y el número de huelgas de forma significativa. Se observó también que cinco estados del norte (Baja Califor­ nia, Sonora, Tamaulipas, Zacatecas, Sinaloa), cinco del centro (Distrito Fe­ deral, Puebla, Jalisco, Estado de México, Aguascalientes) y tres del sur­este (Veracruz, Tabasco y Campeche) están entre los que mejor se desempeña­ ron en este componente del td según datos referentes al segundo trimestre de 2010. Solamente dos entidades, Oaxaca y Guanajuato, mostra­ron un desempeño deficiente en este rubro en 2010.

Políticas de empleo para promover el trabajo decente: reflexión final Como vimos en el análisis previo de la situación del trabajo decente en Mé­ xico, hay muchas disparidades regionales y estatales en diferentes aspectos del trabajo decente que no permiten hacer generalizaciones. Como men­ cionamos, el concepto de td promovido por la oit incluye la necesidad de considerar en el análisis del mercado laboral cuatro aspectos u objetivos estratégicos que son complementarios e indisociables: promover más y mejores oportunidades de empleo justamente remunerado para hombres y mujeres; adoptar y ampliar medidas de protección social –seguridad so­ cial y protección de los/las trabajadores–; respetar y promover los derechos de los trabajadores, y promover el diálogo social y el tripartismo. Estos cua­tro principios son inseparables, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. La falta de promoción de cualquiera de ellos menoscabaría el logro de los demás. La igualdad de género y la no discriminación deben considerarse cuestiones transversales en el marco de los objetivos estraté­ gicos antes mencionados. Para obtener un máximo de impacto, los esfuer­ zos encaminados a promoverlos deberían formar parte de una estrategia

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

67

integrada en favor del td. Se necesita articular las políticas macro, meso y microeconómicas con las políticas sociales y laborales como parte de una estrategia integrada en pro del crecimiento económico con creación de em­ pleo de calidad. La mezcla de políticas trae aparejada la necesidad de mejo­ rar la coordinación entre las diversas instituciones involucradas y fortalecer la coordinación a través de nuevas figuras creadas a tal efecto.

Según el índice concebido para cada uno de los cuatro aspectos del td, y los indicadores seleccionados, verificamos que entre 2005 y 2010 hubo una mejora de las condiciones de td en México. En el segundo trimestre de 2010, el valor de los índices calculados quedó muy próximo a seis en los cuatro ejes, siendo diez el valor máximo y cero el valor mínimo. El índice 10 representa el mejor desempeño y cero un desempeño nulo. En el eje 1, referente a las oportunidades de acceso al empleo, la variación fue de +0.55 puntos, o sea, el índice pasó de 5.52 en 2005 a 6.07 en 2010. En cuanto a la seguridad en los centros de trabajo y la protección social, se observa que hubo una mejoría entre 2005 y 2010, a pesar de las limitadas estadísticas disponibles para analizar este aspecto del td. El índice del eje 2 varió 0.90 puntos, desde un valor de 5.55 en 2005 a 6.45 en 2010. Sobre el diálogo social también se evidencia una situación más favorable en 2010 que en el inicio del periodo. El índice relativo a este eje sufrió una variación positiva de 0.46 puntos, pasando de 5.18 a 5.64 entre 2005 y 2010 respectivamen­ te. En relación con el diálogo social, la variación fue de +0.46, o sea, varió entre 5.18 y 5.64. El eje donde la variación fue menor, de apenas 0.03 puntos, es el referente a los derechos laborales y no discriminación. En este eje los valores pasaron de 5.73 a 5.76. Esos resultados indican que, no obstante los avances logrados en todos los aspectos de td en el periodo considerado, persisten grandes desafíos a enfrentar en lo que concierne a la desigualdad de ingresos, las oportunidades de empleo formal y protegi­ do, la protección social, el proceso de negociación obrero patronal que influyen en la relación de trabajo y la protección que ésta puede ofrecer.

Existe, por tanto, ventanas de oportunidad para definir e implementar medidas y políticas para mantener o promover el empleo de las mujeres y de los hombres, con más seguridad en el trabajo, con protección social, sin discriminación, con ingresos suficientes y con jornadas de trabajo más estandarizadas. Se necesita el desarrollo de medidas dirigidas a disminuir la discriminación en el trabajo, sea en términos del acceso al trabajo como de los ingresos respectivos, eliminar o reducir el trabajo de las personas entre 12 y 14 años actualmente laborando, promover el diálogo social y reducir la economía informal y la subocupación. Hay espacio para poten­ ciar el respeto y la utilización de los mecanismos de diálogo social, como la negociación colectiva.

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Para acelerar la creación de puestos de trabajo, el mantenimiento y/o recuperación del empleo se debería i) impulsar la demanda efectiva y con­ tribuir a la recuperación o conservación de los niveles salariales y ii) refor­ zar la ayuda a los que buscan trabajo aplicando políticas activas de mercado de trabajo eficaces, bien focalizadas y orientadas a los grupos más vulnera­ bles de la población. También se puede ayudar a reducir el desempleo, la subocupación y facilitar la reinserción laboral mejorando la capacidad de las personas afectadas por contingencias laborales poniendo en práctica programas de formación profesional y de desarrollo de competencias vincu­ lados a las demandas del mercado, tanto para personas con empleo asala­ riado como para personas autoempleadas y, en particular, para las que han perdido su trabajo o que corren el riesgo de perderlo. Continuar fortale­ ciendo el servicio nacional de empleo (sne), tanto en términos de los recur­ sos humanos como financieros, es fundamental. Para limitar o evitar la pérdida de puestos de trabajo se puede promover y/o extender el alcance de los mecanismos de apoyo a las empresas como el trabajo compartido (Galhardi, 2009a) y/o temporal (Galhardi, 2009b) que se pongan en prác­ tica a través del diálogo social. También se debería promover las prestacio­ nes de desempleo que, combinadas con políticas activas de mercado de trabajo, brinden un apoyo económico temporal a las personas desemplea­ das por razones involuntarias. Esto se puede complementar con los siste­ mas de transferencias condicionadas de fondos para mejorar el acceso a la educación y a los servicios de salud.

Es necesario ayudar a los grupos vulnerables, sobre todo a los jóvenes y a las mujeres, por medio de políticas focalizadas y de una combinación de medidas de apoyo a los ingresos, desarrollo de competencias laborales y respeto a la igualdad y el derecho a la no discriminación. La reducción de la brecha salarial entre mujeres y hombres debe formar parte integrante de estos esfuerzos. Los jóvenes necesitan no solamente de información sobre el mercado de trabajo e intermediación laboral, pero también de mecanis­ mos que faciliten la transición escuela-trabajo.

El fortalecimiento de la capacidad de la administración del trabajo y de la inspección del trabajo es un elemento importante de toda acción inte­ gradora que tenga por objetivo la protección de los trabajadores, la seguri­ dad social, las políticas de mercado de trabajo y el diálogo social. Se debe establecer entornos normativos favorables a la creación de empleos y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, así como aumentar las inver­ siones en infraestructura, investigación y desarrollo, y servicios públicos como herramientas importantes para crear empleos y estimular una acti­ vidad económica sostenida. El diálogo social debe ser promocionado ya

POLÍTICAS DE EMPLEO DECENTE PARA MÉXICO

69

que se trata de un mecanismo de enorme valor para el diseño de políticas adaptadas a las prioridades nacionales. Asimismo es una base sólida para suscitar la adhesión de los empleadores y de los trabajadores a una acción conjunta con los gobiernos, la cual es indispensable para llevar adelante una recuperación sostenible.

El análisis de la situación de td en México pone en relieve la diversi­ dad de las condiciones de trabajo decente en el país que necesita ser con­ siderada cuando se trata de definir políticas y medidas para promover la genera­ción de empleo de calidad. Éstas, en el caso de este país, debido a la heterogénea estructura social y geográfica, requieren, sin duda, de un encuadre focalizado. Como vimos, las entidades federativas presentan des­ empeños muy distintos en relación con los cuatro componentes del td. Hay unas que tienen un desempeño superior al promedio nacional en algunos rubros e intermedio o muy pobre en otros rubros. Por tanto, además de los desafíos arriba identificados, se necesita discutir estas “oportunidades” a nivel de las entidades, según sus condiciones socioeconómicas y laborales, y diseñar políticas, medidas o programas que vengan a favorecer la econo­ mía estatal y el empleo. Se necesita atacar el problema de los grupos vulne­ rables de manera focalizada, reconociendo las asimetrías existentes en el mercado laboral, para no perpetuar las desigualdades a través de políticas generales/neutrales, y definir políticas que se centren en la creación de pues­ tos de trabajo dignos, seguros y sin discriminación, según las circunstancias regionales o locales. Cada entidad tiene sus propias idiosincrasias y necesi­ ta que las medidas generales mencionadas sean específicamente diseñadas o adaptadas a las situaciones locales. Es necesario que las mismas aporten respuestas efectivas tanto a los problemas de la oferta como de la demanda del mercado de trabajo local. El análisis de políticas públicas específicas se vuelve indispensable, a fin de no desarrollar estrategias que, desde una vi­ sión homogeneizante, pretendan explicar la heteregeneidad regional obser­ vada en las distintas realidades nacionales.

Bibliografia Galhardi (2009a), “México: Programa de Preservación del Empleo”, en oit.

Notas sobre la crisis, Lima, oit, disponible en <http://www.oit.org.pe/2/ wp-content/uploads/2009/10/10-Mexico-esp.pdf>.

Galhardi (2009b), “México: Programa de Empleo Temporal Ampliado (peta)”, en oit. Notas sobre la crisis, Lima, oit, disponible en <http:// www.oit.org.pe/2/wp-content/uploads/2009/10/13-Mexico-esp.pdf>.

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REGINA M.A. GALHARDI DE PUJALT

Galhardi (2010), “Indicadores de trabajo decente a nivel estatal: una pro­ puesta para México”, en Documento de trabajo, Oficina de Países de la oit para México y Cuba, México, D.F. (mimeo).

Organización Internacional del Trabajo (oit) (1944), “Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo”, Ginebra, oit.

Organización Internacional del Trabajo (oit) (1999), Trabajo decente. Memoria del Director General, Conferencia Internacional de Trabajo, 87 Reu­ nión, Ginebra, oit.

Organización Internacional del Trabajo (oit) (2006), Trabajo decente en las Américas: una agenda hemisférica, 2006-2015, Informe del Director Ge­ neral a la XVI Reunión Regional Americana, Brasilia.

Organización Internacional del Trabajo (oit) (2010), Informe sobre el trabajo decente en el mundo 2010: ¿de una crisis a la siguiente?, Ginebra, oit/ Instituto Internacional de Estudios Laborales.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social (stps) (2011), “Estadística del sector, emplazamientos y huelgas”, México, stps.

SEGUNDA SECCIÓN

MIGRACIÓN INTERNACIONAL: CAUSAS Y POLÍTICAS DE ATENCIÓN

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR* ANA MARÍA ARAGONÉS** UBERTO SALGADO***

INTRODUCCIÓN Uno de los debates importantes en relación con el fenómeno migratorio tiene que ver con la posibilidad o no de que la migración juegue un papel en el desarrollo del país de origen de los trabajadores. Entre los elementos señalados como posibles detonadores del desarrollo, se encuentran las remesas. En este sentido, la pregunta es si las remesas pueden reducir la pobreza de dichas comunidades.

Binford (2003) analiza las dos grandes posiciones en relación con el po­ sible efecto de las remesas: la funcionalista y la histórico-estructuralista. La primera supone que las remesas tienen la facultad de reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso, y ayudan a estabilizar económicamente a las familias. Y como se destinan a gastos básicos como son alimentación, educación, salud y vivienda, significan mayor bienestar para las familias y tienen un efecto multiplicador para la economía del país. La visión histórico-estructuralista considera, por el contrario, que la emigración tiene un efecto negativo en la economía y en la estructura social de las comunidades de origen; la emigración y las remesas crean una serie de distorsiones estructurales que se reflejan en una exacerbación del conflicto social, en diferencias económicas e inflación de precios, todo lo cual fomenta un círculo vicioso que distorsiona la economía local y deteriora sus estructuras sociales. En la medida en que estas comunidades llegan a depender * Los autores agradecen el apoyo del proyecto PAPIIT IN300716 y del programa PASPADGAPA, UNAM. Agradecemos también a los becarios Olivia Salas, Ulises Sánchez Guerrero, Verónica Bautista Ponciano y Dorian Ivvon Martínez De Lara, cuya colaboración fue destacada. ** Profesora-investigadora en el Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. *** Maestro en Economía e integrante del proyecto “PAPIIT IN300716”.

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74

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

de las remesas el flujo migratorio se mantiene, pues sólo las remesas permiten mantener el nivel de vida ante la falta de alternativas que pudieran sustituirlas. Debido a ello, las remesas familiares tienen muy poca posibilidad de apoyar algún nivel de desarrollo puesto que se emplean en educación básica, sustento básico de las familias, salud, etc., y si hay algunos proyectos productivos éstos son muy limitados y con escasos beneficios.

Otro de los factores que se plantea como posible factor de desarrollo, tiene que ver con la migración de capital humano, y en este caso surgen un conjunto de cuestiones que requieren respuesta, tales como: ¿la migración de trabajadores calificados es una fuga de cerebros (brain drain)?, ¿que indica­ ría una connotación negativa?, ¿es una ganancia para el país (brain gain)?

Un nuevo concepto se añade a la polémica brain strain que supone que la migración calificada puede tener tanto efectos negativos como positivos, que se enmarcan en “movimientos de población complejos con efectos también complejos” (Hugo, 2007, en Lozano y Gandini, 2009). En el marco de este úl­timo concepto se señala que, sólo en el caso de que se presenten un conjun­ to de condiciones para que los trabajadores que regresan al país de origen puedan desarrollar procesos de avance tecnológico, la emigración de traba­ jadores calificados podría favorecer el desarrollo del país de origen (Lozano y Gandini, 2009:13). Condiciones que, al depender de forma particular de las características económicas, políticas y sociales del país de origen, hace necesario analizar el fenómeno desde una relación determinada, en este caso en la relación México-Estados Unidos.

El debate sigue estando bastante polarizado y parecería de difícil consenso. Por un lado, habría que aceptar que el fenómeno se ha complejizado cada vez más y los matices que envuelven a la migración hacen difícil una propuesta general de estos fenómenos. Sin embargo, se trata de un debate de enorme importancia que hay que seguir trabajando, pues dependiendo del papel que se le asigne al fenómeno migratorio y sus consecuencias serán las políticas públicas.1 Nuestra posición es que ninguno de estos elementos, remesas o migración de capital humano, han demostrado, hasta ahora, que son capaces de favorecer el desarrollo del país y como consecuencia no han tenido la capacidad de revertir la tendencia migratoria. Por el contrario —y México, a Un ejemplo muy claro se encuentra en Filipinas, país que ha decidido formar profesionistas y diversos trabajadores, como son enfermeras y profesores para su exportación y de esta forma recibir remesas, que son lógicamente muy altas. Pero si observamos las condiciones del país a lo largo del tiempo, nos daremos cuenta que no ha superado su dependencia de las remesas, y en un contexto de crisis global su economía se verá seriamente afectada por el descenso en el nivel de empleo en los países desarrollados, lo cual ha provocado una importante reducción de remesas a ese país (Le Borgne, 2009).

1

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

75

pesar de ser uno de los más importantes receptores de remesas—, las comunidades que las reciben han mantenido sus niveles de marginación y la tendencia migratoria se ha mantenido. En cuanto al capital humano, el alcance de estos trabajadores altamente calificados para establecer algún tipo de redes o contactos se ve muy limitado en la medida en que México no invierte lo necesario en educación, ciencia y tecnología, razón por la cual estos trabajadores no sólo tienen que emigrar, sino que hace difícil que se puedan establecer redes que contribuyan al desarrollo nacional.

En general, la migración internacional de trabajadores mexicanos hacia Estados Unidos ha sido el resultado de la incapacidad de los diferentes go­ biernos para absorber a la población y, por lo tanto, se ven en la necesidad de salir del país. En este sentido, se trata de una migración forzada, no como producto de conflictos religiosos o políticos, sino porque se produce en el marco de necesidades económicas insatisfechas que obligan a esos traba­ jadores a cruzar la frontera sin importar los riesgos y sufrimientos en el país de destino, como puede ser el racismo, la xenofobia, desprotección social y laboral.

La migración que se produce en el marco del sistema capitalista tiene ca­racterísticas distintas a aquellas que se desarrollaron en épocas anteriores, y responden a las exigencias de los distintos patrones de acumulación y a sus mercados laborales. La funcionalidad de la migración en el sistema capitalista es de enorme importancia para los países receptores debido a que se trata de un conjunto laboral con un costo unitario menor al de los trabajadores nativos, situación que favorece la competitividad de las industrias en las que se incorporan. La migración se encuentra estrechamente vinculada a los mercados de trabajo internacionales y responde a sus necesidades y exigencias, a pesar de lo cual sufren en mayor o menor grado desprotección laboral, ya sean migrantes legales y, por supuesto, los migrantes indocumentados enfrentan condiciones más lesivas.

Los flujos migratorios a partir de 1990 responden al nuevo patrón de acumulación de la globalización y presentan dos características fundamentales: un alto porcentaje de trabajadores calificados y altamente calificados.

Y si bien hay coincidencia entre los diversos autores en el sentido de que a nivel global los trabajadores calificados empiezan a estar numéricamente por encima de otro tipo de migrantes, la realidad es que aquellos con niveles medios y bajos de calificación, sobre todo en el caso de México-Estados Unidos han mantenido su tendencia, como mostraremos en el apartado correspondiente. Otra característica del nuevo patrón migratorio es el enorme flujo de migrantes indocumentados. Y si bien estos dos tipos de flujo no son nuevos en la historia migratoria (indocumentados y calificados), sí lo es su extraordinaria expansión.

76

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

Mercancías, capital y trabajo se habían desplazado sin demasiados obstáculos hacia los mismos destinos, pero a partir de la globalización se aplicaron enormes restricciones para el factor trabajo, lo que ha promovido una mayor precarización laboral, situación que debe explicarse en el marco de la lógica del capital y de la economía global.

Para profundizar en el complejo fenómeno migratorio se requiere no sólo analizar las condiciones de las economías de los países que favorecen la migración, sino los requerimientos del país receptor, lo que en muchas ocasiones se deja de lado. Por esto presentamos a continuación algunas de las transformaciones vividas por Estados Unidos, a partir de las cuales sus necesidades de fuerza de trabajo migrante se han incrementado.

ESTADOS UNIDOS, FACTOR DE ATRACCIÓN MIGRATORIA Estados Unidos ha jugado un importante papel en la globalización en el área de la alimentación, y desde la década de los noventa inició una etapa de auge expansivo bajo la nueva situación del mercado mundial. Se produjo un crecimiento de los sectores productivos como las industrias procesadoras de pollo, carne y pescado, así como en los sectores agrícolas trabajo-intensivo. La importancia de la producción alimentaria en Estados Unidos tuvo que ver con la lucha por la hegemonía entre los países desarrollados debido a su papel estratégico. Esto explicaría la situación que guardaba el sector y la necesidad de trabajadores migrantes, ya que la producción no sólo se dirigía al mercado interno, sino de manera muy importante a la exportación. En la medida en que la competencia a nivel mundial era cada vez más descarnada, en particular con la Unión Europea y algunos países asiáticos, los costos de los productos debían ser suficientemente competitivos para permitirle seguir ampliando mercados a nivel mundial.

Estos sectores presentaban serias dificultades en sus mercados de trabajo para satisfacer con nativos la creciente demanda laboral. Por lo tanto, se fue incorporando no sólo fuerza de trabajo migrante documentada, sino de manera muy importante mano de obra indocumentada proveniente básicamente de México y Centroamérica. De ahí que se produjera un proceso por demás irónico, pues el producto del trabajo de estos migrantes indocumentados en los campos de destino sería exportado a sus países de origen, a costos muy reducidos y creando una competencia muy difícil de enfrentar, lo que daría lugar a flujos migratorios ante el desplazamiento de sus productos ante las importaciones masivas.2 2

Para ampliar la información puede consultarse Aragonés, Dunn y Shivers (2005).

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

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Los trabajadores indocumentados en Estados Unidos alcanzaron más de 11 millones, de éstos casi el 60% son mexicanos (Passel y Cohn, 2011).

Refuerzos policiales fronterizos instrumentados por Estados Unidos a lo largo de los años noventa del siglo pasado bajo la administración demó­crata de Clinton, provocó un flujo extraordinario de migrantes indocumentados, respondiendo así a la nueva lógica del capital. La flexibilidad y la desregulación laboral fácilmente aplicables a los migrantes indocumentados permitieron reducir costos y elevar la competitividad.

Estados Unidos vivió uno de los momentos de mayor dinamismo económico con la expansión de la agricultura que se vinculó, un poco después, con un extraordinario crecimiento de la industria de la construcción, básicamente a partir de los años 2001-2007, hasta la gran recesión. Y disponer de mano de obra indocumentada permitió la expansión de la industria con enormes beneficios para los empresarios debido a sus bajos costos.

El incremento de migrantes indocumentados no sólo tiene que ver con los refuerzos fronterizos que intentaban “sellar” la frontera, sino que la emi­ sión de visas no correspondió al enorme dinamismo económico. Por lo tanto, ante la dificultad de seguir por los caminos legales y ante la certeza de que había trabajo, los migrantes se movilizaron, a pesar de los riesgos que iban encontrando. Y los polleros, coyotes y traficantes de personas se aprovecharon de esta situación subiendo los precios en la medida en que los riesgos se incrementaban.

Estos trabajadores han sido necesarios en una economía no sólo en crecimiento, sino con niveles de desempleo muy bajos, entre 4 y 4.5%. Por lo tanto, no resulta extraño que la participación en el 2005 de estos trabajadores indocumentados alcanzaron el 94%, muy por encima de los migrantes legales con un 86% y de los propios nativos con un 83% (Passel, 2006:9).

Lo que es importante destacar es que los migrantes no fueron una “invasión silenciosa”, como argumentaban los estadunidenses asignando a las redes sociales la promoción de esta migración. Algunos autores (Massey et al., 2008) también sostienen que las redes sociales promueven la migración, “aun cuando las causas que hayan dado origen a la migración desapa­rez­ can”.3 Esto es incorrecto y se ha podido comprobar en el marco de la crisis vivida por Estados Unidos. Como puede observarse en la gráfica1, la gran recesión de los años 2007-2008 dio lugar a una disminución de los flujos de indocumentados. Y esto se debe a que los migrantes se movilizan si saben que van a encontrar trabajo, de lo contrario reorientan sus flujos o esperan en sus países. Este hecho histórico permitió cuestionar la idea de las redes sociaA las redes sociales se les ha asignado un papel que no tienen en la medida en que no son la causa de la migración, sino su consecuencia.

3

78

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

les como promotoras de la migración, pues si bien son un vínculo para los recién llegados, en momentos de crisis son las primeras que alertan sobre las dificultades que enfrentarían si deciden hacer el viaje. Las redes sociales no son las promotoras de la migración, sino su consecuencia.

GRÁFICA 1

11.1 11 11.3

11.2 11.5

2010

11.2

11.6

2008

7.3

8

3 3.1 3.2 3.3 3.5 3.8

4

2.5 3 3.4 3.9 4.2 4.5 4.7 5 5.5

4 3.5 3

6

6

2

9.4 9.7 10.4 11.1

8.4 9.3

10

2002

12

11.1

11.3

14

11.2

12.9

MIGRANTES INDOCUMENTADOS EN ESTADOS UNIDOS: 1980-2016 (MILLONES DE PERSONAS)

2016

2014

2012

2006

2004

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

0

FUENTE: elaboración propia con base en datos de Cohn y Passel, 2008, 2010; Passel, 2006; Passel y Cohn, 2011, 2016.

Los migrantes indocumentados se incorporaron a muy diversas industrias, como mostramos en la gráfica 2, las que presentaban escasez interna de trabajadores. La funcionalidad de la migración se hizo evidente, su costo unitario menor favoreció la competitividad de Estados Unidos convirtiéndose en un destacado exportador de productos agroalimentarios, hasta la incorporación de algunos países europeos y asiáticos al circuito de expor­ tación agroalimentaria. No hay duda que además la población estadunidense se benefició con productos alimentarios y casas más baratas.4 Las condiciones de vida de los indocumentados en Estados Unidos son muy difíciles, como hemos podido comprobar en nuestros trabajos de cam4 En el artículo mencionado precedentemente (Aragonés et al., 2005), señalamos además la forma en la que la reestructuración productiva agrícola vivida por Estados Unidos permitió que las industrias alimentarias pasaran de lugares muy urbanos, con personal sindicalizado y con salarios de 11 y 12 dólares la hora se trasladaran a las áreas rurales y cambiaran los nativos por trabajadores indocumentados a los que se les pagó 4.50 a 5.50 dólares la hora y con imposibili­ dad para sindicalizarse.

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

79

GRÁFICA 2

INDUSTRIAS CON ALTO PORCENTAJE DE MIGRANTES INDOCUMENTADOS OCUPADOS, 2014 Agricultura

26

Construcción

15

Producción

9

Servicios

9

Transporte Fuerza laboral civil

6 5

0 5 10 15 20 25 30

FUENTE: elaboración propia con base en datos de Passel y Cohn, 2016.

po.5 Están sujetos a una gran cantidad de arbitrariedades, pues siempre pende sobre ellos su debilidad administrativa, lo que permite a muchos em­plea­ dores reducir los salarios contratados, no otorgar servicios médicos aun cuando tengan problemas derivados de su trabajo o bien despidos por tratar de afiliarse a sindicados.6 Migración calificada hacia Estados Unidos Estados Unidos no sólo ha sido el motor de la economía mundial, sino líder en la economía del conocimiento. Sin embargo, presenta algunas dificul­ta­ des para satisfacer sus necesidades internas de mano de obra, lo que lo convierte en el principal receptor de fuerza de trabajo extranjera. Por un lado, los nuevos procesos productivos, cuyo eje gira en torno a las llamadas tec­­no­logías de la información y comunicación (TIC), afectan los procesos labora­ les y requieren mano de obra cada vez más calificada, con características 5 Washington, D.C.; P Washington, D.C.; Philadelphia, Pennsylvania; Raleigh, NC. Investigación de campo, 2009.

6 En Dunn, Aragonés y Shivers (2005), se hace un recuento importante de las condiciones en las que viven los trabajadores indocumentados en las industrias polleras y en la agricultura en Estados Unidos. Estas industrias saben bien que están contratando a trabajadores sin do­ cumentos, y justamente se convierte en un arma para el empleador. Este sector tiene además la desventaja para los trabajadores que el granjero no tiene ninguna obligación de otorgarles agua potable para beber, sanitarios, etc. haciendo que sus condiciones sean tan lamentables que difícilmente los nativos quieren participar.

80

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

específicas que le permitan responder a las nuevas formas de producción (Rivera, 2005:25). Se requiere un personal altamente calificado orientado hacia sistemas educativos con mayores contenidos en matemáticas y tecnología, base para alcanzar niveles de productividad y competitividad que lo posicionen en la economía mundial (Dabat, 2007).

Estados Unidos ha enfrentado dos problemas fundamentales para satisfacer la demanda interna de trabajadores altamente calificados. Invierte importantes montos de su presupuesto en la educación obligatoria, pero mucho menos a la educación universitaria. Es cierto que muchas universidades son privadas, pero aún las públicas representan un elevadísimo costo para los jóvenes. Sólo pueden costearse los estudios a través de créditos y diversas becas, y por supuesto con apoyos familiares, pues de otra forma les resulta muy difícil alcanzar esos niveles. Esto explicaría, en parte, que la población altamente educada que requiere el país se ve en muchas ocasiones limitada, razón por la cual deben ingresar trabajadores extranjeros altamente calificados a través de las visas temporales. A esta situación tenemos que agregarle que la población estadounidense está envejeciendo debido a que su tasa de fecundidad se encuentra por debajo del nivel de re­ mplazo desde hace décadas (gráfica 3), situación que reduce la posibilidad de contar con los contingentes internos calificados, fenómeno que se presenta en diversas economías desarrolladas y que ha provocado una competen­ cia mundial por los talentos (Aragonés y Salgado, 2013, 2014).

Es interesante comprobar que Estados Unidos prácticamente absorbe a toda su fuerza de trabajo calificada, pues presentó una tasa de emigración de 1.0% en 1990, pasó a 0.9% en el año 2000 y la estimación para el 2007 fue de 0.9%. A diferencia de lo que sucede con México, que analizamos posteriormente, presenta una emigración de trabajadores altamente calificados mucho mayor (Lozano y Gandini, 2009:20).

Estados Unidos recibe migrantes de todas partes del mundo y es conside­ rado como el principal receptor de todo tipo de trabajadores. Como podemos observar en el siguiente cuadro, la región asiática es la que más trabajadores altamente calificados aporta, y con el tiempo ha sobrepasado a la europea.

Se destaca la enorme proporción de visas temporales en los sectores agríco­ las (H2A) y en sectores no agrícolas (H2B), que se han otorgado a la región de América del Norte (Canadá y México). Podemos inferir que la gran ma­ yoría de ellas fueron otorgadas a México y a los centroamericanos que son incluidos a partir de 2005 (véase el cuadro 2).7 Las visas H-1B son otorgadas a personas con ocupaciones especializadas, las cuales poseen vastos conocimientos tanto teóricos como prácticos y que cuentan con estudios superiores o altamente especializados. La H-1B es para aquellas empresas de EU que desean traer a profesionales cualificados extranjeros para trabajos que requieren por lo menos una licenciatura y 7

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

81

GRÁFICA 3

TASA DE FERTILIDAD DE ESTADOS UNIDOS: 1950-2015 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 20101955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

FUENTE: elaboración propia con base en datos de World Population Prospects, United Nations.

CUADRO 1

POBLACIÓN NATIVA Y POBLACIÓN DE MIGRANTES DE ALTA CALIFICACIÓN DE 25 AÑOS Y MÁS, RESIDENTES EN LOS PAÍSES DE LA OCDE Y TASA DE EMIGRACIÓN: 1990, 2000, 2007 Y 2008 1990 País de origen

Población nativa calificada

2000

Migrantes Tasa de calificados emigración

Población nativa calificada

Migrantes Tasa de calificados emigración

Estados Unidos 72,324,049 y Canadá

716,742

1.0

105,865,218

949,566

0.9

México

366,783

10.9

6,138,349

949,334

15.5

3,356,876

2007 País de origen

Población nativa calificada

Migrantes Tasa de calificados emigración

Estados Unidos 129,344,036 1,112,543 y Canadá México

2008

8,085,380 1,357,120

Población nativa calificada

Migrantes Tasa de calificados emigración

0.9

132,698,153 1,135,825

0.9

16.8

8,363,527 1,415,375

16.9

FUENTE: Lozano y Gandini, 2009; Lozano Ascencio y Gandini, 2011.

2.5

2.8

8.7

9.4

1.2

África

Oceanía

América del Norte

América del Sur

Desconocidos

0.1

4.6

15.1

0.6

1.2

66.1

12.3

2016

100.0

H-1B

100.0

0.0

3.6

94.5

1.2

0.0

0.1

0.7

1996

0.0

0.3

98.7

0.1

0.7

0.0

0.2

2016

100.0

H-2A

100.0

0.4

2.9

65.6

1.7

0.2

18.6

10.5

1996

0.0

0.2

93.1

0.1

1.6

1.0

3.9

2016

100.0

H-2B

100.0

1.9

7.4

9.5

3.5

0.8

29.7

47.2

1996

L1

100.0

0.0

6.7

36.4

2.2

0.9

23.0

30.7

2016

100.0

1.7

6.4

11.9

5.1

1.2

9.3

64.5

1996

O1

100.0

0.0

6.4

25.0

5.7

1.1

8.5

53.3

2016

NOTA: América del Norte considera a Canadá y México. A partir de 2005 América del Norte incluye a América Central y el Caribe.

FUENTE: elaboración propia con base a U.S. DHS, Office of Immigration Statistic, 1996 y 2016 Yearbooks of Immigration Statistics. No hay datos desagregados disponibles para el año 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 2016 en los reportes anuales más recientes.

100.0

39.4

Asia

Total

36.0

1996

Europa

Región/tipo y periodo

PORCENTAJE DE VISADOS EN ESTADOS UNIDOS, POR REGIÓN Y TIPO DE VISA (1996 Y 2016)

CUADRO 2

82 ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

83

Es importante hacer una reflexión en relación con el muy extendido argumento de que los países receptores quieren una “migración ordenada y legal”, lo que quiere decir establecer programas de trabajadores temporales a través de diversas visas. El primer problema que se enfrenta es que la emi­ sión de las visas se encuentra casi siempre por debajo de las necesidades de la economía. Pero, aun suponiendo que tuvieran concordancia, la temporalidad de las visas afecta directamente a los trabajadores. En primer lugar debido a que se otorgan por tres o seis años, dependiendo del tipo de visa, y la residencia permanente se concede sólo en casos muy especiales. Si bien es cierto que los trabajadores en su gran mayoría están de acuerdo con el “ir y volver a sus países”, ésta resulta en ocasiones una limitación, pues algunos trabajadores quisieran quedarse en el país por muchas razones, por ejemplo, en seis años se hacen amistades, quizá hasta una pareja, por eso debería existir flexibilidad, pues el trabajador es un ser humano al que no se le puede impedir, que por la razón que sea, pueda continuar en el país.

La razón para la temporalidad de las visas tiene que ver con el beneficio que obtienen los empleadores ya que, por ejemplo, no tienen que hacer inversiones en beneficios sociales tales como la jubilación, pues la temporalidad no genera antigüedad, y puede renovar su personal sin grandes inversiones. Por su parte, el trabajador enfrenta algunas dificultades como es ver truncada su carrera y se le impide movilidad social y laboral. Sin em­ bargo, el país receptor se beneficia, le permite regular su mercado laboral, pues en momentos de recesión simplemente se reducen las visas y el costo del desempleo recae directamente en los trabajadores, que no pueden recide conocimientos especializados, tales como: científicos, ingenieros, programadores, analistas, consultores de gestión, arquitectos, periodistas, contadores, y otros con al menos una licenciatura y título equivalente. También los médicos que vienen a enseñar o realizar investigaciones a institutos públicos y privados sin fines de lucro; enfermeras profesionales; deportistas o con capacidades a distinguir; personal en materia de investigación y proyectos de desarrollo administrado por el Departamento de Defensa de EU (U.S. Citizenship and Immigration Service).

Las H2-A son otorgadas a trabajadores con ocupaciones agrícolas (U.S. Citizenship and Immigration Service). Las H2-B trabajadores temporales no agrícolas. Estas visas son otorgadas a trabajadores sin importar su nivel de calificación, aunque deben estar certificados por parte del Departamento del Trabajo, desarrollan un trabajo de manera temporal de entre uno a tres años como máximo [INS (United States Immigration Support)]. La O-1, se otorga por un periodo de hasta tres años a individuos que poseen capacidades excepcionales en las ciencias, las artes, la educación y los negocios o atletismo; de igual forma esta visa es emitida para los individuos que tienen un historial comprobable de logros extraordinarios en la industria del cine o la televisión, y que son reconocidos a nivel nacional o internacional (U.S. Citizenship and Immigration Service). Las L-1 Transferencias Intraempresa. Éstas son visas que se otorgan a empleados de alguna compañía multinacional, esta clasificación aplica a la trasferencia de empleados de compañías multinacionales (ya sean éstas matriz, filial o sucursal) que hayan trabajado para esas empresas fuera de Estados Unidos hasta tres años y un máximo de siete años (U.S. Citizenship and Immigration Service).

84

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

bir ningún beneficio. Al gobierno no le representa ningún costo, pues no otorga ningún beneficio a los migrantes que, sin embargo, por ley sí otorga a los nativos. De esta forma, los países receptores cuentan con un reservorio casi inagotable de mano de obra, y esto será así hasta que los países expulsores no ofrezcan a sus trabajadores condiciones dignas para evitar que migren por razones de sobrevivencia, y que la migración se convierta en una opción y no en una necesidad.

Como puede observarse en la gráfica 4, las visas se redujeron entre 20012002 y se incrementan después, para volver a reducirse drásticamente en la recesión 2007-2009 y se vuelven a recuperar para los años posteriores a la crisis.

GRÁFICA 4

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

80 71.3 70 60 50 35.5 40 32.9 33.1 30 24.4 20.5 20.2 20 10.6 10.1 10.5 9.7 10 4.8 1.7 2.3 0 -10 -11.0 -20 -16.4 -30 2000

Tasa de crecimiento

TOTAL DE ADMISIONES DE TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN ESTADOS UNIDOS, 2000-2015 (TASA DE CRECIMIENTO)

NOTA: el total de admisiones de trabajadores temporales incluye las visas: H1A, H1B, H2 (H2A y H2B), H3, J1, L1, O1, TN, Otras (O2, P1, P2, P3, Q1, R1, H1C y E1, E2 y E3, entre otras).

FUENTE: elaboración propia con base a datos en el U.S. Department of Homeland Security (varios años).

MÉXICO Y EL FENÓMENO MIGRATORIO México es considerado el principal país expulsor de migrantes, condición que se disparó sustancialmente a partir de los años noventa del siglo pasado, lo que debe explicarse en el marco de la política neoliberal y de la firma del Tratado de Libre Comercio en 1994. Los primeros ajustes estructurales se iniciaron en la administración de Miguel de la Madrid (1982-1988), y respon­ dieron a las exigencias del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo,

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

85

al que se le deben las mayores transformaciones con orientación claramente neoliberal fue a Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), cuya estrategia más contundente fue la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. A partir de ese momento, los gobiernos mexicanos optaron por el modelo trabajo-exportador, aun cuando los discursos de los funcionarios repetían que lo que se buscaba era “dejar de exportar trabajadores para exportar jitomates”. La realidad fue otra y los datos no dejan lugar a dudas.

Lo que habría que destacar, en primer término, fue el efecto devastador que sufrió el campo ante la liberalización comercial, que llevó al país a la im­ portación de productos que conforman la canasta básica y que dio lugar a la larga a la pérdida de autosuficiencia alimentaria. A partir de entonces se produjo el mayor desplazamiento de campesinos hacia Estados Unidos, y nue­ vos estados se fueron incorporando a esos flujos (Veracruz, Chiapas, Hidalgo, etc.), mismos que habían presentado hasta entonces muy bajos niveles de emigración. El flujo migratorio mexicano hacia Estados Unidos se frenó a raíz de la crisis financiera de 2008 y se ha mantenido en un nivel estable a partir de esa fecha (véase la gráfica 5).

GRÁFICA 5

MÉXICO: MIGRACIÓN INTERNACIONAL A ESTADOS UNIDOS: 1995-2016 (MILLONES DE PERSONAS) 14 12 10 8 6 4 2

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

0

Población indocumentada en los Estados Unidos Migrantes indocumentados mexicanos FUENTE: elaboración propia con base en datos de Cohn y Passel, 2008, 2010; Passel, 2006; Passel y Cohn, 2011, 2016.

86

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

Las exportaciones agrícolas netas de Estados Unidos a México como ganado y carne, granos y alimentos, y semillas de aceite se incrementaron y, en menor medida, productos lácteos y avícolas, de enorme peso en la dieta básica de la población mexicana. Las exportaciones de productos agrícolas de Estados Unidos a México crecieron un 7.6% de 1995 a 2005, pasando de 3 373 millones de dólares a 8 314 millones. Esto indica que el 40% de las exportaciones agrícolas de Estados Unidos a México correspondieron al rubro de alimentos: granos y carnes. De acuerdo con Bartra (2014), mientras que en 1980 la dependencia del país en alimentos era de 15%, para el año de 2011 fue de casi 50%. Una buena parte de la dependencia alimentaria recae sobre todo en la importación del maíz, alimento base de la dieta del me­ xicano. Las importaciones de este grano se han incrementado a un ritmo creciente pasando de un 20% respecto al total de las importaciones agrícolas en 1994, hasta alcanzar una participación cercana al 43% del total de las importaciones agrícolas en 2015. Mientras que las exportaciones de México a Estados Unidos se concentraron en productos hortícolas de acuerdo con información obtenida del Departamento de Agricultura de Estados Unidos.

Otro de los problemas que enfrentó el sector rural es que los apoyos del gobierno se redujeron en forma extraordinaria, a diferencia de lo que el go­ bierno estadunidense otorga al sector agrícola, como podemos observar en la gráfica 6.

GRÁFICA 6

SUBSIDIOS A LOS PRODUCTORES AGRÍCOLAS EN MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS (1994-2016) 120 000 100 000

USD mn

80 000 60 000 40 000

0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

20 000

México

Estados Unidos

* Valor monetario anual estimado de las transferencias brutas implicitas y explicitas relacionadas con las medidas de política de apoyo a las actividades agropecuarias provenientes de los contribuyentes.

FUENTE: elaboracion propia con base en OCDE, PSE/CSE database, 2010.

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

87

Las administraciones mexicanas optaron por una política industrial maquiladora, que como se sabe no es la política adecuada para lograr el de­ sarrollo. Si bien son generadoras de empleo, el hecho de mantener los salarios controlados para beneficio de las transnacionales ha impedido ampliar el mercado interno que se ha visto cada vez más restringido.

Los datos del gobierno en relación con el desempleo, como se observa en la gráfica 7, son muy cuestionables, pues parecería que México está en una mejor posición que Estados Unidos, pues durante el periodo más agudo de la crisis financiera de 2008, dicha economía registró tasas de desempleo cercanas al 10%. Lo que es un hecho es que en la medición del desempleo en el lado mexicano, no se está tomando en cuenta el trabajo informal en el que se encuentran casi la mitad de la población económicamente activa.8 GRÁFICA 7

4.34 3.89

4.95 4.83

4.93

5.33 5.2

5.36 3.56 3.64 3.9

3.92 3.56

2.98 3.4

2.77

2.51

2

2.63

3

2.83 3.43

4

3.16

3.71

5

2.5

6

5.44

7

3.73

6.23

TASA DE DESEMPLEO DE MÉXICO: 1991-2016

0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1

FUENTE: elaboración con base a datos en OCDE.

La pobreza a lo largo del periodo, no sólo ha persistido sino que se incrementó de manera destacada durante la administración de Felipe Calderón, al pasar de 45.5 millones de pobres en el año 2006 a 61.4 millones de pobres en el año 2012, lo que implicó un aumento de 16 millones de perso­ nas, cifra que equivale al 52% de la población mexicana (Enciso, 2013); El empleo en México en el tercer trimestre de 2010 presenta una alarmante situación de precariedad, es decir, 64 (o 64.01%) de cada 100 personas (equivalente a 28.4 millones de mexicanos) labora en la informalidad, informa el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP). Mientras que el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) argumenta que si no se mitiga el elevado fenómeno del empleo informal mediante el aceleramiento de del crecimiento económico, reformar la Ley Federal del Trabajo, simplificar el sistema tributario actual, así como mejorar la calidad y la cantidad de la educación (Monroy, 2011).

8

88

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

tendencia que se ha mantenido hasta nuestro días, pues el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) señaló que alrededor de 50 millones de personas no pudieron comprar los alimentos básicos cotidianos en el año 2017, lo que supone 1.2 millones más que en 2016 (Enciso, 2018).

Todas estas condiciones de enorme precariedad para los trabajadores mexicanos se encuentran en la base de los extraordinarios flujos migratorios que se han desplazado en su enorme mayoría a Estados Unidos.

Migración mexicana a Estados Unidos De acuerdo con los datos del Banco Mundial, se estima que aproximadamente 12 millones de individuos nacidos en México residen temporal o definitivamente, tanto legales como sin papeles en otro país, se trata entonces de más del 10% de la población mexicana (Gómez, 2009). Situación que contrasta notablemente con los menos de 30 mil migrantes por año a lo largo de la década de los setenta, cuando las remesas crecieron en el mismo lapso 264.8% (Tuirán, 2002:2, citado por Ochoa, 2004:14).

GRÁFICA 8

POBLACIÓN NACIDA EN MÉXICO RESIDENTE EN ESTADOS UNIDOS 35.0% 26.9%

28.0%

21.7%

10,000,000

15.6%

8,000,000

0

0.8% 1.0% 1.6% 3.5% 4.5% 3.1% 3.9% 5.9% 7.9%

2,000,000

25.0% 20.0% 15.0%

6,000,000 4,000,000

30.0%

10.0% 5.0% 0.0%

1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Millones de personas

12,000,000

28.9%

29.5%

14,000,000

Nacidos en México

Como proporción del total de migrantes

FUENTE: elaboración propia con base en datos de Migration Policy Institute.

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

89

México es el país que más migrantes no calificados envía a Estados Unidos, pero al interior de la región latinoamericana y caribeña es el que contribuye con el mayor stock de migrantes calificados, colocándose en el sexto lugar a nivel mundial (Lozano y Gandini, 2011:21). De acuerdo con la OCDE, el caso de México se destaca al presentar el mayor incremento del stock entre 1990 y 2007, al pasar de 366,783 en 1990 (3.9%) a 949,334 en 2000 (4.7%), estimándose para 2007, 1,357,120 (5.2%), es decir, un in­ cremento del 270% (op. cit.:16).

REMESAS Y SU EFECTO EN LAS COMUNIDADES Las remesas que llegan a México han adquirido una gran relevancia llegando incluso a superar en algunos periodos a la entrada de divisas por concepto de Inversión Extranjera Directa (IED), tal como ocurrió en el periodo 20062012 (gráfica 9).

Las comunidades que tienen más propensión a recibir remesas son aquellas que presentan una alta propensión a migrar, como son las comunidades rurales o con una fuerte dependencia hacia el sector agrícola. Algunos autores señalan que estas comunidades no mejoran a pesar de recibir reme­sas, y la gran pregunta es si estas localidades tendrán la capacidad de mantener la agricultura de autosuficiencia o desaparecerá y se incrementará la importación de productos agrícolas (Cáceres, 2003:104).

Otros autores afirman que para el año 2006, el 8% de los hogares del país recibieron remesas, y si este número se multiplica por cinco (promedio de personas por hogar) resulta que ocho millones de personas han recibido su beneficio directo, lo cual representa el 7.6% de la población total del país en 2006 (104 millones de habitantes), y fueron gastadas básicamente en consumo básico, en educación y salud, sin intermediación gubernamental.

De lo cual se desprende que en ausencia de las remesas familiares, el gobierno mexicano tendría que aumentar significativamente la inversión social para esos rubros (Delgado, Zamora y Márquez, 2006).

En el cuadro 4 puede observarse que en 1992 el flujo de remesas que recibieron los hogares de las localidades rurales (con menos de 2 500 habitantes) representaron el 36% de los ingresos corrientes monetarios to­tales de esos hogares, la cifra se incrementó hasta llegar a un 40% del ingresos corriente monetario de dichos hogares para el 2006; como resultado de la crisis financiera se observa una reducción en la participación de las remesas, pues para el 2008 representó el 26% de los ingresos de los hogares rurales, pero éstas vuelven a incrementarse para el 2010 hasta alcanzar el

75

130

35,949

66,197

86,424

País de ciudadanía

México (1997)

México (1998)

México (1999)

México (2000) 104,155

18,165

México (2007) 300,346

17,917 17,654

México (2004) 136,518

16,290 17,063

7,110

México (2003) 130,327

15,867

14,423

México (2006) 225,680

765

México (2002) 118,835

13,507

12,257

10,079

5,273

5,273

Trabajadores con ocupaciones especializadas (H-1B)

México (2005) 169,786

86

231

México (2001) 116,157

74

73

73

Total

35,949

Enfermeras registradas (H-1A)

México (1996)

Agricultura (H-2A) 79,394

40,283

90,466

17,218

9,924

12,846

21,569

27,172

26,069

21,594

8,833

8,833

No agricultura (H-2B) 105,244

89,483

56,280

65,878

52,972

41,852

27,755

18,927

10,727

5,539

5,539

Aprendices industriales (H3) 127

94

57

133

307

574

394

141

141

Visitantes de intercambio (J1) 7,137

6,626

6,894

6,894

6,295

5,538

5,538

4,461

Transferencia dentro de la misma compañía (L1) 21,178

18,404

16,297

16,336

15,794

15,283

15,723

14,516

11,387

8,987

4,759

4,759

Trabajadores con habilidades extraordinarias (O1) 2,538

2,250

2,216

991

782

669

745

542

398

246

171

171

Trabajadores del TLCAN (TN) 2,123

1,269

1,821

2,571

2,059

1,278

592

193

193

73,827

57,606

43,762

11,279

12,905

12,195

12,161

11,872

9,921

8,282

6,506

6,506

Otras

ADMISIONES DE TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN ESTADOS UNIDOS POR TIPO DE VISA: 1996-2015 (MILES)

CUADRO 3

90 ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

37,575 29,794 25,191

301,558

516,647

699,933

701,077

771,598

México (2010)

México (2011)

Méxaco (2012) 622,962

633,610

País de ciudadanía

México (2013)

México (2014)

México (2015)

Agricultura (H-2A) 268,834

224,552

189,956

170,395

174,898

127,046

140,540

163,695

95,188

86,047

88,329

67,652

62,020

50,736

37,467

74,938

No agricultura (H-2B)

FUENTE: elaboración propia con base a datos en el U.S. DHS (varios años).

20,988

22,607

30,572

14,352

16,382

Total

360,903

Enfermeras registradas (H-1A)

México (2009)

Trabajadores con ocupaciones especializadas (H-1B)

México (2008)

Aprendices industriales (H3)

CUADRO 3 (CONTINUACIÓN)

Transferencia dentro de la misma compañía (L1) 45,980

43,750

42,591

48,602

62,155

49,650

20,253

21,174

Trabajadores con habilidades extraordinarias (O1) 7,339

6,492

5,682

5,106

5,476

4,082

3,147

3,232

Otras 228,455

205,980

171,484

172,986

187,822

133,369

85,799

80,942

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR 91

Trabajadores del TLCAN (TN)

Visitantes de intercambio (J1)

92

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

GRÁFICA 9

ENTRADA DE DIVISAS A MÉXICO (1995-2017) POR CONCEPTO DE REMESAS E IDE (MILLONES DE DÓLARES) 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000

2000 2003 2006 2009 2012 2015 2017

Remesas

Inversión extranjera a directa

FUENTE: Banco de México, Secretaría de Economía.

monto correspondiente al 30% del ingreso corriente monetario de los hoga­ res rurales.

En tanto que para los hogares de las localidades urbanas (con más de 2 500 habitantes), en 1992 recibieron un monto de remesa que representó alrededor del 26% de los ingresos corrientes monetarios de esos hogares, cifra que se incrementó hasta representar al 30% del ingreso en esos hogares para el 2006. Se observa un comportamiento similar al mostrado por los hogares rurales entre 2008 y 2010, es decir, una reducción en la participación de las remesas sobre los ingresos en estos hogares y posteriormente se vuelve a incrementar, y representan una cuarta parte de los recursos mone­ tarios de ambos tipos de hogares.

Un análisis del impacto de las remesas sobre el desarrollo económico puede realizarse a partir de la comparación entre el índice de desarrollo humano y el grado de intensidad migratoria nivel estatal. El índice de desarrollo humano se compone de indicadores relacionados con la salud, la escolaridad y los ingresos de los individuos; mientras que el índice de inten­ sidad migratoria se compone de cuatro indicadores: el porcentaje de hogares que reciben remesas, el porcentaje de viviendas con emigrantes a Estados Unidos, porcentaje de viviendas con migrantes circulares y el de viviendas con migrantes de retorno.

En el cuadro 5 se considera a los diez estados con los menores niveles del Índice de Desarrollo Humano reportados para los años 2008-2012, este índice se puede catalogar en cuatro categorías: bajo, medio, alto y muy alto.

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

93

CUADRO 4

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO CORRIENTE TOTAL DE LOS HOGARES QUE RECIBEN REMESAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y TIPO DE INGRESO, SEGÚN AÑO: 1992-2010

Tamaño de localidad y tipo de ingreso corriente total

Año 1992

2006

2008

2010

Total de hogares perceptores de remesas Ingreso corriente total

100.0

100.0

100.0

100.0

Ingreso corriente monetario

66.1

77.9

78.3

77.3

Remuneraciones al trabajo

21.1

25.2

33.2

32.3

Ingreso provenientes de negocios propios

9.2

9.9

11.9

5.7

Cooperativas de producción

0.1

0.8

0.2

Renta de la propiedad

0.9

1.6

1.5

1.2

28.7

33.6

21.2

27.0

Otras transferencias

6.0

7.7

9.4

10.9

Otros ingresos

0.2

0.0

0.2

0.1

33.9

22.1

21.7

22.7

Ingresos provenientes de otros países

Ingreso no monetario

—

Localidades con menos de 2 500 habitantes Ingreso corriente total

100.0

100.0

100.0

100.0

Ingreso corriente monetario

70.1

77.4

80.2

77.1

Remuneraciones al trabajo

12.5

18.0

24.8

27.1

Ingreso provenientes de negocios propios

15.9

10.1

15.7

5.5

Cooperativas de producción

0.2

—

1.5

0.2

Renta de la propiedad

2.0

0.4

1.9

1.5

35.9

39.7

26.3

29.9

Otras transferencias

3.3

9.2

9.9

12.8

Otros ingresos

0.3

0.1

0.0

0.1

29.9

22.6

19.8

22.9

Ingresos provenientes de otros países

Ingreso no monetario

94

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

CUADRO 4 (CONTINUACIÓN)

Tamaño de localidad y tipo de ingreso corriente total

Año 1992

2006

2008

2010

Localidades con 2 500 habitantes o más Ingreso corriente total

100.0

100.0

100.0

100.0

Ingreso corriente monetario

64.5

78.2

77.5

77.4

Remuneraciones al trabajo

24.4

29.9

37.0

35.1

6.6

9.7

10.1

5.7

0.5

0.2

Ingreso provenientes de negocios propios Cooperativas de producción Renta de la propiedad

—

—

0.5

2.4

1.3

1.0

25.9

29.5

19.0

25.5

Otras transferencias

7.0

6.7

9.2

9.8

Otros ingresos

0.1

0.0

0.3

0.1

35.5

21.8

22.5

22.6

Ingresos provenientes de otros países

Ingreso no monetario

Cursivas, indican menos de 30 casos muéstrales.

NOTAS: — indica cero.

FUENTE: estimaciones de CONAPO con base en INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).

De acuerdo con estas especificaciones es posible observar que prácticamente las diez entidades se mantuvieron en un nivel bajo durante el periodo analizado, es decir, no se observaron cambios en el periodo considerado; ahora bien si esto lo cruzamos con la información relacionada con el índice de intensidad migratoria, es posible observar que seis de estas entidades tienen un grado de participación alto y muy alto en el flujo migratorio y, por lo tanto, en la recepción de las remesas. Cabe resaltar, que si bien en el caso de entidades como Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz no se observa una alta participación en el índice de intensidad migratoria para el 2000 o el 2010, esto puede explicarse por el hecho de que estas entidades son consideradas como nuevos estados expulsores y, por lo tanto, sus migrantes se incorporaron de manera tardía al flujo internacional hacia Estados Unidos, es decir, a finales de la década de 1990. Será hasta esa fecha en la que la región del sur y sureste de México mostró un acelerado crecimiento en el circuito migratorio hacia el vecino país del norte, tan es así que incluso auto-

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

95

res como Binford llegaron a señalar que “la migración se ha extendido como fuego incontrolable por el sur de México” (Binford, 2003:149).

Estos diez estados de la República, que muestran una importante participación en el circuito migratorio hacia Estados Unidos, concentran alrededor del 56 y 54% del total de las remesas que llegaron a México para el año 2008 y el 2012, respectivamente, y aún a pesar de esto, no se ha observado un incremento en los niveles de desarrollo de esas entidades de acuerdo a la información que muestra el Índice de Desarrollo Humano entre 2008 y 2012, por esto consideramos que hasta ahora el impacto de las remesas so­bre el desarrollo económico es limitado o nulo.

CUADRO 5

LOS 10 ESTADOS DE LA REPÚBLICA MEXICANA CON LOS NIVELES MÁS BAJOS DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH), SU PARTICIPACIÓN SOBRE LAS REMESAS A NIVEL NACIONAL Y SU GRADO DE INTENSIDAD MIGRATORIA: 2000-2012

Posición a nivel nacional respecto al IDH

Entidad

Grado de desarrollo humano

% de remesas a nivel nacional

Grado de intensidad migratoria

2008

2012

2008

2012

2000

2010

32

Chiapas

Bajo

Bajo

3.22

2.55

Muy bajo

Muy bajo

31

Guerrero

Bajo

Bajo

5.72

5.49

Alto

Alto

30

Oaxaca

Bajo

Bajo

6.05

6.07

Medio

Alto

29

Michoacán

Bajo

Bajo

9.75

9.85

Muy alto

Muy alto

28

Puebla

Bajo

Bajo

6.43

6.26

Medio

Medio

27

Veracruz

Bajo

Bajo

6.44

5.23

Bajo

Medio

26

Guanajuato

Bajo

Bajo

9.21

9.51

Muy alto

Muy alto

25

Zacatecas

Bajo

Bajo

2.71

2.92

Muy alto

Muy alto

24

Hidalgo

Bajo

Bajo

3.82

3.20

Alto

Alto

23

San Luis Potosí

Bajo

Bajo

3.02

3.30

Alto

Alto

FUENTE: elaboración propia con base en datos de UNDP, BANXICO y CONAPO.

CONCLUSIONES La migración es un fenómeno que responde a los diferentes patrones de acu­ mulación y en este sentido, a las exigencias de los nuevos mercados internacionales. Para comprender cabalmente las condiciones en las que se

96

ANA MARÍA ARAGONÉS, UBERTO SALGADO

movilizan los flujos migratorios se debe analizar, tanto los factores de atracción como los de expulsión, entendiendo por ellos no un factor de equilibrio sino comprender cuáles son los determinantes de cada uno de los polos de la relación y que se encuentran en la base de los movimientos migratorios, aceptando que se sustentan en las enormes desigualdades que promueve el sistema capitalista. Esto explica la estructura de este capítulo, pues anali­ zamos las condiciones que generan requerimientos de trabajadores migrantes en Estados Unidos, y como su incorporación a la economía mantiene equilibrado el mercado laboral, por eso consideramos a Estados Unidos como un país de atracción. En segundo lugar, analizamos algunos de los factores que han hecho de México un importante expulsor de fuerza de trabajo. Entre estas condiciones planteamos que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fue uno de los factores que pro­ movieron estos flujos migratorios debido a que México se subordinó a los intereses de Estados Unidos y de las empresas trasnacionales. En este sentido, los bajos costos de los trabajadores mexicanos se convirtieron en uno de los más importantes atractivos para las empresas e inversiones extranjeras. Sin embargo, una de las peores consecuencias ha sido un mercado interno sumamente precario, y la instrumentación de una política industrial maquiladora que ha impedido al país alcanzar el tan ansiado desarrollo. Por otro lado, los enormes flujos de remesas que se reciben en México y que son en gran parte la consecuencia de los también importantes flujos de migrantes, no pueden ser detonadores del desarrollo, pues algunas varia­ bles son reflejo de esta situación, tales como el hecho de que muchos estados han mantenido bajos niveles de desarrollo humano, a pesar de recibir importantes montos de remesas, por tanto también la expulsión de trabajado­ res se ha mantenido.

En cuanto al efecto positivo que podrían tener los migrantes calificados y altamente calificados como detonadores del desarrollo, resaltan las dificultades para establecer, por el momento, redes de investigación, acuerdos en proyectos tecnológicos, innovaciones, etc. de forma generalizada que pu­diera considerarse un factor para el desarrollo, de manera que a pesar de que el flujo de migrantes altamente calificados se ha incrementado, las con­ diciones del país no favorece estos tipos de redes o acuerdos. Un ejemplo claro fue el intento del gobierno para recuperar a los jóvenes investigadores que se encontraban en el extranjero, estrategia apoyada por el Consejo Na­ cional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) entre 2004-2005, y que lamen­ tablemente fue un fracaso, pues estos jóvenes que retornaron al país no pudieron ser incorporados a los circuitos de investigación por falta de presupuesto. Esta situación los llevó a una profunda frustración y finalmente muchos de ellos regresaron al lugar donde adquirieron sus muy importan-

MIGRACIONES INTERNACIONALES: EL DERECHO A MIGRAR Y A NO MIGRAR

97

tes títulos. Es claro que México no cuenta hoy con una política que permita la reincorporación al sistema académico de los recursos formados en el extranjero con los fondos del CONACYT, lo que ha representado, finalmen­ te, una pérdida de esos talentos.

Si México quiere entrar en el circuito de la economía del conocimiento tiene que dejar de optar por una política trabajo-exportador y rediseñar la política económica que ponga en el eje de sus prioridades la educación, el conocimiento, la innovación, la economía digital, la ciencia y la tecnología.

La migración es un derecho humano, ninguna autoridad debe oponerse al movimiento libre de las personas, pero la migración no debe ser con­ secuencia de necesidades no satisfechas, que hemos denominado como “migra­ción forzada”, sino debe ser voluntaria, una opción, máxima manifestación de la puesta en práctica de los derechos humanos.

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La política social mexicana y los migrantes de retorno

Agustín Escobar Latapí*

La guerra contra el crimen organizado en México y la igualmente ardua (aun­ que menos letal) lucha contra la recesión crónica en Estados Unidos han mandado a segundo término un conjunto de temas vitales para el futuro de ambas sociedades. En efecto, los ciclos económicos y el curso de las co­ sas desde 1994, para parafrasear al poeta, nos alejaron del cielo para hacer­ nos tocar el polvo. Si por lo menos los temas fueran los mismos en ambos lados de la frontera, tal vez Estados Unidos hubiera hecho algo real y signi­ ficativo contra el consumo de drogas y el tráfico de armas, o México hubiera hecho algo real y significativo para crecer como crece la mayor parte de Amé­rica Latina. Pero ambos países están atascados en temas que afectan su so­brevivencia y permean la vida política sin que, al atacarlos, los ciudada­ nos tengamos certeza de que se construye un mejor país. Y decir que temas vi­ta­les para el futuro y el bienestar de América del Norte pasan a segundo térmi­no tal vez sea un eufemismo. Ante estos dos problemas, el segundo tér­ mino de hoy corre muy distante del primero. Aunque el resto de las funcio­ nes públicas se mantiene, y hay que reconocer avances logrados, hoy el conjunto de la política pública ha sido profundamente afectado por estas dos luchas, y la institucionalidad ha sufrido.

Entre los olvidados de estas dos guerras hay un grupo importante de me­ xicanos: los que retornan de Estados Unidos. Desde que hay emigración, una proporción significativa de quienes parten vuelve a México a vivir o trabajar en algún momento. Esta población ha sido variable y ha sido vista y reci­ bi­da de diferentes maneras en México. Sin embargo, a partir del reforzamien­to de la patrulla fronteriza que se acelera en 1987, las operaciones fronterizas que surgen en 1993, la más reciente estrategia puesta en práctica a partir de * Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

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la llegada al poder del presidente Barack Obama, y el desplome de la cons­ trucción y la profunda crisis económica de Estados Unidos, el retorno ha cobrado un nuevo sentido. Este trabajo analiza las características de este grupo social para derivar, de ese análisis, conclusiones respecto de las accio­nes administrativas y políticas necesarias. Afirma que la población mi­ grante de retorno de los últimos años es particularmente vulnerable; que con fre­cuencia tiene prohibido so pena de cárcel regresar a Estados Unidos, por lo cual conviene aplicar medidas que la estimulen a permanecer en Mé­ xico; que, co­mo ciudadanos mexicanos, deben tener acceso a un conjunto de ser­vicios públicos y programas sociales; que su reincorporación social y económica es un asunto relevante para la política pública y que, aunque no es sensato es­perar cooperación del gobierno de Estados Unidos, sí es nece­ sario exigir el respeto de las leyes internacionales, de las vigentes en Esta­ dos Unidos y de los acuerdos vigentes de repatriación, así como mejorar sustancialmente la información y el apoyo que reciben los deportados a su llegada al país.

En este texto se revisa únicamente el retorno de los migrantes a México en la actualidad y su capacidad de incorporarse a programas sociales, por lo que no se abordan otros temas importantes.

“Laissez partir” El cambio necesario en la actitud y las políticas con que se recibe a los me­ xicanos retornados de Estados Unidos,1 en opinión de este autor, es parte de un imprescindible cambio mayor de las actitudes y las políticas mexicanas ante la emigración indocumentada hacia Estados Unidos. El autor ha pro­ puesto que el principal objetivo de la política pública mexicana respecto de la emigración debe ser que disminuya (Escobar, 2009). Si bien es posi­ ble que la situación no lo reclamara urgentemente en el pasado, era a todas luces lo correcto, dado que el resultado de una política de no intervención ha sido que hoy enfrentemos un flujo anual de cientos de miles de expulsa­ dos y deportados. La política mexicana de no intervenir ante la emigración indocumentada ha sido una política pública, aunque se manifieste por omi­sión. Los gobiernos sucesivos de Ernesto Zedillo y Vicente Fox sin duda buscaron un acercamiento con los mexicanos en Estados Unidos y con el gobierno de ese país para conseguir mejoras políticas, legales y pro­ cedimentales. Pero en ningún momento se ha pensado seriamente en aplicar 1 Y a sus hijos, que también son mexicanos, pero que con frecuencia no cuentan con los documentos probatorios.

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una política que modifique el flujo demográfico. Esta política por omisión (que po­dríamos llamar laissez partir) ha significado que el gobierno sabe que cientos de miles se van sin documentos, y emite, en todo caso, señas, panfle­ tos y advertencias mediáticas sobre los peligros que se enfrentan, pero no hace nada de sustancia por impedir/disminuir la emigración. Esta política se ha sustentado en dos factores, uno interno y otro externo. El interno bási­ camente tiene que ver con que, a partir de 1982, la economía mexicana ha enfrentado un conjunto de crisis que la población misma aminora gracias a sus ingresos de Estados Unidos. Ha sido mucho más sencillo permitir que las personas solucionen sus problemas de subsistencia, ahorro o inversión familiar por medio de la emigración que crear empleos seguros y dignos en México. Además, las dos economías se comportaron de manera anticíclica hasta el año 1996. Las buenas épocas de Estados Unidos aminoraban las crisis mexicanas y viceversa.

El externo tiene que ver con la patente contradicción en la política real de inmigración de Estados Unidos hasta 2007. Esta política básicamente sig­ni­fi­ caba que se hacía algún esfuerzo por detener a los inmigrantes indocumen­ tados en la frontera pero que éstos, una vez salvado ese obstáculo, te­nían gran libertad para vivir y trabajar en Estados Unidos. Los patrones prácti­ camente nunca enfrentaron multas, menos aun la cárcel. La fracción de los trabajadores que era expulsada era mínima. Los trabajadores tenían que vivir en las sombras, pero su riesgo de deportación era muy bajo, y de hecho tenían acceso a condiciones de vida prácticamente iguales a las de los re­ sidentes autorizados. La actitud del gobierno mexicano se basaba en el hecho de que de ninguna manera era patente que en Estados Unidos existiera una política coherente de rechazo a los migrantes indocumentados. Sus con­ diciones de vida y trabajo eran definitivamente vulnerables e inferiores a las de los residentes autorizados, pero eran tolerados, y su falta, desde un pun­to de vista legal, se consideraba una infracción administrativa, no un de­ lito. Ser aprehendido o repatriado no tenía consecuencias. Y se señalaba con razón el hecho de que había desequilibrios intencionales: vigilancia fronte­ri­za de vanguardia, pero considerable retraso tecnológico en la veri­ ficación de identidad en el sitio de trabajo; repatriación o deportación de indocumen­tados, pero ninguna pena real a los patrones. Una política, en su­ma, que buscaba que se mantuviera el flujo de trabajadores indocumen­ tados, pero aparentando lo opuesto.

Los dos factores que respaldaban la política de facto de México ante la emigración hacia Estados Unidos fueron cambiando poco a poco, en ocasio­nes con anuncios espectaculares y a veces en total silencio. Pero el producto de esta acumulación es un cambio radical. En primer lugar, con la migración indocumentada su ingreso Estados Unidos el riesgo, la vulne­

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rabilidad y el deterioro de los empleos han llegado a tal punto que es muy probable que la persona sea secuestrada, violada o violentada, aprehendida, encarcelada y, meses después, repatriada con una amenaza de cárcel si vuelve a intentar su ingreso a Estados Unidos. En esta nueva situación, la población ya no está resolviendo su subsistencia por este medio. Está ponien­ do en ries­go su vida, la subsistencia de su familia, la posibilidad posterior de encontrar un empleo digno (al tener antecedentes penales),2 y una relación conflictiva con la ciudadanía, y no sólo en Estados Unidos. Un Estado que actúa como si esto fuera intrascendente no toma en consideración el bien­ estar de sus ciudadanos.

En segundo lugar, los cambios graduales en la política inmigratoria de fac­ to de Estados Unidos, acumulados, dan como consecuencia una nueva si­ tuación: la criminalización consistente y coherente de la inmigración no autorizada. Es cierto que la política de inmigración sigue favoreciendo a los patrones. Aunque ha crecido la cantidad de multas por violaciones a las le­ yes de inmigración, hay un sistema en funcionamiento que les permite evadir todo castigo si toman algunas medidas y aplican sistemas de verifica­ ción de identidad. Pero ya no se puede decir que sólo se “finge” detener a los inmigrantes o impedirles vivir en Estados Unidos. Tanto en el nivel federal como por medio de actas legislativas, estatales y locales, los inmigrantes no autorizados reciben hoy trato de delincuentes. La nueva política inmigra­ toria de facto estadounidense es coherente: si ellos están dispuestos a vivir allá, es bajo condiciones inaceptables aun para ellos hace cuatro años. Aun­ que así lo decidan, su riesgo de deportación o de encarcelamiento se ha disparado. Y ahora el riesgo no disminuye con los años. Se incrementa.

No tomar medidas ante el flujo indocumentado, cuando la práctica crimi­ nalizante de la inmigración se ha vuelto consistente en Estados Unidos, co­ loca a México en una extraña posición de indiferencia ante el quebranto, por sus ciudadanos, de las leyes de nuestro principal vecino y socio. La omisión también obliga a México a asumir ciertas consecuencias de la violación de esas leyes. Pero más que nada, como argumenté en el pasado, la omisión creó una población rehén que debilita la posición de mercado de los recién mi­ grados y debilita a México en su relación con Estados Unidos.

México ante las deportaciones: antecedentes Durante décadas hubo una relación tirante entre el gobierno mexicano y la población de origen mexicano de Estados Unidos. Esa mala relación tuvo 2 Es conveniente prever que los sistemas de registro de delincuentes de Estados Unidos y México se van a articular en el futuro cercano.

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va­rias causas, entre ellas el hecho de que la diáspora mexicana, en ciertas épo­ ­cas, se formó con personas que vivieron guerras internas o represión guber­ namental y huyeron del país. Otra causa, más pertinente para este trabajo, es la ambigua y a veces contradictoria actitud del gobierno mexicano ante las llamadas repatriaciones de mexicanos desde Estados Unidos (Ayón, 2006).

A partir de 1929, el desempleo creciente en Estados Unidos motivó un conjunto de repatriaciones a México (Alanís, 2007). Se estima que a lo lar­ go de los siguientes diez años se “repatriaron” a México aproximadamente 400 mil personas, entre mexicanos y estadounidenses de origen mexicano.

Las repatriaciones ocurrieron de muchas maneras y el gobierno mexicano participó activamente en algunas y no en otras. Entre otras cosas, una de las acciones visibles del gobierno consistió en la creación de colonias agríco­ las en el norte del país, que fueron efectivamente colonizadas por estos migrantes retornados. El gobierno mexicano también colaboró con el esta­ dounidense y con los de algunos estados para facilitar las repatriaciones, a pesar de que muchas de ellas fueron forzadas y de que algunas ocurrieron a pesar de que los mexicanos que fueron víctimas de las mismas eran ciuda­ danos o residentes autorizados de Estados Unidos. Se formularon políticas y criterios para invitar a mexicanos residentes en aquel país a repatriarse voluntariamente a México. Sin, embargo, como señala Alanís, estas políti­ cas y criterios eran contradictorios, ya que, por ejemplo, se indicaba que sólo se repatriaría a quienes tuvieran capacidades, oficios o profesiones va­liosos para el desarrollo de México, pero en la práctica esas personas normalmente no habían perdido su empleo y por lo tanto no solicitaban ser repatriados. Pero tampoco queda claro que fueran repatriados quienes habían perdido el empleo. Más bien sucedía lo contrario.

Se afirmaba que los repatriados recibirían apoyo para reinstalarse pro­ ductivamente en México. En la práctica, salvo las mencionadas colonias agrícolas, que por otra parte fueron escasas, los retornados recibieron poco apoyo gubernamental. Los gobiernos locales mexicanos y los diarios de la frontera norte en Tamaulipas no veían con buenos ojos las repatriaciones.

La economía mexicana se había contagiado de la depresión estadouniden­ se, aunque a partir de 1934 retomó el crecimiento. Primero se opusieron a las mismas, pero posteriormente tendieron a señalar que, en todo caso, si se iba a recibir a estos mexicanos repatriados debía ofrecérseles lo mismo o más que el apoyo que recibían los refugiados españoles, que estaban lle­ gando en la misma época. Estos repatriados eran ciudadanos mexicanos, no “comunistas extranjeros” que “robaran” empleo a los mexicanos. Es intere­ sante constatar que las repatriaciones de Estados Unidos continuaron mu­ cho más allá del fin de la depresión, como lo es saber que esta época tuvo

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su fin hacia 1939-1940, cuando el gobierno mexicano negoció con los es­ tados de California y Texas que disminuyeran. La tesis de Alanís es que, en esta época, la actitud y la práctica verdaderas del gobierno mexicano ante las repatriaciones consistieron en favorecer que los mexicanos “se quedaran allá”, aunque el gobierno tuvo que hacer lo necesario para que no se dijera que no se hacía nada, sobre todo porque se mostró una gran hospitalidad hacia los refugiados españoles. En suma, la participación del gobierno me­ xi­cano en las deportaciones de la década de 1930, así como la escasa provi­ sión de medios de trabajo a los deportados llevaron a una relación tensa y distante entre la diáspora y el gobierno que se extendió por lo menos hasta la década de 1970.

En cada periodo las circunstancias son específicas, como lo son las res­ puestas mexicanas. Cuando concluye el Programa Bracero en 1964, surge en México el programa que crea la industria maquiladora. Su intención inicial era emplear a los cientos de miles de mexicanos que ya no tendrían la opción de trabajar temporalmente en Estados Unidos. Este diseño y esta intención iniciales explican que, por lo menos durante sus primeros 15 años, se haya prestado mínima atención al tema de los empleos maquiladores como posible motor del desarrollo exportador. Su razón de ser era más sim­ ple. Tal vez no cumplió con su fin porque durante sus primeros 15 a 20 años empleó sobre todo mujeres semicalificadas en la industria de la costura y del ensamble ligero: un perfil sustancialmente distinto del bracero típico.

Pero sí cumplió en tanto que proporcionó abundante empleo manufacture­ro en una región del país donde el mismo había tenido muy escaso desarrollo.

El proceso de retorno ¿Cuántos son?

En 2008 los demógrafos mexicanos y estadounidenses detectaron cambios drásticos en los flujos de población entre los dos países.3 Fue la segunda vez que el uso de fuentes estadísticas oficiales de ambos países permitió detectar cambios de corto plazo en el flujo binacional. La primera ocurrió du­ rante la recesión de 2001-2003. El cambio de 2008 se puede observar a partir de fuentes nacionales. En México hay dos fuentes altamente con­ fiables, si bien distintas, para este fin: la Encuesta Nacional de Ocupación y Em­pleo y la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México. La pri­mera es una encuesta en la cual se visita a aproximadamente 60 mil 3

Véanse los trabajos de Jeffrey Passel, Lindsay Lowell y Salvador Berumen, en otros.

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hogares de todo el país cada tres meses. Cada hogar es visitado cinco veces en total. La información de migración se extrae de dos maneras: registrando a los que están en una visita y no en otra, y preguntando al entrevistado quién lle­ga, quién se va, a dónde se va o de dónde viene, y por qué. En la segunda en­cuesta, se entrevista a las personas que llegan a numerosos puntos de la frontera norte, procedentes tanto del sur como del norte (es decir Estados Uni­dos). Se obtiene información sobre su origen, su destino, las razones de su movimiento y sus características socioeconómicas.

Ambas fuentes registran un descenso sustancial en los flujos migratorios.

Ambos movimientos han disminuido. Sin embargo, los movimientos hacia Es­tados Unidos son los que disminuyen más, de más de un millón a 368 mil. El resultado es que hay una mucho menor pérdida poblacional mexica­ na. Es­to se explica, sobre todo, por la menor cantidad de salidas, y en segun­do lugar porque los retornos disminuyen menos: los mexicanos siguen regre­ sando a México.

Gráfica 1 Flujos y saldos netos migratorios según la enoe (2005-2010) absolutos (en miles) 1 200

1 085

941 751

800

605 400

405

429

393

477

395

368

330

262

0 -210

-400 -800

-147

-106

-358 -680

-512

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Salidas internacionales

Entradas internacionales

Saldo neto migratorio internacional

Fuente: Berumen (2011): estimaciones de cem del inm con base en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe) (2005-2010), trimestral, inegi.

La otra fuente muestra la misma tendencia, si bien las cifras absolutas difieren. En 2001 muestra un saldo positivo para México, lo cual no se repite en 2008.4 La emif privilegia el movimiento que ocurre por tierra en 4

Ésta es una diferencia importante respecto de las otras fuentes, mexicanas o estadounidenses.

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la frontera. Esto significa que sobreestima los flujos de personas indocu­ mentadas, de la región fronteriza y de escasos recursos. Los movimientos aéreos de personas con cualquier tipo de visa no se registran y, hasta hace poco, los movimientos aéreos de retorno de mexicanos indocumentados tampoco.5 Los indocumentados aprovechaban la posibilidad de regresar por avión para evitar retenes terrestres en Estados Unidos y asaltos y extor­ siones en México. En síntesis, se puede decir que, según estas fuentes, re­ tornan entre 260 mil y 400 mil personas por año a México.

Gráfica 2 Flujos y saldos migratorios a partir de la emif (2000-2009) absolutos (en miles) 1 200 800 400

681 328 455

729 559

406

628

748

542

325

275

856

816

709

326

364

404

630

438

404

255

0 -127

-170 -303

-400

-216

-310 -454

-800

-452

-226

-451

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Flujo sur

Flujo norte

Saldo neto

Fuente: Berumen (2011): estimaciones de cem del inm con base en la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México, 2000-2009.

En las encuestas de hogares de Estados Unidos (cps y acs), las cifras no difieren sustancialmente de las anteriores. Sin embargo, incorporan la es­ timación de la población indocumentada nacida en cualquier país. Dicha población ha disminuido desde su máximo de 12 millones hasta 11.1 y 11.2 millones en 2009 y 2010, respectivamente.6 Esta cifra parece diferir de la mostrada en las gráficas anteriores, pero no lo es si se toma en cuenta que se siguen otorgando visas de inmigrante y se sigue naturalizando una canti­ dad considerable de personas. De estos dos fenómenos, el segundo es más 5 Esto no significa que la emif ahora registre el retorno aéreo de las personas, sino que se ha hecho más difícil el retorno aéreo para los indocumentados.

6 La diferencia entre las estimaciones para 2009 y 2010 no es significativa.

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relevante en este periodo, es decir, que más personas nacidas en el extran­ jero han obtenido la nacionalidad estadounidense. En otras palabras, un saldo neto negativo para México de alrededor de hasta 200 mil personas podría ser consistente con la estabilización de la población no autorizada, si se toma en cuenta que una parte de la población mexicana indocumen­ tada en Estados Unidos ha realizado su solicitud de estatus de residente o de na­cionalidad, mismo que se les concede gradualmente. Ambos procesos ha­cen disminuir la población indocumentada. La proporción de población mexicana dentro de la población indocumentada total no ha variado mucho, suma 58% aproximadamente. Su participación en los totales de repatriacio­nes y removals o deportaciones, es mayor, alrededor de 70%. Es decir, que en la aplicación de las leyes migratorias estadounidenses persiste un sesgo se­ gún el cual es más probable que se deporte a un indocumentado mexicano que al proveniente de otro país. Este sesgo ya había sido discutido con auto­ rida­des migratorias de Estados Unidos en los años noventa. Una posibi­li­dad es que los mexicanos indocumentados actúen de tal manera que atraigan más la posibilidad de deportación. La otra posibilidad es que su apariencia los haga blanco de prácticas discriminatorias.

A continuación, las estadísticas de deportaciones (removals) y repatria­ ciones (returns) de mexicanos desde Estados Unidos. La cifra de removals o deportaciones es la que debería provocar más preocupación, porque se trata de personas cuya expulsión ha sido ordenada por un juez, y a las cua­ les se les prohíbe volver a Estados Unidos. Son encarcelados si se les sor­ prende en desacato de dicha prohibición.

Cuadro 1 Mexicanos deportados de Estados Unidos Año

Con antecedentes penales

Sin antecedentes penales

2005

70 779

98 252

169 031

2006

73 171

113 555

186 726

2007

76 967

132 029

208 996

2008

77 531

169 732

247 263

2009

99 619

180 600

280 219

2010

127 728

154 275

282 003

Total

Fuente: dhs (2010).

La columna de “antecedentes” se refiere a las deportaciones de personas con alguna condena (conviction). Sin embargo, más de 50% de las mismas se

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refiere a infracciones de tránsito. Éste es un fenómeno ampliamente co­ mentado. Se están usando violaciones administrativas mínimas (que no cuentan como “condenas” para residentes legales) como excusa para in­ cluir a estos migrantes indocumentados en los programas y procedimientos de expulsión previstos para criminales extranjeros. Además hay evidencias de que algunos mexicanos son incluidos en ese grupo sin que cuenten con nin­ gún antecedente penal. ¿Cómo están siendo deportados y repatriados?

Desde que concluyó el Programa Bracero, la escasa importancia política concedida en México a los migrantes de retorno favoreció que, durante décadas, regresaran como pudieran. Esto significaba que las condiciones de la expulsión o repatriación estaban fundamentalmente en manos de las au­ toridades estadounidenses, pero que también fueran víctimas de extorsión y abuso por parte de todo tipo de autoridades, empresas y de delincuentes en su trayecto hacia sus comunidades de origen. En 1990 la actitud del gobier­no mexicano empieza a cambiar al concebir a estos migrantes como ciuda­ danos y como trabajadores y proveedores, es decir, como agentes económi­ cos y políticos valiosos para y en México, personas cuyos derechos no expiran por el hecho de cruzar una frontera. Para cultivar esta relación se crea el Progra­ma de Comunidades de Mexicanos en el Exterior, la Dirección Gene­ ral de Protección Consular y más recientemente el Instituto de los Mexicanos en el Exterior. Para aminorar la extorsión de que son víctimas los repatria­ dos también se crea el Programa Paisano.

Este trayecto de atención creciente al proceso de repatriación se expresa en la búsqueda de acuerdos binacionales. Aunque en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) se incluyó un capítulo entero de­ dicado a la migración, sus alcances eran limitados. El gobierno mexicano adoptó una estrategia gradualista, con la cual esperaba llegar poco a poco a entendimientos migratorios amplios y satisfactorios para ambos países.7 En 1996 se firma, de manera bilateral, un memorándum de entendimiento (MoU) sobre protección consular de nacionales de México y Estados Uni­ dos. Este primer mecanismo ha sido modificado y expandido, y hoy existen más de 30 MoU para repatriación, la mayor parte de ellos entre autoridades 7 Una parte necesaria de esta estrategia consistió en el lanzamiento de un estudio binacional sobre migración, que arribó a acuerdos respecto del tamaño y la naturaleza del fenómeno (sre, 1997). Otros elementos que refuerzan la idea de una estrategia consistieron en un conjunto de otros acuerdos sobre notificación consular, apoyo a mexicanos detenidos, repatriación de cadá­ veres, y persecución binacional de traficantes de personas.

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locales de la frontera, aunque también existen acuerdos con gobiernos es­ tatales y locales no fronterizos, básicamente referidos a comunicación con­ sular. El memorándum principal ha sido modificado y extendido en 1998 y en 2004. Las autoridades mexicanas han considerado que el firmado en 2004 (llamado “Sobre repatriación segura, ordenada, digna y humana”) es el más amplio y el que, en principio, ofrece más seguridades de todo tipo a los migrantes. Este memorándum incluye los siguientes temas principales: 1. Respeto irrestricto a los derechos humanos de los nacionales mexica­ nos.

2. Preservación de la unidad familiar.

3. Trato especial a discapacitados, adultos mayores, menores no acom­ pañados y otros individuos vulnerables.

4. Facilidades para reportar casos de violaciones a los derechos humanos y asegurar la investigación de los mismos.

5. Contar con los mecanismos para identificar incidentes de maltrato o violación a estos derechos.

6. Garantizar la notificación consular y el acceso a la asistencia consular.

El gobierno mexicano hizo de conocimiento público a fines de los años noventa y principios de la siguiente década que estos MoU eran instrumen­ tos que, pese a su limitado poder vinculante, estaban logrando que mejora­ra significativamente el trato a los repatriados mexicanos. Por lo mismo, este tipo de instrumentos se replicó en las relaciones entre México y algunos países centroamericanos.

Sin embargo, la situación se deterioró radicalmente a partir del año 2000.

En la reunión bilateral de autoridades fronterizas de 2005, la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) hizo un balance de la situación de las repatria­ ciones. Sus apreciaciones son claramente negativas. La sre afirmó que hay una “falta cotidiana de notificación por parte de las autoridades estaduniden­ ­ses en la repatriación de personas pertenecientes a los grupos vulnerables, como adultos mayores, menores de edad, mujeres embarazadas, enfermos y discapacitados”. También señala que esas autoridades mantienen poca coor­di­ nación con el inm y los consulados fronterizos para la entrega de menores no acompañados; que hay un aumento de los nacionales de otros países “re­pa­ triados” a México; que se está repatriando a cantidades apreciables de per­ so­nas vulnerables fuera de horario, lo que “se está constituyendo en un pro­blema cada vez más grave”. Afirma que existe “falta de interés y voluntad de las autoridades estadounidenses, en algunos casos, para detectar y casti­ gar los abusos cometidos por algunos agentes migratorios federales en con­

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t­ ra de los migrantes”, y que “hace falta mejorar la notificación a las autori­ dades mexicanas cuando se repatria a ex convictos” (sre, 2005).

El autor acompañó a funcionarios del inm en un recorrido de un puente fronterizo de Ciudad Juárez en 2008. Pudimos constatar que no se avisaba a las autoridades mexicanas quiénes eran los repatriados ni cuándo se les repatriaba. Esto significa que es imposible entrevistarlos para conocer su situación, recoger sus quejas y ofrecerles servicios. Al pasar al lado esta­ dounidense para entrevistar al oficial a cargo y preguntarle por qué no se avisaba a la contraparte mexicana, éste afirmó que no tenía conocimiento de ningún acuerdo bilateral para el trato de los repatriados o para dar aviso a las autoridades mexicanas.

En septiembre de 2011 el autor entrevistó a varios responsables de las llamadas “casas del migrante” en Tijuana y Ciudad Juárez, así como a al­ gunos funcionarios municipales relacionados con los programas de recep­ ción. Las entrevistas se centraron en las condiciones en las cuales se repatria a los mexicanos y en los servicios a los que tienen acceso al llegar a México. Las entrevistas tenían tres propósitos: constatar que se cumple o no con los acuerdos, conocer la situación en la cual se les repatria y, por último, saber si las medidas administrativas ordenadas por la administra­ ción de Obama en julio de 2011 se estaban cumpliendo.8 Estas medidas estaban contenidas en una circular administrativa, donde el dhs9 ordenó a ice10 que se usara la latitud de decisión de los fiscales de in­ migración y del conjunto de funcionarios de este departamento para dejar de perseguir y deportar a quienes no representan ningún peligro para Es­ tados Unidos. Esto incluye, específicamente, a jóvenes que fueron llevados a Estados Unidos por sus padres, que no han cometido ningún delito y es­tudian; jóvenes que se han alistado en el ejército; madres de ciudadanos de Estados Unidos, y en general a quienes no han cometido ningún delito y han pagado impuestos. La circular no legaliza la estancia de estos migran­ tes, simplemente decreta no perseguirlos. De manera adicional, “ordena suspender el proceso de deportación” de quienes no tengan otra falta ade­ más de la migratoria, y liberarlos. Cabe señalar que el presidente Obama venía perdiendo el apoyo político de los hispanos, dado el incumplimiento de sus promesas de campaña sobre una reforma migratoria. Las entrevistas Se trata del trabajo de Uriel González y Esmeralda Flores de la Coalición Pro Derechos Humanos (Tijuana); Gabriela Morales y Blanca Navarrete del Centro de Derechos Humanos del Migrante, y de Gabriela García, ex funcionaria del programa (municipal) de atención al migran­ te. Las tres últimas fueron entrevistadas en Ciudad Juárez.

9 Department of Homeland Security, o “Departamento de Seguridad Interna”.

10 Immigration and Customs Enforcement, o “Aplicación de las Leyes Aduaneras y de Mi­ gración”.

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buscaban saber si las “casas del migrante” de la “frontera norte” habían percibi­do un cambio en el flujo: de uno con cantidades apreciables de depor­ tados sin antecedentes hasta julio de 2011, a otro sin ellos. Las entrevistas incluye­ron menciones de casos extremos de maltrato y de complicaciones relacionadas con violencia en México. Sin embargo, este recuento se centra en los hechos de la operación cotidiana de los funcionarios de las casas del migrante en estos dos puntos fronterizos.

La recepción de deportados y expulsados como sistema Hoy como antes, a México retornan personas que deciden libremente ha­ cerlo. Sin embargo, la tendencia relevante del flujo de retorno es el incre­ mento de la proporción que significan los deportados y expulsados. Se debe concebir el proceso de recepción de repatriados y deportados como mu­ cho más que la provisión de albergues. No sería erróneo pensar en este proceso co­mo una política que requiere coordinación binacional, de niveles de go­ bier­no y pública-privada. No obstante, si esto es correcto, falta mucho para que funcione debidamente, aunque es de justicia reconocer el compromiso de los entrevistados en Tijuana y Ciudad Juárez. Y tal parece que, por lo me­ nos en los años noventa, se cumplía más puntualmente con los acuerdos bilaterales. La repatriación por aprehensión en las inmediaciones de la fron­ tera y sin orden de un juez (return), pero sobre todo el proceso mucho más complejo y trascendente de la deportación (removal), originan una situa­ ción de precariedad y vulnerabilidad en la persona, desde el proceso en Es­ tados Unidos hasta la potencial reincorporación a su familia, que requiere apoyos múltiples, que pueden llevar meses. Este “sistema” está constituido por una variedad de actores, que incluyen agentes del inm, y de varias otras agencias gubernamentales, así como por trabajadores de las Organizaciones de la Sociedad Civil (osc), nacionales e internacionales, que a su vez pueden tener o no apoyo y articulación con el Estado mexicano. Sin embargo, el gra­ do y la manera en que tal sistema opera son muy variables a lo ancho de la frontera.

En Tijuana, la Coalición Pro Derechos Humanos incluye a las más im­ portantes organizaciones receptoras de expulsados en casas y albergues especializados. El Instituto de la Madre Asunta recibe mujeres; la ymca recibe jóvenes; la Casa del Migrante a hombres adultos y en el dif se recibe y atiende a niños. En su opinión, el manejo de los flujos ha mejorado mu­ cho desde que se completó este sistema. La coalición tiene además permiso de estar en el puente recibiendo a estas personas, entrevistándolos, entonces les recomienda hablar o recurrir a personas o instituciones especializadas según se requiera; cuentan con financiamiento federal a través del go­bierno

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del estado, pero la gran mayoría de sus ingresos (85%) proviene de otras fuentes. En Ciudad Juárez no hay tales acuerdos, aunque sí existe una red de comunicación intensa entre los responsables de las diversas institucio­ nes. En esta ciudad una desventaja adicional de los funcionarios de las casas es que no se les otorga un lugar propio en el puente, donde puedan entrevistar con cierta privacía a los deportados. Sí se les permite estar en uno de los puentes, pero dicen que el lugar en donde están es la oficina del inm y que los migrantes no hablan allí con franqueza. En otro puente de plano no hay lugar para ellos.

Además de que en Tijuana se reparten de manera ordenada a los migrantes y una sola persona puede administrar información de todo el conjunto, la Coalición Pro Derechos Humanos tiene presencia en el puente desde las diez y hasta las cero horas; el gobierno del estado los apoya, de tal manera que ellos o el inm pueden remitir a enfermos a hospitales de Baja Califor­nia; les brindan asesoría sobre reunificación familiar y recuperación de per­tenen­ cias y, si no han tirado sus papeles, les explican en qué consiste la de­por­ta­ción de la que fueron objeto.

La dinámica del flujo total sí ha cambiado mucho a partir de 2008. Hoy, por ejemplo, en la ymca de Tijuana se recibe aproximadamente a 2 500 jó­ venes al año, cuando hace dos o tres años era el doble. Sin embargo, no han perci­bi­do ningún cambio a partir de julio de 2011, cuando se emitió la circu­ lar de referencia. Mencionan casos que claramente deberían haberse bene­ ficiado de una suspensión de deportación, o del abandono del proceso en su contra, y sin embargo los deportan. Tal parece que, en sus primeros dos meses y medio de vida, las órdenes de cambiar los criterios de deportación no se acataron, o no habían trascendido a los operadores directos.

Los MoU, o como ellos lo llaman, por su nombre en México, el Programa de Repatriación Humana se cumple deficientemente en los puntos a los que ellos tienen acceso por varias razones, sobre todo imputables a las autori­ dades de Estados Unidos.

• Antes de la deportación, se debe cumplir con el punto relativo a la no­ tificación consular. Nadie anticipó que la administración Obama iba a deportar tantas personas; los recursos consulares de sre son limita­ dos, y, por lo tanto, el proceso de certificación por el cónsul mexicano de que el individuo a deportar se encuentra en buen estado de salud y no ha sido maltratado por las agencias del dhs u otras (como las po­li­ cías locales) es deficiente. Los cónsules están saturados. Se lleva a ca­bo con mucha frecuencia de manera remota, por teléfono o video­con­fe­ rencia, y puede ocurrir como una llamada en la madrugada al celular del cónsul. Incluso cuando es videoconferencia, el cónsul mexicano

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no tiene posibilidad de saber quién acompaña a la persona, si se le está intimidando, o si tiene señales físicas de maltrato. Poco antes de la en­ trevista acababan de “certificar” de esta manera a un menor, que al ser recibido en México mostró señales de maltrato físico.

• Las autoridades de Estados Unidos usan puntos de cruce y horarios no acordados para la repatriación. En algunas ocasiones, han lleva­do a cabo cambios en los puntos de deportación a petición de autorida­des me­xicanas (como el presidente municipal de Ciudad Juárez), pero las más de las veces el uso de puentes y horarios ajenos al programa, en su opi­nión, se relaciona con la deportación de personas vulnerables, enfermas, o que han sido víctimas de maltrato en Estados Unidos. Por ejemplo, los puentes de Tamaulipas nunca fueron registrados como parte del prh y, sin embargo, se ha incrementado el flujo de repatria­ ción por allá como consecuencia de la política de “deportación lateral” (es decir, lejos del punto de internamiento). Tamaulipas evidentemente no debería usarse por sus condiciones de inseguridad. El alcalde de Ciudad Juárez, en el peor momento de violencia en la ciudad, pidió que se dejara de repatriar por Ciudad Juárez, y que se hiciera por Oji­ naga. Comentan que este cambio fue negativo, porque en Ojinaga no hay nadie que los reciba, y si bien en Ciudad Juárez existe el crimen organizado, en Ojinaga “sólo hay crimen organizado”, con lo cual los de­portados son entregados a los delincuentes. Esta situación ya regresó a la normalidad, con deportaciones por Ciudad Juárez.

• Los funcionarios a cargo directo del proceso legal, así como los que conducen a los deportados a la frontera, les mienten a éstos. Incum­ plen con el deber de traducir las sentencias, o lo hacen mal de mane­ ra intencional, con el objeto de que los deportados no se resistan o de que, en su oportunidad, no exijan un juicio en el que tienen posibilida­des de ganar. De esta manera, al cruzar el puente algunos piensan que tendrán posibilidades de conseguir una visa, o de volver a ver a su fa­mi­lia en poco tiempo, porque “les hicieron el favor de repatriarlos por repatriación voluntaria”, cuando en realidad sus pa­ peles indican que fueron erradicados de por vida o por un plazo muy largo, sin opción a visa. Esto se complica porque muchos tiran los papeles de la sentencia al cruzar el puente, y por lo tanto es mucho más difícil saber cuál es su situación legal verdadera.11 11 El autor pudo constatar la precisión de esta afirmación, en el curso de una entrevista a un deportado por aire. Él pensaba que el oficial a cargo del proceso había sido muy generoso, por­ que le había dicho que le había conseguido que, con autorización del dhs, se le concediera la visa al solicitarla en México. Nada en los documentos que traía el deportado mencionaba esta concesión, y por el contrario, se le erradicaba sin atenuantes por muchos años.

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• Los deportados llegan sin pertenencias. Cada agencia del dhs tiene una política propia para la recuperación de pertenencias. Por ejemplo, la cbp12 (encargada de los arrestados en los puntos de cruce) les puede devolver sus pertenencias en 24 o 48 horas, pero los repatriados lo tienen que saber y tienen que hacer la solicitud de inmediato. Pero si las autoridades de Estados Unidos no los repatrian dentro del programa, o si no hay un funcionario del inm o de las ocs en el puente, nunca se enteran de esta posibilidad y pierden sus pertenencias, que llegan a ser cuantiosas. Dicen los entrevistados que los funcionarios a cargo de las deportaciones tienen la obligación de informarles las condicio­ nes de recuperación de pertenencias, pero que no lo hacen o lo hacen en inglés y rápido (en Jalisco hemos entrevistado una gran cantidad de deportados que afirma que les quitaron todas sus pertenencias y nun­ ca las recuperaron).

• Una mayoría de estas personas es repatriada sin identificaciones. Esto los hace muy vulnerables en México y les impide hacer muchas cosas, entre ellas abordar autobuses foráneos, que ponen cada vez más requi­ sitos por la inseguridad. El inm les entrega unas identificaciones, en caso de que sean repatriados dentro del programa o de que lleguen a una de las casas, pero muchos no llegan ahí, por una parte, y por la otra hay problemas con diversos cuerpos policiacos y con el ejército. Las ciudades fronterizas son inseguras13 y hay una gran presencia de va­ rios cuerpos de seguridad. Unos entrevistados afirman que los peores cuerpos de seguridad son los municipales, mientras que otros afirman que el ejército destruye las identificaciones temporales que se les da a los migrantes. Éstos no pasan todo el día en los albergues mientras du­ ra su estancia; se les anima a salir a la ciudad, pero ahí son víctimas de estos cuerpos de seguridad, que destruyen sus documentos y, a ve­ ces, los detienen ellos o los responsables del siguiente retén. Los rete­nes vo­lantes son particularmente difíciles, puesto que los funcionarios de las casas no tienen información que les diga a los albergados dónde pue­ den ir y dónde no.

• Algunos entrevistados afirman que los funcionarios del dhs y otros tienen como consigna castigarlos y hacerlos sufrir. En Tijuana los en­ trevistados afirman que 20% de los repatriados no había recibido co­ mida en 24 horas. Las entrevistadas en Ciudad Juárez dicen que no Customs and Border Protection o “Aduana y Protección Fronteriza”.

En el periodo de las entrevistas, la inseguridad variaba grandemente. Mientras que Tijua­ na era concebida como una ciudad segura por los habitantes con quienes tuve oportunidad de platicar, Ciudad Juárez de ninguna manera lo era, aunque varios entrevistados afirmaron que la situación había mejorado y que esperaban retomar su vida normal.

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es el caso. Pero coinciden en que la comida que han recibido en las últimas 24 horas se limita a galletas y agua. En invierno, algunos repa­ triados aprehendidos en el río son regresados con su ropa mojada, a pesar de que el procedimiento estándar es que se les dé ropa blanca ti­po pants, con sandalias muy corrientes que se deshacen pronto. Otros son regresados en invierno en shorts. Algunos relatan que los cambian hasta cinco veces de centro de detención en dos días. Otro funciona­ rio de la sre afirma que ha recibido a algunos que han sido cambiados de una celda de castigo tipo jaula que especifica un máximo de 12 ho­ras de estancia a otra igual, esto con el fin de no exceder el tiempo má­ximo en ninguna de ellas, pero con el efecto de que permanecen en ellas hasta 36 horas.

• La separación familiar es particularmente difícil. Algunos entrevista­ dos afirman que los separados no saben por dónde ni cuándo se va a repatriar a sus familiares. Con la política de repatriaciones laterales esto significa que pueden viajar hasta el otro extremo de la frontera.

Cuando los hijos son entregados a la custodia del gobierno de Estados Unidos, la dhss-Unaccompanied Minors pide al dif en México que certifique que los padres y la vivienda a la cual llegan los padres de los menores en México cumplen con numerosas condiciones. El problema es que en México los padres ganan muy poco dinero –en términos de Estados Unidos– y que un porcentaje pequeño de viviendas cumple con esos estándares, totalmente estadounidenses. Éste se convierte en un obstáculo para la recuperación de sus hijos.

• Un problema grave y estrictamente mexicano es que, en Ciudad Juá­ rez, los repatriados son asaltados, robados, heridos y asesinados por grupos criminales, y aunque los funcionarios de las casas denuncien a los autores, o los lugares donde suceden los hechos, las autoridades no hacen ningún caso hasta que se presenta una masacre, o se hace un es­cándalo mediático. En el momento de la entrevista, la percepción de inseguridad en Ciudad Juárez había mejorado, pero los asesinatos de per­sonas vulnerables continuaban. El problema con estos migrantes era menor que antes pero todavía grave.

Lo anterior, salvo que se niegue el testimonio de los encargados de las Casas del Migrante, señala que los acuerdos y el programa de repatriación son incumplidos sobre todo por el gobierno de Estados Unidos, pero que también hace mucha falta coordinar mejor a los diversos actores del lado mexicano, y que la inseguridad es otro factor en su contra. El rechazo por parte de los cuerpos de seguridad de las identificaciones provisionales emi­ tidas por una agencia oficial de la sre es particularmente grave.

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Perfil de los repatriados en 2010 Las entrevistas a repatriados recibidos por el inm y las de una muestra alea­ toria de migrantes Norte-Sur que declaran ser expulsados de Estados Unidos (en la emif) ofrecen elementos básicos para entender este flujo. Según Ro­ dríguez (2011), la cantidad de repatriados está disminuyendo claramente.

Aunque las cifras puntuales difieren entre las fuentes mexicanas y las de Estados Unidos, la tendencia es la misma que la señalada en el cuadro 1; tan sólo de 2009 a 2010 la caída es de 20-22%, y la tendencia es la misma desde 2005. Hay un crecimiento proporcional de la cantidad de hombres adultos y la caída correspondiente de mujeres y menores. Pero llama la atención la cantidad de menores no acompañados: 72% de los adolescentes son repa­ triados solos, si bien sólo 24% de los menores tienen 12 años. En el curso de 15 años, ha repuntado claramente el porcentaje de personas provenientes del campo, de desempleados, de migrantes sin experiencia en Estados Uni­ dos, con pocos intentos de cruce y cada vez más, que sí emplearon a un “pollero” o “coyote”.

Es notorio que el porcentaje de quienes declaran que su vida corrió pe­ ligro en el proceso no se modifica sustancialmente en 10 años, de algo menos de 26% a un poco más de 27%. Los relatos de migrantes recientes ciertamente indican que, en la actualidad, los riesgos son mucho mayores que antes.

La duración de la estancia de los repatriados también ha variado. El porcentaje de quienes declaran haber sido aprehendidos después de un año de estancia crece. A la pregunta de cuál consideran que es su país de residen­cia, en 1999, 3% afirmó que era Estados Unidos. En 2010 esta cifra es de 30 por ciento.

Recuérdese que no todos los migrantes han sido expulsados y que tam­ poco retornan por tierra. Es decir, una gran cantidad no es registrada por la emif y cabe suponer que ese flujo, el no registrado, sea menos vulnerable.

Se trata de personas que retornan de manera realmente voluntaria y que en la mayoría de los casos cuentan con todos los documentos necesarios para regresar a Estados Unidos de manera legal. A pesar de esto, el flujo analiza­ do por la emif es real y digno de toda la atención de la política pública.14 La disparidad entre la suma de deportados de un quinquenio y la suma de personas que reportan haber vuelto de Estados Unidos en un quinquenio es muy grande. En el quinquenio 1996-2000, la cantidad de eventos de deportación era el doble de la cantidad de personas regis­ tradas en el censo que reportaban haber vivido en Estados Unidos pero haberse incorporado o reincorporado a un hogar en México en ese periodo. Esta disparidad crece: en el quinquenio 2000-2005 es de 3 a 1. Desde luego, las deportaciones son eventos y el censo y el conteo cuen­ tan personas reportadas como residentes de un hogar mexicano, pero es una disparidad digna 14

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De regreso Acceso a programas sociales Los análisis más amplios del retorno migrante (Masferrer y Roberts, 2009) señalan que en 2005 persistía la tendencia de los migrantes de retorno de origen rural de no volver exclusivamente a sus comunidades de origen, sino a otras mayores, y a concentrarse en las ciudades más dinámicas de México. Ésta es una vieja tendencia, observada en los primeros estudios ja­ liscienses sobre el tema (Arroyo, Winnie y Velázquez, 1986) y en aquellos lle­vados a cabo en la primera década de este siglo en numerosas ciudades me­dias del occidente (Papail y Arroyo, 2009).

En el estudio más reciente y representativo del país (Masferrer y Roberts, 2009), correspondiente al conteo de población de 2005, los destinos con saldos positivos son Quintana Roo, Baja California y Baja California Sur. Por tamaño de población, las ciudades medias muestran una mayor tasa de retorno. Por tipo de región, retornan más a los estados del norte fronterizo y del sureste, donde hay una dinámica económica, pero también a los estados pobres de incorporación reciente a la migración (Veracruz, Oaxaca, Chiapas, Puebla). Esto significa que también siguen regresando a localidades pobres y marginadas. El conteo reporta que los hogares con migrantes de re­torno cuentan con mejores viviendas, más equipo doméstico (estufa, refrigerador, etc.) y menos acceso a la seguridad social, aun si se controla por tamaño de localidad.

Con el objeto de orientar la política social, cada año la Secretaría de De­ sarrollo Social (Sedesol), con base en criterios técnicos emitidos por el Con­sejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Cone­ val), decreta un territorio determinado del país como Zona de Atención Prioritaria (zap); éstas se encuentran definidas fundamentalmente por altos niveles de marginación, rezago social y pobreza. En 2009 comprendían 1 251 municipios preponderante pero no exclusivamente rurales, donde habita 16% de la población nacional.15 El Coneval aplica en esas zonas una encuesta que define las condiciones socioeconómicas de esa población y la aplicación de varios programas sociales. La encuesta es representativa de las zap. En 2009 se entrevistó a 9 300 hogares y se incluyeron preguntas bási­ cas sobre el proceso migratorio.16 Estas preguntas permiten estimar la co­ de análisis (es probable que se subestime a quienes han llegado, pero también que algunos de­ portados de cada quinquenio hayan vuelto a Estados Unidos).

15 Las primeras definiciones de zap sólo incluían municipios. Las más recientes incluyen también a localidades que están fuera de municipios zap pero con rezago socioeconómico alto.

16 Mediante convenio con el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.

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bertura de programas sociales en hogares con y sin migración nacional o internacional.

Asimismo, 7.2% de los hogares respondió que sí había partido un miem­ bro del hogar en los últimos dos años;17 4.6% era migración nacional y el resto internacional. Esto no significa que haya partido 2.6% de la población en dos años. Al calcularlo por individuo, la tasa de emigración es de 4/1000/ año, cifra no significativamente distinta a la encontrada por una encuesta aplicada a hogares de zonas pobres, marginadas y rurales del país en 1998 (encel). Es muy posible que la tasa haya crecido en los primeros cinco años de este siglo y que esta cifra represente la caída reciente ya documentada.

De cualquier manera, la tasa es más alta que la que resulta de un análisis de las gráficas 1 y 2. Esto sugiere que la tasa de emigración en los municipios más marginados y rezagados del país se ha acercado, y posiblemente superado, al promedio nacional. Banegas (2011) observa que hay evidencia en esta encuesta que hace pensar que la asociación entre pobreza y emigración se ha intensificado. Como apoyo externo, cita la emif, según la cual en el año 2000 partieron 3 445 chiapanecos a Estados Unidos, mientras que en 2008 esta cifra creció a 83 mil , y algo parecido sucedió en Veracruz. De 9 044 en el año 2000, se pasó a 35 mil en el año 2008. En otras palabras, los aparta­ dos anteriores mostraron que el flujo total descendió fuertemente, pero además es muy posible que la composición social y geográfica del mismo haya cambiado de manera drástica.

La composición del flujo de la zap a Estados Unidos no muestra sorpre­ sas: está compuesto en 76% por hombres, con un promedio de escolaridad bajo (8.9% analfabetas) y una mayoría (dos tercios) de hijos de familia. Este último dato es interesante, porque 42.8% de los hogares con migración es­tán encabezados por mujeres (contra 16.9% de los hogares sin migra­ ción). Por lo tanto, la alta proporción de hijos en el flujo sugiere que los padres de familia varones ya habían partido antes. Los hogares con migrantes tienen 0.3 menos miembros que el promedio de la zap, o sea que eran un poco mayores que el promedio antes de la última partida.

Al igual que el conteo de 2005, esta encuesta muestra algunos indicado­ res de mayor rezago social entre hogares con migración, en particular en población que no asiste a la escuela y población sin derechohabiencia. Pero al mismo tiempo, algunos indicadores son mejores: una menor proporción de hogares con piso de tierra y mayor presencia de electrodomésticos.

La encuesta no permite comparar niveles de ingreso. Para este fin se to­mó el nivel de seguridad alimentaria del hogar, que está fuertemente correla­ cionado con el ingreso. Los hogares con migración internacional muestran 17

Extraído de Banegas (2011).

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niveles significativamente menores de inseguridad alimentaria; 47.6% de los hogares con migración internacional en general tiene seguridad alimen­ taria. Si se analizan sólo los hogares con emigración internacional de la zona de emigración tradicional, el porcentaje sube a 62.3 por ciento.

En las zap el porcentaje de hogares que recibe remesas en 2009 (3.6%) es menor que el promedio nacional para 2006 (5.8%), lo cual puede deberse al descenso en las remesas provocado por la recesión en Estados Unidos.

Sin embargo, esto comprende a 75.5% de los hogares de donde partió una persona durante los dos años previos. Las remesas se asocian con menor rezago social y mayor seguridad alimentaria. En la región tradicional, el por­ centaje de hogares con migración internacional que recibe remesas es más alto, pero no de manera significativa.

El interés central del análisis de esta encuesta es estimar si los hogares con migración internacional acceden a programas sociales de la misma ma­ nera que los hogares sin migrantes. La hipótesis es que ningún programa busca excluir estos hogares, pero que los requisitos impuestos en cuanto a certificación, corresponsabilidades y trámites sí implican un cierto grado de discriminación en su contra. Los individuos ausentes no pueden realizar muchos trámites y quienes se quedan en el hogar tienen una mayor carga de trabajo que puede impedirles trabajar o cumplir con requisitos.

Este análisis muestra que, en general, no hay diferencias notables en ac­ceso a programas sociales entre hogares con y sin migrantes. En el caso del Pro­ grama Oportunidades no hay diferencia significativa, y en el del Se­guro Popu­ lar, del Programa 70 y + y Procampo, los hogares con migración tienen un mayor acceso a los programas, aunque las diferencias son pequeñas.

Al intentar controlar por nivel socioeconómico y migración, sin embar­ go, se evidencia una asociación entre seguridad alimentaria y migración internacional. Esta asociación es equívoca en términos de mecanismo cau­ sal. Por una parte, es posible que persistan tasas muy bajas de emigración entre los hogares más pobres de las zap. Por la otra, que la existencia de mi­gración internacional mejore el ingreso total del hogar y, por lo tanto, que haya disminuido su pobreza. Y ambos fenómenos pueden coexistir.

Esto se agudiza al tomar en cuenta migración y afiliación a programas so­ ciales: los hogares con ambas características exhiben una mucho mayor seguridad alimentaria. Lo anterior es evidencia de que no hay un proceso de exclusión sistemática de migrantes ni de hogares con migrantes.

Sin embargo, nuestro equipo hizo trabajo antropológico de campo en 12 comunidades de cuatro estados (Chiapas, Oaxaca, Michoacán y Jalisco) con el fin de profundizar en el tema. Seleccionamos intencionalmente por lo menos una comunidad de cada estado con índice alto de intensidad migra­ toria. Nuestra técnica central para el análisis del acceso a programas sociales

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fue la Trayectoria de Atención y Gestión (tag). Esta técnica permite analizar con detalle lo que sucede desde que una persona se entera de que existe un programa o servicio, hasta que lo obtiene o tiene una experiencia signifi­ cativa con él.

No es posible abordar todos los hallazgos etnográficos en este espacio.

Sólo mencionamos tres de Oaxaca, que resultan particularmente relevantes para los migrantes y sus familias.

Los municipios de la Cañada y Costa Chica de Oaxaca han sido territo­ rios conflictivos desde hace mucho tiempo. El programa Piso Firme, de la Sedesol, ensayó un par de estrategias de intervención antes de encontrar la correcta. Primero contrató, por concurso, a una empresa constructora del estado. Esta empresa no tenía experiencia en la región misma. Cuando la empresa empezó a toparse con actores políticos regionales que querían in­ tervenir en el proceso de diversas formas, optó por hacer lo menos posible: colocó el material de construcción en un punto central de los pueblos y avisó que vinieran las personas a recogerlo y hacer su piso firme. Los ho­ ga­res sin hombres o con hombres migrantes, casi sin excepción, se queda­ ron sin el material porque no pudieron recogerlo o no previeron el gasto de peo­nes y albañiles. Ante esto y el desorden suscitado en los pueblos, que im­plicó que muchos beneficiarios nominales no se enteraran o no reco­ gieran el material, algunos líderes organizaron grandes protestas con sus propios fines. Después de un segundo ensayo que tampoco funcionó co­ rrectamente, la Sedesol decidió instalar una oficina regional que da segui­ miento a los avances de todos los programas de la Sedesol. Esta oficina, de hecho, suple el trabajo que normalmente la Sedesol deja para los gobiernos locales, pero hasta cierto punto puede hacer un trabajo superior porque coordina directamente todos los trabajos y programas. El único inconve­ niente es que la aportación municipal es de casi cero.18 En el momento del estudio etnográfico, la oficina daba seguimiento por lo menos cada mes a los avances en electricidad, piso firme y agua potable en la región. Los avances eran manifiestos, pero además la población y sus líderes habían aceptado el procedimiento. Básicamente, la experiencia indica que suponer que todos los hogares tienen cierto tipo de fuerza de trabajo en la localidad es un error, lo mismo que suponer que los gobiernos municipales van a coordinarse fluidamente con las empresas seleccionadas, con la población o con niveles más altos de gobierno.

El segundo caso es el del Programa Oportunidades. El programa tenía más de diez años operando en la región cuando hicimos el estudio. Una bue­na parte de la población se ha vuelto experta en su manejo: hay un conjunto de 18 En uno de los municipios de estudio la aportación municipal era de 7%. En el otro de otra región era de 35% (Sánchez, 2011).

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mujeres que trabaja en la ciudad de México (a siete horas en autobús) y que tiene las redes para saber cuándo llega la transferencia para asistir a reco­ gerla, además de que también acude a sus citas médicas y charlas. Otra gran cantidad de titulares del programa ha logrado dar de baja a sus esposos migrantes del hogar. Aunque ellos sigan siendo parte del hogar, de esta ma­ nera sus ausencias prolongadas no implican incumplimiento de correspon­ sabilidades, y así el hogar sigue siendo beneficiario.

Pero no todo es tan exitoso. En primer lugar, la migración laboral decidi­da con cierta urgencia, es decir, la más común entre los más pobres, con fre­ cuencia lleva a incumplimiento de corresponsabilidades, y éste a su vez a que se suspendan los pagos o se dé de baja a los hogares. Las mejoras a la vivienda también pueden ser perversas, porque pueden llevar a descalificar un hogar, y todavía peor cuando se trata de alguien que vive o cuida la casa de un pariente migrante: como el denominador común de la entrevista de selección es la desconfianza, es muy raro que un entrevistador le crea a una persona que la casa no es suya y que sólo se la cuida a un pariente. Normal­ mente ponen la casa como suya, y esto la excluye. Pero incluso si la casa es propia y producto de migración pasada, eso no significa que el ingreso ac­ tual de la familia sea alto (los hijos pueden regalarle una casa a su mamá, pero esto no significa que la mantengan). Los hogares más discriminados que encontramos en Oaxaca, sin embargo, son aquellos encabezados por mu­ jeres en que éstas son migrantes regionales (asisten a varios tianguis de localidades cercanas), o los compuestos por estas micro-comerciantes y sus maridos jornaleros, que también son contratados de manera regional pero tienen que ausentarse de su hogar varios días a la semana. Su problema es que ni siquiera pueden mantener las redes sociales para recibir la información sobre pagos, por una parte, y por la otra no pueden darse el lujo de dejar de trabajar unos días para cumplir con corresponsabilidades aunque estén pre­ viamente anunciadas, porque necesitan el ingreso diario. Estos hogares, casi sin excepción, terminan excluidos del programa. Aunque el Programa Opor­ tunidades es uno de los mejor “focalizados”, es decir, que tiene éxito en lle­gar a los hogares pobres, hay cierto nivel económico y forma de organización de algunos hogares extremadamente pobres que son incompatibles con la per­ manencia en él.

Por último, hay otra fuente de discriminación contra hogares migrantes que tiene que ver con los gobiernos y la gobernabilidad locales. Las auto­ ri­dades municipales, o de delegaciones y agencias municipales, con frecuencia deciden no otorgar actas de nacimiento, o no dar comprobantes de domici­lio a personas que han sido migrantes, con una variedad de excusas: no darle un “certificado de tercera edad” a un pensionado de Estados Unidos, porque el Programa 70 y + “sólo es para viejitos pobrecitos que no tienen pensión”;

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no darles actas de nacimiento a los hijos de una pareja migrante en Estados Unidos, porque “para qué se los llevaron para allá. Si ya tienen papeles de allá para qué quieren de acá”. También es muy común que, cuando hay operativos de incorporación o actualización de cualquier programa, el de­ recho cobrado por emitir actas suba hasta 800 o mil pesos, lo que también excluye a muchos. Y en zonas conflictivas, las personas expulsadas de una comunidad o municipio quedan excluidas de procesos oficiales de identi­ ficación, particularmente cuando hubo violencia en su expulsión o hay amenaza de violencia en su contra y se quedaron sin papeles. Quienes tienen el registro de sus actas son quienes los han expulsado. El producto de estos diversos procesos es que se crea un grupo de “indocumentados en su propia tierra”, sin acceso a programas sociales ni a derechos políticos.

Reflexión final En lo sustancial, el autor ratifica sus conclusiones y recomendaciones de política de anteriores trabajos (Escobar, 2008 y 2009). En este apartado, sin embargo, se abordan algunas de las recomendaciones puntuales que surgen del análisis concreto emprendido antes. La naturaleza, volumen y ob­ jetivos de la migración México-Estados Unidos y de los migrantes se defi­ nen sobre todo por desequilibrios estructurales y por la ambivalencia de las leyes de inmigración de ese país, que en épocas de crecimiento “deja pa­ sar” y en las de crisis y recesión castiga y expulsa con severidad excesiva a los migrantes y sus familias. En el curso de la más reciente crisis, ya prolon­ gada, hay indicios de que han operado correctamente algunos mecanismos de mercado, aunados a la represión: los migrantes han partido a Estados Uni­dos en mucho menores cantidades. Hasta cierto punto, esto podría suge­ rir que, al volver el crecimiento, el mercado operaría en el sentido contrario, y los mi­grantes volverían a partir en grandes cantidades.

Esta apreciación será sin duda parcialmente correcta. Pero hay dos fac­ tores que no cambian cíclicamente, sino que se han acumulado y no tienen vuelta atrás. En primer lugar, es imposible regresar a la laxitud migratoria de los años setenta y ochenta. Los cuerpos de seguridad relacionados con la misma han adquirido un poder tal que es imprescindible que mantengan su actuación para justificar su presupuesto. El miedo al terrorismo se expre­sa en prácticas relacionadas en lo esencial con la migración y con el “otro vi­ sible”. Asimismo, las autoridades locales están sujetas a cada vez más ac­tos legislativos que les exigen aplicar las leyes migratorias, además de que res­trin­ gen los derechos de los inmigrantes. Aunque hay actos legislativos loca­les proinmigratorios (uno de los cuales, en San Francisco, es muy conocido), la

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inmensa mayoría de los mismos es represiva. El otro factor es que la com­ binación de la urbanización de los empleos con la represión migratoria ha estabilizado mucho más a la población inmigrante de origen mexicano.

Esa población vio precarizados sus empleos en la actual crisis y será la pri­ mera en acceder a las mejores ocupaciones que se creen en el mercado de trabajo secundario cuando la situación mejore. En otras palabras, la políti­ ca mexicana de “dejar partir”, aunada a la atracción del mercado de Estados Unidos, creó una población amplia y precaria en ese país que está en una po­sición mejor que los mexicanos de México para acceder a esos empleos.

Y es opinión de este autor que esta misma combinación de políticas per­ versas de los dos países ha favorecido el desarrollo de la precariedad laboral en esa población. Los patrones han rebajado las condiciones laborales de la misma porque es indocumentada y abundante. Hoy, cuando no se pue­ de es­perar ninguna colaboración del gobierno de Estados Unidos, toca al gobierno mexicano hacer lo posible por impedir que esa población siga cre­ ciendo y con ello empeore su precariedad laboral y su vulnerabilidad legal y social.

En primer lugar, el desarrollo de políticas sociales efectivas que brinden protección social a los mexicanos de ingresos medios y bajos reducirá los in­ centivos para partir de manera imprevista, indocumentada y sin recursos materiales y sociales hacia Estados Unidos. Es necesario fortalecer estas po­líticas con el fin de que constituyan un sistema cada vez más robusto y significativo.

En segundo lugar, el robustecimiento de este sistema significará que las remesas podrán dedicarse a mejorar el nivel de vida y las inversiones de estos mexicanos. Una proporción cada vez menor se dedicará a imprevistos y emergencias.

Por último, un sistema fuerte de protección social “que resulte accesible para la población, incluyendo la migrante”, constituirá un factor de atrac­ ción para esos mexicanos que están cada vez más excluidos de servicios en Estados Unidos. Y las pensiones no contributivas que ya existen pero se li­ mitan a zonas rurales podrán hacer que vuelvan grandes cantidades de pen­ sionados de Estados Unidos.

Así, la transformación radical de la situación se producirá o bien cuando la brecha salarial se reduzca sustancialmente o cuando sea imposible, en la práctica, trabajar como indocumentado. Pero por el momento los anteriores factores serán positivos.

En la frontera, el nivel de vulnerabilidad de los migrantes está en un máxi­ mo aparente, sin que se haya medido confiablemente. Por una parte, Estados Unidos no cumple con los acuerdos, y el cambio de partido en el poder no parece haber mejorado la situación. Por el otro, la inseguridad fronteriza

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acrecienta el riesgo de los migrantes. El Programa Paisano midió mejoras en el trato a los migrantes hasta 2006. Pero la situación actual, sin duda, ha em­ peorado. El gobierno de Estados Unidos incumple de manera flagrante y sistemática los MoU, que si bien no poseen el rango de tratados sí se consi­ deran instrumentos legales entre dos países con buenas relaciones entre sus respectivas administraciones. El gobierno mexicano no ha exigido su­ ficientemente su cumplimiento, ni ha movilizado recursos de negociación que hagan reaccionar al dhs: cerrar puentes fuera de horas, exigir notifica­ ción consular presencial en horas laborales, exigir compensación en casos flagrantes de patologías recién adquiridas, etc. Algunos acuerdos locales han sido positivos, pero es posible decir que se está produciendo una gran canti­ dad de abusos y malos tratos, y que en ocasiones se incumplen los acuerdos precisamente para evitar que se evidencien estos maltratos. El gobierno mexicano puede y debe hacer mucho más para exigir notificaciones consu­ lares adecuadas, repatriación en los puntos y horarios acordados, y ya en te­rritorio mexicano, debe facilitar que se les brinde mucha más información y servicios a los migrantes, y hacer mucho más por evitar que se les asal­te, secuestre o asesine. El primer punto en este sentido, desde luego, es exigir a nuestros propios cuerpos de seguridad que respeten y acepten las identifi­ caciones provisionales emitidas por la Secretaría de Gobernación. Sin ellas, es casi imposible para los migrantes retornar a sus regiones de origen. Un segundo punto es invitar a los deportados a llenar una solicitud con infor­ mación básica que permita detectar de manera preliminar si es candidato a los principales programas y servicios sociales, incluso el educativo y de salud. El tercero es facilitarles el transporte aéreo desde la frontera. Hay un programa bilateral que ofrece esta posibilidad, pero se requiere uno mexi­ cano que evite que pasen por puntos de alta inseguridad.

Los resultados de la encuesta en las zap deben ser tomados de manera positiva. En lo básico, ofrecen evidencia estadísticamente confiable en el sentido de que no se discrimina en contra de hogares migrantes. Sin em­ bargo, el análisis etnográfico presentado –y otros resultados no expuestos– sí indican que hay alguna discriminación en contra de tipos específicos de hogares y de migrantes. Algunos de ellos se encuentran entre los más po­ bres de México, que son los que más requieren estos apoyos. Estos problemas deben revisarse y corregirse. Por último, es relativamente comprensible que los municipios más pobres de México no sean los más competentes en la emisión puntual y oportuna de documentos de identidad. Pero debe exigír­ seles un mejor cumplimiento de su obligación (facultad de emitir actas).19 19 Otro punto extremadamente simple que mejoraría la situación consiste en prohibir la caducidad de las actas de nacimiento.

LA POLÍTICA SOCIAL MEXICANA Y LOS MIGRANTES DE RETORNO

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Y si no lo hacen, facultar a una instancia federal para hacerlo en segunda instancia y a un costo definido.

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TERCERA SECCIÃ&#x201C;N

RELACIONES LABORALES

LA REFORMA LABORAL DE 2017-2018, LO QUE ESTÁ EN JUEGO: ENTRE EL CORPORATIVISMO SINDICAL Y LA DEMOCRACIA EN MÉXICO GRACIELA BENSUSÁN*

INTRODUCCIÓN El propósito de este capítulo es analizar qué está en juego en la sorpresiva reforma del artículo 123 constitucional del 24 de febrero de 2017 que, entre otros cambios, trasladó la justicia laboral hacia el Poder Judicial y creó un órgano autónomo a nivel nacional para registrar los sindicatos y con­ tratos colectivos, minando las bases del arreglo corporativo en el mundo del trabajo. Uno de los antecedentes más inmediatos de esta reforma fueron los Diálogos por la Justicia Cotidiana, convocados por la Presidencia de la República en 2014 y organizados por el CIDE (2015), cuyos resultados se dieron a conocer en 2015. Sin embargo, también influyeron las recomenda­ ciones de organismos internacionales y, finalmente, resultaron decisivas las presiones provenientes de Estados Unidos en el marco de la negociación del Tratado Transpacífico que llevaron al presidente a presentar la iniciativa de reforma constitucional en abril de 2016.1 Comienzo señalando el argumento que guiará la exposición: lo que está en juego en la reforma constitucional y en su reglamentación es la posibilidad de desbloquear el circuito de representación de los trabajadores y permitir la emergencia de conflictos redistributivos, largamente contenidos, lo que constituye una condición necesaria para mejorar los términos de * Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco.

1 A lo largo de ese año, convocados por la Consejería Jurídica de la Presidencia, representantes empresariales y asesores del gobierno discutieron las reformas propuestas por el CIDE, especialmente la supresión de las Juntas de Conciliación y Arbitraje y su traslado al Poder Judicial.

Cabe señalar que en el documento presentado por el CIDE no se propuso la creación del órgano autónomo para el registro de sindicatos y contratos colectivos. En relación a las presiones externas que llevaron al presidente a presentar la iniciativa en abril de 2016, véase Bensusán y Covarrubias (2016).

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intercambio entre trabajo y capital. Se trata nada menos que de crear las con­ diciones institucionales para devolver a los trabajadores los derechos colec­ tivos que les fueron expropiados por una dirigencia sindical que hace mucho dejó de representarlos. Es importante decir que la inversión del sentido de la representación de los trabajadores (para volcarla a favor del gobierno y los empleadores), a la vez que se mantiene su participación en los órganos tri­ partitos de administración y justicia laboral, no sólo impide que la voz de los trabajadores se exprese, sino que lleva a que se “deslaboralice” el conflicto social. De esta manera, la inconformidad generada por los bajos salarios, la precariedad y la falta de oportunidades se trasladó a otros ámbitos, con graves consecuencias para el país y la sociedad en su conjunto.2 Ninguna de las reformas laborales adoptadas desde que el viejo modelo laboral se consolidó en los años cuarenta, incluyendo las de la Ley Federal del Trabajo en los años 1970, 1980 y 2012, había tocado hasta ahora el tripartismo, instrumento esencial del corporativismo, salvo para fortalecer­ lo o ampliarlo. Incluso, cuando la alternancia política en el Ejecutivo Federal en 2000 hacía suponer que con ella llegaría finalmente la redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad para dejar atrás el modelo corporativo-estatista en el mundo del trabajo, ello no ocurrió. Este ámbito quedó totalmente blindado, tolerándose la simulación y la corrupción como forma de mantener la lealtad del viejo sindicalismo frente a los gobiernos del PAN y el PRI para sostener a toda costa un modelo exportador basado en los bajos salarios.

La transición hacia un orden laboral plenamente democrático supondría dejar atrás la discrecionalidad, reconocer el carácter de ciudadanos a los trabajadores y fortalecer el Estado de derecho. Por ello, la reforma estructu­ ral en el mundo del trabajo que hoy se emprende debió ser parte de la reforma del Estado, al menos a partir de la alternancia en el Poder Ejecutivo Federal en el 2000, aun cuando ya desde 1988 se planteaba la necesidad de esta transformación en la agenda pública del país. Sin embargo, la reforma del Estado se postergó y el arreglo corporativo se conservó, frustrando las expectativas generadas en diversos sectores de la sociedad para avanzar hacia la libertad sindical y el Estado de derecho plenos en este escenario (Bensusán, 2000).

Dos factores explican el blindaje del mundo del trabajo en la alternancia.

Por una parte, el hecho mismo de que hubiéramos atravesado por una tran­ 2 La ausencia de huelgas en la jurisdicción federal en los últimos dos años, indicativa de una supuesta “paz social”, tendencia que viene registrándose desde mediados de los años noventa, es uno de los logros que reiteradamente se destacan por parte de las autoridades laborales de la actual administración. Véanse las declaraciones del presidente Peña Nieto durante la última con­ ferencia de Ministros del Trabajo de la OEA (Excélsior, 4 de diciembre de 2015).

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sición política centrada en las reformas electorales y en el voto de la ciudada­ nía, con activación de los derechos políticos constitucionales, gobierno dividido y alternancia en el Poder Ejecutivo por una opción ubicada a la derecha del espectro político. Esta fue caracterizada como una “transición votada”, sin ruptura con el viejo sistema político (Merino, 2003). Ello per­ mitió desatender la necesidad de un cambio institucional que democratiza­ ra las relaciones del Estado con la sociedad.

Se debió también a que la alternancia llegó después de consolidarse las reformas orientadas al mercado, y cuando la inserción del país en la economía mundial a través de las exportaciones con bajos salarios se convirtió en el motor del crecimiento. Una estrategia liberalizadora que permitiera la apertura sindical y el desbloqueo de la representación de los intereses de los trabajadores, como la que se concretó en el escenario político (si bien ce­ rrando el paso a la izquierda), hubiera sido incompatible con el nuevo modelo económico exportador, por lo que el compromiso del candidato del PAN en la elección del 2000 en torno a la libertad sindical, inscrito en los postulados anticorporativos de ese partido, simplemente no se cumplió, como tantos otros.3 De ahí que haya sorprendido la decisión presidencial de enviar en abril de 2016 al Senado de la República una reforma constitucional que por fin iniciaría el cambio estructural en el modelo laboral y, más aún, que su aprobación se alcanzara en sólo diez meses, sin haberse producido cambio alguno en la correlación de fuerzas en el mundo del trabajo, y cuando desde el PAN y el PRI se seguía defendiendo a ultranza las ventajas del modelo exportador. Dos hechos habrá que destacar al respecto: por un lado, la im­ portancia del factor político externo (la negociación del TPP y, más tarde, la renegociación del TLCAN) y, por otro, la del factor político interno (las inercias del presidencialismo mexicano que permitieron una reforma tan vertiginosa con la capacidad de modificar radicalmente el statu quo, en un contexto de pluralidad política, pero también de fuertes resistencias al cambio en este escenario).

Para enmarcar y desarrollar el argumento sobre las implicaciones del cam­ bio institucional en el mundo del trabajo, se analiza enseguida la relación 3 Frente al incumplimiento de los “20 compromisos por la libertad y la democracia sindical”, firmados por el entonces candidato a la presidencia Vicente Fox y en ocasión del respaldo brindado al dirigente de la CTM, Rodríguez Alcaine, aquel lo reconoció por su visión para aceptar la privatización eléctrica, además de descalificar los señalamientos de antidemocracia provenientes de los opositores a dicho dirigente. Acerca de su posición frente a esos reclamos el presidente Fox expresó: “Democratizar al país nos correspondió a los ciudadanos el 2 de julio.

Los trabajadores que quieran sindicatos democratizados, pues que trabajen para lograrlo. ¡No es asunto mío!” (La Jornada, 6 de noviembre de 2000).

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entre el régimen político y el arreglo sociopolítico corporativo estatista do­ minante en el país desde los años cuarenta del siglo pasado. El siguiente apartado ilustra algunas de las consecuencias de la desactivación del sen­ ti­do protector de las instituciones laborales bajo el modelo exportador, lo que se logró precisamente conservando el corporativismo. Las promesas que ofrece la reforma constitucional en el fortalecimiento del poder de aso­cia­ ción se tratan a continuación, seguidas por las resistencias que estos cam­bios están generando entre los beneficiarios del viejo arreglo durante el proceso de reglamentación de la reforma constitucional, actualmente en curso.

Finalmente, a modo de conclusión, se presentan dos escenarios pro­bables en el desenlace de este proceso de cambio institucional.

EL CORPORATIVISMO ESTATISTA, LA DEMOCRACIA Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL

La posibilidad de combinar un sistema político que avanzó, si se quiere gra­ dualmente hacia la democracia, con un arreglo corporativo-estatista de mar­ cados tintes autoritarios, con todos sus vicios y lacras, responsable de una brutal pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores, sin poner en peligro la paz laboral, fue una opción que solamente pudo sostenerse precisamente por los déficits que registra el proceso de democratización política y la fra­ gilidad del Estado de derecho en México. El argumento basado en la teoría democrática de Carole Pateman (1970), es que la democratización políti­ ca, la de las relaciones entre el Estado y la sociedad junto a la de otros espa­ cios organizativos de la sociedad civil, como los sindicatos, no pueden estar desarticulados. Desde esta perspectiva, los requisitos que se exigen a un orden político democrático deben extenderse a todos los ámbitos de la vida social del país, lo que implica reconocer a los trabajadores su carácter de ciudadanos con plenos derechos en los sindicatos, así como garantizar la vi­ gencia del Estado de derecho. Exigiría revisar aspectos importantes del viejo precepto constitucional, así como de la legislación reglamentaria.

Parecía una apuesta muy riesgosa suponer que este estado de cosas —ce­ ro huelgas, salarios mínimos por debajo de la línea pobreza y remuneraciones en los contratos colectivos totalmente desvinculadas de la productividad, incluso en las industrias y sectores más dinámicos del modelo exportador— podría mantenerse indefinidamente sin enormes costos sociales, políticos e incluso económicos. Especialmente, porque no se generaron otros incentivos para impulsar nuevas ventajas competitivas y se desaprovechó la oportunidad de impulsar el mercado interno. A pesar de ello, si no hubiera sido por la ayuda de nuestros amigos del norte, que presionaron al gobierno

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de Peña Nieto para hacer una reforma constitucional encaminada a desmontar el viejo arreglo corporativo, la exigencia proveniente del sindicalismo independiente desde la década de los setenta a favor de consolidar el Estado de derecho en el mundo del trabajo, posiblemente hubiera seguido sin escucharse.

En este contexto, la reforma constitucional del artículo 123 de febrero del 2017 y su reglamentación en la legislación secundaria, deberían verse como una señal de ruptura con las inercias y vicios de un modo de relación entre el Estado, los sindicatos y los empleadores que deprime los salarios, inhibe la innovación y se basa en la tolerancia frente a la más flagrante co­ rrupción sindical, por lo que sigue habiendo quienes se benefician del status quo. Simbolizaría el compromiso de todos los actores sociales y políticos con la democracia y el Estado de derecho en el mundo del trabajo y abriría la oportunidad de asociar el nuevo orden con la construcción de un régimen plenamente democrático, ampliando las oportunidades para la cooperación y la deliberación en la formulación de una política laboral con enfoque de derechos, lo que supone actores verdaderamente representativos y espacios menos asimétricos de negociación a todos los niveles (Bensusán, 2013a).

Esta reforma constitucional, adoptada como ya se dijo en sólo diez meses, vino de afuera y resultó en gran medida, como se dijo, de las presiones es­ tadounidenses en el marco de la negociación del Tratado Transpacífico. Esto implica que, si bien existían valiosos antecedentes provenientes del sindicalismo independiente, los partidos políticos (Iniciativas del PAN en 1995 y del PRD-UNT, 2001) y más recientemente, de la propuesta de reforma de Justicia Cotidiana elaborada por investigadores del CIDE4 por encargo presi­ dencial, no se tenía la fuerza política interna necesaria para lograr este cambio. Finalmente, la decisión presidencial contó con el apoyo de las prin­ cipales fuerzas políticas representadas en el Congreso Federal y las legislaturas de los estados, pero se aprobó prácticamente sin deliberación en ese ámbito y dejó a muchos inconformes. De ahí que su promulgación no sea garantía de que no se impondrán retrocesos y vayamos a lograr una verdadera transición hacia formas democráticas de gobernabilidad laboral en el futuro inmediato. Muchas otras reformas nos enseñan que México experimentó procesos de cambio institucional frecuentes y abruptos en muy diversos ámbitos, que responden a presiones y lógicas muy distintas. Sin embargo, aunque vayan en la dirección esperada por amplios sectores de la sociedad, enfrentan serios problemas a la hora de implementarse, ya que es Sobre las iniciativas de reforma previas véase Bensusán (2000) y Bensusán (2013b). En relación a la propuesta de justicia cotidiana, véase CIDE (2015).

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ahí donde se expresan intereses ilegítimos y particulares que no suelen ma­ nifestarse o logran sortearse en el proceso legislativo.

En el caso que nos ocupa, ello se debe al temor de que se logren activar las nuevas reglas y a que la exigencia de cumplimiento de una legalidad la­ boral que otorga formalmente fuertes poderes de asociación a los trabajado­ res, sería mayor si existiera un sistema de justicia laboral independiente y un órgano de registro de los sindicatos y los contratos colectivos a nivel na­ cional dotado de plena autonomía.

Un modelo laboral tan estable como el mexicano merece una explicación. Hay que decir que este abrupto cambio constitucional llega después de casi 100 años de notoria estabilidad institucional en sus estructuras fun­damentales, a la par que siguió siendo formalmente protector de los de­ rechos individuales y colectivos bajo modelos económicos y sistemas políticos cambiantes. Hizo posible un enorme salto cuantitativo y cualitativo en la protección en 1917, al menos en el papel, pero también cobijó una brutal pérdida del poder adquisitivo de los salarios mínimos y la precariza­ ción de los empleos a lo largo de las cuatro últimas décadas, a la par que redujo a casi cero el número de huelgas. Sin embargo, la aparente estabilidad a lo largo de un siglo que la reforma constitucional vendría a alterar, se de­ bería a la fragilidad del entorno institucional más amplio y a la ambigüedad en el diseño, que permitió gracias a la discrecionalidad estatal variaciones del nivel de imposición de las reglas (“enforcement”). También se explica por la tolerancia frente a las violaciones y la impunidad gracias al control de los sindicatos y el tripartismo en la justicia y la administración laboral (ej. CNSM). Así, al adoptarse en la Constitución de 1917 reglas muy ambi­ ciosas fuertemente rechazadas por los obligados a cumplirlas, el nivel real de imposición pudo dar lugar a diferentes escenarios en los que se combinarían diferentes niveles de efectividad-inefectividad sin poner en peligro la estabilidad (Levitsky y Murillo, 2013).

Hay que recordar que este modelo laboral atravesó por dos etapas contrastantes: en la primera, hasta los años ochenta, bajo la industrialización por sustitución de importaciones y el impulso al mercado interno, permitió la activación selectiva de sus instituciones, creando la expectativa de que el trabajo asalariado sería la puerta hacia la inclusión social y el ascenso a la clase media. Fue la edad de oro del corporativismo estatista como vía de con­ trol y protección de los trabajadores de las grandes empresas, predominantemente estatales, mientras la gran mayoría de los trabajadores quedaba desprotegida.

Una segunda etapa, bajo el modelo exportador, sin necesidad de reformas regresivas en la legislación, desactivó el sentido protector de las instituciones laborales, a la par que se perdieron grandes partes de las conquistas en

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los contratos colectivos en las grandes empresas estatales y privadas, como en la industria automotriz. En ese contexto, las instituciones tripartitas (CNSM, Juntas de Conciliación y Arbitraje) actuaron como instrumento de una política salarial restrictiva y una política laboral que cerró el paso a la renovación sindical y la expresión de las demandas de los trabajadores.

Se produjo así una redistribución del poder entre trabajo y capital por la “puesta de atrás”, lo que se observa en la inversión del sentido de la representación sindical puesta al servicio de los intereses de los empleadores, gracias al debilitamiento de los grandes sindicatos y centrales oficiales, la extendida simulación en el proceso organizativo y la contratación colectiva y la tolerancia gubernamental frente al deterioro de la calidad de los empleos, paralela al avance de la corrupción sindical.5 En suma, el control estatal de la organización y movilización de los trabajadores a través de los sindicatos y el tripartismo en el sistema de justicia laboral, mecanismos que hoy estarían en juego, siguieron siendo un elemento central de la estabilidad del modelo laboral heredado de la Revolución, al punto que uno no se entiende sin el otro. Desde esta perspectiva, más que sorprendernos por las fuertes resistencias al cambio, deberíamos sorprendernos de que se lograra en tan poco tiempo una reforma constitucional con tan importantes implicaciones en la redistribución del poder en­ tre el trabajo y el capital, y en los instrumentos del control corporativo.

LAS CONSECUENCIAS DE LA DESACTIVACIÓN INSTITUCIONAL EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

Mientras en la primera fase del modelo laboral mexicano el empleo asalaria­ do fue un mecanismo de inclusión social, en la segunda fase dejó de serlo.

Tener un empleo asalariado ya no implica salir de la pobreza. Si durante las últimas décadas el discurso sobre la pérdida de centralidad del trabajo que acompañó a la flexibilización laboral y el debilitamiento sindical minimizó las consecuencias de este proceso, hoy los mismos organismos internacionales, como el FMI están preocupados por su consecuencia en la pobreza y la desigualdad, e incluso reconocen que generan trabas al crecimiento económico (Francese y Mulas-Granados, 2015). Al respecto, es sintomáti­ co el título y el contenido del último estudio de Oxfam (2018): “Premiar el trabajo, no la riqueza”, donde los derechos laborales, los sindicatos y la negociación colectiva recobran la importancia que merecen en el combate Para un análisis de la situación sindical en el país, en el contexto de la doble transición po­ lítica y económica en México, véase Bensusán y Middlebrook (2013).

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a la pobreza y la desigualdad. Estos derechos e instrumentos posibilitarían obtener mejores salarios y una mayor participación de los trabajadores y, sobre todo, de las mujeres en el PIB, como lo muestra el caso de Brasil entre 2001 y 2012 (el 72% de la reducción de la desigualdad derivó de la mejora en la distribución salarial) (ibid.).

La perspectiva de Oxfam en este diagnóstico es importante porque propone fortalecer los derechos y eliminar las restricciones que enfrentan los trabajadores para organizarse en forma independiente y negociar colectiva­ mente de manera amplia. Fortalecer la acción colectiva en el mundo del trabajo es justamente lo que necesitamos en México para evitar el regreso al siglo XIX, según la expectativa de algunos organismos empresariales.

Veamos algunos datos que nos muestran la consecuencia del arreglo corporativo y nos dan una idea de la urgencia de dejar atrás el tripartismo para fortalecer los derechos colectivos, si se desea realmente reducir la po­ breza y la desigualdad frente a las que la política social ha resultado im­ potente.

El salario mínimo general (SMG) fijado por la CNSM, perdió casi el 75% de su poder adquisitivo entre 1976 y 2016, y equivale a 0.66 de la línea de pobreza per cápita, único caso por debajo de esa línea en la región, mientras en Chile equivalía a tres líneas de pobreza per cápita (Prado, 2015). La ra­ zón entre el SMG y el salario promedio de cotización del IMSS equivale a sólo 0.23, mientras es de 0.40 en Brasil, Chile y Uruguay (BID, 2015). Los grupos perceptores de uno y dos salarios mínimos acumulan 2.1 millones de hogares con 9,8 millones de pobres, lo que equivale al 18.4% del total de la población en pobreza estimada por el CONEVAL en 2012 (Negrete y Luna, 2016). Estos autores muestran que un millón y medio de asalariados formales e informales perciben un SMG, pero que el efecto gravitacional del salario mínimo, al ser utilizado como unidad de cuenta, afectó a los que ganan hasta cinco SMG, lo que representa al 39.5% de los asalariados formales que ganaban hasta esa cantidad y al 30.1% de todos los asalariados formales. Además, sugieren la relación entre este efecto gravitacional y la participación de la masa salarial en el PIB, que pasó de 30.1 al 27.5% entre 2003 y 2013 (ibid). Cabe agregar que mientras el salario mínimo siguió per­ diendo valor (-2.1%) entre 2005 y 2014, la productividad promedio por trabajador creció 4.7% y la productividad promedio por hora trabajada 6.9%, brecha que sería mucho mayor si se tomara sólo en cuenta la productividad promedio de la economía formal. Por su parte, el salario promedio de cotización del IMSS sólo se incrementó en un 2.9% en ese periodo.

Si recurrimos a la comparación —sea con otros países latinoamericanos o sólo en América del Norte— se hace evidente, como lo escribieron Juan Carlos Moreno Brid y Stefanie Garry (2015), el carácter excéntrico y atípico de la política de salarios mínimos en México. En Estados Unidos los

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perceptores del salario mínimo ganan 12 veces más y en Canadá 14 veces más que en México en 2017. En la industria manufacturera, el salario promedio por hora fue de 495 pesos en Estados Unidos y de 44.60 pesos en México ese mismo año.6 Otro indicador de la mala calidad del empleo a considerar es la alta tasa de informalidad laboral (casi seis de cada diez trabajadores ocupados carecen de protección social vinculada al empleo), lo que afecta su poder de negociación en el mercado laboral, así como las diferentes brechas en las condiciones de trabajo que se registran entre los diversos grupos de la población (mujeres, jóvenes, domésticos, jornaleros agrícolas, hablantes de lengua indígena) y regiones del país (Valdivia y Sánchez, 2017; Masferrer, Sánchez y Rodríguez, 2017; TRADES, 2017; INEGI, 2016).

En paralelo a estos datos, hay que decir que los cálculos de Oxfam (2018), con base en las cuentas nacionales, muestran que el Gini alcanzó en México en 2014 el 0.69, siendo mucho más alto que el de Brasil (0.55) y el de Chile (0.59), y superior al de Sudáfrica, uno de los más altos del mundo. De ahí que el 93% de las personas encuestadas en México por ese organismo creen que es urgente corregir la desigualdad. Más del 60% responde que dos de las medidas urgentes son aumentar los salarios mínimos y generar empleos decentes, y el porcentaje sube a 80% si se les proporciona información (ibid.).

Sin embargo, el proceso de precarización del empleo experimentado en México no es exclusivo de este país. Como plantea Oxfam (2018), las causas son semejantes a las que explican este fenómeno en otros países. En todas partes se relacionan con el aumento del poder de negociación de los más poderosos y el debilitamiento de los más vulnerables, todo lo cual se agrava por la mayor movilidad de las inversiones y la presión a los gobiernos para reducir impuestos y salarios como forma de atraerlas. Aun así, el alcance de este proceso, los mecanismos que lo hacen posible y la manera en que pudiera frenarse y revertirse son diferentes, y dependen de las trayectorias institucionales y organizativas de cada país. En México, hay que insistir en ello, mucho se juega en la reglamentación de la reforma constitucional al artículo 123 constitucional.

LAS PROMESAS DE LA REFORMA LABORAL DE 2017 Y EL PODER DE ASOCIACIÓN

En primer lugar, al eliminar las principales restricciones al proceso organizativo y reivindicativo, es decir, a la acción colectiva, la reforma promete la El Universal, 7 de febrero de 2018.

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apertura del mundo sindical. El desbloqueo se lograría a través de al menos tres cambios fundamentales en el modelo laboral: a) el traslado de la justicia laboral al Poder Judicial, desapareciendo las Juntas de Conciliación y Arbitraje; b) los nuevos principios constitucionales relativos a la libertad de negociación colectiva, la democracia en los sindicatos, la votación previa a la celebración de los contratos colectivos (¿puede haber algo más elemental?) y las soluciones imparciales en los conflictos intersindicales, dando certeza a la representatividad de las organizaciones; c) la creación de un órgano autónomo y descentralizado para el registro de los sindicatos y contratos colectivos a nivel nacional con lo que, por último, se cerraría el paso a los contratos colectivos de protección al empleador y se terminaría con la ineficiente distribución de competencias entre el ámbito federal y local, por lo que se refiere al registro de sindicatos y contratos colectivos.

Precisamente en el ámbito local es donde fue mayor la inequidad entre las organizaciones sindicales contendientes y la influencia de los gobernadores en los conflictos laborales, frustró el acceso a la justicia por parte de los tra­ bajadores y los sindicatos independientes.

Podría pensarse que estos cambios, que apuntarían a mejorar la calidad de la representación, no tendrían realmente la capacidad de influir en el poder colectivo de los trabajadores, dada la baja tasa de sindicalización y cobertura de la negociación colectiva y el predominio de relaciones laborales individuales en el país. Sin embargo, si bien la tasa de sindicalización y la cobertura de la negociación colectiva cayeron, un alto porcentaje de los trabajadores sigue cubierto a nivel de la jurisdicción federal. De ahí que, si existiera una auténtica representación de sus intereses de los trabajadores, a partir de fortalecer el poder de asociación, podría contrarrestarse en parte su debilidad derivada de un escaso poder estructural en el mercado de trabajo.

En primer lugar, de acuerdo a la ENOE, considerando solamente a los trabajadores asalariados subordinados y remunerados formales (es decir, con acceso a la seguridad social por causa de su trabajo), la tasa de sindica­ lización cayó de un 28% en 2009 a un 22.6% en 2017. Separando según jurisdicciones, este indicador pasó de un 33.6% en 2009 a un 27.3% en 2017 en la jurisdicción federal, y del 27.2% al 22.4% en la jurisdicción local en esos mismos años.

En segundo lugar, si se toma en cuenta el total de trabajadores cubiertos por la negociación colectiva en ambas jurisdicciones (federal y local), de acuerdo a los datos oficiales sobre los involucrados en revisiones contractuales y salariales (por lo que pueden considerarse como auténticos y activos), se encuentra en 2016 una cobertura de apenas el 10% de los asalariados.

Sin embargo, al separar ambas jurisdicciones la brecha en la cobertura de

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la negociación colectiva es enorme: 36.5% de trabajadores cubiertos en la jurisdicción federal contra el 4.3% en la local.

Si bien los datos pueden estar sesgados, dada la dificultad que existe para separar en la ENOE a los trabajadores según jurisdicciones,7 lo cierto es que puede verse que esta diferenciación se traduce en condiciones de negociación muy desiguales para los trabajadores del país. Mientras la negociación colectiva auténtica, considerando que es la que se revisa periódicamente (es decir, no se trataría de contratos de protección al empleador), es prácticamente nula en el caso de la jurisdicción local (a pesar de que el 22.4% está sindicalizado), casi cuatro de cada diez trabajadores en las industrias más importantes del país, que corresponden a la jurisdicción federal, tendría condiciones de trabajo fijadas a través de negociaciones reales. Por tan­ to, podría esperarse que, si las dirigencias fueran realmente representativas y ejercieran los recursos de poder institucionales de que disponen para lograr una negociación seria con los empleadores, sus efectos positivos al­ canzarían a toda la estructura salarial, como sucedía hasta fines de los años setenta en la industria automotriz (Palma, 2011).

En suma, la diferencia entre jurisdicciones es enorme y llega al punto de que con una sindicalización de más del 20% en la jurisdicción local solamente se registre una cobertura de sólo 4.3% de la negociación colectiva real, lo que estaría reflejando una extendida presencia de contratos colectivos de protección al empleador y la consiguiente precariedad laboral.

Podemos suponerlo ya que es poco frecuente que los trabajadores estén sindicalizados sin que su organización contrate con el respectivo empleador, por lo general a espaldas de aquellos. Esto es justamente lo que la reforma constitucional podría llegar a frenar si se reglamentara sin violar sus principios democráticos.

El problema es que para cerrar las brechas se requieren verdaderos procesos de sindicalización (con nuevos sindicatos de actividad o rama o de tipo generalista) y negociación colectiva de mayor alcance que, independien­ temente del tamaño de las empresas, garanticen la bilateralidad en la deter­ minación de las principales condiciones de trabajo. Por ejemplo, la reducción de la excesiva duración de las jornadas (México tiene legalmente una de las jornadas más largas de la región, que es superada por tres de cada diez trabajadores), la garantía de un salario contractual suficiente (hoy presionado a la baja por el salario mínimo más bajo de la región), la vinculación de los salarios con la productividad y la capacitación permanente de los 7 Debido a la diferente clasificación de las ramas industriales y servicios del SCIAN, utilizada por la ENOE, y a la contenida en la fracción XXXI y a que en la práctica la decisión sobre esta clasificación es casuística y arbitraria.

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trabajadores, obligación que pocas empresas asumen realmente (ante la alta rotación laboral, el pago de bajos salarios y la falta de presión sindical) podrían estar en el centro de una agenda sindical que lleve a mejorar los tér­ minos del intercambio entre el trabajo y el capital con ventajas para todos.

Además del efecto negativo que la simulación o la negociación colectiva a la baja, tolerada por el sindicalismo tradicional, trae sobre la calidad de los empleos en el país, no hay que olvidar el papel que la representación del sindicalismo tradicional juega en diversas estructuras tripartitas, como es el caso de la CNSM, el IMSS o el INFONAVIT y también en nuevos espacios de diálogo en temas de productividad, al legitimar decisiones que no consideran las necesidades de sus supuestos representados. Si en la ne­ gociación colectiva y en esos espacios tripartitos participaran sindicatos verdaderamente representativos, la necesidad de satisfacer los intereses de los trabajadores crearía los incentivos para construir nuevas ventajas competitivas a través de la innovación y la inclusión, así como para aumentar la productividad en las empresas de menor tamaño.

Sin duda, los problemas para la acción colectiva no se derivan exclusiva­ mente de las restricciones institucionales a la libertad sindical que, supuestamente, la reforma constitucional buscaría eliminar. Hay que considerar también la existencia de una estructura productiva en la que predominan las micro y pequeñas empresas, y trabajadores poco susceptibles a sindicali­ zarse bajo una estructura organizativa tan atomizada y desvirtuada como la que existe en el país, donde se dan divisiones y unidades artificiales a la vez que predominan sindicatos locales débiles y aislados, controlados por centrales que concentran el poder en sus cúpulas para satisfacer exclusivamente su propio interés. Es decir, la misma estructura sindical y su verticalidad son factores que propician el control en lugar de fortalecer el poder de negociación y expandir sus resultados hacia sectores más amplios que sus representados ya que, sin ello, tampoco pueden llegar a beneficiarse sus miembros.

En consecuencia, si a través de las garantías democráticas que ofrece la reforma constitucional se reducen los costos que los trabajadores deben pa­ gar hoy en día para contar con una verdadera representación sindical (en forma de despidos y listas negras) y se eliminan en los hechos las restricciones que impiden cambiar una estructura piramidal que sólo sirve para el control, aumentaría el poder de asociación de los trabajadores. A la vez, se contrarrestaría en parte el débil poder estructural que éstos tienen en el mercado de trabajo, donde como vimos, seis de cada diez trabajadores son informales y predominan las unidades productivas de menor tamaño. El problema es que al menos hasta ahora nada en el horizonte, como no sean

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las presiones ejercidas por Estados Unidos y Canadá en el marco de la renegociación del TLCAN para hacer que suban los salarios y se garantice la libertad sindical, favorecería que la reglamentación de la reforma constitucional asegure un cambio semejante en las relaciones de poder entre el trabajo y el capital, posibilitando en el futuro inmediato la activación del sentido protector de la legislación laboral heredada de la Revolución.

LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO Y LOS RETROCESOS EN LA REGLAMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Como ha venido sucediendo en las últimas cuatro décadas bajo los im­ perativos de un modelo económico probadamente fallido y seguido dogmáticamente independientemente del partido político en el poder, el viejo sindicalismo reclama seguir beneficiándose de un arreglo que obliga a pagar el precio de su complicidad y corrupción para facilitar la más extrema flexi­ bilidad laboral y los salarios más bajos de la región. Por su parte, gran parte del sector empresarial sigue resistiéndose a aceptar un derecho humano fundamental: la libertad sindical y de negociación colectiva. El gobierno está inmerso en un juego tramposo en el que después de dar un paso adelante con la reforma constitucional, buscó la complicidad del sindicalismo para dar dos pasos atrás.

Resultado de lo anterior es que la iniciativa reglamentaria del 123 constitucional, presentada por dos conspicuos senadores de la CTM y la CROC el 7 de diciembre de 2017, en medio de conflictos internos y entre ambas centrales por intereses ajenos a los de los trabajadores, está plagada de reglas que transgreden los principios constitucionales. Incluso eliminaban los avances que la reforma de la Ley Federal del Trabajo de 2012 impuso a favor de los trabajadores al restringir la libertad patronal de subcontratación.

Entre los más graves retrocesos está la pretensión de eliminar el recuento previo del voto de los trabajadores para negociar colectivamente, reservado en la iniciativa a los casos en que la demanda se tramite vía el emplazamiento a huelga. Como hasta ahora, bastaría el acuerdo con el empleador para que el sindicato acredite su representatividad con la pura documentación, sin consulta a los trabajadores, lo que dará nueva vida a los contratos colectivos de protección al empleador.

Es igualmente inaceptable incluir la representación de sindicatos y empleadores en el órgano autónomo encargado del registro de los sindicatos y contratos colectivos a nivel nacional, así como de conciliar los conflictos laborales a nivel federal, a la par que se otorga a un órgano administrati-

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vo competencias jurisdiccionales en la resolución de conflictos colectivos que co­rresponden al Poder Judicial. En la respuesta del gobierno de México a la queja que la Confederación Sindical Internacional (CSI) presentó a la OIT, se aclara que […] esta propuesta no tiene identificación de organización sindical alguna para esta integración (por lo que) la participación en su órgano de gobierno se determina a partir de un criterio de representatividad numérica, de la cual se tiene certeza a partir de los registros sindicales con que cuenta la autoridad (AFL-CIO, 2018).

Esta respuesta merece tres comentarios. Primero, permitir que la representación de los sindicatos y de los empleadores tenga voz en el órgano que resuelve el registro de sindicatos y contratos colectivos, es llevar al órgano de nueva creación un conflicto de interés que estuvo históricamente presente en las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje. En segundo lugar, la STPS, quien firmó la respuesta a la CSI, supone que la representatividad numérica de las organizaciones sindicales, de acuerdo con sus registros o los de las Juntas Locales de Conciliación, goza de alguna credibilidad, cuando se trata de mayorías artificiales. La plena autonomía del nuevo órgano (técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y gestión, con total imparcialidad) y el voto de los trabajadores, como lo plantea la Constitución reformada, son justamente los principios que ayudarían a legitimar, si se quiere de manera gradual, a la representación sindical. Aunque pudiera pen­ sarse que la participación de empresarios y sindicatos en el nuevo órgano es una solución de compromiso para vencer resistencias y un avance respecto de la situación previa, de aceptarse se perdería con ello lo fundamental: dar una señal de que se dio el paso necesario para dejar atrás el arreglo corporativo estatista que ha merecido severos cuestionamientos en México y a nivel internacional, aun cuando todavía se mantiene la estructura tripartita de la CNSM. Por último, otorgar a un órgano administrativo así integrado funciones que van más allá de la conciliación y competen a la justicia laboral en temas de contratación colectiva y derecho de huelga, anularía los aciertos de la reforma constitucional al trasladar los conflictos laborales a un ámbito in­ dependiente con las garantías del debido proceso, como debería ser el del Poder Judicial.

La recomendación, aparentemente girada desde la STPS, para que las legislaturas locales adopten leyes que establezcan la estructura tripartita de los órganos locales de conciliación (restaurando el viejo arreglo) y regulen su operación, con base en la nueva regla constitucional del 123 que otorga

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competencia a las legislaturas locales en relación a la integración de estos órganos, es muy preocupante. El tripartismo es justamente lo que debería quedar atrás, además de que es en el ámbito local donde más problemas se han registrado en el respeto de los derechos laborales (individuales y colectivo). También podrían crearse diferencias injustificadas en la organización de estos centros entre los estados de la República, que es lo que la competencia exclusiva en materia de legislación laboral otorgada al Congreso de la Unión buscó evitar desde la reforma constitucional de 1929.

En sentido contrario y de manera acertada, como ya se dijo, la reforma constitucional entregó a un órgano autónomo a nivel nacional la competencia para registrar sindicatos y contratos colectivos, suprimiendo una división artificial, lo que evitará en el futuro la injerencia de los gobernadores de los estados en este proceso.

En suma, el viejo sindicalismo y las organizaciones empresariales, con el apoyo del gobierno, están haciendo todo lo posible por imponer retrocesos a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional e incluso aspiran a eliminar los escasos avances a favor de los trabajadores incluidos en la LFT en 2012 en materia de subcontratación. En contrapartida, un senador del PRD presentó en el Senado otra iniciativa de reglamentación a la reforma constitucional preparada por la UNT en donde, a diferencia de la presentada por los senadores del PRI, pertenecientes a la CTM y la CROC, se preservan los principios constitucionales relativos a la libertad sindical y de negociación colectiva, así como el carácter autónomo del órgano de re­ gistro.8 Cualquiera sea el resultado de estos esfuerzos, lo cierto es que más tardamos en asimilar la importancia de estos cambios para transitar por fin al siglo XXI, que sus oponentes en diseñar una iniciativa de ley reglamentaria que amenaza con llevarnos al siglo XIX, cuando la unilateralidad patronal decidía las condiciones de trabajo.

Sin embargo, esta maniobra no pasó desapercibida entre los negociadores del TLCAN y los sindicatos de Estados Unidos y Canadá. Así, 183 repre­ sentantes del Congreso estadounidense enviaron una misiva al presidente manifestando su preocupación por el contenido de la reglamentación de la reforma constitucional.9 En el mismo sentido, la AFL-CIO y la Confederación Sindical Internacional enviaron al director de la OIT una queja que fue respondida por la STPS defendiendo punto por punto la iniciativa de los senadores de la CTM y la CROC (AFL-CIO, 2018).

La iniciativa fue presentada por el senador Luis Sánchez Jiménez, del PRD, el 14 de diciembre de 2017 (UNT, 2017).

9 El Universal, 24 de enero de 2018, <http://www.eluniversal.com.mx/cartera/finanzas/pidencongresistas-de-eu-incluir-en-tlcan-alza-de-salarios-en-mexico>.

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LOS ESCENARIOS Un escenario como el actual, en donde un muy competido y polarizado proceso electoral opaca temas cruciales de la agenda nacional, aunado al poco interés que el devenir de la institucionalidad laboral genera en diversos sectores de la sociedad, abre el paso a las maniobras para imponer retrocesos en la reglamentación de la reforma constitucional.

Parecería que sólo la presión externa podría obligar a desandar este sinuoso camino. Por ejemplo, recientemente se dio a conocer por diversos medios que la exigencia de aumentar los salarios mexicanos y respetar la libertad sindical, vueltos a plantear por el gobierno canadiense y los sindicatos de ese país al igual que de Estados Unidos, después de la sexta ronda de negociaciones y de su reunión con la Canciller canadiense, llevaron al presidente Peña Nieto a encomendar al nuevo secretario de Trabajo a diseñar un nuevo incremento del SMG y a revisar la reglamentación, de donde se eliminarían los retrocesos en materia de subcontratación.10 Sin embargo, en el orden interno, después de que el secretario del Trabajo anunciara que estaban ya dándose los pasos para aprobar apresuradamente la reglamentación en el plazo constitucional (24 de febrero de 2018), se logró detener este proceso. Diversas fuerzas políticas, impulsadas por el PRD y Morena en el seno del Poder Legislativo, lograron que se apruebe un punto de acuerdo en la Cámara de Diputados a favor de que se realice una amplia consulta, bajo un modelo de parlamento abierto, que garantice la transparencia y apertura al diálogo con diversos sectores de la sociedad (representantes de trabajadores y empleadores, especialistas en derecho laboral, instituciones de educación superior, colegios profesionales, organis­ mos de derechos humanos y otros).11 Siendo importante la apertura de este proceso legislativo para evitar retrocesos, todo indica que reglamentar los principios constitucionales en el actual contexto político es desaconsejable. La reforma de la LFT de 2012 se logró después del desenlace del proceso electoral de ese año y resultó del acuerdo entre el presidente saliente y el candidato ganador, apoyado por legisladores de los tres partidos políticos mayoritarios. Dado que difícil10 Sobre las instrucciones presidenciales al nuevo secretario de Trabajo véase <http://www. lapoliticaonline.com.mx/nota/108789/>. Sobre la sexta ronda de negociaciones del TLCAN y los salarios véase Aristegui Noticias, 28 de enero del 2018, <https://aristeguinoticias.com/2801/ mundo/presiona-eu-la-sexta-ronda-del-tlcan-para-que-mexico-eleve-estandares-laborales/>.

11 Boletín 4927, Comunicación Social, Cámara de Diputados, 13 de febrero del 2018, disponible en <http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2018/Febre ro/13/4927-Aprueban-punto-de-acuerdo-en-materia-de-justicia-laboral>, consultado el 20 de febrero de 2018.

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mente podrán conciliarse en el actual contexto político posturas tan encon­ tradas como las que aspiran a avanzar hacia un nuevo modelo laboral que deje atrás los rasgos corporativos y quienes defienden a ultranza el viejo arreglo, lo mejor sería esperar nuevamente el desenlace del proceso electo­ ral para dar mayor legitimidad al resultado al que se llegue en el proceso legislativo.

En cualquier caso, al menos dos escenarios pueden presentarse como resultado del juego entre las presiones a favor y en contra del cambio insti­ tucional a favor de la libertad sindical.

El primero es que se logre finalmente con la reglamentación de la reforma constitucional construir al menos un terreno de juego nivelado entre el viejo y el nuevo sindicalismo, lo que crearía las condiciones para reemplazar, si se quiere gradualmente, estructuras y dirigencias que no respondan a los intereses de sus bases. Habría entonces tres posibles direcciones de la transformación. Una es la relegitimación a través de la renovación de liderazgos en elecciones plenamente democráticas y la ampliación de los grados de autonomía frente a los empleadores, el gobierno y las centrales hoy mayoritarias, como lo mostraron las experiencias en el STRM, el SNTVWM y el SNTMMSRM. Otra posibilidad sería la relegitimación del viejo y nuevo sindicalismo a través de la disputa por la titularidad de los contratos colecti­ vos, de forma tal que todos cuenten en adelante con el respaldo de las bases, lo que sería especialmente importante en donde la cobertura ya es muy alta y el aumento del poder de negociación y la rendición de cuentas pueden tener impacto sobre el conjunto de los trabajadores. Estas disputas pueden llevar gradualmente el alcance de la negociación colectiva hacia sectores o regiones más amplias. Una tercera vía, que no se contrapone a las anteriores, sería la sindicalización de trabajadores de pequeñas y media­ nas empresas, lo que exigiría que se reorganice la estructura sindical y de la negociación colectiva, a través de nuevas formas organizativas que abarquen el sector o las cadenas de valor, tal vez con sindicatos de tipo generalista, más flexibles y articulados en forma de redes, con una amplia base territorial, más que gremial. Estas alternativas dependen de que se eliminen en los hechos restricciones artificiales como las que exigen un acotado radio de acción de los sindicatos, haciendo efectiva la libertad sindical y de negociación colectiva.

El segundo escenario sería el statu quo. La postergación indefinida de la reglamentación o la adopción de una reglamentación regresiva con pocas garantías para la democracia interna, la reestructuración de la estructura sindical, la negociación colectiva auténtica y la disputa de la titularidad de los contratos colectivos, sumada a una sociedad poco dispuesta a activar los escasos avances institucionales debido al alto costo de la derrota en los con­

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flictos intersindicales, mantendría el poder de asociación de los trabajadores en su nivel más bajo. Igualmente se preservaría el control sobre los trabajadores del sindicalismo tradicional, con sus eternas mayorías ficticias, como las llamó el líder agrarista Antonio Soto y Gama en los años veinte.

Ni qué decir que, en este escenario, si hubiera alguna posibilidad de reducir la pobreza y la desigualdad, como esperarían los autores del informe de Oxfam (2018), difícilmente llegaría por la vía del ejercicio de los derechos colectivos.

Habrá que confiar entonces en que el próximo proceso electoral lleve finalmente a una tercera alternancia política y de ello se deriven mejores condiciones para promover una verdadera reforma del Estado, la democracia y el viraje en la unilateral política laboral seguida por las últimas seis administraciones, cuyos criterios de oportunidad provinieron siempre de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fue el caso de la política salarial. De lo que no hay duda es que sin este viraje, no solamente la incon­ formidad y la falta de expectativas en torno al acceso a un trabajo digno seguirán expresándose de la peor manera por vías no institucionales, sino que la política social seguirá siendo incapaz de contrarrestar los altos niveles de pobreza y desigualdad generados por el mercado de trabajo, con su consiguiente efecto negativo en términos del crecimiento económico.

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PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES JOSÉ ALFONSO BOUZAS ORTIZ*

SITUACIÓN ECONÓMICA LABORAL ACTUAL Durante la década de 1980, la política económica de México transitó de un perfil keynesiano —que le caracterizó hasta el gobierno de José López Por­ tillo— a una política neoliberal a partir del gobierno de Miguel de la Ma­ drid. Convergen a partir de 1982 la crisis energética y la crisis financiera.1 Para los trabajadores esto representó que en poco menos de un lustro se cerraran prácticamente todas aquellas empresas en las que el Estado tenía participación, dentro las cuales habían logrado buenos contratos colectivos de trabajo y gestado sindicatos progresistas y combativos que en varios mo­ mentos pusieron la pauta de la conducta a seguir.

En realidad, el saldo de la privatización y desmantelamiento de las empre­ sas de Estado —además de haber sido evidencias de alarmante corrupción de los funcionarios que las tuvieron en sus manos— puede resumirse así: […] ni mejoró la iniciativa empresarial o la innovación tecnológica nacional; tampoco ha propiciado mercados más libres o más competitivos, sino que ha logrado mayor concentración de la riqueza en pocos y una dependencia más profunda del capital y la creatividad extranjeros.2

Partimos de algunas afirmaciones que en el desarrollo de este ensayo pre­tendemos probar: la economía global ha representado para nuestro país * Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM y profesor de De­ recho del Trabajo en la Facultad de Derecho de la UNAM. El autor agradece el apoyo para la elaboración de los cuadros estadísticos del licenciado en Ciencia Política Alan Óscar Ramírez Osorio.

1 Tello, Carlos, Sobre la desigualdad en México, Facultad de Economía, UNAM, 2010, p. 190.

2 Tello, op. cit., pp. 249-273.

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inversiones del extranjero que no consolidan el desarrollo; en tanto que al ser fundamentalmente de monopolios, se llevan la mayor parte de las ga­ nancias y las utilidades que dejan, quedan en su mayor parte en manos de sus aliados nativos, en cambio para la sociedad —la mano de obra— repre­ sentan empleos precarios de limitados salarios.

Los procesos productivos, que en el pasado se realizaban de forma inte­ gral en una sola empresa, la globalización ha permitido fragmentarlos. En países como México se asignan las etapas previas de estos procesos, de más esfuerzo humano e incluso de mayor riesgo para la salud; para los países desarrollados se reserva el proceso final y la comercialización. Esta fragmenta­ ción se encuentra vinculada con los avances tecnológicos y de comunicación que se han alcanzado. Pero incluso, en los casos en los que los monopolios toman la determinación de concluir en nuestro territorio sus procesos pro­ ductivos, lo hacen de manera parcial y diversificada para garantizar su no dependencia del país en el que invierten.

Por último, en la última década se ha invertido en el sector industrial, fundamentalmente energéticos e industria automotriz; en el primer caso para llevarse los recursos que la naturaleza nos dio y, en el segundo, motiva­ dos por los atractivos costos de la mano de obra. La inversión se da también en el comercio y en el sector turístico, apropiándose también de la riqueza que en la materia tiene nuestro país.

INVERSIÓN EXTRANJERA Y CRECIMIENTO Como se aprecia en el cuadro 1, son nueve países los principales inversores de capital que han llegado a México, destacando Estados Unidos, quien a me­ diados de 2017 —pese a las amenazas de Trump— evidencia una signifi­ cativa tendencia a incrementar sus inversiones de 2016.

Asimismo, cabe destacar que Israel retira de nuestro país su inversión (en 2017), pensamos que se pudo tratar por el efecto Trump, quien no modifi­ có la conducta de los inversores estadounidenses por la importancia que para ellos tiene el contar con México —por la cercanía y los bajos salarios que aquí pagan—, pero sí la de un socio comercial importante para los Es­ tados Unidos como es Israel.

Sin lugar a duda los números de la inversión estadounidense en nuestro país superan por mucho los de los otros inversores, pero no es de desesti­ mar la presencia de Alemania, Canadá y España principalmente.

La inversión de Estados Unidos, como se aprecia en el cuadro 2, se sitúa sobre todo en el norte y en la Ciudad de México; y estimamos que es princi­pal­ mente en maquiladoras instaladas para abaratar los costos de producción.

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

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CUADRO 1

FLUJOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA POR PAÍSES (DATOS EN MILLONES DE DÓLARES) País

Total de 2016

Total hasta segundo trimestre de 2017

Alemania

2,511.10

846.90

Canadá

2,329.80

1,283.20

52.90

56.70

República Popular de China España

2,890.10

1,659.30

11,586.50

8,148.30

Israel

2,015.20

-2.10

Japón

1,590.40

764.80

Estados Unidos

Países Bajos

413.90

-64.90

Reino Unido

460.20

335.30

FUENTE: elaboración propia con base en los datos de la Secretaría de Economía, disponible en <https://datos.gob.mx/busca/dataset/inversion-extranjera-directa>.

CUADRO 2

ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE MÁS INVIRTIÓ ESTADOS UNIDOS (MILLONES DE DÓLARES) Total 2016

Total 2017 hasta segundo trimestre

Baja Califonia

1,059.00

891.00

Chihuahua

1,255.40

647.60

Ciudad de México

2,288.60

1,264.20

Coahuila

1,063.60

511.80

Nuevo León

1,067.70

430.00

Entidad

FUENTE: elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Economía, disponible en <https://datos.gob.mx/busca/dataset/inversion-extranjera-directa>.

La inversión alemana en nuestro país, de acuerdo con la información del cuadro 3, se da ante todo en estados en los que se ha desarrollado la indus­ tria automotriz, siendo no necesariamente en empresas de producción final, sino prioritariamente en empresas que fabrican autopartes.

La inversión de España en los últimos tiempos se ubica en el norte y centro del país (véase cuadro 4); pero no hay que olvidar que años atrás fue significativa en el sureste, principalmente en el sector turístico, concluyendo que de manera directa o indirecta apuesta su rentabilidad a este sector.

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CUADRO 3

ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE MÁS INVIRTIÓ ALEMANIA (MILLONES DE DÓLARES) Entidad Ciudad de México Estado de México Jalisco Puebla San Luis Potosí

Total 2016 389.3 348.1 382.3 478.2 341.4

Total 2017 hasta segundo trimestre 76.0 125.0 7.2 -31.3 219.8

FUENTE: elaboración propia a partir de la información consultada en <https://datos.gob.mx/ busca/dataset/inversion-extranjera-directa>.

CUADRO 4

ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE MÁS INVIRTIÓ ESPAÑA (MILLONES DE DÓLARES) Entidad Ciudad de México Estado de México Nuevo Léon Tamaulipas

Total 2016 536.10 388.30 284.30 274.10

Total 2017 hasta segundo trimestre 588.40 206.80 22.90 -32.60

FUENTE: elaboración propia a partir de la información consultada en <https://datos.gob.mx/ busca/dataset/inversion-extranjera-directa>.

Finalmente la inversión canadiense se está dando en el norte y centro del país también.

CUADRO 5

ENTIDADES FEDERATIVAS DONDE MÁS INVIRTIÓ CANADÁ (MILLONES DE DÓLARES) Total 2016

Total 2017 hasta segundo trimestre

Chihuahua

384.10

204.40

Estado de México

234.40

70.10

Hidalgo

284.50

57.70

Sinaloa

246.30

165.40

Entidad

FUENTE: elaboración propia a partir de información consultada en <https://datos.gob.mx/busca/ dataset/inversion-extranjera-directa>.

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

155

En resumen, pensamos que estos importantes inversores dinamizan la economía de nuestro país, lo hacen instalando tiendas comerciales que liqui­ dan el comercio local, en los servicios (principalmente el turismo) y en el sector industrial automotriz, fragmentado lo que no da garantías de perma­ nencia y nos habla de la búsqueda de mano de obra barata.

EMPLEO. SECTOR INFORMAL VERSUS SECTOR FORMAL De acuerdo con información de la OCDE,3 México alcanzó una tasa de em­ pleo —al inicio de 2017— del 60.6% y una tasa de desempleo del 4.3%. Esta última tasa sólo se reporta con mejores resultados en países como Inglaterra, mientras que España registra una tasa de desempleo del 24.3 %, reporte que nos podría llevar a concluir que los que viven de trabajar en nuestro país es­tán en mejores condiciones que otros, como Turquía con una tasa de empleo del 51% e incluso España que tiene una tasa de empleo del 58%. Sin embar­go, en los hechos, el sector informal es el que disfraza la realidad de nuestro país.

Al respecto, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo nos permite apreciar un tanto más la situación del empleo en México.

En realidad, la población no económicamente activa (PNEA) —integrada por menores de edad y personas que por razón de mayoría de edad no traba­ jan— es baja, lo que nos haría pensar que México es un país con una fuerza de trabajo importante y que esta situación permitiría que la misma contara con condiciones de vida satisfactorias. Sin embargo, apreciamos que el grue­ so de la población económicamente activa (PEA) ocupada percibe entre dos y tres salarios mínimos, redondeado entre cuatro y seis mil pesos al mes (véase cuadro 6); resulta evidente que con esos ingresos no se puede mante­ ner una familia, que las dobles jornadas y la presencia de dos o más miem­ bros de la familia tienen que buscar ingresos para vivir.

Si consideramos que el mayor número de la PEA se encuentra en el sector terciario (comercio y servicios) de condiciones laborales más precarias, en donde la inestabilidad y rotación de trabajadores está presente y la califica­ ción del trabajo es baja, apreciaremos también que no son las mejores con­ diciones de trabajo las que tenemos, a la vez que la industria ha crecido de manera lenta y el campo se encuentra en total abandono.

Por último, dentro de la PEA se registra gran parte del sector informal, con expresiones de informalidad que tienen que ver con desconocimiento de la relación laboral, con evasión de la seguridad social, con jornadas mayores a los límites legales y condiciones de trabajo cuestionable, en cuanto a higie­ ne y seguridad en el trabajo.

3

<http://www.oecd.org/centrodemexico/estadisticas/>.

156

JOSÉ ALFONSO BOUZAS ORTIZ

CUADRO 6

OCUPACIÓN Y EMPLEO ENOE 1. Población total

123 364 426

2. Población de 15 años y más

91 119 098

3. Población económicamente activa (PEA)

54 068 791

Ocupada

52 198 611

Desocupada 4. Población no económicamente activa (PNEA) Disponible No disponible

1 870 180 37 050 307 5 802 113 31 248 194

5. Sector de actividad económica (población ocupada) Primario

6 696 462

Secundario

13 330 431

Terciario

31 869 432

6. Nivel de ingresos (de la población ocupada) Hasta un salario mínimo

7 566 408

Más de 1 hasta 2 salarios mínimos

14 118 747

Más de 2 hasta 3 salarios mínimos

10 939 869

Más de 3 hasta 5 salarios mínimos

6 555 065

Más de 5 salarios mínimos

2 776 570

No recibe ingresos

3 337 521

No especificado

6 904 431

FUENTE: cuadro elaborado a partir de información publicada por la Encuesta Nacional de Ocu­ pación y empleo (ENOE) al segundo trimestre del 2017.

Refuerza estas conclusiones la información que nos aporta el Instituto Mexicano del Seguro Social quien —en términos de los datos que nos re­ porta el cuadro 74 — señala que en 2016 sólo cerca de 26 millones de tra­ bajadores se encontraban asegurados; mientras que la PEA ocupada (según los cuadros anteriores) era de más de 52 millones, es decir, conforme a los datos oficiales, 50% de la PEA reportada como ocupada se encuentra en la informalidad (véase cuadro 7).

4

<http://datos.imss.gob.mx/>.

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

157

CUADRO 7

ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN DERECHOHABIENTE 2010-2016 Año

Población derechohabiente

Asegurados

Familiares asegurados

Pensionados totales

Familiares pensionados totales

2010

52 310 086

20 263 495

26 529 996

2 993 155

2 523 440

2011

54 906 396

21 500 627

27 647 467

3 135 519

2 622 783

2012

57 475 897

22 583 000

28 929 392

3 276 596

2 686 909

2013

59 511 963

23 543 692

29 746 903

3 423 560

2 797 808

2014

59 487 144

24 736 044

28 249 044

3 588 964

2 913 092

2015

61 864 971

25 814 591

29 294 823

3 734 476

3 021 081

2016

63 480 327

25 883 481

30 488 512

3 930 765

3 177 569

FUENTE: elaboración propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social.

SITUACIÓN POLÍTICA LABORAL ACTUAL El país vive una ingobernabilidad: las instituciones, los gobernantes e in­ cluso los partidos —con honrosas excepciones5 — han perdido legitimidad.

Esta pérdida tiene su expresión en el escenario laboral y a ello nos vamos a referir.

Ante una realidad denunciada y combatida en el país desde hace más de 30 años, se sostiene que en México no existe una verdadera contratación colectiva, que a la firma de la mayoría de los existentes contratos colectivos no participaron los trabajadores al servicio de la empresa, incluso no fueron consultados, y en muchos casos ni siquiera tienen conocimiento de quién es el sindicato que los representa, los trabajadores desconocen también el con­ trato colectivo que regula sus derechos. Se denuncia también que los con­tra­ tos colectivos se firman a petición del empleador y con una organización sin­dical que, incluso a propuesta del gobierno, otorga la firma en los térmi­nos que la empresa lo pretende, lo que se identifica como Contratos Colectivos de Protección Patronal (CCPP) y que en consecuencia tampoco existen ver­ daderos sindicatos. Que los sindicatos existentes, en su mayoría, se encuentran a distancia de los trabajadores y obviamente, no representan sus intereses.

Es el caso de Morena que se convierte en una esperanza de reencausar al país, pero cuyos escenarios futuros son inciertos.

5

158

JOSÉ ALFONSO BOUZAS ORTIZ

Esta denuncia y reclamo realizada por sindicatos auténticos imposibili­ tados para ejercer los derechos de sus representados, por organizaciones sociales y por analistas del trabajo, no fue escuchada por las autoridades mexicanas; no obstante que se documentó de múltiples formas,6 fue necesario que el tema se retomara a nivel internacional para alcanzar resultados. Al respecto nos referimos en el apartado siguiente.

La justificación empresarial del fenómeno de los CCPP sostiene que, de no tener firmado un contrato colectivo, las empresas corren el riesgo de que un sindicato (en realidad un registro sindical) del radio de acción en el que la empresa opera, sin tener un sólo trabajador afiliado y careciendo de pre­ sencia en la empresa, los emplace a huelga por firma de contrato colectivo, y en la audiencia de conciliación, con la amenaza de estallar la huelga, los extorsione. Este fenómeno que denominaron como “huelgas locas”, llevó a las empresas a firmar con un sindicato que les diera cierto margen de manejo de los temas básicos, pretendiendo que en la medida de lo posible el sindica­ to se mantenga lo más distante de la empresa y sus trabajadores, y que al año esté dispuesto a una revisión contractual de bajo perfil, aún cuando por fuera pida y reciba generosas dádivas.

En los años de la reconversión y como parte de la misma, las autoridades gobernantes apreciaron que en el país existían —prácticamente en todas las ramas o sectores económicos— sindicatos del perfil descrito y que el aparato de gobierno, particularmente la Secretaría del Trabajo y las Juntas de Conciliación y Arbitraje, eran quienes otorgaban el registro a las organi­ zaciones sindicales y quienes intervenían en la firma del contrato colectivo; razón por la que prácticamente desde la década de los ochentas se dieron a la tarea de controlar —incluso por encima del sector empresarial— la di­ námica de los CCPP. Ya en plena apertura económica del país (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) salieron al exterior a ofrecer, con base en el indicado control, paraísos laborales a los inversionistas extranje­ ros, llegando el fenómeno a un nivel de expresión que las empresas que a partir de entonces se establecen en México, lo hacen firmando contratos co­ lectivos, incluso antes de instalarse.

DESREGULACIÓN DEL TRABAJO Durante el mismo periodo y como una constante de las relaciones labora­ les, vivimos un proceso en el que la realidad laboral transita cada vez más a distancia de lo que la ley establece.

Al respecto, consúltese Bouzas Ortiz, Alfonso; Reyes Ramos, Luis Oliver y Vega Huerta, Mario (2009), Evaluación de la contratación colectiva en el Distrito Federal, Fundación Friedrich 6

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

159

En materia de estabilidad en el empleo, si con anterioridad los patrones despedían a sus trabajadores confiando en que ante la Junta de Conciliación y Arbitraje, estando el trabajador sin ingresos y la perspectiva de un largo juicio, aceptaría negociar su retiro de la empresa mediante un pago. Y esta práctica se oficializó: los empleadores avanzaron en despedir sobre todo a sus trabajadores con más antigüedad y derechos generados; y las autoridades impusieron la costumbre de “conciliar” el despido olvidando el tema de la estabilidad.

Los contratos colectivos, en vez de ser pactos en términos de los cuales se mejoraran los derechos que la ley otorga, se convirtieron en documentos en los que se “acordaban” condiciones de trabajo por debajo de la ley, vio­ lando incluso la Constitución. De instrumentos para mejorar las condicio­ nes de trabajo, se convirtieron en espacios en los que los empleadores acordaron con las representaciones sindicales inauditas particularidades en materia de estabilidad, jornada, salario y en general derechos laborales establecidos en la reglamentación vigente.

Las jornadas y el salario se manejaron con absoluta libertad, al igual que las prestaciones complementarias y los derechos de los trabajadores, quie­ nes en un escenario en el que cada vez sentían más la presión que sobre ellos ejercía el creciente desempleo, optaban por aceptar estas condiciones para mantener su empleo.

Los conflictos colectivos y sobre todo la huelga se convirtieron en un riesgo de cierre de empresas, los sindicatos, por más auténticos y representa­ tivos que fueran, preferían asumir violaciones al contrato colectivo y re­ nunciar a mejoras laborales, llegando al punto de que dejó de ejercerse el derecho de huelga para la defensa y mejoramiento de las condiciones de trabajo.

Trabajadores, asesores de trabajadores y estudiosos del trabajo compren­ dimos el importante papel que en esta carencia de regulación del trabajo jugaban los sindicatos corporativos —los CCPP y los “dirigentes” de este tipo de organizaciones—, estableciendo un pacto, tácito en la mayoría de las veces con el gobierno, sediento ante esta realidad y otorgando las flexibili­ zaciones que se les pedían, a cambio de que se les respetaran sus cotos de poder. Este perfil fue adoptado por la mayoría de las organizaciones sindica­ les y sus dirigentes.

Ebert, y Bensusán Areous, Graciela; Bouzas Ortiz, Alfonso; Hernández Cervantes, Aleida; Juan Pineda, Claudia Patricia; Xelhuantzi López, María; Muñoz, Mara; Robles, Jorge y Reyes Ramos, Luis Oliver (2007), Contratación colectiva de protección en México. Informe a la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Económicas, México.

160

JOSÉ ALFONSO BOUZAS ORTIZ

DEFINICIÓN A NIVEL INTERNACIONAL Las particularidades del esquema corporativo de relaciones laborales que se gestó a partir de la década de los treinta con la promulgación de la primera Ley Federal del Trabajo (LFT), se perfeccionó en la segunda LFT de 1970 y se consolidó en las reformas procesales de 1980. Esto dio origen a que garan­ tizaran para los líderes que surgieron a su amparo el monopolio de la repre­ sentación sindical, y para los empresarios la posibilidad de manipular la contratación colectiva imponiendo las particularidades que le resultaban satisfactorias: contrato por establecimiento, tabuladores y perfiles de pues­ to, flexibilidad en todas sus expresiones, número ilimitado de puestos de confianza y sobre todo, revisiones contractuales al margen de los trabajado­ res y firma de contratos colectivos a espaldas de los trabajadores sobre los que regían. Dicho esquema, que a partir de la década de los ochenta oficiali­ zó el monopolio del gobierno en su instrumentación, sufre un significativo revés en el contexto global.

El 5 de febrero de 2009, el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo retomó el tema bajo el número de caso 2694, como consecuencia de una queja que presentara la Federación Internacional de Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas (FITIM), apoyada por la Con­ federación Sindical Internacional (CSI), en contra del gobierno de México;7 recibe el informe del gobierno mexicano el 1 de marzo de 2010 y rea­liza sus primeras recomendaciones en marzo de 2011 en los siguientes términos: En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: a) el Comité invita al Gobierno a que tome medidas para iniciar un diálogo constructivo con las organizaciones de trabajadores (incluidas las cinco que­ rellantes) y las organizaciones de empleadores, sobre la aplicación de la legis­ lación laboral y sindical, a fin de examinar las cuestiones planteadas en la queja. Este proceso de diálogo debería incluir: 1) las cuestiones relativas a las cláusulas de seguridad sindical «de exclusión» declaradas inconstitucio­ nales por la Corte Suprema que pueden conducir a ciertas situaciones contem­ pladas en la queja, 2) las cuestiones relativas a la representatividad mínima de las organizaciones sindicales para negociar colectivamente, y 3) la alegada falta de imparcialidad de las juntas de conciliación y arbitraje y la alegada excesiva duración de sus procedimientos. El Comité pide al Gobierno que le informe de las reuniones mantenidas y de los resultados de este diálogo, y b) el Comité pide además al Gobierno que responda específicamente a los alegatos y ejemplos de las organizaciones querellantes relativos: 1) a las per­ Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo, 310ª reunión, Ginebra, Suiza, marzo de 2011.

7

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

161

sonalidades públicas incluidas autoridades públicas, que se han pronuncia­ do sobre la realidad de los contratos colectivos de protección laboral y al alto número de estos contratos colectivos, y 2) a los casos específicos de empre­ sas mencionadas en los párrafos 796 a 799, incluidos los casos de funciona­ miento deficiente o parcial de las juntas de conciliación y arbitraje en relación con el ejercicio de los distintos derechos sindicales del sindicato STRACC.

El 4 de octubre de 2016,8 nuevamente hace valer su reclamo la represen­ tación sindical internacional mediante una solicitud de audiencia temática sobre violaciones del derecho a la libertad sindical y del derecho de negocia­ ción colectiva en México, presentada ahora ante la Comisión Interamerica­na de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos, por la Confederación Sindical Internacional, la Confederación Sindical de Traba­ jadores y Trabajadoras de las Américas y la Unión Nacional de Trabajado­ res, teniendo como particularidad del momento que el Poder Ejecutivo del gobierno mexicano había presentado al Senado de la República una inicia­ tiva de reforma constitucional y a la LFT que atendía el tema de la libertad y democracia sindical en México, y daba pasos para terminar con los CCPP. La inquietud se centraba en que, no obstante había pasado ya la reforma constitucional, existían evidencias de que la reforma a la LFT vendría a dar marcha atrás con este sentido problema.

Concluyendo y solicitando el 5 de diciembre del mismo año,9 de la in­ di­cada Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las siguientes recomendaciones: Estas violaciones de la libertad sindical requieren la intervención de la Comisión Interamericana. Pese a que la OIT ha informado reiteradamente sobre la situación de la libertad sindical en México, el Estado nunca ha aplicado sus recomendaciones. Por otro lado, ninguna de las numerosas quejas relativas a los contratos de protección, presentadas en el marco del Acuerdo de Coo­ peración Laboral norteamericano, acuerdo paralelo al TLCAN, ha tenido resultados duraderos. México ha mostrado una fuerte resistencia a las pre­ siones para que se vinculen las reformas de la ley del trabajo con su posible participación en el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica. Los informes y recomendaciones de la CIDH podrían contribuir a ejercer una presión suplementaria, que vendría a sumarse a las de la OIT y las medidas re­ lacionadas con el comercio, para fomentar la reforma del sistema de relacio­ nes laborales en México, muy necesarias desde hace tiempo. Una visita in 8 Comunicación de la fecha signada por Sharan Burrow, Secretario General, CSI y Víctor Báez Secretario General, CSA. 9 Informe de la fecha en papel membretado sin firmas.

162

JOSÉ ALFONSO BOUZAS ORTIZ

loco, conjuntamente con la OIT, serviría también para complementar el traba­ jo ya desarrollado por la OIT.

REPERCUSIONES Las anteriores acciones del sindicalismo a nivel internacional trajeron sus consecuencias. En el contexto de las discusiones para la firma del Tratado Transpacífico, a México se le condicionó a que saneara su política laboral, por lo que el 28 de abril de 2016 (desde la Presidencia de la República) se pre­ sentan a la Cámara de Senadores dos proyectos de reformas: uno a la Consti­ tución y otro a la LFT. Por razones de método debe ser tratado y aprobado el primero para que existan las condiciones normativas necesarias para entrar al segundo.

La reforma constitucional, incluyendo su aprobación por las legislaturas locales, fue aprobada, y el 24 de febrero de 2017 se publica en el Diario Ofi­ cial de la Federación.

Sin la intención de realizar un análisis exhaustivo de ésta, que es la refor­ma más importante que se ha realizado al texto del artículo 123 constitucional, nos concretamos a referir únicamente los importantes temas que aborda para bien de la libertad y democracia sindical.

• Liquida las Juntas de Conciliación y Arbitraje y remite el tratamiento de los conflictos de trabajo ante el Poder Judicial, elemental cuestión en un Estado democrático.

• Crea una instancia conciliadora de los conflictos obrero-patronales obligatoria y previa al juicio.

• Establece la creación de un organismo descentralizado al que se le encomienda, además de la conciliación a nivel federal, el registro de todos los sindicatos y contratos colectivos.

• Establece como garantía la representación de las organizaciones sin­ dicales y la certeza en la firma registro y depósito de los contratos co­ lectivos.

• Establece el voto personal, libre y secreto para la elección de los dirigen­tes sindicales y conflictos entre sindicatos.

PERSPECTIVAS Del momento en que se publicó la reforma constitucional a la fecha en que escribimos estas notas, han sucedido hechos importantes que definirán el fu­ turo de las relaciones laborales:

PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES LABORALES

163

• Ha transcurrido el año en que se debió instrumentar la mencionada reforma constitucional a una lentitud preocupante. Se integró en la Se­ cretaría del Trabajo y Previsión Social una instancia encomendada a materializarla, denominada como “comisión de enlace”; son pocos los gobiernos locales que han iniciado los trabajos necesarios para la mate­ rialización de la reforma en el ámbito local y existe poca claridad res­ pecto del financiamiento necesario para concretarla.

• El escenario internacional ha cambiado significativamente con la elección del presidente Trump en Estados Unidos, entre otras razones porque el indicado presidente menosprecia la importancia de los acuerdos eco­ nómicos y sostiene que a su país le perjudican.

• El sector empresarial, descontento con que la tercerización tenga lí­ mites, realiza un importante cabildeo para que las reformas a la LFT con­templen la flexibilización absoluta, tema que por supuesto no responde a la reglamentación del texto constitucional, pero que se en­ cuentra en el escenario de la discusión.

La moneda está en el aire, los trabajadores y sus auténticas representacio­ nes tienen la palabra.

BIBLIOGRAFÍA Bouzas Ortiz, José Alfonso; Luis Oliver Reyes Ramos y Mario Vega Huerta (2009), Evaluación de la contratación colectiva en el Distrito Federal, Mé­ xico, Fundación Friedrich Ebert.

Bouzas Ortiz, José Alfonso (coord.) (2007), Contratación colectiva de protección en México, Informe a la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), México, Universidad Nacional Autónoma de Méxi­ co, Instituto de Investigaciones Económicas.

Comunicación de la fecha signada por Sharan Burrow, Secretario General, CSI y Víctor Báez Secretario General, CSA. Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo (marzo 2011) 310ª reunión, Ginebra, Suiza.

Instituto Mexicano del Seguro Social, Población derechohabiente, disponible en http://datos.imss.gob.mx/.

Tello Carlos (2010), Sobre la desigualdad en México, México, Facultad de Economía, UNAM. Secretaría de Economía, Flujos de inversión extranjera directa, disponible en <https://datos.gob.mx/busca/dataset/inversion-extranjera-directa>.

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018 LUIS IGNACIO ROMÁN MORALES*

LA REFORMA LABORAL DEL 2012: LA COMPETITIVIDAD COMO CONDICIÓN DEL DERECHO AL TRABAJO

En la víspera de las elecciones del 2012 se profundizó la discusión sobre la reforma a la Ley Federal del Trabajo. Durante el lapso que transcurrió entre éstas y la entrada en funciones de la administración Peña Nieto, ya con la legislatura 2012-2015 del Congreso de la Unión, se aprobaron las modificaciones que dieron lugar a la actual legislación laboral. Felipe Calderón Hinojosa la promulgó dos días antes de acabar su mandato.

Los principales objetivos explícitos fueron la promoción del empleo y el traslado del informal al formal, aunque en la construcción de la argumentación se planteaba que la condición para ello era la de los aumentos de la productividad y la competitividad. Al plantearse estos aumentos como con­ diciones sine qua non de la mejora del empleo, éstos pasan de ser medios a ser fines. Al no establecerse cuestionamiento alguno a la lógica planteada en la reforma y al no confortársele con la realidad social del país, el objetivo de la denominada competitividad suple al derecho social al trabajo digno, esperando que la promoción de tal competitividad, entendida básicamente como atracción a la inversión privada, se tradujese en mejoras laborales.

Si nos centramos en el componente de eficiencia de los mercados labora­ les (EML), del rankeo de competitividad del Foro Económico Mundial, México avanzó del lugar 115 a nivel mundial en el 2012 (sobre 133 países) al sitio 105 en el reporte 2017-2018 (sobre 137 países). La posición en el reporte 2017-2018 para cada subcomponente de la EML es la siguiente: * ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara.

[165]

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LUIS IGNACIO ROMÁN MORALES

CUADRO 1

POSICIÓN EN EL REPORTE 2017-2018 PARA CADA SUBCOMPONENTE EML 2012

2017

Cooperación en las relaciones empleados-empleadores

44

65

Flexibilidad en la determinación de salarios

87

48

Prácticas de contratación y despido

113

98

Costos redundantes en semanas de salario

104

96

Efectos de los impuestos como incentivos al empleo

102

94

Pago por productividad

88

84

Confianza en la gestión profesional

76

75

Capacidad del país para retener talento

56

61

Capacidad del país para atraer talento

79

54

123

114

Participación femenina en la fuerza de trabajo

En términos generales se registra una mejora de los indicadores a nivel de subcomponentes, con excepción de la “cooperación empleados-empleado­ res”, aunque prácticamente no existan —ni antes ni después de la reforma— mecanismos reales que propicien un auténtico diálogo entre las partes para el desarrollo de la actividad laboral y de la “capacidad para rete­ ner talento”, posiblemente ante el castigo a las remuneraciones laborales y la pérdida de poder de compra del peso ante las opciones de pago en el extranjero. Paradójicamente, se incrementa sustantivamente la “capacidad para atraer talento”, ligada probablemente a la alta concentración de las re­ muneraciones en los puestos más elevados.

Las principales mejoras se centran en la “flexibilidad para la determinación de salarios”, en la ya mencionada “capacidad para atraer talento”, en las “prácticas de contratación y despido”, en la “participación femenina en la fuerza de trabajo” y en los “costos redundantes en semanas de trabajo”.

En cuanto a la flexibilidad salarial, lo sorprendente es que México aparezca aún en el reporte 2017-2018 en el lugar 48, cuando conforme al por­ tal de estadísticas del trabajo de la OIT (ILOSTAT), México se encuentra entre los 25 países con peores ingresos promedio por trabajador a nivel mundial, calculados con base en dólares en paridad de poder de compra a precios constantes del 2011. Si por flexibilidad salarial lo que se entiende es la libre determinación de los salarios por el mercado, la mejor posición de México se convierte en un fenómeno de indefensión de derechos laborales básicos, bajo una estructura de poder corporativa y de mercados concentrados, que atizan la polarización de los ingresos laborales.

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018

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La reforma laboral propició prácticas de contratación y despido que facilitan la contratación de trabajo eventual y la subcontratación, además de la reducción de trámites y costos por despido. Con esto se favorece la inesta­ bilidad laboral y la sujeción a condiciones de trabajo altamente volátiles, aun en el corto plazo. De nuevo, este hecho es valorado positivamente en términos de competitividad, no sólo por facilitar las contrataciones y despidos, sino por la reducción de los “costos redundantes”, referidos a las inde­ mnizaciones por despidos.

México mejora igualmente en el indicador de participación femenina.

Al concentrarse crecientemente la generación de empleo en los estratos de menores ingresos, especialmente entre los rangos de entre uno y tres salarios mínimos, se requiere mayormente la participación de más miembros de los hogares en la provisión de dinero para sufragar los gastos del hogar. En un principio, la mayor participación femenina podría ubicarse como una mayor oportunidad para que las mujeres cuenten con un ingreso propio y se favorezca su libertad y emancipación. Sin embargo, bajo condiciones de precariedad laboral y la carencia de condiciones sociales suficientes para asegurar colectivamente las condiciones de reproducción social de los hogares (guarderías, centros de salud, deportivos, culturales, etc.), aunado a la persis­tencia de jornadas de trabajo excesivas para la obtención de ingresos adicionales —especialmente para los hombres (jornadas mayores a 48, 56 y hasta 64 horas semanales)—, la incorporación femenina no cumple una función creativa y liberadora, sino un mecanismo de resistencia frente al empobrecimiento de los hogares y un medio de incremento de oferta laboral que facilita la contratación con niveles de remuneración real cada vez menor. Además, el que tal incorporación no se acompañe de una sustitución de responsabilidades en el trabajo de reproducción social, familiar y comunitaria, propicia mayormente las dobles y triples jornadas de trabajo femenino, al sumarse los tiempos de trabajo económico y doméstico.

Pese a todo, el indicador general de la competitividad global del país apenas mejoró, al pasar del lugar 53 al 51 entre los reportes del 2012 y del 2017. Cabe entonces preguntarse sobre la pertinencia de orientar esencialmente la política laboral en pro de una mejora en la competitividad, especialmente en cuanto a la eficiencia de los mercados laborales.

COMPETITIVIDAD, DESARROLLO HUMANO, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REMUNERACIONES

La lógica de defensa de la búsqueda primaria de la competitividad parece reducirse a una idea básica: si generamos condiciones adecuadas para atraer

168

LUIS IGNACIO ROMÁN MORALES

inversión privada, así como talento creativo y de gestión para producir más, mejor y más barato, entonces dicha inversión se dirigirá hacia nosotros (nuestro país, estado, ciudad, sector, etc.) en lugar de irse a otro lado. Logrado esto, la nueva inversión conducirá a la generación de empleo y su buena utilización permitirá aumentar la productividad, lo que se traducirá en mayor salario y mejores empleos. Como resultado de lo anterior, las empresas tendrán una rentabilidad satisfactoria, lo que a su vez favorecerá la reinversión de las utilidades y por ende una mayor generación de empleos, salarios, emprendurismo y, en conjunto, eficiencia económica.

El buen empleo está ligado a la eficiencia de los mercados, y por ello el Estado no debe asumir funciones que no le corresponden: no te toca al Es­ tado generar empleos ni establecer reglas que inhiban la inversión privada, porque el resultado es una burocratización de la economía, una generación artificial de empleo que consecuentemente es improductivo y representa un costo que debe pagar el conjunto de la sociedad. Además, al suplir el Estado las funciones del mercado, las decisiones son tomadas por los políti­ cos y administradores públicos, quienes arriesgan los recursos de la sociedad y no los propios, a lo que cabe agregar la ignorancia de los políticos en materia empresarial y su tendencia a participar en prácticas corruptas.

En suma, el bienestar social depende del funcionamiento eficiente del mercado y por ello hay que propiciar la llegada constante y creciente de recursos para impulsarlo. ¿Los anteriores tres párrafos son verdades inobjetables, supuestos, hipótesis, conjeturas o mera retórica de defensa del poder económico preexistente? Cabe explorar el comportamiento real de las economías para valorar su operatividad.

Competitividad en el mercado de trabajo versus competitividad global Al ser la denominada eficiencia del mercado de trabajo uno de los componentes de la competitividad global, existen casos en los que hay una clara correspondencia entre los listados de ambas clasificaciones, mientras que en otros se presentan divergencias significativas, lo que implica que la com­pe­ titividad del mercado de trabajo reduce la competitividad global en algunos casos y la incrementa en otros.

En Suiza, Singapur, Estados Unidos y Nueva Zelanda la alta competitivi­ dad laboral se corresponde con el liderazgo en la global, pero no siempre es así. México ocupa el lugar 51 en competitividad global y el 105 en eficiencia de los mercados laborales (EML) y no es un caso aislado, la mayoría de los países presentan distancias significativas entre cada componente y el valor general. En algunos países se ha privilegiado una alta competitividad labo-

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018

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ral sin que ello implique un beneficio competitivo general, y como se abordará más adelante, menos aún una situación social o económica favorable.

Con excepción de las naciones más industrializadas y de algunos países petroleros del Medio Oriente, quienes alcanzan niveles elevados en EML, lo hacen sin que ello conduzca a una alta competitividad global. El caso más notable es de Rwanda, que alcanza el octavo lugar en EML, pero sólo llega al 58 en competitividad global, es decir, a un nivel inferior al de Méxi­ co. Nigeria ocupa un destacado sito 32 en EML, pero sólo llega al 125 en competitividad global. Otros países que comparten altos niveles de EML y bajo niveles generales son: Buthan, Kenya, Gambia, Uganda, Nigeria, Nami­ bia, Laos, Malawi y en menor medida, pero con indicadores de EML amplia­ mente superiores a México, se encuentran Guinea Ecuatorial, Madagascar, el Congo, Tanzania, Burundi y Liberia. En todos estos casos parece haber existido una estrategia de apertura de mercado laboral para la atracción de inversión, pero todos ellos —salvo Rwanda (lugar 58) y Buthan (82)— es­tán por abajo del sitio 90 de 137 países en la competitividad global.

Por el contrario, muchos otros países como México, están en una baja ubicación en términos de EML, pero se encuentran mucho mejor posicionados a nivel general. Francia ocupa un modesto lugar 55 en EML, pero es el 22 en competitividad global. Algo similar ocurre con España (lugares 71 y 34, respectivamente) y más marcadamente con Corea del Sur (lugares 78 y 26), aunque los casos más extremos son el de Italia, cuya competitividad laboral se encuentra muy por debajo de la de México, en el lugar 116, pero cuenta con una competitividad global significativamente mayor, en el lugar 43, así como Turquía en los sitios 127 y 53, respectivamente. ¿Cabe seguir la estrategia de algunos países subsaharianos para ser más competitivos laboralmente, liberalizando al extremo sus relaciones laborales aun y cuando los países se mantengan en los niveles generales más bajos de competitividad global del planeta? Esta no ha sido la respuesta de Italia, Turquía, Francia, España o Corea del Sur. La reforma laboral mexicana pa­ re­ce acercarse más al primer camino que al segundo, como se ha mostrado en la evolución registrada entre los años 2012 y 2017.

Competitividad del mercado de trabajo y desarrollo humano ¿El que un país sea competitivo implica que tenga un desarrollo humano elevado? La comparación entre los índices de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que abarca 185 países y los de la competitividad del Foro Económico Mundial (137 países), en particular los de EML nos pueden ayudar a responder.

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La correspondencia nuevamente es cercana en los casos de países altamente desarrollados como Suiza, Singapur, Estados Unidos, Hong Kong, Nueva Zelanda, Reino Unido y Canadá, pero también se presentan diferencias extremas como Rwanda que ocupa el lugar 163 (uno de los más bajos del planeta) en desarrollo humano IDH, y Gambia (lugares 30 y 175 en EML e IDH, respectivamente). También se presentan diferencias de más de un centenar de sitios entre uno y otro listado en los casos de Buthan, Kenya, Uganda, Nigeria, Kasahstán, Laos, Malawi, Benin, Burundi y Etiopía.

México se encuentra posicionado en su índice de desarrollo humano (IDH) —lugar 74— en un lugar intermedio entre el que tiene en el índice de EML (105) y el de competitividad global (lugar 51). En otros términos, el rezago de México es más serio en materia de desarrollo humano que en competitividad.

De nuevo las prioridades son distintas para cada país. Australia ocupa un nivel alto en eficiencia de los mercados laborales (EML), lugar 28, pero en desarrollo humano es mucho más significativo, pues alcanza el segundo lugar mundial, sólo por debajo de Noruega. Argentina ocupa el 132 en EML, pero es el 40 en el IDH. La posición en el IDH también es muy superior a la que tienen en el índice EML, con más de 50 sitios de diferencia en Corea del Sur, Eslovenia, Eslovaquia, Croacia, Grecia, Italia, Kuwait, Uruguay, Omán, Turquía, Iran, Sri Lanka, Argelia y Venezuela. Si la liberalización de los mercados de trabajo se efectúa con la idea de mejorar las condiciones de desarrollo humano, parece que la propuesta no ha sido muy exitosa.

Eficiencia del mercado de trabajo y crecimiento económico Podría pensarse que la eficiencia del libre mercado en las relaciones laborales propicia el mayor crecimiento económico. La estadística de largo plazo del Banco Mundial nos ofrece las cifras que permiten someter a prueba esta aseveración. Considerando una lógica de largo plazo, el periodo 19802013 (para el que existen datos estandarizados por el BM), la mayor parte de las naciones con alto índice de EML han registrado bajos niveles de cre­ cimiento económico. De éstas, sólo dos ciudades-Estado registran un alto dinamismo: Singapur (lugar 12) y Hong-Kong (lugar 37).

En contraste, el mayor crecimiento económico de largo plazo ha operado en economías sumamente disímiles en cuanto a nivel de desarrollo, estructura económica y relación Estado-mercado. Destacan los crecimientos de un país sumamente pobre y autoritario (Guinea Ecuatorial); un emirato altamente cuestionado en términos políticos (Catar); uno de los países con menor nivel de EML (Bosnia y Herzegovina); el emblemático y pragmático caso de China; y dos de los países emergentes más significativos: Co-

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rea del Sur y la India. También figuran casos no considerados en los listados de competitividad como Afghanistán, Timor Oriental, Cabo Verde, la Isla de Man, las Islas Maldivas y la provincia autónoma china de Macao. Otros países con alto crecimiento son Buthan, Malasia, Uganda, Laos, Bostwana, Camboya, Vietnam, Kuwait y el país con menor desarrollo humano en el mundo, Chad. Ningún país latinoamericano registra un crecimiento económico particularmente alto, el mayor es Chile, que se sitúa en el lugar 39, habiéndose posicionado en el lugar 49 en EML. México se ha ubicado en el lugar 132 de 198 países considerados en términos de crecimiento económico.

Si, salvo en el caso de los países más ricos, la competitividad de la EML generalmente no implica un alto desarrollo humano, la relación es aún más lejana en el caso del crecimiento económico. El alto crecimiento se correspon­ de con economías muy disímiles, pero sólo excepcionalmente con países que cuenten con un alto índice de EML. Cabe entonces preguntarse sobre la pertinencia económica de orientar la estrategia de regulación de los mercados laborales en función de los criterios de alta valoración en tal índice.

Eficiencia del mercado de trabajo y remuneración a los trabajadores Si la eficiencia del mercado de trabajo es elevada, cabría esperar (bajo los criterios establecidos por el Foro Económico Mundial) que la productividad también lo fuese y, como resultado de ello, que los ingresos de los trabajado­ res lo fuesen. La información de la base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (ILOSTAT) nos permite ubicar los niveles de re­muneración en 103 países.

Al igual que en los indicadores de competitividad global y de desarrollo humano, sólo en algunos de los países mejor situados en EML (13 de 40) existe una correspondencia positiva clara entre el alto índice de EML y altas remuneraciones a los trabajadores, particularmente en Suiza, Singapur y Estados Unidos y —en menor medida— en Reino Unido, Canadá, Islandia, Emiratos Árabes Unidos, Noruega, Alemania, Luxemburgo, Qatar, Suecia y Finlandia. En cambio, Arabia Saudita es el número 80 en EML, pero el séptimo en remuneraciones; Corea del Sur tiene respectivamente los lugares 74 y 11, mientras que Francia está en los sitios 55 y 15.

Por otra parte, se registran diversos casos de alta EML y pobres remunera­ ciones laborales. El caso más extremo es Rwanda, que siendo octavo en EML es uno de los tres países con peores remuneraciones en el mundo.

Uganda está en una situación cercana, siendo el 31 en EML y el 99 (de 103) en remuneraciones. También están en situaciones parecidas Chipre y Ma-

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dagascar, o con una EML media, pero con pésimas remuneraciones Etiopía y Paraguay.

México se encuentra en un nivel bajo tanto de EML (105/137) como de remuneraciones (78/103), lo que en principio se presta para interpretar una relación causal entre baja EML y bajas remuneraciones; sin embargo, la mejora en EML luego de la reforma laboral no se ha correspondido con una mejora en los ingresos de los trabajadores. La lógica mexicana tiende a acercarse más a los casos de Paraguay, Etiopía, Madagascar, Chipre o Uganda que a la de los países más desarrollados.

En suma, nada asegura que la búsqueda de una mayor competitividad por la vía de EML se traduzca en un incremento de la competitividad global y menos aún que ello conduzca a un mejor desarrollo humano, capacidad de crecimiento económico ni remuneraciones a los trabajadores. El problema no necesariamente está en la eficiencia en sí, sino en criterios para medirla, basados en gran parte en percepciones de líderes de empresas oligopólicas (“de calidad mundial”) y en la búsqueda deslocalización y abaratamiento de costos laborales en la competencia mundial. Al interior de los países más industrializados es más difícil que el empresariado abogue por una competitividad basada en la precarización del trabajo a partir de liberalizaciones sin cortapisa, por lo que hay un mayor reconocimiento en las percepciones empresariales en cuanto a la productividad de los trabajadores, aún con relaciones laborales más estrictas y mayor equidad social. Sin embargo, en la medida en que bajamos en la escala del nivel de desarrollo de las naciones, la percepción de eficiencia tiende a centrarse más en la desregulación, la liberalización y la flexibilización del trabajo, aún a costa de las condiciones básicas de vida de las sociedades. La reforma laboral del 2012 y sus secuelas hasta ahora han permitido un mayor deterioro de las condiciones de trabajo, aún y cuando ahora estén caracterizadas mayormente en términos de formalidad.

EL SEXENIO DEL EMPLEO 2012-2018: LA FORMALIDAD PRECARIZADA1 La propaganda oficial que se desplegó durante el año 2017 refirió a la admi­ nistración de Enrique Peña Nieto como “el sexenio del empleo”, en obvia contraposición con el mensaje de campaña presidencia que 11 años antes 1 Toda la información estadística de este apartado ha sido elaborada a partir de los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI referida a los terceros trimestres de los años 2012 al 2017. En particular, se han utilizado los procesamientos del propio INEGI con respecto a los cálculos trimestrales de la informalidad laboral, disponible en <http://www.beta. inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/enoe/default.html>.

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018

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había lanzado Felipe Calderón como “presidente del empleo”. Los datos presentados a finales del 2017 marcan efectivamente una tasa de desocupación históricamente baja; una amplia generación de empleo formal y en contrapar­ te una reducción de la informalidad, así como una recuperación del poder de compra del salario mínimo general para 2017 y 2018. Todo ello parecería avalar un muy buen balance hacia el final de la administración peñanietista.

La baja desocupación La tasa de desocupación (población desocupada con respecto a la Población Económicamente Activa) es históricamente baja y ha sostenido una significativa tendencia a su reducción desde el 2015. La tasa de 3.6% al tercer trimestre del 2017 marca una situación cercana al pleno empleo.

Si la generación de empleo depende básicamente del crecimiento económico, su estructura y de los efectos virtuosos de la productividad sobre tal generación, derivados básicamente de la investigación y desarrollo y de los encadenamientos productivos propios, entonces… ¿cómo es posible que la desocupación sea particularmente baja en un contexto de bajo crecimiento económico, concentrado en sectores poco generadores de empleo, así como poca investigación y desarrollo locales y bajos niveles de integración económica nacional?

Para que un trabajador sea considerado desocupado se requiere que tenga más de 15 años, que no haya trabajado ni una hora durante la semana previa a ser entrevistado, que esté disponible para trabajar y que esté buscando activamente empleo. Un menor de 15 años no puede ser catalogado como desocupado porque está prohibido por Ley el que trabaje; una mujer a punto del parto o una persona recién accidentada no pueden ser desocupadas si no están en condiciones físicas o legales para trabajar, alguien que trabaje así (sea una hora a la semana en la venta de algún produc­to) está ocupado y, si se despide a alguien pero esta persona no busca trabajo, tampoco será considerada desocupada. En la mayor parte de los países de alto desarrollo económico y aun de desarrollo medio, existen seguros de desem­ pleo, lo que implica que una persona que pierde su trabajo cuente con un ingreso que le permite al menos temporalmente dedicarse a buscar un nuevo empleo. En México no existe un seguro de desempleo generalizado y es mucho más difícil que una persona pueda permanecer desocupada. Entre menores sean las remuneraciones de los trabajadores y de los hogares, es tanto más grave la pérdida de una fuente de ingreso y, por ende, es mucho más difícil que una persona pueda permanecer desocupada. Para la mayor parte de la población, la necesidad cotidiana de supervivencia vuelve extremadamente complicada una situación de pérdida de fuente de ingresos.

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En ese momento, cualquier trabajo —formal o informal, por más precario que sea— es mejor opción que el dedicarse a buscar empleo. Es más, entre la población en condiciones de pobreza, la desocupación no es opción, pues para buscar trabajo se requiere un dinero que no se tiene, así sea para transportarse al lugar en donde buscaría el trabajo (especialmente si se ha­ bita en el medio rural).

Por otra parte, la combinación de una significativa caída en las remuneraciones de los trabajadores, aunada a una marcada represión al sector informal, a los costos de oportunidad por estar trabajando (inseguridad personal, robos en viviendas que se encuentren solas, costos del transporte para ir y volver de un trabajo, desatención a las tareas de reproducción social —como el cuidado de hijos, ancianos o personas con discapacidad—) y a la eventual posibilidad de contar con ingresos derivados de transferencias, sea por la vía de remesas del exterior, de apoyos familiares internos o de transferencias gubernamentales, se convierte en una serie de incentivos para dejar de participar o para no incorporarse a la actividad económica.

Son circunstancias igualmente propicias para negar en cualquier encuesta que se está trabajando, aunque se trabaje, ante el temor de ser reprimido por la informalidad o por la ilegalidad del trabajo que se haga. Así, si bien la desocupación se ha reducido en 721,000 trabajadores entre los terceros trimestres del 2012 y del 2017, la Población NO Económicamente Activa ha crecido en casi seis veces ese valor, en 4.1 millones de personas durante el mismo periodo.

La formalización del empleo En defensa de la postura del gobierno mexicano se podría afirmar que no sólo ha bajado la desocupación, sino que el empleo formal ha crecido como nunca antes. Así es, la formalidad no ha dejado de crecer, lo ha hecho a más del doble de velocidad de la ocupación total y ha pasado de representar 40.2% de la ocupación total en el 2012 a 42,8% en el 2017. La cuestión es…, ¿de qué formalidad hablamos?

El denominado sector informal refiere, a partir de un informe de expertos sobre Kenya en 1972, el crecimiento del empleo, esencialmente urbano, en actividades no estructuradas con el funcionamiento regulado de la economía. Los procesos de industrialización en la mayor parte de América Latina e igualmente en regiones de África y Asia, favorecieron desde mediados del siglo XX el desplazamiento de la población del campo a la ciudad. Sin embargo, el creciente peso de la industria en las producciones nacionales no correspondió con un crecimiento paralelo del empleo industrial con respec­ to al empleo total, pues gran parte de la producción industrial era obtenida

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mediante tecnologías y capital importados. Ante el crecimiento menor del empleo industrial con respecto a la producción industrial (fenómeno nombrado por la CEPAL como insuficiencia dinámica), se fue generando un amplio contingente demográfico urbano que había sido desplazado del campo y no tenía cabida en las modernas actividades urbanas empresariales e institucionales. Fue entonces que se expandieron múltiples actividades periféricas, de comercio, servicio doméstico, preparación de alimentos, actividades de reparación, etc., que han operado al margen de los mercados estructurados. Tales actividades son las constituyentes básicas de la denominada informalidad.

A comienzos de la década de 1970, el antropólogo económico Keith Hart observó sobre la base de sus investigaciones realizadas en Ghana que el “sector informal” no sólo persistía sino que se había ampliado. El uso del término “sector informal” se generalizó luego de que la OIT lo utilizara en el análisis de las actividades económicas en Kenya realizado por especialistas de la misión sobre el empleo en Kenya de 1972. El equipo de la OIT analizó sistemáticamente esas actividades, observando que no se las reconocía, registraba, protegía ni reglamentaba, y que el sector incluía diversas actividades, desde el trabajo marginal de supervivencia hasta empresas rentables (Organización Internacional del Trabajo, 2012).

En el año 2012 se efectuó una estandarización del concepto con el fin de hacerlo operativo para las mediciones oficiales y la comparabilidad internacional. A partir de la denominada “matriz de Hussmanns” se ha subdividido el concepto de economía informal en sector informal y ocupación informal.

Con respecto al primer caso, el sector informal, las cuentas nacionales con­sideran la existencia de tres tipos de entidad que generan la riqueza na­cional: las empresas, las instituciones (públicas y privadas) y los hogares.

En este último caso, son indiferenciables las contabilidades del hogar como unidad de consumo y del propio hogar como unidad de producción económica. Por lo tanto, no existe un esquema regulatorio que en términos fácticos estructure las actividades económicas que carecen de registros em­ presariales o institucionales. En suma, la actividad económica generada por y desde los ahogares sin integrarse a empresas e instituciones registradas, constituyen el denominado sector informal.

Sin embargo, la informalidad no se reduce sólo al “sector informal”, pues en una asegunda vertiente se ubican ocupaciones específicas que en sí mismas son consideradas informales, más allá de dónde se realicen. Tales son los casos del trabajo doméstico remunerado, de la agricultura de super­ vivencia especialmente expresada en los trabajadores, básicamente fami-

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liares sin remuneración, así como de trabajadores que no son reconocidos o contratados como tales, aunque laboren en empresas o instituciones formales. Tales son los casos de trabajadores por honorarios sin contrato laboral y que son incorporados sin los criterios legales de una relación de trabajo.

El sector informal ha sido sumamente cuestionado a nivel de las políticas públicas y del discurso empresarial, pues representa para el Estado un evasor de impuestos y para el empresariado una competencia desleal en el mercado, aunque por lo general se constituya por actividades de refugio fren­ te a la carencia de empleos en las empresas o instituciones. Ante ello, el gobierno mexicano ha promovido crecientemente el desarrollo de normas y estrategias tendientes a la formalización de la economía. Dos de las más significativas a partir del 2012 han sido la reforma laboral y la reforma hacendaria de Peña Nieto, que busca inhibir y castigar las actividades infor­ males (por la vía fiscal) y, en contraparte, promover las formales.

Al cabo de cinco años de reforma laboral el balance formalidad-informalidad presenta una modificación significativa del empleo hacia la formalidad, aunque con un deterioro en las condiciones laborales tanto formales como informales. En el periodo 2012-2017 la ocupación informal ha crecido a un ritmo de 0.36%, mientras que la formal lo ha hecho al 2.53%. Al tercer trimestre del 2017 se encontraban trabajando en la economía formal 42.8% de los trabajadores y en la informal permanece la mayoría de los ocupados, 57.2 por ciento.

Observando más de cerca uno y otro sector, se encuentran particularidades de uno y otro tipo de ocupación dependiendo de las características específicas de la población.

La mayor parte de los trabajadores en la economía formal tienen entre 25 y 44 años y al agregar el grupo de 45 a 64 años se abarca 85% de estos trabajadores. Desde otra categoría, la mayoría absoluta cuenta al menos con educación media superior y esta proporción crece constantemente hasta alcanzar 55.4% en el 2017. La inmensa mayoría de los “formales” son traba­ jadores subordinados y remunerados (87%) y laboran jornadas completas (35 a 48 horas semanales), o sobre jornadas (más de 48 horas). 61.2% laboraban jornadas completas en el 2017 y otro 30.3% más del máximo establecido por la Ley Federal del Trabajo. La principal transformación experimentada entre el 2012 y el 2017 es la baja en los ingresos. Así, en el 2012 la mayoría de los formales percibía entre dos y cinco salarios mínimos (59.2%), pero para el 2017 se reconcentró en los rangos de entre uno y tres salarios mínimos (58.8 por ciento).

Por su parte, los trabajadores situados en la economía informal, es decir, la mayor parte del total de trabajadores, tienen predominantemente otros

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perfiles. Aunque el grupo de 25 a 44 es al igual que en la economía formal el más numeroso, no representa la mayoría absoluta, sino 42.4% en el 2017.

En cambio, en la informalidad es mucho más frecuente el empleo de traba­ jadores de 15 a 24 años (20.1 vs. 12.7% en la formalidad) y de más de 65 años (7.2 vs. 2.5%). En los grupos de edad más jóvenes y más viejos, la informalidad es mucho más recurrente: 68% de los trabajadores de 15 a 24 años y 79% de los mayores de 65 años se encuentran en la informalidad. El reducir la informalidad no sólo ha implicado la generación de empleo formal, sino el retiro de posibilidades de empleo para la población de grupos de edad extremos, lo que facilita el aumento de la Población No Económicamen­ te Activa.

A diferencia de la economía formal, en la informalidad predominan los trabajadores con secundaria (35.9%) y primaria completa (24.3%). Aunque la mayoría son subordinados y remunerados, su proporción es de 55% (vs.

87% en la formalidad), ubicándose más de un tercio del total como trabaja­ dores por cuenta propia (33.9 vs. 7% entre los formales). En otros términos, en la informalidad hay un alto emprendurismo, lo que no hay es capital.

Mientras que, por definición, el trabajo no remunerado es inexisten­te en la formalidad, en la informalidad abarca 8.2% de sus trabajadores.

Las jornadas laborales son más cortas en la informalidad. Laboran jornada completa 38.6% de los trabajadores que aquí se ubican (vs. 61.2% en la formalidad), mientras que 23.5% trabajan de 15 a 24 horas y otro 10.2% menos de 15 horas. La informalidad es, de este modo, un medio que permite combinar mejor que en la formalidad la realización conjunta de ac­ tividades económicas y no económicas, como las tareas comunitarias, de re­producción social del hogar o el estudio.

Las percepciones en la informalidad son menores que en la formalidad, pero no han tenido en el periodo 2012-2017 el deterioro que han sufrido estas últimas. La mediana de ingreso por hora de trabajo en la informalidad fue en el 2012 de $18.2, cuando en la formalidad fue de $26.2, lo que implica una diferencia en contra de 30.5%, misma que se redujo a 28.7% en el 2017. Considerando una inflación de 20.96% en el índice nacional de precios al consumidor, entre septiembre del 2012 y el mismo mes del 2017, los datos de ingreso implican una pérdida de poder adquisitivo de 6.8% en promedio y de 2.3% en la mediana de ingreso horario en la formalidad, mientras en la informalidad, el deterioro promedio fue marginal, de 0.3%, en tanto que el ingreso mediano se incrementó 1%. En la estructura de la población ocupada por estratos de nivel de ingresos aumenta la participación de los formales en todos los rangos con excepción del más elevado (más de cinco salarios mínimos), en el que aumenta marginalmente la proporción de trabajadores en la informalidad.

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GRÁFICA 1

VARIACIÓN EN EL INGRESO REAL POR HORA DE TRABAJO EN LAS OCUPACIONES FORMALES E INFORMALES, 2012-2017 2.0

Porcentaje

0.0

Formal Informal

-2.0 -4.0 -6.0 -8.0

Promedio

Mediana

FUENTE: elaboración propia a partir del INEGI-ENOE 2012-2017, y de INEGI, Banco de Información Económica, Índice Nacional de Precios al Consumidor.

Lo abordado en este apartado no significa que para México, a nivel social, una salida alternativa al deterioro del empleo formal sea el crecimiento del informal, pues implicaría abogar por una desestructuración económica aún mayor. Sin embargo, la informalidad sí ha significado una alternativa factible a nivel individual y familiar, pues permitió compensar —al menos parcialmente— las barreras y deterioros de la formalidad, especialmente para los más jóvenes, para los trabajadores de mayor edad y para los que no cuentan con al menos educación media superior. En el plano social, lo realmente significativo no sería sólo el crecimiento de la formalidad, sino del trabajo digno, tanto en términos de remuneración como de condiciones laborales generales, de duración de la jornada de trabajo, prestaciones, es­ta­ bilidad, posibilidades de carrera, reducción de riesgos de trabajo, compati­bi­ lidad con la vida personal y familiar, participación en decisiones pertinentes de la empresa, sindicatos libres y democráticos, etc. Cuando la formalidad se acompaña de un auge de la subcontratación y de la eventualidad, de la flexibilidad para el despido y de bajas remuneraciones, tal formalidad es un flaco favor hacia la justicia laboral, la equidad y el desarrollo.

La mejora salarial Tanto a fines del 2016 como del 2017 se anunciaron sendos aumentos al salario mínimo general, que han sido calificados como históricos por parte de las autoridades mexicanas. En enero del 2016 el salario mínimo general era de 73.04, al año siguiente pasó a 80.04 y en el 2018 es de 88.36. Ello implica un incremento acumulado por los dos años de 21%, lo que descon-

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tando la inflación para el estrato de ingreso de salario mínimo implica una mejora de 9.07%. Para el conjunto del periodo que ha cubierto la actual administración, de diciembre del 2012 hasta noviembre del 2017 (último dato disponible), la mejora real es de 11.45 por ciento. ¿Esto significa que los salarios de los mexicanos están mejorando? NO, con excepción de quienes perciben estrictamente el salario mínimo general.

Al tercer trimestre del 2017 había de acuerdo con la ENOE, 415,301 trabajadores con acceso a instituciones de salud (presumiblemente con acceso al IMSS, el ISSSTE el ISSFAM o el a la seguridad social de Pemex), que percibían como máximo un salario mínimo, lo que representa sólo 2.1% del total de trabajadores con acceso a tales instituciones y apenas 0.8% del total de la población ocupada del país. Sin embargo, ello no significa que número de trabajadores que percibe tal remuneración, sino que la inmensa mayoría de quienes lo reciben no son trabajadores asegurados ante el IMSS. El aumento a los salarios mínimos generales incide por consiguiente en los 415,301 trabajadores, sin embargo, la ENOE reporta otros 6.93 millones de trabajadores que perciben ingresos máximos de un salario mínimo sin tener acceso a servicios de salud, por lo tanto sin un contrato laboral que im­ plique la protección legal de su salario, más otros 3.4 millones de trabajado­ res que laboran sin recibir pago alguno que en total arrojan 10.3 millones de ocupados que aun percibiendo ingresos iguales o inferiores al salario mí­ nimo, o sin recibir pago alguno, no resultan beneficiados por el incremen­to al salario mínimo general. Por otra parte, el IMSS reporta para noviembre del 2017 sólo 10,951 trabajadores en el rango salarial de hasta un salario mínimo directo más otros 154,724, registrados como tales por convenio, lo que implicaría un impacto del incremento salarial sobre 165,675 personas, equivalentes a 0.84% de los trabajadores registrados ante el IMSS. La ENOE reporta para el tercer trimestre del 2017 un total de 19.5 millo­ nes de trabajadores subordinados con acceso a instituciones de salud, de los que 399,299 tienen ingresos de hasta un salario mínimo, 6248 no perci­ ben ingresos y 3.58 millones no especifican ingreso. De ello resulta que 15.5 millones de trabajadores subordinados y con acceso a instituciones de salud quedan igualmente excluidos del beneficio de incremento a los salarios mínimos generales y sólo perciben los incrementos de 3.9% anual aprobado por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, tanto para el 2017 como para el 2018. Este 3.9% representa sólo 56% de la inflación registrada en el 2017, lo que se traduce inmediatamente en una pérdida del ingreso real para la mayor parte de los trabajadores.

El aumento a los mínimos generales ni siquiera permea a los salarios mínimos profesionales. Sólo como ejemplo puede referirse el caso de un oficial de albañilería, cuyo salario mínimo profesional era de 106.49 para

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CUADRO 2 IMSS: EMPLEO POR RANGO SALARIAL, NOVIEMBRE 2017

Hasta un salario mínimo

10,951

Mayor 0.06% a 10 y hasta 12 veces

412,791

2.13%

Hasta un salario mínimo (por convenio)

154,724

Mayor 0.78% a 12 y hasta 14 veces

278,416

1.41%

Mayor a uno y hasta dos veces

Mayor 7,440,996 37.66% a 14 y hasta 16 veces

220,342

1.12%

Mayor a dos y hasta tres veces

Mayor 3,892,212 19.70% a 16 y hasta 18 veces

156,721

0.79%

Mayor a tres y hasta cuatro veces

Mayor 2,245,353 11.37% a 18 y hasta 20 veces

111,170

0.56%

Mayor a cuatro y hasta cinco veces

1,354,299

6.86%

Mayor a 20 y hasta 23 veces

124,558

0.63%

Mayor a cinco y hasta seis veces

973,390

4.93%

Mayor a 23 veces

345,313

1.75%

Mayor a seis y hasta siete veces

823,368

4.17%

Mayor a siete y hasta ocho veces

529,159

2.68%

Mayor a ocho y hasta nueve veces

389,276

1.97%

Mayor a nueve y hasta 10 veces

292,952

1.48%

FUENTE: Mapa interactivo de empleo y salario asociado al IMSS, disponible en <https://public. tableau.com/profile/imss.cpe#!/vizhome/TAempleoysalario_0/EmpleoySalario?publish=yes>.

el año 2016 y tan sólo se ha incrementado a $114.95 en el 2018, lo que implica un incremento de 7.9% acumulado en dos años (3.9% cada año), cuando sólo en el 2017 la inflación fue de 7% y la de la canasta básica alcan­ zó 9.4 por ciento.

Ante la violación al principio constitucional y del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales —firmado por México—

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018

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que señalan que el salario mínimo debe ser suficiente para la vida decorosa del jefe de familia y la educación de los hijos (art. 123 constitucional) y para solventar las necesidades de la familia (PIDESC), aunado a la presión estadounidense y canadiense relativa al dumping salarial que México ejerce para atraer inversión productiva, resultaba inaplazable el aumento de los salarios mínimos. Sin embargo, la forma de hacerlo, con el fin de “evitar pre­ siones inflacionarias”, fue la de restringir el aumento a únicamente los perceptores del salario mínimo general, al tiempo que se genera una nueva oleada de pérdida del poder adquisitivo de los salarios mínimos profesionales, los contractuales, los medios de cotización, los industriales, lo de la industria de exportación y, en general de las remuneraciones de la inmensa mayoría de los trabajadores formales. Se ha generado entonces un nuevo proceso de reconcentración de la estructura salarial, alrededor de los rangos de ingreso más bajos, particularmente en los de uno a dos y de dos a tres salarios mínimos.

El valor de la canasta básica por adulto equivalente al mes de noviembre del 2017 fue de 2,959.88, mientras que el salario mínimo mensual es de 2,686 (salario mínimo diario por 30.4 días por mes), lo que significa que aun a inicios del 2018 se encuentra 9.2% por debajo del costo de dicha canasta. Suponiendo moderadamente una tasa de inflación de 5% para el 2018, al costo de la canasta básica para noviembre del 2018 sería de 3,108, por lo que la distancia del salario mínimo con respecto al costo de dicha canasta se ampliaría a 13.6 por ciento.

La tasa de dependencia en México, conforme a la ENIGH 2016, es de 2.2 personas por trabajador. Considerando tal ratio, se requeriría de un ingreso mínimo aproximado por trabajador del costo de la canasta básica individual multiplicado por 2.2, es decir de 6,511.74, que a su vez equivale a 2.42 salarios mínimos a noviembre del 2017. Considerando sólo a los trabajadores asegurados ante el IMSS, 38.5% tiene ingresos de a los sumo dos salarios mínimos (7.44 millones de ocupados formales) y otro 19.7% (3.89 millones) cuenta con ingresos inferiores o iguales a tres salarios mínimos.

El deterioro salarial no está determinado por problemas de productividad. En octubre del 2017 el Costo Unitario de la Mano de Obra en la manufactura mexicana es 21.5% inferior al del promedio del año 2008 medido en dólares y 8.3% medido en pesos constantes. En el mismo periodo, los costos en Estados Unidos han subido 12.6%. En este lapso la productividad de los trabajadores mexicanos ha aumentado 7.7%, en tanto que en Estado Unidos lo ha hecho en 5.4%. Mientras tanto, los salarios por hora de trabajo en el sector manufacturero de México son de 2.2 dólares, frente a 3.1 en Chile y 21.1 en Estados Unidos.

182

LUIS IGNACIO ROMÁN MORALES

TRATADO DE LIBRE COMERCIO Y CUARTA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL

La segunda revolución industrial que se desarrolló entre mediados del siglo XIX e inicios del XX se caracterizó por el desarrollo de múltiples tecnologías, entre las que destacó el motor de combustión interna, el uso extendido de la electricidad, el desarrollo de la química, la óptica y de la ciencia en ge­ neral. Tal periodo marca igualmente el declive de Inglaterra como la principal potencia del orbe y el ascenso en su lugar de Estados Unidos. Al menos parcialmente el declive de Inglaterra estuvo asociado a su imposibilidad de reconvertir en el corto plazo su amplia red de transportes, especialmente el ferrocarril, a la tecnología del petróleo y del motor de combustión interna. Estados Unidos, en cambio, no requería reconvertir gran parte de su infraestructura, sino crearla bajo el nuevo escenario tecnológico. Inglaterra se quedó sufragando gran parte de los costos de su industrialización temprana, bajo la lógica de la primera revolución industrial. ¿Es Estados Unidos la Inglaterra del siglo XXI? El desarrollo de la alta tecnología tanto en materia de servicios como de las TICs, no dan pie a una comparación maniquea. Sin embargo, gran parte de la infraestructura y del empleo estadounidense siguen siendo pensados en su política económica interior en términos de las industrias hoy tradicionales: el acero, la automo­ triz, la petrolera, que en gran parte han sido deslocalizadas hacia economías periféricas como la mexicana.

La competencia que ha sufrido Estados Unidos desde la segunda mitad del siglo pasado por parte —principalmente— de Japón, de Alemania y de la entonces Unión Soviética y posteriormente de la Unión Europea como conjunto, de Corea del Sur y ahora notablemente por parte de China y de la India, o del conjunto de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), colocan a la principal potencia en una posición de defensa económica y de conflictos internos ante la polarización social que vive y el deterioro de sus liderazgo económico. Ante esa situación, al igual que en el propio Reino Unido, Francia, Austria, Hungría, Bélgica y hasta la propia Alemania, han resurgido movilizaciones y un gran empoderamiento político nacionalista, que ha visto no sólo en el libre mercado sino en “el extranjero” la causa de sus males. El fenómeno Trump no es aislado y está asociado por la competencia por preservar los sectores económicos tradicionales declinantes y por ende los empleos, ante una reconfiguración económica mayor: la IV revolución industrial, la integración de los sistemas informáticos, no en un producto específico como lo fueron la máquina de vapor, el automóvil o la computadora en las revoluciones previas, sino una compleja red de integración entre bienes y servicios, entre los que destaca una robotización

DE LA REFORMA LABORAL DEL 2012 A LA FORMALIDAD PRECARIZADA DEL 2018

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creciente e inteligente de múltiples actividades, desde la agricultura hasta diversos servicios, pasando por la mayor parte de la manufactura.

La negociación del TLCAN, hasta el momento de la entrega de este capítulo, no permite generar un pronóstico claro, pero al menos da muestras de expresar el predominio de una lógica de protección de los mercados internos estadounidenses en un momento en que la mayor parte de los sectores de punta de la economía mexicana están profundamente imbricados con Estados Unidos y el mercado interno se encuentra endeudado o de­ primido.

Sin embargo, las dificultades de la renegociación del TLC dan pie a elaborar otras posibilidades, que no sólo se planteen una diversificación del mercado externo, sino la posibilidad de colaborar con naciones que cuentan con capacidades y dificultades similares a la mexicana, especialmente las economías latinoamericanas para elaborar estrategias conjuntas de atención y solución a nuestras propias necesidades.

El que la renegociación del TLC implique de parte de México una mayor defensa de la liberalización económica, de la flexibilización laboral y del deterioro ambiental supone un despropósito con respecto a la situación que vive el país. No parece haber entre los interlocutores mexicanos un planteamiento de defensa de los derechos laborales de los mexicanos, del desencadenamiento de un proceso de desoligopolización de la economía mexicana, de fortalecimiento del mercado interno, del impulso a la investi­ gación y el desarrollo para la satisfacción de nuestras propias necesidades, comenzando con las básicas para la mayoría de la población.

La IV revolución industrial anticipa un salto civilizatorio en torno a nuestra capacidad como seres humanos de satisfacer crecientemente nuestras necesidades, empleando cada vez menos trabajo en una lógica de mercado. Lo anterior puede representar una gran posibilidad para alimentar nuestra trascendencia como especie no en función del empleo que realicemos, sino del conjunto de las actividades que ejerzamos en nuestras vidas.

Aún en términos laborales, la IV revolución podría permitir liberar tiempos para el desarrollo de empleos de cercanía, de economía del cuidado, de protección ambiental y de tareas creativas.

Paradójicamente, esta revolución en ciernes está implicando predominantemente una amenaza frente al empleo y una competencia feroz entre los territorios y las sociedades por protegerse “frente al otro”. Lo que en principio podría ser un evento de liberación humana se convierte en una amenaza de destrucción de los medios de vida básicos del trabajador.

Esta revolución y las políticas, estrategias y negociaciones económicas que la acompañen, será catastrófica en la medida en que sea conducida bajo una lógica de libre mercado, continuación de la inercia de hiperconcentra-

184

LUIS IGNACIO ROMÁN MORALES

ción de los mercados y de flexibilización laboral en detrimento de las condiciones de trabajo y de la existencia de empleos para la mayor parte de los trabajadores. Esta misma revolución podría permitir, por el contrario, un desarrollo social incluyente, productivo y equitativo, si no es guiada simple­ mente por la lógica de rentabilidad privada sino por el auténtico interés público, incluyendo los planteamientos de renta básica universal. El ser humano no vale por ser productivo, rentable o competitivo, sino por ser humano. A ello no es ajeno México, ni la necesidad de reconocer las capacidades y derechos de sus trabajadores, así como la de los emigrantes de naciones igual de sufrientes que atraviesan nuestro territorio en busca de so­ brevivir.

CUARTA SECCIÓN

POLÍTICA SALARIAL PARA EL BIENESTAR Y EL DESARROLLO

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL UN ENFOQUE DE DERECHOS SOCIALES* MIGUEL REYES S.** GRACIELA TERUEL*** MIGUEL LÓPEZ L.****

INTRODUCCIÓN La aportación fundamental de esta investigación es la vinculación de los mercados laborales al análisis del bienestar y la pobreza en México, desde un enfoque de derechos sociales enmarcados en los denominados Dere­ chos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA), dentro de los cuales se encuentran los derechos humanos laborales, estando éstos claramente estipulados en nuestro país, tanto en el ámbito nacional como en los acuerdos internacionales suscritos por México, constituyendo una base legal para las garantías y la protección de la población ocupada.1 * El presente capítulo es parte de una agenda de investigación sobre mercados laborales y pobreza, auspiciada por el Observatorio de Salarios de las Universidades Iberoamericana CDMX y Puebla y la Red de Pobreza y Desigualdad de la AUSJAL (Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús). ** Profesor-investigador de la Universidad Iberoamericana. Dirige el Observatorio de Salarios de las Universidades Iberoamericana CDMX y Puebla. *** Profesora-investigadora de la Universidad Iberoamericana. Dirige el Instituto de Investi­ gación para el Desarrollo con Equidad EQUIDE, de la UIA. **** Coordinador de la Licenciatura en Economía y Finanzas de la Universidad Iberoamericana Puebla y miembro del Observatorio de Salarios de la UIA. Los autores agradecen los comentarios y apoyos de todo el equipo del Observatorio de Salarios, de manera especial, la asistencia en la investigación de Eduardo Bermejo. Asimismo, agradecen el apoyo de Joaquín Roque Flores Castro y Eduardo Bermejo López en la asistencia en la investigación, así como los comentarios de Mar Estrada Jiménez, profesora-investigadora de la Universidad Iberoamericana Puebla.

1 El apartado jurídico del libro Los mercados laborales, pobreza y desigualdad desde un enfoque de derechos humanos: Informe de la red de desigualdad y pobreza AUSJAL 2017, da cuenta de que [187]

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MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

El cumplimiento de los llamados DESCA se encuentra intrínsecamente vinculado con el bienestar, tanto de aquellas personas que participan en los mercados laborales como para sus dependientes. Desvincular el cumplimiento de estos derechos con las condiciones económicas prevalecientes, genera menor bienestar y pobreza persistente y viceversa, su vinculación permitiría la obtención de mayores niveles de vida, y que individuos y ho­ gares salieran de la situación de pobreza.

La concatenación de los mercados laborales al análisis del bienestar y la pobreza, desde el enfoque de derechos sociales, se lleva a cabo, en primera instancia, mediante la aplicación del Método de Bienestar Socioeconómico (MBS) desarrollado por Reyes y López (2016), con el que se analiza la po­ bla­ción ocupada clasificada en categorías o clases para ubicar en qué lugar de la distribución del bienestar —no sólo del ingreso— se encuentra cada una de ellas, considerando el nivel de logro o déficit alcanzado en materia de derechos sociales. Con el MBS se obtiene además de la medición del bien­ estar por la vía del ingreso, el grado de insatisfacción en otras necesidades denominadas en la literatura necesidades básicas insatisfechas y consideradas por el MBS como otras dimensiones del bienestar.

En segunda instancia, la relación de los mercados laborales con la pobreza es abordada mediante el método de medición multidimensional de pobreza oficial de México, identificando a la población ocupada también por categorías, debajo de los umbrales, tanto de ingreso mínimo (línea de pobre­ za, denominada por CONEVAL, línea de bienestar) como de carencias sociales.

La primera sección expone brevemente la metodología. El segundo apartado aborda las condiciones de vida de los trabajadores, vinculadas éstas en materia de bienestar-MBS a las necesidades insatisfechas y a las carencias de acuerdo a la metodología de la pobreza multidimensional-CONEVAL. La tercera sección analiza la evolución de la pobreza, vulnerabilidad y bienestar desde una perspectiva multidimensional, utilizando la metodología del CONEVAL y el bienestar-MBS. El apartado final presenta las conclusiones y recomendaciones.

México tiene un adecuado establecimiento de su normatividad jurídica en materia de derechos humanos laborales reflejada, tanto en el ámbito local como es el caso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Trabajo y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres —entre otros—, como en el internacional, dado lo estipulado, por ejemplo, en los Convenios suscritos con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en la observancia del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESCA).

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

189

METODOLOGÍA: POBREZA MULTIDIMENSIONAL Y BIENESTAR SOCIOECONÓMICO

La falta de consenso en la literatura en materia de medición de pobreza monetaria —desde umbrales, indicadores utilizados o métodos de agregación— generaría un sinfín de combinaciones posibles entre las brechas de bienestar, derechos y pobreza, donde todas y cada una de ellas vinculan los salarios con la pobreza y el bienestar.

Algo similar ocurre con el apartado de Necesidades Insatisfechas (NI) o derechos-carencias, cuando la medición de pobreza o bienestar es multi­ dimensional, no hay consenso en la literatura ni entre dimensiones elegidas, métodos de agregación, indicadores, umbrales y ponderadores. Por ejemplo, en mediciones de pobreza multidimensional como el Método de Medición Integrada de la Pobreza, MMIP (Boltvinik, 1992, 2014), y la obtenida con el MBS de Reyes y López (2016), las NI son tomadas en cuenta como parte de las fuentes del bienestar, incorporando los activos-patrimonio del hogar.

Tales mediciones parten de umbrales de bienestar más amplios, donde umbrales de bienestar y pobreza son idénticos. La medición oficial del CONEVAL, además de partir de umbrales más bajos, tanto en la concepción como en el método de agregación, diferencia derechos y bienestar, donde los primeros están asociados a las carencias sociales y el bienestar, sólo al ingreso.

Para fines exclusivamente comparativos de evolución de pobreza monetaria, multidimensional y bienestar, se ha planteado que la pobreza considere los indicadores oficiales de pobreza monetaria y multidimensional del CONEVAL (2009), mientras el bienestar es obtenido mediante el método MBS de Reyes y López (2016).

Medición de pobreza En términos de mediciones oficiales, se reconoce a nivel internacional que México es uno de los países a la vanguardia en cuanto a la identificación de los pobres, no sólo a partir del ingreso, sino de otras dimensiones del bienestar o carencias vinculadas a las necesidades básicas. Si bien han existido mediciones de pobreza desde hace algunos años como los ejercicios planteados por el Comité Técnico de medición de la pobreza, es hasta 2008 cuando se comienza a medir de forma oficial, con la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

Dicha medición de pobreza, siguiendo la Ley General de Desarrollo Social, se realiza a través de un método multidimensional que abarca seis dimensiones (ingresos, educación, alimentación, calidad en los espacios y servicios

190

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

básicos de la vivienda, seguridad social y salud), cuyos umbrales son establecidos en materia de las carencias —en su mayoría— por las normas legales (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes secundarias reglamentarias), en tanto para los ingresos identificados en la dimensión de bienestar, el piso mínimo es una línea de pobreza monetaria denominada línea de bienestar.

Esta metodología permite identificar a los pobres multidimensionales en general, catalogarlos como pobres extremos o moderados, así como identificar a la población que el método ubica como vulnerables. La pobreza multidimensional será aquella donde se intersecten las dimensiones de bienestar y derechos (carencias): hogares con ingresos inferiores a la línea de bienestar y que presentan una o más carencias. La población vulnerable será aquella que estando debajo de la norma en cualquier dimensión (bienestar o derechos), está por encima de los umbrales en la otra (cuadro 1).

CUADRO 1

CATEGORIZACIÓN DE LOS POBRES, MEDICIÓN OFICIAL DE CONEVAL Categorías

Descripción

No pobres

Población que no presenta carencias y tiene un ingreso superior a la línea de bienestar.

Vulnerable por ingreso

Población con ingresos inferiores a la línea de bienestar que no presenta alguna carencia.

Vulnerables por carencias

Población con ingresos superiores a la línea de bienestar, pero que presenta una carencia o más.

Pobreza multidimensional

Población con ingresos inferiores a la línea de bienestar y que presenta una o más carencias.

Pobreza multidimensional moderada

Población con ingresos superiores a la línea de bienestar mí­nimo, pero menor a la línea de bienestar y que presenta una o más carencias.

Población con ingresos inferiores a la línea de bienestar mí­nimo y con una o dos carencias.

Pobreza multidimensional extrema

Población con ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo y con tres carencias o más.

FUENTE: CONEVAL (2009).

El periodo de análisis comprendió es de 2000 a 2014. Considerando que la metodología oficial de CONEVAL muestra resultados de pobreza multidimensional y de vulnerabilidad a partir de 2008, se elaboró un ejercicio

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

191

retrospectivo de esta medición hasta el año 2000, reconstruyendo información sobre indicadores y variables que las Encuestas de Hogares —anteriores a la publicación del Módulo de Condiciones Socioeconómicas-MCS en 2008— no contienen. Se obtuvieron indicadores de la población carenciada en el plano de los denominados derechos sociales y los valores de la línea de bienestar son retomados de CONEVAL.2 Cabe mencionar que, para el caso del acceso a la alimentación, dado que es un indicador construido a partir de información publicada sobre inseguridad alimentaria, se optó por un método de imputación utilizando como variable principal el nivel de ingreso, tomando en cuenta el alto nivel de correlación que existe entre in­ greso e inseguridad alimentaria. Las fuentes de información, tanto para la obtención del bienestar-MBS como para la pobreza multidimensional, fueron las Encuestas de Hogares (ENIGH) y, a partir de 2008, el MCS de la ENIGH. Medición de bienestar Para el análisis de bienestar se utiliza el Método de Bienestar Socioeconómico (MBS), el cual estima desde una visión amplia del bienestar los ni­veles de vida. El MBS identifica el nivel de logro o déficit alcanzado en materia de derechos sociales. Por un lado, considera la dimensión de ingresos (Y) y, por el otro, la dimensión de las Necesidades Insatisfechas (NI). La agrega­ ción de ambas dimensiones (Y-NI) da como resultado un Índice de Bienestar Socioeconómico (IBS). El MBS sigue un proceso que comprende: a) identificación de la población ocupada y de las categorías ocupacionales; b) obtención de un umbral de ingresos o línea de bienestar a partir de la construcción de canastas normativas; c) obtención del subíndice de ingreso (Y); d) obtención del Subíndice de Necesidades Insatisfechas (NI), y e) estimación del Índice de Bienestar Socioeconómico (IBS).3 Adicionalmente, algunos elementos significativos se incorporaron al análisis e identificación del bienestar: 1) Al derecho al trabajo, el cual CONEVAL relaciona como el derecho a la seguridad social, se le incorpora el derecho a la remuneración mínima, al Salario Mínimo Constitucional (SMC) —que es el ingreso mínimo que como remuneración debe recibir un trabajador para satisfacer las necesidades de un jefe de familia y su familia—, establecidas en la Constitución, ratificada en los tratados internacionales y regulada en Disponible en <https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Lineas-de-bienestar-ycanasta-basica.aspx>.

3 Para un análisis más detallado de la metodología, puede verse Reyes y López (2016); Reyes, Cerón y López (2016) y Reyes et al. (coord.) (2017).

2

192

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

la legislación secundaria, en la Ley Federal del Trabajo y la Ley de Desarrollo Social de México.4 En tal caso, el umbral mínimo de bienestar, garante del derecho a una vida digna de un jefe de familia y su familia, es el SMC. El SMC es equivalente al valor de una canasta nor­ mativa —Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV)—, garante del derecho a una remuneración digna y adecuada, permitiendo a la vez el acceso a un determinado nivel de bienestar.5 2) La magnitud del ejercicio de derechos sociales en México en materia de remuneración e ingreso mínimo se identificará mediante tres brechas: 1) brecha de remuneración mínima: distancia entre el SMC y el salario mínimo oficial; 2) brecha de ingreso mínimo o de pobreza: distancia entre línea de pobreza oficial y salario mínimo oficial; 3) bre­ cha de bienestar: distancia entre el SMC y línea de pobreza oficial. La distinción realizada por CONEVAL entre derechos sociales y bienestar no es considerada en el presente capítulo. Se asume que, aunque son conceptos distintos, sí existe una vinculación e imbricación en la realidad. En tal sentido, el salario mínimo establecido en la Constitución, además de ser un derecho social, satisface necesidades materiales, sociales y culturales, lo cual tiene implicaciones en el bienestar. Algo similar ocurre con otro tipo de derechos sociales como la seguridad social, donde contar o no con ella podría tener un impacto sig­ nificativo en el bienestar. La línea de pobreza monetaria oficial es la línea de bienestar de CONEVAL (2009).

3) Siguiendo la clasificación del Observatorio de Salarios (2015), Reyes y López (2016), Reyes, Cerón y López (2016), así como el Informe sobre mercados laborales de la Red de Pobreza y Desigualdad AUSJAL (2017), las categorías ocupacionales utilizadas en el análisis son: trabajador sin seguridad social, trabajador con seguridad social, pequeño propietario, empresario con menos de cinco trabajadores, empresario con cinco o más trabajadores y cooperativista.

Véase al respecto el capítulo VI, artículo 90 de la Ley Federal del Trabajo y artículo 6 de la Ley de Desarrollo Social.

5 Desde una perspectiva conjunta de necesidades y derechos, el derecho a una remuneración adecuada y digna en un contexto socioeconómico concreto que considera avances en productividad social, no sólo proporciona al trabajador asalariado condiciones propicias para un adecuado nivel de vida presente, sino que genera posibilidades de reproducción social de los mismos trabajadores al garantizar la educación de los hijos. Tal nivel de bienestar es por tanto garante no sólo del individuo que percibe la remuneración mínima en los mercados laborales, sino también de la familia beneficiaria de ello. El concepto jefe de familia es, jurídicamente, sin menoscabo de que éste sea un género o de otro, garante de que al menos con un individuo que venda su fuerza de trabajo, el hogar tendrá sus necesidades materiales, sociales y culturales cubiertas.

4

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

193

Se presentan los resultados del MBS en tres medidas básicas de bienestar: el ingreso, las necesidades insatisfechas y el bienestar socioeconómico, desagregadas a nivel hogar y por categorías ocupacionales de la población que participa en el mercado laboral.

MÉXICO: PAÍS DE POBRES CON SALARIOS DE POBREZA México se ha consolidado como un socio pobre de Norteamérica y el TLCAN, donde no sólo hay crecimiento económico insuficiente, sino que éste no es dirigido en su mayor parte hacia la población pobre, no hay crecimiento propobre que genere empleos y mejore significativamente las remuneraciones en la parte baja y media de la distribución. Los salarios no crecen y eso, además de no generar bienestar a la población trabajadora y población en general, lo que sí fomenta de manera persistente es la pobreza.

Esto contribuye también a la profundización en la desigualdad del ingreso primario o factorial, dejándole un gran peso —sino es que todo en materia de política pública— a la política social, tanto para redistribuir ingreso en su fase secundaria (ingreso secundario) como para reducir pobreza multidimensional y monetaria.

Uno de los componentes del bienestar, el ingreso, no contribuye como debiera al crecimiento del bienestar de los trabajadores, porque sus salarios se encuentran estancados o pierden paulatinamente poder adquisitivo. Los salarios en general muestran caídas importantes, fundamentalmente a partir de 2012. Comparando 2005 con 2016, estudiar un posgrado o una licencia­ tura en México da salarios mensuales 28% y 20% menores. El salario promedio en dólares con poder de paridad de compra tiene una caída del 23%. A partir de 2012, los salarios de los trabajadores que no cuentan con escolaridad primaria, secundaria y preparatoria convergen hacia el salario mínimo (gráfica 1).

Si utilizamos como medida alternativa de la inflación un índice de costo de vida,6 la pérdida de poder adquisitivo también posterior a 2012, muestra mayor correlación positiva con la escolaridad: a más escolaridad, más pérdi­ da de poder adquisitivo. Mientras el salario mínimo ha perdido casi 4% de su poder adquisitivo en la presente administración, el salario promedio, empu6 El Índice de Costo de Vida fue elaborado con base en la evolución promedio de precios de una canasta normativa alimentaria y no alimentaria, cuyo ingreso para adquirirla es de idéntico valor al Salario Mínimo Constitucional (SMC), necesario o ideal. La canasta normativa de satisfactores vitales (CNSV) tiene aproximadamente 400 productos versus el INPC —indicador de los precios promedio de la economía— con más de 80 mil productos considerados en su cálculo.

194

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

GRÁFICA 1

SALARIOS MENSUALES POR NIVEL DE ESCOLARIDAD EN DÓLARES PPC (PODER DE PARIDAD DE COMPRA) MÉXICO: 2005-2016 $3,500 $3,000 $2,500 $2,000 $1,500 $1,000 $500 $0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Sin estudios Primaria Secundaria Preparatoria Universidad Posgrado Salario mínimo Salario promedio FUENTE: cálculos elaborados en dólares con Poder de Paridad de Compra (PPC) con base en Observatorio de Salarios (2017).

jado por las abruptas caídas en salarios de trabajadores con posgrado, universidad y preparatoria, lo ha hecho en un 14.4 por ciento (gráfica 2).

Varias políticas salariales y de mercado de trabajo dan lugar a lo anterior: 1) Implementación del modelo de flexipecariedad en el mercado de trabajo con la aplicación de una reforma laboral que abarata costos de contratación y despido. Las modificaciones a la Ley Federal del Trabajo en materia de flexibilización en la contratación, la subcontratación vía outsourcing y condiciones de abaratamiento del despido, a la vez que implican una vulnerabilidad a los derechos, tanto a la seguridad social plena como a la contratación y negociación colectiva, permiten la contratación y despido de los trabajadores en un entorno más flexible, abaratando los costos laborales, pero con un impacto financiero negativo en el salario base de los trabajadores. Este modelo de flexibilidad convive con la precariedad en las condiciones laborales, disminuyendo tanto el salario como las aportaciones (patronales y de trabajadores) a las instituciones de seguridad social como el IMSS, a los fondos para vivienda y al ahorro para el retiro.7 La reforma laboral puesta en marcha posterior a su aprobación en noviembre de 2012, consistió en la modificación de los artículos 15, 39, 48, 83, 371 y 395 de la Ley Federal del 7

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

195

GRÁFICA 2

PÉRDIDA DE PODER ADQUISITIVO EN POBLACIÓN ASALARIADA POR NIVEL DE ESCOLARIDAD. MÉXICO: 2012-2017 25% 20.6%

20% 15%

13.0%

14.4%

11.1%

3.9%

5.1%

4.3%

Primaria

5%

Sin estudios

10% 4.6%

Posgrado

Salario promedio

Universidad

Preparatoria

Secundaria

Salario mínimo

0%

FUENTE: elaboración propia con base en un Índice de Costo de Vida (ICV) que considera la evolución del costo de 400 productos de una canasta básica, alimentaria y no alimentaria. El cálculo se realizó considerando la fluctuación en precios promedio de diciembre a diciembre de cada año. Para 2017, el último mes de referencia es octubre.

2) Reducción en la brecha salarial entre trabajo calificado y no calificado hacia la baja. A la par que aumenta la población con mayores niveles de escolaridad y la brecha entre trabajo calificado y no calificado, se cierra también la brecha salarial pero a la baja, con salarios menores. De acuerdo al Informe del Observatorio de Salarios (2017), la población ocupada con los menores niveles educativos —que van desde no tener instrucción educativa alguna hasta secundaria terminada— para 2000 representaban el 83.3%, mientras para 2014, la proporción había caído a 73.3%. En otras palabras, el trabajo más calificado, el de los que cuentan con preparatoria hasta educación superior, pasó de tener el 16.7 al 17.7%. La brecha entre trabajo calificado y no calificado cayó significativamente con ello: el número de veces que la oferta de fuerza de trabajo menos calificada es a la más calificada disminuyó de cinco a 2.6 veces. En el mismo sentido, la brecha salarial entre trabajo calificado se cerró con salarios menores para ambos, indicativo que la Trabajo y tuvo como puntos nodales los siguientes: la legalización de la subcontratación, el no pago obligatorio a las labores conexas que realice el trabajador, los contratos a prueba y por capacitación, la disminución de los costos de despido a través del tope de 12 meses a los salarios caídos, el despido sin responsabilidad para los patrones en los contratos a prueba o capacitación inicial y la contratación por hora tienen.

196

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

sustitución entre oferta de trabajo calificado y no calificado no tuvo un impacto esperado con alza de las remuneraciones de quienes disminuyen la oferta y caída entre quienes la aumentan, influido muy probablemente a la pérdida de capacidad y fuerza negociadora de los trabajadores en general, sean éstos calificados o no calificados. Entre 2005 y 2016, el salario promedio del trabajo no calificado en dólares de paridad de compra, cayó anualmente en casi 1%, mientras el de los tra­ bajadores calificados caía en 2.3%, reduciendo la brecha entre ambos de 3.7 a 3.1 veces en el periodo. Los puntos de inflexión son: a) 2012 para trabajo calificado, donde después del alza que habían tenido en el periodo poscrisis (2008-2009), comienzan una caída sin retorno; b) 2013 para trabajo calificado, donde hay una caída significativa ese año y permanece prácticamente sin cambios hasta 2016, con 372 dólares promedio mensuales. Ello significa que la caída en remuneraciones de ambos grupos de trabajadores va acompañada de un elemento distributivo progresivo al interior de los trabajadores, pero regresivo en toda la distribución factorial o de ingreso primario, dado que la reducción en la brecha es también porque va cayendo la participación del trabajo en el ingreso nacional (Observatorio de Salarios, 2016; Mokomane, Teruel y Reyes, 2018; Reyes, Teruel y López, 2017).

GRÁFICA 3

REMUNERACIÓN MENSUAL DEL TRABAJO CALIFICADO VERSUS NO CALIFICADO EN MÉXICO (2005-2016) $2,000 $1,800 Dólares en PPC (Poder de paridad de compra)

$1,600 $1,400 $1,200 $1,000 $800 $600 $400

Trabajo no calificado

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

$0

2005

$200

Trabajo calificado

FUENTE: cálculos elaborados en dólares con Poder de Paridad de Compra (PPC) con base en Observatorio de Salarios (2017).

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

197

3) Desvinculación de aumentos salariales de productividad o rendimiento de la empresa. La mayor parte de los salarios en la economía mexi­cana establece sus incrementos salariales mediante negociaciones, donde el punto de partida desde la esfera empresarial es el incremento al salario mínimo o la inflación esperada. Chiquiar et al. (2010) plantean que desde 2001 a la fecha, la inflación muestra un comportamiento estacionario (que depende de los valores anteriores de la misma varia­ ble), el cual aparentemente se intersecta con el comportamiento estacionario, también de los salarios mínimos y promedio (Mokomane, Teruel y Reyes, 2018). Ello quiere decir que los incrementos salariales anuales se realizan en función de las expectativas (para mantener su rentabilidad) del sector privado sobre la inflación esperada o el aumento al salario mínimo, sin vinculación alguna con la productividad o rentabilidad. Cuando hay aumento en ellas o en las ventas extraordi­ narias al exterior, producto de la competitividad otorgada por el tipo de cambio en ramas y sectores dinámicos, globalizados y competitivos de la economía —que utilizan trabajo calificado como la automotriz—, los aumentos salariales permanecen sólo relacionados al criterio de poder adquisitivo, generando efectos regresivos en la distribución del ingreso factorial al sólo ser distribuidas a los ingresos del capital.

4) Mayores tasas de desempleo en población con mayores niveles de escolaridad. De acuerdo la OCDE (2015), México es el único país miembro donde “contar con un nivel de educación más alto no dismi­ nuye el riesgo de caer en desempleo”, donde un título universitario no se traduce “en mayores posibilidades de encontrar empleos de calidad y mejor remunerados”. En sentido contrario, la tasa de desem­pleo en el trabajo calificado (5.3%) es mayor a la tasa de desempleo en el trabajo no calificado (2.8%), e incluso superior a la tasa de desempleo promedio de la economía (4%).8 Asimismo, la evolución en la compo­si­ ción de la población desocupada total, da cuenta de un aumento en la participación del trabajo calificado al pasar de 2014 a 2017 de 39.7 a 47.7% del total de la población desocupada. En otras palabras, de poco más de medio millón de personas en que se ha disminuido el des­em­ pleo en el periodo, el 88% ha sido de trabajo no calificado, de em­pleos que requieren poca cualificación, personal remunerado con primaria y secundaria.9 Sólo el 12% de la reducción en la población desocupada ha sido de fuerza de trabajo calificado, al pasar el personal deso­ Las cifras corresponden a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), tercer trimestre de 2016.

9 Entre 2014 y el tercer trimestre de 2017, la población desocupada cayó de 2 478 071 personas a 1 931 269. La población desocupada no calificada pasó de 1 494 202 a 1 014 022.

8

198

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

cupado con nivel medio superior y superior de 983 719 a 916 677 personas.

Salario mínimo constitucional, salario de pobreza y salario mínimo En fechas recientes, parte del debate en torno a los salarios mínimos tiene como punto de comparación las líneas de pobreza o bienestar del CONEVAL. Algunos actores sociales defienden el hecho de que alcanzando la línea de bienestar, el salario mínimo sería digno y constitucional.10 El precepto constitucional y las leyes secundarias derivadas del mismo (artículo 90 de la Ley Federal del Trabajo y artículo 6º de la Ley de Desarrollo Social), establecen con claridad que el salario mínimo es un concepto de dignidad y suficiencia para el jefe de familia y su familia, no para un individuo.

En otras palabras, a diferencia de una línea de pobreza cuya unidad de análisis puede ser el individuo o el hogar, el valor del salario mínimo, consistente con un enfoque de derechos que sea garante de una vida digna y adecuada, garante de un nivel de bienestar, debe considerar —a imagen y semejanza del CONEVAL — para la construcción de umbrales, las necesi­ dades materiales, sociales y culturales familiares, no individuales. El salario mínimo digno y suficiente, cuya referencia normativa para su construcción parta del derecho establecido en la Constitución y leyes secundarias, debie­ ra obtener el valor del salario mínimo constitucional (SMC), garante del bienestar de los trabajadores que lo perciben. El valor del SMC para 2018, que satisface desde un enfoque amplio de bienestar necesidades materiales, sociales, culturales y provee educación a los hijos del trabajador, debiera ser de 19 041 pesos.

La diferencia sustancial entre el SMC y las líneas de pobreza, es que parten de conceptos diferentes en la construcción de umbrales. En el caso del SMC, el umbral es el bienestar, el nivel de vida adecuado y suficiente.

El de la línea de pobreza son mínimos de bienestar. En tal sentido, retoman­ do el concepto del Living Wage Calculator del MIT (Massachusetts Institute of Technology), los salarios mínimos que sean idénticos a la línea de pobreza, serán salarios de pobreza, no dignos ni suficientes, porque sólo garan­ tizan no caer en situación de pobreza, estando al límite de ella. El salario de pobreza, donde la línea de pobreza debiera ser de valor idéntico al del salario mínimo, de 95.4 pesos diarios, sería para solventar las necesidades Tanto organismos cúpula del sector privado como COPARMEX, instancias gubernamentales subnacionales como el jefe de gobierno de la Ciudad de México y organizaciones sociales han planteado como cifra deseable para el salario mínimo, el valor de la línea de bienestar individual del CONEVAL. 10

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

199

CUADRO 2

SALARIO DIGNO: SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL (SMC), MÉXICO 2018 Concepto de salario

1 individuo

1 familia

Salario digno mensual (bienestar)

$4,760.35

$19,041.40

Salario digno de pobreza (salario = LP)

$95.41

$353.00

Salario diario mínimo oficial

$88.36

$88.36

FUENTE: elaboración propia con base en actualización del valor de Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV) del Observatorio de Salarios y datos de CONEVAL.

mínimas para no caer en pobreza monetaria de un individuo. De una familia, el valor debiera ser de 353 pesos diarios.

En cuanto al salario mínimo oficial, éste ha dejado de ser garante no sólo de bienestar, sino también de evitar la pobreza. Su nivel, el más bajo por jor­ nada y hora de América del Norte y América Latina, es garante de perpetuar la pobreza de quienes lo perciben, no sólo como familia, sino incluso a nivel individual, al ubicarse por debajo de la línea individual de pobreza monetaria oficial. Las distancias con las ciudades estadounidenses con mayor incidencia migratoria mexicana (como Los Ángeles, Chicago, Dallas y San Antonio) o canadienses (como Toronto o Vancouver), dan cuenta de ese amplio diferencial que incentiva económicamente los flujos migratorios a esos países. La CMDX,11 capital de la República mexicana, tiene la mayor bre­ cha con Nueva York, ciudad cosmopolita representativa del desarrollo capitalista financiero internacional. Respecto a América Latina, países cuyas capitales cuentan con menores niveles de desarrollo humano (IDH), como Bogotá o Guatemala, tienen salarios mínimos por hora, mayores que la CDMX (cuadro 3).

A partir de la relación entre los tres tipos de salarios (el digno-bienestar, el de pobreza y el mínimo) identificamos tres brechas: 1) Brecha de bienestar: es la distancia entre el salario digno, identificado en México con el valor del salario mínimo constitucional, y el salario de po11 La CONASAMI (Comisión Nacional de Salarios Mínimos) ha desaparecido las zonas económicas y, a diferencia de Estados Unidos, donde el salario mínimo es por regiones, se aplica un salario mínimo general para todo el país, por lo que el ejemplo a nivel de ciudades para este ejercicio comparativo, parte de ciudades representativas como la CDMX, capital de la República mexicana.

200

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

CUADRO 3

SALARIO DIGNO, SALARIO MÍNIMO OFICIAL Y SALARIO DE POBREZA POR HORA, EN CIUDADES DE AMÉRICA DEL NORTE Y AMÉRICA LATINA, 2018 Salario digno (bienestar)

Salario mínimo (oficial)

Salario de pobreza (salario = LP)

Nueva York

29.12

11.50

11.00

Los Ángeles

29.70

10.00

11.00

Dallas TX

24.84

7.25

11.00

San Antonio TX

24.58

7.25

11.00

Chicago

25.99

11.00

11.00

Toronto

25.20

9.60

n.d

Vancouver

24.66

9.40

n.d

Bogotá

6.38

3.22

3.91

Río de Janeiro

9.73

2.63

3.24

Guatemala

14.97

3.18

9.95

CDMX

11.94

1.66

6.64

Ciudad

FUENTE: elaboración propia con base en estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo, Living Wage Calculator del MIT (Massachusetts Institute of Technology), e Informe 2017 sobre Mercados Laborales y Pobreza en América Latina de la Red de Pobreza y Desigualdad AUSJAL. El salario digno y de pobreza es para una familia promedio en México de cuatro personas, calculada con base en la ENIGH (2014 y 2016). Los valores son en dólares en poder de paridad de compra (PPC).

breza, donde el salario es de idéntico valor a la línea de pobreza monetaria (LP). Identifica el déficit en materia de bienestar y vida digna.

2) Brecha de derechos: es la distancia entre el salario digno y el salario mínimo oficial. Identifica el nivel de déficit en el derecho a la remune­ ración mínima, establecida en la Constitución, tratados internacionales y leyes reglamentarias.

3) Brecha de pobreza: es la distancia entre el salario de pobreza y el salario mínimo oficial. Identifica el déficit en mínimos de bienestar, entre lo que el mercado laboral remunera y lo mínimo para no caer en pobreza monetaria.

La relación entre las tres brechas no es lineal y tiene varias posibles combinaciones, puesto que depende de la interacción que se presente entre los tipos de salarios. A manera de ejemplo, si la concepción de línea de bienestar y pobreza es la misma, esto es, si las líneas de pobreza y bienestar se construyen con la misma concepción de bienestar amplio, éstas podrían con-

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

201

verger y fungir al mismo tiempo como líneas equivalentes: la línea de pobreza será idéntica al salario mínimo constitucional-digno y viceversa. La diferencia conceptual entre salario digno (SMC) y salario de pobreza (S mí­ nimo = LP) sería nula, dado que el umbral considerado para la vida digna y adecuada es el mismo que el identificado con no ser pobre. En tal caso, la brecha de bienestar sería cero: el establecimiento del salario mínimo bajo estos criterios no sólo garantizaría no caer en pobreza, sino tener un nivel de vida adecuado y digno (AUSJAL, 2017). Sin embargo, dado que no existe consenso en la literatura en materia de construcción de líneas de pobreza y ello implicaría una discusión amplia en tal sentido, queda fuera del alcan­ ce fundamental de esta investigación. Para objeto de este capítulo, la línea de pobreza es retomada de la línea oficial de pobreza monetaria del CONEVAL, mientras que el valor del salario mínimo constitucional es retomado del obtenido por el Observatorio de Salarios (2014, 2017).

Río de Janeiro, como ciudad representativa de Brasil, es quien tiene mayor brecha de bienestar, la distancia entre el salario digno y la línea de pobreza. México mantiene la brecha de pobreza —distancia entre el salario mí­nimo oficial y la línea de pobreza— más grande en América Latina. De acuerdo al Informe 2017 sobre Mercados Laborales y Pobreza en América Latina de la Red de Pobreza y Desigualdad AUSJAL, México es el país de la región donde la brecha entre el salario mínimo oficial y la línea de pobreza por hogar es mayor, cuatro veces. Comparando la CDMX con ciudades de Estados Unidos, hay evidencia que los salarios mínimos en las ciudades del país del norte —considerando a diferencia de México, divergencias regionales en desarrollo, impuestos, productividad y por tanto salarios— mantie­ nen una distancia mínima con la línea de pobreza como en el caso de San Antonio, Dallas y Los Ángeles, tienen el mismo valor como en Chicago o los salarios mínimos están por arriba de esa línea de pobreza como Nueva York. No se necesita, sin embargo, ser ciudad de país capitalista desarrollado para que ello ocurra. Río de Janeiro, como antigua capital de Brasil, con una política de recuperación del salario mínimo en los últimos 15 años, muestra distancias similares entre línea de pobreza y salarios mínimos a las ciudades estadounidenses.

México es también quien mantiene la mayor brecha de derechos, 7.2 veces en términos de paridad de compra, el valor del salario mínimo oficial versus el valor del salario digno. Es el país de América del Norte y América Latina, dada la caída abrupta de más del 75% en su poder adquisitivo en los años ochenta y noventa del siglo pasado, donde no ha habido política de recuperación salarial. La brecha entre lo necesario, lo ideal, para tener una vida digna y adecuada y el salario mínimo oficial, se ha ido abriendo cada vez más. El estancamiento en el salario mínimo oficial, cuya regla estable-

202

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

CUADRO 4

BRECHAS POR TIPO DE SALARIO. CIUDADES DE AMÉRICA DEL NORTE Y AMÉRICA LATINA, 2018 Brecha de bienestar

Brecha de derechos

Brecha de pobreza

Nueva York

Ciudad

2.6

2.5

1.0

Los Ángeles

2.7

3.0

1.1

Dallas TX

2.3

3.4

1.5

San Antonio TX

2.2

3.4

1.5

Chicago

2.4

2.4

1.0

Toronto

n.d

2.6

n.d.

Vancouver

n.d

2.6

n.d

Bogotá

1.6

2.0

1.2

Río de Janeiro

3.0

3.7

1.2

Guatemala

1.5

4.7

3.1

CDMX

1.8

7.2

4.0

FUENTE: elaboración propia con base en estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo, y Living Wage Calculator del MIT (Massachusetts Institute of Technology), e Informe 2017 sobre Mercados Laborales y Pobreza en América Latina de la Red de Pobreza y Desigualdad AUSJAL. El salario digno y de pobreza es para una familia promedio en México de cuatro personas, calculada con base en la ENIGH (2014).

ce aumentos sólo a partir de la inflación esperada, lo desvincula de manera natural del crecimiento económico y productividad del país, generando una brecha cada vez mayor entre lo necesario para satisfacer necesidades y alcanzar el bienestar en un contexto concreto con mayores mercancías, y la remuneración oficial mínima que sólo intenta recuperar pérdida de poder adquisitivo.

POBREZA MONETARIA PERSISTENTE: MERCADOS LABORALES CON BAJOS SALARIOS

La política de inserción de México en el contexto internacional, cuya principal arma de “competitividad” son los bajos salarios, tiene implicaciones no sólo en la ampliación de brechas de bienestar con los socios comerciales de México, sino en la ampliación de brechas de bienestar, derechos y pobreza en México. Esto tiene implicaciones en el crecimiento del bienestar de los asalariados, así como en la persistencia de su pobreza y, más importante aún, en la persistente pobreza general del país.

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

203

Utilizando como umbral de ingreso mínimo equivalente, el valor del salario digno o SMC, casi el 80% de la población total que no alcanza ese in­ greso, prácticamente se mantiene sin cambios entre 2000 y 2014. Algo similar ocurre con la población debajo de la línea de bienestar del CONEVAL o la línea de pobreza monetaria, donde poco más del 50% permanece en esa condición en el periodo. Tanto para un umbral (bienestar) como para otro (pobreza monetaria), el avance mostrado en materia de ingreso es insignificante y da cuenta de que independientemente del umbral utilizado, la tendencia es la misma.

GRÁFICA 4

POBLACIÓN DEBAJO DEL INGRESO DE BIENESTAR-SMC Y LÍNEA DE POBREZA MONETARIA. MÉXICO: 2000-2014 90% 80%

78.2%

79.1%

70% 60%

54.2%

53.2%

50% 40% 30% 20% 10% 0%

Población debajo del ingreso de bienestar-SMC

2000

Población debajo de la línea de pobreza monetaria-CONEVAL

2014

FUENTE: estimaciones propias con base en la ENIGH (2000, 2014). La línea de pobreza monetaria de CONEVAL es la que se define en la metodología de medición multidimensional de pobreza oficial como Línea de Bienestar (CONEVAL, 2009).

Una de las características del mercado laboral mexicano son sus bajos salarios. Entre las consecuencias de la persistencia de bajos salarios está la persistencia en la pobreza y en que la mayor parte de ellos no alcanzan, con sus propias remuneraciones, un nivel de vida adecuado y digno. De la pobla­ ción asalariada, poco más del 70% de ellos perciben salarios debajo del ingreso de bienestar o salario digno (SMC), mientras más de la mitad (51.7%) está debajo de la línea de pobreza monetaria oficial. Los trabajadores en peores condiciones son los que se encuentran sin seguridad social, donde más del 80% no alcanzan el salario mínimo constitucional o digno, y 64% se ubican bajo la línea de pobreza del CONEVAL (gráfica 5).

204

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

GRÁFICA 5

POBLACIÓN ASALARIADA DEBAJO DEL INGRESO DE BIENESTAR-SMC Y LÍNEA DE POBREZA MONETARIA. MÉXICO 2014 90% 80% 70% 60%

82.17% 72.7% 63.9%

58.3% 51.7%

50% 40%

33.3%

30% 20% 10% 0%

Debajo del nivel de bienestar-SMC

Trabajadores Trabajadores sin seguridad social

Debajo de la línea de pobreza monetaria

Trabajadores con seguridad social

FUENTE: estimaciones propias con base en la ENIGH (2000, 2014). La línea de pobreza monetaria de CONEVAL es la que se define en la metodología de medición multidimensional de pobreza oficial como línea de bienestar (CONEVAL, 2009).

Los trabajadores sin seguridad social tienen mayor incidencia en la pobreza monetaria y menos del 20% alcanza un nivel de vida adecuado y digno, porque tienen remuneraciones promedio 1.5 veces menores que los trabajadores que cuentan con seguridad social, brecha que —sin embargo—a pesar de ir a la baja de 1.6 veces que tenía en 2000, lo hace con salarios promedio hacia la baja, en condiciones de persistencia de la pobreza.

Entre 2000 y 2014, la convergencia salarial hacia la baja permite mejorar o empeorar relativamente menos a los trabajadores sin seguridad social, respecto a los que sí cuentan con ella. La distancia promedio de los salarios en logaritmos ha caído, dirigida por los trabajadores que se ubican en las em­ presas de tamaño mediano, aquellas que van desde seis a diez trabajadores a 31-50. Las empresas en los polos, las muy pequeñas y las grandes, van en sentido inverso, de aumentar la divergencia entre trabajo con y sin seguridad social.

CONDICIONES DE VIDA DE LOS ASALARIADOS EN MÉXICO Los trabajadores sin seguridad social, que representan casi el 60% de los asalariados, tienen una participación decreciente conforme mayor es el

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

205

GRÁFICA 6

CONVERGENCIA EN REMUNERACIONES DE TRABAJO CON Y SIN SEGURIDAD SOCIAL MÉXICO: 2000-2014

Distancia en logaritmos

0.80 0.70 0.60

0.49

0.50

0.42

0.40 0.30 0.20 0.10 Promedio

De 51 a 100 personas De 101 a 250 personas De 251 a 500 personas De 501 a más personas

De 31 a 50 personas

De 21 a 30 personas

De 16 a 20 personas

De 11 a 15 personas

De 6 a 10 personas

De 2 a 5 personas

De 1 persona

0.0

Tamaño de la empresa

2000

2014

FUENTE: estimaciones propias con base en Censos Económicos (1999 y 2014), Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (2000 y 2014) y Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (2000 y 2014).

nivel de ingreso equivalente en salarios mínimos. La participación porcentual de los que no cuentan con seguridad social disminuye si la población asalariada transita hacia estratos de salario mínimo mayores.

Esta composición regresiva en términos distributivos, donde a mayor ingreso por salario, mayor seguridad social, muestra resultados similares si la agrupación es por deciles de hogares: los deciles más altos en la distribución son lo que cuentan con mayor seguridad social, donde el 90% del decil más pobre muestra carencia de seguridad social, mientras la carencia se reduce al 27% en el decil más rico de la distribución. Mención aparte es el de los asalariados con un salario mínimo, dado que la composición entre trabajadores con y sin seguridad social es similar al que presenta el promedio de la estructura salarial, con 60% de ellos sin seguridad social. Es posi­ ble que la formalización de diversas empresas en la economía es mediante la cotización de sus trabajadores con un salario mínimo —aunque sus remuneraciones nominales sean mayores— se realice con la finalidad de disminuir las aportaciones a la seguridad social.

La agrupación de los trabajadores, transversal a las denominadas carencias de la metodología de medición multidimensional de pobreza de CONE­ VAL, muestran evidencia de la persistencia de que no sólo en el ingreso, sino

206

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

CUADRO 5

COMPOSICIÓN DE ESTRATOS DE SALARIOS MÍNIMOS POR TIPO DE TRABAJADOR MÉXICO 2014 Nivel de ingreso equivalente

Trabajadores con seguridad social

Trabajadores sin seguridad social

Total

Hasta 1 salario mínimo

41

59

100

Más de 1 y hasta 2

16

84

100

Más de 2 y hasta 3

26

74

100

Más de 3 y hasta 4

36

64

100

Más de 4 y hasta 5

43

57

100

Más de 5 y hasta 6

53

47

100

Más de 6 y hasta 7

59

41

100

Más de 7 y hasta 8

61

39

100

Más de 8 y hasta 9

64

36

100

Más de 9 y hasta 10

65

35

100

Más de 10

76

24

100

FUENTE: Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (2014). Los resultados pueden tener variaciones si son obtenidos con la ENOE, en función de las diferencias metodológicas de cada encuesta y la falta de consistencia y coherencia entre fuentes de información del INEGI.

en los indicadores de carencia de CONEVAL, los trabajadores sin seguridad social están por debajo tanto del promedio nacional como del promedio de los trabajadores. En otras palabras, aunque los indicadores de los trabajadores en total no muestra diferencia con los de la población total, ello es porque los trabajadores con seguridad social contribuyen a elevar el promedio de los trabajadores, mientras en sentido contrario actúan los que no cuentan con seguridad social.

Sin embargo, al incorporar al análisis de nivel y condiciones de vida, además de algunos cambios en los umbrales de materiales de vivienda, hacinamiento y acceso a servicios como el agua potable —bajo una visión más amplia del bienestar—, la dimensión activos-patrimonio del hogar, que captura información sobre aparatos electrodomésticos y acceso a mercancías —como expresión de un mayor nivel de desarrollo económico en general de la sociedad— tales como calentador, lavadora y TV de paga, así como información sobre acceso de los hogares a los mercados de crédito formal para fines de consumo, como las tarjetas de crédito, puede identificarse de la misma manera que ocurre con el ingreso, como la brecha entre trabajadores con y sin seguridad social se va cerrando. Aunque a diferencia

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

207

CUADRO 6

ACCESO A DERECHOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES. MÉXICO 2014 Carencia Carencia Carencia por acceso Carencia Carencia por calidad Indicadores Rezago por acceso a servicios por acceso por acceso y espacios de carencia educativo a seguridad básicos a la a salud en la social de la alimentación vivienda vivienda Trabajador 17.00%

16.00%

60.00%

19.00%

13.00%

25.00%

Trabajador con 12.50% seguridad social

0.00%

0.00%

7.00%

5.70%

16.50%

Trabajador sin 19.60% seguridad social

27.30%

100.00%

27.10%

17.80%

31.40%

Promedio nacional

18.20%

58.50%

21.20%

12.30%

24.40%

18.70%

FUENTE: elaboración propia con base en ENIGH (2014).

del ingreso, cuya brecha se cierra hacia menores niveles de ingreso, en este caso es porque los trabajadores sin seguridad social muestran, con excepciones como la computadora y el calentador, los mayores avances absolutos en reducir los niveles de insatisfacción por tipo de necesidad.

La evolución en los últimos años hacia menores niveles de insatisfacción por tipo de necesidad o bajo una terminología de derechos-carencias, de reducción sistemática de carencias sociales, tiene que ver al menos con dos aspectos. El primero, el contar con acceso a cada vez mayor número de mercancías y de mejor calidad, ya sea por la productividad social o porque las condiciones sociales de establecimiento de precios de las mercancías —donde influyen transformaciones en el entorno de los mercados, como liberalización y desregulación— dan lugar a una tendencia decreciente del valor de las mismas. En otras palabras, habría un cambio en los patrones de consumo de la población dirigido por precios menores y decrecientes de mercancías importadas, hacia ciertos activos-patrimonio del hogar, como lavadora y televisión (Reyes, Cerón y López, 2016).

En otro sentido, la caída en los niveles de insatisfacción de necesidades relacionados a las condiciones y servicios de vivienda como materiales, hacinamiento, agua potable y drenaje, muestran la misma tendencia que el

208

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

CUADRO 7

INDICADORES DE CONDICIONES DE VIDA POR TIPO DE TRABAJADOR (% DE POBLACIÓN POR DEBAJO DEL UMBRAL DE BIENESTAR), MÉXICO 2014 Tipo de trabajador Indicador

Promedio trabajadores

Con seguridad seguridad

Sin seguridad seguridad

Muro de vivienda

25%

15%

30%

Hacinamiento

63%

50%

69%

Acceso a agua potable

51%

33%

61%

Acceso a drenaje

49%

34%

57%

Teléfono fijo

71%

57%

78%

Gas

17%

5%

23%

Estufa

12%

3%

16%

Calentador (boiler)

69%

56%

76%

Lavadora

50%

35%

59%

TV

11%

5%

14%

TV de paga (cable)

n.d.

n.d

n.d

Computadora

93%

88%

96%

Tarjeta de crédito

77%

66%

84%

FUENTE: elaboración propia con base en la ENIGH (2000). El presente cuadro presenta resultados de sólo algunos indicadores de las denominadas Necesidades Insatisfechas (NI) ampliadas del MBS. Los umbrales para todas las Necesidades Insatisfechas (NI), son retomados de los construidos por Reyes y López (2016).

promedio de la población e independientemente del umbral utilizado (CONEVAL o MBS). La brecha entre trabajadores con y sin seguridad social se cierra de manera similar a lo que ocurre con los activos-patrimonio del hogar, por los mayores avances absolutos de los trabajadores sin seguridad social, en los niveles de insatisfacción por tipo de necesidad.

En cuanto a ciertos activos como el teléfono y la tarjeta de crédito, se tomó en cuenta que por el avance tecnológico asociado a la mayor urbanización y exigencia de movilidad, el teléfono fijo ha sido ampliamente sustituido por el teléfono celular, por lo que el comparativo se realizó entre teléfono fijo y celular, dado que la carencia por teléfono fijo prácticamente no se ha modificado (71.6% en promedio de la población y 70.6% los trabajadores en 2000, y 66.9% de la población y 67% de los trabajadores en 2014).12 Sobre los mercados de crédito formal, puede identificarse que prácticamen12

Otra condicional es que no existen datos en la ENIGH 2000 de teléfono celular.

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

209

CUADRO 8

INDICADORES DE CONDICIONES DE VIDA POR TIPO DE TRABAJADOR (% DE POBLACIÓN POR DEBAJO DEL UMBRAL DE BIENESTAR), MÉXICO 2014 Tipo de trabajador Indicador

Promedio trabajadores

Con seguridad seguridad

Sin seguridad seguridad

Muro de vivienda

11%

6%

14%

Hacinamiento

39%

30%

46%

Acceso a agua potable

25%

10%

34%

Acceso a drenaje

24%

14%

31%

Teléfono fijo

19%

12%

24%

Gas

13%

3%

19%

8%

3%

12%

Calentador (boiler)

58%

44%

67%

Lavadora

32%

19%

41%

5%

2%

7%

TV de paga (cable)

60%

47%

68%

Computadora

69%

53%

80%

Tarjeta de crédito

75%

63%

82%

Estufa

TV

FUENTE: elaboración propia con base en la ENIGH (2014). El presente cuadro presenta resultados de sólo algunos indicadores de las denominadas Necesidades Insatisfechas (NI) ampliadas del MBS. Los umbrales para todas las Necesidades Insatisfechas (NI), son retomados de los construidos por Reyes y López (2016).

te no ha habido modificación. Dadas las medidas de control ejercidas en los productos de la banca, las tarjetas de crédito como productos financieros revolventes, son un instrumento cuyo crecimiento está estancado y por ello, el indicador de evolución mostrado pareciera no ser relevante. Sin embargo, no se tiene información comparativa en el periodo para otros pro­ ductos financieros sustitutos cada vez más usados por la banca y vinculados a los trabajadores como el crédito de nómina.

En términos de un análisis de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) o Necesidades Insatisfechas Ampliadas (NI) del Método de Bienestar Socioeconómico (MBS) de Reyes y López (2016), se identifica por grupos poblacionales vinculados al mercado de trabajo, lo siguiente: • Elevados niveles de insatisfacción, tanto en la población total como en la población ocupada y los grupos de trabajadores con y sin

210

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

seguridad social. En general, todavía para 2014, más de la mitad de la población no tiene niveles de bienestar adecuados, analizando necesidades básicas adicionales al ingreso: 66% la población del país, 63% la población ocupada y casi 63% la población trabajadora. Los que se encuentran en peores condiciones relativas son los trabajadores sin seguridad social, con poco más del 70% de su población que no alcanza ese nivel de bienestar en las NI. • En el periodo —en consistencia con otros análisis como los de CONEVAL con las carencias sociales— se muestra una reducción en los niveles de insatisfacción de necesidades relacionados a las condiciones de vida, a otras necesidades distintas al ingreso: educación, salud, vivienda, seguridad social y activos-patrimonio del hogar. Los trabaja­ dores en promedio muestran resultados similares a los de la población ocupada, donde los trabajadores con seguridad social se ubican con menores niveles de insatisfacción. Los trabajadores sin seguridad social muestran los mayores porcentajes de población que no cubren otras necesidades básicas. Aunque su avance absoluto es mayor al de los tra­bajadores con seguridad social, el nivel de insatisfacción que muestran para 2014 es prácticamente el mismo que para el promedio de los trabajadores en el año 2000, de poco más de 71 por ciento.

• La reducción en la brecha con los trabajadores con seguridad social no es tan significativa cuando se analizan cambios en el bienestar: de 21.6% la brecha que se mantiene entre ambos grupos de trabajadores en 2000, a 21% para 2014. La seguridad social es un factor que garantiza acceso a ciertos estándares y nivel de vida. Seguridad social —asociada de manera directa a servicios de salud, seguridad en enfermedad, cesan­ tía y vejez, e indirecta al acceso a viviendas con menores carencias— garantiza un mejor nivel de vida para los trabajadores que cuentan con ella. En tal caso, la seguridad social es garante de menores niveles de insatisfacción y carencia, no sólo respecto a los trabajadores sin seguridad social, sino a la población ocupada misma, donde además de trabajadores que participan en el mercado laboral, se encuentran empresarios, pequeños propietarios-empresarios y cooperativistas. Si es analizado, incluso a lo largo del ciclo de vida, la seguridad social es garante de movilidad social absoluta y relativa, en tanto, con los avances generalizados en las NI o carencias sociales, ser trabajador sin seguridad social está destinado, per se, a sólo tener movilidad social absoluta, dado que siempre estará en la parte baja del bienestar, siempre por debajo del promedio de la población, población ocupada y trabajadores en general y manteniendo, a pesar de reducciones mínimas, la

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

211

GRÁFICA 7

POBLACIÓN TOTAL, OCUPADA Y ASALARIADA QUE NO CUBRE OTRAS NECESIDADES BÁSICAS (NI), MÉXICO: 2000-2014 90% 80% 70%

76.0% 68.1%

60%

80.4% 74.1%

72.5% 66.1%

70.4% 63.2%

58.8% 54.1%

50% 40% 30% 20% 10% 0%

Población total

Población ocupada

Trabajadores

2000

Trabajadores con seguridad social

Trabajadores sin seguridad social

2014

FUENTE: elaboración propia con base en la ENIGH (2000, 2014). Los indicadores, umbrales y ponderadores para todas las Necesidades Insatisfechas ampliadas (NI) del MBS, son retomados de los construidos por Reyes y López (2016).

brecha con los trabajadores con seguridad social (Reyes, Cerón y López, 2016).

POBREZA MULTIDIMENSIONAL, VULNERABILIDAD Y BIENESTAR Con base en la metodología de CONEVAL, puede identificarse que la pobreza multidimensional poco se ha movido en el periodo. Mientras en 2000 el 43.5% de la población estaba en condiciones de pobreza multidimensional, 14 años después, era de 46.2%. En cuanto a la población pobre y vulne­ rable en conjunto, ésta pasó de representar el 78 al 79.6%. La tendencia a la baja que mostró desde 2000 a 2006, año en el que se presentan los meno­res niveles de pobreza y vulnerabilidad, se rompe tanto por la crisis alimentaria de 2006, como por la crisis económica de 2008-2009. Sin embargo, no se regresa a la senda original de reducción de carencias y pobreza en general, sino que se mantiene en un impasse, donde casi el 80% de la población es pobre y vulnerable.

En otro sentido, el porcentaje de la población pobre y vulnerable muestra niveles similares a la proporción de la población debajo del nivel de vida

212

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

GRÁFICA 8

EVOLUCIÓN DE POBLACIÓN EN POBREZA Y VULNERABILIDAD (CONEVAL) México: 2000-2014 90 80

79.6

78.8 73.9

70 60 50

46.2

43.5

40 30

35.4

20 10 0

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Pobreza multidimensional

Población pobre y vulnerable

FUENTE: estimaciones propias con base en ENIGH (varios años) y MCSENIGH (varios años).

que considera ingreso mínimo equivalente al necesario o salario digno, y satisfacción de necesidades básicas adicionales al ingreso (NI), aunque las distancias se hacen relativamente mayores en 2014: en 2000, la población debajo del nivel de bienestar obtenido mediante el método MBS, que ponde­ ra el peso del ingreso y otras necesidades (NI), era del 77.1%, para 2014 pasó a 75.6%. Dado que la población debajo del nivel de ingreso mínimo equivalente al necesario para alcanzar bienestar aumentó de 78 a 79%, tal reducción en su totalidad se debe a la caída en necesidades insatisfechas (NI).

En general, pueden observarse las siguientes tendencias y resultados: • Los trabajadores en promedio —casi tres cuartas partes de ellos— mantienen un nivel de pobreza y vulnerabilidad (CONEVAL) mayor al promedio de la población ocupada. Idéntica situación se presenta cuando se identifica población debajo del bienestar (MBS).

• Persiste como el grupo de trabajadores en peores condiciones, el de trabajadores sin seguridad social. Contar con seguridad social da lugar, tanto a menores niveles de pobreza-vulnerabilidad (CONEVAL) como a menores proporciones de población debajo del bienestar (MBS).

• La medición de bienestar con el MBS, tanto en resultados como en tendencias, es consistente con la medición total de pobres y vulnerables de CONEVAL. Reyes y López (2016) muestran resultados simi-

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

213

lares en el sentido de que si se consideran idénticos umbrales de bienestar, para los de pobreza también, los resultados en la medición de pobreza coinciden con los de la población debajo de los niveles de bienestar.13 CUADRO 9

POBREZA Y VULNERABILIDAD VERSUS POBLACIÓN DEBAJO DEL BIENESTAR-MBS 2000 Categorí­a poblacional/ ocupacional

2014

Pobreza y vulnerabilidadCONEVAL

BienestarMBS

Pobreza y vulnerabilidadCONEVAL

BienestarMBS

Población total

78.00%

77.10%

79.60%

75.60%

Población ocupada

72.30%

71.40%

72.80%

71.50%

Trabajadores

74.60%

73.70%

74.20%

71.90%

Trabajadores con seguridad social

59.70%

59.00%

57.10%

56.20%

Trabajadores sin seguridad social

83.10%

82.20%

79.70%

78.10%

FUENTE: estimaciones propias con base en ENIGH (varios años) y MCS-ENIGH (varios años).

La persistencia de la pobreza en el país tiene como uno de los componentes fundamentales la persistencia de la pobreza de los trabajadores.

Representando casi el 70% de la población ocupada y con al menos un trabajador en 67% de los hogares del país, las tendencias que muestra esta población en materia de bienestar global, de mínimos niveles y condiciones de vida asociados a su labor productiva como fuerza laboral, influyen de manera significativa en el bienestar e incidencia de pobreza monetaria y multidimensional de la población. La precariedad en las condiciones de trabajo, que implica no ampliar el déficit en materia de derechos sociales, como el derecho a la remuneración digna y adecuada, son indicativos de menor bienestar y mayor pobreza. El peso que la política pública ha asignado a la política social para mejorar el bienestar mediante un crecimiento sostenido y permanente del ingreso en tal sentido, es inadecuado y excesivo.

Si bien programas sociales como las transferencias condicionadas permiten contar con recursos a hogares debajo del umbral de ingreso mínimo 13 Reyes y López (2016) encuentran evidencia de que cuando el MBS es utilizado para medir pobreza y usa umbrales desde una perspectiva amplia de bienestar como umbrales de pobreza, los resultados de pobreza obtenidos con el MBS son similares a los del MMIP de Boltvinik (2014). De otra forma, la suma de pobreza y vulnerabilidad con el método de CONEVAL, sería también de casi idéntico resultado al de pobreza con el MMIP y el MBS.

214

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

establecido por la instancia oficial de medición de pobreza (CONEVAL), el impacto es transitorio y no permanente. Ni en la estructura productiva, las remuneraciones se vinculan con el personal más educado y calificado o productivo, ni tampoco el potencial del mercado interno con salarios bajos permiten el crecimiento y reproducción sostenida de empresas de diverso tamaño y giro de actividad. Esto es, si bien ha habido avances absolutos y relativos en fuentes del bienestar como la educación, la salud y la vivienda, el estancamiento en el ingreso de los hogares vía el no crecimiento real de los salarios promedio, da cuenta también del crecimiento del bienestar de los trabajadores por debajo del promedio de la población ocupada. En el periodo de análisis, el bienestar de la población ocupada se movió en casi 13%, mientras el de los trabajadores lo hizo en sólo 7%. El re­ sultado da cuenta también de la brecha en bienestar entre trabajadores con y sin seguridad social, donde a pesar de acortar la brecha por el mayor crecimiento en estos últimos, su crecimiento en bienestar se encuentra muy por debajo del promedio de la población ocupada y de los trabajadores en general (cuadro 10).

CUADRO 10

COMPARATIVO BIENESTAR DE TRABAJADORES (2000, 2014) 2000

2014

Crecimiento en bienestar

Trabajadores

52.82

56.53

7.00%

Trabajadores con seguridad social

70.52

73.26

3.90%

Trabajadores sin seguridad social

42.60

45.43

6.60%

Promedio en población ocupada

58.14

65.56

12.80%

Índice de bienestar

FUENTE: Informe del Observatorio de Salarios 2017.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La integración de México al mercado estadounidense a través del TLCAN, no ha permitido la convergencia en crecimiento ni en bienestar con sus pares, Estados Unidos y Canadá. La distancia promedio en la productividad, lejos de disminuir, ha aumentado. Producto del estancamiento de la productividad promedio en México y de un crecimiento sostenido de la de Estados Unidos y Canadá, el número de veces que es la productividad promedio por trabajador en México pasó en la zona TLCAN de 2.2 a 2.6 en el periodo de 2000 a 2016, siendo el país con quien la brecha aumenta más, Estados Unidos. Ello ha consolidado a México como el socio pobre del

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

215

TLCAN, donde no sólo hay crecimiento económico insuficiente, sino que éste no es dirigido en su mayor parte hacia la población pobre, no hay crecimiento propobre que genere empleos y mejore significativamente las remuneraciones en la parte baja y media de la distribución.

Uno de los componentes del bienestar, el ingreso, no contribuye al creci­ miento del bienestar de los trabajadores, porque sus salarios se encuentran estancados o pierden paulatinamente poder adquisitivo. Ello vinculado principalmente a que el salario mínimo oficial ha dejado de ser garante no sólo de bienestar, sino también de evitar la pobreza. Su nivel, el más bajo por jornada y hora de América del Norte y América Latina, es garante de perpetuar la pobreza de quienes lo perciben, no sólo como familia, sino incluso a nivel individual, al ubicarse por debajo de la línea individual de pobreza monetaria oficial.

En términos generales, México es un país donde el bienestar de los trabajadores se mueve más lentamente que el del promedio de la población ocupada, siendo el menos beneficiado el grupo más numeroso, el de los trabajadores sin seguridad social. La seguridad social, más que la educación, es un factor que garantiza acceso a ciertos estándares y nivel de vida. Seguridad social, asociada de manera directa a servicios de salud e indirecta al acceso a viviendas con menores carencias, garantizan un mejor nivel de vida para los trabajadores que cuentan con ella.

La interacción de política social y política de mercados laborales (empleo y salarios) puede reducir significativamente los niveles de pobreza, así como garantizar que la población que transita continuamente entre pobreza y vulnerabilidad salga de manera definitiva hacia un estatus de no pobreza.

En materia salarial, México debiera transitar hacia una nueva política salarial, que además contribuya a la generación de un mercado interno más sólido en situaciones de incertidumbre económica, con las medidas adoptadas por Estados Unidos en materia comercial (renegociación del TLCAN) e impositiva (reforma fiscal regresiva). La estrategia salarial atraviesa no sólo los salarios mínimos, sino los salarios en general. Los parámetros para establecer metas de recuperación salarial y reducir las brechas de bienestar, derechos y pobreza con una temporalidad y planificación en mediano y largo plazos, son tanto los salarios dignos (SMC) como las líneas de pobreza.

Otros parámetros, sin embargo, no excluyentes, considerando el entorno internacional con una visión de competitividad basada en productividad, inversión tecnológica e infraestructura, más que en bajos salarios, sería el diferencial con quien el país tiene la mayor integración económica y comercial. En el caso de Estados Unidos, si el diferencial en PIB per cápita es de 3.11 veces, los diferenciales salariales en moneda en PPC, tanto de remu­ neración mínima como promedio, debieran estar en ese rango. Actualmente,

216

MIGUEL REYES S., GRACIELA TERUEL, MIGUEL LÓPEZ L.

los salarios promedio anuales de Estados Unidos son cuatro veces más que los de México en dólares PPC, equivalentes a poco más de 60 mil dólares. Si México acortara su brecha teniendo como referencia el PIB per cápita, éstos tendrían que ser de 19 342 dólares en PPC y no de 15 311. Si el parámetro fueran los diferenciales de productividad promedio de la economía, para 2016 la diferencia en el PIB por trabajador entre México y Es­ tados Unidos es de 2.9 veces. En tal caso, los salarios promedio de México debieran ser de 20,742 dólares anuales. Situación similar tendría que aplicar­ se a la remuneración mínima de México, donde los diferenciales son entre 4.3 y 7 veces el salario mínimo de Estados Unidos, dependiendo del estado de la Unión Americana tomado como punto de referencia.

En términos generales, la recuperación salarial debiera partir de parámetros distintos a la hora de establecer aumentos anuales. Algunos de ellos enfocados en la recuperación no sólo del salario mínimo, sino de los salarios en general, cuyo objetivo es la reducción de brechas de bienestar, derechos y pobreza, serían los siguientes: 1) Indicador de poder de compra. Aumento base de salarios (mínimos y promedio) con base en un índice de costo de vida, que capture movimientos en precios de una canasta normativa básica, alimentaria y no alimentaria.

2) Indicador de eficiencia: derivado de las ganancias de la productividad.

Parte de las ganancias de la productividad o rendimiento de la empresa, debieran vincularse a los aumentos salariales.

3) Indicador regional. El indicador regional debe considerar el efecto conjunto sobre las remuneraciones de dos factores: índice de costo de vida por región y diferencial de productividad por tamaño de empresa.

4) Indicador de equidad: reducción de brechas salariales a no más de 1:10. El factor de equidad se establece como respuesta a una desigualdad en la productividad, de esta forma se establece como un inverso de la productividad.

En materia de seguridad social se requiere desvincular la seguridad social del trabajo y desarrollar un sistema de protección social universal. La seguridad social universal pasa porque el Estado cuente con mayores recursos para financiar un piso mínimo de seguridad o protección básica universal, mismo que podría provenir de diversas fuentes: reforma progresiva al siste­ ma impositivo que elimine tratamientos y regímenes fiscales especiales, reorientación de gasto público hacia programas progresivos que implique reducción de gasto suntuario y corriente innecesario gubernamental, así como un combate eficaz y eficiente de la corrupción.

HACIA UN SALARIO MÍNIMO CONSTITUCIONAL

217

El nuevo sistema de protección social universal permitiría desarrollar un sistema universal de protección social básica para toda la población ocupada. Este nuevo esquema de protección básica universal permitiría a aquellos trabajadores con mayores salarios acceder —de manera similar a lo que se realiza en otros países— a mayores prestaciones vinculadas a sus ingresos y contribuciones sin detrimento del piso básico. El sistema, por tanto, a la vez que respeta progresividad en las aportaciones a la seguridad social y es garante de la protección mínima, permite el acceso a condiciones especiales o superiores al piso mínimo para aquellos trabajadores con más altos ingresos que puedan financiarlo.

Tal piso mínimo de seguridad o protección social debe ser garante de lo establecido en la materia en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales de los cuales México es parte contratante. Ese umbral de partida debe, por tanto, ser construido desde un enfoque amplio de bienestar y garante de derechos sociales, como lo es la seguridad social y establecer mecanismos claros de transición hacia un sistema que desvincule la seguridad social del trabajo.

FIGURA 1

Ma yo res

Estrato 1

Estrato 2

os siv gre pro os idi bs Su

sal ari os

PROPUESTA DE SEGURIDAD SOCIAL ESTRATIFICADA

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Zarzoza, P. (1994), “El criterio de discriminación en la selección de indica­ dores de bienestar, Análisis de coeficiente de discriminación de Ivanovic”, Estudios de economía aplicada, núm. 2, Universidad de Valencia, pp.

169-185.

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE ALBERTO ARROYO PICARD*

INTRODUCCIÓN El que en México sea justo que el salario vaya recuperando su poder de compra es algo que difícilmente alguien podría cuestionar, ni siquiera los empresarios y gobiernos responsables del enorme y constante deterioro del poder adquisitivo del salario desde 1976 hasta ahora.

La discusión ha sido sobre su viabilidad sin causar supuestos males ma­ yores. El discurso de los poderes económicos y políticos se estructura en tres ideas; dos de ellas son genéricas y la otra concreta y acota circunstancial­ mente las anteriores: 1) el aumento salarial es populismo no sustentable en el largo plazo; 2) un aumento salarial significativo provocaría inflación y desempleo; 3) el aumento del salario real debe ser posterior a un crecimien­ to sostenido, ya que de lo contrario sería un factor para lograrlo que se traduciría en perjuicio de los propios trabajadores, que lo pagarían con desempleo.

Más allá de los esfuerzos del gobierno y de los sectores empresariales de legitimación o justificación de la caída salarial como un mal necesario para evitar mayores males, la política salarial durante las últimas décadas ha tenido dos objetivos reales: 1) bajos salarios como factor de competitividad en la atracción de inversión extranjera y de promoción de exportaciones; y 2) usar los bajos salarios como ancla antiinflacionaria. En realidad la política salarial ha sido parte fundamental de una estrategia económica que plantea usar como motores del crecimiento la atracción de inversión extran­ jera y el aumento de exportaciones.

Pretendemos mostrar que es posible y conveniente, no sólo para los trabajadores, sino también para el país, poner en marcha una política soste­ * Universidad Autónoma Metropolitana.

[223]

224

ALBERTO ARROYO PICARD

nida de aumento del poder de compra del salario. La política salarial no puede ser algo aislado, es parte de una estrategia económica integral. Pre­ tendemos mostrar que dentro de una nueva estrategia económica no sólo es posible, sin males colaterales, una política sostenida de mejora del sala­ rio, sino también conveniente para salir del minúsculo crecimiento en el que México lleva al menos 35 años. El centro de nuestra exposición son elementos de una propuesta de estrategia económica diferente, en la que el aumento sostenido de los salarios es necesario por razones económicas y no sólo de justicia social. Mostraremos, en segundo lugar, que esta política de mejora salarial no tendría efectos inflacionarios e incidiría además en la creación de más y mejores empleos.

Terminamos este capítulo con una propuesta operativa viable de políti­ ca de mejora salarial.

LA POLÍTICA SALARIAL ES PARTE DE UNA ESTRATEGIA ECONÓMICA INTEGRAL Y NO ALGO AISLADO EN SÍ MISMO

No pretendemos hacer una exposición integral de una nueva propuesta de estrategia económica,1 sino sólo resaltar algunos elementos que muestren que es posible un aumento salarial sostenido y la falsedad del discurso de que eso sería populismo y provocaría mayores males de inflación y des­ empleo. La necesidad de un cambio de estrategia económica no sólo se basa en razones sociales, sino en que el neoliberalismo ha fracasado como impulsor del crecimiento y mucho más de un desarrollo sostenible.

La tasa media de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) por ha­ bitante en los últimos 35 años (1983-2017) es la tasa más baja comparada con cualquier otra estrategia económica seguida en el país desde el carde­ nismo hasta la fecha, como puede verse en la gráfica 1.

De 1940 a 1975, el PIB por habitante en pesos de 1960, tomado de Leo­ poldo Solís, La realidad económica mexicana, Siglo XXI, p. 92. De 1970 a 1982 cálculo en pesos de 1980 tomado de Cuentas Nacionales INEGI. De 1983 a 2017, tomado de Banco de Datos INEGI, disponible en <http://www. inegi.org.mx/sistemas/bie/>, Cuentas nacionales/Producto interno bruto trimestral, base 2013/valores a precios de 2013. La población es tomada de <http://www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Proyecciones_Datos>. Proyec ciones a mitad de año.

1 De hecho, la obra de la que forma parte este capítulo, México 2018-2024. Nueva estrategia de desarrollo, es una propuesta integral de un nuevo proyecto de país, basada en una nueva es­ trategia económica.

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

225

GRÁFICA 1

RESULTADOS DE LAS ESTRATEGIAS DE CRECIMIENTO PIB PER CÁPITA 1934-2017 1994-2017: TLCAN Estrategia Neoliberal Exportación manufacturera

1.09%

1977-1982 Exportación petrolera Industrialización Sustitutiva de importaciones 1970-1976 Mercado interno Industrialización Sustitutiva de importaciones

3.81%

2.25%

1951-1970 Desarrollo estabilizador Mercado interno 1941-1951 Primario exportador Industrialización Sustitutiva de importaciones 1934-1946 Cardenismo Mercado interno

3.41%

2.90%

2.53%

FUENTE: elaboración propia con base en PIB promedio anual tomado de INEGI.

La estrategia neoliberal ha consistido en convertir en el motor del creci­ miento al sector exportador y la atracción de inversión extranjera, pero la competitividad para ambas cosas se ha basado básicamente en bajos sa­ larios.

Ciertamente, las exportaciones han aumentado exponencialmente. Pero se ha producido una desconexión de las cadenas productivas nacionales y por ello en su crecimiento las exportaciones no jalan al conjunto de la economía. El contenido mexicano de las exportaciones es bajo.2 Las empresas maquiladoras que representan 45% de las exportaciones totales3 sólo usan 3.73% de insumos nacionales, por lo que prácticamenHay serias dificultades en las estadísticas para calcular el contenido nacional de las expor­ taciones, ya que la matriz insumo-producto no permite saber si los insumos que se compran dentro del país son a su vez importados, y además las series comparables se interrumpieron y ya no separan empresas maquiladoras y no maquiladoras, debido a que el régimen especial para las maquiladoras ya prácticamente se generalizó a toda la industria.

3 De 1994 a 2006, el promedio de las exportaciones maquiladoras respecto al total es de 45%.

INEGI, tomado del Banco (electrónico) de Información Económica (en adelante BIE).

2

226

ALBERTO ARROYO PICARD

te no tienen un efecto de arrastre de sobre el resto de la economía nacional, ni generan empleo indirecto. Las exportaciones manufactureras no maqui­ ladoras, que representan otro 40% del total, también tienen cada vez menos contenido nacional: en 1983 incluían 86% de contenido nacional (contan­ do la mano de obra), hoy se estima que sólo incluyen 30 por ciento.4 Los promotores del libre comercio presumen que con los tratados de libre comercio, México ha pasado a ser parte de cadenas productiva glo­ bales. Es verdad, pero dichas empresas globales que tienen parte de su producción en México no tienen un fuerte encadenamiento dentro del país.

Considerando sólo las industrias manufactureras que forman parte de ca­ denas internacionales de valor, el contenido nacional oscila alrededor del 18% como puede verse en la gráfica 2.5 GRÁFICA 2

10.00%

24%

19%

16%

55.00%

21%

20.00%

18%

25.00%

5.00%

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

0.00% 2003

Porcentaje de insumos nacionales

INSUMOS NACIONALES EN MANUFACTURAS GLOBALIZADAS

FUENTE: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México, disponible en <http:// www.inegi.org.mx/sistemas/bie/cuadrosestadisticos/GeneraCuadro.aspx?s=est &nc=785&c=24466>.

Estas empresas globalizadas son una minoría dentro de la planta produc­ tiva nacional. Aunque es verdad que las exportaciones mexicanas son prin­ cipalmente manufactureras; pero las manufacturas significan en 2015 sólo la sexta parte de la economía mexicana (el 16.8% del PIB).6 Las manufac­ Héctor Vázquez Tercero, “Medición del flujo efectivo de divisas de la balanza comercial de México”, en Comercio Exterior, agosto de 1995, cuadros 5 y 8, pp. 599-600. De 1996 en adelan­ te estimaciones propias.

5 Disponible en <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabniveles. aspx?c=33690>, consultado en enero 2017.

6 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2008), Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuentas de bienes y servicios. Producto interno bruto. Estructura porcentual del producto 4

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

227

turas de exportación globalizadas son poco más de la cuarta parte de la producción manufacturera (26.6% prácticamente sin variación entre 20032015).7 Ese supuesto éxito del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) tiene efectos en el 4.5% de la economía mexicana (el 27% del 17 por ciento).

En términos de empleo estas presumidas exportaciones, parte de cadenas productivas globales, son aún menos significativas. En 2015 el empleo total en México es poco menos de 52 millones (51 568 519).8 Las exporta­ ciones manufactureras globalizadas significan en dicho año sólo 1 247 389 puestos de trabajo, lo que significa que absorbe sólo el 2.42% de la ocupa­ ción total del país.9 Tampoco hay un aumento constante en este tipo de empleos, como puede verse en la gráfica 3.

GRÁFICA 3

1 049 401

1 107 875

1 078 982

2012

2013

2014

1 247 389

976 315 2011

1 159 331

941 960 2010

2015

1 134 032 2009

1 226 916 2008

1 253 697 2007

1 226 772 2006

1 180 797 2005

2004

2003

Número de puestos de trabajo

1 122 944

PUESTOS DE TRABAJO EN LAS MANUFACTURAS GLOBALIZADAS

FUENTE: datos tomados de INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, publicado en 2016, disponible en <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/ tabuladosbasicos/tabniveles. aspx?c=33690>, consultado en diciembre 2017. interno bruto por sector de actividad económica, disponible en <http://www.inegi.org.mx/sistemas/ bie/cuadrosestadisticos/GeneraCuadro.aspx?s=est&nc=785&c=24466>.

7 Calculo propio en base a INEGI, disponible en <http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/ proyectos/cn/vaemg/>.

8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, disponible en <http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/>, Total de población ocupada con remu­ neración.

9 Pude haber una cierta distorsión en la comparación debido a que el empleo en general se obtiene de una encuesta en hogares, lo que incluye el empleo informal y el empleo en la manu­ factura globalizada, se hace en establecimientos y sólo incluye empleo formalizado.

228

ALBERTO ARROYO PICARD

Los salarios de estas empresas manufactureras globalizadas muestran claramente que el factor básico para atraer inversiones son las bajas remu­ neraciones al trabajo. En la industria manufacturera globalizada la re­ muneración promedio por puesto de trabajo en dólares se mantiene casi constante: USD 2.53 por hora en 2003 y USD 2.55 en 2015.10 Mientras que en Estados Unidos el reporte de marzo de 2017 indica que el salario prome­ dio de la industria productora de bienes es de 26.19 dólares por hora.

Por lo que se refiere al otro componente de la estrategia económica mexicana actual: la inversión extranjera, también ha crecido espectacu­ larmente. Se supone que ello impulsaría el crecimiento, pero más de la mitad de dicha inversión se concentra en empresas altamente exportadoras, por lo que la desconexión de dicho sector del resto de la economía dismi­ nuye su capacidad de incidir en el crecimiento generalizado de la econo­ mía; además, una parte significativa de dicha inversión es la compra de empresas ya existentes, por lo que tampoco incide significativamente en el crecimiento de la economía en su conjunto.11 La estrategia mexicana de que el crecimiento sea impulsado por las ex­ portaciones y la inversión extranjera fracasó por la desconexión que hay entre estos segmentos empresariales y el resto de la economía. Esta desco­ nexión fue el resultado de dejar gran parte de la dinámica económica a las fuerzas del mercado. Se plantea que las exportaciones jalen al resto de la planta productiva, pero no se hace nada por lograr un encadenamiento productivo nacional, se deja a la libre decisión de los agentes económicos.

La ideología del libre mercado se lleva al extremo y se expresa con claridad en la célebre frase del secretario de Industria y Comercio, Serra Puche, en el periodo del presidente Salinas: “la mejor política industrial es no tener una política industrial y dejar que el mercado modele al México posible”.

No sólo no se hizo nada para propiciar encadenamientos productivos nacionales del sector exportador, sino que los múltiples tratados de libre comercio (TLC) firmados por nuestro país facilitaron lo contrario. Los TLC facilitan la integración intracorporativos globales y la desconexión del en­ torno nacional donde operan.12 Cálculos propios con base en INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Valor agregado bruto, remuneración de asalariados y puestos de trabajo de la producción manufacturera global, consultado en junio de 2017, disponible en <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosba­ sicos/tabniveles.aspx?c=33690>. Se trata de remuneraciones globales dividida entre puestos de trabajo y convertido a dólares con la cotización interbancaria de fin de cada año.

11 No hay estadísticas oficiales que permitan separar la inversión extranjera en la creación de empresas nuevas y la que son sólo compra de empresas ya existentes. Nuestra estimación se basa en el seguimiento del valor de las principales empresas mexicanas compradas por extran­ jeros en comparación al volumen total anual de IED del año correspondiente.

12 Arroyo (2007, 2009 y 2016).

10

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

229

Las reglas de origen en los TLC no exigen un contenido nacional para ser beneficiarias del paso de las fronteras sin aranceles, sino que exige con­ tenido de la región o países que forman parte de cada tratado, ello ha faci­ litado el poco contenido mexicano de lo que exportamos. Hoy en la renegociación del TLCAN, Estados Unidos quiere aumentar el contenido regional para dificultar que se compren insumos o componentes en otras regiones, eso nos haría aún más dependientes de Estados Unidos. Pero aún exige que México acepte que para exportar a Estados Unidos al menos la mitad de los componentes sean de dicho país. En teoría el sector exporta­ dor y la atracción de inversión extranjera puede impulsar el crecimiento, pero con políticas activas para propiciar encadenamientos productivos con el resto de la economía nacional y no dejada a la mano invisible del mercado.

Desde el punto de vista de la política salarial, esta estrategia basada en el sector externo tiene otro problema. Apostar a la demanda externa permite que a los sectores más dinámicos de la economía no les afecte la pobreza de la mayoría del país. Los trabajadores y en general los mexicanos dejamos de ser consumidores estratégicos. Se trata de producir barato para ven­ der fuera, donde sí hay poder de compra por parte de la población. Es este círculo perverso el que hay que romper. Un crecimiento cuyo motor princi­ pal sea el mercado interno crea un círculo virtuoso entre crecimiento y mejora salarial.

En realidad, aun después de un prolongado ajuste estructural, el grueso de la planta productiva mexicana depende de las ventas en el mercado in­ terno y éste casi no crece debido a varios elementos interrelacionados: 1) bajo poder de compra de la mayoría de la población; 2) falta de conexión del sector exportador con cadenas productivas nacionales, que significa bajo dinamismo de la demanda intermedia; y 3) esta desconexión del sec­ tor exportador con cadenas productivas nacionales significa poca gene­ ración de empleo indirecto, lo que también se traduce en poco impulso al crecimiento del mercado interno. En síntesis, la estrategia actual genera pocos y mal pagados empleos, y con ello poco dinamismo del mercado in­terno. Nunca se logrará un crecimiento que se vaya generalizando al conjun­ to de la economía sin el fortalecimiento de dicho mercado doméstico, y para ello es indispensable, entre otras cosas, aumentar el poder de compra de la población, y en ello juega un papel fundamental crear empleos mejor pagados.

Por supuesto las tendencias del salario real no dependen exclusivamen­ te de la estrategia de crecimiento implementada, pero el cuadro siguiente —que compara resultados de crecimiento del producto interno bruto por habitante según las diversas estrategias de crecimiento mexicanas con las tendencias del salario real y la inflación— muestra dos cosas: cuando el

230

ALBERTO ARROYO PICARD

mercado interno es importante se ha logrado un mayor ritmo de crecimien­ to y una mejora salarial significativa y en grandes periodos además baja inflación, y cuando se apuesta al mercado externo las dos tendencias son ne­ gativas.

CUADRO 1

RESULTADOS DE LAS ESTRATEGIAS DE CRECIMIENTO, PIB PER CÁPITA, SALARIO REAL E INFLACIÓN

Periodo/modelo económico

Tasa media de Tasa media anual Tasa media anual variación salario PIB x habitante inflación mínimo

1935-1940 Cardenismo (mercado interno)

2.25

5.21

3.50

1940-1951 Primario exportador

3.32

11.89

-3.43

1951-1970 Desarrollo estabilizador (mercado interno)

3.25

4.43

4.58

1994-2017 TLCAN neoliberal (exportador manufacturas)

1.45

9.37

-1.02

FUENTE: elaborado con base en: Banco de México, Indicadores económicos. Acervo histórico; INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales. Para salarios con base en las fuentes de la gráfica 4.

Poner el acento en el mercado doméstico no excluye la importancia de un sector exportador fuerte. Sin embargo, es necesario que generemos ex­ portaciones con un alto contenido nacional, conectadas con las cadenas productivas nacionales, de manera que exportar a la vez dinamice el merca­ do interno por la vía de la demanda intermedia.

Por supuesto, no basta con que el mercado interno vuelva a ser un motor esencial del crecimiento, sino que debe cumplirse el mandato constitu­ cional de un Estado promotor del desarrollo. En lo que concierne a hacer viable y sustentable en el tiempo a la política de aumento salarial, es nece­ sario un Estado con una política industrial y agropecuaria activa que pro­ mueva un crecimiento de la oferta de bienes básicos consumidos por los asalariados, ya que de otra manera efectivamente un aumento de la deman­ da llevaría a ritmos de inflación inconvenientes y dañinos para los propios trabajadores.

También es necesario replantear los términos de la apertura comercial, ya que con la actual apertura generalizada el aumento salarial sólo amplia­ ría el mercado para las importaciones. No se plantea una economía cerrada

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

231

y aislada, ello ya no es viable en la actual etapa de la historia, pero en una lógica de absoluto libre mercado no hay viabilidad de desarrollo para nues­ tros países.13 Se trata de una apertura comercial diseñada y planeada desde un proyecto nacional de desarrollo concertado, con tratados internaciona­ les que garanticen la plena vigencia de todos los derechos humanos.

LA MAGNITUD DE LA PÉRDIDA SALARIAL La magnitud de la pérdida de poder de compra del salario es escandalosa tanto por lo prolongado en el tiempo, más de 40 años, como por su dimen­ sión. Hoy el salario mínimo puede comprar sólo el 39.6% de lo que podía comprar en 1938 y el 25.8% que su punto más alto que fue hace 42 años, en 1976.14 La gráfica 4 muestra una vez más cómo la curva salarial tiene que ver con los cambios en la estrategia económica.

GRÁFICA 4

PODER DE COMPRA DE SALARIO MÍNIMO: 1934-2017

1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

$200.00 $180.00 $160.00 $140.00 $120.00 $100.00 $80.00 $60.00 $40.00 $20.00 $0.00

Salario real base 1980 FUENTE: elaborado con base en: INEGI, Estadísticas históricas de México de 1986; NAFINSA, La economía mexicana en cifras, 1981 y 1991; STPS, “Estadísticas laborales”, Página electronica; para 1934-1979, deflactados con el Índice de Precios del Costo de la Vida Obrera de la Dirección General de Estadística (de SIC y SPP); para 1980-2017, Banco de México, Estadísticas, Índice de precios de la canasta básica.

13 Ello ha sido ampliamente demostrado. Por ejemplo, véase Ha-Joon Chang y Duncan Green (2003), en el libro La inversión en la OMC, una trampa del Norte, México, RMALC. 14 El salario real de 1938 a 1975 está tomado de Bortz y Pascoe (1978), “Salario y clase obrera en la acumulación de capital en México” en revista Coyoacán # 2, pp. 79-94. De 1976 a 2017 es cálculo propio en base a Índice Nacional a precios al consumidor.

232

ALBERTO ARROYO PICARD

Pero no es sólo el salario mínimo el que ha sufrido esta pérdida, sino el salario en general. La pobreza en nuestro país es fruto de la precarización de la mayoría del empleo existente. La mejor política para abatir la pobreza es una buena política económica capaz de generar suficientes y bien paga­ dos empleos.

GRÁFICA 515

PORCENTAJE DE LA CANASTA BÁSICA PARA UNA FAMILIA DE CUATRO MIEMBROS, QUE PUEDE COMPRARSE CON LOS INGRESOS

48.43%

50.88% Junio 2017

2016

50.22%

52.02% 2015

49.96% 2014

49.09% 2013

47.82% 2012

48.35% 2011

48.26% 2010

46.76% 2009

44.51% 2008

2007

2006

2005

46.25%

45.87%

DE DOS TRABAJADORES A SALARIO MÍNIMO

FUENTE: cálculos propios con base en el costo de la canasta mínima alimentaria y no alimen­ taria tomada del CENEVAL considerando una familia de cuatro miembros y que trabajan dos personas de la familia. Los ingresos familiares los tomo del INEGI: Población por nivel de ingreso en múltiplos de salarios mínimos. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo trimes­tral. Indicadores estratégicos, disponible en <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/ infoenoe/Default_15mas.aspx?s=est&c=26227/Niveldeingresos/total/4otrimestre/total>.

ELEMENTOS FUNDAMENTALES PARA UNA POLÍTICA CONCRETA DE MEJORA SALARIAL Gradualidad y sustentabilidad de los aumentos salariales El diseño de una política operativa de aumento salarial es particularmente delicado. No se trata de exigir en lo inmediato el salario necesario para cumplir con lo que marca la Constitución o la recuperación de golpe de Cálculos propios en base al costo de la canasta mínima alimentaria y no alimentaria tomada del CENEVAL, considerando una familia de cuatro miembros y que trabajan dos personas de la familia. Los ingresos familiares los tomo del INEGI, Población por nivel de ingreso en múltiplos de salarios mínimos. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo trimestral. Indicadores estratégicos, dis15

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

233

todo el poder de compra del salario que se ha perdido, sino de establecer pla­ nes, políticas y procesos para lograrlo.

El objetivo final es llegar a que el salario mínimo cumpla con los criterios constitucionales y alcance para comprar una canasta de bienes que incluya todos los rubros, es decir alimentos, vestido, educación, salud, vivienda y re­ creación. Además la política social debería garantizar un ingreso mínimo universal.

La enorme heterogeneidad de la planta productiva mexicana en la que predominan las micro, pequeñas y medianas industrias y la disparidad del desarrollo regional, obligan a diseñar una política compleja de gradualidad y de definición de criterios de política salarial para determinar los aumen­ tos anuales. Además estos aumentos deben ser diferenciados para que la política salarial sea a la vez una política de redistribución del ingreso.

Criterios para determinar los montos anuales del aumento salarial Considero que el punto de partida para este diseño operativo de los crite­ rios de la política salarial es lo propuesto por Ignacio Román, 16 que pro­ fundizo a continuación en algunos aspectos. El aumento salarial anual se calcularía con base en tres criterios combinados: la inflación, la producti­ vidad y un porcentaje adicional fijado como política de Estado.

• Aumento para recuperar la pérdida por inflación

Lo interesante de la propuesta es que toma en cuenta la situación y las posibilidades de diversidad de empresas, sin sacrificar las mejoras salariales de los trabajadores de las empresas con menos posibilidades. Ello se hace a través de un mecanismo social de redistribución del ingreso vía una bolsa fiscal formada por un porcentaje de las utilidades del conjunto de la planta productiva.

El factor inflación sería el promedio entre la inflación real del año ante­ rior y la inflación esperada para el año siguiente. La razón de utilizar las dos es que si se usa sólo la inflación pasada se generan expectativas infla­ ponible en <http://www3.inegi.org.mx/sistemas/infoenoe/Default_15mas.aspx?s=est&c=26227/ Nivelde ingresos/total/4otrimestre/total>. Límites de la estimación: por dificultades en los cálcu­ los están considerados que los dos trabajadores son hombres, generalmente uno es mujer, lo que aumenta la proporción de los que los ingresos familiares estarían abajo de la línea de la po­ breza. Hay una cierta distorsión al suponer que todos los componentes de la canasta aumentan en la misma proporción que aumenta el tamaño de la familia en la mayoría de costos, así es, pero no todos (por ejemplo, la renta o valor de la casa no aumenta proporcionalmente).

16 Román (2003).

234

ALBERTO ARROYO PICARD

cionarias similares y ello dificulta los esfuerzos por una tendencia a la baja en este indicador. Si se usa sólo la inflación esperada, el que no se convier­ tan en realidad resulta en perjuicio de los trabajadores. Usar el promedio de las dos implica que en caso de errores en las previsiones éstos se corre­ girían con el aumento del año siguiente. Es decir, garantiza disminuir las expectativas inflacionarias a la vez que queda garantizado que el trabajador no perderá poder de compra.

• Aumento por el factor productividad

El factor productividad es especialmente complejo por dos razones: la pri­ mera, por las dificultades de las formas de medición que se ven distorsio­ nadas por la variación de precios. Ante ello propone medirla como PIB real por trabajador. La segunda, por la enorme heterogeneidad de empresas. Si se usa el factor productividad de cada empresa, agudizaría la mala distribu­ ción del ingreso y la dispersión salarial, ya que los trabajadores de empresas pequeñas, que tienen los peores salarios, recibirían menores au­mentos y lo que se pretende es que incrementen los salarios más bajos.

Para el factor productividad se propone que sea el promedio del producto por trabajador en el ámbito nacional, del Estado, de la rama industrial y de la mediana empresa. Dicho promedio a su vez se promedia con la produc­ tividad de la empresa concreta en la que se trabaja. De esta forma el aumen­ to para los trabajadores de las pequeñas y medianas empresas y de regiones con baja productividad sería mayor que si se considerara sólo la producti­ vidad específica de la empresa en la que trabaja.

Así se logra incentivar la productividad de cada trabajador, ya que el porcentaje de aumento por el factor productividad sí incluye la producti­ vidad concreta de la empresa en la que se trabaja. Sin embargo, al mismo tiempo se logran redistribuir los beneficios de la productividad general de la economía dando más a los trabajadores de menores ingresos, y se hace posible que dicho factor de aumento sea otorgado también por las empresas menos productivas.

• Aumento diferenciado en favor de los más bajos salarios con cargo al erario público

Además del aumento calculado por el factor inflación y productividad se propone un factor de aumento, fijado como política pública, como compen­ sación para los más bajos salarios. Ello sería una política social como dere­ cho a un ingreso básico para todos.

POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

235

Por supuesto la posibilidad de garantizar con fondos públicos el salario con una aportación estatal hasta completar un ingreso mínimo para todos que cubra la canasta básica alimentaria y no alimentaria, así como una pensión digna, implica redefinir la política social para superar el asisten­ cialismo y centrarse en garantizar derechos fundamentales como la salud, la educación y un ingreso mínimo para todos.

Este factor del aumento se financiaría con parte de los gastos actuales en política social asistencialista y en parte por la recaudación fiscal general que tendría que aumentar impuestos a las personas de más altos ingresos y quizá incluir un impuesto al patrimonio de las personas más ricas.

Parece compleja la forma de cálculo, pero ello garantiza su viabilidad a la vez que redistribuye el ingreso y también la carga para las empresas con menos posibilidades. Recibirían más los trabajadores peor pagados y las empresas con mayores ganancias aportarían más recursos para posibilitarlo.

La política salarial debe incluir pensiones dignas Por supuesto, además hay que volver a un sistema pensionario solidario.

En la medida que el conjunto de esta política mejore los salarios, aumenta los aportes a la seguridad social. La crisis de la seguridad social y de pensio­ nes solidaria se debe en parte a los bajos salarios que son la base sobre la que se calculan las aportaciones y a la enorme cantidad de empleo informal.

Pero es posible que ello no alcance para que todos tengan una pensión digna. Por supuesto el Estado debe aumentar significativamente su aporte a la seguridad social como parte de su obligación de garantizar el derecho humano a la vejez digna.

Es urgente una nueva reforma a la seguridad social, revertir las últimas contra reformas privatizadoras y garantizar como parte del ingreso básico pensiones dignas para todos. Ello significa no sólo más recursos fiscales sino acabar con el uso corrupto de ellos.

Democracia y libre negociación obrero-patronal El aumento salarial tampoco se logrará solamente por una política guber­ namental, es necesario que la democracia llegue a las organizaciones socia­ les y empresariales para que en un contexto macroeconómico distinto y favorable al aumento salarial, sea en las negociaciones obrero-patronales donde se logre operar.

El Estado es garante de derechos y la política salarial aquí planteada garantiza el derecho a un empleo y jubilación digno, por lo que el Estado debe velar por su implementación, lo que no excluye las negociaciones sa­

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ALBERTO ARROYO PICARD

lariales entre empresas y sindicatos. Son los propios trabajadores organi­ zados con fuerza el último garante de este derecho. En la medida en que los salarios sean una palanca para el desarrollo y los trabajadores sean con­ sumidores estratégicos, habrá condiciones favorables para negociarlos a la alza con mecanismos no cupulares ni corporativos entre los sectores produc­ tivos. Sólo así se obligará a los patrones y al Estado a desmantelar el sistema de control sobre las organizaciones de los trabajadores. El cumplimiento de los criterios de política salarial expuestos tendrá que lograrse precisamen­ te por la fuerza sindical. Se necesita una política salarial de Estado, pero ello no excluye la bilateralidad de las negociaciones obrero-patronales.

Una reforma fiscal redistributiva Ya hemos dicho que una parte de la política de aumento de los ingresos de los trabajadores debe ser garantizar un ingreso mínimo para todos, ello implica mayor recaudación como porcentaje del PIB, pero a la vez debe garantizarse el uso adecuado, sin corrupción del gasto público.

El diseño de la reforma fiscal y hacendaria alternativa implica muchos factores y consideraciones, y debe ser integral. Desde el punto de vista que nos ocupa hay varios elementos que deben considerarse. El primero es ampliar la tasa cero en el Impuesto Sobre la Renta (ISR) a los trabajadores con salarios que están por debajo de la línea de pobreza. Además hacer más progresiva la tasa de impuestos según el nivel de ingresos. También debe mantenerse la tasa cero en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) de ali­ mentos y medicinas, ya que son precisamente los más pobres los que gastan una proporción más alta de sus ingresos en estos rubros. Por supuesto debe además simplificarse el cálculo y pago de impuestos sin caer, como actual­ mente, en una especie de terrorismo fiscal y control de los contribuyentes.

El centro de la reforma está en evitar la evasión y elución fiscal de una gran parte de la población, especialmente las grandes empresas. El aumento principal de la recaudación debe ser por la ampliación de la población que paga impuestos, no en la carga sobre el causante cautivo.

Hay que evaluar la conveniencia de un impuesto al patrimonio de las per­ sonas de más altos ingresos.

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POLÍTICAS PARA UNA MEJORA SALARIAL SOSTENIBLE

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QUINTA SECCIÃ&#x201C;N

POBREZA Y DESIGUALDAD

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO: DE MMH A PEÑA NIETO

JULIO BOLTVINIK*

DOS METODOLOGÍAS MULTIDIMENSIONALES DE MEDICIÓN DE LA POBREZA: LA OFICIAL (MMMOP) Y EL MMIP

El MMIP es un método multidimensional de medición de la pobreza que Boltvinik desarrolló entre 1989 y 1992.1 En el periodo 2008-2012 fue utilizado por el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Gobierno del DF (Evalúa DF) como método oficial.

Cuando se adopta un método unidimensional de medición como ingreso corriente per cápita (Ypc), el criterio de pobreza es obvio: son pobres los hogares/personas cuyo Ypc sea menor que la línea de pobreza per cápita (LPpc). Para una crítica al uso de la LPpc y la explicación de la metodología aplicada en la dimensión de ingresos del MMIP, de LPs específicas por hogar que toman en cuenta las economías de escala del consumo y las unidades de adulto equivalente (véase Boltvinik, 2012, pp. 36-44). En los métodos multidimensionales, en cambio, es necesario definir en cada dimensión un umbral que distinga la población carenciada y la no carenciada por ejemplo, los hogares con y sin rezago educativo; pero como una proporción de los hogares sufre carencias en algunas dimensiones, no es obvio cómo se decide cuál hogar es pobre y cuál no. Hay tres criterios principales para tomar esta decisión: * El Colegio de México. En este texto el autor ha tomado libremente de las primeras cuatro secciones de un trabajo previo en coautoría con Araceli Damián (Boltvinik y Damián, 2016).

1 Los trabajos fundacionales de la versión inicial del MMIP, que aplicaron como criterio de pobreza la unión de los conjuntos de pobres por ingresos y pobres por NBI, fueron: Boltvinik (1990 y 1992). De la versión mejorada del MMIP, el escrito fundacional es Boltvinik (1992a).

Los principales trabajos de aplicación iniciales fueron Boltvinik (1994 y 1999). Este inciso se basa en las pp. 26-36 de Boltvinik (2012).

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JULIO BOLTVINIK

Criterio promedio. En cada dimensión se califica, con un número, a cada hogar; se obtiene el promedio (simple o ponderado) de estos puntajes y se define un criterio sobre qué valores promedio identifican la situación de po­ breza. Un símil escolar ayudará a explicar los criterios. En cada materia el alumno recibe una calificación numérica y con ellas se obtiene el promedio de calificaciones. El criterio para reprobar el grado (ser pobre) es, en esta op­ ción, si el promedio de calificaciones (de puntajes) es menor al umbral. La esencia de este criterio es que las calificaciones (puntajes) son cardinales y se aceptan compensaciones, que un nueve y un cinco promedian siete: un millonario que no terminó la secundaria puede ser considerado no pobre.

Este criterio se aplica en el MMIP. Unión de los conjuntos. Es pobre (reprueba el grado) quien reprueba una o más materias, es decir, no se aceptan compensaciones de ningún tipo. No se otorgan calificaciones numéricas: sólo reprobado o aprobado. El millonario sin secundaria completa es pobre. El estudiante que reprueba una materia reprueba el grado. Tiende a sobreestimar la pobreza. Este criterio se aplicó en la variante original del método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en varios países de América Latina.

Intersección de los conjuntos. También es dicotómico y aplica el criterio opuesto al anterior: para ser pobre hay que estar por debajo de todos los umbrales. Implica concebir la pobreza como una situación de carencias en todas las dimensiones. Para reprobar el grado habría que reprobar todas las materias: el niño que aprueba educación física, pero reprueba todas las demás materias, aprueba el grado. Tiende a subestimar fuertemente la pobreza. Es el criterio usado por el Coneval para combinar carencias sociales e ingresos.

Nunca antes del Coneval se había usado en América Latina.

En contraste con la metodología unidimensional que había venido usando el gobierno federal desde 2002, pero a semejanza de la que dio a conocer en diciembre de 2009 el Coneval, acatando finalmente lo estipulado en la Ley General de Desarrollo Social (Coneval, 2009-2010), el MMIP es una metodología multidimensional que considera, además del ingreso, el tiempo disponible y un conjunto de componentes, referidos a condiciones de vida, que se agrupan bajo la denominación de NBI. Una calificación baja en ingre­ sos puede ser compensada por una calificación alta en las NBI (o en tiempo), y viceversa, de tal manera que es sólo la calificación MMIP la que decide si el hogar es o no es pobre y qué tan pobre es. Para seguir con el símil esco­ lar, lo decisivo es el promedio de calificaciones.

En su nueva metodología, que se puede llamar Metodología Multidimensional de Medición Oficial de la Pobreza (MMMOP), que adopta la lista de indicadores definidos en la Ley General de Desarrollo Social (salvo, correcta­mente, cohesión social), el Coneval agrupa en una dimensión el

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

243

ingreso, sin combinarlo con tiempo, y en la otra dimensión agrupa seis componentes de NBI. En vez de darles calificaciones numéricas a cada indicador y proceder con base en promedios ponderados como lo hace el MMIP, para decidir quién es y quién no es pobre, el Coneval procede así: 1) considera carencia­do en NBI (pero no les llama pobres sino con carencias sociales) a quien esté debajo de uno o más de los umbrales, definidos con un criterio minimalista: por ejemplo, la norma de agua entubada es en el lote y sin considerar la frecuencia del flujo hídrico, es decir, al interior de NBI adopta un criterio de unión de los conjuntos que sobreestima la “población con carencias sociales”, pero como adopta umbrales muy bajos en cada componente de NBI, subestima los carenciados en cada uno, compensando, en cierta medida, la anterior sobreestimación; 2) para calcular la “pobreza” de ingresos definió dos ‘canastas’ (una canasta alimentaria que se basa en dietas observadas en estratos de referencia pobres y no es nutricionalmente normativa), y una canasta no alimentaria simulada que es sólo un monto de gasto en lo no alimentario similar al monto alimentario para cada medio (urbano y rural). La LP (a la que llama línea de bienestar, LB) es igual a la suma de costos de ambas “canastas”, y la LP extrema (línea de bienestar mínimo, LBM, en esta neoterminología) es igual al costo de la canasta de alimentos crudos; 3) iden­tifica como “pobres multidimensionales” sólo a quienes son pobres por ingresos y, además, tienen una o más carencias en NBI; es decir, adopta el criterio de intersección de los conjuntos: para ser pobre hay que ser carenciado en ambas dimensiones. Para reprobar el grado habría que reprobar ambas materias. Por ejemplo, un hogar que ocupa una vivienda hacinada, construida con materiales de desecho y sin servicios no será considerado pobre si su ingreso es igual (o mayor) a la LB. Así, los pobres multidimensionales son, por definición, sólo una parte de los carenciados de ingresos y, también, sólo una parte de los carenciados por NBI. El paso de la medición unidimensional a la multidimensional significa, por definición, la disminución de la pobreza. En efecto, la incidencia (H) de la pobreza multidimensional en 2014 (gráfica 1) es de 46.2%, y está 7 puntos porcentuales por debajo de la pobla­ción con ingreso inferior a la LB (53.2 por ciento).

Nunca antes del Coneval se había usado el criterio de intersección para identificar a los pobres en América Latina. El método subestima fuertemente la pobreza por cuatro razones: a) la adopción del criterio de intersección como criterio final de pobreza multidimensional; b) exclusión de muchos indicadores de NBI, como excusado con conexión de agua, frecuencia del flujo de agua y teléfono doméstico; c) umbrales muy bajos en todos los com­ ponentes de NBI, y d) una LB muy baja. El único factor compensador de dicha tendencia es la adopción del criterio unión al interior de NBI. En la

244

JULIO BOLTVINIK

gráfica 1 se ilustra el efecto del primer elemento. Como se aprecia, la pobre­ za multidimensional de 46.2% en 2014 (44.2 en 2008) resulta de la intersección de 72.5 % (77.5 en 2008) por NBI (que ahora se llama “con una o más carencias sociales”) y 53.2% (48.7% en 2008) “con ingreso inferior a la LB”. La pobreza definida según el criterio de unión daría, en agudo contraste, 79.6% de pobreza. El nivel tan alto de la pobreza por NBI (dados los bajos umbrales en cada componente) confirma la sobreestimación que deriva del criterio de unión aplicado en el método de Necesidades Básicas Insatisfechas.

Pero estas cifras, como los cometas, llevan cola. Se complementan con un nuevo concepto de dos caras que se llama población “vulnerable”, una cara llamada “vulnerable por carencias sociales”: 26.3% de la población en 2014, 31.5 millones de personas, y la segunda cara “vulnerable por ingresos”: 7.1%, 8.5 millones. Entonces, en 2014 se tiene 46.2% de la población en pobreza multidimensional y 33.4% en situación de vulnerabilidad. Sólo 20.4% de la población no es pobre multidimensional ni vulnerable; es decir, pobla­ ción sin carencias sociales ni insuficiencia de ingreso. Los vulnerables no son pobres multidimensionales, ni pobres a secas, sino vulnerables; ¿algo así como semipobres que requieren semiatención? Paradójicamente un método que dicotomiza todos los indicadores, termina con una población tri­ cotómica o cuatricotómica: pobres (que se subdividen en pobres extremos y moderados), vulnerables y no pobres. El enredo conceptual no termina ahí.

Las siguientes son las categorías de población que pueden identificarse en la gráfica 1 (las cifras se refieren a 2014): 1) Con al menos una carencia social: 72.4%. Este muy alto nivel se explica, principalmente, porque 58.5% carece, según el Coneval, de seguridad social, dato subestimado porque quienes reciben el muy magro apoyo económico del programa 65 y más, se conciben como cubiertos por la seguridad social. En los demás indicadores en los que el Coneval también adoptó umbrales minimalistas, las carencias son muy pequeñas: por ejemplo, sólo 12.3% padecería carencia de calidad y espacio de la vivienda y sólo 18.2% de servicios de salud, al considerar el seguro popular como el umbral en la materia.

2) Población bajo la línea de bienestar: 53.2%. Las LB adoptadas para los medios urbano y rural son muy similares a las líneas de pobreza de pa­ trimonio (LPP) de la metodología oficial anterior, a pesar de que se alega que se llegó a ellas con otra metodología, la que hemos llamado una canasta no alimentaria simulada; se mantiene una distancia enorme entre ambos medios: la LB rural es menos de 2/3 de la LB urbana.

3) Pobres multidimensionales (carenciados tanto por NBI como por LB): 46.2%. Esta cifra resulta del nuevo criterio de pobreza: el enfoque in­

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

245

ter­sección de los conjuntos, que se aprecia en la gráfica 1. Nótese cómo se minimiza la pobreza al pasar de dos valores parciales de 72.4 y 53.2% a sólo 46.2% de pobres, cifra inferior a las dos cifras par­ciales.

4) Con al menos una carencia social, pero con ingreso por arriba de la línea de bienestar (llamados vulnerables por carencias sociales): 26.3%. Se trata de 31.5 millones de personas excluidas del concepto de pobreza multidimensional y, por tanto, de los programas focalizados a los pobres (si los programas identificaran así su población objetivo), por no cumplir con los dos requisitos que en este enfoque de los pobres de verdad como se conoce en Europa este criterio. Pueden incluir hogares, por ejemplo, que no mandan a sus hijos a la escuela porque tienen que trabajar, y con ello sus ingresos alcanzan o superan la LP y, por tanto, ya no califican como pobres. Con el MMMOP, poner a los menores en edad escolar a trabajar resulta un modo muy eficiente para dejar de ser pobres.

5) Con ingreso inferior a la LB, pero sin carencias sociales (vulnerables por ingresos): 7.1%. Por la crisis, aumentó mucho desde 2008, cuando era 4.5%. Es un grupo que, por ejemplo, si bien no clasificó en carencia por acceso a la alimentación (CAA), puede estar en inseguridad alimentaria leve (que el Coneval no considera como CAA), conserva la seguridad social y la vivienda, pero tiene problemas para pagar el transporte, la electricidad, la renta, las deudas, etc. No es pobre en esta visión minimalista.

GRÁFICA 1

INCIDENCIA (%) DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL CON LOS CRITERIOS UNIÓN E INTERSECCIÓN DE LOS CONJUNTOS SEGÚN CONEVAL. MÉXICO, 2014 (2008 ENTRE PARÉNTESIS)

Con una o más carencias sociales 72.4% (77.5%)

Vulnerables por carencias sociales, 26.3% (33%)

Con ingreso menor a la línea de bienestar 53.2% (48.7%) Pobres 46.2% (44.2%)

Vulnerables por ingresos 7.1% (4.5%)

FUENTE: elaboración propia a partir de datos de la página electrónica del Coneval.

246

JULIO BOLTVINIK

La bibliografía del documento en el cual el Coneval presentó su metodo­lo­ gía (Coneval, 2009) incluye un memorando que Sabina Alkire y James Fos­ ter le dirigieron al Coneval (Alkire y Foster, 2009). Obtuvimos, vía la oficina de transparencia del Coneval, dicho memorando. Va dirigido al Coneval con fecha 30 de mayo de 2009, cuando el Coneval estaba por recibir la base de datos definitiva de la ENIGH 2008. Para nuestra sorpresa, contiene, casi paso por paso, el método que meses después daría a conocer el Coneval. El conte­ nido del memorando se describe detalladamente en Boltvinik (2012:33-36).

EVOLUCIÓN DE LARGO PLAZO DE LA POBREZA EN MÉXICO. 1968-2014 Como hemos visto, los métodos importan e importan mucho. La gráfica 2 pone de relieve que: 1) en efecto, los niveles, y a veces también las tendencias de la pobreza, cambian con métodos, umbrales, criterios de pobreza y pro­ cedimientos complementarios; 2) la pobreza en México afectaba en 2014 a una proporción mayor de la población que en 1977. Los datos presentados en la tabla básica de la gráfica 2 provienen de ocho métodos de medición de la pobreza: • Renglones 1 a 4. Cuatro variantes del método de medición de la CEPAL, al que Boltvinik ha llamado LP-CNA: pobreza de ingresos con LP basada en una canasta “normativa” alimentaria, con algunas diferencias entre ellas. Todas utilizan ingresos ajustados a cuentas nacionales.

• Renglón 5. Pobreza de ingresos basada en la Canasta Normativa de Sa­ tisfactores Esenciales (CNSE) de Coplamar, que calcula el costo de una canasta de todos los satisfactores requeridos para una vida digna (LPCNSE) y la compara con ingresos ajustados a cuentas nacionales.

• Renglón 6. La llamada pobreza de patrimonio (PP) del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza de la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal, que continuó calculando Coneval hasta 2012, y que supone una doble minimización del método de la CEPAL al adoptar el co­eficiente de Engel observado entre los pobres y calcularlo dividiendo el gasto en alimentos no entre el gasto total de los hogares, sino entre el gasto en sólo seis necesidades (véase Boltvinik y Damián, 2003 para un análisis crítico detallado de la PP). No ajusta ingresos a cuentas nacio­nales.

• Renglón 7. Las mediciones del MMIP; sin ajuste de ingresos a cuentas nacionales.

• Renglón 8. Las multidimensionales del Coneval (MMMOP); sin ajuste de ingresos a cuentas nacionales.

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

247

GRÁFICA 2

INCIDENCIA (%) DE LA POBREZA EN MÉXICO, 1968-2014 SEGÚN OCHO VARIANTES METODOLÓGICAS 95 85 75 65 55 45 35 25

2014

2012

2010

2008

2006

2005

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1989

1984

1981

1977

Mediciones de la pobreza

1968

TABLA BÁSICA DE LA GRÁFICA 2

1

CEPAL (Altamir) Estimación Personas a

2

CEPAL-PNUD b

3

CEPAL-INEGI c

4

CEPAL Panorama Social d

5

Hernández-LaosBoltvinik e

6

Cómite TécnicoCONEVAL f

53 52 69 64 54 50 47 47 43 48 51 52

7

MMIP g

86 85 90 88 83 83 84 81 79 81 82 82 83

8

CONEVAL Multidimensión h

43 40

37 43 48 44 37 43 48

45 53 47 41 39 37 36 32 35 36 37 41

73 58 49 58 64 66 67 77 74 69

45 46 45 46

Notas: datos para 1981 estimados con base en el comportamiento de la economía. Los demás datos se basan en encuestas representativas de ingresos y gastos de los hogares. a. Altimir, Oscar (1979). La estimación original (% de hogares) se corrigió a % de personas usando el cociente entre ambas unidades obtenido en CEPAL-PNUD (1977 y 1984): % de personas pobres= 1.25% de hogares pobres. b. CEPAL-PNUD (1990, pp. 115-116). c. Cepal-INEGI (1993, p. 69). d. CEPAL, Panorama Social de América Latina, varios años. Dato de 1981 estimación propia. e. Estimaciones de 1963 a 1988, incluyendo 1981 en el cual no hubo encuesta de ingresos y gastos, Hernández Laos (1992, pp.108-109). f. Estimaciones del CONEVAL. Tomadas de su página web. g. Elaboración propia con base en las ENIGHs de cada año.

248

JULIO BOLTVINIK

Como se aprecia, hay cuatro series largas, tres de las cuales (CEPAL, PS: Panorama Social de América Latina; Comité Técnico-Coneval o pobreza de patrimonio, y MMIP) cubren desde 1992/1994 hasta 2014, y una que cubre desde 1968 hasta el año 2000 (LP-CNSE). La primera y la última con ingre­sos ajustados a cuentas nacionales. Las otras dos, no.

La serie CNSE muestra una fuerte baja de la incidencia porcentual de la po­breza (H=q/n*100, donde q es el número de pobres y n, la población) en el periodo 1968-1981. Incluso, según Hernández Laos (1992), en 1963 (año en que hubo encuesta, aunque no se ha incluido en la gráfica 2) H fue de 77.5%, por lo cual de 1963 a 1981 (año con H estimada pues no hubo encues­ ta), habría bajado desde esa cifra a 48.5%, casi 30 puntos porcentuales. La serie muestra que desde 1981 la tendencia se invierte y H crece y llega en 1992 y 1994 a 66 y 67%, cifra 8 o 9 puntos porcentuales más alta que la de 1977.

Esta serie, que mide de manera comparable el periodo 1963-2000, nos permite afirmar con bastante certeza que al inicio del periodo (1992 o 1994) que cubren las otras dos series largas (Comité técnico y MMIP), la H supera­ ba a la de 1977 en casi 10 puntos porcentuales, y a la de 1981 en 20. En estas dos series los niveles de H al fin del periodo (2014) son casi iguales a los del inicio: alrededor del 53% en la serie Comité-Técnico, y en el MMIP una baja insignificante de 2.6 o 1.6 puntos porcentuales. Por tanto, se concluye (conjuntando lo concluido para el periodo 1977-1992/94 y lo concluido para el periodo 1992/94-2014), que la incidencia de la pobreza (H) es en 2014 sig­ nificativamente más alta que en 1977. En 37 años de la historia reciente del país la proporción de personas pobres, medida por diversos métodos, ha au­ mentado. Las políticas económicas y sociales son reprobadas.

NO CRECE LA ECONOMÍA, PERO LOS POBRES SÍ Y YA ERAN MÁS DE 100 MILLONES EN 2014 Las metas de reducción de la pobreza, como las de rezago escolar y otras si­milares, deberían fijarse en número absoluto de personas. Así como nos resulta intolerable que crezca el número de personas con rezago escolar, debería sernos también intolerable que aumente el número de pobres. Una sociedad en la cual esto ocurre, es una sociedad que produce cotidianamente pobreza.

La gráfica 3 muestra los cálculos del n° de pobres (q) con el MMIP y sus dos principales dimensiones, ingresos y NBI (se excluye la de tiempo para faci­ litar la comparación con los datos del Coneval). Muestra la evolución de q (en millones) en el periodo 1992-2014 (22 años). Se aprecia una tendencia muy marcada al aumento de q por ingresos (aunque con fluctuaciones

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

249

fuertes) y por el MMIP (con fluctuaciones suavizadas). Los datos van de 66 millones en 1992 para la q de ingresos, el valor más bajo, a 100 millones en 2014 para el MMIP, el valor más alto, que constituye el récord de la vergüenza nacional, y que iguala la población total que el país tenía en 2002. Mucha tela de donde cortar: muchos pobres para comprarles su voto.

Mientras los ingresos son una variable de flujo, es decir que se mide en el tiempo (ingresos mensuales o anuales), la mayoría de los indicadores de NBI son variables de condición alcanzada o acervo acumulado (años de escolaridad, características de la vivienda, etc.). Por dicha razón, se compor­ tan de manera muy diferente: los ingresos de un hogar pueden cambiar entre dos observaciones de manera drástica (lo que se refleja en las fluctuaciones de los niveles de q), pero un adulto no pierde nunca los años de escolaridad alcanzados. La vivienda (si es propia) se puede conservar (al menos por un tiempo), aunque haya bajado el nivel de ingresos. Por ello, los indicadores de NBI tienen un carácter más inercial y, en general, tienden a la baja en tér­ minos porcentuales. Así ha ocurrido en México donde la incidencia H por NBI bajó 10 puntos porcentuales entre 1992 y 2014 (del 86 al 76%). Sin embargo, debería bajar también q en las dimensiones de NBI que incluyen los campos clásicos de los derechos sociales (educación, salud, vivienda, servicios sani­ta­ rios). Por ello es aberrante lo que muestra la gráfica 3: que los pobres por NBI pasan de 75 a 91 millones entre 1992 y 2014. El crecimiento es muy acelera­do de 2006 a 2014, de 83 a 91 millones, un aumento de un millón por año, sub­ ­periodo en el que el porcentaje de pobres por NBI se mantuvo casi sin cam­ bio (del 76.6% bajó al 75.9%). En este mismo subperiodo, la q por ingresos aumenta en 16 millones, dos millones por año, convirtiéndose en el factor principal del aumento de 15 millones en la pobreza MMIP. En el cuadro 1 se comparan los resultados del MMIP con los del MMMOPConeval entre 2008 y 2014, único periodo para el cual hay cifras de éste.

Destacan las enormes diferencias en los montos de pobreza entre ambos métodos (100.1 vs. 55.3 millones en 2014) que, sin embargo, casi desapare­ cen (100.1 vs. 95.3 millones) cuando se suman en el Coneval los ‘pobres’ con los ‘vulnerables’, que son sólo etiquetas arbitrarias. En el inicio del periodo de comparación (2008), los pobres por NBI del MMIP (87 millones) y la población con al menos una carencia social del Coneval (85 millones), son muy cercanas. También son cercanos los crecimientos porcentuales entre 2008 y 2014 de q por ingresos del MMIP y el de la q con ingreso inferior a la LB (línea de bienestar) del Coneval (18.3 y 16.7%). Pero es radicalmente distinto (casi el triple) el crecimiento porcentual de la q por NBI y de la q con al me­ nos una carencia social, 4.6 vs. 1.6%. El casi total estancamiento en la po­ blación con al menos una carencia del MMMOP, se explica porque varios umbrales fueron definidos en función de lo que estaba (y está) llevando a

250

JULIO BOLTVINIK

cabo el gobierno federal: por ejemplo, ampliar el seguro popular, definido como umbral de salud, o ampliar algunos sistemas de “pensiones” no con­ tribu­tivas (ultraminimalistas), aceptadas en el MMMOP como cobertura plena de la seguridad social. Esto también explica el crecimiento lento de la suma de pobres más vulnerables. Ambos métodos coinciden, sin embargo, en que la inmensa mayoría de la población del país (entre 95 y 100 millones) es población carenciada que requiere atención especial. Es decir, que en México sólo hay entre 25 y 20 millones de personas sin carencias.

GRÁFICA 3

NÚMERO DE POBRES (MILLONES), POR NBI INGRESOS Y MMIP, 1992-2014

MMIP

NBI

Ingresos

FUENTE: elaboración propia con las bases de datos de las ENIGH de cada año.

2006-2014: CRECE EL NÚMERO DE POBRES, LA INCIDENCIA Y LA INTENSIDAD DE LA POBREZA; Y LA PIRÁMIDE SOCIAL ENGROSA EN LA BASE

En esta sección analizamos la evolución de la pirámide social a nivel nacional entre 2006 y 2014, así como su expresión sintética en indicadores de pobreza. La población pobre se divide, en el MMIP, en tres estratos: de ma­yor a menor intensidad (I) de la pobreza: indigencia, pobreza intensa y pobreza moderada. La indigencia incluye a las personas que viven en hogares que no cubren ni la mitad de las normas de satisfacción de necesidades o de ac­ ceso a ingresos y tiempo (recursos), es decir cuyo nivel de vida es menos de la mitad que el umbral de vida digna que marca el umbral de pobreza; la

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

251

CUADRO 1

COMPARATIVO NÚMERO DE POBRES Y CARENCIADOS ENTRE CONEVAL Y MMIP (MILLONES DE PERSONAS) 2008

2014

Aumento 2008-14

Aumento (%)

(Millones) Pobres Coneval

49.46

55.34

5.88

11.89

Pobres MMIP

89.81

100.05

10.24

11.36

Pobres + vulnerables, Coneval

90.65

95.29

4.64

5.12

Pobres NBI, MMIP

87.02

91.00

3.98

4.57

Con una carencia social o más, Coneval

85.42

86.82

1.40

1.64

Pobreza ingresos MMIP

77.29

91.35

14.06

18.29

Ingreso inferior a la LB, Coneval

54.69

63.82

9.13

16.69

FUENTE: elaboración propia con datos de Coneval (<www.coneval.gob.mx>) y de las ENIGH de 2008 y 2014.

pobreza intensa se sitúa por arriba de dicha mitad, pero por debajo del 67%; y la pobreza moderada va de este punto hacia arriba sin alcanzar las normas plenas. Los tres estratos de pobreza pueden reagruparse de dos maneras: si la pobreza intensa se suma con la indigencia, se constituye la pobreza extrema que se complementa con la pobreza moderada; si la pobreza intensa se suma con la moderada, la pobreza queda conformada por la indigencia y la pobreza no indigente. En el cuadro 2 presentamos datos de los estratos básicos de pobreza y sus dos combinaciones a nivel nacional para 2006, 2012 y 2014.

La selección de años busca mostrar los resultados del sexenio de Calderón y el primer bienio de Peña Nieto. En ocho años la pobreza aumentó en 14.2 millones de personas (de 85.8 a 100.1 millones), aumento promedio anual de 1.78 millones; 1.76 anuales en el sexenio de Calderón (SC) y 1.85 anuales en el bienio (BP) de Peña Nieto, a pesar de que en éste no ha habido una crisis económica aguda. Los cambios de todo el periodo y los contrastes por sub­ periodo se presentan en el cuadro 3. En el SC, el aumento absoluto (millones) de la pobreza se concentró en la indigencia (69% del aumento total) y la pobreza intensa casi no aumentó, mientras en el bienio de Peña (BP) más del 100% del aumento total de la pobreza ocurrió en la pobreza intensa y la indigencia aumentó menos. Lo anterior se tradujo en un fuerte aumento de la presencia nacional de la indigencia en el SC (del 26 al 30%) y en un muy significativo aumento de la presencia de la pobreza intensa en el BP (de 21%

252

JULIO BOLTVINIK

a casi 24%). La pobreza moderada perdió presencia porcentual en ambos subperiodos (cayó más en el BP) y disminuyó en números absolutos en el BP, indicando que una parte del aumento de la pobreza extrema (de cinco millones) se debió al empobrecimiento adicional de los antes situados en pobreza moderada. Como espejo del aumento de la pobreza, los no pobres disminu­ yen en números absolutos (de 22.8 a 19.9 millones en los ocho años) y su presencia nacional disminuye en 4.4 puntos porcentuales (una baja porcentual de 21%). Una reducción del mercado interno de muchos bienes y servicios.

En el cuadro 4 se presentan cinco indicadores (q, H, I, HI, qI) que sintetizan los niveles de pobreza para los mismos años (2006, 2012 y 2014): q, n° de pobres y H, incidencia, que ya conocemos (aquí sin multiplicar por 100); I es la intensidad, brecha o distancia promedio de los pobres respecto a las normas. Dicha distancia entre la norma y el indicador de logro de cada individuo J (N - LJ) se divide entre la norma (que en el MMIP siempre es igual a 1.0, para obtener IJ, que expresa qué tan pobres son, en promedio, los po­ bres. Al multiplicar q por I se obtiene qI, n° de pobres equivalentes o masa carencial de la pobreza; al combinar H e I se obtiene HI, o incidencia equiva­ lente de la pobreza, lo que se ve al expresarla como (q/n)I; o masa carencial per cápita, lo que se aprecia al expresarla como (qI/n), donde el numerador es el n° de pobres equivalentes y el denominador, la población (n). En nuestra opinión, qI y HI son las mejores medidas disponibles de la masa carencial (total y per cápita) de pobreza de una unidad geográfica, y HI es el mejor in­dicador para ordenar unidades geográficas de más a menos pobreza, contro­lando el tamaño de la población. El cuadro 4 muestra que los cinco indicadores aumentaron en el periodo 2006-2014, tanto en el SC como en el BP. Los cambios en q y en H los vimos antes; I aumentó de 0.39 a 0.41, HI de 0.31 a 0.34 y qI de 33.4 millones a 41 millones entre 2006 y 2014. Un aumento de 7.6 millones de pobres equivalentes o pobres totales (es decir, pobres cuya I fuese igual a 1). Ello expresa, de manera sintética, lo presenta­do en los cuadros 2 y 3.

LA POSIBILIDAD DE MEDICIONES COMPARABLES DE POBREZA TRUNCADA EN 2015/2016 Ingresos y acceso a seguridad social, variables clave son ahora inventadas, no medidas En México, como en otros países, se observa una tendencia a que la evolución de la pobreza desplace al crecimiento del PIB como el principal indica­dor de la gestión gubernamental. Por eso, al acercarse las elecciones presidencia­les

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

253

CUADRO 2

EVOLUCIÓN DE LA PIRÁMIDE SOCIAL, 2006, 2012 Y 2014 (MILLONES Y %) Estratos del MMIP 1. Indigencia 2. Pobreza intensa Pobreza extrema = 1+2 3. Pobreza moderada Pobreza no indigente = 2+3 Suma de pobres No pobres

Millones de personas 2006 2012 2014 28.25 35.50 36.48 23.68 24.66 28.66 51.93 60.16 65.13 33.89 36.20 34.92 57.57 60.86 63.57 85.82 96.36 100.05 22.76 20.92 19.86

% de la población 2006 2012 2014 26.02 30.27 30.42 21.81 21.03 23.90 47.83 51.30 54.32 31.21 30.86 29.12 53.02 51.89 53.02 79.04 82.16 83.44 20.96 17.84 16.56

FUENTE: cálculos propios a partir de las bases de datos de las ENIGH (INEGI) de cada año.

CUADRO 3

CAMBIOS EN LA PIRÁMIDE SOCIAL 06-14, 06-12 Y 12-14 (MILLONES Y %) Estratos del MMIP 1. Indigencia 2. Pobreza intensa Pobreza extrema = 1+2 3. Pobreza moderada Pobreza no indigente = 2+3 Suma de pobres No pobres

Aumento en millones 06-14 06-12 12-14 8.23 7.25 0.98 4.98 0.98 3.99 13.21 8.23 4.97 1.02 2.31 -1.28 6.00 3.29 2.71 14.23 10.54 3.69 -2.90 -1.83 -1.07

Aumento en porcentaje 06-14 06-12 12-14 4.40 4.25 0.16 2.09 -0.78 2.87 6.49 3.47 3.03 -2.10 -0.35 -1.75 -0.01 -1.13 1.13 4.40 3.12 1.28 -4.40 -3.12 -1.28

FUENTE: cálculos propios a partir del cuadro 2.

CUADRO 4

NÚMERO DE POBRES (Q), INCIDENCIA (H), INTENSIDAD (I), INCIDENCIA EQUIVALENTE (HI), 2006-2012-2014 Años

q (millones)

H

I

HI

ql (millones)

2006

85.82

0.7904

0.3892

0.308

33.40

2012

96.36

0.8216

0.4064

0.334

39.16

2014

100.05

0.8344

0.4065

0.342

40.97

FUENTE: cálculos propios a partir de las bases de datos de las ENIGH (INEGI) de cada año.

254

JULIO BOLTVINIK

en México, los miembros del Ejecutivo Federal y del partido en el poder suelen tratar de reducir la pobreza en el papel cuando no han podido reducir­la en los hechos. Esta necesidad de falsear la realidad se agrava ahora porque todas las encuestas muestran que AMLO va arriba en las preferencias electo­ rales. Además, para crear pánico, la calificadora Moody’s declaró: “Si López Obrador gana la presidencia va haber un choque brutal de corto plazo en los mercados financieros, que dispararía cotizaciones del peso y alteraría los flujos de inversión” (La Jornada, 31/8/17, p. 21). Si la evaluación del gobierno de Peña Nieto depende de si la pobreza bajó o subió, y si de tal “hecho” (real o inventado) depende (al menos en parte) que el mismo partido permanezca en el poder, la tentación para modificar las estadísticas en las que se basa la medición de la pobreza es enorme. Aunque la medición de la pobreza en México depende desde hace varios años de dos organismos “autónomos” (autonomía a medias, como todo en nuestro país), el INEGI y el Coneval, las personas a cargo de los mismos pueden (y suelen) ceder a la presión del po­ der, como se aprecia en el INE, el TEPJF, la SCJN, el INAI, etcétera.

El año pasado y el presente hemos presenciado una confrontación entre las dos instituciones: el INEGI modificó sustancialmente (según dice) sus procedimientos de captación y verificación de la ENIGH (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) que se levantó en 2015 y volvió a mo­ dificarlos (de otra manera, al parecer) en la de 2016. En ambos casos los ingresos de los hogares son significativamente más altos que en las encuestas anteriores y la pobreza, si se calculara con ellos, sería mucho más baja y no tendría credibilidad social alguna. El Coneval se negó por ello, en ambos casos, a medir la pobreza con esos datos: los resultados no serían compara­ bles con la serie 1992-2014. Para salir del impasse, INEGI y Coneval hicieron, al parecer, un pacto: el primero mantiene su “nuevo” procedimiento de cap­ ­tación de ingresos, pero el segundo no usa los datos de ingresos captados (que costaron 396 millones de pesos en 2016 a los contribuyentes y se tiraron a la basura) para calcular la pobreza, sino que usa datos “calculados” con un modelo estadístico diseñado por el INEGI que imputa a los hogares. Éstos debieran ser comparables con la serie anterior de la ENIGH y reflejarían su realidad. Explicaré este modelo más adelante y mostraré su debilidad e inconsistencia. En este contexto, el lunes 28 de agosto de 2017 el INEGI publicó los resultados de la ENIGH 2016 y el modelo estadístico. También surgió un problema respecto al indicador de acceso a la seguridad social (SS), que llevó a otro modelo para corregirlo. Van versiones de INEGI y Coneval [entre corchetes mis aclaraciones]: INEGI: “Por otra parte […] se realizaron ajustes a algunos reactivos relacionados con la carencia de SS. Previo al levantamiento de la ENIGH 2016,

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

255

CONEVAL solicitó el cambio de fraseo para algunas preguntas relacionadas con el acceso a los servicios médicos y con otras dos prestaciones laborales [licencia con goce de sueldo por incapacidad, y ahorro para el retiro] que son consideradas para la identificación de la condición de carencia por seguridad social de la población trabajadora subordinada. Dicho cambio tuvo un efecto sobre la consistencia histórica de las respuestas que dan los informantes. La base de datos original de la ENIGH 2016 reporta tal cual los resultados del levantamiento en campo que resultan del nuevo fraseo. Sin embargo, buscando recuperar la continuidad de las series, y a solicitud de CONEVAL, se incor­ poran los resultados de un ejercicio estadístico que esa misma institución diseñó para tal propósito” (<http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/inves tigacion/eash/2016/>).

CONEVAL: “Como parte de los procesos de mejora en la captación de la informa­ ción y con el propósito de abonar a la comprensión de los informantes del cuestionario de la ENIGH2016, se realizaron modificaciones al fraseo de las opciones de respuesta relativas a las prestaciones laborales de la población ocupada […] [lo que] provocó que en 2016 disminuyera el número de ocupados que reportaron estas prestaciones [licencia con goce de sueldo por incapacidad, y ahorro para el retiro] […] [Pero] el ritmo de crecimiento de los ocupados subordinados con atención médica captados [en las ENIGH] tiene un comportamiento similar a los registros administrativos del IMSS […] [lo que hace ver que] el subreporte analizado en 2016 se presentó sólo en [dichas] prestaciones. Por lo tanto, para dar una solución a este problema de subreporte, se propone la realización de un ajuste a las prestaciones de incapacidad y Afore a través de un modelo estadístico, <http://www.coneval.org. mx/Medicion/MP/Documents/Pobreza_16/Notas_Pobreza_2016/>.

La frase del Coneval (en cursivas) es inexacta. La gráfica 1 de la Nota Técnica del Coneval, muestra que los registros administrativos del IMSS sobre acceso a la salud, son alrededor de dos millones más altos que los captados por la ENIGH o por la ENOE en todo el periodo 2010-2014, a pesar de que las encuestas deberían captar también los derechohabientes del ISSSTE y otras instituciones. Hay subreporte de las encuestas también en acceso a la salud o sobrerreporte en los registros del IMSS. Esto lo reconoce el Coneval, por eso añade: En la gráfica 2 se observa que la brecha [o subreporte de la ENIGH y ENOE o sobrerreporte del IMSS] entre los subordinados con seguridad social directa […] se mantuvo relativamente en la misma magnitud en el periodo 2010-2014. Por otro lado, esta brecha aumentó cuando en 2016 la población con seguridad social directa disminuyó, producto de los cambios en el fraseo descritos […] Finalmente, los resultados como consecuencia de aplicar el mode­ lo de ajuste permiten recuperar el nivel de la serie, y su consistencia [brecha del mismo tamaño] con los años anteriores.

256

JULIO BOLTVINIK

La inconsistencia del ajuste realizado, en contradicción con la frase en cursivas, se pone en evidencia en el cuadro 6 de la Nota Técnica 2, que muestra que el % de la población con servicios de salud que cuenta con las dos prestaciones que acreditan su incorporación a la SS [incapacidad laboral y ahorro para el retiro] se mantiene constante (en 74%) en todo el periodo 20102014. Pero el Coneval, sin más argumento que el crecimiento de la población registrada en el IMSS, aumenta dicho por ciento a 80% en 2016. La SS es la carencia definitoria en la metodología oficial: al ser la “carencia social” más elevada: 58.5% en 2014, más del doble que la más cercana (carencia por acceso a la alimentación, 23.4%) es la principal determinante de la población con al menos una carencia social que se intersecta con la población con in­ gre­so menor a la línea de bienestar (LB), que no es, en 2016, una variable me­dida sino estimada estadísticamente para identificar a los pobres. El cua­ dro 5 muestra el impacto en la pobreza en 2016, de la corrección, a última hora, de la carencia por acceso a la SS por parte del Coneval. Los pobres bajan de 45.1 a 43.6%, lo que hace aparecer que la pobreza bajó en el gobier­ no de Peña Nieto que en 2012 fue de 45.5%. Sin la corrección la pobreza sube.

Igual pasa con la población con al menos una carencia social, y con la población pobre o vulnerable que el Coneval no tabula, pero que es el complemento de la población ni pobre ni vulnerable, la no carenciada o no pobre de verdad, que baja de 22.6 a 14.7%. Una maniobra, como se aprecia, fun­ damental para que el PRI se mantenga en la Presidencia de la República en las elecciones que se celebrarán este año.

Tanto el Coneval, que por ley debe medir la pobreza oficial, como los organismos internacionales y los investigadores que queramos hacerlo, si queremos que sea comparable con nuestras mediciones anteriores, a partir de 2016 no tendremos otra opción que medir la pobreza basándonos no en datos captados en campo sino en datos estimados o inventados por el INEGI. La opción que nos queda, desde luego, es inventar nuestros propios datos, para lo cual hay mejores opciones que la adoptada por INEGI-Coneval. Al hacerlo, las diferencias entre distintas mediciones ya no serán sólo de los indicadores incluidos, los umbrales mínimos elegidos y el método utilizado, sino también de los datos de que partimos, haciendo aún más confusas las comparaciones. La razón de lo anterior se expresa en el cuadro 6. Entre 2014 y 2016, los datos de las ENIGH, tal como las presentó el INEGI, muestran una tasa de crecimiento 2014-2016 del ingreso real del total de hogares de 17.3%, y de 29.9% en el decil 1, el más pobre, ambos absolutamente invero­ símiles en una economía que crece despacio y en los que no hubo ningún cam­ bio drástico en la política social. El crecimiento de 8.25% en 2010-2012, tuvo credibilidad porque siguió a la baja drástica de 2008-2010 provocada por la crisis mundial, -7.03% (cuadro 6). En la última columna del cuadro ve­

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

257

CUADRO 5

EFECTO EN LOS RUBROS DE POBREZA-CONEVAL DE SU CORRECCIÓN A SEGURIDAD SOCIAL, 2016 Cálculos Coneval Rubros de pobreza

Cálculos sin corrección en seguridad social

%

Personas (millones)

%

Personas (millones)

43.60

53.42

45.10

55.30

7.60

9.38

7.70

9.39

26.80

32.86

34.80

42.62

7.00

8.61

5.50

6.73

Ni pobre ni vulnerable

22.60

27.75

14.70

17.99

Pob. c/al menos una carencia

70.40

86.28

79.80

97.92

Carencia por acc. a seguridad social

55.80

68.43

67.90

83.23

Pob. c/ingreso menor a la línea bienestar

50.60

62.02

50.60

62.02

Población pobre o vulnerable

77.37

94.88

85.33

104.65

Población en pobreza Pobreza extrema Vulnerabilidad por carencias Vulnerabilidad por ingreso

FUENTE: elaboración propia a partir de las bases de datos, notas técnicas y bitácoras del INEGI y el Coneval, 2016.

mos que el ingreso de los hogares del subsistema “Cuentas Institucionales” de las Cuentas Nacionales, CN, del mismo INEGI, ha sido más del doble que el de la ENIGH, que subestima muchísimo el ingreso de los hogares. Este se­ rio problema lo abordo más adelante. Veamos ahora cómo inventó el INEGI datos para una medición comparable, lo que explicó en la Nota Técnica Nº 1 de su boletín (entre corchetes mis comentarios): La ENIGH 2016 incorpora acciones de mejora operativas orientadas a lograr un mayor apego al diseño de la encuesta. Si bien con estas mejoras se fortalece la calidad de la medición, también se inicia una nueva serie histórica [no com­parable con la previa] para las encuestas de ingresos y gastos de los ho­ gares. Partiendo del reconocimiento de la necesidad de preservar la continuidad de sus ejercicios estadísticos, el INEGI pone a disposición de los usuarios los resultados del Modelo Estadístico 2016 […] Estos resultados incluyen un conjunto de datos que proceden de la transformación de la base de datos ENIGH 2016 conforme al modelo estadístico. Así, el objetivo del modelo es recuperar en lo posible la continuidad con la serie del MCS-ENIGH […] Cabe señalar que el modelo no pretende reestablecer la continuidad para cada fuente de ingreso por separado, sino para el ingreso corriente total de los hogares. La metodología consiste en tomar las variaciones porcentuales de la mediana del

258

JULIO BOLTVINIK

ingreso laboral reportado en la ENOE [Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo], para usarla como referencia del comportamiento que debieron seguir los ingresos laborales de los hogares del MCS-ENIGH en cada entidad federativa. Posteriormente, y en una segunda etapa, los ingresos no laborales son ajustados para cumplir con una regularidad empírica que se ha venido observando desde 2010 [en la proporción que representa el ingreso laboral del ingreso total del hogar en las ENIGH].

En otras palabras, se supuso que la mediana del ingreso laboral (IL) de la ENIGH entre 2014 y 2016 habría crecido a la misma tasa, por entidad fede­ rativa, que el IL de la ENOE (único ingreso que capta); pero al suponer la constancia de la relación entre el IL y el ingreso total del hogar, se supone también que el ingreso no laboral (INL) crece a la misma tasa. A estos tres supuestos se añade otro, presentado como si fuera un hecho, para justificar ha­berse basado en la ENOE: A pesar de la diversidad de fuentes de ingreso de los hogares mexicanos, la mayor parte [de su ingreso] proviene de su IL, es decir de su trabajo como asala­ riado y/o independiente, que en conjunto han representado cerca del 70% del ingreso corriente total desde 2010. Este elevado porcentaje, junto con la existencia de un levantamiento regular sobre condiciones laborales como es la ENOE, crean una ventana de oportunidad para utilizar el IL que reporta la ENOE como ancla para ajustar los IL. [Añade en pie de página que “salvo en el primer trimestre del año, el IL de la ENOE” se refiere sólo al trabajo principal. Este trimestre no se utiliza en el modelo, por lo cual se añade otro supuesto (el 5º): que el IL por trabajo principal representa una proporción constante del IL total].

El supuesto (presentado como hecho) de que los IL representan un eleva­ do porcentaje del ingreso total de los hogares, resulta cierto sólo en la ENIGH (el grueso del IL captado es el de remuneración de asalariados: 62.3% de 74.4% que el IL total representa del ingreso corriente total), pero no en CN (donde la remuneración de asalariados es sólo el 28% del ingreso total de los hogares), como se aprecia en el cuadro 7. Ahí vemos también que la ENIGH subesti­ma fuertemente el ingreso por negocios propios, que se asocia con las posiciones ocupacionales de trabajo por cuenta propia y empleadores y con lo que CN define como cuasi sociedades: “empresas que no están consti­tuidas en sociedad, pero funcionan como tal, pues se comportan en forma autónoma e independiente de sus propietarios y disponen de conjuntos com­pletos de cuentas”. También subestima mucho la renta de la propiedad (divi­dendos, intereses, rentas de inmuebles). A reserva de trabajar más la com­paración CNENIGH-ENOE, podemos concluir por lo pronto que los datos del cuadro

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

259

7 derrumban el fundamento de acudir a la ENOE como fuente confiable para reestimar los ingresos de los hogares. Además, entre los objetivos de la ENOE no se encuentra conocer el nivel de ingresos de los ocupados ni de los hogares, los que capta casi sólo de paso, con una única pregunta (y, por tanto, mal), y que en los tabulados de la ENOE que hace públicos el INEGI, sólo se tabulan los ocupados por número de salarios mínimos (s.m.) perci­ bidos, hasta cinco s.m. y luego un estrato abierto de cinco s.m. y más, lo que refleja la baja confiabilidad que los autores de la ENOE le otorgan a los in­ gresos captados. La presentación del modelo estadístico arroja la duda sobre qué tanto la distribución de los ingresos totales estimados por entidad fede­ rativa entre hogares específicos, deja margen de maniobra para obtener resultados a modo: En las dos etapas del modelo estadístico se utiliza un procedimiento […] que permite modificar la distribución del ingreso de cada entidad federativa a partir de algunas restricciones[…]: i) el nivel del ingreso corriente de los hogares que cabría esperar dada la tasa de crecimiento de los ingresos labora­ les reportados por la ENOE entre 2014 y 2016, ii) el ingreso más alto observa­do durante el levantamiento de la ENIGH 2016 en cada estado, y iii) la regularidad empírica observada en la relación entre el ingreso laboral y el no laboral en […] las ENIGH anteriores.

CUADRO 6 INGRESO ANUAL TOTAL DE LOS HOGARES EN CN Y ENIGH 2008-2015/2016 Precios de 2010 (billones de pesos) Tasa vs. año Tasa vs. año CN/ ENIGH previo CN previo ENIGH

Año

CN

ENIGH

2008*

9.730

4.582

2010*

9.525

4.260

-2.11

-7.03

2.236

2012*

10.087

4.611

5.90

8.25

2.188

2014*

10.476

4.464

3.86

-3.19

2.347

2016*

n.d.

5.237

n.d.

17.32

n.d.

2.124

*2015; el INEGI no ha publicado las cuentas institucionales de 2016.

FUENTE: elaboración propia con base en datos del INEGI de CN y de las ENIGH.

La evolución del gasto 2014-2016, evidencia contundente: el ingreso fue inventado Santaella (presidente del INEGI) infló (aumentó artificialmente) los ingresos de los hogares (sobre todo los de los más pobres) para escribir la historia

260

JULIO BOLTVINIK

CUADRO 7

FUENTES DE INGRESOS DE LOS HOGARES. CN Y ENIGH, 2014 CN (billones)

%

ENIGH (billones)

%

1. Remuneraciones de asalariados

3.300

28.36

3.033

62.31

2. Negocios propios (y cuenta propia)

3.259

28.00

0.542

11.13

3. Renta de la propiedad

3.053

26.23

0.071

1.46

4. Renta imputada, vivienda propia

0.953

8.19

0.630

12.94

5. Transferencias

1.072

9.21

0.592

12.16

Fuente de ingresos

6. Ingreso corriente total

11.638

100.0

4.868

100.0

FUENTE: elaboración propia con base en datos del INEGI de CN y de las ENIGH.

rosa del fin de sexenio de Peña Nieto (para crear una situación en la cual el Coneval dijera que entre 2012 y 2016 su gobierno bajó la pobreza) y ayudar así a la permanencia del PRI en la presidencia, muy probablemente ocupada por Meade quien, al parecer es aliado de Santaella y lo recomendó para que presidiera el INEGI. Es decir, parece que Santaella le debe el puesto a Meade, que éste quiere ser presidente y que para ello necesita que haya menos po­ breza medida. Desde que fue secretario de Desarrollo Social, Meade ya traía esa agenda: repartió varios millones de cartillas sociales y ‘capacitó’ a grupos de pobres para que contestaran ‘bien’ las preguntas de ingresos de las ENIGH. Pero, como les pasa a todos los mentirosos, sus mentiras son incon­ sistentes. Como escribió Araceli Damián en el portal de Carmen Aristegui: La ENIGH “nueva serie” tiene serias inconsistencias. Variables que debieron modificarse en proporciones similares al ingreso no lo hicieron así […] Entre 2014 y 2016 […] mientras el ingreso trimestral promedio aumenta 11%, el gasto promedio trimestral se reduce levemente (-0.6%). La pregunta que cabe es ¿si en verdad los hogares tienen más ingresos, por qué sus gastos no aumentan? Como consecuencia de tal inconsistencia, ahora parece que los hogares en México “ahorran”, en promedio, mucho más que antes: la diferencia entre ingresos y gastos (ahorro) casi se duplica en 2016 con respecto a 2014, al pa­ sar de 5,417 pesos trimestrales por hogar a 10,245, un aumento de 89%”, <http://aristeguinoticias.com/1109/mexico/si-los-ingresos-de-los-hoga res-aumentan-por-que-no-sus-gastos-araceli-damian/>.

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

261

John Maynard Keynes, el “salvador del capitalismo”, consideró que el con­ sumo es una función del ingreso de los hogares. Le llamó función consumo a la expresión C= f (Y), donde Y es ingreso y C es consumo a nivel social agregado. Sostuvo que la ley psicológica fundamental es que “los individuos esta­rán dispuestos a aumentar su consumo cuando aumenta su ingreso, pero no en la misma proporción. Y ello es así por características de la naturaleza hu­ mana. De tal manera, la inclinación de la función consumo será menor que la unidad (pendiente de menos de 45ª), la brecha absoluta respecto al ingreso aumentará a medida que éste sea mayor. Keynes concluyó que, a corto pla­ zo, los cambios en los ingresos serán los que expliquen el monto de con­su­mo. Los datos de las ENIGHs recientes (véase cuadro 8) contradicen no sólo a Keynes, sino a la evidencia empírica mundial y a los planteamientos teó­ri­ cos de Duesenberry, Friedman, Galbraith y otros economistas, y a soció­ logos como Germani, Parsons y Smelser. Todos ellos prevén un crecimiento absoluto en el consumo a medida que el ingreso crece y que la propensión marginal a consumir (qué tanto del ingreso adicional se consume) será positiva y cercana a la propensión media, y las polémicas giraron en torno a si la propensión media a consumir se mantendría constante, disminuiría o aumentaría. Entre los economistas hubo una intensa controversia que duró desde 1949 hasta aproximadamente 1975. En mi tesis de licenciatura en Economía en la UNAM (“La teoría del consumo en las ciencias sociales. Una revisión crítica”, 1972) analizo las ideas de los autores citados. Con los da­tos del cuadro podemos calcular, con sentido, sólo la propensión marginal a con­ sumir entre 2014 y 2016 (entre 2012 y 2014 como disminuyen tanto ingre­so como consumo, el resultado no tiene un sentido intuitivo claro). La propen­ sión marginal a consumir tan baja frente al enorme incremento del ingreso total de los hogares entre 2014 y 2016, muestra la falsedad total de las cifras de la ENIGH 2016: sólo una cuarta parte del crecimiento se destina al consumo, por lo cual 75% de los ingresos adicionales se ahorran, lo cual como lo señaló Araceli Damián, es absurdo y delata la falsificación de los datos.

También lo hace la drástica caída de la propensión media a consumir entre 2014 y 2016 (del 87.1 al 77.9%, casi 10 puntos porcentuales). No asistimos al inicio de una nueva serie de ENIGHs, como afirma el INEGI, sino a la bancarrota de las mismas. La inconsistente ENIGH 2016 no puede ser el inicio de una nueva serie. Tiene que tirarse a la basura como se hizo con el MCSENIGH 2015. El socavón de Santaella es mucho mayor que el de Ruiz Espar­ za: lo cubre todo.

Como lo he señalado en los incisos previos de esta sección, ante el hecho que la ENIGH 2016 resulta inútil para medir pobreza, el INEGI formuló un modelo estadístico para corregir los ingresos de los hogares y obtener una base de datos que le permitiera al Coneval medir la pobreza. La gráfica 4,

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JULIO BOLTVINIK

formulada por Máximo Jaramillo, muestra en qué porcentaje se disminuye­ ron los ingresos promedio de los hogares de cada percentil para obtener los ingresos con los cuales el Coneval calculó la pobreza. Como se aprecia, se disminuye mucho más el ingreso de los percentiles más pobres, empezando por una reducción del 24% del ingreso del percentil 1. Hacia el percentil 50 la reducción es del 10 y del 7% en el percentil 90 y llega al mínimo de 2% en el percentil 100. La gráfica es una radiografía (inversa) de los aumentos arbitrarios que se hicieron en la ENIGH 2016 respecto de las ENIGH anteriores: al percentil 1 se le quita ahora el 24% para que tenga un ingreso como el que habría tenido si Santaella no hubiese tenido la misión de socavar la medición de la pobreza.

CUADRO 8

INGRESOS Y GASTOS TRIMESTRALES DEL TOTAL DE HOGARES (BILLONES DE PESOS DE JUNIO DE 2014) Y PROPENSIÓN A MEDIA A CONSUMIR ENIGHS 2012, 2014 Y 2016 Propensión marginal a consumir (aumento del gasto/ aumento del ingreso; %) n.a.

Año

Ingreso

Gasto

Propensión media a consumir (gasto/ingreso) (%)

2012

1.299.4

1.150.1

88.5

2014

1.257.9

1.095.3

87.1

n.a.

2016

1.475.8

1.150.1

77.9

25.2

FUENTE: elaboración propia con base en los tabulados de las ENIGH de 2012, 2014 y 2016.

GRÁFICA 4

CAMBIOS EN INGRESO ENTRE ENIGH 2016 Y MODELO ESTADÍSTICO POR PERCENTIL Porcentaje de cambio

0 -5 -10 -15 -20 -25 Porcentiles del 1 al 100

FUENTE: elaborada por Máximo Jaramillo con base en los microdatos de la ENIGH 2016 y del Modelo de corrección del INEGI.

POBREZA Y DESIGUALDAD CRECIENTES BAJO EL NEOLIBERALISMO

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IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO DURANTE EL SIGLO XXI. LAS CONSECUENCIAS DEL NEOLIBERALISMO MARIO CAMBEROS C.* GUILLERMO SALCIDO** ANA B. CARRERA***

INTRODUCCIÓN La desigualdad, considerada como uno de los paradigmas con que nació la economía política como ciencia, de acuerdo con Adam Smith en 1776 (Schumpeter, 1973), se ha mantenido como tema de interés a lo largo de más de dos siglos, marcando un hito con Pareto (1900) con su nueva teoría de la distribución personal del ingreso; Pigou (1920) y Dalton (1920), con su enfoque basado en el bienestar económico; Kuznets (1955) y su relación con el crecimiento económico que dio origen a la hipótesis de la U-invertida; Atkinson (1970), Atkinson y Bourguignon (2003) y Sen (2003, 1972), por su aversión a la desigualdad debido al impacto negativo en el bienestar, enfoque que perdura actualmente como dominante en los últimas décadas y que han movido a las instituciones supranacionales como el Banco Mundial (WB, 2014, 2016) y a las Naciones Unidas (2000), a impulsar medidas para la reducción de la desigualdad y la pobreza.

Más recientemente, el tema de la desigualdad ha tomada mayor relevancia, debido a que han aumentado la diferencias entre pobres y ricos (Piketty, 2015), al grado de que se ha documentado que el 1% más rico concentra una mayor proporción de la riqueza que a fines del siglo XX (Stiglitz, 2010), razón por la cual el Foro Económico de Davos (WEF, 2015, 2017) lo ha considerado como el problema central que enfrenta la economía capitalista. ¿Qué ha ocurrido en México en el transcurso del presente siglo? * Profesor-investigador del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A.C., Hermosillo, Sonora. ** Profesor de la Universidad Autónoma de Sinaloa. *** Profesora de la Facultad de Ingeniería de la UNAM. [265]

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De acuerdo a los resultados de investigaciones recientes, México ha visto repuntar los niveles de desigualdad y la pobreza por ingresos en la presente década (London School of Economics, 2017; CONEVAL, 2017), lo que corroboraremos a lo largo de este capítulo, motivo suficiente para buscar explicaciones y soluciones bajo la expectativa de que la desigualdad al ser disminuida mejorará el bienestar social y reducirá la pobreza. Por lo tanto, el objetivo de este trabajo es explicar los cambios en la desigualdad y su impacto en el bienestar y en la pobreza en México a lo largo de las primeras décadas del siglo XXI, que servirá también para mostrar una de las mayores limitaciones del modelo neoliberal, que no ha conseguido reducir la desigualdad en el mundo, como tampoco en México, ni permitido incremen­ tar el bienestar para todos.

En este capítulo analizaremos la desigualdad en la distribución del ingre­ so corriente que se ha agravado en la segunda década del siglo XXI con la polarización entre el decil más rico y el más pobre.

Los resultados de esta investigación se fundamentan en la teoría del bienestar a partir de las funciones de bienestar social, junto con la relación entre la desigualdad y el bienestar; posteriormente, analizamos las fuentes de información utilizadas junto con una discusión crítica y la controversia de la ENIGH 2016 (INEGI, 2017) y su distribución, con dos propuestas de alternativas. Enseguida revisamos las distribuciones del ingreso por deciles de las diferentes fuentes, incluidas las ENIGHs (CONEVAL, 2017), Boltvinik (2017), Cortés (2013) y las propias, así como las estimaciones de la desigualdad, el rango y el coeficiente de Gini. Después estimamos y revisamos el impacto de la desigualdad en el bienestar y la pobreza. Finalmen­ te presentamos las conclusiones y recomendaciones.

EL ANÁLISIS DE DOMINANCIA La fundamentación teórica de Atkinson, el autor más conspicuo en este tema, está basada en la teoría del bienestar (Pigou y Dalton, 1920), quienes parten de la idea que existe una relación entre distribución del ingreso y bienestar social, y que es posible mejorar la distribución utilizando transferencias.

Las funciones de bienestar Ilustrada por medio de la función de utilidades promedio ∫U(x)f(x)dx, de tal suerte que la función de bienestar social tiene la forma siguiente:

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

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W(x) = ∫U(x) f(x) dx Donde se desprende que deberán especificarse las propiedades de la función de utilidad de la clase F (y) = ∫xo f (y)] dy, como funciones crecientes, estrictamente cóncavas con medias de ingreso iguales. De lo anterior resulta la siguiente proposición conocida como teorema de Atkinson:1 Una distribución f (y) es preferida a otra f*(y), ¥ U (y) (U´ >0, U´´≤0), sí y sólo sí ∫ z0 [F (y)-F*(y)] dy ≤ 0, para toda z, 0 ≤ z ≤ ỹ F (y) ≠ F*(y) para algún y.

Las distribuciones a las que se refiere el teorema configuran las conocidas curvas de Lorenz, consideradas como la forma más conocida con la que se representa la distribución del ingreso. De aquí se deriva también que la condición necesaria y suficiente para establecer un orden entre dos distribuciones, es solamente saber que son funciones crecientes y estrictamente cóncavas, porque puede ser obtenida una de ellas a partir de la otra mediante transferencias del más rico al más pobre (Atkinson, 1970).

La curva de Lorenz Para ilustrar mejor el teorema, consideremos al respecto una curva de Lorenz que representa la distribución Lx, que se encuentra completamente dentro de otra distribución Ly (figura 1a), de lo cual podemos establecer el orden xLy. Sea también el ingreso el mismo para ambas distribuciones, entonces, sin conocer cuál es la forma precisa de la función de utilidad U, solamente que sea estrictamente cóncava, podemos decir que W(x) > W (y); si la función individual escogida es estrictamente cóncava, entonces xLy. Así, xLy implica W(x)>W (y).

Por el contrario, cuando las curvas de Lorenz se traslapan (o se cruzan, figura 2b), no se puede establecer un orden distributivo. Significa que en la nueva situación, unos grupos de ingreso ganan, aquellos que se ubican por debajo del punto E que corresponden a Ly; mientras que pierden los grupos de ingreso que se encuentran por encima del punto E, pero que también pertenecen a la misma distribución Ly. Si éste fuera el caso, las conclusiones acerca de los cambios intertemporales de la desigualdad serían ambiguos, porque no existe dominación entre las curvas L. Cuando este es el caso, las medidas convencionales no reflejan los cambios en la desigualdad 1

Atkinson (1970) desarrolla la demostración para el ordenamiento de Lorenz, pp. 246-247.

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FIGURA 1A

DOMINANCIA DE LA DISTRIBUCIÓN LX 1

Lx .5

Ly

0 0

.5

.0

FUENTE: M. Camberos, “La desigualdad en el largo plazo”, tesis de doctorado en Economía, UABC-Tijuana.

FIGURA 2B

SOLAPAMIENTO DE DISTRIBUCIONES LX Y LY 1 Lx

Ly

.5 E

0 0

.5

.0

FUENTE: M. Camberos, “La desigualdad en el largo plazo”, tesis de doctorado en Economía, UABC-Tijuana.

de toda la distribución, por ello se sugieren medidas derivadas del bienestar, como las de Dalton y del propio Atkinson, tal y como lo veremos.

Es importante hacer notar que las condiciones señaladas en el teorema de Atkinson cumplen también con el principio de Pareto, mediante la propiedad de la función de utilidad creciente y con el principio de transferencia, que es asegurado por la concavidad de la función (Cowell y Feser, 1999).

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Bienestar, eficiencia y desigualdad Atkinson establece la relación entre ellos a partir del concepto de ingreso equivalente equitativamente distribuido (IEED), definido como el nivel de ingreso per cápita, que si fuera equitativamente distribuido proporcionaría el mismo nivel de bienestar social de la presente distribución (Lambert, 2001): U (IEED) ∫0y̆ f(y)dy = ∫0y̆ Uf(y) dy (1) La utilidad es el promedio de las utilidades de todos los ingresos entre 0, y̆.

El IEED resulta ser la función de bienestar agregada con las participaciones relativas de la población, de ahí que sea la base para una medida de la desigualdad relativa como: I = 1-IEED/µ (2) De (2) se desprende que Atkinson deriva el índice I de la comparación del bienestar conseguido por la sociedad, la suma de las utilidades promedio agregadas por la participación en el ingreso relativo (el IEED), con el bienestar máximo obtenido si todos tuvieran el ingreso promedio µ. Así, de (2) se desprende también que entre mejor distribuido (IEED), la desigualdad será menor. Una manera más ilustrativa que permitirá entender la relación entre bienestar, eficiencia y equidad a la luz del IEED, es poniendo la relación de Atkinson en los siguientes términos: µ(1 – I) = IEED (2’) De donde se infiere que el bienestar derivado del ingreso equivalente crecerá con la eficiencia; se mantendrá constante si cambian en la misma proporción eficiencia y desigualdad y; tercero, el bienestar disminuye con la desigualdad. A partir de estos resultados, Foster y Sen (1997:129-131), y Lambert (2001:127), muestran más claramente la relación implícita que hay entre desigualdad, eficiencia y bienestar de la forma: W = µ (1 - I) (3) Que resultaría ser igual a la expresión (2) si supusiéramos que I es una medida de la desigualdad como la familia de índices de Atkinson (A) o de las medidas derivadas de la curva de Lorenz como el coeficiente de Gini.

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De (3) se desprende que conforme aumenta la desigualdad, el bienestar cae, ello es una razón del porqué la sociedad le toma aversión a la desigualdad.

LA INFORMACIÓN UTILIZADA: DISCUSIÓN, CONTROVERSIA Y UNA PROPUESTA ALTERNATIVA

Tan importante como las estimaciones resulta la información utilizada, por ello es importante destacar las fuentes utilizadas. En primer lugar, los datos provenientes de las ENIGHs aplicadas por el INEGI en México a lo largo del siglo XXI, fuente confiable para los estudios de la desigualdad, reconocida por el Banco Mundial, por las Naciones Unidas (PNUD), así como por autores como Boltvinik y Hernández (1999), Szekely (2005), Lustig (en Bour­ guignon, Ferreira y Lustig, 2005), Hernández y Vázquez (2003), Cortés (2013) y Camberos (2015), entre otros.

La información Utilizamos las estimaciones del propio INEGI sobre desigualdad basadas en la distribución por deciles para calcular dos medidas de la desigualdad: el rango y el coeficiente de Gini (G), más la descomposición para dar cuenta de los factores microeconómicos que explican los cambios en la des­ igualdad durante la primera década del siglo XXI. Complementamos las estimaciones con las realizadas por Cortés para el periodo 2000-2010, que incluye estimaciones del G de los hogares y per cápita.

Los resultados para el periodo son aceptados, excepto para el 2016, año en el que repentinamente se redujo la desigualdad a niveles no visto desde 1984, año que registró su menor nivel (Boltvinik y Hernández, 1999; Cambe­ ros, 2012; Cortés, 2013; Tello, 2010); sin embargo, surgió la duda sobre estas estimaciones cuando se conoció la forma en que fueron obtenidos los datos de la que dan cuenta Damián (2016, en Boltvinik, 2017), quien enfa­tiza la inconsistencia de los resultados basada en una serie de evidencias de la propia ENIGH, que es conducente señalar: 1) aumento del ingreso promedio en 11%, pero reducción del consumo, en contradicción con la función consumo keynesiana; 2) el ahorro se duplica; y agregamos nosotros; 3) resultado imposible de creer en un entorno de lento crecimiento económico y de generación de empleos precarios e informales (Camberos, 2018). Cabe decir, que no es la primera vez que el gobierno mexicano intenta modificar la realidad con cifras cuestionables. En 1993, al final del sexenio de Salinas ocurrió algo similar, cuando se anunció con “bombo y platillo” la reducción de la pobreza extrema con base a un estudio (CEPAL-INEGI, 1993), pero el propio

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Zedillo —su sucesor— se encargó de desmentir. En su discurso de toma de protesta como presidente de México, el primero de diciembre de 1994, anunció la cifra de 26 millones de mexicanos en pobreza extrema, cuando en el discurso similar Salinas había referido la existencia de 19 millones en esa situación seis años antes.

Discusión y controversia En abono a la duda de las cifras del ENIGH 2016, Boltvinik (2017) señala una subestimación de los ingreso de los respecto al ingreso disponible de las cuentas nacionales, a menos del 50%, particularmente de los ingresos por renta de la propiedad, que corresponden al decil rico, lo que impacta en la reducción de la desigualdad, como lo veremos cuando abordemos la dis­ tribución del ingreso.

Por otro lado, Li y Serrano (2017) señalan también fallas en el procedimiento de captura y tratamiento de la información de la ENIGH, toda vez que el mismo INEGI informó que la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares fue revisada para los hogares de los deciles más pobres, respecto a los obtenidos inicialmente, bajo el argumento de que su ingreso había sido subdeclarado, medida que inicialmente rechazó el CONEVAL; pero que después de negociaciones terminó aceptando bajo la condición de que se le permitiera utilizar el “Modelo Estadístico 2016 para la continuidad del MCS-ENIGH”. Tomó información de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) de 2014 y 2016, y a través del procedimiento llamado “Máxima Pseudo Verosimilitud Restringida” ajustó en primera ins­ tancia los ingresos laborales de la ENIGH 2016, mediante una función de densidad Beta Generalizado de tipo 2 (GB2).

El resultado fue que después de una caída continua del ingreso per cápi­ta trimestral, registrada por el mismo INEGI (2016, 2017), de 46 285 pesos en 2008 (a precios corrientes del 2014), se cayó a 39 719 en 2014. Pero justo en los siguientes dos años —en plena caída del crecimiento económico de México, en la ENIGH del 2016— registró un ingreso que recupera buena parte de lo perdido, al llegar a poco más de 46 mil pesos a precios de 2016; un crecimiento de 15.8%, descontado el 8% de inflación acumulada de los dos años del crecimiento del ingreso real comparable, alcanzó cerca del 8%. Sin embargo las estimaciones del ingreso realizadas con base al Modelo Estadístico 2016, permite comparaciones de los ingresos de la ENOE 2014-2016, elaborado por el propio INEGI (2017): muestran que el ingreso real se ha mantenido prácticamente constante desde el 2006, por lo tanto, son muy cuestionables los resultados del salto del ingreso que reporta CONEVAL con base a la ENIGH 2016.

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Debido a las dudas que estos resultados suscitaron, consideremos primero el basado en el procedimiento de ajuste del ingreso de la ENIGH 2016 que propone Jaramillo (Boltvinik, 2017), con base a la curva de distribución de la figura 1.

FIGURA 1

CAMBIOS EN INGRESO ENTRE ENIGH 2016 Y MODELO ESTADÍSTICO POR PERCENTIL 0%

% de cambio

-5%

-10%

-15%

-20%

-25% Percentiles del 1 al 100

FUENTE: tomado de Boltvinik, 2017. Elaborada por Máximo Jaramillo con base en los microdatos de la ENIGH 2016 y del Modelo de corrección del INEGI.

Como se aprecia, argumenta Boltvinik, disminuye mucho más el ingreso de los percentiles más pobres, empezando por una reducción del 24% del ingreso del percentil 1. Hacia el percentil 50, la reducción es del 10% y del 7% en el percentil 90, y llega al mínimo de 2% en el percentil 100. La gráfica es una radiografía (inversa) de los aumentos arbitrarios que se hicieron en la ENIGH 2016 respecto de las ENIGH anteriores: al percentil 1 se le qui­ta ahora el 24% para que tenga un ingreso como el que habría tenido si Santaella no hubiese tenido la misión de socavar la medición de la pobreza.

Un tercer procedimiento de ajuste es uno propio que consiste en partir de la distribución por deciles de la ENIGH 2016 y ajustarla con las conside­ raciones de los autores anteriores y algunas propias que señalamos en seguida, y al final tendremos tres distribuciones para el 2016, que compararemos para enriquecer la discusión acerca de los resultados de la desigualdad respecto a los años anteriores. Primero señalamos las discrepancias entre el ingreso de las ENIGH’s respecto a las cuentas nacionales (CN) esti­ madas por Boltvinik (2017), más del doble de 2008 a 2014, estimados con

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

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base a la relación CN/ENIGH: 2.124 (2008), 2.236 (2010), 2.188 (2012) y 2.347 (2014), discrepancias que fueron señaladas en su momento para ENIGHs de años anteriores por el mismo Boltvinik y Hernández (1999), Cortés (2001), Camberos (1994), Altimir (1987), las que parecían haberse superado en las ENIGH del siglo XXI (Zsekely, 2003) por la cantidad de fuentes de ingreso incorporadas, cerca de 80 en las más recientes.

Una propuesta de corrección a la distribución 2016 Para el año 2016, la estimación la hicimos nosotros considerando el valor del ingreso trimestral que recogió la ENIGH 2016 por un valor de 1.56 billones (INEGI, 2017), anualizado a 6.24 billones. Por otro lado, las CN se­ ñalan el valor del PIB 2016 igual a 20.75 billones (INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales 2017). No registran el ingreso disponible de los hogares; sin embargo, basados en un informe del Banco Mundial (2016) sobre el consumo para México de 0.663, se considera como un aproximado del in­greso; por lo tanto, el ingreso disponible de los hogares de México de la CN ascendería a 13.76 billones, esto es, 2.25 veces el ingreso de la ENIGH 2016. ¿En dónde quedó la diferencia?

El INEGI le agregó arbitrariamente 18% al ingreso del decil I y sólo 4% al decil X, el resultado es obvio, disminuye la desigualdad medida por el rango (X/I) respecto a los años anteriores y elimina de tajo la idea de la polarización de la que ya se habla en México; sin embargo, revisando la participación del ingreso por fuentes, la renta de la propiedad registra una discrepancia de gran dimensión: 651,856 millones en las CN y 136,797 mi­ llones en la ENIGH 2016, una relación CN/ENIGH=4.76, más del doble de la registrada para toda la ENIGH 2016 de 2.19, indicio de elevada subdecla­ ración, lo cual nos obliga a suponer que el ingreso asignado por la ENIGH 2016 al decil X está subestimado, porque de acuerdo a Altimir (1987) y Navarrete (1968), de los autores más reconocidos en este tema y las afirma­ ciones recientes de dos especialistas como Alicia Bárcenas (2018), Secre­ taria Ejecutiva de la CEPAL (2018), quien señalaba que el 10% más rico en México posee el 80% de los activos financieros y Ana Magaloni (2018), que ese 10% es dueño del 64% de la riqueza, de lo cual se deduce que la mayor parte de la discrepancia entre el ingreso de la propiedad de una y otra fuente corresponde al X decil; razón por la que agregamos un ingreso que resulte cuando menos del doble al registrado en la ENIGH-2016. Bajo estas consideraciones, realizamos una tercera distribución, por lo tanto, tendremos tres distribuciones para el año 2016, las que mostraremos a lo largo de este capítulo.

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CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIÓN EN EL SIGLO XXI Una manera descriptiva pero útil de mostrar la distribución del ingreso, es acudiendo al análisis por deciles que nos ilustra acerca de la participación de la población que corresponde al 10% más pobre (decil I), hasta el 10% más rico (decil X), y evaluar cómo varía en un periodo de tiempo, que en el caso que estudiamos es del 2000 al 2016. En el cuadro 1 mostramos las distribu­ ciones del ingreso por decil 2000-2016, base para el análisis estocástico o de dominancia, junto con dos medidas de la desigualdad: el rango y el co­ eficiente de Gini.

El análisis estocástico de la curva de Lorenz, nos permitirá comprobar si hubo cambios en la desigualdad sin dejar lugar a dudas en cada una de las décadas. También si se puede establecer una tendencia a lo largo del periodo, o si por el contrario, debe hablarse de episodios correspondientes a cada una de las décadas. Nos basamos en las distribuciones por deciles que aparecen en el cuadro 1, elaboradas con base a los datos de las Encuestas de Ingresos y Gastos de los Hogares de México (ENIGHs), que abarca el perio­ do 2000-2016 (INEGI), las estimaciones de Cortés (2013), los ajustes realizados en 2016 y las gráficas 1, 2 y 3 derivadas del cuadro.

Al respecto, la gráfica 1 muestra una dominación de las curvas de Lorenz del 2006 y 2008 en la primera década del siglo XXI; en tanto que entre éstas hay cruzamiento o traslape: la del 2006 es dominante en los grupos bajos de ingreso; mientras que en el 2008 dominan los medios y el decil más alto es ligeramente mayor en el 2006. Algo para destacar es la mejora en la participación del decil más bajo a lo largo de la década de 1.3% del ingreso, hasta llegar al 1.6% en el 2006, como también presentaron mejora los restantes hasta el decil VIII, en tanto que el IX se mantuvo y el X disminuyó en más de dos puntos porcentuales, señal de que hubo un proceso redistributivo.

En la presente década, el cuadro 1 muestra al inicio una mejora en la distribución que puede confirmarse con claridad en la gráfica 2. La curva de Lorenz que corresponde al 2010 es dominante sobre las restantes y representa una mejora distributiva del ingreso entre los deciles respecto a la década anterior; pero tiende a descomponerse a lo largo del periodo llegando a su peor distribución en el 2016.

Una comparación de la participación de los dos primeros deciles con la registrada en otros países —como lo hace el Banco Mundial— destaca que mientras en México ha sido del 3.5% en promedio en la presente década, en Dinamarca es 8.3%, Francia 7.2%, Alemania 8.5%, Korea 7.9%, España 7.0%, China 5.7% y Estados Unidos, 5.4% (WDR, 2011); sólo comparable en des- igualdad con países de América Latina como Argentina 3.7% de partici­

0.469 0.523

0.465 515

0.471 526

28.5 0.459 0.515

24.56 0.475 0.522

26.1

0.446 0.495

23.16

0.476 0.523

39.19

0.479 0.524

40.01

0.436 0.476

20.59

2016* % 1.76 3.06 4.07 5.07 6.20 7.49 9.13 11.48 15.50 36.25 100.00

0.469 0.513

28.47

2016** % 1.46 2.68 3.63 4.56 5.63 6.87 8.44 10.67 14.47 41.57 100.00

0.5214 0.5602

41.29

2016*** % 1.29 2.24 2.98 3.72 4.54 5.49 6.69 8.41 11.37 53.26 100.00

* Distribución de la ENIGH 2016. ** Distribución con base al modelo de Jaramillo. *** Distribución con base en los ajustes por subdeclaración del ingreso decil más alto.

FUENTE: INEGI, encuestas nacionales de ingresos y gastos de los hogares. Para 2000-2006, F. Cortés, “Medio siglo de desigualdad en el ingreso en México”, Seminario las desigualdades y el progreso en México: enfoque, dimensiones y medición, COLMEX/INEGI, México, 20 y 21 de marzo, 2013. Estimaciones porcentuales propias 2008-2014 con base a cuadro 2.4 de los ingresos per cápita de los hogares, INEGI 2016. Para 2016 estimaciones propias con base a Boltvinik (2017) y Damian (2016), Jaramillo (Boltvinik, 2017) y el Modelo de Corrección del INEGI (2017).

26.2

26.13

Año de levantamiento 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010 2012 2014 % % % % % % % % % 1.30 1.50 1.50 1.40 1.60 1.50 1.60 1.03 1.03 2.30 2.60 2.70 2.60 2.80 2.60 2.90 2.27 2.40 3.20 3.50 3.70 3.60 3.70 3.60 4.00 3.40 3.49 4.20 4.60 4.60 4.50 4.70 4.60 4.90 4.46 4.53 5.40 5.60 5.70 5.60 5.70 5.70 6.00 5.66 5.58 6.70 7.00 7.00 7.00 7.00 7.00 7.30 6.99 6.91 8.50 8.60 8.60 8.60 8.60 8.70 9.00 8.70 8.50 10.90 11.00 11.00 11.10 11.10 11.20 11.30 11.25 10.94 15.70 15.80 15.80 15.70 15.70 15.80 15.90 15.87 15.37 41.90 39.30 39.30 39.90 39.30 39.10 37.00 40.37 41.22 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

I II III IV V VI VII VIII IX X Total Medidas de desigualdad Ingreso (X/I) 32.23 Coef de Gini (G) hogares 0.493 Per cápita 0.546

Participación

Deciles de personas

MÉXICO, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO POR DECILES EN EL SIGLO XXI

CUADRO 1

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO 275

276

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

GRÁFICA 1

MÉXICO, ANÁLISIS DE DOMINANCIA DE LORENZ, SIGLO XXI 100 90 80

Ingreso

70 60 50 40 30 20 10 0

Deciles 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 pob.

1984 2000 2002 2004 2005 2006 2008 FUENTE: elaboración propia con base a las distribuciones del cuadro 1.

pación, Brasil 3.0%, Chile 4.1%, Bolivia 2.7% y Ecuador 3.4%, por lo que ha sido considerada —desde hace décadas— la región más desigual del planeta (Lustig, 1999; Perry et al., 2006, PNUD, 2010; Bárcena, 2018). En consecuencia, requiere de cambios redistributivos más fuertes para aumentar la participación de los deciles más bajos.

En este análisis de los deciles, es importante destacar la disminución de la participación del decil X por debajo del 40% en la primera década del siglo XXI, hasta un mínimo de 37% en el 2010; pero luego volvió a incrementar su participación hasta más del 50% en 2016, señal de una elevada concentración de la riqueza y el ingreso; tal y como se muestra en la última columna del cuadro 1, resultados en línea con la tendencia observada desde el 2014, confirmados por Bárcena (2018) para México y por el Foro Económico de Davos para el mundo (WEF, 2017), lo que dio motivo para declarar en los años 2015 y 2017 a la desigualdad como el principal problema económico global, para lo cual se recomendó a líderes y políticos participantes implementar medidas y políticas públicas para reducirla.

LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD Utilizamos dos medidas de la desigualdad: el rango y el coeficiente de Gini (G) por su sencillez de interpretación y por ser aceptadas por los organis-

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

277

GRÁFICA 2

MÉXICO, ANÁLISIS DE DOMINANCIA DE LORENZ, SEGUNDA DÉCADA DEL SIGLO XXI (INGRESO) 100 90 80 70

Ingreso

60 50 40 30 20 10 0

Deciles 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 pob.

1984 2010 2012 2014 2016 FUENTE: elaboración propia con base a las distribuciones del cuadro 1.

mos internacionales como el Banco Mundial (2016) y en México por el INEGI (2014) y CONEVAL (2017). Medimos el rango como la relación entre los deciles (X/I) y el Gini para los hogares y para las personas que perciben ingresos. Los resultados se presentan en el cuadro 1 (últimos ren­ glones).

El rango, la polarización y el coeficiente de Gini Su medición se hace para señalar la desigualdad extrema que pudiera considerarse como una medida de la polarización del ingreso, que no debería existir; sin embargo, es importante conocerla, porque da una idea de la desigualdad extrema por ser la comparación entre el decil más rico y el más pobre. En este aspecto, se observa en el cuadro mencionado que el rango disminuyó a lo largo de la década al pasar de 32.23 en el 2000 a 23.16 en el 2010, el más bajo de las dos décadas. No obstante, a mediados de la segunda década, en el 2014 y 2016, sufrió incrementos fuertes hasta rebasar el valor de 40, como ocurrió en 1996 y 1998, cuando el decil más bajo obtuvo alrededor del 1% del ingreso y el décimo decil el 46% (Camberos, 2007), polarización atribuida a la profunda crisis que experimentó la economía mexicana en los años 1995-1996 (Camberos y Bracamontes, 2015).

278

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

Utilizamos el G para referirnos a la medición de todos los grupos de ingreso y de los individuos. Si bien no hay un valor estándar que indique cuál sería un G aceptable, podemos acudir a distribuciones registradas por diferentes países y grupos en el cuadro 2, de acuerdo al Banco Mundial (WB, 2015). Al respecto, los países nórdicos presentan el G más bajo, menor a 0.3; la mayoría de los países de Europa Occidental menor a 0.4; mientras que la mayoría de los países latinoamericanos registran un G alrededor de 0.5., México 0.48.

CUADRO 2

LA DESIGUALDAD (G) EN PAÍSES SELECCIONADOS Países

Año

Países

Año

Argentina

2013

42.30

India

2011

35.20

Australia

2010

34.90

Italia

2011

35.20

Austria

2012

30.50

Japón

2012

32.10

Bolivia

2013

48.10

México

2008

48.10

Brasil

2013

52.90

Países Bajos

2012

28.00

Canadá

2010

33.70

Noruega

2012

25.90

Chile

2013

50.50

Federación Rusa

2012

41.60

China

2012

42.20

España

2012

35.90

Colombia

2013

53.50

Suecia

2012

27.30

Dinamarca

2012

29.10

Suiza

2012

31.60

Francia

2012

33.10

Turquía

2013

40.20

Alemania

2011

30.10

Reino Unido

2012

32.60

Grecia

2011

36.70

Estados Unidos

2013

41.10

Guatemala

2012

52.40

Venezuela, RB

2006

46.90

FUENTE: Income inequality (2015), The World Bank, Washington, D.C.

Como puede observarse en el cuadro 2, la desigualdad en México casi duplica a la de los países nórdicos, lo que es considerada ya una evidencia de la gran desigualdad, una de las causas de los elevados índices de po­ breza por ingreso, 52% (CONEVAL, 2017), que persisten en nuestro país a pesar del neoliberalismo o como una consecuencia del mismo. ¿Cuál fue el año de la mayor polarización y desigualdad en el siglo XXI? Para responder a la pregunta tomamos inicialmente las distribuciones por deciles del cuadro 1 y medimos el rango entre el decil X y el I. Al respecto,

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

279

el cuadro registra la mayor polarización en los años 2014 y 2016, cuando rebasó 40 veces el valor del ingreso de los hogares más ricos, respecto al de los hogares más pobres (cuadro 1, última columna), contrario a lo que busca una reforma como las implementadas desde 2014 en México, que fuera progresiva y ayudara a transferir parte del ingreso del grupo más rico al menos rico; tal y como lo señala el principio de transferencia Pigou-Dalton (1920), base de la teoría del bienestar; o expresado en términos más pre­ cisos, como el principio de maxi-min, maximización de la transferencia mínima de ingreso si ocurre del más rico de los ricos, al más pobre de los pobres o al menos aventajado de la sociedad (Rawls, 1971). Pero no ha ocu­ rrido así en México, las estadísticas registran un empeoramiento de la desigualdad después de 2010, hasta convertirse en polarización a lo largo de la presente década, señal de que la reforma impositiva resultó ser regresiva.

En lo que respecta a la desigualdad, observada en la curva de Lorenz (gráfica 3), en la que se toman las tres peores distribuciones del periodo: 2010, 2014 y 2016 (ajustada con la Cuentas Nacionales basada en Bolt­ vinik, 2017; el criterio de Cortés, 2001; Camberos, 1995 y Altimir, 1987), en donde se observa que la curva de Lorenz del 2016 se encuentra por debajo o por fuera de las restantes, la más alejada de la curva de 45° representa la peor distribución.

GRÁFICA 3

MÉXICO, ANÁLISIS DE DOMINANCIA DE LORENZ, AÑOS DE LA MAYOR DESIGUALDAD 100

80

Ingreso

60

40

20

0

Deciles 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 pob.

1984 2000 2014 2016 FUENTE: elaboración propia con base a las distribuciones del cuadro 1.

280

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

El análisis basado en el índice G, muestra una mejora a lo largo de la primera década del siglo XXI (cuadro 1, último renglón), medida tanto para los hogares como para las personas, por lo cual nos centraremos en este último, toda vez que resultó ser el problema por las diferencias abismales de ingreso entre las personas, que dio origen a la teoría de Pareto (1900), que ha sido considerado por diferentes autores, quienes han agregado la necesidad de las comparaciones interpersonales como una manera más completa de estudiar la desigualdad (Kuznets, 1955; Atkinson, 1970; Sen, 1973; Botvinik y Laos, 1999; Camberos, 2012). La información del cuadro mencionado —en general— registra elevados índices de desigualdad del ingreso personal durante el periodo, por encima de 0.5, y sólo el 2010 se mantuvo ligeramente por debajo de ese valor, pero luego repuntó en 2014 y alcanzó su mayor nivel del siglo XXI, G = 0.5602, sólo comparable con los registrados a finales de la década de los noventa, como producto de la crisis ocurrida en esa misma década (Camberos y Bracamontes, 2015).

Como pudimos comprobar, cualquiera que sea la medida utilizada para medir la desigualdad en México, los años 2014 y 2016 registran la mayor desigualdad del siglo XXI. ¿A qué atribuírsela en la presente década?

Tal vez a las políticas económicas equivocadas, a las políticas sociales no implementadas, a las reformas truncas, a la simulación de que han sido aplica­das, a la corrupción e impunidad, o a todas ellas. El resultado es el mismo, mayor desigualdad, pero con la novedad de que se ha polarizado la distribu­ción del ingreso.

CRECIMIENTO ECONÓMICO, DESIGUALDAD Y POBREZA En el aspecto económico se volvió un lugar común, desde los años cincuenta, inspirados en la hipótesis de Kuznets (1955), que una política centrada en el crecimiento económico era la clave para reducir la desigualdad; sin embargo, investigaciones realizadas a nivel mundial —comparando los cambios en el tiempo y no de corte transversal— mostraron siempre que la desigualdad crecía al principio, pero luego disminuía formando una U invertida. No obstante, para la región de América Latina tomaba forma de L invertida, mostrando con ello que se cumplía la parte del crecimiento de la desigualdad, pero no la correspondiente a su reducción. En trabajos posteriores, Anand y Kanbur (1993) y Deininger y Squire (1996), utilizando bases de datos más completas, demuestran que la hipótesis de la U invertida no tiene fundamentos teóricos ni estadísticos, es decir, no se verifica.

Más recientemente, la polémica fue revivida a propósito de la suficiencia del crecimiento para reducir la pobreza. Al respecto, Ravallion (2004) y

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

281

Kray (2002) —del Banco Mundial—, encuentran que el crecimiento era suficiente, como también Sal-ai-Martin, para quien el crecimiento económico no sólo fue suficiente, sino que redujo ambas: desigualdad y pobreza en el mundo en los últimos 20 años (Fuentes, 2005). De estos resultados pudiera desprenderse la conclusión de que el crecimiento económico salvaría la trampa de la desigualdad y la pobreza, de tal suerte que la política de desarrollo económico y la social pudiera ser la misma: la de impulsar el crecimiento económico.

A la luz de los resultados, es claro que en ninguna de las tres últimas décadas, la desigualdad, ni mucho menos la pobreza, se ha reducido a los niveles de los países desarrollados o ricos; más bien parece confirmar que el crecimiento económico constituyó una trampa, toda vez que nos fue llevando por el camino de las políticas de crecimiento económico durante un periodo de 50 años, dejando de lado el problema de la inequidad hasta convertir a América Latina en una de las regiones del mundo más desiguales (Lustig, 1999) y con elevados índices de pobreza (Perry et al., 2006), como lo probaremos en seguida para México, para lo cual revisamos el impac­ to de la desigualdad en la pobreza.

En atención a tales resultados, un conjunto de autores consideran que se lograrían optimizar los esfuerzos en el combate a la pobreza que lleven a su reducción más rápida, si se combinan crecimiento económico y disminución de la desigualdad (Duclos, 2009; Kakwani, 2008; Kakwani y Son, 2006; Fuentes, 2005; Bourguignon, 2004 y Pernia, 2003); por lo tanto, en los siguiente apartados enfatizaremos el impacto de la desigualdad en el bienestar y en la pobreza.

Crecimiento económico, la desigualdad y su impacto en el bienestar Conocer los cambios en la desigualdad importa también por el impacto que tiene sobre el bienestar, bajo la consideración de que su incremento genera la caída del bienestar, inhibe el crecimiento económico y aunque lo hu­ biera, puede disminuir el propio bienestar; por lo tanto es menester probar sus cambios conjuntamente con el crecimiento económico y la desigualdad, de esta forma podremos determinar qué parte de los cambios es atribuida al crecimiento del ingreso y cuál corresponde a la desigualdad, para lo cual acudimos a la forma en que Sen (1996) establece de forma generali­ zada la relación entre las tres variables, arriba anotada: W = Y(1-I)

282

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

La que es aplicada para obtener las estimaciones tal y como se presentan en el cuadro 3, que en la segunda columna contempla el ingreso real per cápita 2000-2016 de los hogares obtenido de las ENIGHs y actualizado a precios del 2016 para hacerlo comparable. En la tercera columna se estima el crecimiento del ingreso año con año, en la que se registra aumento sostenido hasta 9.7% en el 2006 y que duró hasta el 2008. Crecimiento que correspondió con incremento en el bienestar hasta del 12% en el 2006; sin embargo, el ingreso registró una drástica caída en 2010 por 12.4% y del bienestar de 9%, es decir, que fue amortiguado por la reducción de la desigualdad (cuarta columna) que cayó de 0.522 a 0.492. El crecimiento del ingreso ya no se recuperó en la segunda década al ritmo de la inicial del siglo XXI, pero la desigualdad se incrementó hasta 0.524 en 2014 y llegó a 0.560 en 2016, lo que produjo drásticas caídas del bienestar en esos años, borrando prácticamente lo conseguido entre 2000 y 2008.

Un análisis global del periodo muestra que el ingreso creció a una tasa del 0.5%; mientras que el bienestar lo hizo a una tasa cercana a cero, ambos resultados muy pobres, que repite lo ocurrido en las últimas dos décadas del siglo XX (Camberos y Bracamontes, 2016). Cabe preguntarse, ¿por qué a pesar del modesto crecimiento registrado en el de bienestar, no lo hizo tan siquiera a ese ritmo? Sin duda por el incremento de la desigualdad observado a lo largo del periodo, como se puede comprobar en la última columna del cuadro 3, su impacto negativo cuando aumenta, incluso puede borrar el efecto positivo que pudiera tener el incremento del ingreso, pero también amortigua la caída del bienestar cuando se reduce, aun cuando el crecimiento del ingreso fuera bajo, o bien potencia un crecimiento bajo del ingreso con la caída de la desigualdad.

El impacto de la desigualdad en la pobreza Para entender el impacto primero se debe entender la relación que existe entre pobreza (P), crecimiento económico (G) y desigualdad (I), que puede establecerse de manera sencilla (Fuentes, 2005) por medio de una función, que representa la condición necesaria: P = (G, I), especificada como

∂P/∂G < 0; ∂P/∂I > 0

De (1) se desprende fácilmente que la pobreza disminuirá con el crecimiento económico manteniéndose constante la desigualdad (I); sin em­ bargo, de los estudios del desarrollo basados en Kuznets (1955) y las experiencias de América Latina, hemos aprendido que I no siempre permanece constante en el proceso de desarrollo; por lo tanto su efecto puede ser

36,810

38,206

40,615

nd

44,839

46,285

40,571

41,167

39,719

39,719*

2000

2002

2004

2005

2006

2008

2010

2012

2014

2016

0

-2.8

2.9

-12.4

3.2

9.7

nd

6.3

3.8

–

(%)

∆Y

0.560

0.524

0.523

0.492

0.522

0.515

nd

0.523

0.515

0.546

(G)

Desigualdad

17,476

18,906

21,530

20,610

22,124

21,746

nd

19,373

18,527

16,711

W = Y (1-G)

Bienestar

92

88

104

93

102

112

nd

105

111

100

(W)

Índice

-8

-12

4

-7

2

12

nd

5

11

0

(%)

∆W

0

17.75

100.00

36.00

52.30

92.30

nd

75.00

34.50

0

por ∆Y (%)

Explicado

100.0

82.3

0

64.0

47.7

7.7

nd

25.0

65.5

0

por ∆G (%)

Explicado por

* Pesos constantes del 2016 para hacer comparables las estimaciones del INEGI con diferentes fuentes. ** Utilizando el modelo INEGI (2016) el ingreso real per cápita se mantiene constantes respecto a 2014; pero la ENIGH 2016 arroja un crecimiento real de 9%, que dejaría el ingreso aproximado de 43 mil pesos.

Ingreso*

Años

CUADRO 3

MÉXICO, EL IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN BIENESTAR EN EL SIGLO XXI

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO 283

284

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

diverso: 1) la pobreza se reduce si al crecer la economía (G) no cambia I, siempre y cuando el valor de I al inicio del proceso de desarrollo, sea bajo; 2) la pobreza disminuye más rápido si a la par de G baja la desigualdad; 3) la pobreza puede aumentar, a pesar de G, si la sensibilidad del cambio de P es mayor a I que al crecimiento económico, de tal suerte que inhiba el efecto de G. Luego tenemos dos casos extremos; 4) la pobreza puede reducirse aunque no haya crecimiento económico o éste fuera negativo, si tras una reducción generalizada del ingreso, como ocurre con las crisis, se diera una redistribución desde los grupos más ricos a favor de los pobres y de los grupos de ingreso medios bajos que los mantuviera por encima de la línea de pobreza; 5) caso contrario, la pobreza pudiera crecer aunque se redujera la desigualdad, pero el ingreso sufriera una caída drástica.

Por lo tanto, dada la complejidad de la relación proveniente de la desigualdad, deberá buscarse su optimización combinando los tres elementos, tal y como lo contemplan las políticas conocidas como pro-poor (Kakwani, 2008), que permiten maximizar la combinación de los tres componentes para constituir la condición suficiente: max: dP/dt < d(G, I)/dt (2) Esto es, (2) significa que la mezcla de políticas no solamente busca la reducción de la pobreza, sino su mayor disminución en un periodo, considerando también la reducción de la desigualdad, para lo cual ilustraremos el impacto negativo de la desigualdad, similar al realizado para el bienestar páginas arriba.

Mostramos el impacto que producen los cambios de la desigualdad en la pobreza en el cuadro 4, bajo la hipótesis de que la magnitud de la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini (G), representa la proporción en la que contribuye al nivel de la pobreza, con el razonamiento de que si G =0, el sólo crecimiento económico abatiría la pobreza; sin embargo, en la medida que G es diferente de cero, su contribución al incremento de la pobreza es creciente a medida que se acerca a 1.

Los resultados respectivos se presentan en el cuadro 1, del cual se desprende claramente como en la medida que durante la primera década del siglo XX, el coeficiente de Gini se redujo sistemáticamente entre 2000 y 2006, y con ella el número de pobres hasta caer a 44 millones 600 mil, el mí­ nimo registrado en los últimos 25 años; mientras que se incrementó entre 2008 y 2016 hasta alcanzar el máximo de 67 millones 500 mil; primero por efecto de la crisis en 2008-2009 hasta 2012, posteriormente se conjuntaron el lento crecimiento económico y el aumento de la desigualdad G = 0.560

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

285

CUADRO 4

CONTRIBUCIÓN DE LA DESIGUALDAD A LA POBREZA Años

No. pobres

Desigual D Gini (G)

Contrib de G a la pobreza

2000

52,700,549

0.546

28,774,500

2002

50,406,024

0.515

25,959,102

2004

48,625,044

0.523

25,439,898

2005

48,895,535

0.526

25,719,051

2006

44,677,884

0.515

22,785,720

2008

50,550,829

0.513

25,578,719

2010

59,600,000

0.496

29,561,600

2012

60,600,000

0.523

31,693,800

2014

63,800,000

0.524

33,367,400

2016

67,500,000

0.560

37,813,500

FUENTE: estimaciones propias con base: a) número de pobres, CONEVAL (2017); Gini 20002010, Cortés (2012); 2012-2016 (INEGI, 2016, 2017 estimación propia, 2016).

en 2016; tal y como el registrado a fines de la década de los noventa y al inicio del siglo XXI en el 2000 (Hernández y Vázquez, 2003).

Estos resultados dan cuenta de que la pobreza se redujo entre 2000 y 2006 en cerca de ocho millones, pero también dan cuenta de la fragilidad de esta reducción: cuando se presentan crisis, que como observamos en el cuadro, traen junto con la falta de crecimiento, el aumento de la desigualdad a partir del 2010, señal de que falta una política social diferente a la actual, que cuente con mecanismos alternos para proteger a los pobres y a la clase media. Igualmente, ilustran acerca de que problemas como la pobreza y la desigualdad, no pueden ser combatidos exitosamente con cambio de nombre de los programas, tal y como ocurrió con Oportunidades y ProsperaCruzada Contra el Hambre, en la segunda década de este siglo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A la luz de los resultados del incremento en la desigualdad en el mundo en esta segunda década del siglo XXI, se han reactivado los estudios sobre el tema. México, que había observado reducciones en la desigualdad a media­ dos de la primera década del presente siglo, ha sufrido un retroceso, en las mediciones más recientes rebasó nuevamente el 0.5 del índice de Gini (G).

286

MARIO CAMBEROS C., GUILLERMO SALCIDO, ANA B. CARRERA

Por ello, basados en la teoría de la desigual distribución del ingreso perso­ nal, en la versión moderna de Atkinson, Sen, Foster, Bourguignon, Lustig, fundamentada en la teoría del bienestar, nos propusimos como objetivo estimar la desigualdad en México durante el periodo 2000-2016, analizar los cambios observados, medir el impacto en el bienestar y la pobreza, para evaluar si mejoró o, por el contrario, empeoró a lo largo del siglo XXI. Para ello, partimos de las distribuciones por deciles reportadas por la ENIGH cada dos años.

A lo largo de este capítulo pudimos demostrar el efecto negativo de la desigualdad en el bienestar, como también que es un factor que explica a su vez el empobrecimiento de los mexicanos registrado a lo largo de la última década del presente siglo, y que por lo tanto debe ser motivo de replan­ teamiento de la política social, que lleve a reducir las diferencias entre el decil más rico y el más pobre, aumentando la participación de este último de manera acelerada para eliminar el problema de la polarización y lleve a la reducción sistemática de las diferencias de ingreso con el resto de los grupos de ingreso y al coeficiente de Gini a valores muy por debajo de G= 0.5, de ahí que propongamos en general cambiar el modelo neoliberal, para lo cual hacemos las siguientes recomendaciones: Para reducir la desigualdad Primera. Reformas económicas de fondo que aseguren el crecimiento ace­ le­rado y sostenido del producto nacional, perdido con el neoliberalismo y en el que el sexenio actual no ha sido la excepción; así como la generación de empleos formales con salarios mejor pagados que los actuales.

Además, un camino que se ha utilizado en otros países consiste en reformas que coadyuven a la redistribución, como ocurrió en Estados Unidos en las primeras décadas del siglo pasado y en España de las últimas décadas, por ejemplo, combatiendo los monopolios, sean privados o públicos, porque inhiben la libre competencia y las iniciativas individuales. También se debe­ría intensificar el proceso de calificación de la mano de obra.

Segunda. Una reforma tributaria progresiva y redistributiva, que implicaría revisar el sistema impositivo: ingresos, subsidios y transferencias a las empresas, hogares e individuos. Como parte de ella, debería considerarse gravar no solamente el ingreso, sino la riqueza y el capital financiero, fuente especulativa y de concentración.

Tercera. Incrementar los grados educativos y fortalecer la calidad edu­ cativa que reciben los individuos de los hogares de más bajos ingresos mediante reformas en el sistema de educación pública, empezando con capacitar a los maestros que no cumplan con los estándares de calidad pre­

IMPACTO DE LA DESIGUALDAD EN EL BIENESTAR Y LA POBREZA EN MÉXICO

287

viamente establecidos. Ello coadyuvará también a aumentar las capacidades individuales más allá de las básicas, a incentivar los esfuerzos individuales de innovación e inventiva, que generará, a su vez, una oferta de trabajo de mayor calidad y contribuiría a incrementar sus ingresos más rápidamente que las de los hogares restantes, condición necesaria para reducir la desigualdad.

Para combatir la pobreza Primera. Reactivar el crecimiento económico, reducir la desigualdad y revisar a fondo la política social de focalización y corregir los errores que excluyen a los pobres; e incrementar considerablemente el monto de recur­sos económicos canalizados a esta importante política social.

Segunda. Otorgar especial atención a los grupos más vulnerables al interior de los pobres estableciendo prioridades: 1) hogares con niñas y niños; 2) con adultos mayores sin pensión, o jubilación o insuficientes; 3) hogares con discapacitados; 4) hogares indígenas.

Tercera. Atender de manera más eficaz a la mejora en la alimentación, salud y educación; ello los pondrá en el mercado en mejores condiciones para aprovechar las oportunidades de empleo, de emprendeduría en la for­ malidad del mercado laboral, como un camino que propicie la inserción de los pobres de manera más activa en el desarrollo.

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SEXTA SECCIÓN

REFLEXIONES Y PROPUESTAS SOBRE EL RÉGIMEN DE BIENESTAR, LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y LA REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN: REFORMAS Y DESAFÍOS

CARLOS BARBA SOLANO* GERARDO ORDÓÑEZ BARBA** ENRIQUE VALENCIA LOMELÍ*

INTRODUCCIÓN Tanto en México como en América Latina las instituciones de protección social y las políticas sociales tienen una larga historia. A escala regional se desarrollaron tres tipos de regímenes de bienestar: universalistas, duales y excluyentes; verdaderos escalones de bienestar que implicaban descensos graduales de diversos indicadores sociales y ascensos progresivos de los niveles de pobreza, desigualdad en la distribución del ingreso, informalidad y precariedad laboral, así como en el carácter regresivo de los sistemas de seguridad social (Barba, 2003, 2007).

Desde hace varios lustros, dichos regímenes han experimentado un intenso proceso de reforma social encaminado a ponerlos en sintonía con los procesos de estabilización y ajuste económico en marcha desde hace más de 30 años. El camino de la reforma ha sido azaroso y desigual, pero sus resultados han modificado profundamente a las configuraciones originales (Barba, 2003, 2007, 2009; Ordóñez, 2002; Valencia, 2005); en este proceso se ha dado paso a la conformación de una nueva coalición distributiva de corte trasnacional, en el que las agencias financieras internacionales desempeñan un papel central en el diseño, negociación y financiamiento de la agenda social regional, junto con funcionarios públicos, ministros de finan­ zas, sectores gerenciales, inversionistas financieros y asesores internacionales (Barba, 2007; Mejía, 1998:363; Kerner, 2000:6).

Esta agenda ha cristalizado gradualmente en un nuevo paradigma que se caracteriza por respetar la libertad de mercado y por atribuir a esa enti* Profesores-investigadores de la Universidad de Guadalajara. ** Profesor-investigador de El Colegio de la Frontera Norte.

[293]

294

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

dad el papel fundamental en la generación y distribución de bienestar. Este enfoque ha tendido a acercar las políticas sociales a una concepción residual que justifica la intervención del Estado sólo cuando el mercado o la familia fallan y que considera que su papel legítimo es únicamente actuar frente a los riesgos sociales de los más pobres o vulnerables, mientras auspicia la autoprotección de individuos y familias ubicadas por encima de las líneas de pobreza (Esping-Andersen, 1990:20).

En este contexto, en este capítulo se propone explorar cuáles han sido las consecuencias de las reformas sociales en el caso del régimen de bienestar mexicano y señalar los dilemas y oportunidades que estas trans­ formaciones plantean para el futuro de la política social. A partir de este diagnóstico, en la segunda parte se presenta un conjunto de propuestas en torno a la reforma social del Estado en México.

LA TRANSFORMACIÓN DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO De acuerdo con Barba (2003, 2016), es posible analizar el proceso de constitución y despliegue del régimen de bienestar mexicano a lo largo de tres grandes periodos: la creación de una arena sociopolítica entre 1917 y 1940, que puede definirse como la fase de constitución de la política social posrevolucionaria; la construcción de un sistema socioeconómico que abarca de 1940 a 1982, que corresponde a la articulación de la política social y el modelo ISI; y a partir de 1982, la crisis y reforma liberal del régimen de bienestar.

La constitución de la política social posrevolucionaria Durante la constitución del régimen, la política social fue utilizada para legitimar el control autoritario de los vencedores, a través de intercambios clientelistas y corporativos con los sindicatos y organizaciones campesinas.

En un primer momento, a través de la vinculación de éstos con algunos de los caudillos de la Revolución, posteriormente a través del reconocimiento de garantías sociales en la Constitución Política de 1917, y más tarde a tra­ vés de la inclusión corporativa dentro de los sectores del Partido de la Revolución Mexicana (PRM) (Barba, 2016:93).

Los legados de esta fase fueron los siguientes: una fuerte regulación del mercado laboral que cristalizó en el reconocimiento de derechos laborales en la Constitución Política de 1917; un enfoque universalista-minimalista en el ámbito educativo que se concretó en 1921 con la fundación de la Secretaría de Educación Pública; la creación de la primera institución asistencial,

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

295

la Secretaría de Asistencia Pública establecida en 1937; la culminación del reparto agrario durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (19341940); el establecimiento del salario mínimo para los “jefes de familia”, que desde entonces adquirieron un reconocimiento estatal como proveedores, lo que contrastaba con la ausencia de política o instituciones públicas encargadas de hacer frente al tema del cuidado, dejado exclusivamente como una responsabilidad del ámbito familiar y de las mujeres (Barba, 2016: recuadro 3:94-95).

La construcción de un sistema socioeconómico Durante el periodo comprendido entre 1940 y 1982 germinaron las figuras centrales del régimen de bienestar mexicano y se produjo la articulación del orden sociopolítico autoritario y corporativo, construido entre 1917 y 1940 con la tentativa de industrialización orientada al mercado interno. A lo largo de esos años la política social empezó a concebirse como un complemento a la estrategia industrializadora impulsada estatalmente, por ello se reorientó hacia el medio urbano y hacia los grupos sociales que apoyaban el proyecto económico del Estado.

Este acoplamiento produjo tanto la exclusión sistemática de los sectores ligados al medio rural y los trabajadores informales urbanos, como el beneficio de los trabajadores urbanos, formales y organizados, así como de los empleados públicos y las clases medias (Barba, 2003:695-696). En ese contexto económico y político se desplegó un complejo sistema de bien­ estar concebido como un mecanismo complementario o corrector del modelo ISI. La ciudadanía social suponía la vinculación a la “ciudadanía laboral” (CEPAL, 2006:34) y fue claramente parcial (excluyente) en el caso mexicano.1 El orden institucional del régimen de bienestar mexicano, vigente hasta 1982, fue producido por una lógica dual: la del poder político y la de la estrategia de crecimiento económico. La arquitectura de las instituciones de bienestar respondió a una doble racionalidad: por una parte, mantener el control social y legitimar al régimen político autoritario; por otra, respaldar el proyecto de industrialización transfiriendo recursos a los grupos sociales que integraban la alianza sobre la que descansaba la estrategia económica (Barba, 2003:729).

1 De acuerdo al análisis histórico institucional de Farfán Mendoza (2009), el origen de esta concepción estaría en la Constitución Política de 1917: la seguridad social no fue diseñada en un enfoque universalista, sino laboral.

296

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

Como puede apreciarse en el cuadro 1, ese conjunto institucional fragmentó a la sociedad, dividiéndola en campos opuestos, pero abrió una ave­ nida para el desarrollo de derechos sociales.

CUADRO 1

LOS CAMPOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO: 1940-1982 Seguridad Social

Asistencia Pública

Derechos Sociales

Un medio urbano colmado de instituciones sociales.

Otro rural para el que sólo hubo mecanismos de control y programas focalizados.

–

Ciudadaní­a social corporativa y titularidades para los trabajadores formales.

Campesinos y trabajadores informales escasamente cubiertos por programas asistenciales; e indígenas excluidos de la asistencia pública.

–

Sistemas institucionalizados para cubrir a la coalición social hegemónica.

Programas sociales de carácter efímero para los pobres rurales.

–

Seguro social para los actores sociales organizados.

Asistencia social coyuntural para los pobres urbanos (focalizada en la familia y los niños).

–

Protección universal en el discurso.

Prácticas de exclusión social en la realidad.

–

Servicios educativos selectivos crecientemente restrictivos conforme se ascendía de un nivel a otro.

Distintos sistemas de seguridad social que separaban lo público de lo privado y lo militar de los civil combinados con servicios especializados

–

Instituciones de salud de corte general, diseñadas para asistir al resto de la población (denominadas “de atención a población abierta”).

Niveles primarios de atención en educación que tendí­an a la universalidad.

Salud preventiva para todos.

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

297

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

Seguridad Social

Asistencia Pública

Derechos Sociales

de salud para todos los derechohabientes.

Derechos y titularidades preferenciales para los hombres adultos con empleos formales que respaldaban el “bread winner system”.

Discriminación a las mujeres y los jóvenes.

Centralización, burocratización y alta selectividad de la política y el gasto social, que privilegiaban a las zonas urbanas y a las regiones más ricas del norte del país.

Tratamiento discriminatorio para las zonas rurales y las regiones más pobres del sur de México.

–

–

FUENTE: Barba (2003).

En ese marco dual, a pesar de que en el periodo se dio una gradual y constante reducción de la desigualdad en la distribución del ingreso, así como una expansión de los sectores de ingreso medio y alto, una reducción de la pobreza moderada y extrema (al final del periodo) y notables avances en materia de indicadores de educación y salud, no sorprende que los avances estuvieran muy por debajo de los logros de los regímenes universalistas de América Latina (COPLAMAR, 1985; INEGI, 1995; Hernández Laos, 1992; Székely, 1998).

La reconfiguración del régimen de bienestar en la era de la liberalización Tras la crisis económica de 1982, que puso punto final al modelo ISI, y en el contexto de la reorientación del modelo económico hacia las exportaciones, los sucesivos procesos de estabilización y ajuste fueron acompañados por profundos cambios en la arquitectura del régimen dual mexicano. Dichos cambios fueron limitados durante los años ochenta (Ordóñez, 2002) y acentuados durante los noventa y durante la década del 2000 (Barba, 2003:801-804; 2016: 100-101). Así, la reforma social ligada a las refor-

298

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

mas de mercado fue tardía en el caso mexicano y claramente dependiente de éstas.

El relevo entre un modelo y otro se caracterizó por ser paradójico. El Estado se convirtió en el motor de las reformas propuestas, y para realizar reformas estructurales que a la postre desarticularon la antigua coalición social, recurrió a los mecanismos de control político tradicionales (Barba, 2003).

Esta reforma social se ha concentrado en dos viejos desafíos: incluir a los pobres en los sistemas de protección y garantizar la viabilidad financiera de éstos. La política social se reorientó hacia un objetivo fundamental: reducir la pobreza y limitar la vulnerabilidad social. Esto fue posible porque una nueva constelación de actores de carácter trasnacional impulsó estas iniciativas, destacan entre ellos, las tecnocracias ligadas a Instituciones Fi­ nancieras Internacionales (IFIs) como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como a las secretarías de Hacienda, de Desarrollo Social y a la propia Presidencia de la República2 (Barba, 2007).

En el caso de México, una tecnocracia ha dirigido la economía nacional desde los años ochenta (Valencia, 2018): independientemente del partido en el gobierno, de manera consistente un grupo de economistas (que se formaron laboralmente en las instituciones financieras públicas, especialmente en el banco central, y académicamente sobre todo en el itam y en posgrados de instituciones académicas de Estados Unidos) se ha mante­nido al frente de las instituciones económicas de Estado más poderosas (Banco de México y SHCP) y ha construido un “campo de poder transexenal” (Sa­ las Porras, 2014).

Las premisas de la reforma liberal fueron las siguientes: desarticular al corporativismo; mercantilizar gradualmente los sistemas de pensiones, salud y educación para hacerlos más eficientes y viables financieramente; descentralizar los servicios públicos de educación y salud; desmercantilizar los servicios sociales básicos para los más pobres y focalizar programas sociales en ese segmento social y en el de los vulnerables, utilizando prueba de medios, estableciendo condicionalidades y procurando evitar grandes costos fiscales (Barba, 2007).

Entre las innovaciones más significativas del periodo destacan las siguientes: la creación en 1997 de Progresa (1997)-Oportunidades (2002)Prospera (2014);3 la reforma al sistema de pensiones del IMSS en 1995; la Esta nueva coalición y las reformas que impulsaron erosionarlo la capacidad política de la vieja coalición de actores locales que impulsaron la industrialización.

3 Un programa que ha cambiado tres veces de nombre, con ajustes parciales, que fue dise­ñado para interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza.

2

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

299

creación en 2003 de un seguro voluntario de salud,4 denominado “Seguro Popular” (SP)5 y en 2006 del “Seguro Médico para una Nueva Gene­ ración”;6 la creación de programas de pensiones no contributivas desarrollados a partir de 2003,7 que condujeron a la creación del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más (posteriormente conocido como “65 y más”), orientado primero a zonas rurales y paulatinamente ampliado a zonas urbanas; la reforma al sistema de pensiones del ISSSTE en 2007; y la creación ese mismo año del Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles.

Al igual que las reformas económicas estructurales, la reforma social se puede dividir en dos momentos significativos, separados por la crisis económica de 1995: el primero que corresponde al gobierno de Carlos Salinas, y el segundo a las administraciones de Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto.

• La reforma social durante el periodo salinista

En materia de gasto social, entre 1989 y 1994 se detuvo la tendencia a su reducción que prevaleció durante los años ochenta, pues se recuperaron el gasto educativo, en salud y laboral, mientras el gasto en solidaridad y desarrollo regional repuntó, aunque sin alcanzar los niveles de 1982 (Barba, 2003:811; Ordóñez, 2002).

La descentralización de los sistemas de salud y educativo fue un elemento importante en la estrategia, pero estuvo marcada por grandes ambigüedades ya que la toma de decisiones y los recursos financieros continuaron concentrados en las instancias federales. La residualización de la política social durante el sexenio de Carlos Salinas avanzó de manera notable (Barba, 2003:828-840). Sin embargo, el buque insignia fue el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Creado en 1989, implicó un cambio discursivo de la política social porque estableció la reducción de la pobreza como el centro No contributivo para los afiliados pertenecientes a los dos primeros deciles de ingreso.

EL SP forma parte del Sistema de Protección Social en Salud, establecido como resultado de la reforma a la Ley General de Salud en 2003, que pretendía integrar los seguros médicos del IMSS y del ISSSTE y creaba un paquete básico de salud, al que se accede a través de un aseguramiento público y voluntario, diseñado para quienes carecen de un empleo formal y no son derechohabientes de ninguna otra institución de seguridad social (Barba, 2013:85).

6 Que incorpora a niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006 (fecha de inicio del gobierno de Felipe Calderón) 7 Ley de Pensión Alimentaria del Distrito Federal de 2003, que otorgaba una pensión universal para personas mayores de 70 años (edad que luego se redujo a 68 años) sirvió de “ins­ piración” para la creación de programas similares en 19 entidades federativas de México (Valencia, Foust y Tetreault, 2012).

4 5

300

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

de la acción pública y porque se ajustaba parcialmente a las recomenda­ ciones del BM, ya que funcionaba como un gran Fondo de Inversión Social, que en su apogeo dio lugar a la creación de una secretaría de Estado: la Sedesol en 1992 (Ordóñez, 2002).

Pronasol siguió haciendo acopio de las viejas prácticas clientelistas, excluyentes, de intermediación, mediación y mediatización de las demandas sociales, con la finalidad de relegitimar al gobierno y lograr apoyo social a las políticas de ajuste. Esta dualidad se expresó en la articulación entre una elite de tecnócratas que comulgaban con el Consenso de Washington y otra de reformadores sociales que intentaba construir nuevas clientelas electorales; ambas elites terminaron enfrentándose (Dresser, 1994; Valencia y Aguirre, 2001; Barba, 2003).

• La reforma social durante el periodo zedillista

Tras la crisis de 1994-1995 se acentuó el proceso de residualización del régimen de bienestar mexicano. La crisis jugó un papel crucial para la redefinición de la política social, ya que reveló la alta vulnerabilidad de la economía a la especulación financiera y la inestabilidad política e hizo evi­ dente que, en un lapso muy breve, tanto los avances logrados durante varios años en materia de reducción de la pobreza como las ganancias en materia de legitimación política, podían evaporarse.

En este contexto, en la estrategia de reducción de la pobreza se optó por el reemplazo del papel central de los Fondos de Inversión Social. El nuevo lugar de privilegio le correspondió al Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), un programa de transferencias monetarias con­ dicionadas, diseñado para interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza y a reducir la vulnerabilidad de los más pobres en situaciones críticas (Barba, 2003:861-896; Valencia y Aguirre, 2001).

La otra figura central de la nueva estrategia fue la reforma del sistema pensionario del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), pensada como un mecanismo no sólo para resolver la crisis financiera del viejo sis­ tema de reparto, sino para incrementar la capacidad de ahorro interno de la economía mexicana (Barba, 2003:841-845).

Sin embargo, tras 20 años de cambios graduales, la reforma social mexicana arrojaba a finales del gobierno de Zedillo resultados contradictorios, pues se mantenían vigentes esquemas de seguro social de reparto para los trabajadores al servicio del Estado, se mantenían programas que subsidiaban la oferta alimentaria como Diconsa, Liconsa y Fidelist, y se conservaban muchos de los subprogramas de Pronasol, agrupados bajo distintos

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

301

ramos del presupuesto, los cuales operaban siguiendo la lógica comunitaria y de focalización directa que caracterizó a Solidaridad.

• La reforma foxista

Durante el gobierno del presidente Vicente Fox continuó la tendencia residualizadora, aunque ahora la estrategia para reducir la pobreza se denominó Contigo, la cual reconocía discursivamente las múltiples dimensiones de ese fenómeno, hacía énfasis en áreas complementarias de acción pública y tomaba en cuenta el ciclo de la vida. Los dos programas esenciales de la estrategia foxista fueron Oportunidades y el Seguro Popular. El primero constituyó una ampliación de Progresa, que incorporó al campo de acción del programa no sólo a las zonas rurales más marginadas, sino a las zonas suburbanas y urbanas con las mismas características, y que permitió llegar hacia 2005 a cinco millones de hogares. Por su parte, el Seguro Popular fue puesto en marcha en su fase de programa piloto en 2001 e institucionaliza­do tras la reforma a la Ley General de Salud de 2003 (Nigeda, 2005; Barba, 2010). La reforma culminó con el establecimiento de una nueva institución denominada “Seguro Popular de Salud” (SP), cuya orientación oficial es contribuir a generar derechos universales. La reforma prometió la creación de un nuevo Sistema de Protección Social de Salud (SPSS) que integraría tres seguros públicos: el SP, el Seguro de Enfermedades y Maternidad del IMSS y el Seguro Médico del ISSSTE. Los dos últimos orientados a proteger respectivamente a los empleados formales del sector privado y del sector público, mientras el SP se haría responsable de los trabajadores informales y de los no asalariados, además de los desempleados (Barba, 2010, 2012).

Sin embargo, el SP no contribuye realmente a universalizar los servicios de salud, aunque puede caracterizarse como un seguro público y voluntario, combina transferencias públicas con aportaciones de los usuarios (que son concebidas como un prepago de servicios médicos), y se dirige a familias que no cuentan con seguro social en materia de salud. Su creación ha permitido ampliar la cobertura en materia de salud, pero ha hecho muy poco por desterrar el viejo dualismo que caracteriza al sistema de salud: ya que ofrece una protección de menor calidad y con menos beneficios que los viejos sistemas de seguridad social ligados al empleo formal (Barba, 2010, 2012; Valencia y Foust, 2010).

Estos programas de corte residual constituyen, sin embargo, avances importantes hacia procesos de ampliación de la cobertura en materia de educación y salud, pero mantienen la tónica de evitar la emergencia de derechos y titularidades sociales adicionales. Ambos se suman a las heren-

302

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

cias de otros sexenios que continúan vigentes, aunque algunas veces con otros nombres.

• La reforma calderonista

En este escenario, el gobierno de Calderón optó por mantener la estructura programática de su antecesor; no obstante, también puso en marcha una serie de programas para la superación de la pobreza que igualmente resultaron altamente focalizados y, en algunos casos, hasta discriminatorios.

Todos los programas de este tipo fueron integrados a una nueva estrategia denominada Vivir Mejor, a través de la cual se propuso: […] ordenar a las políticas públicas en tres acciones principales: continuar desarrollando las capacidades de los mexicanos, en especial de las niñas y los niños, garantizándoles acceso a la educación, la salud y a una vivienda digna; proporcionar una red de protección social que evite una pérdida catastrófica en las familias más pobres ante la enfermedad o la pérdida del empleo; y facilitar el acceso al empleo formal a todas las mexicanas y los mexicanos, fortaleciendo la coordinación entre la política social y la política económica.

Como se reconoce en el documento que lanzó esta estrategia, se buscaba echar mano de gran parte de los programas ya existentes, y sólo se irían agregando algunos en forma complementaria. Entre lo novedoso encontramos el objetivo de ampliar la oferta en los niveles de educación media superior y superior y la ampliación de la infraestructura, el propósito de “universalizar” (ampliar) el acceso a los servicios de salud pública, el compromiso de formar y fortalecer fondos especiales para atender a personas en situación de vulnerabilidad, y la idea de vincular a las políticas social y económica para la ampliación de las oportunidades de trabajo e ingresos en los hogares.

Desde el punto de vista económico, además de la crisis hipotecaria y la desaceleración de la economía estadounidense iniciada en 2007, en 2008 se presentaron una serie de condiciones adversas adicionales, como fueron los elevados precios internacionales del petróleo y de los alimentos, que afectaron negativamente las proyecciones de crecimiento. Como consecuencia se presentó una escalada de precios en los productos básicos que afectó directamente la economía de las familias, principalmente a las de menor ingreso. Esta situación forzó a la administración de Calderón a instrumentar nuevas medidas para incentivar la producción de alimentos y paliar los efectos de la inflación alimentaria entre los más pobres. En 2009, de nuevo la economía experimentó una fuerte caída, más severa que la de

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

303

las crisis de 1982 y 1994, fue la peor de América Latina y una de las más fuer­ tes entre los países de la OCDE (CEPAL, 2010).

En este contexto, los principales cambios incorporados por este gobierno a las políticas sociales heredadas fueron: el incremento de la cobertura del programa Oportunidades (de cinco a cerca de seis millones de hogares) y la incorporación de nuevos componentes en el mismo, como el apoyo alimentario mensual de Vivir Mejor para compensar los incrementos de los precios de los alimentos, y el apoyo infantil Vivir Mejor, transferencia para niños entre cero y nueve años de las familias incorporadas; el aumento de la cobertura en salud a través del Seguro Popular (que a fines de 2010 llegó oficialmente a 43.5 millones de afiliados) y de los nuevos esquemas estrategia Embarazo Saludable y Seguro Médico para una Nueva Generación (sólo para niños nacidos desde el 1 de diciembre de 2006, discriminatorio para quienes no tuvieron la suerte de nacer a partir de esta fecha); y la generación del programa “70 y Más” que incluyó una transferencia monetaria mensual para los mayores de 70 años de localidades menores de 30,000 habitantes. Y en materia habitacional se instrumentaron una serie de iniciativas que buscaban modificar ciertas condiciones constructivas de las viviendas de los hogares en pobreza (Piso Firme) y dotar de certeza jurídica los derechos de propiedad o mejorar el entorno urbano (Hábitat).

• La reforma peñanietista

Pese a lo anterior, los logros obtenidos hasta entonces con el paquete de programas de bienestar social no fueron suficientes para opacar el pálido impacto de las iniciativas sobre el mejoramiento de las condiciones de vida y seguridad social para la población en riesgo de pobreza y en con­ diciones de pobreza extrema. Ante este escenario, el gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN), desde el inicio de sus gestiones en diciembre de 2012, propuso una serie de reformas estructurales que se supone habrían de generar una nueva etapa en el desarrollo del país. En este marco, se logró en diciembre de 2013 la aprobación de un paquete de reformas en materia fiscal y de política social que, según sus propios promotores, habrán de “crear un México más próspero y más equitativo”. En lo que respecta a los ingresos, con la reforma hacendaria que entró en vigor en enero de 2014 se propuso ampliar la recaudación tributaria, principalmente a través de aumentos al Impuesto Sobre la Renta, tanto de personas físicas como morales, y la homologación del IVA en la frontera norte, que pasó del 11 al 16%. En lo referente a las reformas sociales se plantearon dos medidas centrales: pensión universal para adultos mayores de 65 años por un monto de 1,092.00 pesos mensuales y el establecimiento de un seguro de desempleo

304

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

para trabajadores que hayan cotizado al menos durante 24 meses, el cual deberá cubrir un máximo de 6 meses a partir del momento del despido.

Otra reforma importante impulsada por este gobierno desde sus inicios fue la educativa, que implicó diversas enmiendas constitucionales (en febrero de 2013) y la aprobación de dos leyes secundarias (la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, ambas en septiembre de 2013), que en conjunto pretenden la mejora de la calidad de la educación pública (básica y media superior) mediante cambios en los procesos de contratación y la evaluación perió­dica de los profesores, directores de escuela, asesores y supervisores. En el ámbito de la superación de la pobreza se anunció, también en 2013, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) “como su principal estrategia de política social dirigida a atender al sector de la población afectado por la pobreza extrema y la carencia de acceso a la alimentación” (Yaschine, Ochoa y Hernández, 2016:422).

De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica 2014 (SHCP, 2013), el gobierno federal esperaba que la maduración de la reforma hacendaria y la instrumentación de otras ya aprobadas en el ámbito económico (la energética y de telecomunicaciones, principalmente), provocarían un repunte de la economía y el fortalecimiento de las finanzas públicas. De acuerdo con este documento se preveía para 2017 que la econo­ mía alcanzara tasas de crecimiento elevadas, así como el regreso a un presupuesto balanceado, lo que hubiera permitido mayores recursos para financiar el desarrollo económico y social del país. No obstante, el negativo entorno económico mundial y la caída en los precios internacionales del petróleo observada en 2015, han jugado en contra de los planes del go­ bierno y mantenido el crecimiento en tasas menores al 3%. Por su parte, aunque puede afirmarse que la reforma hacendaria incrementó la recaudación, parece claro que apenas ha sido suficiente para cubrir la pérdida de recursos ocasionada por la drástica reducción de la renta petrolera.

En este contexto económico y en medio de un ambiente político menos propicio, las principales reformas sociales impulsadas por este gobierno han enfrentado diversas dificultades para su implementación. En el extremo, tanto el seguro de desempleo como la pensión universal se han topado con la renuencia del Senado de la República a ratificar la normatividad que permita su puesta en marcha. Por su parte, si bien los avances de la reforma educativa han sido más consistentes, aún hay entidades (Chiapas, Oaxaca y Guerrero principalmente) en las que ha enfrentado una fuerte oposición por parte del sindicato disidente de maestros (la CNTE), obligando al gobierno federal a suspender de facto (aún no se sabe si de manera definitiva)

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

305

la aplicación de algunas medidas, como la evaluación docente y sus implicaciones en el ámbito laborales.

En lo que respecta a la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH), que en realidad se trata de “una estrategia cuya intervención se basa en la coordinación de programas o acciones entre distintas instancias (y niveles) gubernamentales en torno a espacios territoriales específicos” (Yaschine, Ochoa y Hernández, 2016:425), desde su constitución ha sido objeto de múltiple críticas tanto por las inconsistencias de su diseño y el desfase que presenta con las dimensiones de la seguridad alimentaria que promueve la FAO y los objetivos del Reto Hambre Cero de la ONU (Yaschine, Ochoa y Hernández, 2016), como por la manera tan restrictiva en que define y cuan­ tifica a su población objetivo (Boltvinik, 2016). Considerando su diseño es claro que los efectos sociales que pudiera generar la CNCH dependerán de los logros de una multiplicidad de programas federales (principalmente de Prospera, el Seguro Popular y el Programa de Apoyo Alimentario), así como del empeño que los gobiernos locales pongan en el proyecto.

• Un balance de claro-oscuros durante el gobierno de EPN

Prospera ha logrado una gran cobertura, en 2016 a 6,757,258 hogares, el 85% de su población objetivo (CONEVAL, 2017). Sin embargo, funciona de manera focalizada a través de prueba de medios, establece condicionali­ dades para sus beneficiarios, es de bajo costo, ofrece servicios de baja calidad, es familiarista y es poroso a prácticas clientelares en contextos electorales (Barba, 2016, 2016a).

Las reformas a los principales sistemas de pensiones (IMSS e ISSSTE) no implicaron un avance significativo en la cobertura de las pensiones contributivas, ya que las carencias por acceso a la seguridad social sólo se redujeron de 60.7 a 58.5% en 2014 (CONEVAL, 2015). Son cuestionables los avances en términos de cobertura y de beneficios: en cobertura, en 2013, sólo 41.6% de la población ocupada se encontraba afiliada a algún esquema de seguridad social; y en beneficios, de acuerdo a la Auditoría Superior de la Federación, los futuros pensionados con las reformas tendrán una tasa de reemplazo (promedio ponderado) de únicamente 22.2% (ASF, 2014:74 y 126). Además, persiste una alta estratificación social en este ámbito donde hay una multitud de sistemas disgregados en fondos especiales8 (Valencia, Foust y Tetrault, 2012; ASF, 2014).

8 IMSS, ISSSTE, ISSFAM, trabajadores petroleros y de otras paraestatales como CFE, Compañía de Luz y Fuerza del Centro, Pensiones para la Banca de Desarrollo, para los trabajadores del IMSS y del ISSSTE, para trabajadores de servicio de los estados de la federación y de algu-

306

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

El SP ha ampliado notablemente su cobertura, hasta alcanzar a casi 55 millones de personas en 2016 (81% de la población potencial), pero continúa sin lograr abatir un rezago importante que en 2015 ascendía de 20.5 millones de personas, a quienes no se garantizaba el derecho al acceso a la salud establecido en la Constitución Política de nuestro país. Adicionalmente, el SP agregó un piso intermedio a un sistema de salud muy estratificado, reprodujo la predisposición a ofrecer una cobertura desigual en lo que corresponde a los derechos y el tipo de servicios, el SP continuó con la tendencia a ofrecer servicios de calidad inferior para los más pobres, ubicados al margen de esquemas de empleo formal (Barba, 2016:105-107;CONEVAL, 2015).

En el caso SMNG, aunque se esperaba que redujera gastos de bolsillo 0.5 puntos porcentuales por año, la reducción alcanzada fue de apenas 0.23 puntos, además 63% de los hogares afiliados al sistema realizaron gastos de atención médica a los niños, por lo que el efecto de este sistema está muy lejos de lo esperado (CONEVAL, 2013).

Por lo que respecta a la pensión no contributiva “65 y más” en 2016, aun­ que cubría al 88% de la población objetivo, presentaba caídas en su cobertura y en el presupuesto para financiarlo, y el monto de la transferencia mensual para sus beneficiarios era y sigue siendo insuficiente para cubrir la canasta básica alimentaria, lo que implica mantener a sus beneficiarios en la pobreza extrema (CONEVAL, 2017). Las políticas en cuanto los montos muestran claramente que este programa no es considerado como prioritario: entre 2007 y 2012, a pesar de la inflación, mantuvo la misma cantidad mensual por adulto mayor de 500 pesos; en 2013, ya con EPN, aumentó a 525 pesos y en 2014 a 580; entre 2014 y 2018 ha mantenido el mismo monto de 580. La ya de por sí exigua pensión básica no contributiva ha perdido entre 24 (en relación al IPC) y 28% (en relación al índice de precios de la canasta básica) de poder de compra entre enero de 2007 y octubre de 2017.9 A la misma conclusión (no prioridad) se llega cuando se constata que la propuesta de Ley acerca de esta pensión está archivada en el Poder Legislativo.

Finalmente, la CNCH no rinde mejores cuentas a pesar de haber incluido contextos rurales y urbanos, y de haber precisado sus objetivos (sus­ tituir el abatimiento del hambre por la pobreza extrema alimentaria), su impacto en la reducción de la carencia por acceso a la alimentación es poco nas universidades públicas, etc. Cada uno de ellos con distintos beneficios y algunos con ventajas extremas (Valencia, Foust y Tetrault, 2012; ASF, 2014).

9 Cálculos propios a partir de INEGI (2017) (con base 100 en la segunda quincena de diciembre de 2010) y de los montos de la transferencia indicados en las Reglas de Operación de este programa.

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

307

significativo, pues pasó de 23.3% en 2012 a 21.7% en 2015 (CONEVAL, 2016, 2017).

LOS DESAFÍOS DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR EN MÉXICO Como se verá más adelante, las reformas sociales implementadas en las últimas tres décadas no han contribuido a generar un horizonte donde sea pensable la superación de los problemas de exclusión, desigualdad y pobreza extrema, ni a reducir de manera significativa los grandes déficits en materia de derechos y titularidades sociales que han distinguido a nuestro régimen de bienestar. En este contexto es indispensable desarrollar una agenda social que se funde en el diagnóstico cuidadoso de los retos que hay que enfrentar y que se base en una visión amplia del desarrollo social, articulada con conceptos alternativos como derechos económicos, sociales y culturales que son fundamentales para el desarrollo de una ciudadanía social plena (Ordóñez, 2003).

Los resultados de la política social de los últimos decenios señalan los enormes desafíos que representan para el Estado el fortalecimiento, tanto de las instituciones que conforman la base de nuestro actual sistema de bienestar, como de las acciones frente a la pobreza en México.

El comportamiento de la seguridad social representa un ejemplo destacado de las tendencias de la política social en este periodo. Después de una etapa inicial de fuerte crecimiento entre los años cincuenta y setenta, con el freno del crecimiento sostenido y de la creación de empleos formales en los ochenta y noventa, la cobertura de estas instituciones de protección se ha mantenido estancada en alrededor de la mitad de la población nacional.

Esto ha contribuido a la conformación de una estructura dual (segmentada y jerarquizada) de la seguridad social (Barba, 2010, 2013), que favorece la división de la sociedad en lo que corresponde a la satisfacción de sus necesidades básicas e impide el mejoramiento de las condiciones generales de bienestar.

En lo que se refiere a las iniciativas de combate a la pobreza, la expe­ riencia de los últimos 30 años demuestra que, si bien éstas han jugado un importante papel como medidas compensatorias para millones de mexicanos, al final han tenido poca efectividad como alternativas para superar permanentemente las causas que originan variadas formas de exclusión, marginalidad o pobreza. Como lo hemos observado, las reducciones ligeras o importantes en diferentes indicadores de pobreza, logradas en determinados periodos de la historia reciente, desafortunadamente no se han mantenido en el tiempo, e incluso en algunos momentos de crisis aguda hemos

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CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

presenciado situaciones de retroceso a proporciones que debieron persistir muchos años atrás.

Como se puede apreciar en el cuadro 2, los avances logrados en varias décadas se perdieron simplemente con la crisis de 1994-95; en 1994, la pobreza —medida por los ingresos— alcanzaba a 52.4% de la población y en 1996 ascendió a casi 70%; de esta manera se perdió con esta crisis lo ga­nado en casi 30 años, volviendo a los indicadores de 1968 de acuerdo con Székely (2005). Más recientemente, el incremento de precios de los alimentos y la crisis financiera internacional iniciados en 2008 nuevamente produjo rebotes en los niveles de pobreza, regresándolos a proporciones cercanas a las que había treinta años atrás. Estas tendencias sugieren que la población no pobre y cercana a la línea de pobreza permanece en situaciones de vulnerabilidad, con muy débil inserción a los mecanismos tradicionales de seguridad social y bienestar y puede, con relativa facilidad, caer de nuevo por debajo de esta línea.

La ausencia de un crecimiento sostenido de la economía, la orientación económica hacia los mercados externos con fuerte descuido del mercado interno y la aguda desigualdad en la distribución de los ingresos, son factores que han impedido un avance sustancial en la reducción de la pobreza y en la consolidación de las instituciones sociales. En este marco, la economía no genera los empleos formales vinculados a la seguridad social que se precisan. Así, ¿cómo superar la estructura dual de la política social? Los em­pleos generados no incorporan necesariamente a la seguridad social (Román, 2003). La tendencia más probable, en las actuales condiciones y con la política económica vigente, es el mantenimiento de un porcentaje muy importante de los ciudadanos sin la garantía de la vigencia de los derechos sociales que estas instituciones protegen, a saber: a la salud, a una vivienda digna, a la protección económica contra riesgos en el trabajo y a una pensión por cesantía, vejez o incapacidad laboral.

A la problemática asociada con la precariedad en el empleo habría que añadir las carencias sociales que se derivan de los rezagos en el disfrute del conjunto de los derechos sociales reconocidos (paulatinamente y de manera incompleta) en la Constitución de la República y en la Ley General de Desarrollo Social. Desde esta perspectiva, y de acuerdo con las estimaciones del CONEVAL (2010), en 2008 el 77.2% de la población nacional no tenía acceso al menos a uno de los bienes y servicios que se vinculan con esos derechos; lo destacable es que sólo 18.3% de la población tendría acceso a los servicios básicos y no sería pobre ni vulnerable. En 2016, apenas 22.6% de la población estaba en esta situación de no pobre ni vulnerable; es decir, una reducción promedio anual de apenas medio punto porcentual. A este

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

309

CUADRO 2

PORCENTAJES Y VOLÚMENES DE LA POBLACIÓN NACIONAL, URBANA Y RURAL EN CONDICIÓN DE POBREZA POR INGRESOS: 1950-2014 Año

Nacional Porcentaje

Personas

1950

88.40

23,902,145

1956

83.50

26,840,834

1958

81.30

27,873,633

1963

75.20

30,449,341

1968

69.40

33,095,980

1977

63.80

39,962,886

1984

53.00

39,755,673

1989

53.50

44,765,279

1992

53.10

1994

Urbana

Rural

Porcentaje

Personas

Porcentaje

Personas

46,138,837

44.30

23,140,886

66.50

22,997,951

52.40

47,018,805

41.20

22,194,039

69.30

24,824,766

1996

69.00

63,967,416

61.50

34,665,084

80.70

29,302,332

1998

63.70

60,671,333

55.90

32,403,021

75.90

28,268,312

2000

53.60

52,700,549

43.70

26,202,029

69.20

26,498,520

2002

50.00

50,406,024

41.10

25,656,394

64.30

24,749,630

2004

47.20

48,625,044

41.10

26,485,077

57.40

22,139,967

2005

47.00

48,895,535

38.30

25,066,897

61.80

23,828,638

2006

42.70

46,549,346

35.80

24,300,093

54.60

22,249,253

2008

47.70

53,381,457

40.00

27,884,655

60.90

25,496,802

2010

51.30

58,519,936

45.30

32,414,760

60.70

26,105,176

2012

52.30

61,350,435

45.50

33,327,167

63.60

28,023,268

2014*

53.20

63,817,333

50.50

46,481,282

62.40

17,336,051

* Las cifras de 2014 no son del todo comparables con la serie anterior, ya que se basan en la línea de bienestar definida como parte de la medición multidimensional de la pobreza, y los datos anteriores se calcularon con base en la línea de pobreza patrimonial que usó CONEVAL como medición oficial hasta 2008. Aunque la fuente de los datos de 2014 también contiene las cifras de pobreza de 2016, se decidió no incluirlas en este trabajo debido a los cambios en la metodología de recogida de información de la ENIGH, que alteraron sustancialmente los registros de los ingresos de los hogares, lo que hace inviable su comparación con los datos anteriores, incluidos los de 2014.

FUENTES: de 1950 a 1989: Székely, 2005; de 1992 a 2012: CONEVAL, 2013; y para 2014: CONEVAL, 2017.

310

CARLOS BARBA S., GERARDO ORDÓÑEZ B., ENRIQUE VALENCIA L.

CUADRO 3

PORCENTAJE Y NÚMERO DE PERSONAS SEGÚN EL TIPO DE CARENCIA SOCIAL EN MÉXICO: 2016 Porcentaje

Millones de personas

Rezago educativo

17.4

21.3

Acceso a los servicios de salud

15.5

19.1

Acceso a la seguridad social

55.8

68.4

Calidad y espacios de la vivienda

12.0

14.8

Acceso a los servicios básicos en la vivienda

19.3

23.7

Acceso a la alimentación

20.1

24.6

Población con al menos una carencia social

70.4

86.3

Población no pobre y no vulnerable

22.6

27.8

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar

50.6

62.0

Carencia social

FUENTE: CONEVAL (2017).

ritmo se requeriría más de un siglo para llegar a una situación en la que al menos 80% de la población no fuera ni pobre ni vulnerable.

Para concluir este breve diagnóstico, debemos subrayar el enorme reto frente al que está la sociedad mexicana. Según muestra el cuadro 3, en la actualidad menos del 30% de la población tiene acceso a todos los bienes y servicios sociales básicos, y cerca de la mitad de la población cuenta los ingresos para enfrentar los riesgos sociales y asegurar su bienestar, pero la otra mitad está excluida de ellos. El balance indica que escasamente el 22.6% de la población en México no está en pobreza ni en riesgo de estarlo y que tiene sus necesidades básicas satisfechas. Por ello, sugerimos en este capítulo una serie de propuestas centradas en el marco general de las reformas del Estado y en las acciones tendentes a la consolidación de las instituciones sociales y de los programas de combate a la pobreza en México.

Como guía de nuestras propuestas, partimos de la idea de que el Estado está obligado a garantizar la protección universal de los mínimos de se­ guridad económica (trabajo e ingresos) y bienestar social (servicios) que suponen el pleno disfrute de los derechos sociales consagrados en la Constitución General y reconocidos en la Ley General de Desarrollo Social. Una orientación de esta naturaleza impone al Estado responsabilidades de muy diversa índole: de entrada lo obligan a no descuidar los factores que impulsan el crecimiento y el pleno empleo, pero al mismo tiempo, lo comprometen a transformar ese crecimiento en niveles básicos de bienestar general.

Estos compromisos requieren de una nueva convergencia de las políticas

EL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO EN LA ERA DE LA LIBERALIZACIÓN

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económica y social para: por una parte, generar las condiciones para la crea­ ción de empleos, la igualdad de oportunidades, la retribución justa al esfuerzo individual y, por otra, proporcionar los medios para el desarrollo de las capacidades (educación, salud y alimentación) para el desenvolvimiento de la vida en un entorno digno y saludable (vivienda, infraestructura urbana, etc.), y para enfrentar los riesgos y la vejez: seguridad social (Barba, 2003, 2007, 2016; Ordóñez, 2002, 2003, 2017).

El esfuerzo requerido para universalizar nuestro sistema de protección exige amplios consensos sociales y la disposición del Estado para asumir un programa integral de reformas que hagan posible completar el ciclo crecimiento/desarrollo de manera sostenida. A continuación proponemos algunas reformas que requieren de los consensos aludidos. Éstas se agrupan en tres grandes apartados: a) reformas necesarias en el manejo de la política económica, particularmente aquellas políticas que inciden sobre el crecimiento, la creación de empleos, la reducción de la desigualdad en la distribución del ingreso y el aumento de los recursos públicos; b) reformas indispensables en los ámbitos de la seguridad social (pensiones, salud y vivienda),10 y c) reformas de Estado en lo concerniente a la superación de la pobreza.

Las reformas en el manejo de la política económica Para avanzar en el mejoramiento de las condiciones generales de bienestar y en la eficacia de las acciones de superación de la pobreza, se requieren reformas paralelas en dos grandes líneas de la política económica: reformas que posibiliten un crecimiento sostenido del producto y el empleo durante un largo periodo que permitan la gradual reducción de las desigualdades económicas y regionales; y reformas hacia una nueva estructura fiscal.11 En el periodo de las reformas de mercado, entre 1985 y 2014, el desempeño eco­ nómico ha sido endeble, con apenas un crecimiento anual promedio del PIB per cápita de 0.9% (Valencia, 2018). Con un desempeño económico tan pobre, las posibilidades de generar una política social pobre, limitada, son mayores.

A mayor volatilidad y presencia recurrente de políticas de ajuste tipo choque, menor posibilidad de reducir permanentemente la pobreza y de 10 Desde nuestro punto de vista, una reforma social debe incluir también transformaciones sustanciales en el ámbito educativo que garantice su mayor cobertura y su mejor calidad; así como en el ámbito de la participación ciudadana, que permita el tránsito hacia una concepción de la ciudadanía social con la formalización de mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad de los derechos sociales. En este trabajo solo señalamos estas reformas de manera indicativa.

11 El tema de la reforma fiscal aparece sólo esbozado en este capítulo.

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consolidar la red de instituciones sociales. Los eventos críticos de los años ochenta, noventa y primera década del 2000 han sido particularmente severos para la población en situación de pobreza y vulnerabilidad; la po­breza se incrementó notablemente en estos periodos y la recuperación a los niveles previos a la crisis, por ejemplo la de 94-95, se extendió al menos durante 10 años (Cortés et al., 2002; Comité Técnico de Medición de la Pobreza en México, 2004). De nuevo la crisis generada desde 2008 afectó los indicadores de pobreza. En este marco, se requieren medidas contracíclicas que permitan hacer frente a las caídas del ciclo económico y que protejan a las instituciones sociales de los choques económicos; las polí­ ticas de déficit cero (o con tendencia cero) a toda costa, se convierten fácilmente en políticas procíclicas que agudizan el freno económico. De esta manera se buscaría una nueva y mejor coordinación entre política económi­ca y política social.

En un escenario económico aún precario, es evidente que entre las primeras obligaciones del Estado están las de generar y preservar las condiciones de estabilidad y certidumbre que permitan al aparato productivo crecer a ritmos muy superiores a las tendencias poblacionales. El cum­ plimiento de estas responsabilidades implica, además de sostener los equilibrios macroeconómicos y garantizar certeza jurídica al ahorro y a las inversiones, poner en marcha políticas fiscales y sectoriales activas que incentiven la producción y productividad y, en el contexto de la globalización, ayuden a aprovechar las oportunidades de la integración económica y a evitar al máximo sus perjuicios. No obstante la importancia de estos objetivos, sabemos por experiencia propia que el crecimiento por sí solo no se traduce automáticamente en mejores niveles de ingreso y bienestar para todo el conjunto social. No se trata sólo de crecimiento, sino también del tipo de crecimiento que articule el impulso al mercado interno en un marco global.

Por otra parte, está demostrado que a mayor desigualdad menor posibilidad hay de que las regiones históricamente atrasadas o excluidas alcancen niveles deseados de desarrollo. Latinoamérica es una de las regiones más desiguales del mundo y México no es la excepción; lo que se evidencia con índices de Gini para la distribución del ingreso que han sido superiores a 0.50 (Cortés, 2000; Cortés et al., 2002; Cortés y Vargas, 2017). En México la desigualdad regional es también un severo problema estructural que dificulta la reducción de la pobreza y la distribución más equitativa de los recursos institucionales (PNUD, 2002), desigualdades que se expresan en agudas polarizaciones en indicadores sociales (Secretaría de Salud, 2004:308).

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La experiencia internacional también señala que a mayor desigualdad, mayor lentitud en la reducción de la pobreza (Lustig, 2004). Haciendo un ejercicio de simulación para el caso de México, Lustig y Székely (1997:17) han calculado —considerando un escenario de crecimiento ininterrumpido de 5% anual y manteniendo constante la distribución del ingreso observada en 1994— que sería hasta los años 2033 y 2050 cuando la pobreza extrema y moderada, respectivamente, se erradicarían por completo. En sus palabras: “esto sugiere que es necesario hacer un esfuerzo adicional paralelo al crecimiento económico que garantice que los estratos de me­ nores ingresos tengan mayor acceso a los beneficios del desarrollo”. Lo complicado es que la desigualdad se haya mantenido prácticamente en los mismos niveles durante los últimos decenios: de acuerdo con Coneval, el coeficiente de Gini (ingresos corrientes totales) mostró una reducción entre 2000 y 2004, de 0.480 a 0.455, para posteriormente alcanzar nuevos máximos a partir de 2010 para situarse en alrededor del 0.5 (Coneval, 2017). No es gratuito que, según cálculos de la OECD (2017), en 2015 México se situó como el país más desigual entre los miembros de esta orga­ nización.

Se requiere entonces el impulso de políticas redistributivas de gran alcance que rompan con las inercias estructurales regresivas y no esperar ingenuamente que el mercado genere una mejor distribución de la riqueza.

De acuerdo con una de las recomendaciones centrales de la CEPAL, nin­ gún país puede proponerse garantizar niveles de protección social que no tengan un sustento económico sólido. En otras palabras, “la política social debe concebirse dentro de las posibilidades del desarrollo econó­mico, en tanto los beneficios sociales, para que sean reales, tienen un costo que debe financiarse adecuadamente” (CEPAL, 2000a:79). Sin perder de vista esta referencia, es evidente, considerando la magnitud de los rezagos que subsisten en el acceso a los bienes y servicios básicos en México, que el Estado necesita disponer de una cantidad de recursos significativamente superiores para lograr, en un tiempo razonable, la universalización de los mínimos de bienestar. Desde nuestra perspectiva, el dilema no radica en ajustar las expectativas de desarrollo de la sociedad a la capacidad de financiación actual, sino en proponer fórmulas alternativas de financiamiento para alcanzar gradualmente los niveles de protección que garanticen la integración de todos a los beneficios del desarrollo.

En síntesis, el manejo responsable de las finanzas públicas obliga a diseñar un programa integral de reformas que, sin descuidar las expectativas de crecimiento y los equilibrios macroeconómicos, favorezcan una mayor recaudación, mejoren y transparenten el funcionamiento del aparato de gobierno, se apoyen en decisiones democráticas y, especialmente, adopten

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el principio de solidaridad como norma en el reparto de las cargas fiscales y en el acceso a los recursos y servicios de bienestar. Desde el punto de vista de los ingresos públicos, el resguardo de la solidaridad compromete principalmente a asegurar que la tributación sea progresiva en función de los ingresos individuales o familiares; por su parte, el reconocimiento de este principio en la conformación de los presupuestos obliga a introducir fórmulas de distribución del gasto sensibles a las desigualdades regionales, económicas, étnicas, intergeneracionales y de género que propician el atraso, la pobreza y la exclusión.

Las reformas en los ámbitos de la seguridad social, la salud y la vivienda El reto central es lograr saltos cualitativos en la cobertura (universalidad) y calidad de los servicios de seguridad social (CEPAL, 2006). Para aceptar el reto de proteger el bienestar de la sociedad en nuestro país se requiere del impulso de un conjunto de transformaciones de diversa índole, adaptadas a las particularidades por las que atraviesa cada componente de la política social, pero con el propósito común de ajustar, —como lo propone la CEPAL (2000a:32-33)— el diseño, financiamiento, provisión y regulación de las políticas a los principios de universalidad, solidaridad (distribución progresiva de los costos y acceso a los servicios sin importar las posibilidades contributivas) y eficiencia (capacidad para maximizar los ob­ jetivos sociales con recursos escasos). Como lo afirma este organismo, una reforma de esta naturaleza no contradice la aplicación de criterios de selectividad en la distribución de recursos públicos entre los pobres, pero éstos deben ser entendidos no como una política social en sí misma, sino como “una condición para hacer más eficaz la universalización” (idem:33); tampoco se opone a la participación de agentes privados o la introducción de mecanismos de competencia y mercado, pero en cualquier caso deben estar sometidos a una regulación pública que garantice la eficiencia en el uso de los recursos y favorezca la equidad (idem:89).

Si tomamos en cuenta las limitaciones de nuestro actual sistema de protección social, evidentemente la universalización de un nivel de bienestar en los términos reconocidos en el mandato constitucional, resulta un asunto que por su envergadura y complejidad requiere plantearse en un ho­ rizonte de largo plazo y en concordancia con los avances en materia de empleo y política fiscal. En nuestra opinión, el mayor desafío de la política social radica en la formulación de una estrategia que sea capaz de impulsar cambios institucionales fincados sobre una base financiera sustentable y equitativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusión o de eliminar las restricciones que obstaculizan a millones de ciudadanos el

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acceso a los beneficios del desarrollo (solidaridad). Dadas las dimensiones de este proyecto, debemos esperar que la transformación de las instituciones y de la propia sociedad en el tránsito hacia un Estado de bienestar avanzado, se presente de manera gradual, con mecanismos de progresividad (de acuerdo al enfoque de derechos) y con apego a una adecuada selección de prioridades. No obstante, la gradualidad, como una característica insoslayable del proceso, no debe traducirse en la pérdida de la orientación en torno al objetivo último (universalidad), ni exime de la responsabilidad de diseñar y poner en marcha medidas que impriman velocidad a los cambios y mejoren la rentabilidad, eficacia, productividad y distribución de las inversiones, organizaciones y programas públicos (eficiencia).

Considerando estas directrices, a continuación plantearemos brevemente tres reformas de política social que, a nuestro juicio, resultan prioritarias para cubrir vacíos, mejorar su funcionamiento y acercar sus fines al principio de universalidad.

• Reformas de los sistemas pensionarios de la seguridad social

Con la reforma liberal a la seguridad social impulsada en la década de los noventa, la federación se propuso romper con el régimen solidario in­ter-generacional (también llamado “de reparto” o “de bolsa común”) que permitía pagar las pensiones en curso y, con sus excedentes, cubrir parte de la expansión física requerida por el seguro de enfermedades y mater­ nidad (SEM), es decir, lo requerido en el sector salud. De acuerdo con la postura oficial, la aplicación de esta medida era urgente debido a que este sistema entraría, en un futuro no muy lejano, en una etapa crítica al confluir dos factores: los crecientes déficits del SEM y la reducción del superávit del seguro de pensiones debido al envejecimiento de la población.

Anticipándose a estas tendencias, la reforma tuvo como objetivo central sustituir el viejo esquema de reparto por el SAR, estableciendo que las aportaciones a los fondos de pensiones fueran depositadas en cuentas individuales únicas, las cuales se supone generarán, a lo largo de la vida pro­ ductiva del trabajador y con la administración de entidades privadas, los recursos para el sostenimiento de cada pensionado.

A la nueva legislación se le atribuyeron cualidades de muy diverso tipo.

Entre otras cosas se decía que permitiría: aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y su disponibilidad para las necesidades de la producción; mejorar las condiciones de protección social previstas en la ley anterior; hacer frente a los desequilibrios inherentes al sistema de reparto; y eliminar las desviaciones provocadas por el movimiento de recursos hacia necesidades sociales distintas a las de la jubilación. No obstante, para

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la mayoría de los estudiosos del tema, el panorama que se proyecta no es nada prometedor (Ham, Ramírez y Valencia, 2008). Por un lado, los fondos radicados en las entidades privadas han regresado a las arcas gubernamentales convertidos en deuda pública interna, lo cual representa un serio obstáculo para cumplir con el propósito de apoyar a las actividades produc­ tivas. Por otra parte, en lo que se refiere a sus efectos sobre los montos de las pensiones y de las prestaciones económicas derivadas de otros riesgos, la situación aún es incierta, pero no se alcanza a vislumbrar una mejo­ ría importante, y está claro que la nueva Ley ha endurecido las condiciones para tener derecho a estos ingresos. Si bien las cuentas individuales administradas por las AFORES se han incrementado notablemente, de tal manera que a junio de 2008 eran ya 41 millones de cuentas registradas, no todas ellas estaban activas; dada la movilidad laboral, los trabajadores no cotizan todas las semanas de su trayectoria salarial. Soto (2008:43) calcula que de los 36 millones de afiliados en mayo de 2006, sólo 37% estaban realmente cotizando. Con la reciente crisis de 2009 y los problemas de empleo que generó, a inicio de 2011, de las poco más de 41 millones de cuentas registradas en las Administradoras de Fondos para Retiro, sólo cerca de 50% (21.7 millones) estaban activas.12 Ante estos problemas de baja cobertura de las pensiones contributivas, recientemente se han incorporado nuevos programas de “pensiones” para adultos mayores tanto en secretarías de Estado (Secretaría de Desarrollo Social), como en diversos gobiernos locales. Son las pensiones no contributivas que se han ido expandiendo notablemente en los últimos años, pero sin duda los más importantes han sido el de la Ciudad de México, como pionera, y el Programa 70 y más del gobierno federal por su alcance. El pri­ mer programa que se convirtió en ley fue en la Ciudad de México; a partir de una fuerte polémica en torno a este programa y a su experiencia, se han ido generando nuevos programas: en total dieciocho entidades fe­ derales cuentan ya con un programa o ley para los adultos mayores, que incluyen transferencias monetarias en forma de pensiones alimenticias o hu­manitarias, asistencia alimentarias, ayudas o estímulos económicos y becas. En general, a excepción del caso mencionado, se trata de programas pequeños en el resto del territorio nacional (Valencia y Foust, 2010). El Programa 70 y más (actualmente Pensión para Adultos Mayores) logró en 2014 una cobertura cercana a los 5.5 millones de personas; sin embargo, se trata de sólo un programa, no de una ley de derecho social e implica exclusivamente una transferencia mensual de 580 pesos (disminuida en Información de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) en El Universal, 2 de febrero de 2011.

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términos reales en cerca de una cuarta parte de su poder de compra entre 2007 y 2017). Es importante destacar que la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores aprobada en 2002 (con modificaciones en 2006) no incorporó el derecho a una pensión básica, y que hay una clara desvincu­ lación orgánica tanto entre los seguros para el retiro como entre éstos y los programas de pensiones no contribuitvas. Es importante el incremento en la cobertura de estos esquemas no contributivos, pero no han transitado hacia la vigencia de una pensión básica universal.

Podemos esperar que un número cada vez mayor de personas entre a la vejez en una situación de desprotección o de débil protección. Para dar una idea de la magnitud de este problema cabe mencionar que en 2016 sólo 44% cuenta con acceso a la seguridad social o recibe algún tipo de pensión contributiva o asistencial (Coneval, 2017). Además, quienes tienen derecho a una pensión con el esquema previo a las reformas (es decir, en régimen de “beneficio definido”) en promedio obtendrán una tasa de reemplazo cercana al 60%, mientras que quienes están en régimen de “contribución definida” (pensiones reformadas) sólo lograrán 22.4% en promedio (ASF, 2014:155); de estos últimos, un porcentaje importante ni siquiera logrará obtener una pensión de un salario mínimo. Un reconocimiento implícito a esta problemática (al fracaso de la reforma pensionaria en cuanto garantía de una pensión digna) es la fuerte campaña que se ha iniciado en el gobierno de EPN para promover el ahorro voluntario en las cuentas individuales inscritas en las AFORES. En este panorama resulta prioritario rectificar la actual legislación y mejorar el funcionamiento del sistema pensionario. Entre las medidas que requieren un tratamiento urgente están: el aumento paulatino de la cuantía de las pensiones mínimas a niveles que garanticen una existencia digna; la promoción de una mayor capitalización de los ahorros mediante la reducción de los costos de administración y su aplicación en inversiones productivas; el establecimiento de disposiciones ante un mal desempeño de los mercados financieros, por ejemplo “fijando una tasa mínima de rendimiento real”) (Ham, 2003:273-275); la generación y aprobación de una Ley de pensión básica universal (a partir de los programas y leyes ya existentes); y, en general, la instauración de garantías para la protección económica de cualquier individuo que haya perdido “sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (Naciones Unidas, 1948: artículo 25). En este último punto destaca como una iniciativa a considerar la aprobación del seguro de desempleo, cuya propuesta se encuentra congelada en el Senado de la República junto con la Ley de Pensión Universal impulsadas por el actual gobierno.

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• b) Reformas que propicien la unificación de los sistemas de salud

En lo referente al impacto de la reforma de la seguridad social sobre los servicios de salud observamos que, efectivamente, la salida de los fondos para el retiro dentro de la estructura financiera del IMSS causó un desequilibrio de tal magnitud que obligó al Estado a incrementar su participación de aproximadamente 5% en 1995 a más de 42% de los ingresos que se esperaba captaría directamente este instituto en 1998, con lo cual se cubriría el total de las pensiones en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad, invalidez, vida, guarderías, entre otras prestaciones sociales (SHCP, 1997). Sin duda, estas aportaciones ayudaron a evitar la crisis financiera del IMSS y, por lo menos, a sostener los compromisos adquiridos con sus derechohabientes en aspectos claves del bienestar, como son el cuidado médico y las pensiones actuales. No obstante, esta recomposición financiera apenas ha servido para restituir los fondos perdidos por la reforma, lo que, aunado a las tendencias decrecientes de la masa salarial y del empleo formal, difícilmente podrá contribuir a mejorar los servicios de salud y a expandir la oferta; incluso, con las nuevas disposiciones para el financiamiento del seguro de enfermedades y maternidad, que reducen la aportación de patrones y trabajadores en más de 30% del total asegurado, al pasar de 94.4 a 62.5% de participación. Hay quien predijo un déficit en un tiempo no muy lejano que obligará a limitar estos servicios (Guzmán, 1996:11). Además, el costo fiscal de la reforma, incluyendo la aportación al nuevo seguro de retiro (26.1%), representa una erogación 12 veces superior a la que hubiera correspondido aportar al Estado con la legislación anterior, es decir, un gasto anual equivalente al 1.1% del PIB (SHCP, 1997:6-7).

Estos costos han afectado la estructura del gasto en salud dentro del gasto programable. En 1995, antes de la reforma, la participación porcentual del gasto en salud con respecto al gasto programable era del 21.0%, ese porcentaje se repartía de la siguiente manera: 14.5% correspondía al IMSS, 3.8% al ISSSTE y 2.7% a la Secretaría de Salud. Para el año 2001 el gasto en salud alcanzó su mayor porcentaje con respecto al gasto programable, 26.8%, ese porcentaje se repartió de la siguiente manera: 17.3% correspondió al IMSS, 4.9% al ISSSTE, 1.9% a la Secretaría de Salud y 2.7% al nuevo Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), creado ese año y destinado a las entidades federativas como parte del proceso de descentralización. Para 2008 el gasto en salud disminuyó como porcentaje de gasto programable a 25.6%, ese porcentaje se repartió de la siguiente manera: 15.0% correspondió al IMSS, 4.5% al ISSSTE, 3.8% a la Secretaría de Salud y 2.5% al FASSA. El incremento en el porcentaje correspondiente a

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la Secretaría de Salud es atribuible en gran medida a la creación del Seguro Popular, de hecho para 2009 y 2010, dentro de los gastos del Ramo 12 que corresponden a la Secretaría de Salud, el gasto programado para el Seguro Popular representaba (respectivamente) 48.6 y 58.6% del total (CEFP, 2007, 2010).

Ante el fracaso del aseguramiento voluntario al IMSS establecido en 1995 (Guzmán, 1996:9), la Federación instauró el llamado Seguro Popular de Salud, el cual fue institucionalizado a través de la Reforma a la Ley General de Salud de 2004. En términos de cobertura la reforma parecería exitosa, ya que la cobertura se ha incrementado notablemente (en 2014 ya había llegado a 57.3 millones de personas). Sin embargo, deben tomarse en cuenta las numerosas críticas que se han hecho al SP por la baja calidad de los servicios que ofrece, sobre todo en las entidades más pobres y por la acentuación de la segmentación del sistema de salud; el panorama indica que el SP no contribuye a una genuina universalización del derecho a la sa­ lud (Barba, 2010; Valencia y Foust, 2010; CONEVAL, 2014).

Ante las deficiencias del SP y el incremento notable de la segmentación y jerarquización en el sistema de salud, nos parece que urge emprender una revisión de las bases de funcionamiento de lo que se ha dado en llamar el “sistema nacional de salud”, con la intención de identificar y eliminar las restricciones e ineficiencias que han impedido universalizar el derecho social a una atención médica oportuna y de calidad. En nuestra perspectiva, además de la obvia escasez de recursos, las instituciones que integran a este sistema (IMSS, ISSSTE, ISSFAM, SS, SP, DIF e institutos estatales y de empresas públicas) incurren en ineficiencias administrativas y de planeación al operar dentro de esquemas de coordinación limitados, los cuales están orientados básicamente a establecer acciones conjuntas en materia de prevención (en campañas de vacunación o de planificación familiar, por ejemplo).

Una alternativa de solución integral a esta problemática sería la conforma­ ción de un verdadero sistema único de salud que elimine los compartimentos determinados por la capacidad contributiva de los individuos y actúe en función de las necesidades sociales generales; debería evitarse una integración institucional con derechos a la baja (criterio del paquete básico o Seguro Popular), sino con los derechos garantizados en las instituciones de seguridad social. Estamos conscientes que un proyecto de esta magnitud no sería posible sin el consenso y colaboración de todas las agencias involucradas en los ámbitos federal y local, así como de la anuencia y participación de los trabajadores y empresarios que contribuyen con una parte del sostenimiento de la seguridad social; tampoco tendría viabilidad si no se garantiza a los derechohabientes una provisión de mayor calidad y la per-

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manencia del otro conjunto de prestaciones a las que tienen derecho (guarde­ ría, centros recreativos, actividades culturales, etc.). Con la reforma del régimen de pensiones, por lo menos se anula uno de los principales obstáculos para la unificación del sector, en la medida en que ahora todas las instituciones tienen como misión central el cuidado de la salud; también debido a ella, el Estado ha tenido que aumentar sustancialmente su aportación a la seguridad social con fondos provenientes de la tributación general, lo cual fortalece las posiciones en favor de la solidaridad. Una reforma de esta envergadura requerirá sin lugar a dudas un acuerdo fiscal apropiado.

En ningún otro espacio de la intervención social del Estado se requiere de los niveles de concurrencia, negociación, financiamientos y compromisos sociales y públicos para concretar cambios como el que se propone para la política de salud. Debido a ello, la construcción de un sistema de sanidad único debe plantearse en el marco de un gran acuerdo nacional y de un programa de reformas de largo plazo que considere, como lo sugirió en su momento López Acuña (1993:240-241), cubrir pasos intermedios con el propósito de obtener “una creciente socialización de la atención para la salud”, y entre los cuales destacaríamos: la formulación de un modelo nacional de atención que incluya la prestación de servicios integrales, ofrecidos con la misma calidad para todos y cuya cobertura se vaya ampliando gradualmente; la unificación financiera del sistema; la regionalización de los servicios; la promoción de la coordinación interinstitucional para evitar duplicaciones de esfuerzos, instalaciones y gastos; la creciente unificación de las instituciones de salud; la eliminación de las barreras de acceso a los servicios; y el impulso a una reforma fiscal que garantice mayores fondos a estos renglones para alcanzar la satisfacción de las necesidades de toda la población.

• c) Reformas que permitan el acceso a una vivienda digna

Al igual que sucede en la política de salud, la acción habitacional del Es­tado se ha orientado a cubrir casi exclusivamente las necesidades de la población protegida por la seguridad social o con capacidad de pago. Los estratos de bajo ingreso han recibido sólo en forma marginal y con una tendencia decreciente, algún tipo de ayuda para la construcción o el mejoramiento de sus viviendas. Además, a partir de 1989, con las medidas de liberalización, la intervención pública adoptó una posición complementaria respecto del financiamiento bancario y de las posibilidades económicas de cada familia, reforzando las características de un mercado inmobiliario altamente segmentado e inaccesible para la mayoría de los mexicanos. La

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quiebra técnica del sistema bancario nacional, producida por la crisis de 1994-1995, que llevó a muchos acreditados a devolver las viviendas o a declararse insolventes y a los bancos a prácticamente suprimir los créditos hipotecarios (que pasaron de casi 130 mil otorgados en 1992 a sólo 764 en 1999), pone en duda la eficacia de esta opción como ordenadora de la polí­ tica dentro de un marco regulador prácticamente abierto.

De acuerdo con Coulomb (2010): El Estado se retira de su función de promotor y gestor de los programas de vivienda para entregarla al mercado, reservándose en ciertos casos la posibilidad de fijar las reglas del juego y la competencia entre los promotores/ constructores, cuando éstos utilizan para sus promociones inmobiliarias recursos de los organismos públicos de vivienda. […] el Estado mexicano dejaba de ser constructor para limitarse a las tareas de financiador (en ciertos casos) o de simple orientador y facilitador.

En los últimos años, las instituciones públicas han tenido que recuperar presencia en este sector, a fin de cubrir parte del vacío generado por el colapso del sistema bancario. Sin embargo, el balance general muestra que la intervención del gobierno no evitó la concentración de los recursos en los sectores de población tradicionalmente privilegiados. Analizando la estructura de las inversiones según lo ejercido por los principales organismos públicos, comprobamos que la participación de aquellos que tienen la misión de atender a la población de menores ingresos (FONHAPO, Sedesol e institutos estatales) fue del 4.7% del financiamiento disponible en 2014, en tanto que los institutos vinculados a la seguridad social (INFONAVIT y FOVISSSTE) gastaron el 48.3% del total; adicionalmente, un 45.5% se distribuyó entre los sectores medios de ingreso a través de entidades financieras como SHF, SOFOLES y la banca comercial y de desarrollo, y el restante 1.5% fue ejercido por “otras entidades”13 con un perfil de beneficiarios alta­ mente disímbolo (Peña, 2015:169).

La experiencia reciente de nuestro país en este sector pone en entredicho la eficacia de las medidas de liberalización y cuestiona la confianza irrestricta en “la mano invisible” del mercado como la mejor alternativa para distribuir los recursos en la sociedad. Como se pudo comprobar, la desregu­ lación del sistema financiero privado contribuyó a su propia quiebra y, al final, el rescate nuevamente corrió por cuenta de la hacienda pública. Ante estos resultados y a la luz de la persistencia de grandes rezagos y desigualDebemos aclarar que en el Anexo Estadístico del Tercer Informe de Gobierno de Peña (2015:169) se agrupa en “otras entidades” a una gran cantidad de entidades tan diferentes como los institutos de empresas paraestatales (PEMEX y CFE por ejemplo), las Fuerzas Armadas y los programas de la Sedesol (Vivah, 3x1, etcétera).

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dades en el acceso a una vivienda digna, es indispensable que el Estado reasuma la responsabilidad de regular el mercado inmobiliario; por un lado, ajustando la disponibilidad crediticia a las expectativas de crecimiento económico e imponiendo a los bancos normas que reduzcan los riesgos en los créditos hipotecarios otorgados a sectores de ingreso medio y alto y los obliguen a conceder una parte de los fondos para la construcción de viviendas de interés social; y, por otra parte, fortaleciendo con equidad la capa­ cidad financiera de los organismos públicos.

En este último aspecto resultará de particular importancia dar continuidad y reforzar los programas dirigidos a las familias de menores ingresos que no tienen ninguna posibilidad de acceder a los circuitos financieros pri­ vados, del FOVI o de la seguridad social. Entre estos podemos destacar: créditos baratos para el mejoramiento o edificación de viviendas, lotes con servicios, vivienda progresiva, regularización de la tenencia de la tierra, construcción de infraestructura y provisión de servicios urbanos básicos (agua, drenaje y electricidad), impulso a la autoconstrucción, desarrollo de tecnologías de materiales y de construcción, producción y dotación de insumos, proyectos de regeneración urbana y ambiental, etc. En todos estos casos, las acciones deben estar adaptadas a las necesidades en el medio urbano y rural y a las particularidades regionales, e incorporar la participación de las comunidades y de los gobiernos locales en las decisiones, admi­nis­ tración y operación de los programas.

La reforma de Estado en las acciones gubernamentales frente a la pobreza La génesis histórica de las acciones gubernamentales de combate a la pobreza en una forma focalizada se dio en los años setenta. Es en este periodo cuando las autoridades reconocen que el largo periodo de crecimiento no fue suficiente en lo que se refería a la reducción de la pobreza a pesar que ésta había descendido en los años sesenta, aún subsistían grandes rezagos.

Además del crecimiento se requería de acciones públicas frente a este fenómeno social. Inician entonces las generaciones diversas de programas de gran envergadura en el combate a la pobreza, que se suceden prácticamente sexenio tras sexenio, con la única interrupción en la administración de Miguel de la Madrid: Pider (Luis Echeverría), Coplamar, IMSS-Coplamar y Sam (José López Portillo), Pronasol (Carlos Salinas) y ProgresaOportunidades-Prospera (Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Enrique Peña Nieto), en­tre los principales (Ordóñez, 2017).

De las últimas seis presidencias han surgido cinco programas nacionales de combate a la pobreza. A pesar de esta “profusión” de programas y del in­

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cremento de la cobertura de los más recientes (Oportunidades, 70 y Más, Seguro Popular, Cruzada contra el Hambre, entre otros), el avance en la reducción de la pobreza en los últimos tres decenios ha sido reducido: a partir de las metodologías de línea de pobreza (véase cuadro 2), la pobreza se habría reducido de 80 a 50% entre 1950 y 2002, y a un poco más de 42% en 2006, pero a partir de 2008 sobreviene un repunte que alcanza a situarse en 2016 en proporciones por encima del 53%, es decir, retrocede a los niveles observados 30 años atrás.

Mucho se ha hablado recientemente de la eficiencia del programa Progresa-Oportunidades-Prospera. En este marco, reconociendo los desafíos y de que nos encontramos frente a una tarea de largo plazo, es muy importante analizar y discutir lo que ha estado sucediendo con este programa después de ya dos décadas de experiencia. Este Programa ha sido objeto de particular atención de organismos internacionales, académicos nacionales e internacionales, organizaciones ciudadanas y estudiantes de posgrado, es ya uno de los programas sociales sobre los que más se ha escrito e investigado en el país, de tal manera que no es fácil elaborar un estado de la cuestión sobre las diferentes investigaciones, evaluaciones y publicaciones al respecto (Valencia, 2003, 2008; Ordóñez, 2015). En síntesis, puede decirse, que del fuerte rechazo inicial de fines de los noventa o de la defensa a ultranza del diseño de Progresa, se ha pasado a una etapa que reconoce la com­plejidad del tema y se han abierto amplias avenidas de discusión y proposición. En el marco de estas discusiones, evaluaciones y balances pre­ sentamos las siguientes propuestas: a) Se requiere impulsar un verdadero pacto social para la superación de la pobreza, que permita la generación de una política social de Estado. Las acciones de combate a la pobreza serían sólo una parte de esta política social de Estado. b) Una política social de Estado requiere (con apoyo en la actual Ley de Desarrollo Social) de condiciones legales que la posibiliten, por ejemplo: • La consolidación de programas transexenales e intergubernamentales (municipios, estados y federación).

• El establecimiento de presupuestos multianuales para la superación de la pobreza, lo cual daría certidumbre a los programas dirigidos a la población pobre.

• La consolidación de medidas anticíclicas para la superación de la pobreza: la volatilidad económica afecta especialmente a los pobres. En los presupuestos multianuales se pueden especificar medidas emergentes ante las crisis (semejantes a las acciones del Fonden).

• Una parte de los ingresos extraordinarios del sector público (ingresos petroleros o ingresos tributarios por encima de lo calculado) y una

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parte de los ingresos normales del sector público podrían canalizarse por ley a la constitución de un Fondo de Desarrollo (Fondes), que se utilizaría para enfrentar las situaciones emergentes nacionales y para apoyar a las regiones más rezagadas del país. Para la canalización de estos fondos podrían utilizarse la infraestructura de Prospera, en lo que se refiere a transferencias extraordinarias a los hogares pobres y los programas de desarrollo acordados con los estados y municipios.

• La creación de una ley de básicos de bienestar, que eleve a rango de derecho social los mínimos acordados en el marco constitucional y de progresividad con horizontes definidos hacia la universalidad.

Prospera y el Seguro Popular podrían ser la base de arranque para el ejercicio de esta ley. La ventaja de una ley de esta naturaleza es que permite la progresividad de las acciones y la acción ciudadana (defensa de derechos, de la transparencia y de la rendición de cuentas). Por otra parte, no sería imposible la vigencia de esta ley dados los presupuestos de Prospera que se acercan al 0.5 del PIB; se requeriría conso­ lidar la inversión en el sector salud para hacer posible la atención universal acordada en el Seguro Popular y la paulatina equiparación de sus niveles de calidad a los de la seguridad social. Además, se vincularía institucionalmente la acción frente a la pobreza con la consolidación del sistema de bienestar, en el enfoque de la universalidad. Las transferencias de Prospera podrían ser la base inicial de un ingreso ciudadano universal integrado en esta ley; podrían transformarse las transferencias de condicionadas en un derecho a un ingreso básico. c) Una política social de Estado requiere de la consolidación de las instituciones sociales, de tal manera que se garantice la atención universal a la salud. Como ya se mencionó, una alternativa posible es la eventual constitución futura de un sistema único de atención a la salud. Es indisociable la acción frente a la pobreza de la consolidación de las instituciones so­ciales (incluyendo por supuesto su consolidación financiera y superación de riesgos de quiebra). d) Una política social de Estado requiere de la vigencia de una pensión mínima universal para los adultos mayores; si no se atiende a los ancianos, en el futuro próximo los pobres extremos mayores de 65 años irán aumentando en forma considerable. Esta pensión también podría estar asociada a una dinámica de derecho a un ingreso ciudadano. De esta manera, Prospera y la Pensión Básica se consolidarían como la base programática para garantizar una Ley de Básicos (constitucionales) de Bienestar, que debería estar asociada a la consolidación de las instituciones de seguridad social.

Se asociaría derecho a un ingreso y a la atención a la salud.

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e) Por último, una política de Estado frente a la pobreza debe incluir un cambio en la política salarial con aumentos reales al salario mínimo. Actual­ mente, el ingreso por remuneraciones al trabajo representa cerca de 70% de los ingresos totales de los hogares, y la pérdida del poder de compra de los salarios mínimos que se viene observando desde la década de los ochenta pone a las familias en situación de vulnerabilidad, aun estando sus proveedores económicos en condiciones de empleo en el mercado formal.

A MANERA DE CONCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE CONSTRUIR UNA NUEVA COALICIÓN SOCIAL PARA LA REFORMA SOCIAL DEL ESTADO

El reto ahora es fortalecer el eje democrático más allá de la ciudadanía política, a través de la construcción de derechos sociales universales que permitan diseñar políticas públicas cuyos referentes sean ciudadanos individuales, capaces de exigir sus derechos; así como rearticular las políticas económica y social, pero ahora para activar el empleo formal, incrementar la calidad del empleo para recuperar su papel como factor de integración social y de acceso a derechos, y para garantizar mínimos de bienestar universales, así como redes de seguridad y programas focalizados para actualizar los derechos sociales de quienes se encuentran en la “tierra de nadie”, al margen de la protección de las instituciones públicas.

El desafío es entonces construir una coalición social incluyente, porque no es posible la realización de reformas sociales de la envergadura aquí mencionada sin la existencia de un ensamble de actores, de una coalición que las posibilite. En este terreno las organizaciones obreras, los partidos políticos, las organizaciones populares y demás organizaciones de la sociedad civil, los funcionarios estatales, los empresarios, las instituciones internacionales, las elites tecnocráticas, los ministros de finanzas, etc., son los elementos centrales en esta tarea.

En la historia de los países que sirvieron de modelo para desarrollar una tipología de los regímenes de bienestar estricta (residual, conservador y universal) o ampliada (mediterráneo o japonés, o regímenes en países en desarrollo), hay ejemplos de distintas coaliciones sociales que permitieron la construcción de sistemas de bienestar. En algunos casos se puede hablar de reformas desde arriba donde las elites estatales son fundamentales para instaurar la matriz de bienestar;14 en otros la influencia de las or14 Tal es el caso, por ejemplo, de la instauración del seguro social en Alemania a finales del siglo XIX, que dio pie a lo que actualmente se conoce como el modelo bismarckiano. También el caso norteamericano.

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ganizaciones obreras y la conformación de un área de expertos fue fun­ damental;15 en otros más, coaliciones integradas por partidos social demócratas, sindicatos y propietarios rurales permitieron establecer un sistema universalista,16 en algunos casos coaliciones encabezadas por la democracia cristiana y apoyadas por organizaciones obreras y trabajadores rurales permitieron el establecimiento de sistemas corporativos17 (Esping-Andersen, 1990; Huber y Stephens, 2001; Skocpol, 1987, 1995).

De igual forma, en nuestro país sólo será posible un cambio como el que aquí proponemos si somos capaces de construir una coalición para realizar la reforma social del Estado. Dicha coalición no debe verse únicamente como una coalición política de gobierno, sino como una articulación de actores alrededor de objetivos sociales aceptados por todos. El eje de la coalición de Estado debe ser un nuevo pacto social, una agenda abierta para alcanzar metas comunes, independientemente de las alternancias políticas.

Un buen ejemplo es la construcción del sistema de protección inglés después de la Segunda Guerra Mundial. Cabe recordar que la propuesta social más importante para el periodo de paz fue el Reporte Beveridge (1942), que recomendaba la creación de un sistema de seguridad por contribuciones para todos los ciudadanos, contra la enfermedad, desempleo y envejecimiento; promovía el mantenimiento del pleno empleo para asegurar que la seguridad social funcionara adecuadamente y proponía un servicio universal de salud. Como es sabido, durante los años cuarenta la propuesta de Beveridge fue aceptada tanto por los laboristas como por los conservadores, y la construcción del sistema de seguridad inglés fue garantizada por un amplio consenso social (Hill, 1997:25-29).

En este sentido, puede decirse que en el caso mexicano es indispensable establecer los puntos mínimos de acuerdo entre los distintos actores sociales para enfrentar los retos que hemos mencionado. Los retos de la reforma social de Estado son de tal envergadura que es imprescindible un amplio pacto social (CEPAL, 2006), que concretice lo que la sociedad está dispuesta a invertir (reforma fiscal) para garantizar los derechos sociales básicos y que fortalezca y amplíe el proceso democrático.

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16 Es el caso de los países escandinavos después de la Segunda Guerra Mundial.

17 Es el caso de Alemania, Austria y los Países Bajos.

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IMPLANTAR EL INGRESO CIUDADANO UNIVERSAL EN MÉXICO PARA SUPERAR LA POBREZA Y HACER FRENTE A LA AUTOMATIZACIÓN

JULIO BOLTVINIK*

INTRODUCCIÓN El presente ensayo se propone argumentar a favor de la puesta en práctica en México del Ingreso Ciudadano Universal (ICU), una transferencia monetaria universal, incondicional y suficiente (TMUIS). Las razones para emprender este paso tan importante son dos: el capitalismo está llegando a su fin, está alcanzando su límite objetivo, porque una sociedad centrada en el trabajo pagado es incompatible con la automatización. Ésta es la materia de la sección 2. Antes, en la sección 1 se presenta la segunda razón: después del fracaso de las transferencias monetarias condicionadas y focalizadas que en nuestro país se han aplicado sobre todo con los nombres sucesivos de Progresa, Oportunidades y Prospera (POP), la única vía para eliminar la pobreza es el ICU, pues la primera razón para su implantación muestra que la vía del pleno empleo está cerrada. En la sección 1 se presenta. En la subsección 1.1. se describen dos antecedentes de este planteamiento para México: una iniciativa de reforma constitucional para establecer el derecho al ICU y una tesis sobre el mínimo vital de la SCJN. En la subsección 1.2 se describe como se han venido creando las condiciones de legitimidad de una TMUIS en México. En la subsección 1.3 se presenta, en palabras de sus evaluadores, el diagnóstico del fracaso del POP. Por últi­ mo, la subsección 1.4 aborda, a manera de conclusión, la ruptura de la liga ingreso-trabajo y su asociación con otras rupturas. Las secciones 2 y 3 abor­ dan la descripción de la automatización y sus consecuencias en el planeta globalizado, así como las propuestas para enfrentar el fenómeno, donde aparece el ICU como la única propuesta consistente. El ensayo concluye * Profesor-investigador de El Colegio de México.

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JULIO BOLTVINIK

con una breve reflexión sobre la posibilidad de implantar el ICU en sólo un país. Argumento que el país pionero puede tener ventajas indudables.

NECESIDAD DE IMPLANTAR EN MÉXICO EL DERECHO AL INGRESO CIUDADANO UNIVERSAL

Iniciativa de Reforma Constitucional y Tesis de la SCJN Erik Ollin Wright (EOW), sociólogo marxista, en Envisioning Real Utopias (Visualizando utopías reales; Verso, Londres, 2010) ejemplifica con las Cooperativas Mondragón, Wikipedia, presupuestos urbanos participativos y con el Ingreso Básico Incondicional (IBI), lo que llama Utopías Reales que po­ drían promover los objetivos igualitarios “asociados con la idea del socialismo” y que “dan cuerpo a alternativas emancipatorias” (p.1). Respecto al IBI, que aquí he llamado ICUSI, dice (entre otras cosas) que: Tiene potencialmente profundas ramificaciones para una transformación democrática e igualitaria del capitalismo: la pobreza se elimina, el contrato laboral se acerca a un contrato voluntario, puesto que todos pueden optar por no llevarlo a cabo; las relaciones de poder entre trabajadores y capitalistas se vuelve menos desigual, pues los trabajadores, en efecto, tienen un fondo incondicional de huelga […] (p. 5).

La diputada Araceli Damián, del grupo parlamentario de Morena, presentó —en abril de 2016 y nuevamente en septiembre de 2017, ante el pleno de la Cámara de Diputados— una iniciativa (suscrita por ella y su compañera de bancada Norma Xóchitl Hernández) para añadir el siguiente párrafo al Art. 4° Constitucional que crea el Derecho al ICU (cito la nueva versión): Toda persona, desde su nacimiento, tiene derecho a un ingreso ciudadano universal. El Estado garantizará su cumplimiento a través de transferencias monetarias, cuyo valor será suficiente para que todas las personas alcancen un nivel de vida de austeridad digna. La Ley establecerá los montos, periodicidad y mecanismos de entrega, así como el programa para su puesta en práctica de manera gradual.

El párrafo quedaría ubicado después del que establece el Derecho a la Alimentación (“Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará”), y antes que el que establece el Derecho a la Salud (“Toda persona tiene derecho a la protección

IMPLANTAR EL INGRESO CIUDADANO UNIVERSAL EN MÉXICO

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de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud”). El párrafo que la iniciativa adiciona no sólo define el sujeto obligado del derecho (el Estado) como lo hace el referido a la alimentación, sino que establece el cómo: una transferencia monetaria. El referido a salud no define ni el sujeto obligado ni el cómo. En el artículo transitorio Cuarto de la iniciativa, se establece una estrategia de ampliación de la cobertura hasta universalizarla. Para ello se definen dos fases, cada una de 20 años. En la primera se otorgaría un ingreso suficiente sólo para alimentarse adecuadamente (al que se llama Ingreso Ciudadano Universal Alimentario, ICUA, por un monto de 1,765 pesos mensuales por persona (a precios de 2016). Esta fase se divide en cuatro quinquenios que van cubriendo sucesivamente a los siguientes grupos de edad o sexo: 1) mayores de 65 años y menores de ocho a 17 años, de ambos sexos; 2) menores, de ambos sexos, de cero a siete años; c) mujeres entre 18 y 64 años; 4) hombres de 18 a 64 años. La segunda etapa se refiere al “Ingreso Ciudadano Universal Pleno” que comprendería otros 20 años de expansión, dejando que en la Ley reglamentaria se precise el procedimiento para llegar a la cobertura total y el monto de la transferencia que finalmente deberá alcanzarse que el artículo transitorio define como un Ingreso Ciudadano comple­ to, donde se contemple el total de las necesidades humanas a un nivel satisfactorio, bajo un principio de austeridad digna.

La subsede de la CEPAL en México y el Instituto Belisario Domínguez del Senado, organizaron el Seminario Internacional “Renta Básica y Distribución de la Riqueza”, que se celebró del 19 al 21 de abril de 2016 en instalaciones del Senado. En él sostuve que el momento histórico del ICU ha llegado. En la mesa en la que participé, Pablo Yanes, coordinador de investigación de la subsede Regional de la CEPAL en México y Presidente del capítulo mexicano de la BIEN (Basic Income Earth Network), leyó y distribuyó un texto muy significativo que fortalece la idea de que el momento histórico del ICU ha llegado. Él también sostuvo: la Tesis Aislada (Constitucional) 172545 de 2007 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, titulada “Derecho al Mínimo Vital”, que dice: El derecho constitucional al mínimo vital cobra plena vigencia a partir de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución General y particularmente de los artículos 1o., 3o., 4o., 6o., 13, 25, 27, 31, fracción IV, y 123. Un presupuesto del Estado Democrático de Derecho es el que requiere que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los gobernados participen activamente en la vida democrática. De esta forma, el goce del mínimo vital es un presupuesto sin

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el cual las coordenadas centrales de nuestro orden constitucional carecen de sentido, de tal suerte que la intersección entre la potestad Estatal y el entramado de derechos y libertades fundamentales consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este parámetro constituye el contenido del derecho al mínimo vital, el cual, a su vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Así, este derecho busca garantizar que la persona —centro del ordenamiento jurídico— no se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses, por importantes o valiosos que ellos sean (Amparo en revisión 1780/2006. Lempira Omar Sánchez Vizuet. 31 de enero de 2007. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.

Tomado de Semanario Judicial de la Federación, novena Época, p. 793; <http://200.38.163.178/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?id=172545 &Clase=DetalleTesisBL#>).

Un derecho para el cual las condiciones de viabilidad han llegado Vivimos en una época de rupturas conceptuales y reales que nos preparan para las rupturas radicales que el Ingreso Ciudadano Universal (ICU) requiere y significa. Hace 30 o 40 años, sobre todo en México, resultaba inconcebible que las políticas públicas dirigidas a combatir la pobreza en­tregaran dinero a los pobres. En la tradición del Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (Pider), de la primera mitad de los años setenta; de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) en la segunda mitad de los setenta y principios de los ochenta; y del Pronasol, a finales de los ochenta y principios de los noventa, pensábamos que lo que el gobierno federal tenía que hacer eran inversiones (u otorgar créditos) que aumentaran la productividad agrícola (irrigación, caminos, silos), mejoraran las condiciones de vida (escuelas, clínicas, agua potable, créditos para vivienda subsidiados) o que subsidiaran la producción agrícola vía precios bajos de fertilizantes, insecticidas y semillas, y garantizaran un precio atractivo de compra de las cosechas. Los pagos en efectivo estaban reservados para ser entregados a los jubilados o a quienes por estar enfermos o discapacitados no podían trabajar. O para las becas a estudiantes, sobre todo de posgrado. En Europa y en Estados Unidos, y en algunos países de Sudamérica, sin embargo, los pagos en efec­

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tivo ya tenían una larga tradición para los ‘grupos merecedores’ (viejos, niños, viudas, etc.). De esta manera, cuando el Progresa se crea, en 1997, fue un shock para mí y para otros que trabajan en los temas de pobreza y política social. Nos preguntamos si tenía sentido combatir la pobreza con transferencias monetarias (TM) a los pobres.

Si se analizan los programas anteriores, siempre los apoyos a los pobres habían sido a cambio de algo: en el Pider, de trabajo directo en las obras del programa; en Coplamar se exigió a las comunidades la realización de cierto número de jornadas de trabajo comunitario a cambio de servicios médicos y medicinas gratuitas; en Pronasol se exigía la creación de comités que organi­ zaban la mano de obra que era la contribución de la comunidad a las obras.

No es extraño, pues, que en el Progresa las TM fuesen condicionadas (TMC) a que los niños asistiesen a la escuela y que todos, especialmente mujeres e infantes, asistieran a las clínicas. Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y Focalizadas (PTMCF) a hogares en pobreza extrema se replicaron en muchos países de AL por impulso del Banco Mundial, que puede ser concebido, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como el verdadero diseñador de este modelo de “combate a la pobreza”, cuyo prestigio internacional duró poco. El BID financió el primer PTMCF del que haya registro, en Honduras, en 1990: Programa de Asignación Familiar (PRAF). Pero todo esto viene a cuento porque el Progresa logró un triunfo conceptual: logró que aceptáramos que no está mal dar dinero a los pobres. Nos familiarizó con la idea de las TM desligadas de la seguridad social, es decir TM no contributivas, y las legitimó. Pero todavía esa legitimidad venía atada a que fueran focalizadas a la pobreza extrema y condicionadas a una cierta conducta del receptor. Señala Pablo Yanes en su artículo “¿De las transferencias monetarias condicionadas al ingreso ciudadano universal?” (Acta Sociológica, Nº 70): […] al margen de la focalización y de las condicionalidades, las transferencias monetarias no contributivas pagadas con recursos fiscales han obtenido una condición de legitimidad y naturalidad en las políticas públicas, por lo que cada vez se discute menos la transferencia monetaria en sí misma y, en cambio, los puntos de debate son sus coberturas, montos, así como la per­ tinencia o no de la focalización y de las condicionalidades (p. 134).

Al respecto, Hanlon, Barrientos y Hulme (2010) en libro de título significativo, dicen: A pesar de los escépticos, los investigadores han encontrado una y otra vez que las TM otorgadas a porciones significativas de la población, transforman las vidas de los receptores. Países desde México a Sudáfrica y a Indonesia

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están dando dinero directamente a los pobres y descubriendo que lo usan sabiamente, para mandar sus hijos a la escuela, para iniciar un negocio y para alimentar a sus familias. Las TM funcionan especialmente bien cuando el dinero es otorgado a grandes grupos de personas, fácilmente identificables (Contraportada y p. 165).

En un artículo en “Estudios críticos del desarrollo”, UAZ, 2012, señalé: Los PTMCF requieren la pre-existencia de servicios básicos universales. No pueden tener éxito a menos que se apoyen en redes de servicios universalistas. No se pueden condicionar las TMCF a la asistencia a la escuela y a las clínicas si éstas no existen. Por esto el Progresa-Oportunidades excluye todas las localidades que carecen de clínica o escuela (p. 23).

En el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), al comienzo del gobierno de AMLO, se puso en marcha el programa de pensión alimentaria para adultos mayores de 70 años, que después se convirtió en un derecho instituido por Ley y se redujo la edad a 68 años. Las TM otorgadas a todos los adultos mayores residentes en el DF tiene dos características contrastantes con las TMCF: son universales e incondicionales. Es decir, son transferencias monetarias incondicionales y universales (TMIU). Por la edad de los derechohabientes se trata de una pensión de jubilación no contributiva, universal e incondicional. Algo similar se hizo con los discapacitados. El rechazo inicial (Fox llegó a decir que llevaría a la quiebra del Estado) fue se­guido —poco después— ante su gran éxito político, por su pronta imitación por el gobierno federal en las áreas rurales del país (Programa 70 y más). Casi de golpe y porrazo se legitimaron las TMIU, aunque todavía restringidas a grupos de personas merecedoras (tercera edad, discapacitados). Todas las TM rompen con la liga trabajo-ingresos, que es la regla cen­ tral del capitalismo o sistema centrado en el trabajo pagado. Pero las TMC sustituyen el trabajo con asistencia a la escuela o a las clínicas, manteniendo así una liga tareas-ingresos. Por ejemplo, eso pasa con las becas y con el seguro de desempleo, donde la tarea que deben cumplir es estudiar o buscar trabajo. La ruptura es total con las TM incondicionales. Con la pensión universal a adultos mayores, la ruptura entre trabajo e ingresos ya no se sustituye por ninguna tarea, es la incondicionalidad radical, pero todavía restringida a grupos merecedores.

Al crearse el seguro de desempleo en los países del centro, se legitimó la ruptura trabajo-ingresos cuando las personas no podían trabajar contra su voluntad. Se aceptó que la falla no era una falla individual sino sistémica y, por tanto, que era justo que fuese la sociedad en su conjunto la que carga-

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se las consecuencias de la falla. Si el desempleo crónico y el empleo precario e inestable (ambos crecientes), que caracterizan nuestra época, no son fallas individuales sino resultado de los logros tecnológicos del capitalismo que —de manera generalizada— remplaza el trabajo humano (manual e intelectual) por la automatización total; si el trabajo formal, estable, durante tres o cuatro decenios, y luego la jubilación pagada, ya no será el futuro de la mayoría, el ICU es la única solución.

El fracaso del Progresa-Oportunidades-Prospera (POP) refuerza la necesidad del ICU Los objetivos del POP, que es un programa de transferencias monetarias condicionales y focalizadas (TMCF), son: a) reducir la pobreza extrema (PE), “rompiendo su transmisión intergeneracional”; b) hacer un uso “eficiente de los recursos”, focalizando las TMCF sólo a hogares en PE, y c) elevar la educación (capital humano) de los beneficiarios (mediante las con­di­cio­na­ lidades del POP) a fin de que al terminar sus estudios obtengan sa­larios más elevados y salgan de la PE. La evidencia disponible es que ninguno de ellos se ha alcanzado a pesar de su amplia cobertura (más de seis millones de hogares en 2017). El POP inició en 1997 cubriendo a 300 mil familias. Para 2001 lo recibían ya 3.2 millones de familias. En 2017, cifras oficiales señalan que cubre a seis millones de familias, casi 30 millones de personas, una cuarta parte de la población nacional. El programa permitió reducir, hasta cierto grado, la intensidad de la pobreza de los hogares beneficiados, pero muy pocos dejaron de ser pobres, por lo cual la incidencia (H) de la pobreza en 2014 (último año en el que se pueden hacer mediciones comparables) seguía siendo casi igual que en 1992, con cualquier método con el que se la mida. En efecto, la H (PE) del Coneval era de 21.4% en 1992 y de 20.6% en 2014. Mientras su H (P) era 53.1% en 1992 y 53.2% en 2014. Las mediciones del Método de Medición Integrada de la Pobreza (MMIP) reportan valores de H (PE) de 58.8 en 1992 y 56.5% en 2014, mien­tras las H (P) son de 76% y 76.2 por ciento.1 Araceli Damián, como parte de su argumentación a favor del ICU, simuló los efectos del POP en la pobreza que mide el Coneval. Sus resultados se expresan en el cuadro 1. Como se aprecia, dichos efectos son muy reducidos. Ello se explica por dos razones.

Para mayores detalles sobre la evolución de la pobreza en México, y la explicación de la razón de que no podamos medirla después de 2014, véase mi capítulo denominado “Pobreza creciente y estructuras sociales cada vez más desiguales en México hasta 2014. Después de 2014: nos dejan sin datos para medirla”, en el volumen 11 de esta colección.

1

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CUADRO 1

% DE P Y PE POR INGRESOS 2014, CONEVAL, CON Y SIN TRANSFERENCIAS DEL POP Sin transferencias monetarias

Con transferencias monetarias

Reducción por las transferencias

H(P)

54.20

53.20

1.00

H(PE)

23.00

20.60

2.40

FUENTE: cálculos de Araceli Damián (inéditos).

En primer lugar, por el muy bajo monto de las transferencias monetarias que son de 824 pesos mensuales por hogar y $175 por persona, en promedio. En segundo lugar, por los altos errores de focalización, tanto el error de inclusión (EI), que consiste en incluir en el POP hogares que no están en PE, como el de error de exclusión (EE) que ocurre cuando un hogar en PE no es incluido en el programa. Araceli Damián calculó ambos errores en 2014: el EI fue del 52%, porcentaje de hogares incluidos en el POP que no están en PE, 20% ni siquiera están en P y 32% que si están en P, pero no en PE. El EE fue todavía más alto: 59% de los hogares que vivían en PE en el país no están incluidos en el POP. Reforzando lo dicho antes sobre el fracaso del POP, podemos añadir que después de diez años del POP, en 2007-2008, los evaluadores del mismo no encontraron evidencia de mejoras laborales de beneficiarios del programa, sólo escasa mejora educativa y nula movilidad social, por lo cual concluyeron que el objetivo central del POP —romper la transmisión intergeneracional de la pobreza— no se cumplía. En su evaluación cuantitativa sobre el impacto en empleo, salarios y movilidad social, Rodríguez y Freije (2008) señalan que: “Los jóvenes encuestados en localidades beneficiarias de Oportunidades se encuentran en una posición menos favorable que sus similares en zonas rurales en general”, y que “En términos de mejora de hijos respecto de sus padres, no se encuentra que haya algún efecto im­ portante”. Por su parte, González de la Rocha (2008) señala que “Los jóve­ nes más escolarizados en todas las microrregiones estudiadas, pero sobre todo en Chiapas y Oaxaca, son los que se suman a las huestes de emigrantes rurales y los menos escolarizados son los que se quedan a residir y trabajar en sus lugares de origen”. Ibarrarán y Villa (2010) revisaron la ronda 2008 de evaluaciones del POP y sintetizan sus hallazgos de la siguiente manera (abrevio adicionalmente): Behrman et al. informan de los impactos de largo plazo en menores que recibieron beneficios del PPO desde que el programa empezó y que tenían 36 meses de edad o menos entonces. Encuentran efectos positivos en las

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pruebas psicológicas de Strengths and Difficulties Questionnaire (SDQ) y Wechsler Abbreviated Scale of Inteligence (WASI), que son pruebas de pro­blemas de conducta y emocionales, la primera, y de inteligencia, la segunda. Pero no encontraron ningún otro efecto positivo en diversos indicadores de capital humano como aprendizaje, logro educativo o nutrición. Parker y Behrman, en términos de logros educativos encontraron sólo un impacto significativo (del 5%) en habilidades de escritura para niñas de 17 a 21 años y en matemáticas del 5.4%. En general los logros educativos son descritos por los autores como desalentadores. Mancera et al. analizaron resultados de pruebas educativas de conocimientos y habilidades. Los resultados muestran que los beneficiarios del POP tienen más bajo nivel de logros que los no beneficiarios en escuelas similares del mismo tipo de escuelas, y que este resultado se obtiene tanto entre indígenas como no indígenas, y que las niñas obtienen mayores logros que los niños. Más de 30% de los beneficiarios de primaria carecen de habilidades lingüísticas básicas y 55% de los beneficiarios egresados de la tele-secundaria carecen de habilidades lingüísticas básicas y de comprensión de lectura. Los resultados de esta evaluación constituyen una situación sombría que enfatiza la necesidad de intervenciones públicas complementarias.

Ibarrarán y Villa concluyen que la preocupación existente sobre el hecho que los beneficiarios del POP no están obteniendo empleos productivos y de buena calidad no debe sorprender, puesto que la creación de empleos en el sector formal de la economía fue nula en México entre 2000 y 2006.

Resulta claro [concluyen] que la impresionante acumulación de años de escolaridad no está acompañada con mejorías en el mercado de trabajo. El empleo asalariado, asociado con mejores resultados en términos de actividades generadoras de ingresos en las áreas rurales, decreció significativamente, mientras aumentó el trabajo familiar.

La ruptura trabajo-ingreso es inevitable dadas otras rupturas ya efectuadas La conclusión a la que he llegado, que el ICU es la única solución ante los éxitos tecnológicos del capitalismo, que se aceleran exponencialmente, y que de manera generalizada van remplazando el trabajo humano (manual e intelectual) por sistemas automatizados, requiere contextualizarse, pues forma parte (y es causa) de otras rupturas. Antes de ver las otras rupturas rei­ teremos que las transferencias monetarias (TM), que rompen la liga trabajo-ingreso, se han legitimado a los ojos de la opinión pública en México, primero las condicionadas (que remplazan el trabajo con otras tareas que

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le exigen al beneficiario) y focalizadas (a la pobreza extrema), y luego las incondicionales y universales que hasta ahora sólo han sido vistas como legítimas en México cuando se otorgan a grupos “merecedores” (ancianos, discapacitados, niños, etc.). El salto que falta es la generalización de su legitimidad a los grupos no merecedores. Si la liga ingreso-trabajo es tan vieja como la maldición que Jehová impuso a la especie humana al expulsarla del paraíso: “ganarás el pan con el sudor de tu frente”, el acceso a in­ gresos sin trabajo sigue predominando cuando los beneficiarios son sólo “grupos de pobres merecedores”. El seguro de desempleo, instituido en el primer mundo como consecuencia de la Gran Depresión de los años treinta, sin embargo, incluyó a los “varones adultos de cuerpo sano” que, involuntariamente, hubiesen perdido el empleo. Se vuelven temporalmente merecedores, pero se les exige que muestren su voluntad de trabajar buscando activamente trabajo, y el pago tiene un límite temporal. Esta última barrera se está rompiendo en algunos países como Finlandia, Suiza, Holanda, que están avanzando hacia la implantación del ICU para toda la población o, al menos, debatiéndolo ampliamente.

El cambio tecnológico había roto —desde el siglo XIX, pero sólo fue visible para el genio de Marx, y ahora lo es para casi todos— la liga trabajoriqueza. Los capitalistas producen bienes y servicios para la venta con el propósito de obtener ganancias. En la teoría económica hegemónica e incluso en la marxista, donde las dos ligas que están rotas (o rompiéndose al menos), trabajo-ingreso y trabajo-riqueza se manejan como si no hubiesen cambiado y, por tanto, suponen que para producir más riqueza los empresarios necesitan invertir más, y que ello no sólo creará más capital fijo sino también más empleos. Por tanto, suponen que el crecimiento económico, medido por los aumentos en el PIB, genera más empleos. Estas tres variables estarían, por tanto, asociadas en el tiempo: a más inversión, más empleos y más riqueza creada. Sin embargo, en la medida que la economía se está automatizando, mucho más allá de lo que previó Marx, la inversión moderna es en robots, software y similares que generan muy pocos empleos y que, crecientemente, desplazan empleos existentes. Para dar un ejemplo, Caminos y Puentes Federales de Ingresos ha estado automatizando parcialmente el pago en sus autopistas y puentes de pago. Si invierten más, comple­tarán la automatización (como se hizo desde el principio en los segundos pisos de la Ciudad de México) y desplazarán muchos miles de trabajadores. La ruptura trabajo-riqueza lleva pues a la ruptura de la liga inversión-em­pleos y crecimiento-empleos. Cuando en una fábrica, tienda u oficina se requiere reponer la maquinaria, no se la sustituye con maquinaria similar, sino con sistemas más automatizados, aumentando la producción y eliminando empleos.

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La consecuencia más destacada de la expulsión del paraíso es que ahora el Homo sapiens tiene que obtener sus alimentos trabajando, sudando. Fueron expulsados del mundo de la abundancia al de la escasez. Trabajar, por tanto, se convirtió en elemento central de la ética judeo-cristiana (trabajar seis días a la semana y descansar el séptimo). No trabajar se volvió sinónimo de ser vago y vicioso. Pero la automatización hace que una proporción creciente de los adultos no pueda conseguir empleo formal estable y que, por tanto, no pueda cumplir con la ética del trabajo, volviéndola inapli­ cable. Como dijo André Gorz: Se ha instalado un nuevo sistema que tiende a abolir masivamente el “trabajo”. Restaura las peores formas de dominación, subyugación y explotación al forzar a cada uno a pelear contra todos los demás para obtener el “tra­bajo” que está aboliendo. Pero no es la abolición del trabajo el principal reproche que hay que hacerle al capitalismo, sino el pretender perpetuar, como obligación, como norma, como fundamento irremplazable de los derechos y la dignidad de todos, ese mismo “trabajo”, cuyas normas, dignidad y posibilidad de acceso tiende a abolir (Miserias del presente. Riqueza de lo posible, Paidós, 1998, p. 3).

AUTOMATIZACIÓN Y FIN DEL TRABAJO ASALARIADO El capitalismo, en su incesante búsqueda de mayores ganancias, revoluciona constantemente las técnicas de producción. Ha generado tres revoluciones industriales: la Primera Revolución Industrial del siglo XVIII centrada en el carbón y la máquina de vapor y sus múltiples aplicaciones en las fábricas y en el transporte ferroviario y marítimo; y la Segunda Revolución Industrial del siglo XX centrada en el petróleo, el motor de combustión interna, la electricidad y el teléfono. En ambas revoluciones, la producción en la industria, la agricultura y la minería se transformó en gran medida. Las máquinas reemplazaron una proporción importante del trabajo humano directo. En muchas ramas de la industria, los trabajadores se convertían cada vez más en supervisores de la maquinaria automática. Pero esta maquinaria se basaba exclusivamente en principios mecánicos que tienen límites.

Por el contrario, la Revolución Científica y Técnica (RCT), iniciada hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, introdujo la cibernética, la tecnología de la información, la inteligencia artificial y la robótica. Desató una espiral de desarrollo tecnológico que puede denominarse la Tercera Revolu­ ción Industrial, que cubre todas las actividades productivas. Estas revoluciones han llevado a una gigantesca sustitución del trabajo humano, primero por la maquinaria mecánica y ahora por lo que Richta et al. (1968) llamaron

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complejos de producción autónomos. La estabilidad del capitalismo es muy fácilmente sacudida por la disminución de los salarios y/o el empleo, lo que disminuye la demanda efectiva y conduce al sistema a las crisis, ya que la producción no puede ser vendida. Heilbroner (1995:XII-XIII) nos recuerda que el cambio tecnológico redujo la proporción de la mano de obra agrícola de 75% en 1850 a sólo 3% en 1990, y luego redujo el empleo en la industria: entre 1960 y 1990, en la industria manufacturera la producción continuó creciendo, mientras que el número de puestos de trabajo se redujo a la mitad. Estas reducciones fueron compensadas por un aumento del empleo en los servicios, que pasó de tres a 90 millones de personas entre 1870 y 1990. Pero como en la industria, en los servicios también la tecnología crea empleos con una mano y los destruye con la otra. “Estamos em­ pujando la relación entre las máquinas y el trabajo más allá de los difíci­les ajustes de los últimos doscientos años”, concluye Heilbroner, “hacia una nueva relación sobre cuya configuración sólo podemos decir que será muy diferente del pasado” (1995:XIII). Se refiere a una anécdota de la historia del pensamiento económico: “En 1817, el famoso economista David Ricardo escribió que la cantidad de empleo en una economía no tendría consecuencias, siempre y cuando la renta y las ganancias, de las que fluía la nueva inversión, no disminuyeran”. ¿Realmente ?, contestó Simonde de Sismondi […] En verdad entonces, no hay nada más que desear que el rey, permaneciendo solo en la isla, al girar constantemente una manivela, pudiera producir, a través de los autómatas, toda la producción de Inglaterra. El libro abridor de mentes de Jeremy Rifkin es acerca de un mundo en el que las corporaciones han tomado el lugar de los reyes, girando manivelas que ponen en marcha autómatas mecánicos, eléctricos y electrónicos que proporcionan los bienes y servicios de la nación (op. cit., XI).

No hay suficientes nuevas actividades intensivas en mano de obra, mercantilizadas y lucrativas, para crear suficientes nuevos empleos asalariados para compensar aquellos que se pierden debido a la automatización. Aunque esta transformación puede tardar décadas en producir todas sus consecuencias, ha estado contribuyendo en silencio a la crisis, el estancamiento, el desempleo, el subempleo, la generalización del empleo precario (el precariado como lo llama adecuadamente Guy Standing, 2009), la pobreza y el hambre. Pero las consecuencias completas pueden venir antes que el momento en que un alto porcentaje de la población en edad de trabajar haya sido desplazado por la automatización. Como ha afirmado Martin Ford (2009:108-109), replicando el tipo de análisis de las expectativas que Keynes hacía tan bien:

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A medida que la automatización comienza a eliminar puestos de trabajo en una gama cada vez más amplia de industrias y ocupaciones, sus impactos claramente no van a mantenerse en secreto […]. A medida que un porcenta­ je creciente de la población está expuesto a pruebas directas de la ocurrencia de pérdidas de empleo, muchas personas comenzarán a experimentar un nivel muy elevado de estrés y preocupación. Frente a esto, los individuos tomarán la acción obvia: reducirán el consumo, tal vez de forma bastante dramática, y tratarán de ahorrar más en previsión de un futuro muy incierto […] si en […] las próximas décadas hubiese una fusión general de creencias que sugiera que el carácter básico de la economía ha cambiado hasta tal punto que los empleos pueden no estar disponibles -o al menos serán muy difíciles de obtener […] si esto ocurriera en una masa crítica de los consumidores […] podríamos estar claramente empujados en un escenario muy oscuro […] casi con toda seguridad se precipitaría una espiral económica dramática a la baja.

Como resultado del avance imparable de la automatización, el capitalismo caerá en crisis cada vez más severas hasta que se vuelva completamente inviable. Esto es lo que un distinguido grupo de científicos liderado por Robert Oppenheimer —constituido como el Comité Ad Hoc sobre la Triple Revolución— apuntaba hace más de cincuenta años cuando publicaron una carta abierta al presidente de Estados Unidos en el New York Times, que argumentaba que las ciber-tecnologías estaban forzando un cambio en la relación entre ingreso y trabajo, e instaron al presidente y al Congreso a “con­ siderar garantizar a todos los ciudadanos, como cuestión de derecho, un ingreso adecuado”. Su texto (Oppenheimer et al.) dice: La continuidad del vínculo entre ingresos y empleo como el único sistema de distribución importante de demanda efectiva —para otorgar el derecho a consumir— actúa ahora como freno principal de la capacidad casi ilimitada del sistema cibernético de producción (<https://www.marxists.org/history/etol/ newspape/isr/vol25/no03/adhoc.html>).

Compárese la frase en cursivas con las palabras de Marx en el prólogo a la Contribución a la crítica de la economía política (de 1859): En una determinada etapa de desarrollo, las fuerzas productivas materiales de la sociedad entran en conflicto con las relaciones de producción existentes […].

De formas de desarrollo de las fuerzas productivas estas relaciones se convierten en sus grilletes.

En respuesta a la solicitud del Comité presidido por Oppenheimer, el presidente Kennedy decidió establecer una Comisión Nacional de Auto-

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matización, que fue creada por el presidente Johnson. Publicó su informe en 1965. La Comisión argumentó que la tecnología reduce el número de puestos de trabajo, no el trabajo. Rifkin (1995:83) comenta que ésta es también la opinión del Comité Oppenheimer: Si la economía produce trabajo sin trabajadores, como sugieren ambas partes, entonces sería necesaria alguna forma de intervención gubernamental para proporcionar una fuente de ingresos, de poder adquisitivo, al creciente número de trabajadores desplazados por la tecnología. Pero finalmente, la Comisión Presidencial concluyó que el desplazamiento tecnológico de los trabajadores era una con­ dición necesaria y temporal engendrada por el progreso.

Rifkin (2003:27) predijo que el siglo XXI se enfrentaría con el fin del trabajo de masas. Éste es el punto antropológico donde estamos. Tenemos una revolución tecnológica que puede crear un renacimiento o una gran agitación social. Podemos dar un salto hacia adelante para la generación de sus hijos o podemos tener años, décadas y generaciones de inestabilidad e inquietud.

La opción renacentista la podemos relacionar con textos de Marx y Richta et al. Marx (1975[1867]:497) cita a Aristóteles y luego a Antípatro: Si todas las herramientas, soñaba Aristóteles, obedeciendo nuestras órdenes, pudieran ejecutar la tarea que les corresponde, al igual que los artefactos de Dédalo que se movían por sí mismos, o los trípodes de Hefesto que se dirigían por propia iniciativa al trabajo sagrado; si las lanzaderas tejieran por sí mismas […] ni el maestro artesano necesitaría ayudantes ni el señor esclavos. ¡Y Antípatro, poeta griego, saludó la invención del molino hidráulico para la molienda del trigo, esa forma elemental de toda la maquinaria productiva, como liberadora de las esclavas y fundadora de la edad de oro!

En La civilización en la encrucijada (1968:35-36, 133-137), Richta et al. sostienen: A lo largo de las últimas décadas, el desarrollo impetuoso de la ciencia y la técnica ha comenzado a desbordar los límites de la revolución industrial…

Los instrumentos de trabajo superan los límites de las máquinas mecánicas y asumen funciones que los convierten, en principio, en complejos autónomos de producción […]; el aspecto subjetivo de la producción, invariable durante siglos, se modifica: desaparecen progresivamente las funciones de la producción directa realizadas por la fuerza de trabajo simple; la técnica va suplantando al hombre en las funciones directas de ejecución, de manutención, de manipulación y, finalmente, de regulación […] Nuevas fuerzas productivas sociales penetran en el proceso directo de producción; la principal

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es la ciencia y sus aplicaciones técnicas […] La originalidad del aún incipiente movimiento, lo que le confiere una dimensión nueva y lo define como revolución científico-técnica, está en que sacude toda su estructura elemental al modificar radicalmente el lugar ocupado por el hombre. Asegura el triunfo del principio automático en el más amplio sentido del término […]

(Richta et al., 1968:35-36).

Mientras el “tipo predominante de obrero en la producción industrial mecanizada es el del obrero-operario manejando máquinas o atrapado en el engranaje de la cadena”, la automatización compleja va cada vez más lejos, liberando al hombre de su participación directa en el proceso de producción, de su papel de simple ‘engranaje’ en el sistema de máquinas y le ofrece, como contrapartida, el de promotor, creador y dirigente del sistema técnico de producción” (Richta et al., 1968:135).

Podemos esperar que el proceso de la RCT absorberá el trabajo industrial simple tradicional, que no constituye una necesidad interna para el hombre, sino que viene impuesto por una necesidad externa. Por otra parte, una vez que el hombre cesa de producir las cosas que las mismas cosas pueden producir en su lugar, se abre ante él la posibilidad de consagrarse a una actividad creadora que movilice todas sus fuerzas, que tienda a la investigación de vías nuevas, a la expansión de sus capacidades. Yo añadiría: al florecimiento humano.

La difusión general de este tipo de actividad humana marcará de hecho la superación del trabajo. En efecto, una vez que las formas materiales de la actividad humana le dan el carácter de manifestación activa de sí, la necesidad externa, determinada por la necesidad de subsistencia, cede su lugar a la necesidad interna del hombre; en ese momento, la actividad humana se convierte en una necesidad del hombre, que existe para sí y le enriquece; entonces desaparece la contradicción abstracta entre el trabajo y el placer, entre el trabajo y el tiempo libre: la actividad humana se confunde con la vida (Richta et al., 1968:136-137).

Rifkin (2003) reconoció que las industrias de la confección y electrónica eran los últimos mercados laborales baratos responsables del crecimiento en el mundo en desarrollo, pero añadió que “los ingenieros alemanes han automatizado la costura y que rápidamente nos dirigimos a la producción automatizada de componentes electrónicos”. Se preguntó qué pasaría en el Sur Global cuando estas ramas también se automatizaran. Un año antes de que Rifkin publicara The End of Work, Aronowitz y Di Fazio publicaron The Jobless Future en el que argumentan que: A medida que los expertos, los políticos y el público toman conciencia de los nuevos problemas asociados con los cambios críticos en la economía […] la solución que plantean es siempre la misma: empleos, empleos, empleos.

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La tesis central de este libro es que si los empleos son la solución, estamos en un gran problema. El objetivo de este trabajo es sugerir soluciones políticas y sociales que nos lleven a una dirección en la que esté claro que los empleos ya no son la solución, que debemos encontrar otra manera de asegurar un nivel de vida justo para todos (1994:3-4).

Rifkin (1995:141-157), reconociendo que las computadoras pueden entender el habla, leer textos y realizar tareas previamente realizadas por seres humanos, pronostica una nueva era en la que los servicios estarían cada vez más automatizados. No sólo los servicios personales rutinarios sino también los servicios más complejos están siendo asumidos por máquinas inteligentes. El comercio al por menor también está siendo automatizado.

El uso de códigos de barras mediante el aumento de la eficiencia de los cajeros —el tercer puesto más importante en los servicios en Estados Unidos (1.5 millones)— eliminará muchos puestos de trabajo. Las cajas de auto check-out aparecen en los supermercados, amenazando los trabajos de los cajeros, como ya sucedió en los estacionamientos. El comercio al por menor era la esponja que absorbía el desempleo (Rifkin 1995), esto ya no es cierto. Las excepciones son los sectores de educación y salud donde los datos disponibles muestran para Estados Unidos que estos siguen creando empleos.

Rifkin en su nuevo libro de 2014 (2014:121) vuelve al tema del fin del trabajo: Big-data, analítica avanzada, algoritmos, Inteligencia Artificial (AI) y robótica están reemplazando el trabajo humano en las industrias manufactureras, los servicios y los sectores del conocimiento y entretenimiento, Lo que condu­ ce a la perspectiva muy real de liberar a cientos de millones de personas del trabajo en la economía de mercado en la primera mitad del siglo XXI.

Dice Rifkin que en 1995 su mensaje cayó en gran medida en oídos sordos, pero ahora (2014) los economistas están tomando nota (Rifkin, 2014: 122-23). Añade: Hoy fabricas (casi) sin trabajadores operadas por programas de cómputo, son cada vez más la norma, tanto en los países altamente industrializados como en los países en desarrollo. Muchos le echan la culpa de la pérdida de empleos de cuello azul a la reubicación de la manufactura a mercados laborales baratos como China. El hecho es que algo con mayores consecuencias ha ocurrido. Entre 1995 y 2002, 22 millones de empleos manufactureros fueron eliminados en la economía mundial, mientras que la producción mundial aumentó en más del 30 por ciento en todo el mundo... Los fabricantes que

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durante mucho tiempo han dependido de la mano de obra barata en sus instalaciones de producción chinas están trayendo la producción de vuelta a casa con robótica avanzada que es más barata y más eficiente que sus trabajadores chinos […].

Como reconoce Rifkin (2014:128), después de la Gran Crisis Financiera: […] se ha producido un auge de publicaciones que advierten el impacto de la automatización en los puestos de trabajo […] y su mensaje de un mundo próximo sin trabajadores comenzó a llamar la atención en los medios, las redes sociales, e incluso genero algunos comentarios de políticos, investigadores de think tanks, economistas y el presidente Barack Obama.

Martin Ford, en The Lights in the Tunnel (2009), vincula el avance de la tecnología con la crisis actual (2009:6); muestra su preocupación ante el rechazo de los economistas de la idea de que la tecnología desplaza trabajo humano, descarten a quienes se preocupan por el desempleo tecnológico como neo-luditas y hayan acuñado el término falacia neo-ludita (2009:4748). Tiene muy claro el papel del mercado de trabajo en el capitalismo: La realidad es que la economía de libre mercado, como la entendemos hoy en día, simplemente no puede funcionar sin un mercado de trabajo disponible. Los empleos son el principal mecanismo a través del cual los ingresos —y por lo tanto el poder adquisitivo— se distribuye a las personas que consumen todo lo que produce la economía. Si en algún momento las máqui­ nas son capaces de asumir permanentemente una gran parte del trabajo que ahora realizan los seres humanos, entonces eso será una amenaza para el propio fundamento de nuestro sistema económico. Esto no es algo que se resolverá por sí mismo (2009:5).

Ford percibe, correctamente en mi opinión, que el off-shoring es un preludio a la automatización (2009:56-57): “[…] muchos puestos de trabajo que actualmente están siendo reubicados serán, en el futuro, completamente automatizados”. “El off-shoring es la ola pequeña que te distrae. La automatización es la ola más grande que no ves venir”.

Brynjolfsson y McAfee (2012; 2014) proporcionan pruebas adicionales sobre el impacto de la automatización en la eliminación de empleos. Por ejemplo, muestran claramente que el crecimiento del empleo se ha desacelerado constantemente desde la década de 1940.

La población de los Estados Unidos creció en 30 millones en la última década, por lo que tendríamos que crear 18 millones de puestos de trabajo sólo para mantener la proporción de la población ocupada observada en el año

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2000. En lugar de eso, no hemos creado casi ningún empleo, reduciendo la proporción de población ocupada de más del 64% a apenas 58%. La falta de empleos no es sólo por despidos masivos debido a la Gran Recesión. Más bien, refleja profundas cuestiones estructurales que han estado empeorando durante una década o más (Brynjolfsson y McAfee, 2012:35).

En un tono más radical, André Gorz, el gran pensador marxista, comienza Miserias del presente, riqueza de lo posible (1998:1), diciendo: Hay que atreverse a romper con esta sociedad que muere y que no renacerá más. Hay que atreverse al éxodo. No hay que esperar nada de los tratamientos sintomáticos de la “crisis”, pues ya no hay crisis: se ha instalado un nuevo sistema que tiende a abolir masivamente el trabajo.

Como puede verse hay una coincidencia de diagnóstico, en lo esencial, entre Gorz, Rifkin, Brynjolfsson y McAfee, y Aronowitz y Di Fazio. Pero Gorz sostiene que […] no es esta abolición del trabajo el principal reproche que hay que hacerle al capitalismo, sino el pretender perpetuar como obligación, como norma, como fundamento irremplazable de los derechos y la dignidad de todos, ese mismo trabajo cuyas normas, dignidad y posibilidad de acceso tiende a abolir (1998:1).

Gorz concluye: Hay que atreverse a querer el éxodo de la “sociedad del trabajo”: no existe más y no volverá. Hay que querer la muerte de esta sociedad que agoniza con el fin de que otra pueda nacer sobre sus escombros. Es preciso que el trabajo pierda su lugar central en la conciencia, el pensamiento, y la imaginación de todos: hay que aprender a echarle una mirada diferente al trabajo: no como aquello que tenemos o no tenemos, sino como aquello que hacemos. Hay que atreverse a tener la voluntad de apropiarse de nuevo del trabajo.

Gorz también discute la naturaleza del trabajo que se está eliminando: […] es lo que todo el mundo llama trabajo, pero no trabajo en el sentido filosófico o antropológico, ni el trabajo de dar a luz a un niño, ni el trabajo del escultor o del poeta, sino el “trabajo” peculiar del capitalismo industrial, el trabajo al que nos referimos cuando decimos “no trabaja” de una mujer que dedica su tiempo a criar a sus propios hijos, pero “trabaja” de una que ocupa incluso una pequeña parte de su tiempo a educar a los hijos de otros […]

(Gorz 1998:2).

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De los análisis anteriores, concluimos que el desarrollo de fuerzas productivas compatibles con el capitalismo parece estar llegando a su fin. Esto conduce al límite objetivo del capitalismo. La expansión industrial para capturar la mano de obra muy barata y dócil del sur global aparecen como pasos temporales antes de la automatización completa de la producción. ¿QUÉ SE PUEDE HACER DENTRO DEL CAPITALISMO? INGRESO CIUDADANO UNIVERSAL, SUFICIENTE E INCONDICIONAL (ICUSI) Ganarás el pan con el sudor de tu frente, dice la Biblia, y podemos agregar: “Y con la humillación de tu espíritu”. Maslow (1987 [1954]:27) escribió que la experiencia puede revalorar las necesidades más prepotentes (las fisiológicas): “un hombre que ha dejado su trabajo para mantener el respeto de sí mismo y vive con hambre durante seis meses, puede estar dispuesto a volver a trabajar incluso al precio de perder su autoestima”. Heilbroner (1963) ha demostrado que en la historia de la humanidad hay tres maneras de resolver el problema económico fundamental, definido como la movilización de la energía humana para el trabajo: la tradición, la coerción o látigo literal, y el látigo metafórico del hambre. A pesar de la monotonía del trabajo y de las humillaciones impuestas, el proletario no puede abandonar su trabajo porque está dominada por el látigo del hambre.

La creciente contradicción entre la automatización y la base salarial ha propiciado diferentes propuestas para resolver este desafío que podría llevar a un apocalipsis global. Rifkin (1995) propone reducir la semana de trabajo y promover actividades sin ánimo de lucro, en un tercer sector o economía social, más allá del mercado y del sector público, proporcionando servicios comunitarios y sociales. Este sector sería promovido a través de incentivos fiscales y el gobierno pagaría un salario social a aquellos que “tie­ nen un empleo” en él. Esto puede interpretarse como un intento de salvar el capitalismo, aunque Rifkin postula que el capitalismo constituirá una proporción decreciente de la economía futura, mientras que el tercer sector aumentará. La propuesta de Rifkin no está alineada con el enfoque de ingreso ciudadano que él discute, pero no incorpora en su propuesta.

Martin Ford (2009) también ha propuesto soluciones a este callejón sin salida, procurando salvar al capitalismo. Reconoce que: A fin de preservar el mercado de masas en una economía ampliamente automatizada, tenemos que proporcionar una alternativa a la creación de empleos. Necesitamos un mecanismo que pueda hacer llegar un flujo de ingresos confiable a manos de los consumidores. Esto, por supuesto, es una proposición que será muy difícil para la mayoría de nosotros aceptar. La idea

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de que debemos trabajar para ganarnos la vida es uno de nuestros valores más básicos [...] no hay manera de imaginar cómo el sector privado podría resolver este problema. Simplemente no hay alternativa real excepto que el gobierno proporcione algún tipo de mecanismo de ingresos para los consumi­ dores (pp. 159-160).

Ford (2009:162-179) propone mantener los salarios perdidos como conse­ cuencia de la automatización, financiándolos con impuestos. Los ingresos serían desiguales y dependerían de tres factores: nivel de educación, participación en actividades comunitarias y cívicas, y comportamiento positivo para el medio ambiente. Resume su propuesta (2009:195) de la siguiente manera: “Al ofrecer ingresos desiguales a los consumidores basados en incentivos, no sólo sostenemos la demanda de los consumidores, sino que también impulsamos a las personas a actuar de una manera que nos benefi­ cie a todos […]”. Su propuesta podría llamarse un ingreso básico condicional, que no sería universal, sino que se dirigiría a aquellos directamente afec­ tados por la automatización.

La gran aspiración de superar la escasez y la alienación, alcanzable desde el punto de vista de las fuerzas productivas desde hace 50 años (Richta et al., 1968), es —en mi opinión— inalcanzable dentro del capitalismo. La intensificación de la contradicción entre las fuerzas productivas y las reglas de la distribución del ingreso en el capitalismo fue percibida desde la década de 1960 por personas que estaban más interesadas en salvar el capitalismo que en superarlo. Oppenheimer y el grupo de científicos que él encabezaba, que incluía a Robert Theobald, propuso un ingreso ciudadano universal incondicional (ICUI). Theobald (1965) coordinó una de las primeras publicaciones sobre un “ingreso garantizado”. En su contribución a ese volumen, Erich Fromm argumentó que el ICUI podría, por primera vez, liberar al individuo de la amenaza del hambre, de las amenazas económicas. Nadie tendría que aceptar las condiciones de trabajo simplemente porque de otro modo tendría miedo de morirse de hambre […] la mujer podría de­jar a su marido, el adolescente a su familia (Fromm, 1965:176).

Con otro enfoque, dirigido a trascender, más que salvar al capitalismo, André Gorz ha argumentado que, con la automatización, la sociedad del trabajo, la sociedad salarial, están llegando a su fin. Por lo tanto, es hora de dis­ tinguir entre “la necesidad imperiosa de un ingreso suficiente y estable” y “la necesidad de actuar, de obrar, de medirse con los otros, de ser apreciado ellos” (Gorz, 1998:83).

El derecho a un ingreso suficiente y estable ya no tendría que depender de la ocupación permanente y estable de un empleo; la necesidad de actuar, de

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obrar, de ser apreciado por los otros ya no tendría que adoptar la forma de un trabajo encargado y pagado […] El tiempo de trabajo dejaría de ser el tiempo social dominante. Tales son, de manera muy esquemática, los contornos de la sociedad y de la civilización que exigen nacer más allá de la sociedad salarial […] Corresponden a la aspiración a una vida multi-activa […] [que] no es sólo la forma en que se busca realizar la aspiración de las personas a la autonomía [sino también] la subjetivación de una capacidad de au­ tonomía […] (Gorz, 1998:84, cursivas en original).

Al discutir su propuesta de un ingreso garantizado vitalicio, Gorz argumenta que debe cumplir dos condiciones: debe ser suficiente para evitar la pobreza y debe ser incondicional. Por lo tanto, podría llamarse ingreso ciuda­ dano universal, suficiente e incondicional (ICUSI).

La asignación a todo ciudadano de un ingreso social suficiente […] debe permitirles [a los receptores] negarse al trabajo y a las condiciones de trabajo “indignas”, y debe situarse en un entorno social que les permita a todos arbitrar de manera continua entre el valor de uso de su tiempo y su valor de cambio, es decir entre las “utilidades” que puede comprar vendiendo tiempo de trabajo y las que puede producir por la autovaloración de ese tiempo (ibid., p. 93). [Su objetivo] no es dispensar de todo trabajo sino, por el contrario, volver efectivo el derecho al trabajo: no al “trabajo” que se tiene porque a uno se lo “dan” para hacer, sino al trabajo concreto que se hace sin que sea necesario que a uno le paguen […] [El trabajo es] una dimensión de la ciudadanía. Y es, de manera más fundamental […] más allá de su determinación social particular, un dominio de sí y del mundo necesario para el desarrollo de las capacidades humanas (Gorz, 1998:94).

El ICUSI difiere fundamentalmente de la garantía de un ingreso “inferior al mínimo vital” propuesta por los neoliberales, cuya función es forzar a los desempleados a aceptar empleos con una remuneración reducida y así hacer rentables empleos que no lo serían de otra manera, creando un mercado laboral lumpen (Gorz, 1998:91).

Según Gorz, el tiempo libre permite a los individuos desarrollar capacidades (de invención, de creación, de concepción, de intelección) que les confieren una productividad casi ilimitada que es la consecuencia —pero no el fin— de su pleno desarrollo. “Ese tiempo liberado para su propio desarro­ llo” es lo que permite tomar como fin “el libre desarrollo de las individua­li­ dades”, su formación artística, científica, etcétera (las frases entrecomilladas precedentes son de los Grundrisse, citados por Gorz, p.102).

El pleno desarrollo de las fuerzas productivas hace innecesario el pleno uso de las fuerzas productivas (en particular de la fuerza de trabajo) y permite hacer

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de la producción una actividad accesoria. La productividad “gigantesca” que la tecnociencia confiere al trabajo humano tiene como consecuencia hacer del hecho de llevar al máximo el tiempo disponible, y no ya de llevar al máximo la producción, el sentido y el fin inmanente de la razón económica […] La “verdadera economía” lleva a la eliminación del trabajo como forma dominante de actividad. Esta eliminación del trabajo, su remplazo por la actividad personal es lo que, por otra parte, hay que querer políticamente y volver tangible por medio de cambios realizables desde la actualidad (ibid., p. 103; Gorz cita nuevamente los Grundrisse).

Para remplazar la sociedad del trabajo por la sociedad de la multiactividad, el ICUSI debe ir acompañado de la redistribución del trabajo y de nue­ vos modos de cooperación e intercambio (Gorz, 1998:103-108). Sólo hay una manera de distribuir un volumen decreciente de trabajo entre un número creciente de personas: trabajar cada vez más de manera discontinua y permitir a la gente elegir entre diversas formas de discontinuidad, transformándola en una nueva libertad, el derecho al trabajo intermitente y a llevar una vida multiactiva. Gorz encuentra un ejemplo concreto de este en­ foque en Dinamarca, donde el no-trabajo es subsidiado. Sus principios otorgan igual importancia al derecho a trabajar y al derecho a no trabajar y a los vínculos entre ellos: el derecho al trabajo discontinuo con un ingreso continuo.

El pago al no trabajar es 63% del salario normal; por lo tanto, alguien que trabaja medio tiempo recibe un salario equivalente al 81.5% de un salario de trabajo de tiempo completo. El límite de la fórmula danesa radica en el hecho de que garantiza un ingreso social condicional que no todos pueden lograr, sólo los que “tienen trabajo”. Pero como fórmula de transición es particularmente interesante, concluye Gorz (1999:96-98). Sobre la cuestión del financiamiento del ICUSI, Gorz hace la siguiente reflexión: La pregunta que habitualmente se plantea a los partidarios de un ingreso social: ¿de dónde van a sacar el dinero?, pone el dedo en el callejón sin salida en el cual se interna el sistema: por más que el tiempo de trabajo ha dejado de ser la medida de la riqueza creada, sigue siendo la base para la distribución de los ingresos y para la mayor parte de las sumas gastadas y redistribuidas por el Estado […] No es sólo la asignación universal lo que no es financiable sobre esas bases. Es (de manera muy visible en Gran Bretaña y Estados Unidos) todo el Estado y toda la sociedad la que se disloca. Wassily Leontief resumía la situación con esta metáfora: “Cuando la creación de riqueza no dependa más del trabajo de los hombres, éstos morirán de hambre en las puertas del Paraí­ so, a menos que se establezca una nueva política de ingresos como respuesta” (ibid., pp. 99-100; he combinado, para mayor claridad, las traducciones al inglés [Gorz, 1999:89] y al español).

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Como fuente importante de financiamiento para el ICUSI y la desmercantilización, se deben implementar gradualmente tres líneas de acción.

En primer lugar, la renta de la tierra sería apropiada por el Estado, por medio de impuestos inmobiliarios muy altos y progresivos sobre su uso comercial. Una segunda fuente provendría de un impuesto sobre las transacciones financieras y sobre las transacciones en moneda extranjera y una tercera, un impuesto a las ganancias de capital.

El ICUSI eliminaría de golpe y radicalmente la pobreza y al mismo tiempo resolvería la contradicción entre niveles gigantescos de producción real y potencial y disminución de la demanda de los consumidores como re­ sultado de la pérdida de salario debido a la automatización. Salvaría al capi­talismo, pero plantaría en él la semilla de su transformación, eliminando el látigo del hambre y así liberando a las personas.

REFLEXIÓN FINAL: ¿ES POSIBLE EL ICU EN UN SOLO PAÍS? He argumentado que el capitalismo está llegando a su fin porque la automatización disminuye continuamente el trabajo humano requerido para producir una cantidad potencialmente creciente de bienes y servicios.

Cuando los empleos disminuyen, el ingreso en las manos de la gran mayoría de los consumidores también disminuye, haciendo la venta de bienes producidos imposible. Esta creciente contradicción puede poner fin a una sociedad que distribuye los ingresos, principalmente vía los salarios.

La conclusión es obvia: la comunidad global debe discutir cómo diseñar e implementar un mecanismo que pueda desacoplar los ingresos de los empleos remunerados, si quiere evitar el caos social que podría llegar pronto, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. El ICUSI impediría el caos social que viene, ya que al desacoplar los ingresos del empleo en declive, permite que el sistema capitalista continúe funcionando. No sólo la pobreza extrema, sino toda la pobreza se eliminan comple­ ta y permanentemente. Se eliminan también las barreras que plantean las relaciones sociales de producción al desarrollo ulterior de las fuerzas productivas.

Las iniciativas legislativas para implantar el ICU que se han presentado en México recientemente, y el debate sostenido al respecto en la Constituyente de la Ciudad de México, plantean dos preguntas: ¿es viable implantar el ICUSI en un país pobre como México? y ¿ser el país pionero del ICUSI conlleva beneficios netos? La iniciativa de las diputadas Damián y Hernández de Morena muestra que el ICUSI es viable en México si se implanta gra­ dualmente (ellas proponen hacerlo en un periodo de 40 años).

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Richta et al. (1968) previeron desde 1968 que el capitalismo tendría que frenar la automatización para no enfrentar su límite objetivo. Aunque no es fácil de probar, puede argumentarse que la automatización ha sido reprimida en el mundo: la sobreproducción (presente incluso durante el auge de los años noventa) lleva a las corporaciones a frenar la introducción de equipo más automatizado; la crisis actual, ya crónica, lo hace de manera crónica. La globalización y el off-shoring frenan también la automatización al hacer su rentabilidad relativa más difícil al tener que competir con mano de obra más barata y más dócil.

El ICUSI le proporcionaría al país pionero algo de lo que los demás care­ cen: un nivel de demanda garantizado que estimularía la inversión y la automatización. El país pionero, por tanto, podría producir bienes más ba­ ratos, tendría un nivel interno de demanda garantizado y el costo marginal de sus exportaciones sería casi cero. Sería un capitalismo con incertidumbre disminuida y crisis atenuadas. Tendría ventajas competitivas enormes en el mercado internacional. Aunque esta idea habría que trabajarla mucho más, permite sostener, como hipótesis, que el ICUSI sería un “gran negocio” para los países pioneros BIBLIOGRAFÍA Aronowitz, Stanley and William Di Fazio (1994), The Jobless Future, SciTech and the Dogma of Work, Minneapolis and London, University of Minnesota Press.

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DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS EN ASIA Y AMÉRICA LATINA ILAN BIZBERG*

Este capítulo es una comparación entre el crecimiento de las clases medias en Latinoamérica y Asia desde la perspectiva de la diversidad del capita­ lismo-escuela de la regulación. La mayoría de los estudios en los principales países latinoamericanos y asiáticos han resaltado un crecimiento impresio­ nante de las economías de ambos continentes desde inicios de siglo. Este crecimiento en Latinoamérica estuvo acompañado (hasta alrededor de 2013 en la mayoría de los países) por la disminución de la gran desigualdad que ha caracterizado al continente, debido tanto a un esfuerzo decisivo de redistribución como a los efectos del crecimiento económico, por primera vez desde la ISI (de los años cuarenta a fines de los setenta del siglo XX).

De hecho, una de las características del modelo de desarrollo que adopta­ ron muchos países latinoamericanos durante el periodo del superciclo de las materias primas (especialmente Brasil y Argentina), fue redistribuir para expandir el mercado interno e impulsar el crecimiento; un crecimiento guiado por los salarios (Boyer, 2014). En este contexto, una de las caracte­ rísticas fue el crecimiento significativo de las clases medias. En el transcurso de la actual crisis económica y (en algunos países) también política, se ha tenido que plantear forzosamente la cuestión de la sostenibilidad del mo­ delo de crecimiento o de las políticas económicas de estos países, al igual que la cuestión de la permanencia de las ganancias para reducir la desigualdad y aumentar el tamaño de las clases medias. * El Colegio de México/Cadis-EHESS, París/CIG-LAI-Freie Universität, Berlín. El autor agradece a Adalberto Castañeda Vidal por la elaboración de las gráficas incluidas en el capítulo.

Este trabajo fue originalmente presentado en la conferencia: The The Middle Class in World Society (La clase media en la sociedad mundial), organizada por el ISEC (Bangalore), World Society Foundation (Zúrich), Bangalore, 16-17 de diciembre de 2016.

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El crecimiento asiático también ha sido muy significativo en los últimos 15 años; de hecho, el principal factor de crecimiento de Latinoamérica dependía del crecimiento de China e India, sobre todo del primero. El exten­ so crecimiento chino (aunado a la expansión financiera de la economía estadounidense) tuvo como consecuencia el crecimiento de Latinoamérica (Boyer, 2014), y la actual desaceleración del crecimiento de dicho país asiático ha llevado a muchos países del continente que dependían del cre­ cimiento del gigante asiático a la crisis actual. El crecimiento de Asia del Este ha conducido a consecuencias similares a las de América Latina con respecto a la creación de empleos, el aumento de salarios y de la producti­ vidad, y el crecimiento de las clases medias. Aunque las clases medias en los países asiáticos más grandes sigan estando lejos de representar la misma proporción de la sociedad que las clases medias latinoamericanas, también han crecido mucho. No obstante, una de las diferencias entre Asia y Lati­ noamérica es que, mientras que la redistribución y la seguridad social han aumentado significativamente y el crecimiento ha estado acompañado por la diminución de la desigualdad en América Latina (un continente mucho más desigual), en Asia se ha visto lo contrario: aumento de la desigualdad, una protección social más ineficiente y en declive, y ningún intento por re­ distribuir.

Nuestras preguntas principales en este capítulo serán: ¿en qué aspectos el modelo de desarrollo de Asia, caracterizado principalmente por China, es más sostenible que el de Latinoamérica?, ¿acaso el crecimiento de las clases me­ dias en China es más sostenible que el de las latinoamericanas?, ¿acaso la insostenibilidad del crecimiento de las clases medias de Latinoamérica está relacionada con la redistribución, con las políticas industriales insuficien­ tes o defectuosas que se deben (o que conducen) a depender de la exporta­ ción de materia prima, o con la falta de sincronización de ambas variables (que es mi hipótesis)?, ¿acaso la sostenibilidad, en el caso de China, está re­ lacionada con la falta de redistribución o con otro tipo de redistribución con miras hacia la educación y no hacia los salarios, las pensiones y la asistencia?, ¿acaso esto está relacionado con un mayor crecimiento de la productividad, mayores tasas de inversión y políticas industriales más ade­ cuadas? En el caso de Latinoamérica, ¿acaso una estrategia de crecimiento guiada por los salarios (como las de Brasil y Argentina) es menos eficiente para asegurar la sostenibilidad que el crecimiento guiado por las exportacio­ nes (como la de México y Chile)? Para tratar de responder estas preguntas dividiré el capítulo en cuatro partes y una conclusión: 1) primero describi­ ré la situación de Latinoamérica y de Asia en términos del crecimiento, la inversión, la productividad, los salarios, la seguridad social y las dinámicas de desigualdad; 2) después de haber definido lo que considero que es la

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clase media, compararé el crecimiento de las clases medias en Asia y Lati­ noamérica; 3) posteriormente analizaremos las diferentes teorías sobre por qué importan las clases medias; las formas en que los diferentes países han considerado estratégico aumentar la proporción de las clases medias; 4) terminaremos la discusión hablando de cómo los tipos de capitalismo de estos países han contribuido a sacar a la gente de la pobreza y a llevarla al sector de la clase media. ¿Cuáles son las principales características de su mo­ delo de desarrollo: básicamente crecimiento económico (como parece ser el caso de China e India), o una combinación de crecimiento económico y redistribución (aumentar los salarios mínimos, formalizar el mercado la­ boral, extender las políticas sociales), como ha sucedido en Latinoaméri­ ca?, y 5) conclusiones.

CRECIMIENTO, INVERSIÓN Y LAS DINÁMICAS DE DESIGUALDAD EN LATINOAMÉRICA Y ASIA Al comparar el desempeño de Latinoamérica y Asia en los últimos 15 años, se puede ver en primer lugar que en ambos continentes ha habido un cre­ cimiento significativo. Latinoamérica ha crecido a una tasa mucho más considerable que durante la década de 1990, por no mencionar la década perdida. Una de las excepciones ha sido México, país que ha crecido con mucho menor rapidez que Brasil, Argentina y Chile. Pero aunque el cre­ cimiento de las economías latinoamericanas haya sido muy impresionante frente a su propio pasado, ha sido tenue frente al de Asia, especialmente Chi­ na (gráficas 1 y 2).

Este crecimiento es resultado de inversiones significativas, más intensas en Asia que en Latinoamérica. Mientras que en Latinoamérica la inversión ronda el 20% anual, en China el promedio está en torno al 40% del PIB, co­ mo sucedía en Corea del Sur en las décadas de 1960 y 1970. De esta forma, una de las diferencias más significativas entre ambos continentes es la tasa de inversión, que en Asia es más del doble que en Latinoamérica (gráfica 3). Otra diferencia importante en ambos continentes es que, mientras que en la mayor parte de Latinoamérica (excepto en México) el crecimiento ha llevado a la disminución de la desigualdad, en Asia ha sucedido lo contra­ rio: la desigualdad, a pesar de seguir siendo mucho menor que en Latino­ américa, ha permanecido casi constante o ha aumentado, sobre todo en China (gráfica 4).

Otra diferencia importante entre la mayoría de los países de ambos con­ tinentes es la presión fiscal. En Latinoamérica es significativamente mayor que en Asia (gráfica 5), lo que ha permitido la redistribución a través de

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GRÁFICA 1

CRECIMIENTO DEL PIB (% ANUAL) 10 8 6 4 2 0 -2

América Latina y el Caribe Países del Sur y Este de Asia (excepto China)

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

-4

Países del Sur y Este de Asia

NOTA: los países del Sudeste Asiático incluyen a China, India, Filipinas, Tailandia y Corea del Sur. FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

GRÁFICA 2

CRECIMIENTO DEL PIB (% ANUAL) 20 15 10 5 0 -5

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

-15

1996

-10

México Argentina Brasil Chile China India Filipinas Tailandia FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

363

GRÁFICA 3

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL (% DEL PIB) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

5

México Argentina Brasil Chile América Latina y el Caribe China India Tailandia Países del Sur y Este de Asia (excepto China) NOTA: los países del Sudeste Asiático incluyen a China, India, Filipinas y Tailandia.

FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

GRÁFICA 4

ÍNDICE DE GINI 60 55 50 45 40

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

30

1996

35

México Argentina Brasil Chile China India Filipinas Tailandia FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

364

ILAN BIZBERG

servicios sociales, como se ejemplifica con el gasto público en salud (gráfi­ca 6) y explica, en parte, la disminución de la desigualdad en Latinoamérica.

En general, los países asiáticos emergentes no han dedicado sus recursos públicos a la protección social como sus contrapartes latinoamericanas.

Hemos visto cómo los salarios reales (especialmente el salario mínimo) han crecido con mucha rapidez en la mayoría de los países latinoamericanos (excepto en México), sobre todo en Brasil y Argentina (Bizberg, 2011; 2014); muy probablemente a una tasa más rápida que la productividad. En China hemos visto el proceso contrario, la productividad ha crecido mucho más rápido que los salarios, en parte gracias a la migración de sectores agrícolas de baja productividad hacia sectores urbanos e industriales de alta productividad (Boyer, 2012). El alza de la productividad, mucho más rápi­ da que la de los salarios, como en Corea del Sur y Taiwán en el pasado, se ha conseguido mediante el control de los sindicatos oficiales, aunque se han dado alzas salariales significativas en algunas industrias tras huelgas salva­ jes-no oficiales.

En términos más generales, mientras que América Latina ha dedicado una parte significativa de los recursos que ha acumulado con el auge de las materias primas para la redistribución a través de la expansión del sistema de pensiones, los programas de asistencia, salud y educación, los países asiáticos han destinado recursos básicamente a reinvertir en las empresas estatales y en infraestructura física (Kharas, 2010; Boyer, 2012). Uno de los mejores indicadores de este gasto diferenciado en ambos casos se ejemplifica con la comparación de la composición del PIB, de 1979-2011, entre China y Brasil (gráfica 7), donde se puede ver que, mientras el go­ bierno general es bastante más grande en Brasil que en China, la formación del capital bruto es mucho mayor en China que en Brasil, aunque el gasto en consumo final sea mucho mayor en Brasil. Esto podría llevarnos a ca­ racterizar el modelo de crecimiento que siguen los países latinoamericanos (aunque después vayamos a hacer una diferencia entre Brasil y México) como un crecimiento guiado por los salarios, mientras que el de China podría caracterizarse como un crecimiento guiado por la inversión.

Más tarde discutiremos que esto no depende exclusivamente de las deci­ siones gubernamentales, de una decisión de políticas públicas, sino de un compromiso social distinto que se ha establecido en ambos países. Cardoso y Faletto afirmaron, a fines de la década de 1960, que la diferencia entre los países centrales y los países en desarrollo en Latinoamérica era que, mien­ tras que los países avanzados se industrializaron cuando la mayoría de la población seguía siendo rural y donde la transición de la población rural a la urbana duró décadas, o incluso siglos, en América Latina los países ya eran altamente urbanos cuando trataron de industrializarse. Por otro lado,

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

365

GRÁFICA 5

INGRESO GENERAL DE GOBIERNO (% PIB) 40 35 30 25 20

10

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

15

México Argentina Brasil Chile China India Filipinas Tailandia Malasia FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

GRÁFICA 6

GASTO TOTAL EN SALUD (% PIB): 1994-2014 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

Argentina Brasil México Tailandia Filipinas FUENTE: Banco de datos del Banco Mundial.

Chile India

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0

China Malasia

366

ILAN BIZBERG

GRÁFICA 7

COMPOSICIÓN DEL PIB (1979–2011): CHINA Y BRASIL Brazil Composition of GDP 1979-2011 120 100

% GDP

80 60 40 20

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0

Year

General government final consumption expediture (% of GDP) External balance on goods and services (% of GDP) Gross fixed capital formation (% of GDP) Final consumption expenditure, etc. (% of GDP) Composition of PRC GDP 1979-2011 120 100

% GDP

80 60 40 20

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0

Year

General government final consumption expediture (% of GDP) External balance on goods and services (% of GDP) Gross capital formation (% of GDP) Private consumption expenditure, etc. (% of GDP) FUENTE: Frank Hawke, The Post-Liberation Economy and the Development of International Imbalances (Basics + Pre-reform Period), power point, Universidad de Pekín.

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

367

mientras que el sindicalismo era inexistente en los países centrales, y en general la organización y la capacidad de las clases populares de ejercer pre­sión era mínima o casi inexistente, en Latinoamérica, debido a la urba­ nización y a la existencia de ciertos sectores económicos (agricultura, mi­ nería, extracción petrolera), el sindicalismo sí existía y constituía un factor de presión importante, junto con los partidos políticos que representaban a las clases medias y, en algunos casos, a los trabajadores. El primer factor significó que las poblaciones tenían hábitos de consumo similares a los que existían en los países centrales; el segundo significó que parte de la pobla­ ción podía presionar para obtener dichos hábitos (Cardoso y Faletto, 1969). En el caso de Asia, la reforma agraria en Corea del Sur y Taiwán an­ cló a una parte significativa de la población al campo (Haggard, 1990). En China, existe el denominado sistema hukou (que prohíbe migrar del campo a las ciudades o entre provincias). Por otro lado, los primeros países asiá­ ticos en industrializarse y volverse desarrollados lo hicieron bajo una dic­ tadura que no permitía la organización de sindicatos ni de partidos políticos que representaran a las clases medias o populares. En China sucede lo mismo, los sindicatos están controlados y el sistema político se define por un partido único, el Partido Comunista. En la actualidad latinoamericana, Brasil en la década de 1980 y Argentina en la de 2000, presenciaron el sur­ gimiento de fuertes movimientos y organizaciones sociales que tuvieron que tomarse en cuenta e incorporarse al pacto social. Esto significó que el gobierno (de hecho, un partido laborista en el caso de Brasil) se comprome­ tiera con la redistribución.

EL CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS EN LATINOAMÉRICA Y ASIA La situación arriba descrita del crecimiento económico y la redistribución ha tenido como consecuencia significativa la reducción de la pobreza y el crecimiento de las clases medias, tanto en Latinoamérica como en Asia.

Hay diferentes maneras de definir a las clases medias y cada una arroja resultados diferentes. Algunos autores las definen en términos absolutos: entre dos y diez dólares PPA (Banerjee y Duflo, 2008) o de tres a 13 dólares PPA (Ravaillon, 2009, citado en Salama, 2014). Otros autores usan una mezcla de términos absolutos y relativos: un mínimo que define el nivel más bajo y un máximo, por ejemplo, el ingreso, el percentil 95 (Birdsall, 2010). El BID y el PNUD (en Latinoamérica), y el INEGI (en México), restringen la definición de la clase media al incluir, entre ésta y los pobres, una categoría denominada vulnerable, que de hecho ha sido el sector mayoritario duran­ te los últimos años en el continente. En este caso, los pobres son los que

368

ILAN BIZBERG

viven con menos de dos dólares al día; los vulnerables, los que viven con entre dos y diez dólares diarios; las clases medias, las que viven con entre 10 y 50 dólares; y los ricos (llamados residuales), aquellos que viven con más de 50 dólares diarios (gráfica 8).

GRÁFICA 8

ESTRUCTURA DE CLASES EN LATINOAMÉRICA (%) 2013 60 50 40 30 20

Pobres extremos Clase media

Pobres moderados Altos ingresos

Latinoamérica

Uruguay

Perú

México

Colombia

Chile

Brasil (2001)

Bolivia

0

Argentina

10

Clase vulnerable

FUENTE: Marco Stampini, Marcos Robre, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Medellín, “Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina”, Documento de trabajo, núm. 591, BID, 2015.

También es interesante ver la forma en que los diferentes sectores han evolucionado en la última década. Es significativo para darse cuenta de que, en algunos países, lo que más ha crecido es el sector vulnerable (Boli­ via y Colombia), mientras que en otros han crecido las clases medias (Argentina, Chile, Brasil, Uruguay), y que hay otros más (básicamente México) donde las clases medias y el sector vulnerable han crecido menos en la última década, pues la estructura de dicho país ya se había establecido des­ de antes, sobre todo durante la década de 1990 (gráfica 9).

Concordamos con Salama (2014) en que introducir un sector intermedio entre los pobres y las clases medias es muy importante no sólo para los países latinoamericanos, sino para el resto de las economías emergentes, pues dichas economías siempre son susceptibles de sufrir las crisis que vienen de fuera, como la crisis actual que afecta a Latinoamérica. En esos casos, gran parte de la población que creía haber alcanzado la clase media

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

369

GRÁFICA 9

Pobres extremos Clase media

Pobres moderados Altos ingresos

Región

Uruguay

Perú

México

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

VARIACIÓN DE LA ESTRUCTURA SOCIAL %: 2000-2013 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

Clase vulnerable

FUENTE: Marco Stampini, Marcos Robre, Mayra Sáenz, Pablo Ibarrarán, Nadin Me­ dellín, “Pobreza, vulnerabilidad y la clase media en América Latina”, Documento de trabajo, núm. 591, BID, 2015.

vuelve a retroceder a la pobreza, lo cual, en cierto sentido, cuestiona la idea de una clase media considerada únicamente según su nivel de ingreso y re­ fuerza la idea de que las clases medias deben definirse según ciertas carac­ terísticas cualitativas, como un trabajo formal, un patrimonio, ahorros e incluso cierto nivel de educación (superior) (Cortes Neri, 2008). De hecho, Birdsall concuerda en que dos dólares al día no garantizan la seguridad económica, y considera que “ser miembro de la clase media en el sentido clásico implica un nivel razonable de seguridad económica” (Birdsall, 2010:5, énfasis del autor). Sólo con estas características una persona puede adqui­ rir la capacidad de superar una crisis sin volver a caer en la pobreza; aunque ni siquiera esos rasgos puedan asegurar que las clases medias no caigan en la pobreza, como se ha visto en algunas de las crisis más serias en Latinoamé­ rica, como la “década perdida” de los años ochenta del siglo XX, la crisis mexicana de 1995 y la argentina de 2001-2002.

En el caso de Asia, si adoptamos la forma absoluta de medir a las clases medias (de dos a 20 dólares por persona diarios), su clase media se ha más que duplicado en las últimas dos décadas: pasó del 21% de la población en 1990 al 56% en 2008, lo que suma 1.9 mil millones de personas (Banco Asiático de Desarrollo, 2014:6) (véase la gráfica 10).

370

ILAN BIZBERG

GRÁFICA 10

SUDESTE ASIÁTICO, ESTRUCTURA SOCIAL POR PAÍS (%) 60 50 40 30 20 10 0

Malasia

Tailandia China Filipinas Vietnam Indonesia India

$2-$4 (2005 PPP $)

$4-$10 (2005 PPP $)

$10-$20 (2005 PPP $)

FUENTE: Banco Asiático de Desarrollo, “The Rise of Asia’s Middle Class”, con datos de Natalie Chun, “Middle Class Size in the Past, Present, and Future: A description of Trends in Asia”, Banco Asiático de Desarrollo, Serie de documentos de trabajo.

Si ahora consideramos que las clases medias son la población que tiene entre cuatro y 20 dólares diarios, éste es el sector que más ha crecido en China durante las últimas décadas, según datos de 2007 (últimos datos disponibles con esta subdivisión), y representa cerca del 63% de la población (gráfica 11). Si tomamos otra medida, una más cualitativa —que dependa de la ocupación—, el porcentaje es mucho menor, pero sigue siendo muy significativo en comparación con la situación previa a las reformas de 1978: alrededor del 24.4% de la población urbana (mucho menos con respecto a la población total), que está básicamente ligada a las empresas estatales y a las colectivas (Chen, 2013:36). Una cifra similar a la que plantea Kharas (2010:30-32), quien considera que, aunque en términos absolutos la clase media china sea grande (157 millones en 2010), en términos relativos sigue siendo pequeña, alrededor del 12%. El porcentaje de los que ganan entre 10 y 20 dólares diarios en la gráfica 11 se acerca a esa cifra.

Sea cual sea la medición, la mayoría de los autores concuerdan en que, durante los últimos 15 años, las clases medias latinoamericanas y asiáticas han crecido considerablemente, y que estas últimas se volverán, con mayor seguridad, parte significativa de la clase media global (Milanovic y Yitzhaki, 2002; Kandogan y Johnson, 2016). Sin embargo, hay diferencias significativas, tanto entre continentes como entre ciertos grupos de paí-

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

371

GRÁFICA 11

DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN (%) POR INGRESO PER CÁPITA DIARIO (2005 $ PPA, %) CHINA-NIVEL NACIONAL 40 35 30 25 20 15 10 5 0 <$1.25 $1.25-$2 $2-$4 $4-$6 $6-$10 $10-$20 >$20

1995

2002

2007

FUENTE: Banco Asiático de Desarrollo, “The Rise of Asia’s Middle Class”, con datos de Natalie Chun, “Middle Class Size in the Past, Present, and Future: A description of Trends in Asia”, Banco Asiático de Desarrollo, Serie de documentos de trabajo.

ses. Ana­lizaremos esto con mayor profundidad en la última parte de este capítulo, pero para concluir esta sección digamos que, en primer lugar, este proceso ha sido consecuencia del crecimiento acelerado en los países asiáticos y del menor crecimiento sumado a la redistribución en Latinoamé­ rica. Por otro lado, Salama menciona cómo, en Latinoamérica, el aumento de las clases medias está acompañado de una tendencia de disminución del ingreso medio, mientras que en Asia, éste aumenta de forma significativa.

Según Scalon y Salata (2012:404), el proceso que atravesó Brasil entre 2002 y 2009 en términos de la expansión del mercado laboral y el crecimiento del ingreso, favoreció a las clases más bajas de la estructura social; algo que también pudo haber sucedido en los demás países latinoamericanos en los que el gobierno tenía políticas de redistribución activas. En Asia, el ingreso medio de las clases medias crece menos que el de los ricos, pero más que el de los pobres (Salama, 2014). En China, “Mientras que la cantidad de asalariados ha aumentado drásticamente con el cambio de trabajo rural a urbano, la proporción de consumo de los hogares en la demanda total ha caído” (Boyer, 2012:196). De hecho, “[...] la proporción del salario en el PIB ha caído de dos tercios en 1980 a un poco más de un medio del PIB actual”. El consumo final de los hogares chinos representa sólo el 37% del gasto total, mucho menos que en la mayoría de los países asiáticos y que en Latinoamérica (Kharas, 2010:32).

372

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CLASES MEDIAS: ¿POR QUÉ SON IMPORTANTES? Distintos autores se han preguntado, por diferentes razones, por qué es importante el crecimiento de las clases medias. El primer autor en hablar de la importancia de las clases medias fue Aristóteles, quien en La política defendió la idea de que las clases medias eran esenciales para asegurar la estabilidad de un sistema político en tanto que son conservadoras, pues tienen mucho que perder y, por lo tanto, no quieren cambios radicales. Esta idea fundamental ha trascendido hasta la época actual a través de muchas teorías. La teoría de la modernización decía más o menos lo mismo sobre la democracia, cuando proponía que la democracia venía después del cre­ cimiento de las clases medias. Más recientemente, Birdsall también habla de las ventajas en términos de estabilidad y de adquisiciones democráticas: el Estado de derecho y un Estado de bienestar más extendido (Birdsall, 2010, citado en el Banco Asiático de Desarrollo, 2014). Dicho autor conside­ ra que el crecimiento de la clase media es […] más proclive a mantenerse económicamente, al grado de evitar los problemas de búsqueda de rentas y corrupción asociados con ganancias muy concentradas, y políticamente, al grado de que los conflicto y las desigual­ dades horizontales entre grupos raciales y étnicos son más fáciles de manejar (Birdsall, 2010:2).

Desde una perspectiva político-económica, Alesina propuso la idea de que una pequeña clase media implica más polarización y, en consecuencia, una menor posibilidad de llegar a decisiones que conduzcan al desarrollo económico, debido a que una sociedad dividida entre los pobres y los ricos está dominada por un conflicto distributivo (Alesina, 1994, citado en el Banco Asiático de Desarrollo, 2014). Esta situación induce a una menor inversión en infraestructura física, educación, salud y otros bienes públi­ cos, todos ellos esenciales para el crecimiento económico (Easterly, citado en el Banco Asiático de Desarrollo, 2014).

Más directamente relacionada con el crecimiento económico, la reorien­ tación de una economía guiada por las exportaciones hacia una economía orientada hacia adentro depende del mercado interno, que a su vez depen­ de de una mayor clase media (Banco Asiático de Desarrollo, 2014:1). La demanda de las clases medias es esencial para el crecimiento económico, pues dicho sector no sólo tiene más recursos para gastar en bienes no bá­ sicos, sino que también tiende a desear bienes de mayor calidad y más complejos que exigen una estructura productiva más compleja que, de desarrollarse internamente (y no sólo importando del mercado mundial,

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

373

como ha sucedido en Latinoamérica muchas veces), podría inducir el de­ sarrollo. Banerjee y Duflo (2008, citados en el Banco Asiático de Desarrollo, 2014), incluyen otros dos elementos que favorecen el desarrollo económi­ co: uno, el hecho de que una clase media más grande incluye individuos que tienen ahorros suficientes que podrían invertir en actividades produc­ tivas y convertirse en emprendedores; y dos, que los valores de las clases medias enfocados en el capital humano también favorecen el desarrollo económico. Todo esto implica que la existencia de una gran clase media hace que el crecimiento económico sea más sostenible; elemento esencial para todos los países en desarrollo, sobre todo para los latinoamericanos, que han atravesado olas de crecimiento y recesión. Rodrik ha sido muy consis­ tente al diferenciar el crecimiento: breves rachas de crecimiento relativa­ mente fáciles de alcanzar que dependen de condiciones internas y externas específicas, y que constituyen una especie de piedra de Sísifo que muchos países han enfrentado; y crecimiento sostenible que requiere condi­ ciones estructurales e institucionales que le permiten a determinado país soportar los choques externos (Rodrik, 2007). Uno de los factores que per­ mitirían el crecimiento económico sostenido sería la existencia de una cla­ se media.

Los autores que se enfocan en Asia asocian el crecimiento de las clases medias con la posibilidad de escapar de la trampa del ingreso medio, que se determina por el alza de los costos y el declive de la competitividad eco­ nómica de los países que ya alcanzaron cierto nivel de ingreso (Ozturk, 2016:726). Consideran que el crecimiento de las clases medias es esencial no sólo para acelerar el crecimiento económico, también para transitar de una economía de bajo ingreso a una de ingreso alto y evitar la trampa del ingreso medio (ibid.:727). Según Ozturk, “[…] conforme un país va pasando de una categoría de ingreso bajo a una de ingreso alto, cada vez es más di­ fícil seguir creciendo debido a la disminución de los efectos marginales de los factores de crecimiento […] [L]a proporción de ingreso de la clase media es muy efectiva para huir de la trampa del ingreso medio” (ibid.:727).

De hecho, según este autor, la mayoría de los países de América Latina han estado atrapados en la trampa del ingreso medio los últimos 20 años.

En Brasil, uno de los países que parecía estarse convirtiendo exitosa­ mente en un país desarrollado hasta que llegó la crisis de 2008, la discusión estaba orientada básicamente hacia la reducción de la desigualdad y el éxito de la lucha contra la pobreza. Desde entonces (y hasta que se agrava­ ron las crisis económica y política en 2014), el énfasis giró hacia la necesidad del aumento de la clase media: una nueva clase media (clase C) que había dejado atrás la pobreza (se pensaba que permanentemente), que tenía un trabajo permanente (un empleo formal con “Carteira de trabalho”), acceso

374

ILAN BIZBERG

a la seguridad social y a los servicios de salud, que había empezado a com­ prar bienes de consumo duraderos y que empezaba a tener acceso a crédi­ to y vivienda (Cortes Neri, 2008:39). Todas estas características coinciden con las que definen Banerjee y Duflo (citados en el Banco Asiático de Desa­ rrollo, 2014:18).

CLASES MEDIAS Y MODELOS DE DESARROLLO En esta última sección analizaré si el crecimiento de las clases medias en Latinoamérica y Asia (sin importar todos los matices que hemos mencio­ nado) es sostenible, y si es más sostenible en Asia que en Latinoamérica, o al contrario. Creemos que esta pregunta no se puede responder en términos generales para todos los países de ambos continentes, pues varían significa­ tivamente. Por otro lado, para poder evaluar su sostenibilidad, necesitamos analizar el modelo de desarrollo que han seguido los países. Nos enfoca­ remos en el modelo de incorporación a la economía mundial, el papel del Estado y el pacto o contrato social. Por falta de espacio, tendremos que concentrarnos sólo en tres casos como ejemplo de los dos continentes y discutirlos brevemente.

Mientras que en el modelo económico que siguió Latinoamérica el Es­ tado se ha comprometido con los exportadores de materias primas y fi­ nancieros, por un lado, y con los sectores populares, los pobres y los vulnerables, por el otro; en China el Estado ha establecido un pacto corpo­ rativista con la población y un pacto local corporativista (Boyer, 2012) entre el nivel local (poblados, ciudades, provincias), y los inversionistas privados nacionales e internacionales. En Latinoamérica, el Estado ha au­ mentado la redistribución de ganancias a los pobres mediante aumentos en el salario mínimo e inversión en seguridad social y servicios, al tiempo que concede capital financiero con altas tasas de interés (especialmente, de los bonos gubernamentales), libre movimiento de capitales y un tipo de cambio alto; posiciones contradictorias e insostenibles (Bruno y MarquesPereira, 2015). En China, la población acepta el régimen autoritario, las malas condiciones laborales, los bajos salarios y la falta de servicios socia­ les a cambio de un rápido crecimiento económico; mientras que los capi­ tales privados nacionales e internacionales aceptan la alianza con el Estado, los derechos de propiedad inciertos y un Estado de derecho débil a cambio de oportunidades de inversión actuales y futuras; posiciones que se refuer­ zan mutuamente (Boyer, 2012).

En el caso de Latinoamérica, pero más específicamente, en el caso de Brasil, la expansión de las clases medias ha sido consecuencia del creci­

DIVERSIDAD DE CAPITALISMOS Y CRECIMIENTO DE LAS CLASES MEDIAS

375

miento, que se basa tanto en el mercado interno —y cada vez más en la exportación de materias primas (consecuencia del crecimiento de los países asiáticos, sobre todo China e India)— como en la redistribución, el aumento de los impuestos y las contribuciones que recauda y redistribuye el Estado mediante políticas sociales. También ha habido un aumento significativo en los salarios, sobre todo en los salarios mínimos, así como un proceso de formalización de la fuerza laboral. Además, en algunos países latinoame­ ricanos, sobre todo en Brasil y México, ha habido programas intensivos de vivienda para los pobres, financiados total o parcialmente por el Estado.

También ha aumentado el acceso a préstamos para los sectores populares, lo que les ha permitido adquirir productos de consumo duraderos.

Todos estos factores han derivado en un crecimiento significativo de la demanda interna, que debía estar en el centro del nuevo modelo de desa­ rrollo, sobre todo en Brasil, pues se suponía que debía llevar, siguiendo las políticas industriales activas, a profundizar la industrialización. No obstan­ te, en la mayoría de los países latinoamericanos, la producción nacional no siguió el ritmo del aumento de la demanda (junto con una sobrevaluación de la moneda nacional debido a la entrada de divisas extranjeras prove­ nientes del aumento de las exportaciones de materias primas; fenómeno conocido como “enfermedad holandesa”), lo que derivó en un aumento de las importaciones y un proceso de desindustrialización de las economías más avanzadas (Brasil y Argentina). La excepción fue México, que continuó su producción de manufacturas de poco valor añadido como una platafor­ ma de ensamblaje para compañías extranjeras. En el caso de Latinoaméri­ ca, especialmente Brasil, la expansión prematura de la demanda interna antes de que la estructura productiva estuviera lista para satisfacer la de­ manda, y bajo condiciones desfavorables de tipo de cambio, condujo a la desindustrialización (Aguila y Lo Vuolo, 2016; Bresser-Pereira, 2012; 2015; Salama, 2012).

En Asia (especialmente en China), las clases medias han crecido básica­ mente como consecuencia de la inversión en manufactura que dio pie a la expansión significativa del Estado, las empresas privadas y colectivas que han consolidado a la región (y especialmente a China) como principal pro­ ductor del mundo. Esta expansión económica orientada hacia el mercado externo se ha logrado a través de importantes alzas en la productividad, de la migración de actividades de baja productividad, del campo, de bajos salarios y de la subvaluación de la moneda local. Estos factores no sólo han permitido el impresionante aumento de las exportaciones, sino también la reinversión masiva de las ganancias del Estado (a nivel local y nacional) y de los emprendedores privados (Boyer, s/f; 2014).

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Más específicamente: ya vimos cómo, en el caso de Brasil, la mayoría de los autores coincide en que las clases medias han crecido en los últimos años gracias al aumento de la exportación de materias primas, en un con­ texto en el que la demanda y el precio de dichos productos crece a un ritmo alto. Esta situación dio pie a un influjo de divisas extranjeras, tanto como resultado de las exportaciones como en forma de capital extranjero en ac­ tividades diversas y en bonos estatales. El hecho de que tal influjo de divi­ sas externas haya aumentado el tipo de cambio a favor del real y que el gobierno brasileño haya aumentado el gasto, hizo que la tasa de interés se mantuviera a niveles muy elevados, lo que provocó que la inversión en bonos gubernamentales resultara muy lucrativa tanto para extranjeros como para nacionales. Esta situación tuvo como consecuencia un aumen­ to en favor de las inversiones rentistas, en bonos gubernamentales y mate­ rias primas, y no en otras más productivas como la industria y la tecnología del conocimiento (Bresser-Pereira, 2012 y 2015; Bruno y Marques Pereira, 2015; Salama, 2012).

Por otro lado, el gobierno brasileño estaba dirigido por el Partido de los Trabajadores, vinculado con el principal sindicato brasileño (la CUT), pro­ ducto del resurgimiento de la sociedad civil durante los últimos años de la dictadura. Esto condujo a un movimiento de la sociedad civil muy signi­ ficativo y heterogéneo que finalmente desplazó al ejército, obligó a hacer elecciones y a redactar una nueva Constitución (en 1988) que dio derechos sociales importantes a la población brasileña. Debido a sus orígenes, el go­ bierno del PT se vio obligado a implementar un amplio programa de redis­ tribución social (aunque los brasileños de más a la izquierda criticaran sus limitaciones) mediante aumentos significativos de los salarios mínimos (que casi se duplicaron en diez años), la expansión del programa de asistencia Bolsa Família, la expansión de las pensiones no contributivas, del Sistema Universal de Salud (SUS) y la creación de un programa de construcción de vivienda popular y de préstamos, Minha casa minha vida. El gasto social y en infraestructura del Estado brasileño (ya muy altos para los estándares latinoamericanos) aumentaron considerablemente, lo que impulsó el pro­ ceso de financiarización. En términos político-económicos, esta situación reflejó un compromiso del Estado (inestable y, finalmente, inviable) entre el pacto social del gobierno del PT con las clases populares y los capitales financieros y de exportación de materias primas (Bruno y Marques-Pereira, 2015).

La lógica de redistribución no podía atribuirse exclusivamente al pacto social entre el Estado y la sociedad civil, especialmente los pobres y las clases populares, sino que también siguió una lógica racional. Un país con­ tinental, con una población inmensa, tenía la posibilidad (y la necesidad)

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de que su crecimiento económico dependiera del mercado interno para desarrollarse; tal era la base de la Industrialización por Sustitución de Impor­ taciones (ISI) de los “gloriosos años treinta”, entre el final de la Segunda Guerra Mundial y mediados de la década de 1970, y lo que en Brasil fue un crecimiento guiado por los salarios, más recientemente denominado el programa neoestructuralista o socioestructuralista (Bresser-Pereira, 2015; Prates, Fritz, De Paula, 2017). La redistribución, la inversión estatal en infraestructura y el apoyo crediticio y político de sectores económicos es­ pecíficos eran elementos esenciales para impulsar el uso de los recursos de la exportación de materias primas para desarrollar al país con base en el mercado interno. Los intentos por aumentar el poder adquisitivo de las clases populares, reducir la pobreza y expandir la clase media también eran esenciales (Bizberg, 2011, 2014).

No obstante, el pacto con los intereses financieros y de exportación condujo a la “enfermedad holandesa”: la revaluación del real encareció la producción interna y abarató las importaciones (Bresser-Pereira, 2012, 2015). Un proceso que el gobierno no estaba dispuesto a contraatacar con políticas industriales que favorecieran a las empresas pequeñas y medianas, y que llevó a un crecimiento mucho más rápido de la demanda interna que de la oferta interna, y a un efecto multiplicador que benefició al mercado externo (Salama, 2012).

Este modelo de desarrollo en Latinoamérica dependía de la expansión financiera y de las políticas de bajos intereses de Estados Unidos, junto con el espectacular crecimiento de China, que aumentó tanto la demanda como el precio de las materias primas. Cuando se deterioraron estas dos condi­ ciones, primero el derrumbe del crédito debido a la crisis global que llevó a la retirada del capital extranjero de los países emergentes y a la reducción de la inversión extranjera, y luego la desaceleración de la economía china, que redujo los recursos disponibles, el pacto brasileño explotó y condujo a una crisis política (Boyer, 2014).

El modelo mexicano de desarrollo es radicalmente distinto, es un modelo orientado hacia la exportación, especialmente dependiente de la inversión externa. El Estado no impulsa al mercado interno, reprime los salarios y li­mita la redistribución que fomentan las políticas sociales; concentra sus esfuerzos en programas de asistencia como Oportunidades y el Seguro Po­ pular. Esto explica por qué, en la última década, se ha reducido el crecimien­ to de las clases medias. El Estado mexicano apenas establece el “escenario” para la inversión privada. De hecho, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN) impone restricciones muy significativas a la acción del Estado: no puede subsidiar mediante la reducción de costos ni

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asignar préstamos con intereses más bajos a ningún sector económico nacio­ nal, no puede discriminar contra la inversión extranjera ni limitar la entrada o existencia del capital extranjero, entre otras cosas. Esto limita considera­ blemente al Estado mexicano, en comparación con el brasileño o el chino.

Por otro lado, la ideología de los funcionarios de gobierno desde mediados de la década de 1980 ha estado en total acuerdo con estas restricciones a la acción estatal y con la apertura de la economía.

La economía mexicana se ha vuelto una plataforma para establecer “ma­ quiladoras” y otras industrias que integran una mayor proporción de partes sueltas que se producen internamente, sobre todo por compañías extran­ jeras. De esta forma, las exportaciones han aumentado muchísimo, lo que hace a México uno de los más grandes exportadores de manufactura del mundo y el mayor en Latinoamérica. No obstante, el impacto de este auge ha sido muy reducido en el mercado interno por su bajo valor agregado. De hecho, las propias maquiladoras, que siguen representando alrededor del 60% de las exportaciones totales, son empresas exclusivamente de ensam­ blaje que incorporan una parte mínima de productos nacionales (3%).

Otras industrias exportadoras, como la automotriz, sólo integra entre el 30 y el 40%. El Estado mexicano no impone ningún tipo de integración de la industria o transferencia de tecnología que sí impone el Estado chino, y que imponían los gobiernos mexicanos durante el periodo de la ISI. Una parte muy significativa del modelo económico que sigue México es mantener las exigencias mínimas para el capital extranjero, en términos de salarios, costos sociales derivados de la protección social (bajos con respec­ to a otros países latinoamericanos, aunque altos con respecto a China) y presión fiscal, entre otros. Todo esto explica por qué, en los últimos 20 años, comparadas con otros países latinoamericanos y del resto del mundo, las clases medias han crecido a un ritmo más lento en México.

De hecho, según Ozturk, Latinoamérica y, específicamente, Brasil y Méxi­co, están atorados en la trampa del ingreso medio. Mientras que los países de ingreso bajo tienen como ventaja principal crecer gracias a sus salarios bajos en industrias intensivas en trabajo, y los países de ingreso alto tienen ventaja comparativa en industrias intensivas en capital y en tecnología, los países de ingreso medio no tienen ninguna ventaja comparativa (Ozturk, 2016:728); por lo tanto, necesitan subir de categoría, para lo cual requieren […] políticas de gobierno estratégicas, proactivas y coherentes para el avan­ ce de las capacidades, […] sólo el desarrollo de las capacidades tecnológicas puede asegurar el crecimiento y una amplia mejoría en el nivel. Esto nece­ sita pasar de la producción de materias primas a actividades innovadoras e intensivas en conocimiento (Ozturk, 2016:728).

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Aunque Brasil haya sido incapaz de controlar los efectos del auge de las materias primas, en la última década tuvo un Estado estratégico y proactivo que trató de elevar de categoría su industria, y tuvo cierto éxito en algunos sectores como el petróleo y la biotecnología; el modelo económico que el gobierno mexicano implementó desde mediados de los años ochenta ha atrapado al país en un esquema de salarios bajos, lo que dificulta el cre­ cimiento de las clases medias.

China parece estar siguiendo un camino diferente, que asegura un creci­ miento más estable de la clase media. Este país-continente, que siempre ha estado bajo fuerzas centrífugas poderosas, siempre ha necesitado tener gobiernos poderosos y centralizados: un emperador o un Partido Comu­ nista han impulsado, desde la muerte de Mao en 1979, un gran esfuerzo de desarrollo económico como mecanismo para mantener su unidad. El cre­ cimiento económico es la forma contemporánea que ha encontrado el Par­ tido Comunista de perpetuar su poder y mantener la unidad del país. Para poder preservar la estabilidad, debe alinear los intereses de todos los buró­ cratas y otros miembros del Partido Comunista (alrededor de 90 millones) en torno a un bien político común y darle a la población beneficios econó­ micos y mejores condiciones de vida. La forma de lograrlo es desarrollar al país; así, el crecimiento económico no es un fin, sino un instrumento, un instrumento político (Aglietta y Bai, 2012:17, 120-122).

El modelo económico chino se basa en dos pactos: uno socioeconómico entre el Partido Comunista y la población, a partir del hecho de que la población china acepta la sumisión política a cambio del crecimiento eco­ nómico1 (Boyer, 2012). Esto es un hecho para la gente que ha salido de la pobreza gracias al crecimiento económico y para las clases medias que dependen del Estado en términos de empleo (Chen, 2013). El segundo es el pacto entre las elites políticas y las económicas. El crecimiento econó­ mico está asegurado sólo con base en la cooperación entre ambas (Boyer, 2012). Estos dos pactos convergentes contrasta con el pacto socioeconó­ mico en Brasil, establecido entre dos sectores con intereses divergentes: el capital financiero y los exportadores de materias primas, y las clases popu­ lares y medias nuevas, dependientes del mercado interno. Lo mismo pasa con el acuerdo mexicano, cuyo modelo favorece a las grandes empresas na­ cionales y transnacionales y a una pequeña clase media que ha crecido en torno a ellas, pero está desconectado del resto de la economía y no favore­ Una reminiscencia de lo que sucedió en la mayoría de los países latinoamericanos, y en especial en México, donde un partido revolucionario se hizo con el poder e impulsó el creci­ miento económico con el fin de legitimarse a sí mismo, y en Brasil, donde el ejército que se hizo con el poder en 1964 invirtió mucho en capital y en industria intermediaria.

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ce ni a las empresas y la población que viven del mercado interno, ni a los trabajadores informales y los pobres.

El modelo de desarrollo chino se basa en el crecimiento acelerado de productos manufacturados que se exportan al resto del mundo. Aunque di­cho país haya empezado a exportar productos de bajo valor agregado, su producción ha ido subiendo de categoría continuamente. El Estado chino tiene una perspectiva estratégica y la capacidad de modificar el rumbo cuando encuentra obstáculos o fallas a través del control político eficiente que ejerce el Partido Comunista. Las autoridades gubernamentales han apro­ vechado la enormidad del mercado chino y el impresionante crecimiento de las últimas décadas para imponer reglas como la coinversión con capi­ tales nacionales, públicos o privados, la integración de la oferta local y la transferencia de tecnología a las empresas que deseen invertir en el país.

De hecho, el modelo de desarrollo implementado en China es un híbrido entre capital estatal, privado y extranjero, que se da sobre todo a nivel local.

Un modelo que Boyer llama corporativismo estatal-local. El nivel local tiene la capacidad de definir los derechos de uso de los recursos. Usa este impulso para desarrollar su región con el fin de asegurar más recursos y la preservación de su control político. Esto ha dado pie a un modelo eco­ nómico muy competitivo, donde pueblos, distritos y provincias compiten por atraer la inversión privada. Por otro lado, cada entidad pública local es parcialmente responsable ante otra entidad de rango superior, misma que puede corregir el desempeño de una compañía pública-privada o de un gobierno local. De esta forma, los gobiernos y empresarios locales están regulados por una feroz competencia económica y por un Estado nacional que monitorea el desempeño de las autoridades locales para asegurar la preservación de su control político. Esto es posible gracias al control que ejerce el gobierno central a través del monopolio político del Partido Co­ munista (Boyer, s. f.).

Este modelo ha garantizado tasas de crecimiento muy altas y un creci­ miento continuo de la productividad; sin embargo, también ha implicado un repliegue de los beneficios de la seguridad social que la población china disfrutaba bajo el comunismo. Actualmente, el acceso a la salud y a la edu­ cación depende del nivel de ingresos, pues los gobiernos locales son inca­ paces de suministrar dichos servicios. Tanto las clases medias como los sectores de ingreso bajo tienen que gastar un monto cada vez mayor de recursos para cubrir los gastos (Kharas, 2010:31; Boyer, 2012:196). Los sa­ larios se han mantenido bajos debido a la migración ilegal continua del campo a la ciudad, pues la mayoría de los migrantes que llega a la ciudad no tiene ningún derecho, y porque los trabajadores chinos pertenecen a sindicatos oficiales que dependen de las directrices del Partido Comunista.

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Sin embargo, este proceso parece estarse agotando, pues los salarios ya empezaron a aumentar en las ciudades (Salama, 2012:235). Finalmente, al­ gunas regiones se han desarrollado mucho más rápido que otras. Esto ha au­mentado las desigualdades que, según algunos autores, podría obstacu­ lizar su crecimiento futuro (Ozturk, 2016:729). Éste es el primer desequilibrio del modelo chino mencionado por Boyer, y el principal obstáculo para que China pase de ser una economía orientada hacia las exportaciones a una economía guiada por el mercado interno.

Otro de los desequilibrios son los préstamos no saldados que han resultado de la alianza entre políticos y empresarios. Un tercer desequilibrio se vin­ cula con las sobrecapacidades que han generado las inmensas inversiones en infraestructura que el Estado se ha visto obligado a mantener como mecanismo para absorber a la población que emigra del campo (Boyer, 2012:196).

Estos tres desequilibrios son un reto serio para las intenciones decla­radas del gobierno chino de orientar su economía hacia el interior, que dependería del crecimiento del mercado interno y de un crecimiento guiado por los salarios. El patrón de crecimiento está estructuralmente desequili­ brado; todas las dimensiones se orientan hacia el mercado externo. De hecho, el modelo y el pacto social (autoritarismo, sindicatos controlados, control migratorio vs. crecimiento económico) se orientan hacia una mayor proporción para las ganancias que para los salarios y su resultado —el he­ cho de que la proporción del PIB guiada por el salario haya caído y que el consumo de los hogares como parte de la demanda total haya caído (Boyer, 2012:196; Kharas, 2010:32)— es el obstáculo más significativo para un crecimiento guiado por el salario que permitiría el cambio de China hacia un crecimiento del mercado interno.

Una solución que propone Kharas sería pasar del uso de las ganancias de las empresas estatales y colectivas a partir de la inversión total física (que, como hemos visto, ya alcanzó niveles de sobreinversión) a la inversión en capital humano: salud, educación, seguridad social, para dar más paso a que las familias gasten más en el rubro de consumo (Kharas, 2010:32).

CONSIDERACIONES FINALES En lugar de presentar una síntesis de lo que se ha analizado en el texto, en estas consideraciones finales quiero plantear algunas preguntas para investi­ gaciones futuras que se derivan de la discusión.

Con base en muchos analistas que han escrito sobre las clases medias, vislumbramos una especie de consenso sobre el impacto y la importancia

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de éstas en el crecimiento económico, ya sea a través de capacidad de con­ sumo, emprendedurismo y/o estabilidad democrática. No obstante, Salama plantea una pregunta interesante cuando escribe que, en lugar de que las clases medias aseguren el crecimiento, sucede lo contrario: el crecimiento es la causa del surgimiento de las clases medias. Cita el hecho de que en China no es el consumo de las clases medias lo que explica el crecimiento, pues el consumo privado es más bien débil en los países asiáticos, sino que son la inversión y el crecimiento de las exportaciones (Salama, 2014:10).

Este capítulo ha defendido la idea de que, sí, es el crecimiento económico lo que impulsa la progresión de las clases medias, pero que es su existencia lo que a su vez consolida el crecimiento económico. La pregunta queda abierta y es esencial entender si el crecimiento económico tiene otras fuentes.

De esta forma, queda abierta otra pregunta aún más fundamental que tiene relevancia directa para el público y las políticas económicas, en tanto que observa las prioridades para el desarrollo. Las políticas económicas de los países asiáticos y los analistas que centran su atención en dicho conti­ nente consideran más importante enfocarse en el crecimiento de las clases medias que en la desigualdad. De hecho, consideran que los gobiernos de­ berían concentrarse en el crecimiento de las clases medias, aunque eso implicara más desigualdad; pero no en un crecimiento que beneficiara a los ricos, sino fundamentalmente a las clases medias (Kharas, 2010:31). Los analistas que han estudiado la experiencia latinoamericana consideran, al contrario, que el enfoque debería estar en reducir la desigualdad, aumentar el ingreso de los más pobres y vulnerables, y no el de la clase media (Salama, 2014:11).

Es otra pregunta abierta que creo no tiene una respuesta única, dado que depende de las diferentes condiciones estructurales, sociales, políticas e incluso culturales tanto de Asia como de Latinoamérica, algunas de las cuales analizamos cuando describimos los diferentes modelos de desarro­ llo en México, Brasil y China.

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Política de empleo digno y superación de la pobreza volumen 11 de la colección México: 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, coordinada por José Luis Calva, se terminó en 2018 en Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán México, 04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com>

CNU

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO OBJETIVOS

Primero: conjuntar nuestros esfuerzos para formular des­ de una perspectiva universitaria un sistema integral de pro­ puestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohe­ sión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desa­ rrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático.

Segundo: contribuir de manera organizada a la formación de la conciencia ciudadana sobre la apremiante necesi­ dad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de de­ sarrollo.

Tercero: contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate político y social sobre los grandes pro­ blemas nacionales.

Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y visión de Estado, con plena independencia res­ pecto a los partidos políticos.