Proyección Económica | Marzo 2022 by ConsejoCABA

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AUTORIDADES Presidente Dra. Gabriela V. Russo Vicepresidente 1° Dra. Patricia Sánchez Ruiz Vicepresidente 2° Dra. Miriam S. Roldán Secretario Dr. Julio R. Rotman Tesorero Dr. Oscar Fernández Prosecretario Dr. Alejandro C. Piazza Protesorero Dr. José L. Serpa

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Es una publicación del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Presidente Dra. Gabriela V. Russo

STAFF Director Editorial Dr. Julio ROTMAN

Producción Comercial Dr. Cristian CABRERA publicidad@consejo.org.ar / 5382-9444

Editor Responsable Dr. Gabriel VILCHES

Diseño y Diagramación Voz & Imagen

Coordinación General Dr. Carlos QUARRACINO

Impresión New Press

Registro Nacional de la Propiedad Intelectual en trámite ISSN 2250-4540 CPCECABA - Viamonte 1549 - CABA (1055) www.consejo.org.ar Queda permitida la reproducción total o parcial de esta publicación citando la fuente. El contenido de las notas y los comentarios de colaboradores no reflejan necesariamente el pensamiento y filosofía del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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ÍNDICE Introducción Gabriel Vilches

Mercados perfectos, democracias perfectas y pandemias Vito Tanzi

Crecimiento, productividad y maleabilidad Eduardo Cavallo

Economías regionales: que la pandemia no impida ver los problemas estructurales Osvaldo Meloni

Análisis del impacto socioeconómico del sector de la construcción durante la pandemia de covid-19 en la Argentina Adrián Gutiérrez Cabello y Agustina Ciancio

Acerca del teletrabajo Luis Beccaria

Hacia una nueva energía que preserve nuestra tierra Alieto Guadagni

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Las desigualdades de género en tiempos de pandemia Florencia Caro Sachetti y Juan Camisassa

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INTRODUCCIÓN La pandemia y los consiguientes procesos de confinamiento y aislamiento por razones sanitarias constituyeron un shock exógeno que provocó impactos de oferta y demanda sobre los diversos sectores de la economía, generando efectos diferenciados entre los denominados sectores esenciales y no esenciales. Aun así, dados los vínculos intersectoriales, pocos o ninguno salió indemne de la crisis y, en conjunto, se produjo un descalabro de la producción, el consumo, la inversión, el empleo y, consecuentemente, un incremento de la exclusión y la pobreza. Los gobiernos, a través de diversas políticas, debieron implementar ayudas para sostener el funcionamiento de la economía y garantizar el equilibrio social. Gabriel Vilches Editor Responsable

Sin duda alguna, es aún prematuro enumerar y evaluar las consecuencias provocadas por la pandemia del Covid 19, dimensionar su alcance y hacer un análisis prospectivo de cómo responderán las economías a los cambios de la magnitud que hemos advertido y seguimos observando. Lo que sí puede afirmarse sin lugar a dudas es que, a medida que transcurre el tiempo, los puntos de vista y perspectivas de análisis se multiplican y presentan una diversidad inagotable de miradas. Para Vito Tanzi la pandemia pone en tela de juicio, y lleva a repensar, arraigados paradigmas del funcionamiento de la economía y de la acción del Estado, ya que esos paradigmas llevan a situaciones de debilidad cuando es necesario enfrentar “...shocks inesperados y negativos”. En lo que se refiere a la economía, el autor sostiene que la teoría económica, particularmente la teoría de los precios, nos enseña que debemos apuntar a la ‘competencia perfecta’, la cual conduce a un equilibrio con el máximo bienestar alcanzable. Pero este equilibrio ‘perfecto’, de corto plazo, no incentiva al ahorro ni a empresas ni a individuos, por lo que “…no habrá ahorros acumulados que proporcionen algún amortiguador para hacer frente a shocks económicos”. Según Tanzi, algo similar sucede con la acción pública. Se ha promovido que el Estado debe aplicar bajos impuestos y orientar los recursos a gastos que atiendan necesidades inmediatas. Así, el futuro queda desatendido y no se produce la acumulación necesaria para alcanzar infraestructuras que satisfagan necesidades de largo plazo. El autor concluye que los modelos imperantes para el desenvolvimiento tanto de los mercados como de la gestión pública son los que han llevado a una visión cortoplacista que dificulta a los países a enfrentar grandes necesidades de gasto inesperadas en el futuro, como ha puesto de manifiesto la crisis de la pandemia. Tanzi remarca la dificultad de imaginar alternativas a esos modelos, pero señala la imperiosidad de hacer tal esfuerzo dado que “…en un mundo en el

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que existen grandes desastres y pandemias, y que pueden volverse más frecuentes, necesitaremos un nuevo pensamiento que pueda indicar algunas formas deseables de cambiar el modus operandi que hemos admirado hasta ahora”. Eduardo Cavallo analiza la realidad de América Latina antes y durante el desarrollo de la pandemia. Antes de ella, observa las bajas tasas de crecimiento de la región. Las asocia a la volatilidad de sus economías y, como consecuencia, a la elección de tecnologías ‘maleables’, aquellas que se revierten fácilmente, con menor relación capital/trabajo y menores productividades. El autor estudia el impacto de la pandemia sobre los distintos sectores económicos, detectando que los más afectados en términos de caída de la producción son los sectores más maleables. Seguidamente, compara estos resultados con los observados en crisis anteriores y percibe un comportamiento similar. A partir de ello, plantea que indagar en los procesos de recuperación sucedidos en el pasado puede orientar acerca de la salida de la crisis del Covid 19. Cavallo observa que los sectores más maleables son los que recuperan su producción más rápidamente pero también los que más demoran en volver a las productividades anteriores al inicio de las crisis, y atribuye este hecho a una mala asignación de recursos en el curso de ellas, particularmente en los países en desarrollo. Ante la actual crisis del Covid 19, los gobiernos deberían, en opinión del autor, tomar nota de estas conclusiones y alentar una política de inversión en sectores económicos que puedan impulsar la productividad a través de sus interacciones con otros sectores. El artículo de Osvaldo Meloni despliega una mirada sobre el impacto regional de la pandemia en la Argentina. Para ello, no puede desvincular los aspectos geográficos de la composición por sectores económicos de cada región ni del ritmo del levantamiento de las restricciones impuestas por la crisis sanitaria en cada uno de ellos. El autor remarca que es prematuro intentar evaluar el impacto de la pandemia debido a que la información necesaria aún no está disponible. Sin embargo, duda de la relevancia de la cuestión, dado que, en su opinión, las dificultades de las regiones argentinas están relacionadas con problemas estructurales anteriores a la pandemia y es probable que “…esta no haya modificado significativamente los estímulos que moldearon economías muy poco competitivas”. Meloni considera que, cuando la pandemia pase, notaremos que los problemas estructurales de las economías regionales permanecen, y que durante la crisis se postergó el debate sobre los incentivos resultantes de “…reglas de juego equivocadas”. 9

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Los temas relevantes que Meloni propone debatir son la existencia de una política fiscal procíclica donde “…los buenos tiempos son acompañados de políticas fiscales expansivas”, un régimen de coparticipación de impuestos que genera incentivos perversos, y un ‘efecto mezzogiorno’ de la política salarial, que equipara las remuneraciones independientemente de las productividades locales y de las alícuotas impositivas, que son sustancialmente similares a pesar de las diferencias de costos y ubicación de los mercados. Adrián Gutiérrez Cabello y Agustina Ciancio, a través del análisis insumo/producto, estudian el impacto de la pandemia sobre el sector de la construcción y su propagación al conjunto de la economía. Los autores utilizan una Matriz Insumo Producto actualizada por el Centro de Economía Regional (CERE) de la Universidad Nacional de San Martín, la cual se encuentra desagregada en 150 sectores económicos. Ese instrumento de relaciones intersectoriales les permitió estimar los impactos económicos a través de la aplicación de los multiplicadores correspondientes. De esta manera, ambos autores evalúan el impacto de la caída en el sector construcción sobre la totalidad del Valor Agregado, tanto nacional como provincial, discriminado sectorialmente. También estiman el efecto sobre los salarios, el empleo, las importaciones y la recaudación fiscal. Del artículo de Luis Beccaria se desprende con claridad que la economía marcha, en los ámbitos donde ello es posible, hacia el teletrabajo. El teletrabajo no es una novedad que haya aparecido como consecuencia de la pandemia, pero sí ha crecido y se ha desarrollado aceleradamente debido a ella, por lo que es necesario tener una mirada amplia sobre un tema que estará recurrentemente presente en los tiempos venideros. El autor restringe su análisis al teletrabajo en relación de dependencia. Sin embargo, no olvida el potencial del teletrabajo para promover la ‘deslaboralización’ y la transformación de trabajo asalariado en trabajo independiente. Dicho esto, Beccaria enumera y discute las ventajas y desventajas de esta herramienta tanto para las firmas como para los trabajadores. Según Beccaria, el teletrabajo permitiría alcanzar un mayor nivel de eficiencia, pero este podría deberse a la ampliación de la jornada de trabajo y a un mayor control de la intensidad laboral. Temas como la disminución de los tiempos de traslado y de los accidentes de trabajo en esa etapa, o la reducción de costos por ofrecer menos espacio físico a los trabajadores (haciéndose cargo estos, también, del equipamiento y servicios para realizar la actividad) tampoco son olvidados por el autor. 10

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Toda esta serie de intereses contrapuestos, más otros que surgirán, hace que la literatura refleje “…la tensión existente entre la conveniencia de adecuar la normativa laboral a esos avances técnicos y el requerimiento de no disminuir el grado de protección de los trabajadores”. Los años venideros estarán signados por las políticas para facilitar la difusión del teletrabajo y por el análisis y discusión de la regulación laboral. Por su parte, el profesor Alieto Guadagni nos desalienta acerca de un aspecto provechoso, aunque sin duda parcial, que se pensaba podría haber tenido la pandemia: el impacto positivo sobre el medio ambiente. Nos dice textualmente: “La Organización Meteorológica Mundial nos alerta que la enfermedad por el coronavirus no retrasó el avance implacable del cambio climático, destacando que aún no hay indicios de un crecimiento más ecológico, ya que las emisiones de dióxido de carbono están aumentando de nuevo rápidamente luego de una disminución pasajera debida a la desaceleración de la economía y no se acercan en absoluto a las metas requeridas de reducción”. A partir de ese diagnóstico, el autor afirma que el cambio climático y el calentamiento global tienen como origen la utilización de fuentes fósiles de energía, que generan emisiones de dióxido de carbono y otros gases contaminantes, más algunas prácticas agropecuarias y la acelerada deforestación. Así, para Guadagni el único camino posible es el de, en primer lugar, avanzar en el desarrollo de generación de energías limpias no contaminantes, mejorar la eficiencia en el consumo energético y disminuir los costos de producción, para lo cual debe producirse una fuerte reorientación de los flujos de inversión hacia tales objetivos. En segundo lugar, establecer una imposición global, coordinada internacionalmente, y uniforme por unidad de CO2 que permita internalizar los costos de la contaminación. Hasta ahora, según el autor, las metas a alcanzar para evitar el empeoramiento permanente de la situación ambiental están lejanas; es el momento de “...pasar de las recomendaciones a las obligaciones bien definidas”. Florencia Caro Sachetti y Juan Camisassa no desconocen el impacto generalizado que tuvo la pandemia sobre nuestras sociedades. Pero, mirándola desde una perspectiva de género, afirman que la crisis sanitaria afectó en mayor medida a las mujeres y a los hogares liderados por ellas. Para los autores, la situación previa a la pandemia ya mostraba una debilidad relativa de las mujeres en términos de autonomía económica, entendida esta “…como su capacidad para generar y hacer uso 11

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de recursos propios”. Observan que las mujeres tenían menores ingresos que los hombres y tasas de participación en el mercado de trabajo más bajas que aquellos. A su vez, mostraban una alta participación en tareas no remuneradas y tradicionalmente feminizadas. A partir de esa situación inicial, Caro Sachetti y Camisassa centran el análisis en tres dimensiones que entienden como salientes para evaluar la equidad de género y llegar a las conclusiones del párrafo anterior: el mercado de trabajo, los cuidados y los ingresos. Los autores, finalmente, para modificar la realidad que observan y propender a una mayor paridad de género proponen actuar, por un lado, incorporando el enfoque de género en las políticas públicas, lo que significa “…identificar y responder adecuadamente a sus consecuencias diferenciales sobre varones y mujeres para achicar estas brechas”. Por otro lado, proponen promover una organización social del cuidado como elemento sustancial para estimular una mayor autonomía económica de las mujeres y garantizar el derecho de las personas a cuidar y ser cuidadas. Los textos y los autores incluidos en este número no agotan las miradas sobre las consecuencias económicas de la pandemia. Sin embargo, la selección que se presenta al lector es lo suficientemente amplia y abarcativa como para ofrecer una visión acabada de la multiplicidad de secuelas que la crisis sanitaria dejará para atender. Por ello, con estos aportes, esperamos enriquecer el debate sobre los efectos de la pandemia en nuestras sociedades, particularmente en la Argentina, y sobre los desafíos futuros que sus impactos plantean en materia de políticas públicas.

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LOS AUTORES Vito Tanzi Obtuvo su doctorado en Economía en Harvard University. Ha sido profesor y decano de la Facultad de Economía de la American University. Fue jefe de la División de Políticas Tributarias y director del Departamento de Asuntos Fiscales en el Fondo Monetario Internacional, Subsecretario de Economía y Finanzas en el Gobierno de Italia y Presidente del Instituto Internacional de Finanzas Públicas. Consultor Senior en el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos internacionales. Ha escrito innumerable cantidad de informes, textos académicos y libros relacionados con temas fiscales y tributarios, y ha recibido grados honorarios de diversas instituciones académicas como la Universidad de Lisboa, la Universidad de Lieja o la Universidad de Torino. Es conocido mundialmente por su explicación de la declinación en el volumen real de recaudación impositiva y el lento deterioro de las cuentas públicas en momentos de alta inflación, denominada “efecto Tanzi”.

Eduardo Cavallo Economista investigador principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y profesor adjunto en SAIS, Universidad Johns Hopkins en Washington DC. Antes de incorporarse al BID, fue vicepresidente y economista principal para América Latina de Goldman Sachs en Nueva York y trabajó en el BID como economista de investigación entre 2006 y 2010. Anteriormente, se desempeñó como investigador en el Centro para el Desarrollo Internacional (CID) de la Universidad de Harvard, investigador visitante en el Banco de la Reserva Federal de Atlanta y miembro del cuerpo docente del programa de verano de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard en EE.UU. Tiene un doctorado (PhD) en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard en EE.UU., donde también obtuvo una maestría, y es licenciado en Economía (magna cum laude) de la Universidad de San Andrés (UdeSA) en Buenos Aires, República Argentina.

Osvaldo Meloni Profesor de Economía en la Universidad de Tucumán. Recibió su Doctorado en Economía de la Universidad de San Andrés y Maestrías en Economía de la Universidad de California, Los Ángeles, EE.UU., y del Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina (CEMA). Sus publicaciones incluyen artículos en revistas científicas, capítulos en volúmenes editados y los libros Análisis Económico de las Políticas de Prevención y Represión del Delito en Argentina e Historia Económica de las Historia Económica de las Regiones 14

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Argentinas. Es también editor de los libros Progresos en Economía Política de la Política Fiscal, Investigaciones sobre Economía de la Delincuencia e Incentivos perversos, gobernantes oportunistas y votantes racionales.

Adrián Gutiérrez Cabello Es Licenciado en Economía por la UNSAM y cursa la Maestría en Generación y Análisis de Información Estadística de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) y el Doctorado en Desarrollo Económico en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). Asimismo, realizó el curso de Innovación en la Universidad de Bologna (Italia). Actualmente es docente y Coordinador del Centro de Economía Regional (CERE) de la Escuela de Economía y Negocios (EEyN) de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Ha sido director en proyectos, nacionales e internacionales, enfocados al desarrollo productivo a partir del análisis de matrices insumo producto. Ha realizado consultorías para la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Corporación Andina de Fomento (CAF), así como también para organismos públicos y cámaras empresarias. Ha publicado artículos en revistas nacionales e internacionales, y participó en la publicación de tres libros.

Agustina Ciancio Becaria doctoral de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) e investigadora en el Centro de Economía Regional (CERE) de la Escuela de Economía y Negocios de la UNSAM. Es licenciada en Economía (UNSAM), se desempeña como docente en la UNSAM y ha sido consultora de organizaciones internacionales y nacionales. Actualmente se encuentra cursando el Doctorado en Desarrollo Económico en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). Sus temas de investigación se vinculan con el desarrollo económico, con una visión regional y sectorial, focalizándose en la agroindustria.

Luis Beccaria Licenciado en Economía (UBA) y Doctor en Economía (Universidad de Cambridge, Inglaterra). Actualmente es profesor de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y realiza actividades de docencia de posgrado en diversas instituciones académicas. Anteriormente, ejerció la docencia como Profesor Titular de Economía Laboral de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Fue Director del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina y de la División de Estadística de la CEPAL. Ha publicado libros y artículos sobre economía laboral, distribución del ingreso, la política laboral y social e indicadores socioeconómicos.

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LOS AUTORES Alieto Guadagni Contador Público Nacional por la UBA, Master en Desarrollo Económico en la Universidad de Chile y PHD en la Universidad de California (Berkeley, EE.UU.). Ha sido Ministro de Economía y también de Obras Públicas en la Provincia de Buenos Aires. Secretario de Industria, Comercio y Minería, Secretario de Recursos Hídricos y Secretario de Relaciones Económicas Internacionales de la Nación. Fue Embajador en Brasil y Director del Banco Mundial. Ejerció la docencia como Profesor Titular en la Universidad Católica Argentina y en la UBA. Actualmente es Miembro de la Academia Nacional de Educación y de la Academia Argentina de Ciencias del Ambiente y Director del Centro de Estudios de Educación de la Universidad de Belgrano. Es colaborador de los diarios Clarín, La Nación, Cronista y El Imparcial, de Madrid. Es autor de 12 libros.

Florencia Caro Sachetti Magister en Estudios del Desarrollo por la London School of Economics and Political Science y Licenciada en Economía por la Universidad Torcuato Di Tella. Actualmente es Coordinadora del Programa de Protección Social de CIPPEC y Policy Leader Fellow del Instituto Universitario Europeo. Es coautora de numerosas publicaciones sobre temas de empleo, género, infancia y protección social, incluyendo el libro El género del trabajo, declarado de interés por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fue becaria de la Iniciativa Global Solutions para participar del programa Young Global Changers (2019).

Juan Camisassa Magister en Economía Aplicada y Licenciado en Historia por la Universidad Torcuato Di Tella. Se desempeña como analista del Programa de Protección Social de CIPPEC y como profesor asistente del Departamento de Estudios Históricos y Sociales en la Universidad Torcuato Di Tella. Fue reconocido por la Academia Nacional de Historia con el Premio al Egresado con mayor promedio en la carrera de Historia (2018).

Mercados perfectos, democracias perfectas y pandemias1 y 2 Vito Tanzi Presidente Honorario del Instituto Internacional de Finanzas Públicas

1 Este artículo fue preparado para su publicación por la Asociación Iberoamericana de Financiamiento Local (AIFIL) en tributo a Luiz Villela, quien falleció recientemente a causa del COVID-19. Agradecemos a AIFIL su consentimiento para incluirlo en el presente número.

Traducido del inglés por Nora Terradillos Traductora Pública, Inscripción 741 - Tomo VI - Folio 268 Colegio de Traductores Públicos de la Ciudad de Buenos Aires.

SÍNTESIS3 Los modelos económicos y políticos que dependen del equilibrio y del comportamiento perfecto son los que han dominado la economía y la política en las últimas décadas. En competencia perfecta, las fuerzas del mercado impulsan las ganancias de las empresas hacia cero y ofrecen los precios más bajos para bienes y servicios. A esos precios los consumidores podrán comprar lo que necesitan. A pesar de que la teoría económica afirma que el equilibrio creado por la competencia perfecta es consistente con el máximo bienestar social alcanzable, también es cierto que dejará a las empresas sin espacio para acomodar shocks inesperados y negativos. Lo mismo sucede con los gobiernos: mantener bajos los impuestos y dirigir el gasto a satisfacer las necesidades inmediatas de los ciudadanos votantes deja poco gasto que se ocupe del largo plazo o de necesidades inesperadas, como desastres y otras conmociones, incluidas las pandemias. El COVID 19 ha puesto en discusión los paradigmas generalmente aceptados e ilumina el debate sobre el sistema democrático competitivo, que hasta ahora se ha admirado y promovido.

Redactada por el Editor Responsable de Proyección Económica.

ÍNDICE Mercados perfectos, democracias perfectas y pandemias Referencias bibliográficas

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La prematura desaparición, debido a la pandemia, de Luiz Villela, a quien años atrás tuve el placer de conocer y con quien coedité el libro Taxation and Latin American Integration4 y compartí muchas conversaciones agradables en el BID, me ha dado el incentivo para pensar, más como filósofo diletante que como economista teórico, acerca del papel que se espera que desempeñen los mercados eficientes o perfectos y los buenos gobiernos democráticos en las economías y sociedades actuales. Hay algunos roles, en gran parte teóricos, que los economistas y los politólogos admiran y prescriben y que, con algunas excepciones, generalmente acogen con agrado y promueven para los países. Cuando las economías y los gobiernos se apartan de estos roles, son criticados.

Ver Tanzi, Barreix y Villela (2008).

Ver Levi-Montalcini (1988).

El punto principal de este breve artículo será que, como ocurre en varios ámbitos de la vida, la perfección, a veces, puede tener un alto costo, y lo que puede verse como imperfecciones puede tener méritos e, incluso, desempeñar papeles positivos y deseables.

Debemos darnos cuenta de que tanto el concepto de progreso como el de evolución no son compatibles con la perfección. Por definición, la perfección no puede ser un proceso dinámico. Es esencialmente un concepto estático. Una vez que se alcanza, no hay ningún incentivo para cambiar. La perfección no permite, o no necesita, cambiar o progresar. Mientras que la perfección refleja un estado estático, el progreso y la evolución son procesos dinámicos que requieren algunas imperfecciones para seguir evolucionando. Una bióloga italiana, Rita LeviMontalcini, quien en 1986 ganó el Premio Nobel de Medicina y murió recientemente a la edad de 103 años, en 1988 publicó un libro titulado “In Praise of Imperfection”5. Como ella lo expresó: “Son las imperfecciones, no la perfección, el resultado final del programa escrito en el formidablemente complejo motor que es el cerebro humano, y de las influencias ejercidas sobre nosotros por el medio ambiente y quien nos cuida durante los largos años de nuestro desarrollo

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físico, psicológico e intelectual”. Ella agregó: “... no temas momentos difíciles, [porque] de ellos sale lo mejor”. Es decir: las crisis traen oportunidades y posibilidades de mejorar las cosas. Los estados perfectos no lo hacen. La cita anterior sugiere una forma particular de mirar al mundo y también a los modelos económicos y políticos que dependen del equilibrio y del comportamiento perfecto. Estos son los modelos que han dominado la economía y la política en las últimas décadas. Comencemos por el aspecto económico del problema, el que yo conozco mejor. La teoría económica, especialmente la teoría de los precios, como la aprendimos de grandes economistas como Alfred Marshall, Milton Friedman, George Stigler y otros, nos dice que a lo que debemos apuntar -y debemos promover con políticas- es a la competencia “perfecta”, la que conducirá a un equilibrio. La competencia perfecta implica que las fuerzas del mercado impulsarán las ganancias de las empresas hacia cero y ofrecerán los pre-

cios más bajos para bienes y servicios a los que los consumidores podrán comprar lo que necesitan. Por lo tanto, dejará a las empresas sin espacio para acomodar shocks aleatorios. La teoría sostiene que el equilibrio creado por la competencia perfecta es coherente con un óptimo de Pareto, y con el máximo bienestar social alcanzable. La consecuencia de este equilibrio es que, una vez que se logre, las empresas no tendrán amortiguadores para hacer frente a shocks inesperados y negativos. También tendrán un fuerte incentivo para mantener sus inventarios muy bajos y su fuerza laboral al mínimo, para mantener bajos los costos y seguir siendo competitivas. Las empresas se basarán en las entregas de insumos “justo a tiempo”, para mantener bajos los costos de los inventarios, y en la facilidad para despedir a los trabajadores, en caso de que disminuya la necesidad de tenerlos. En este equilibrio, los trabajadores reciben salarios competitivos que determinan su nivel de vida. El fácil acceso a los puestos de trabajo, que se espera que sean creados por mercados labo23

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rales flexibles, y el fácil acceso al crédito implican que los trabajadores no tendrán muchos incentivos para ahorrar ni las empresas tendrán interés en retener algunas ganancias para los días tormentosos. Por lo tanto, no habrá ahorros acumulados que proporcionen algún amortiguador para hacer frente a shocks económicos, o de otro tipo, inesperados. En muchos países desarrollados, en lugar de acumular activos, los trabajadores y las empresas han acumulado deudas, que ahora se encuentran en niveles históricamente altos. Estas deudas se han originado especialmente a partir de los años ochenta, un período en el que prevaleció el fundamentalismo de mercado.

intereses de las generaciones futuras reciben poca o ninguna atención. Como consecuencia de ello, el gasto público queda a menudo retrasado para alcanzar las infraestructuras y demás necesidades a largo plazo. Problemas de “sobreutilización” continúan siendo graves en varias áreas y las “congestiones” son frecuentes. Hay poco gasto que se ocupe del largo plazo o de necesidades inesperadas (son un ejemplo los desastres gravísimos y otras conmociones, incluidas las pandemias), como la creación de capacidad disponible en los hospitales o acumular suficientes activos para hacer frente a futuras necesidades en las jubilaciones y pensiones.

Por su parte, se ha instado a los gobiernos a mantener bajos los impuestos y su gasto se ha dirigido generalmente a satisfacer las necesidades inmediatas o a corto plazo de los ciudadanos, especialmente de los que votan, y de las empresas. El ciclo electoral ha influido mucho sobre el destino del gasto público porque el horizonte temporal del votante promedio, el horizonte que determina el del gobierno, es corto. Los

Dentro del marco anterior, promovido por la teoría económica imperante, un gobierno que decidiera gastar suficiente dinero para satisfacer las necesidades futuras potenciales (construyendo infraestructura suficiente y duradera, acumulando activos para jubilaciones y pensiones, creando alguna capacidad disponible en determinadas áreas, como el sector de la salud, y mediante el uso de recursos para la prevención de

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futuros desastres naturales) correría el riesgo de perder las próximas elecciones. Los problemas a largo plazo, por ejemplo, el tratamiento del “calentamiento global” o de posibles desastres o pandemias futuros, recibirán poca o ninguna atención. Los gastos de los sistemas de salud pública estarán dirigidos a satisfacer las necesidades presentes, que son conocidas, ignorando las de mañana, que pueden ser inciertas. Dado el paradigma actual, los gobiernos no pueden justificar la creación de un exceso de capacidad con respecto a las necesidades inmediatas. Las previsiones para enfrentar posibles desastres futuros, que son inciertos tanto en tiempo como en alcance, no jugarán ningún papel. El cortoplacismo y la miopía han prevalecido tanto en el mercado como en las operaciones gubernamentales y han sido justificados por los modelos imperantes. El cortoplacismo es coherente con la visión de equilibrio de la eficiencia, que enfatiza las necesidades inmediatas de las economías y de los ciudadanos e ignora las necesidades de las generaciones futuras. Esta es la natu-

raleza esencial de las economías de mercado y de los gobiernos democráticos. Las primeras se preocupan por los costos a corto plazo y los segundos por los votos en las próximas elecciones. En los últimos años, economistas influyentes, con fácil acceso a los medios de comunicación, han alentado a los gobiernos a cubrir parte de su gasto con deuda pública en lugar de impuestos. Algunos de estos economistas han aconsejado a los gobiernos que abandonen lo que han llamado “austeridad”, mientras que otros han propuesto una teoría nueva y extraña llamada “Nueva Teoría Monetaria”. Esta teoría esencialmente sostiene que gran parte del gasto público podría y debería financiarse con deuda pública, o incluso con la creación de dinero de los bancos centrales. Se argumenta que esto no tendría consecuencias económicas graves para el presente o el futuro. Naturalmente, el cumplimiento de estos consejos ha hecho que sea aún más difícil para los países hacer frente a grandes necesidades de gasto inesperadas en el futuro como, por ejemplo, las asociadas con desastres o pandemias. 25

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La existencia de la posibilidad de presupuestar dicho gasto futuro debería haber justificado mantener cierto “espacio fiscal” disponible para atender potenciales necesidades de gasto. Desde la década de 1970, el nivel de deuda pública ha aumentado considerablemente en la mayoría de los países. La deuda total, tanto del sector público como del privado, supera ahora significativamente el nivel del PBI mundial. Claramente, esto no ayuda a los países que ahora enfrentan la necesidad de lidiar con las pandemias. La situación anterior es en parte consecuencia de los modelos políticos y económicos que han sido populares en los países desarrollados. Uno de los más grandes filósofos de todos los tiempos, Platón, en su República, se había mostrado muy escéptico acerca de un gobierno basado en los puntos de vista de ciudadanos menos informados y emocionales. Habría preferido un gobierno en el que individuos altamente capacitados y educados, a los que llamaba “filósofos”, tomaran las decisiones importantes. Resulta poco claro cómo se seleccionarían estos filósofos hoy. Algunos países, especialmente China, han adoptado sistemas en los que algunos individuos sobreviven a un proceso de filtrado proporcionado por los partidos ma26

yoritarios para asumir, presumiblemente por un tiempo limitado, el liderazgo. Algunos países, como Singapur, han logrado adoptar un sistema que otorga mucho poder a quienes toman decisiones políticas. En algunos países, las empresas públicas se han creado para que, al ser “públicas”, tengan menos necesidad de seguir los estrictos requisitos financieros de las empresas privadas. La conclusión de este breve artículo es que la pandemia en curso ha puesto de manifiesto algunas de las principales debilidades del sistema democrático competitivo que nosotros, como economistas, hemos admirado y promovido. No es fácil pensar en alternativas satisfactorias a ese sistema. Sin embargo, es más fácil argumentar que, en un mundo en el que existen grandes desastres y pandemias, y que pueden volverse más frecuentes, necesitaremos un nuevo pensamiento que pueda indicar algunas formas deseables de cambiar el modus operandi que hemos valorado hasta ahora. Ese pensamiento debería sugerir formas de seguir promoviendo la eficiencia y la democracia, pero también se debería hacer un mejor trabajo para enfrentar a los grandes shocks, incluidos las pandemias. Como escribió Rita Levi-Montalcini hace cuatro décadas, esperemos que algo bueno surja del difícil momento que estamos viviendo.

Referencias bibliográficas Tanzi, V., A. Barreix y L. Villela (eds.) (2008). “Taxation and Latin American Integration”. Boston, MA: BID, David Rockefeller Center for Latin American Studies y Harvard University Press. Levi-Montalcini, R. (1988). In Praise of Imperfection. Nueva York, NY: Basic Books (edición en español: Elogio de la imperfección. Barcelona, España: Ediciones B, 1999)

Crecimiento, productividad 1 y maleabilidad Eduardo Cavallo Economista investigador principal en el Departamento de Investigación del BID

Este artículo es una versión adaptada del capítulo 8 del Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe 2021 del Banco Interamericano de Desarrollo. Reproducción permitida bajo licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento -No Comercial- Sin Obras Derivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Las opiniones expresadas en esta publicación son del autor y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa. 1

SÍNTESIS Si bien la recuperación económica de la COVID-19 ya ha empezado, las crisis anteriores demuestran que el ritmo de la recuperación puede ser desparejo y estar sesgado en contra de los sectores de alta productividad. Mejorar la productividad mediante la innovación, facilitando la reasignación entre sectores, e invertir eficientemente en infraestructura de calidad, con importantes efectos secundarios en otros sectores económicos, permitiría a la región aprovechar mejor las oportunidades para un crecimiento sostenible después de la pandemia.

ÍNDICE 1. Introducción 2. De la volatilidad a la maleabilidad 3. Ranking de la maleabilidad en diferentes sectores 4. El impacto de la COVID-19 en la producción a nivel sectorial 5. Lecciones de crisis anteriores 6. Infraestructura: la senda desde la recuperación hasta un mayor crecimiento sostenible Referencias bibliográficas

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1. Introducción

En contraste con la baja inversión y el crecimiento rezagado de la PTF, desde 1960 el crecimiento ha sido apuntalado por una mayor participación laboral -como parte del bono demográfico- y mejores competencias a medida que la educación se ampliaba a la cobertura universal (ver Cavallo y Powell, 2018).

En términos de inversión, América Latina y el Caribe invirtió menos (como porcentaje del PBI) antes de la pandemia que cualquier otra región excepto África Subsahariana. Si bien la inversión (neta de depreciación del capital) ha sido en promedio el 12% del PBI desde 1960, durante el mismo período fue del 19% del PBI en Asia emergente. La tasa de crecimiento de la PTF ha sido cercana a cero desde 1960 en América Latina y el Caribe, mientras que en Asia emergente ha sido de aproximadamente 1% al año, en promedio.

La pandemia de la COVID-19 ha asestado un duro golpe al crecimiento económico en América Latina y el Caribe. Sin embargo, el crecimiento en la región ha sido esquivo durante décadas. Desde 1960, la tasa del crecimiento promedio del PBI real per cápita de la región fue de 2,4% al año, notablemente inferior al de los países emergentes asiáticos de rápido crecimiento (4,9%). Dos de los factores que han contribuido al mediocre crecimiento a largo plazo han sido las bajas tasas de inversión, que han tenido como resultado una limitada expansión del stock de capital, y un rezago en el crecimiento de la productividad total de los factores (PTF), que es la medida más ampliamente utilizada de la eficiencia económica agregada2. Otro factor han sido las crisis económicas recurrentes3. Las crisis tienen costos y no todos los sectores se recuperan de la misma manera. Esta asimetría influye en la asignación de los recursos económicos después de las crisis y, por lo tanto, en el crecimiento a largo plazo.

La COVID-19 ha generado más pérdidas de producción en los sectores intensivos en mano de obra, que son los que más han sufrido el impacto del cambio de los patrones de consumo y producción. A pesar de la naturaleza sin precedentes de la pandemia, el impacto negativo desproporcionado en los sectores intensivos en trabajo es una característica habitual de las crisis porque esos sectores son más “maleables”, lo que significa que es más fácil reasignar el trabajo que el capital. La misma característica, agravada por una baja inversión en capital físico después de las crisis, permite que los sectores intensivos en trabajo absorban relativamente más recursos en el proceso de recuperación que los sectores intensivos en capital. Un problema con este patrón de caída y recuperación es que, en promedio, los sectores intensivos en trabajo son menos productivos y, por lo tanto, puede que los recursos sean mal asignados y limiten la eficiencia económica. Para revertir ese ciclo, los países deben aumentar la inversión en sectores con un mayor poten-

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cial para incrementar la PTF. La infraestructura es un ejemplo: invertir en ella acumula o mejora los activos de transporte, energía, agua y saneamiento y telecomunicaciones de un país, con efectos secundarios positivos en otros sectores. Aumentar la inversión en infraestructura y focalizarla más adecuadamente en la fase de recuperación de la COVID-19 puede mejorar las perspectivas de crecimiento de la región. 2. De la volatilidad a la maleabilidad Debido a la frecuente exposición a los shocks externos, incluidos los términos de intercambio, los desastres naturales y las crisis financieras, además de instrumentos inadecuados para lidiar con ellos, las economías de América Latina y el Caribe son volátiles. Las economías que están intermitentemente expuestas a la volatilidad se enfrentan a una incertidumbre considerable respecto a la rentabilidad de los proyectos de inversión, y puede que los empresarios opten por tecnologías que se revierten fácilmente, es decir, que son

más “maleables” (Calvo, 2005)4. Sin embargo, puede que una mayor maleabilidad tenga sus costos, dado que pasar constantemente de una tarea a otra puede inhibir el descubrimiento de métodos más eficientes de producción5. Por ejemplo, Cavallo et al. (2013) observan que una mayor volatilidad distorsiona la asignación eficiente de los recursos -lo que conlleva un menor crecimiento de la productividad- sobre todo en los países en desarrollo muy expuestos a los shocks y que carecen de las instituciones necesarias para lidiar exitosamente con ellos. Por consiguiente, los países que adoptan tecnologías más maleables acaban con una PTF baja, un crecimiento de la productividad más lento y un menor crecimiento económico a largo plazo (Pagés, 2010). Aunque es difícil evaluar empíricamente la maleabilidad, un atajo es considerar la intensidad del capital en relación con el trabajo (K/L) bajo el supuesto de que es más fácil reasignar el trabajo que el capital, que tiende a ser más específico de un proceso de producción concreto en cada sec-

Calvo (2005).

Ver, por ejemplo, Hausmann y Rodrik (2003).

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Esta idea fue definida hace tiempo en la literatura sobre América Latina y el Caribe como un caso de “producción especulativa”, en el sentido de que los empresarios, que especulan constantemente sobre la volatilidad relativa de los precios, optan por tecnologías que les facilitan cambiar de un producto a otro. Ver Ocampo (1984).

LA-KLEMS es el capítulo de América Latina y el Caribe de World KLEMS, una iniciativa global creada para promover el análisis de los patrones de crecimiento y productividad en todo el mundo. El enfoque se basa en un marco de contabilidad del crecimiento. Ver Jorgenson (2012) y la base de datos LA-KLEMS (2019). La principal innovación de la metodología KLEMS es la creación de bases de datos sobre la producción (PBI), los insumos (es decir, stocks de capital, trabajo e insumos intermedios) y la productividad detallada a nivel sectorial.

La base de datos LA-KLEMS proporciona datos de 10 sectores económicos a nivel de un dígito de la CIIU (rev. 3) -agricultura; construcción; electricidad, gas y agua; servicios financieros (finanzas y seguros); manufacturas; minería; transporte (transporte, almacenamiento y comunicación); comercio mayorista, hoteles y restaurantes; y otros servicios personales- sobre ocho economías de América Latina (Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, México y Perú), a lo largo del período 1990-2017.

El Apéndice D describe cómo se construyen las medidas de PTF. Basta decir que la PTF se construye mediante un enfoque de participación factorial. Se supone una función de producción Cobb-Douglas el trabajo y el caSiempre se va aenromper pital. La función de producción se log-linealiza y lael PTF se calcula porque como la diferencia entre el vinculo es muy producto y una combinación lineal de los insulargo mos, en donde la participación de cada factor varía entre sectores pero permanece constante entre países. (El autor se refiere al Apéndice D de la publicación original y que puede encontrarse en https:// idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=EZSHARE-853261725-444 Nota del Editor).

Ver Cavallo et al. (2013) y Pagés (2010).

Los ratios K/L son menores en América Latina que en Europa a nivel de la economía agregada y en la mayoría de los otros sectores económicos. A nivel de economía agregada, el ratio K/L en Europa es 1,5 veces el de los países de América Latina y el Caribe. A nivel sectorial, la mayoría de los sectores en América Latina tienen ratios K/L más bajos que sus contrapartes europeas. Ver Apéndice D para más detalles. (El autor se refiere al Apéndice D de la publicación original. Ver Nota del Editor en la llamada al pie número 9). 11

Una PTF más baja implica que la eficiencia promedio con la que se emplean los factores de producción (es decir, trabajo y capital) para producir un producto es menor, lo que a su vez explica las diferencias relativas de ingreso entre los países. Ver Caselli (2005) y Hsieh y Klenow (2010), y Daude y Fernández-Arias (2010) para un análisis de América Latina.

Ver Barrero, Bloom y Davies (2020).

tor6. Una nueva base de datos7 proporciona la información para evaluar la relación entre la intensidad de capital de los sectores y, por lo tanto, su maleabilidad estimada, y la productividad a nivel de los sectores (PTFs)8. El Gráfico 1 muestra la relación entre el ratio capital/trabajo por sector y un índice de la PTF para los sectores -calculado según la contabilidad estándar del crecimiento, utilizando el capital y el trabajo como factores de producción- de LA-KLEMS y EU-KLEMS9. El gráfico muestra que una mayor intensidad del capital está asociada con niveles más altos de PTF, en promedio10. Dado que la PTF agregada es el promedio ponderado de las PTF a nivel sectorial, los países que adoptan tecnologías menos intensivas en capital -más maleables- tienen una menor eficiencia agregada (PTF). En el caso de América Latina y el Caribe, por ejemplo, la intensidad del capital promedio en diferentes sectores es cerca de las dos terceras partes de la de Europa, mientras que el nivel medio de la PTF en la región es un 60% menor11y12.

ciones que probablemente tendrá impactos considerables y persistentes en la asignación de recursos en diferentes sectores13. Las implicaciones a largo plazo de esos cambios dependerán de cuáles son los sectores que crecen y atraen más recursos en la fase de recuperación. La experiencia de la región en crisis anteriores puede ser una referencia útil para evaluar las posibles consecuencias de la COVID-19. Para llevar a cabo esa evaluación, este artículo comienza calificando la maleabilidad de los sectores, emplea la clasificación resultante para estudiar los impactos a nivel sectorial del shock de la COVID-19 y luego extrae de las crisis anteriores las lecciones necesarias para la recuperación. 3. Ranking de la maleabilidad en diferentes sectores

El Gráfico 2 muestra el ranking de los sectores económicos por su ratio K/L, comparando entre diferentes sectores en América Latina (eje X) y Europa (eje Y). La maleabilidad está inversamente relacionada con el ratio La pandemia de la COVID-19 es K/L; por lo tanto, los sectores un shock de grandes propor- con un ranking bajo son secto-

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Gráfico 1: PTF versus intensidad del capital por sector

Fuente: Cálculos del BID basados en LA-KLEM (2019) y EU-KLEMS (Van Ark y Jäger, 2017). Notas: Cada punto es el promedio de la PTF del sector y sus ratios capital/trabajo, con un promedio calculado a lo largo del tiempo y entre diferentes países (8 países de LA-KLEMS y 12 países de EU-KLEMS). La PTF para cada sector/país se calcula como un residual utilizando una función de producción Cobb-Douglas con coeficientes específicos del sector (ver Apéndice D). Las unidades de capital se expresan en dólares de Estados Unidos a PPA, y el trabajo se mide en número de trabajadores. (El autor se refiere al Apéndice D de la publicación original. Ver Nota del Editor en la llamada al pie número 9). 35

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El sector agrícola en América Latina y el Caribe está dividido entre un subsector moderno (probablemente más intensivo en capital) y uno tradicional (probablemente intensivo en trabajo) que coexisten (ver Mesquita Moreira y Stein, 2019). La baja intensidad del capital en la agricultura en el Gráfico 3 probablemente refleja el predominio del sector más tradicional en esta muestra. 14

res con tecnologías de producción más maleables, y viceversa. El ranking de diferentes sectores entre regiones es similar excepto en la agricultura, que tiene el ratio K/L más bajo en América Latina, mientras que ocupa el sexto lugar

de diez países en Europa. Esto sugiere que, en promedio, las tecnologías utilizadas en los sectores agrícolas de América Latina son considerablemente menos intensivas en capital que en Europa14.

Gráfico 2: Ranking de las intensidades en capital (K/L)

Fuente: Cálculos del BID basados en LA-KLEM (2019) y EU-KLEMS (Van Ark y Jäger, 2017). Notas: Ranking del ratio capital/trabajo promedio de cada sector en cada región; desde el ratio capital/trabajo más bajo (alta maleabilidad) al ratio capital/trabajo alto (baja maleabilidad). 36

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La clasificación similar del resto de los sectores sugiere que el grado de maleabilidad es intrínseco en los procesos de producción, y que algunos sectores emplean tecnologías más maleables (es decir, menos capital por unidad de trabajo) que otros en todas partes15. Esto implica que, por ejemplo, la construcción es más maleable que las manufacturas, y a su vez, las manufacturas son más maleables que el sector de la electricidad, gas y agua en ambas regiones. Con la excepción de la agricultura, los otros sectores16 forman tres grupos de maleabilidad: la “maleabilidad alta” comprende la construcción, las ventas al por mayor, los hoteles y los restaurantes y otros servi-

cios personales; la “maleabilidad media” es propia de las manufacturas y el transporte; y la “maleabilidad baja” es propia de la minería, los servicios financieros y la electricidad, gas y agua. El tamaño relativo de cada grupo en la economía promedio en América Latina se muestra en el Gráfico 3. Los grupos de maleabilidad media (27%) y superior (39%) son más grandes que los grupos de maleabilidad baja (25%) y, por lo tanto, pesan más en la economía agregada. La agricultura representa cerca del 9% del total. En la sección siguiente se utiliza el ranking a nivel sectorial para evaluar el impacto de la COVID-19 en los sectores.

El supuesto de que el grado de maleabilidad de los sectores es intrínseco de sus procesos de producción es similar al supuesto de Rajan y Zingales (1998) de que hay un motivo tecnológico (es decir, diferentes intensidades de capital) por el que algunas industrias dependen más del crédito que otras y que estas diferencias tecnológicas persisten en diferentes países y a lo largo del tiempo.

La vivienda se elimina de la muestra debido a la falta de datos.

Gráfico 3: Porcentaje por sector del PBI en América Latina y el Caribe

Fuente: Cálculos del BID basados en LA-KLEM (2019). 37

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Ver CEPAL (2020).

Se han observado patrones sectoriales similares en otros países. Por ejemplo, Brinca et al. (2020).

4. El impacto de la COVID-19 en rectas para sostener los ingresosla producción a nivel sectorial que los gobiernos implementaron como respuesta a la pandemia. La pandemia global generó simultáneamente shocks de la Los impactos en la producción oferta y la demanda en diferentes han variado según los sectores. sectores. Los confinamientos y ¿Qué se puede esperar duranotras medidas de mitigación lle- te la fase de recuperación? ¿Y varon a la suspensión total o par- cuáles pueden ser las consecial de las actividades producti- cuencias para la asignación efivas, dañando el consumo y la pro- ciente de los recursos? Si bien es ducción. El efecto de los confi- demasiado temprano para saber namientos ha sido más marcado cuándo acabará la crisis de la en sectores cuyas actividades COVID-19, la siguiente sección conllevan una aglomeración y revisa el patrón de recuperación proximidad o contacto físico, por económica de crisis anteriores ejemplo, el turismo, la recreación, buscando claves para responder los hoteles y restaurantes, el a estas preguntas. La crisis de la transporte y los servicios perso- COVID-19 presenta tanto similinales, que son sectores intensivos tudes como diferencias con crisis en trabajo. El efecto ha sido más anteriores. Mientras que las crisis leve en sectores considerados que han afectado a la región desesenciales, por ejemplo, acti- de los años ochenta solían tener vidades relacionadas con la ali- un shock comercial o financiero mentación y algunas actividades en su epicentro, durante la panmanufactureras, entre las cuales demia el comercio internacional los suministros de limpieza y se vio gravemente restringido por desinfectantes, los productos far- los confinamientos y el colapso macéuticos y el material médico17. global de la demanda. Sin embargo, hasta la fecha, los países han Cuando la pandemia golpeó, el evitado crisis financieras debido PBI real cayó en un 0,6% intera- a efectivas respuestas de política. nual en promedio durante el pri- A pesar de las diferencias, la evimer trimestre de 2020 en países dencia de crisis anteriores puede seleccionados en la región con arrojar luz sobre cuán especídatos disponibles (ver Cuadro 1). ficos han sido los impactos de la Los impactos del confinamien- COVID-19 a nivel sectorial (resuto se hicieron sentir con toda su midos en el Cuadro 1) y cuáles fuerza en el segundo trimestre de son las posibles consecuencias 2020, y el producto se desplomó para el crecimiento después de la en un 13,1% interanual, y cayó pandemia. otro 6,6% interanual en promedio durante el tercer trimestre18. 5. Lecciones de crisis anteriores A su vez, los impactos en la producción a nivel sectorial han sido El siguiente análisis considemayores en los grupos de malea- ra el impacto de crisis económibilidad alta y media que en el cas grandes que afectaron a los grupo de maleabilidad baja. La ocho países en la base de datos excepción es la agricultura, que LA-KLEMS desde 1990. Estas son ha aguantado el shock mejor que la crisis que sufrió México en 1995 otros sectores maleables, proba- (“Efecto tequila”) y las conseblemente porque los alimentos, al cuencias de las crisis financieras ser esenciales, se han beneficia- en Asia y Rusia, que afectaron do de las políticas de mitigación a Perú en 1998 y a Colombia en -incluidas las transferencias di- 1999. También se considera la cri-

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Cuadro 1: Crecimiento económico por sectores durante 2020

Fuente: Cálculos del BID basados en cuentas nacionales. Nota: Promedio simple de las tasas de crecimiento anual del PBI de los sectores en cada grupo. Países con datos disponibles hasta el tercer trimestre de 2020: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua. 39

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sis financiera global de 2008-09, que afectó a todos los países en la muestra y provocó recesiones generalizadas en 2009. El estudio versa sobre los impactos de las crisis en el producto a nivel sectorial y la PTF durante la crisis y en la fase de recuperación.

El total es el agregado de todos los sectores económicos, que también es el promedio ponderado de los sectores, donde las ponderaciones son las participaciones de un sector en el total de cada economía.

Sin embargo, las crisis generan pérdidas permanentes porque la tendencia del PBI poscrisis es más baja y paralela a la tendencia precrisis. Cerra y Saxena (2008) observan que las pérdidas de producción de las crisis financieras y algunos tipos de crisis políticas son altamente persistentes.

Para cada una de las crisis, el peor año de la crisis (es decir, el año en que el PBI real tocó fondo) se presenta como T, y se estudia el comportamiento del PBI real a nivel sectorial y la productividad total de los factores (PTF) cinco años antes y cuatro años después del comienzo de la crisis. Para resumir la información de diferentes sectores y crisis, las variables de interés se transforman en índices y luego se normalizan a 100 en T-1, el año anterior al peor momento de la crisis. Posteriormente, se toma el promedio simple (no ponderado) de los índices sectoriales en cada grupo de maleabilidad en los diversos episodios de crisis en la muestra para producir un índice sintético por grupo. El Gráfico 4 recoge los índices del PBI real para los tres grupos de maleabilidad más la agricultura, que está separada de los otros sectores porque sus intensidades de capital en América Latina y en Europa son diferentes y, por

lo tanto, no se inscribe inequívocamente en uno de los grupos de maleabilidad. El Gráfico 4 también recoge el índice para la economía, que es el agregado (promedio ponderado) de todos los sectores19. El panel E muestra que las pérdidas del PBI real en el momento máximo de la crisis (en el período T) es de un 5,3% del PBI para la economía promedio. Después de la crisis, se tarda una media de 1,4 años para que el PBI se recupere desde el peor momento hasta el nivel contrafactual antes de la crisis (es decir, el nivel del PBI que el país habría alcanzado sin una crisis si la tendencia precrisis hubiera continuado sin interrupción)20. Es interesante señalar que el patrón varía según los sectores. En los sectores de maleabilidad alta (panel C), las pérdidas de producción durante la crisis son superiores al promedio (6% del PBI) y el PBI tarda 1,5 años en recuperar el nivel anterior a la crisis. En esta dimensión, la agricultura (panel D), que en América Latina es el sector más maleable, se comporta como los otros sectores de maleabilidad alta. En el grupo de maleabilidad media (panel B), la producción cae un promedio de 5,9% y se tarda 1,7 años en recuperar los niveles anteriores a la crisis. En cambio, el

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B. Maleabilidad media C. Maleabilidad alta D. Agricultura E. Total

Gráfico 4: Impactos de la crisis en el PBI real A. Maleabilidad baja

B. Maleabilidad media

D. Agricultura

E. Total

C. Maleabilidad alta

Fuente: Cálculos del BID basados en LA-KLEM (2019) Nota: T es el peor año de la crisis (es decir, el año en que el PBI real tocó fondo en cada país). Para resumir la información en diferentes sectores y crisis, se transforma el PBI real de cada sector en un índice y se normaliza a 100 en T-1. Cada punto es el promedio simple (no ponderado) en diferentes sectores en cada grupo de maleabilidad para cada uno de los cinco años antes y de los cuatro años después del comienzo de la crisis. Los promedios corresponden a 11 episodios de crisis. Se incluyen las líneas de tendencia pre y poscrisis. Pérdidas de producción es la diferencia entre el PBI contrafactual (calculado proyectando la tendencia precrisis a T, y graficado como punto vacío en la línea vertical en T) y el PBI real en T (punto relleno en la línea vertical en T). El tiempo de recuperación es el número de años que se tarda después de la crisis para que el PBI alcance el nivel contrafactual de antes de la crisis. El tiempo de recuperación se calcula proyectando horizontalmente el punto vacío en la línea de tendencia poscrisis y luego abajo en el eje X. 41

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grupo de maleabilidad baja (panel A) es el más resiliente: en promedio, el producto cae un 3,9% y se tarda cerca de un año en recuperar los niveles anteriores a la crisis21. La heterogeneidad en cómo el producto a nivel sectorial responde a la crisis también se observa en el comportamiento de la inversión. La inversión agregada cae un 25,3% en promedio después de las crisis. Esta sigue siendo moderada durante un período considerable, y se tarda un promedio de 4,6 años en recuperar los niveles anteriores a la crisis. Estos efectos agregados son impulsados por los grupos de maleabilidad alta y media, mientras la inversión cae un 27,2% y un 39,2% en promedio, respectivamente, después de las crisis. En cambio, solo cae un 7,9% en el grupo de maleabilidad baja y se tarda cerca de un año en recuperar su nivel anterior a la crisis.

22 Esto también se confirma en un trabajo reciente de Ahumada et al. (2021). Los autores observan que si bien los países de América Latina y el Caribe experimentaron un shock agregado más pequeño durante la crisis de 2008-09 en comparación con los países de la OCDE, el impacto negativo fue relativamente mayor en los sectores más maleables.

Ver Cavallo et al. (2013).

Los resultados que utilizan la productividad del trabajo (PBI real/trabajo) en lugar de la PTF son cualitativa y cuantitativamente similares y no alteran las conclusiones. 24

La productividad tarda 1,5 años en recuperar su nivel anterior a la crisis cuando se utiliza la productividad del trabajo en lugar de la PTF como indicador aproximado. 25

26 Calvo, Izquierdo y Talvi (2006) observan que los cambios en la PTF difícilmente se pueden atribuir a factores tecnológicos. Una conjetura alternativa es que la verdadera PTF se mantiene más o menos igual a lo largo del proceso de colapso/recuperación, y que los cambios en la PTF observada provienen de un mal funcionamiento en el sistema financiero.

Esta evidencia muestra que el impacto de las crisis en el producto en diferentes sectores económicos es notablemente parecido a la crisis de la COVID-19 (Cuadro 1), aun cuando la magnitud de las crisis anteriores era menos severa, lo cual es de prever teniendo en cuenta el tamaño del shock de la COVID-19 y su naturaleza global. Al parecer, los sectores más maleables normalmente sufren un impacto mayor durante las crisis22. Además de los impactos en la producción, la volatilidad asociada con las crisis suele desviar recursos de su asignación eficiente, especialmente en los países en desarrollo que son menos capaces de lidiar con la volatilidad23. La mala asignación de los recursos luego afecta a la eficiencia económica (PTF) durante la fase de recuperación y más allá. El Gráfico 5 muestra la evolu-

ción de la PTF medida antes y después del comienzo de la crisis24. Los niveles de PTF caen uniformemente en los tres grupos de maleabilidad; sin embargo, es interesante señalar que el grupo de maleabilidad baja tarda más en recuperar sus niveles de PTF anteriores a la crisis (5,6 años) que el grupo de maleabilidad media (1,9 años) o alta (2,5 años). La combinación de las respuestas a nivel sectorial más los impactos en la agricultura (panel D), arrojan una pérdida de PTF agregada estimada en 3% (panel E) para la economía, que tarda 2,7 años en recuperar sus niveles anteriores a la crisis después del peor momento de la misma25. El hecho de que la PTF cae después de las crisis también ha sido documentado por Calvo, Izquierdo y Talvi (2006). Estos autores observaron que las variaciones en la PTF explican el grueso de la variación en la producción a lo largo del período de colapso/recuperación para una muestra de crisis similares26. El hecho de que las pérdidas de PTF sean persistentes también ha sido documentado por Daude y Fernández-Arias (2010). Lo nove-

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Gráfico 5: Impactos de las crisis en la productividad total de los factores A. Maleabilidad baja

B. Maleabilidad media

D. Agricultura

E. Total

C. Maleabilidad alta

Fuente: Cálculos del BID basados en LA-KLEM (2019) y EU-KLEMS (Van Ark y Jäger, 2017). Nota: T es el peor año de la crisis (es decir, el año en que el PBI real tocó fondo en cada país). Para resumir la información en diferentes sectores y crisis, se transforma el PBI real de cada sector en un índice y se normaliza a 100 en T-1. Cada punto es el promedio simple (no ponderado) en diferentes sectores en cada grupo de maleabilidad para cada uno de los cinco años antes y los cuatro años después del comienzo de la crisis. Los promedios corresponden a 11 episodios de crisis. Se incluyen las líneas de tendencia pre y poscrisis. Pérdidas de producción es la diferencia entre el PBI contrafactual (calculado proyectando la tendencia precrisis a T, y graficado como punto vacío en la línea vertical en T) y el PBI real en T (punto relleno en la línea vertical en T). El tiempo de recuperación es el número de años que se tarda después de la crisis para que el PBI alcance el nivel contrafactual de antes de la crisis. El tiempo de recuperación se calcula proyectando horizontalmente el punto vacío en la línea de tendencia postcrisis y luego abajo en el eje X. 43

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doso de estos resultados es que el ritmo de la recuperación varía según los sectores, y que el crecimiento de la PTF es más lento en los sectores de alta intensidad de capital y maleabilidad baja. Por lo tanto, los sectores con los niveles de productividad promedio más altos suelen experimentar menos aumentos de eficiencia que otros sectores durante la recuperación y, por lo tanto, contribuyen menos al crecimiento agregado de la PTF.

De la misma manera, los resultados de un modelo de equilibrio general computable en Brichetti et al. (2020), resumido en Cavallo, Powell y Serebrisky (2020), muestran que las mejoras de productividad en infraestructura pueden producir aumentos considerables en otros sectores.

Las respuestas asimétricas de la producción y la PTF a nivel sectorial después de las crisis sugieren que la maleabilidad del sector tiene consecuencias diferentes para el impacto de la crisis y para la fase de recuperación. Los sectores de maleabilidad baja -que son más productivos en promedio- parecen ser más resilientes y experimentar menos pérdidas de producción cuando la crisis golpea. El mismo patrón ha prevalecido durante el shock de la COVID-19. Sin embargo, dado que los recursos pueden ser mal asignados durante las crisis, sobre todo en los países en desarrollo, la mayor resiliencia de los sectores de maleabilidad baja

no se traduce en mayores aumentos de eficiencia después de las crisis. Esto a su vez tiene implicaciones para el crecimiento a largo plazo. Ahumada y Navajas (2019), por ejemplo, muestran que una desaceleración de la productividad en sectores clave de maleabilidad baja -por ejemplo, los sectores relacionados con la infraestructura- puede tener efectos en cadena en el resto de la economía que son mayores que los impactos de los shocks en sectores más maleables27. Sin embargo, el riesgo de un crecimiento más lento se puede convertir en una oportunidad si -a diferencia de crisis anteriores- la región es capaz de aumentar la inversión en sectores económicos que pueden impulsar la productividad a través de sus interacciones con otros sectores. 6. Infraestructura: la senda desde la recuperación hasta un mayor crecimiento sostenible El sector económico con la maleabilidad más baja, estimada según la clasificación en el Gráfico 2, es el de electricidad, gas y agua y saneamiento, que, junto con el

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transporte y las comunicaciones, constituye lo que se denomina “infraestructura económica”. La inversión en infraestructura puede servir para fortalecer el crecimiento económico a corto y largo plazo (Cavallo, Powell y Serebrisky, 2020). A corto plazo, aumentar la inversión en infraestructura puede apuntalar la recuperación de la pandemia porque el multiplicador del gasto de un dólar adicional en infraestructura puede llegar a dos28, sobre todo en América Latina y el Caribe, una región con brechas de infraestructura entre el 2% y el 3% del PBI29. A largo plazo, la inversión en infraestructura puede impulsar el crecimiento aumentando la productividad de otros sectores económicos, sobre todo los de alto potencial de crecimiento, porque los servicios de infraestructura son insumos de producción intermedios de otros sectores económicos, con intensidades variables. Por lo tanto, si el suministro de electricidad es intermitente, por ejemplo, los sectores que utilizan intensivamente la energía tienen costos productivos más altos y, por lo tanto, son menos com-

petitivos. Aumentar la inversión en infraestructura en montos modestos puede tener impactos considerables en el crecimiento debido a su interacción con otros sectores económicos30. Ahumada y Navajas (2019) observan que si los países en América Latina y el Caribe pudieran aumentar los niveles de productividad en sectores relacionados con la infraestructura mediante inversiones focalizadas a los niveles de los países de la OCDE, el crecimiento de la productividad en toda la economía podría ser de 0,6 puntos porcentuales al año (es decir, un aumento del 75% con respecto al promedio histórico). Desafortunadamente, incluso antes de la crisis de la COVID-19, la inversión en infraestructura era baja y estaba disminuyendo. La inversión en la región fue de un promedio de solo 2,8% del PBI entre 2008 y 2017, muy por debajo del ratio inversión/PBI de Asia Oriental y otras regiones de rápido crecimiento, ampliando así las brechas de infraestructura. Considerando la estimación media de las necesidades de inversión en infraestructura en la región (5% del PBI) la reducción de la brecha

28 Los multiplicadores de gasto de la inversión pública son considerablemente más altos que los gastos corrientes en un amplio conjunto de estimaciones del país. Ver Ilzetzki, Mendoza y Végh (2013); Abiad, Furceri y Topalova (2016); Furceri y Li (2017) e Izquierdo et al. (2019). 29 Las estimaciones de la brecha de infraestructura varían en gran medida dependiendo de los datos y de las metodologías, pero la mayoría calcula brechas en torno al 2,5% del PBI, o aproximadamente USD 150.000 millones al año. Para un análisis reciente de las brechas de infraestructura en la región, por sector y país, ver Cavallo y Powell (2019), Capítulo 6.

Ver Cavallo, Powell y Serebrisky (2020), Capítulo 12.

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de infraestructura requeriría aumentar la inversión en al menos dos puntos porcentuales del PBI (aproximadamente USD 110.000 millones) durante años31. Ese nivel de inversión requerirá tanto financiamiento privado como público. Si bien aumentar la inversión pública será difícil debido al escaso espacio fiscal, en el contexto post COVID-19, los países todavía pueden revertir el sesgo existente contra la inversión pública en las políticas de gasto de la región. Los incentivos distorsionados de la política económica orientan el gasto público hacia el consumo y lo alejan de la inversión a lo largo del ciclo económico32. Una manera en que los gobiernos pueden abordar el sesgo del gasto es a través del diseño de instituciones fiscales, incluidas reglas fiscales que protejan la inversión pública durante las consolidaciones fiscales.

Ver, por ejemplo, Castellani et al. (2019) y Rozenberg y Fay (2019).

Ver Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).

La inversión privada, que ha sido de un promedio de aproximadamente el 1% del PBI en la región desde 2008, también debe jugar un rol impulsando la inversión agregada. La inversión privada debe producirse donde tenga sentido económico, es decir, en proyectos con altas tasas de

retorno social, y donde el sector privado puede innovar y proporcionar servicios de mejor calidad y más eficientes. Hay suficiente espacio para que la inversión privada pueda crecer. Actualmente, los bancos comerciales representan las dos terceras partes del financiamiento en infraestructura disponible en la región. En cambio, los inversores institucionales, que son candidatos ideales para financiar la infraestructura, solo representan el 1% del total de financiamiento. Los bancos comerciales han jugado un rol de liderazgo en el financiamiento porque tienen los recursos y las competencias financieras en materia de proyectos que son particularmente importantes durante la fase de construcción de estos. Sin embargo, la presión de regulaciones más estrictas y la crisis de la COVID-19 pueden impedir a los bancos comerciales conservar préstamos de largo plazo en sus balances. Por lo tanto, se requieren nuevos inversores, ya sea desde el comienzo del proyecto o una vez que la fase de construcción se haya completado. Cuando la fase de construcción acaba, disminuyen los riesgos del proyecto y cambia la naturaleza de los riesgos a

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los que se enfrenta el inversor. En ese momento, los bonos respaldados por el retorno de la gestión del activo, por ejemplo, podrían ser un instrumento atractivo para los inversores institucionales. Luego los bancos podrían vender los bonos a inversores institucionales y liberar espacio en sus balances para nuevas inversiones. Si los inversores institucionales asignaran a infraestructura en la región el 5% de sus activos gestionados -actualmente asignan montos desdeñables-, la inversión privada podría duplicarse hasta los USD 40.000 millones al año33. Aumentar la inversión es clave para permitir que la región aproveche las oportunidades que brinda el proceso de digitalización que está en curso. La digitalización de los servicios de infraestructura, que implica aumentar la intensidad del capital del sector o hacerlo menos maleable, incluye el uso de tecnologías digitales para ampliar la oferta, mejorar la gestión de la demanda y mejorar la calidad de los servicios proporcionados. Incluye tecnologías como contadores inteligentes para controlar y gestionar el consumo de electricidad de los hogares, aplicaciones de

telefonía móvil para monitorizar el consumo de aparatos electrodomésticos, sensores digitales remotos para medir y controlar la presión de agua, y pantallas digitales en las estaciones de buses, trenes y metro para informar a los pasajeros sobre la llegada del próximo vehículo. Las ventajas de aumentar la informatización pueden ser enormes: en promedio, los países experimentarían un aumento de 3,5 puntos porcentuales en las tasas de crecimiento a lo largo de un período de 10 años, después de un aumento del 5% en la eficiencia en el sector a partir de modestos aumentos de la inversión (Brichetti et al., 2020). Extrapolando a América Latina y el Caribe, esto representa aproximadamente USD 200.000 millones de producto incremental a lo largo de 10 años. Estos beneficios pueden alcanzar 4 y 5 puntos porcentuales de crecimiento incremental en algunos países, dependiendo del contexto y de la estructura de sus economías34. Otra oportunidad proviene de la denominada agenda de inversión en infraestructura sostenible, que combina la necesidad de invertir en infraestructura con las metas y compromisos ambientales de

33 Ver Cavallo, Powell y Serebrisky (2020), Capítulo 3.

Los impactos varían según los países dependiendo de diversos factores: su estructura económica, el peso de los servicios de infraestructura en las cestas de consumo y los requisitos de insumos intermedios para otros sectores, en qué medida la reasignación de recursos es factible entre diferentes sectores productivos, la eficiencia de la inversión y las tasas de crecimiento de cada país.

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golpe a la región. Si bien la recuperación económica ya puede haber comenzado en algunos sectores y países, las crisis anteriores demuestran que el ritmo de la recuperación puede ser desigual y estar sesgado contra los sectores de alta productividad. Para aprovechar las oportunidades de un crecimiento sostenible más sólido después de la pandemia es necesario impulsar la recuperación invirtiendo más en sectores de maleabilidad baja clave, que tienen una mayor productividad promedio y un mayor potencial para generar efectos secundarios positivos en otros sectoLa COVID-19 ha asestado un duro res. los países. Cuando se planea una inversión, los recursos se pueden dirigir hacia inversiones en infraestructura sostenible, que, si está bien diseñada, tiene un impacto al menos igual de grande que la infraestructura tradicional en el crecimiento. Los proyectos de construcción ecológica, como la renovación de los edificios existentes para mejorar el aislamiento térmico y/o infraestructura de energía limpia, pueden tener grandes efectos multiplicadores. Y, crucialmente, reducen el costo de la transición hacia las energías renovables.

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Economías regionales: que la pandemia no impida ver los problemas estructurales Osvaldo Meloni Economista Profesor de la Universidad Nacional de Tucumán

SÍNTESIS La pandemia es (¿fue?) un evento extraordinario a escala global que impactó tanto a la oferta como a la demanda de una vastísima gama de bienes y servicios. Es muy difícil evaluar su impacto en las economías regionales argentinas cuando no se poseen medidas agregadas y solo se cuenta con información parcial. El artículo argumenta que la pandemia no ha modificado las reglas de juego que moldearon economías muy poco competitivas, salvo sectores con ventajas de localización de un insumo crítico. Se analizan tres de las reglas de juego consideradas más relevantes y urgentes de modificar: la política fiscal procíclica, el diseño de la coparticipación federal de impuestos y el denominado “efecto mezzogiorno” en salarios y alícuotas tributarias.

ÍNDICE I. Introducción II. Los problemas estructurales de las economías regionales a. Política fiscal procíclica b. Diseño de la coparticipación federal de impuestos c. El “efecto mezzogiorno” III. Consideraciones finales Referencias bibliográficas

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I. Introducción La pandemia de Covid-19, cuyos últimos coletazos aún estamos soportando, es un shock global sin precedentes, que afectó simultáneamente tanto la oferta como de la demanda de una enorme cantidad de mercados en el contexto de una economía mundial fuertemente interconectada. Por el lado de la oferta, las infecciones redujeron la cantidad y las horas ofrecidas por los trabajadores y también la productividad, mientras que la obligatoriedad de restringir “actividades no esenciales“, los confinamientos y el distanciamiento social, a los que apelaron la mayoría de los países en una primera etapa para evitar la rápida propagación del virus, generaron cierres de negocios y graves problemas en las cadenas de distribución de los productos. La incertidumbre respecto de la duración e intensidad de la pandemia también jugó un rol importante en las decisiones empresariales de inversión y empleo. Los efectos de la pandemia sobre la oferta estuvieron lejos de ser homogéneos siendo la factibilidad de trabajar y de brindar un servicio de manera remo56

ta uno de los elementos diferenciadores. Por el lado de la demanda, la caída en los ingresos por morbilidad, cuarentenas y despidos, y el empeoramiento de las perspectivas económicas redujeron el consumo de los hogares y la inversión de las empresas. Aquí tampoco hubo homogeneidad: mientras el sector público pudo seguir pagando puntualmente los salarios a pesar de la evidente caída en la productividad, no ocurrió lo mismo con las empresas pequeñas que, aunque recibieron algún alivio gubernamental, sufrieron cierres, en muchos casos temporarios y en otros definitivos, con el consecuente impacto en el empleo, sobre todo de personal no registrado. ¿Cómo afecta la pandemia a las economías regionales? La repuesta depende, en buena medida, de la composición por sectores económicos de cada región, ya que, si bien hubo fuertes derrumbes en numerosos rubros, también hubo sectores que solo reportaron pequeñas caídas. Aquellas provincias o regiones con más sectores afectados muestran un peor desempeño. Otro factor preponderante

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fue el ritmo de levantamiento de las restricciones, puesto que no fue simultáneo en todas las jurisdicciones ni en todos rubros, por lo que algunos distritos y sectores comenzaron antes la mejoría. Asimismo, ciertas actividades fueron más golpeadas por shocks de demanda que de oferta, lo que también afectó el inicio de la recuperación, ya que la eliminación de las limitaciones favoreció inicialmente a la producción. Este es el caso del transporte, principalmente el de pasajeros, que experimentó una producción restringida por perturbaciones de demanda. En tanto que los sectores relacionados con la manufactura, la minería y los servicios estuvieron limitados por las perturbaciones de la oferta y, consiguientemente, restablecieron la producción antes que otras actividades. En cambio, las regiones con gran participación en el Producto Bruto Geográfico (PBG) de la industria del entretenimiento, los restaurantes y el turismo sufrieron en demasía, ya que fueron vapuleadas tanto por shocks de oferta como de demanda. Por otro lado, los distritos caracterizados por una alta incidencia del sector público en la economía

sufrieron menos que aquellos con un sector privado pujante, dado que los gobiernos provinciales pudieron mantener los pagos de salarios sin quitas, lo que contribuyó a mantener la demanda de bienes y servicios en esa jurisdicción. Como se desprende del análisis anterior, hacer una evaluación de los efectos de la pandemia por regiones no solo es prematuro dado que esta aún no ha finalizado, sino que se dispone de escasa información estadística agregada de las actividades regionales y provinciales; de hecho, para la mayoría de los distritos, el PBG está actualizado hasta 2019, es decir, antes del inicio de la pandemia. Los indicadores disponibles solo ilustran parcialmente el impacto de la pandemia, y por lo tanto pueden inducir a error. Sin embargo, lo más relevante es que no hay razones para pensar que la pandemia haya modificado las perversas reglas de juego que han moldeado economías regionales muy poco competitivas, salvo algunos sectores que cuentan con ventaja de localización de insumos críticos. Al focalizar la atención en el efec57

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to de la pandemia, se pierde de vista que un shock de esa naturaleza, duración e intensidad no solo tiene bajísimas probabilidades de repetirse, sino que no altera sustancialmente los incentivos que gobiernan el accionar de las economías regionales. En este artículo, luego de documentar la falta de convergencia en el Producto Bruto Interno (PBI) de las provincias y la escasa competitividad internacional de todas las regiones, a excepción de la pampeana, analizo tres de las reglas de juego que considero más importantes para explicar esos resultados, a saber: la prociclicidad de la política fiscal, el diseño de la coparticipación federal de impuestos, que tiene como rasgo destacado su rol redistributivo, y el denominado “efecto mezzogiorno” en salarios y alícuotas tributarias. II. Los problemas estructurales de las economías regionales Las economías regionales tienen severos problemas estructurales generados por reglas de juego perversas que, con pretensiones bien intencionadas y elevadas, como la de lograr la convergen58

cia de las regiones más rezagadas hacia la región más desarrollada, o de conseguir la igualación de ingresos o de accesos a servicios entre ciudadanos argentinos, solo han logrado, en el mejor de los casos, mantener el statu quo, cuando no alejarlas considerablemente de ese objetivo. En un reciente trabajo de González et al. (2021) se resumen los estudios más destacados sobre convergencia en Producto Bruto Geográfico para las provincias argentinas realizados en la última década. La Tabla 1 muestra que, en todos los casos, para distintos períodos, se rechaza la convergencia ß absoluta, salvo para el breve subperíodo 1990-2000 en el trabajo de Figueras et al. (2014). En cambio, la mayoría de las investigaciones encuentra que no se puede rechazar la convergencia ß condicional, con la única excepción del artículo de Porto (1994) para el lapso 1953-80. La convergencia ß condicional implica que existe un conjunto de características estructurales de cada región, como la tasa de analfabetismo y el ratio de inversión a PBG, entre otras variables, que condicionan la convergencia entre distritos o regiones. Conse-

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cuentemente, habrá una senda de crecimiento específica para cada región a la que converge el ingreso per cápita, y de ninguna manera se debería esperar que se cierren las brechas con las regiones o distritos más prósperos. Cabe destacar que los estudios tampoco encuentran vestigios de convergencia Ơ, esto es, una reducción en la dispersión de los niveles de ingreso per cápita entre provincias. Por otra parte, las investigaciones que anali-

zan disparidades territoriales de pobreza multidimensional sugieren que en los años de mayor crecimiento económico (2003– 2007) hubo divergencia en los niveles de pobreza multidimensional entre los principales aglomerados urbanos del país, mientras que en los lapsos en los que el crecimiento económico se desaceleró (2008–2011 y 2012– 2016), tuvo lugar un proceso de convergencia en los niveles de pobreza.

Tabla 1: Estimaciones de convergencia en PBI entre provincias de Argentina

Fuente: González et al. (2021) (a) Para el subperíodo 1990–2000 no se rechaza la hipótesis de convergencia absoluta.

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Otro indicador que caracteriza el desempeño de las regiones argentinas, y muestra sus enormes diferencias, es la participación en las exportaciones de cada región en el total nacional, que es un indicador de la competitividad de cada una de ellas. En la Tabla 2

se observa que la región pampeana concentra casi el 78% de las exportaciones, lo que exime de mayores comentarios sobre las desigualdades intrarregionales y nos cuestiona sobre los factores que explican tamaña divergencia.

Tabla 2: Participación de las regiones en el total exportado por Argentina (en %)

Fuente: INDEC 60

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¿Cuáles son los factores que explican esa falta de convergencia y esa pobre performance exportadora de todas las regiones a excepción de la pampeana? En este trabajo me gustaría llamar la atención sobre tres reglas de juego que constituyen ingredientes claves que explican los resultados observados en la Tabla 1 y que ayudan a entender los problemas estructurales que afectan a las economías regionales. Estas son la prociclicidad de la política fiscal, los problemas de diseño de la coparticipación federal de impuestos y el denominado “efecto mezzogiorno”. Antes de abocarme al análisis de cada uno de ellos, quiero dejar en claro cuál es el contexto en el que estas reglas operan. Es clave visualizar que desde 1881, cuando se promulgó la ley de unificación monetaria, la Argentina es una unión monetaria. Y un rasgo central de esta es el tipo de cambio fijo entre distritos. Esto implica que, ante un shock idiosincrático, las provincias no pueden apelar a una devaluación de la moneda de curso legal para absorberlo. Si a esto le sumamos que las jurisdicciones subnaciona-

les suelen presentar salarios rígidos, sobre todo en el sector público, y movilidad del trabajo relativamente imperfecta, entonces, un shock idiosincrático negativo puede generar recesiones y afectar considerablemente el empleo. Por lo tanto, uno de problemas centrales que enfrentan las unidades subnacionales es dilucidar cómo hacer frente a esas perturbaciones, sobre todo cuando son negativas. Los shocks pueden ser de oferta, como inundaciones, sequías y otros desastres naturales que afectan actividades agrícolas, ganaderas y turísticas, o también pueden ser shocks de demanda, generados principalmente por fluctuaciones en los mercados que demandan los productos y servicios provinciales. Por ejemplo, caídas en los precios internacionales del trigo, soja, cítricos o petróleo. Como mencioné en la sección inicial, la pandemia de Covid 19 tiene la particularidad de ser un shock global, no idiosincrático, que afecta tanto a la oferta como la demanda. Además, en apariencia, se trata de un shock extraordinario, con baja probabilidad de repitencia en el corto 61

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y el mediano plazo. En el apartado siguiente vamos a tratar con perturbaciones de oferta o de demanda, pero no de ambas simultáneamente, y discutiremos los efectos de shocks idiosincráticos, es decir, que no tienen naturaleza global como el de Covid 19.

deben fijarse atendiendo a consideraciones de largo plazo y no deben responder a los movimientos de los ciclos económicos. Por lo tanto, debe utilizarse el stock de deuda como un amortiguador que evita cambios ineficientes en los gastos o las alícuotas tributarias, y así despejar la incertiduma. Política fiscal procíclica bre que suele rodear a los aumentos de impuestos que se publi¿Como enfrentan los distritos citan como “transitorios” y suelen subnacionales un shock negati- permanecer por largos períodos vo idiosincrático? Ante un pa- de tiempo. norama de recesión y desempleo es natural pensar en el Estado ¿Cuál es el comportamiento de como un auxilio a esa situación. las provincias argentinas? Los Se espera que los estados ayuden estados provinciales y municia suavizar el consumo intertem- pales argentinos tienen una polítiporalmente y a evitar la inesta- ca fiscal procíclica. Es decir, no bilidad macroeconómica me- son parte de la solución, sino que diante políticas anticíclicas. Así lo más bien tienden a agudizar el recomiendan tanto keynesianos problema. Un elevado porcentacomo neoclásicos. Los primeros je de la recaudación de las proprescriben recortes de impues- vincias depende de la evolución tos, aumentos de gastos y défi- de la coyuntura económica. En cits en las recesiones e incremen- los tiempos de bonanza, la recautos en las alícuotas impositivas dación de dos de los impuesy recortes de erogaciones para tos con mayor participación en generar superávits fiscales, en el total recaudado localmente, auges económicos, de manera de Ingresos Brutos y Sellos, crece contener las presiones inflacio- fuertemente, lo que permite narias. Mientras que los neoclási- financiar la expansión del gasto cos (Barro, 1979) sugieren que público. Es decir, la política fislos gastos y las tasas impositivas cal de las provincias no solo no 62

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es anticíclica sino que exacerba los ciclos: los buenos tiempos son acompañados de políticas fiscales expansivas, lo que agudiza la fase ascendente del ciclo; mientras que los malos tiempos encuentran a los estados provinciales sin instrumentos para hacer política contracíclica, siendo las transferencias desde el gobierno federal las que pueden ayudar a morigerar la caída, en la medida que el ciclo nacional no coincida con el provincial (Meloni, 2018 y 2021). Debemos recordar que el Estado nacional también tiene una política fiscal procíclica, por lo que tanto las transferencias automáticas (coparticipación federal de impuestos) como las discrecionales, gobernadas principalmente por las afinidades políticas, también crecen en los auges y caen en los lapsos contractivos. ¿Por qué las provincias siguen, entonces, una política fiscal procíclica? Las explicaciones más plausibles están asociadas a problemas de restricciones crediticias y a los denominados efectos de voracidad. La teoría de la restricción de crédito formalizada en Gavin & Perotti (1997) señala que, durante las rece-

siones, las economías emergentes pierden el acceso a los mercados de crédito u obtienen fondos escasos a tasas de interés muy altas, lo que impide cualquier política anticíclica. Por lo tanto, las únicas respuestas que quedan a los países en desarrollo son los recortes de gastos y el aumento de los impuestos, acentuando los ciclos. Los efectos de la voracidad ponen énfasis en las reglas de juego que rigen las relaciones intra e interjurisdiccionales. En un contexto de expansión económica, los políticos compiten vorazmente por los fondos adicionales generados por el auge, desencadenando una carrera por la apropiación de fondos comunes. Más recursos para una jurisdicción significa menos dinero para las demás. Como señalan Akitoby et al. (2006), los efectos de la voracidad son más probables si las instituciones gubernamentales son débiles y si hay diferencias significativas entre las preferencias de diferentes grupos en la economía. Es decir, la Argentina se ajusta a esa conjetura sin condicionamientos. Además, en un entorno federal, las autoridades locales tienen incentivos 63

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electorales para obtener tantas transferencias intergubernamentales como sea posible y las autoridades federales se inclinan a dar tantas transferencias intergubernamentales como puedan; y ello a cambio, claro está, de lealtades políticas (Spiller y Tommasi, 2007). Por otro lado, los distritos que reciben una mayor parte de los fondos del gobierno central tienen más probabilidades de estar sujetos a presiones políticas de sus electores para gastar el dinero de inmediato y por lo tanto muestran prociclicidad fiscal en sus cuentas. En las fases recesivas sucede lo opuesto, al recibir menores recursos, las provincias tienen que hacer recortes en las erogaciones, precisamente cuando hay más demanda por gasto social. Por consiguiente, el Estado no contribuye a morigerar la crisis, sino a ahondarla. Nótese además que si, como resultado del shock, la provincia no puede hacer frente a sus compromisos de pagos y cae en default, no solamente genera externalidades negativas para el resto de las provincias, sino también para el país como un todo. 64

¿Cómo se preparan los distritos subnacionales de los países más desarrollados para paliar los shocks negativos idiosincráticos? Una forma es apelar al ahorro previo, lo que en la literatura se conoce como rainny day funds o fondos para emergencias. Esto es, separar dinero en los tiempos de holgura para utilizarlo cuando sobrevienen las crisis. El problema para implementar este tipo de solución es la inconsistencia temporal de los gobiernos (Kydland y Prescott, 1977). Ex ante, una regla fiscal que permita ahorrar en los auges para utilizar esos recursos en las depresiones es óptima pero inconsistente, en el sentido que, llegado el momento en que los gobiernos se encuentran con altas recaudaciones, predominan los incentivos a gastar. Este problema es universal, pero particularmente relevante en la Argentina, que, con el argumento de la flexibilidad, elige frecuentemente la discrecionalidad por sobre las reglas. Los otros dos modos de moderar los efectos de shocks idiosincráticos no buscan prevenir, sino que actúan sobre las consecuencias. La primera es centralizar

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algunas funciones de gasto o de ingresos, por ejemplo, estableciendo un programa de seguro de desempleo nacional que asista a los desempleados de las provincias que sufren adversidades. Nótese que el impacto de este tipo de medida es un tanto limitado debido al alto porcentaje de trabajadores informales que no acceden a la cobertura estatal, particularmente en las regiones Noroeste y Noreste, que superan la media nacional. La otra forma es apelando a las transferencias del gobierno federal. Se trata del mecanismo más usado en la Argentina, cuya implementación suele estar teñida de discrecionalidad política, lo que afecta su eficacia y eficiencia. En resumen, la prociclicidad de la política fiscal, al agregar incertidumbre a la economía y no permitir un consumo parejo en el tiempo ni estabilizar el producto y el empleo, conspira contra el crecimiento y el desarrollo de las provincias1. b. Diseño de la coparticipación federal de impuestos Otra regla de juego que provoca

graves problemas estructurales es la coparticipación federal de impuestos. En sus inicios -data de 1935–, los recursos se distribuían de acuerdo con un criterio predominantemente devolutivo, es decir, las provincias recibían los recursos que aportaban al sistema. La centralización de la recaudación solo buscaba minimizar los costos de recaudación, dada la existencia de costos fijos y de rendimientos crecientes en los factores variables. Pero por diversas razones, la coparticipación fue mutando para incorporar, primero, una pauta proporcional y luego, una pauta redistributiva. A partir de 1990, la mitad de los recursos comunes se distribuye en función de la proporcionalidad, y la otra mitad lo hace con arreglo a normas redistributivas (Porto, 2003). Esta nueva configuración da lugar a un fuerte desbalance fiscal vertical en la mayoría de las provincias. En otras palabras, los recursos propios de las jurisdicciones subnacionales son una pequeña fracción del total de recursos disponibles, generando lo que se conoce como problema de “correspondencia fiscal”, que se manifiesta en gober-

1 Recientemente, Giuliano y Meloni (2021) propusieron la creación de un fondo para compartir riesgos de las provincias, que ayude a morigerar los perniciosos efectos de los shocks idiosincráticos negativos.

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nantes locales que disfrutan de los beneficios políticos del gasto, pero pagan sólo una pequeña fracción del costo político de imponer los tributos para obtener los recursos fiscales, lo que altera sustancialmente el comportamiento fiscal de los gobernadores, favoreciendo el aumento del gasto público y de la deuda provincial y la disminución relativa de la recaudación tributaria local. Esto es así porque a los ciudadanos, que poseen la herramienta del sufragio para corregir comportamientos, les conviene recompensar, y no castigar, a los políticos locales que son eficaces en el juego de contribuir poco y extraer la mayor cantidad posible de los recursos comunes, ya que así el dinero para financiar las erogaciones no sale directamente de sus bolsillos (Jones et al., 2012). Incluso esta falta de correspondencia fiscal anestesia los incentivos de los ciudadanos a controlar el destino y la composición de las erogaciones, dejando el camino expedito para que los gobernadores privilegien gastos en la nómina salarial y en programas sociales con fuerte efecto en el consumo y en la actividad en el corto pla66

zo, en detrimento de inversiones, con impacto en el crecimiento de largo plazo (Meloni, 2016). Esta dinámica entre las provincias y la Nación, además, conspira contra un diseño institucional que ataque prácticas potencialmente corruptas, dado que el electorado no percibe cabalmente que los proyectos de obra pública con sobreprecios, las obras inconclusas pero erogadas totalmente, las desviaciones de fondos, etc., provienen de los impuestos pagados por ese mismo electorado, sino que proceden de fondos del gobierno federal, es decir, del esfuerzo de terceros, y por lo tanto, la demanda por transparencia tiende a ser menor. Más aún, este sistema afecta la alternancia democrática, ya que los gobernantes provinciales tienen incentivos a usar ese gasto adicional de bajo costo financiado por las transferencias federales para aumentar sustancialmente sus chances de permanecer en el cargo (Meloni, 2022). Por otra parte, los recursos que acumula el sistema de coparticipación federal de impuestos son tan atractivos que se hace muy difícil mantener normas de dis-

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tribución, tanto primaria (entre Nación y provincias) como secundarias (entre las provincias), estables en el tiempo. La historia reciente demuestra que las reglas de juego del sistema de distribución de fondos hacen tentador para las jurisdicciones pujar por acrecentar su participación de los recursos que conforman el pozo común, mientras que los incentivos del gobierno federal son los opuestos: evitar que los nuevos tributos formen parte de la masa coparticipable para así redistribuirlos mediante mecanismos discrecionales, cuando no arbitrarios. Esto último retroalimenta lo que, considero, es el efecto más gravoso del sistema: el flujo regular de transferencias redistributivas permite a las provincias receptoras mantener indefinidamente un déficit comercial en bienes transables con el resto de las jurisdicciones del país. El tipo de cambio real que enfrentan las provincias, definido como el cociente entre los precios de los bienes transables a no transables, favorece la “importación” y desalienta la producción de bienes transables, resultando en provincias con escasa penetración en mercados allende sus límites. Las

transferencias federales, al volcarse mayoritariamente en bienes y servicios gubernamentales, presionan sobre el precio de los no transables, elevando los costos de producción de todos los bienes que los utilizan como insumos pero haciendo particularmente mella en los costos de los transables, lo que les impide acceder a mercados externos (Figueras, 1992; Figuera et al., 2011 y 2013; Harberger, 1996). Asimismo, el flujo permanente de transferencias de origen redistributivo produce un “efecto cautiverio” en las provincias, sobre todo en aquellas que exhiben mayores desbalances fiscales verticales. La redistribución de recursos con loables fines de cerrar brechas y disminuir asimetrías entre las provincias ricas y pobres resta competitividad a las receptoras y las condena a vivir de la ayuda federal, haciendo a los gobiernos locales rehenes de la administración nacional. Le llamo “efecto cautiverio” porque es similar a lo que ocurre con las especies animales que son confinadas al cautiverio para preservar la especie: la genética de la especie es salvada, pero se pierden 67

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las adaptaciones a su hábitat. Es decir, no son capaces de “competir” nuevamente en su al medio natural. Es de destacar que la relación entre las jurisdicciones y el gobierno federal puede verse como un juego del dilema del prisionero, en el que la estrategia de no cooperación termina siendo la decisión óptima de cada jugador a pesar de que podrían alcanzar mayor bienestar cooperando. En este sentido, lograr cooperación y acuerdos que sean sustentables en el tiempo podría implicar obtener mayores recursos y menores niveles de endeudamiento para todos los distritos. Sin embargo, lo óptimo en el corto plazo para cada participante de este juego sigue siendo jugar en forma descoordinada en la medida en que no se generen los incentivos necesarios que induzcan a las jurisdicciones a cooperar. La complejidad del federalismo fiscal argentino se acrecienta si tenemos en cuenta el insoslayable hecho de que las modificaciones de las reglas que hoy lo gobiernan deben prove68

nir de aquellos actores que se verían ya sea favorecidos o perjudicados por ellas. La dificultad de modificar la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos vigente desde 1988, tal cual lo establece la Constitución Nacional de 1994, y que daba un plazo de 2 años para sancionar una nueva norma, evidencia la complicada tarea que se debe encarar. Y buena parte de este trance surge porque se plantea el problema como una negociación en la distribución de los porcentajes que le corresponde a cada jurisdicción, que no es otra cosa que un juego de suma cero: lo que una jurisdicción gana lo hace a expensas de las otras. Esta visión expresa un voluntarismo rayano con lo pueril, como si los mayores recursos que resultaren para tal o cual provincia generaran mágicamente incentivos a privilegiar la inversión por sobre los gastos corrientes, a ordenar las cuentas públicas o a restaurar su competitividad. La discusión, para que sea fructífera y arribe a un esquema estable y que propenda al desarrollo de los copartícipes no debe soslayar el conjunto de incentivos perversos que mencionamos precedentemente.

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c. El “efecto mezzogiorno” Cuando se fijan salarios de convenio para todo el país, independientemente de la productividad de los trabajadores de cada jurisdicción, ya sea a partir de acuerdos paritarios entre sindicatos y empresarios o mediante disposiciones legales o resoluciones de autoridad competente, surge el “efecto mezzogiorno”, denominado así porque se observó en las provincias del sur de Italia, a las que se conoce por ese nombre. El problema se origina porque los salarios que se toman como base para todo el país corresponden a las regiones centrales, cuyos trabajadores tienen alta productividad, quedando así las empresas de las regiones periféricas con costos laborales muy altos, que no se corresponden con la productividad de la mano de obra de esos distritos. Esta combinación de salarios homogéneos con productividades heterogéneas moviliza las inversiones hacia las regiones centrales. En el caso argentino, se toman como base de los salarios de convenio fijados en la Capital Federal o en la pampa húmeda, por lo que las inversiones fluyen hacia esa geografía

dejando otras regiones, particularmente Noroeste y Noreste, solo con emprendimientos que requieren de un insumo localizado que es crucial en el proceso productivo, caso de los cítricos o de la caña de azúcar. Al incidir sobre la inversión, el “efecto mezzogiorno” resulta en menor crecimiento o, eventualmente, estancamiento en las regiones periféricas, con consecuencias en el mercado laboral, que suele exhibir mayor desempleo e informalidad, esta última como una manera de flexibilizar los salarios y atraer algunas inversiones. Claramente, con salarios uniformes para todo el país, los proyectos de inversión que involucren numeroso personal elegirán la pampa húmeda, que tiene cercanía con los puertos y los centros de consumo. La misma lógica del “efecto mezzogiorno” puede aplicarse a la carga fiscal provincial. Si bien las alícuotas de los impuestos a los Ingresos Brutos y Sellos no son homogéneas a través de las provincias, su dispersión es relativamente baja en la mayoría de las categorías relevantes para la 69

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Porto (2004) advierte que la competencia entre jurisdicciones podría llevar a cada jurisdicción a disminuir sus impuestos para atraer capital a su territorio. Si todas las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sería un equilibrio con una canasta no óptima de bienes privados y bienes públicos locales y una ineficiente provisión de bienes públicos locales. Esto es porque, al reducirse la recaudación como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuiría el gasto público local en servicios distintos a los provistos a las empresas. Sin embargo, es improbable que las regiones mejor localizadas busquen competir mediante rebajas tributarias.

toma de decisiones de inversión, por lo que no es un elemento diferenciador al momento de decidir la ubicación de un emprendimiento. En el cálculo de los beneficios netos de todo proyecto de inversión privado, se toman en cuenta los precios y los costos privados, incluyendo la carga impositiva provincial; y si esta es similar en todas las regiones, el agente económico optará por aquella que le brinde, por ejemplo, ventajas de localización que le permitan minimizar los costos de transporte y logística. En otras palabras, al evitar la competencia tributaria entre jurisdicciones locales, se decide que prevalezcan otros factores, verbigracia, una ubicación geográfi-

ca muy favorable, ya sea porque está cerca de un insumo crítico, como el caso de la minería y la industria vitivinícola, o porque tiene ventajas para acceder a los puertos o centros de consumo2. Las Tablas 3 y 4 muestran alguna evidencia que apoya la conjetura de la existencia de una suerte de “efecto mezzogiorno” en carga tributaria. Las tablas contienen estadísticas descriptivas de las alícuotas de los impuestos de Sellos e Ingresos Brutos, respectivamente, de las 24 jurisdicciones argentinas. Se observa que, salvo algunas excepciones, los coeficientes de variabilidad relativa son pequeños, denotando poca dispersión.

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Tabla 3: Impuesto de Sellos en las provincias argentinas. Promedio, desvío estándar y coeficiente de variabilidad relativa de las alícuotas de las 24 jurisdicciones para contratos seleccionados.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Monitor Tributario Provincial (www.argentina.gob.ar/economia/politicatributaria/monitor-tributario-provincial).

Tabla 4: Impuesto a los Ingresos Brutos en las provincias argentinas. Promedio, desvío estándar y coeficiente de variabilidad relativa de las alícuotas de las 24 jurisdicciones para rubros seleccionados.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Monitor Tributario Provincial (www.argentina.gob.ar/economia/politicatributaria/monitor-tributario-provincial) 71

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La reflexión sobre las consecuencias de la homogeneidad (o escasa diferenciación) de la carga tributaria es similar a la que genera la fijación de salarios: con elevados costos de transporte, es crucial que la carga tributaria provincial sea menor que la vigente en las regiones del país más favorecidas geográficamente por su cercanía con los puertos y los centros de consumo, para tornarse en atractivas para la inversión. III. Consideraciones finales Cuando estas páginas lleguen al lector, es muy probable que transitemos los últimos días de la pandemia Covid 19 para pasar a una menos temible enfermedad endémica, y con ella a la llegada de una “normalidad” bastante parecida a la que supimos tener hasta principios de 2020, sin las restricciones de movilidad que tanto afectaron a toda la humanidad en 2020-21, pero con el aditamento de haber incorporado conocimientos y tecnología que seguramente aumentarán la productividad total de los factores. Cuando la pandemia pase, caeremos en la cuenta de que los problemas estructurales de las economías regionales subsisten, y de que la urgencia de la pandemia postergó la discusión 72

de los incentivos generados por reglas de juego equivocadas. Es muy probable que, cuando se cuente con la información suficiente para evaluar cabalmente los efectos de la pandemia en las economías regionales, esta no haya modificado significativamente los estímulos que moldearon economías muy poco competitivas, salvo sectores con ventajas de localización de un insumo crítico, como el petróleo en la Patagonia y la minería en Cuyo y el Noroeste, por citar algunos ejemplos. En esta nota propongo prestar atención a tres de las reglas de juego que considero más relevantes, y más urgente discutir y modificar para que las provincias y las regiones que las contienen se desarrollen. Solo si se cambian los incentivos, diseñando estructuras tributarias menos procíclicas, delineando mecanismos de coparticipación que devuelvan la correspondencia fiscal a las provincias, dando lugar a salarios que respondan a los mercados laborales de cada región y favoreciendo la competencia tributaria para atraer inversiones, entonces, podremos esperar un resultado distinto, más promisorio, más acorde con las aspiraciones de un país desarrollado íntegramente.

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Análisis del impacto socioeconómico del sector de la construcción durante la pandemia de COVID-19 en la Argentina Adrián Gutiérrez Cabello Economista e Investigador Coordinador CERE - EEyN - UNSAM

Agustina Ciancio Economista e Investigadora CERE – EEyN - UNSAM

SÍNTESIS En el presente trabajo se realizará un análisis del impacto socioeconómico que tuvo el sector de la construcción en la economía argentina durante la pandemia de COVID-19. Estos efectos, tanto directos como indirectos, fueron obtenidos a partir de una óptica matricial, utilizando un cuadro de relaciones intersectoriales. Por su importancia en la generación de empleo y sus vínculos con otras múltiples actividades, el análisis del sector de la construcción resulta de particular importancia si se busca cuantificar sus impactos en variables como el valor agregado, el empleo, los salarios, las importaciones o la recaudación fiscal, tanto a nivel nacional como provincial.

ÍNDICE 1. Introducción 2. Metodología 3. Análisis de impacto 3.1. Valor agregado 3.1.1. Valor agregado nacional 3.1.2. Valor agregado provincial 3.2. Empleo 3.2.1. Empleo nacional 3.2.2. Empleo provincial 3.3. Salarios 3.4. Importaciones 3.5. Recaudación fiscal 4. Conclusiones Referencias bibliográficas

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1. Introducción

que se utilizan tanto en la construcción residencial como en El sector de la construcción con- infraestructura. tiene ciertas particularidades que lo distinguen de otras actividades. La distribución territorial de la En primer lugar, es un importante actividad dependerá, principalgenerador de empleo. Según mente, del direccionamiento de datos del Ministerio de Trabajo, las obras de infraestructura en el Empleo y Seguridad Social para país. No obstante, muchos de los el año 2020, los puestos de traba- efectos indirectos coincidirán con jo que se generan en dicho sector la localización de las industrias ascienden a más de 350 mil tra- proveedoras de insumos para el bajadores registrados en forma sector de la construcción. directa. Estas características lo convierEste uso intensivo de la mano de ten en un sector dinámico con obra lo convierte en uno de los una importante dependencia del blancos principales a la hora de la desempeño total de la economía, formulación de políticas públicas ya que suele acompañar la trayecen vistas de incrementar los nive- toria de los ciclos económicos. En este sentido, se puede obserles de empleo. var en el Gráfico 1 que las restricPor otra parte, es una activi- ciones impuestas a diferentes secdad que demanda a múltiples y tores económicos al inicio de la diversos proveedores. Por ejem- pandemia de COVID-19 tuvieron plo, requiere diferentes insumos un fuerte impacto en la construc(hierro y acero, cemento y rocas ción, reduciendo abruptamente de aplicación, madera, productos su nivel de actividad. químicos y plásticos, etcétera) Gráfico 1: Indicador Sintético de la Actividad de la Construcción (ISAC). Serie original y serie desestacionalizada (Base=2004). Años 2012 – 2021

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 80

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2. Metodología Parte sustancial de las estimaciones presentadas en este estudio se basa en el análisis de la Matriz Insumo Producto (MIP). Esta herramienta permite calcular, entre otros indicadores, el multiplicador del valor agregado, empleo, etc. Estos son elementos de consideración para medir, por ejemplo, el impacto esperado de las políticas públicas en los diferentes sectores de la economía, de acuerdo con las interrelaciones existentes entre ellos.

MIP para el país en los años 1950, 1953, 1963 y 1973. Mientras que la primera de estas MIP fue realizada a partir de un trabajo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), las restantes fueron elaboradas íntegramente por el Banco Central de la República Argentina2. En el caso de este estudio, se utiliza una MIP actualizada por el Centro de Economía Regional (CERE) al año 2008 para la Argentina, y que se encuentra desagregada en 150 sectores económicos. Este Cuadro de Relaciones Intersectoriales permite estimar diferentes impactos económicos a partir del cálculo de los multiplicadores correspondientes. Para más detalles sobre el proceso de elaboración de la matriz ver Gutiérrez Cabello y Ciancio (2018).

En 1936, Leontief publicó sus primeros estudios sobre las relaciones productivas intersectoriales en Estados Unidos1. Estos trabajos, de inspiración walrasiana, constituyen los primeros antecedentes para la elaboración de modelos aplicables a economías de cualquier tamaño que permi- 3. Análisis de Impacto tan hacer estimaciones de impacto que arrojen luz a la toma de La presente simulación se realizó decisiones de política pública. aplicando una reducción sobre la demanda final equivalente a 1.000 En el caso de la Argentina, la últi- millones de pesos a precios del ma MIP oficial se realizó en 1997, año 2020 sobre la actividad de con un nivel de desagregación de construcción residencial e infraes124 sectores económicos. Ante- tructura. Las regiones analizadas riormente, se habían elaborado fueron las siguientes:

Fontela y Pulido (1993).

Lifschitz (2016).

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• NOA: Catamarca, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumán. • Nuevo Cuyo: La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis. • NEA: Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones. • Centro: Buenos Aires, CABA, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe. • Patagonia: Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. 3.1. Valor Agregado 3.1.1. Valor agregado nacional Se efectuó una reducción de 1.000 millones de pesos en la demanda final de la construcción. De este primer análisis, se advierte que, por cada 1.000 millones de pesos de caída en la demanda final (en este caso, una disminución de la inversión), el PBI se contraería en 0,0305%, tomando como base el PBI a precios

corrientes de 2020. El multiplicador del valor agregado de la construcción es de 1,65. Esto implica que, por cada peso de valor agregado que se reduce en este sector, se pierden 0,65 pesos adicionales en el resto de la economía, como resultado de los efectos indirectos. En el Gráfico 2 se observa que distintas actividades son afectadas por la caída en el sector de la construcción. Una de las que se destaca es la industria siderúrgica, que explica la reducción del 11,1% del valor agregado indirecto. Otro sector que se contrae es la industria cementera a partir de la producción de cemento, cal y yeso, juntamente con la fabricación de artículos de hormigón, cemento y yeso, que representan el 5,9% y 3,1% de esta disminución, respectivamente.

Gráfico 2: Participación en la caída del valor agregado indirecto por actividad económica

Otros

Fuente: Elaboración propia.

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Las distintas industrias vinculadas a la fabricación de productos de arcilla y cerámica concentran el 3,7% de la caída del valor agregado indirecto. Por su parte, las actividades en minas y canteras explican el 3,5%, debido a la importancia que tienen al contribuir con productos que forman parte en etapas intermedias en la producción de, por ejemplo, ladrillos, cerámicas, cemento, cal y yeso. Asimismo, sin atravesar una etapa industrial posterior, de esta actividad minera se utilizan insumos como la arena, las rocas de aplicación, etcétera. Las actividades que componen el complejo forestal maderero tienen una participación similar en la contracción del valor agregado indirecto a la de las actividades mineras mencionadas.

Considerando los sectores productores de bienes no transables, se destaca el comercio, que representa más de un quinto del valor agregado que se pierde en forma indirecta. Esto se debe a la significativa cantidad de transacciones intermedias que se realizan entre los distintos sectores proveedores de la construcción. Entre los servicios se destacan la intermediación financiera y los servicios profesionales, con el 6,3% y 5,5%, respectivamente. En la clasificación por grandes sectores de la economía (Gráfico 3), el primario representa el 2,8% de la caída del valor agregado total debido a la reducción en la actividad de minas y canteras, la silvicultura y, en menor medida, por la extracción de gas y petróleo.

Gráfico 3: Participación en la caída del valor agregado total por sector económico

Fuente: Elaboración propia.

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Por el lado del sector secundario, el impacto directo de la actividad de construcción es el principal responsable de la caída de valor agregado, aportando el 53,1% del total. Otras actividades con relevancia en este efecto son la siderurgia, la cementera y sus derivados, la metalmecánica, y la generación, transporte y distribución de electricidad y gas. De esta forma, este bloque representa el 76% del valor agregado perdido.

como destino final de su producción.

Tal como se mencionó, la industria siderúrgica es una de las responsables principales de esta caída. Esto obedece a las ventas directas que realiza a la construcción a partir de las ventas de hierro redondo, tubos, etc., así como también por las ventas dirigidas a sectores de la metalmecánica, que posteriormente proveen a la construcción. Algo similar ocurre Dentro del terciario prevalecen el con la industria cementera y sus comercio mayorista y el minoris- derivados. ta, los servicios profesionales, la intermediación financiera y la 3.1.2. Valor agregado provincial inmobiliaria. Estas actividades concentran un quinto de la reduc- Dado que la simulación realización del valor agregado en la da es sobre el sector en conjuneconomía. to y la participación provincial del sector puede variar de acuerEs importante destacar que la do con la realización de obras de construcción genera una signifi- infraestructura, en el análisis procativa cantidad de transacciones vincial se considerarán solamente intermedias en la economía. Esto los impactos indirectos. De esta implica que detrás de ellas se forma se evitan posibles distorencadenan actividades no nece- siones en la distribución geográfisariamente vinculadas entre sí, ca de la totalidad de los impactos. pero que tienen a la construcción Gráfico 4: Participación en la caída de valor agregado indirecto por provincia

Fuente: Elaboración propia.

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Se observa en el Gráfico 4 que la provincia que más reduciría su generación de valor agregado, de acuerdo con los efectos indirectos esperados, es la Provincia de Buenos Aires, con más del 40%. Esto se explica principalmente por la concentración industrial, destacándose los encadenamientos que generan la construcción, la siderurgia, la industria cementera, minas y canteras, metalmecánica y plástica. No menos importante es la contribución de los comercios.

Centro del país explica casi el 80% de la caída en el valor agregado generado en forma indirecta por efecto de la reducción en los niveles de actividad del sector de la construcción.

La segunda región en importancia es la Patagonia, que concentra el 8,1% del decrecimiento del valor agregado indirecto a partir de la actividad minera, cementera y la extracción de petróleo y gas. Cabe destacar la relevancia de las provincias de Neuquén y Chubut, con el 2,8% y 2,4% respectivaLe sigue la Ciudad Autónoma de mente. Buenos Aires, con casi el 21% del valor agregado indirecto que se Sigue en importancia Cuyo, con pierde. En particular, esta con- el 6,2%, con la relevante particitracción responde al comercio, pación de Mendoza (3,2%) y San los servicios profesionales y la Luis (1,6%). Por último, el NOA y intermediación financiera y, en el NEA representan solo el 3,1% y menor medida, la industria me- 2,8% respectivamente. talmecánica. 3.2. Empleo Con participaciones del 8,3% y del 7% continúan Santa Fe y Córdo- 3.2.1. Empleo nacional ba, respectivamente, teniendo en común la relevancia de la indus- La caída esperada en la actividad tria metalmecánica. Por su parte, del sector, a partir de una reducen Córdoba se observa una par- ción de 1.000 millones de pesos ticipación destacada de minas y en la demanda final, determinaría canteras y de la actividad cemen- la pérdida de 511 puestos de tratera. De este modo, la Región bajo en forma directa e indirec85

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ta. El multiplicador del empleo en la construcción es de 1,52. Esto implica que, por cada trabajador que pierde su empleo en

esta actividad en forma directa, se reduce el equivalente a 0,52 puestos de trabajo en el resto de la economía en forma adicional.

Gráfico 5: Participación en la caída del empleo indirecto por actividad económica

Fuente: Elaboración propia.

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Sobre el total de puestos de trabajo que se perderían en forma indirecta, más del 25% pertenecen al sector de comercio al por menor, como se aprecia en el Gráfico 5. Le sigue en importancia el sector servicios a las empresas y profesionales. El principal sector industrial que se vería más perjudicado es la producción de productos de madera.

Si consideramos el total de puestos, el bloque de actividades secundarias explicaría el 69% de la caída (Gráfico 6), en especial debido al efecto directo en la construcción tanto para obras residenciales como de infraestructura. También le siguen la industria maderera, la fabricación de muebles y la industria cementera.

Gráfico 6: Participación en la pérdida total de empleo por sector económico

Fuente: Elaboración propia.

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Por su parte, las actividades nucleadas en el sector terciario, a través del comercio, la prestación de servicios profesionales y financieros y el transporte de cargas, explican alrededor de un tercio del total de puestos de trabajo perdidos. Dentro del sector primario, que contribuiría con el 2% de la caída en los puestos de trabajo directos e indirectos, se destacan minas y canteras y la actividad forestal. 3.2.2. Empleo provincial Al igual que en el caso del va-

lor agregado, en la participación de la caída en el empleo solo se considerará el impacto indirecto, al no estar contemplada la localización geográfica de las inversiones en construcción. Hecha esta salvedad, cabe esperar, como muestra el Gráfico 7, que casi el 36% de la reducción de empleo en forma indirecta pertenezca a la Provincia de Buenos Aires por la industria, la minería y los servicios. Por su parte, uno de cada cuatro empleos perdidos se localiza en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representado principalmente por el comercio, los servicios profesionales y la intermediación financiera.

Gráfico 7: Participación en la caída del empleo indirecto por provincia

Fuente: Elaboración propia. 88

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Por otro lado, Santa Fe (8,1%) y Córdoba (7,7%) explican la contracción del empleo indirecto a partir de la correlación existente con las actividades representativas de cada provincia. Es así como ocho de cada diez empleos se pierden en la Región Centro del país, superando el 6% de Cuyo y la Patagonia. Es fundamental remarcar la alta concentración espacial que tienen los sectores proveedores directos e indirectos de la construcción en el centro del país.

Los ingresos que la seguridad social dejaría de percibir son equivalentes al pago anual de 231 jubilaciones mínimas (incluyendo aguinaldo) o de 1.302 Asignaciones Universales por Hijo (AUH)5. Por otro lado, la caída de ingresos al sistema de salud (obra social y medicina prepaga) ascendería a 19,3 millones de pesos; los correspondientes a PAMI, 10,7 millones de pesos; mientras que en el resto (ART, seguros de vida y Fondo Nacional de Empleo) sería de 9,7 millones de pesos.

3.3. Salarios 3.4. Importaciones De acuerdo con los puestos de trabajo perdidos, y suponiendo que todos son asalariados, la masa salarial en la economía se reduciría en un total anual de 391,3 millones de pesos en forma neta, considerando el salario promedio por actividad3 durante 20204. Dada la propensión marginal a consumir y la presión fiscal total, se generaría una caída en el consumo de 693,2 millones de pesos, la cual determinaría una reducción adicional en la recaudación fiscal de 228,7 millones de pesos. En el caso de la seguridad social (sistema jubilatorio), se estima una contracción en sus ingresos por 58,1 millones de pesos. Para esto es importante resaltar que se ha tenido en cuenta la proporción de formalidad e informalidad en cada rama de actividad. En este sentido se advierte que, de los puestos de trabajo perdidos, el 42% estaría integrado por empleos formales, mientras que el restante 58% corresponde a empleos informales.

Las importaciones que se verían reducidas debido a la caída del sector de la construcción representan el 5,1% del valor bruto de producción perdido en forma directa e indirecta. El bloque metalmecánico es el que proporcionalmente reduce más sus importaciones, explicando el 46%. Dentro de este sector, se destaca la contracción en la industria siderúrgica, tanto por las compras al exterior de mineral de hierro, insumo básico para este sector, así como también las importaciones correspondientes a productos terminados para su instalación en las obras. El conjunto de industrias vinculadas a minerales no metálicos, que incluye la producción de cemento, yeso y sus subproductos así como también la de cerámicos y vidrio, determinan el 11% de la reducción en las importaciones. El resto corresponde a los complejos forestales madereros y químico-plásticos y, en menor medida, a productos de minería y servicios.

Se consideró que el sueldo neto de los trabajadores formales es igual al de los informales.

Esta cifra incluye el Sueldo Anual Complementario.

Valores a diciembre de 2020.

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3.5. Recaudación fiscal

la pandemia por el COVID-19, a partir del 20 de marzo de 2020, tuvo un fuerte impacto en la economía, especialmente hasta el mes de mayo de ese año, cuando se empiezan a flexibilizar algunas restricciones que afectaban a ciertas actividades.

Por cada 1.000 millones de pesos que dejen de facturarse, la recaudación fiscal se reduciría en 126 millones de pesos en concepto del Impuesto al Valor Agregado (IVA), considerando todas las interrelaciones de compraventa que se pierden. Como medida del impacto económico se observa una caíPor otra parte, se contraería en da del Estimador Mensual de la 77,6 millones de pesos debido a Actividad Económica (EMAE) la ausencia del pago del Impues- desestacionalizado del 26% entre to a las Ganancias, mientras que febrero y abril del 2020 y un siotros 20,9 millones de pesos co- milar porcentaje en términos rresponderían al Impuesto a los interanuales. Vinculado con este Débitos y Créditos Bancarios. trabajo, el indicador de la actividad de la construcción ISAC tiene En el caso de los impuestos pro- un descenso (desestacionalizavinciales, el más característico de do) del 68% con respecto a febreellos es el Impuesto a los Ingresos ro y del 73% medido con respecBrutos. Considerando las alí- to a abril del año anterior. Por su cuotas de la Provincia de Buenos parte, la industria también sufre Aires como representativas del una merma en su actividad del total de las provincias, el ingre- 31% y 33% respectivamente. so fiscal de los estados provinciales se reduciría en 61 millones de De este modo, queda en evidenpesos. cia el impacto que tuvo en general en toda la economía por la caí4. Conclusiones da que tuvieron los tres componentes de la demanda: consumo, La aplicación del Aislamien- inversión (en la que la constructo Social Preventivo Obligatorio ción tiene una gran relevancia) y (ASPO) por parte del Gobierno las exportaciones. Nacional como consecuencia de 90

Referencias bibliográficas Administración Federal de Ingresos Públicos (2021). Disponible en www.afip.gob.ar/institucional/estudios/ Fontela, E. y Pulido, A. (1993), “Análisis Input-Output, Modelos, Datos y Aplicaciones”, Madrid, Pirámide. Gentili, M. (2018), “Documento metodológico: Análisis Insumo-Producto”. Gutiérrez Cabello, A. y Ciancio, A. (2018). “El impacto económico de los cambios en los derechos de exportación”. Revista Economía y Desafíos del Desarrollo, 1. Instituto Nacional de Estadística y Censos (2021). Disponible en www.indec.gob.ar Lifschitz, E. (2016), “Bloques sectoriales y Complejos Productivos: teoría y aplicaciones”, Buenos Aires, Editorial Pluma digital. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2021). “Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial”. Disponible en www.trabajo.gob.ar/estadisticas/oede/index.asp

Acerca del 1 teletrabajo

Luis A. Beccaria Profesor de la Universidad de General Sarmiento

1 El presente artículo es una adecuación del publicado por Alquimias Económicas el 31 de agosto de 2020.

SÍNTESIS El artículo aborda algunos aspectos generales del teletrabajo cuando esta modalidad es utilizada por los empleadores para organizar parte de los procesos de trabajo de sus asalariados. Se discute la valorización que se hace de esta modalidad, la que suele contemplarse primordialmente al examinarse eventuales normas que se diseñan para su regulación, como la ley sancionada en el país el año 2020, a la que se hace referencia. Se resumen, en este sentido, algunos argumentos –así como se presenta evidencia- sobre diferentes efectos que suele tener el teletrabajo tanto sobre la eficiencia productiva como en el bienestar de los trabajadores. Precisamente, como sucede con otros desarrollos tecnológicos, la literatura refleja la tensión existente entre la conveniencia de adecuar la normativa laboral a esos avances técnicos y el requerimiento de no disminuir el grado de protección de los trabajadores. Así, la nota intenta enfatizar la conveniencia de una mirada amplia sobre esta forma de organización del trabajo que, incluso antes de la pandemia, ya estaba en crecimiento, aunque experimentó un desarrollo muy acelerado como consecuencia de las medidas de restricción a la movilidad asociada a ese evento.

ÍNDICE 1. Introducción 2. El teletrabajo (TT) como forma de organizar el proceso de trabajo 3. La regulación del TT y la legislación sancionada en la Argentina 4. El TT y la deslaboralización 5. A modo de conclusión Referencias bibliográficas

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1. Introducción

Una definición más amplia refiere al trabajo realizado mediante el uso de TIC fuera del domicilio del empleador, de manera que incluya también a aquellos trabajos que no se desarrollan en el hogar de trabajador, sino en otras localizaciones, como las de los clientes de la empresa.

En Eurofound e ILO (2017) se muestra que en 2015 la proporción de trabajadores que realizan TT de manera regular (esto es, al menos varios días al mes) desde sus hogares ascendía, en promedio, al 3% de todos los asalariados de los 28 países de la Unión Europea. Esta cifra se incrementa al 18% cuando se incluye a quienes trabajan menos frecuentemente o lo hacen desde casa, pero también desde otros lugares fuera del domicilio del empleador.

Aun cuando ya en la década pasada se había considerado esta temática en ciertas discusiones y había sido planteada, incluso, por las autoridades del Ministerio de Trabajo.

Véase Eurofound e ILO (2017: 17-8).

Las medidas de aislamiento social han llevado a que muchas empresas recurran al teletrabajo (TT) –entendido como aquel trabajo realizado total o parcialmente desde los domicilios de los trabajadores mediante el uso de tecnologías de información y comunicación (TICs)2– como una estrategia adecuada para la continuidad de un conjunto de tareas. Esta forma de organización del proceso de trabajo –que por cierto existe desde hace años, pero a una escala reducida, aunque creciente3– pasó a ser un tema frecuente en la discusión pública, especialmente, respecto a su futuro una vez concluida la pandemia. En este sentido, varios estudios plantearon que, por su potencialidad, diferentes ocupaciones tendrían que pasar a ser desarrolladas, entera o parcialmente, mediante TT. Recientemente, la temática pasó a ocupar en nuestro país aún más espacio en la consideración pública4 a partir del tratamiento, y posterior sanción, de la ley que regulará la modalidad en Argentina luego de la pandemia. En par-

ticular, dados diversos cuestionamientos a la legislación aprobada, que aducen que ella, y en especial algunas de las normas que la misma establece, obstaculizarían la difusión de esta forma de organizar el trabajo en el país. Esta breve nota reflexiona fundamentalmente sobre algunos aspectos generales del TT referidos a la valorización que se hace de él como forma de organizar el proceso de trabajo, valorización que a veces se explicita al discutir las regulaciones, pero que otras tantas se encuentra implícita. Sobre la reciente ley sancionada en la Argentina, por su parte, se hará una breve discusión en el segundo apartado de la nota. La discusión se restringirá al caso del uso de esta modalidad por los empleadores respecto a la organización del trabajo de sus asalariados, o TT en relación de dependencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que una parte significativa de quienes trabajan con tecnología desde sus hogares son trabajadores independientes5. Podría considerarse que, para ellos, la especificidad respec-

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las últimas décadas al acelerarse aquel proceso y/o al tomar este ciertas características. La discusión refleja la tensión entre la conveniencia de adecuar la normativa laboral a los avances tecnológicos y el requerimiento de no disminuir el grado de protección de los traba2. El teletrabajo (TT) como for- jadores. ma de organizar el proceso de A pesar de esa tensión, muchos trabajo de esos cambios tecnológicos Resulta generalizado el plan- generaron modificaciones importeo de considerar que el TT cons- tantes en la normativa sin que tituye una necesaria forma de ello afectase significativamente organizar al menos parte del pro- los derechos del trabajador. Por ceso de trabajo como resultado ejemplo, hubo alteraciones en la del avance que viene producién- forma de definir y demarcar las dose desde hace años en las tec- tareas a desarrollar por distintos nologías de información y comu- grupos de asalariados, o se facilinicación7. El TT no debería, por tó la adopción de mecanismos de tanto, ser limitado por regula- flexibilidad horaria. ciones que desconozcan dichos cambios. De manera más extrema, Dicha tensión resulta mayor a veces se plantea que el TT es la cuando se plantea que la alternaforma “natural” de organizar cier- tiva más eficiente frente a determinados desarrollos es el de la tos procesos de trabajo. deslaborización de la relación de Este tipo de argumentaciones trabajo. El caso típico que se presobre el impacto del cambio tec- senta en la actualidad es el derivanológico y las regulaciones lado de la difusión de las plataborales no es nuevo ni particu- formas digitales, tanto las denolar del TT. Los planteos necesa- minadas de localización (repartiriamente se han multiplicado en dores, transporte) o las basadas

to al lugar donde se desarrolla la actividad es poco relevante. Sin embargo, una temática que no debería descuidarse es la potencialidad del TT para promover la deslaboralización6. Sobre esto se harán breves alusiones hacia el final del artículo.

La deslaboralización es la externalización de la contratación laboral que implica la realización de los trabajos propios de la empresa mediante contratos de naturaleza mercantil o civil. O como señala Goldín (2012: 72) “quitar [el vínculo] del ámbito del Derecho del Trabajo; tratar un vínculo dependiente como si no lo fuera”.

Un planteo inicial muy conocido es el artículo de Nielles (1975).

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en la web (tareas a través de la web mediadas por plataformas)8. Precisamente, se ha argumentado que esta última modalidad –también denominada crowdworking– representa un caso a través del cual el TT promueve relaciones de trabajo no laborales. Sin embargo, como se señalará más adelante, el ámbito del TT es más amplio y abarca al trabajo organizado por plataformas, pero este último aparece acotado a ciertas actividades.

Sobre esto, véase Beccaria y Maurizio (2019), y la bibliografía allí citada.

En el Acuerdo Marco Europeo sobre el teletrabajo (véase más abajo), se define al TT como la “forma de organización y/o de realización del trabajo utilizando las tecnologías de la información, en el marco de un contrato o de una relación laboral, en la que un trabajo, que también habría podido realizarse en los locales del empresario se efectúa fuera de estos locales de forma regular” (ETUC, UEAPME/UNICE y CEEP, 2006; énfasis agregado).

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durante la vigencia de los aislamientos sociales establecidos, con mayor o menor intensidad, en la mayor parte del mundo como consecuencia de la pandemia del COVID19) el TT implica en general pasar a realizar en el domicilio la misma tarea realizada en la localización de la firma. Puesto de una manera diferente, esa misma tecnología puede emplearse al desarrollar la tarea en el domicilio de la empresa9. La cuestión parece ser la inversa, el desarrollo de las TIC hace que resulte creEn términos generales, la funcio- cientemente posible el TT. nalidad del TT como forma más adecuada de organizar el trabajo Por tanto, el planteo acerca de la ante los avances en TIC es menos conveniencia de la difusión del TT evidente que en otros casos en no se derivaría de su capacidad de los que se introducen, o se plan- propagar de manera más adecuatea introducir, alteraciones al pro- da el cambio técnico. Los arguceso laboral asociados a la incor- mentos deberían basarse en que, poración de nuevas tecnologías. dado el desarrollo habido en las En efecto, no parece haber nada TIC, el TT constituiría –al menos inherente en la descentralización para ciertas ocupaciones– una de las tareas en los domicilios de forma más adecuada de organilos trabajadores valiéndose de zación del proceso de trabajo que las TIC que permita considerar la tradicional, que implica la preque con ello se facilita la difusión sencia del trabajador en la emprede esa tecnología o, en senti- sa. En tal sentido, numerosa litedo contrario, que esa difusión no ratura plantea diversas ventajas se lograría con los trabajadores de esta modalidad. desarrollando sus tareas en el establecimiento. Precisamente (y Un argumento que se expone con tal como lo muestra lo sucedido frecuencia es el mayor nivel de

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productividad o eficiencia que se alcanzaría con respecto al que se logra cuando el trabajador desarrolla su actividad en el domicilio de la firma10. No resultan, sin embargo, claras las razones que llevarían a este resultado; esto es, por qué una persona sería más productiva trabajando en la casa que en la empresa. Varios estudios, aunque no todos, encuentran efectivamente un impacto positivo del TT sobre la eficiencia. Entre las razones que se postulan como asociadas a este resultado se menciona a las jornadas más prolongadas (incluso, no pagadas) y a la mayor concentración con la que el trabajador logra desarrollar su tarea cuando lo hace en su casa (Eurofound e ILO, 2017: 26). Allí habría menos interferencias de las que se suceden naturalmente en la empresa, ambiente en el cual el trabajador tiene que interactuar con cierta frecuencia con superiores, compañeros de trabajo u otras personas11. El hecho de no tener que dedicar tiempo al traslado desde su domicilio al de la empresa también es otro de los factores que tendría un efecto positivo sobre la eficiencia. También se argumenta que el TT facilita la posibilidad de que el traba-

jador finalice tareas en marcha que no concluiría de realizarlas en la empresa dado el horario vigente; en cambio, en el domicilio resultaría más fácil extender el tiempo de trabajo. Una lectura de estos resultados apunta, sin embargo, a que la mayor eficiencia se lograría en parte como consecuencia de la intensificación del trabajo. Ello no sería del todo ajeno al hecho que el TT permite el funcionamiento de mecanismos de control del proceso de trabajo destinados a este objetivo, aunque esto no se suele mencionar en el estudio de los factores asociados a influir sobre la eficiencia. De alguna manera, el TT posibilitaría –a diferencia de lo que podría considerarse como menos evidente– que el estar “lejos” de los supervisores no implica menor, sino mayor control de la intensidad laboral. La cuestión de la elevada concentración que se lograría en la casa, por su parte, debería considerarse como resultante de dos situaciones. Por un lado, que el empleador tiene dificultades para proporcionar un ambiente adecuado que posibilite alcanzar un

10 Algunas grandes empresas, como Best Buy, British Telecom y Dow Chemical, afirman que los teletrabajadores son entre 35 y 45 por ciento más productivos” (Messenger, 2013). 11 “…the reduced time for communication with co-workers increases the productivity” (Nakrošienė et. al, 2019).

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nivel de concentración adecuado. Por otro lado, que se verifiquen ciertas condiciones en el domicilio del trabajador que sí lo permitan. Por tanto, la tecnología que el TT permitiría difundir no mejoraría per se la productividad (como lo haría la introducción de un robot, por ejemplo), sino que incrementaría la intensidad del trabajo a través de un mayor control del proceso laboral.

entre el domicilio del trabajador y la localización de la firma (in itinere). Facilitaría también que las empresas puedan contratar a personal que vive alejado de la firma, en otras regiones.

Pero también hay otra vertiente acerca de la valorización del TT y refiere a los efectos sobre los trabajadores. Efectivamente, se presentan diversas ventajas para ellos, asociadas al trabajo desde sus domicilios. Sin embargo, también han sido enfatizadas algunas De cualquier manera, cabe insistir dificultades. que, en general, la evidencia existente sobre los efectos del TT El atractivo del TT para ellos se sobre la productividad no es muy deriva de ciertas características sólida. Ella surge de varios estu- de esta modalidad, como ciertadios que se basan, fundamentalmente lo es la reducción del tiemmente, en la opinión de los mis- po de traslado, la recién menciomos empresarios y trabajadores nada disminución de accidentes obtenida a través de encuestas y –aunque con más dudas– la de/tipo opinión. posibilidad de lograr una mejor conciliación entre el trabajo y la Un argumento que parece más familia. Es, asimismo, una alternapersuasivo respecto de las ven- tiva valorada para personas con tajas del TT, pero que sus defen- capacidades diferentes. sores suelen no siempre expresar, es la reducción de costos que Pero también han sido estusignifica la posibilidad de dedi- diadas y documentadas algunas car menos espacio físico para características de esta forma de los trabajadores. También habría organizar el trabajo que afectan una reducción de los accidentes negativamente el bienestar de de trabajo, fundamentalmente los trabajadores. Entre ellas cabe los que se producen en el viaje mencionar la existencia de jor102

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nadas más largas (que resultaría la contracara de una de las fuentes de mayor eficiencia), aunque ellas pueden compensarse con el menor costo de traslado; los problemas ergonómicos o la elevada exposición a la tecnología. Por otro lado, la cuestión de la articulación del mundo familiar con el laboral no siempre encuentra en el trabajo a domicilio la mejor resolución, y se ha señalado que podría tener un efecto disruptivo más que conciliador12. Ello dependerá de numerosos aspectos, como el tamaño y composición del hogar, la edad de los hijos, la presencia de miembros no nucleares o la característica de la vivienda. El aislamiento que genera el TT para el trabajador es otro de los aspectos destacados al hacer balances sobre los beneficios y desventajas de esta modalidad. El mundo laboral es un mecanismo básico de socialización y la falta de aquellas interacciones con colegas y otras personas que se dan en el domicilio de la empresa genera un sentimiento de aislamiento y tiene diversas implicancias sicológicas negativas en el trabajador. También se ha planteado que “la falta de interacción cara a cara puede

llegar a ser inadecuada para el teletrabajador, quien puede sentirse ‘invisible’ para la compañía y sentirse menos comprometido con la organización” (Taskin y Devos, 2005: 18). Adicionalmente, el estar aislado del resto de los trabajadores de la empresa puede debilitar la representación gremial y la organización de acciones reivindicativas, incluso la capacidad de los trabajadores de recurrir al sindicato cuando no se cumplen los términos de la contratación. Suelen advertirse algunas externalidades positivas, como la de ofrecer flexibilidad en contextos como los del actual aislamiento, o en países sujetos frecuentemente a ciertos eventos naturales. También reduce la congestión urbana derivada de la disminución de los viajes de los trabajadores, lo cual tiende, asimismo, a bajar la emisión de contaminantes. Un documento ya mencionado (Eurofound e ILO, 2017: 29), que resume los hallazgos de estudios nacionales promovidos por esas dos instituciones, indica que han encontrado “Efectos tanto positivos como negativos del efecto del [TT] … sobre el balance trabajo-vida [familiar] ….[en] casi todos los estudios nacionales, a veces para el mismo individuo”. Pero también señala que la información proveniente de los relevamientos realizados “confirma que los … tele–trabajadores basados en sus domicilios enfrentan mayor riesgo de desatender sus obligaciones familiares que aquellos que trabajan siempre en los domicilios de los empleadores” (pág. 30).

Dado que las firmas apreciarán la reducción de los costos –inmobiliarios y de otro tipo–, mientras que determinados trabajadores considerarán que los “paquetes” de ventajas y desventajas que les proporcionaría resultan positivos, es previsible que el TT continúe su expansión en la post–pandemia,

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quizás a un ritmo algo mayor que llos que se están verificando en el en el pasado. mundo del trabajo, quienes plantean la necesidad de regulaciones 3. La regulación del TT y la que faciliten la difusión del TT no legislación sancionada en Argen- ponen generalmente en discusión tina la relación asalariada típica (y es el caso de lo que viene suceFrente a esta tendencia a la diendo en Argentina). Tampoco expansión del TT dependiente, resulta estrictamente asimilable a es creciente la cantidad de países otros casos en los cuales se planque han establecido regulaciones tea flexibilizar algunos aspectos laborales específicas sobre esta de la normativa general. modalidad. El objetivo es adecuar la normativa vigente a sus carac- Se requiere, por tanto, normas terísticas en tanto la legislación que regulen sobre aspectos espegeneral (como la Ley de Contrato cíficos de la actividad realizade Trabajo en la Argentina) aborda en el domicilio del trabajador, da aspectos básicos de la relación pero que también adapten a esta laboral (que seguirán siendo modalidad otras que ya figuran relevantes al TT), aunque también en la legislación general. Las miscuestiones explícita o implícita- mas deberían apuntar –como lo mente referidas a la forma orga- muestra la experiencia internacionizativa típica, en la que el asala- nal– tanto a facilitar alguna flexiriado desarrolla sus actividades bilidad asociada a esta forma en el domicilio de la empresa. organizativa como a proteger frente a riesgos específicos del TT. Dadas algunas de las cuestiones Ello implica adecuar a este ámbito discutidas, la nueva normativa las limitaciones que usualmente específica sobre TT debe tener se imponen a las decisiones del en cuenta la mencionada tensión empleador sobre la organización entre, por un lado, la convenien- del trabajo a efectos de asegurar cia de que ella posibilite el desar- al trabajador niveles razonables rollo de esta modalidad organi- de protección al asalariado. zacional y, por el otro, la protección al trabajador. Cabe señalar, La ley sancionada en la Argentiante todo, que a diferencia de na en 2020 (ley 27.555) incorpora lo que ocurre con otros desarro- regulaciones sobre el TT a la ley 104

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Este marco fue acordado entre las asociaciones europeas de trabajadores y empresarios en 2002 (véase, ETUC, UEAPME/UNICE y CEEP, 2006).

Para algunos países, véase Álvarez (2018).

El acuerdo europeo indica que la salud y seguridad son responsabilidad del empresario, quien debe comunicar al trabajador la política de la firma al respecto y debería arbitrar medios para verificar que se cumpla efectivamente en su domicilio.

Incluso, la norma argentina no refiriere a la situación (que sí se plantea en el marco europeo) de propuestas de modificación hechas por el trabajador al empresario, en cuyo caso este debe también expresar su aceptación.

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de Contrato de Trabajo. En términos generales, la norma sigue la experiencia de otros países y, en particular, aparece compatible con buena parte de lo establecido en el Acuerdo Marco Europeo sobre Teletrabajo (AME)13. Efectivamente, la ley argentina contempla aspectos de ese marco y de otras legislaciones14, como que las condiciones de empleo generales no pueden ser inferiores que las de los trabajadores presenciales; regula sobre la compensación de gastos; establece la necesidad de brindar capacitación sobre las nuevas tecnologías; garantiza a los trabajadores los derechos colectivos y representación gremial y establece que los controles que ejerce la empresa sobre la tarea del trabajador deben salvaguardar su intimidad; e indica que los empleadores son los responsables de la protección de los datos utilizados. También aborda la cuestión de las condiciones de higiene y seguridad, aunque en este punto la ley argentina establece que deberán dictarse normas específicas15. Plantea asimismo, y tal como lo hace el AME, que debe contemplarse el aislamiento que experimenta el teletrabajador y señala que “Los convenios colectivos deben, acorde a la realidad de

cada actividad, prever una combinación entre prestaciones presenciales y por teletrabajo” (art. 3). Quizás en este punto, convendría haber establecido un mínimo de días de trabajo en la firma, lo cual hubiese asegurado un piso razonable para la negociación. La norma recientemente sancionada en el país se muestra también acorde con los lineamientos europeos y la legislación de otros países respecto a la cuestión de la voluntariedad y reversibilidad. Así, en los casos donde el trabajador venía prestando sus servicios en el domicilio de la firma y ella plantea el pasaje a la modalidad de TT, se indica que dicho cambio debe ser voluntariamente aceptado por el asalariado. Pero la norma reciente también señala que el empleador puede plantear la existencia de una causa de fuerza mayor, por lo que se podría obviar en tales casos la necesidad del consentimiento del asalariado; esto está también contemplado en otras legislaciones. Habrá que esperar la reglamentación de la ley para poder contar con algún criterio más específico de cómo ello operará16. Sin embargo, varias críticas a la ley argentina se han centrado

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en el derecho que otorga al trabajador de revocar el consentimiento a realizar TT. La reversibilidad está también contemplada en el marco europeo y parece un complemento necesario al principio de voluntariedad. Seguramente, la reglamentación establecerá las condiciones que deberán verificarse para concretar tal reversión. Este criterio se encuentra asimismo considerado en la legislación de varios países (Colombia o Bélgica, por ejemplo), pero no de otros (Brasil o Portugal, por ejemplo) en los cuales se necesita acuerdo de partes. No obstante, considerar la necesidad de un acuerdo individual entre el trabajador y la firma parece no tener en cuenta la asimetría que se verifica en la obtención de un arreglo a ese nivel. Asimetría que incluso parece más marcada para trabajadores con cierto grado de aislamiento y dificultades para obtener el apoyo sindical. El marco europeo, sin embargo, no hace referencia a una eventual solicitud del empleado de dejar de hacer TT en el caso que esta ha sido la modalidad en la que se venía desempeñando desde el inicio de la relación laboral. En cambio, en la norma argentina

se explicita tal situación y se establece que la posibilidad de cambiar la modalidad “operará conforme las pautas que se establezcan en la negociación colectiva”. Esto aparece como algo vago, y que puede afectar especialmente a firmas con una elevada proporción de sus planteles bajo esta forma de organizar su actividad. En este caso, parece razonable que no se asegure la posibilidad de que el asalariado pueda reclamar el cambio de modalidad ya que las condiciones de trabajo iniciales fueron precisamente las de TT. La norma argentina regula explícitamente sobre otras cuestiones que en el marco europeo parecen estar implícitas. Refiere a que la jornada debe ser establecida inicialmente teniendo en cuenta los límites vigentes, pero esto parece compatible con la idea de igualdad en las condiciones de quienes hacen TT con el resto de los trabajadores y que se considera en aquel acuerdo. Otra es el derecho a la desconexión, la prerrogativa de teletrabajador de no ser contactado por su empleador fuera del horario acordado. Si bien no incluido en el marco, este aspecto es un tema de preocupación en tanto aparece como una forma de 107

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atender las dificultades para compatibilizar el TT con la vida familiar. Incluso, esto ha sido abordado en acuerdos a nivel de empresas y sector, y el derecho ha sido incorporado en la legislación en el caso de Francia (Eurofound e ILO, 2017: 49-51). En resumen, la reciente ley parece recoger la práctica internacional, aunque ciertos aspectos deberían ser precisados en su reglamentación y también en las convenciones colectivas. 4. El TT y la deslaboralización

17 Entre las principales micro–tareas se encuentra la búsqueda de información (principalmente en la web); la verificación y validación de cuestiones como las direcciones electrónicas, la clasificación y categorización de productos, resúmenes de documentos o transcripciones de audio o la administración de encuestas (Berg, 2016).

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Como fue señalado, la discusión desarrollada en esta nota refirió al TT dependiente. Sin embargo, la posibilidad que un individuo preste servicios para una firma desde su casa (u otra localización diferente a la de la firma) facilita la deslaboralización de la relación, al menos en lo que hace a determinadas tareas. Así, en lugar de incorporar a un asalariado para realizar cierta tarea, se podría requerir a un trabajador independiente que la lleve a cabo sin necesidad de estar presente en el domicilio de la empresa. El crowdwork, arriba comen-

tado, es un ejemplo de ello, aunque generalmente se lo emplea para realizar las denominadas “micro–tareas”17. Sin embargo, muchos de los que brindan los servicios a través de las plataformas terminan realizando la mayoría de sus tareas para la misma firma. La deslaboralización no es un proceso nuevo ni resultado exclusivamente de las posibilidades que brinda el TT. Ejemplos son el “viejo” trabajo a domicilio (típico de la industria textil, por ejemplo) o los procesos de subcontratación de determinadas tareas a personas (o empresas) que desarrollan el trabajo en la sede de la contratante. Pero el TT sin duda facilita esta posibilidad al ampliar el rango de tareas posible de subcontratarse de manera de encubrir una relación efectivamente laboral en tanto formalmente la relación es autónoma, pero “dependiente desde el punto de vista organizacional” (Lenguita, 2010: 260). Como ha sido señalado, “La invisibilidad del trabajador [que se encuentra aislado en el domicilio] conlleva el riesgo de convertirlo de dependiente en autónomo, quitándole así los derechos que le corresponden”.

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5. A modo de conclusión La literatura sobre el TT ha ido creciendo quizá a pasos más rápidos que el mismo fenómeno. Ella se ha concentrado en identificar y tratar de evaluar las diferentes ventajas asociadas a esta modalidad tanto para el empresario, para el trabajador y para la sociedad en su conjunto, pero también ha identificado varias dificultades. Estas notas han intentado precisamente enfatizar la necesidad de una mirada balanceada sobre esta modalidad. El TT no aparece como un mecanismo que, per se, beneficiará la introducción de TIC; tampoco la mayor eficiencia que alcanzaría la firma con esta forma de organizar el trabajo resulta evidente, aun cuando le genera la reducción de algunos costos (como los inmobiliarios y los de aseguramiento de accidentes laborales) que pueden influir positivamente sobre la demanda de trabajo. Para los trabajadores, reduce el tiempo de traslado y los accidentes; puede asimismo facilitar la incorporación al mercado de trabajo de ciertos grupos de personas. Pero también la evidencia muestra que se incremen-

tan las horas dedicadas estrictamente al trabajo, junto con una mayor intensidad laboral, y da lugar a situaciones de aislamiento social que impactan negativamente en el bienestar de los trabajadores. La breve revisión de pros y contras que realiza esta nota se basó en solo una muy pequeña muestra de la literatura sobre el tema; más aún, no toma en cuenta la importancia que en la práctica tienen cada uno de los factores. Sin embargo, ilustra la conveniencia de una mirada amplia, que contemple estos (y seguramente otros) diversos fenómenos, al momento de analizar la regulación laboral y, en términos más generales, de las políticas dirigidas a facilitar la difusión del TT.

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Hacia una nueva energía que preserve nuestra tierra Alieto Aldo Guadagni Ex Secretario de Energía de la Nación Miembro de la Academia Argentina de Ciencias del Ambiente

SÍNTESIS La denominada COP es la conferencia de los estados partes firmantes de la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” (CMNUCC). En la actualidad son 197 las naciones firmantes de este acuerdo. La primer COP se llevó a cabo en Berlín en 1995; la COP-26 ha sido la más reciente y tuvo lugar en Glasgow en diciembre del 2021. A lo largo de estos 26 años se han registrado avances en los esfuerzos por reducir las emisiones contaminantes, pero, como se ha visto en la última COP-26 celebrada en Glasgow, aún estamos lejos de poder asegurar la preservación del clima y la prosperidad económica en el planeta para las futuras generaciones. En este artículo se presenta un panorama de la realidad actual del cambio climático, las propuestas económicas para abatir las emisiones y una evaluación de los resultados logrados en esta última reunión convocada por Naciones Unidas.

ÍNDICE 1. La importancia energética y climática de la Revolución Industrial 2. Hacia una nueva era energética 3. Instrumentos fiscales para reducir las emisiones contaminantes 4. Los daños climáticos y económicos están creciendo en toda la Tierra 5. Conclusión: las negociaciones internacionales están avanzando lentamente. Referencias bibliográficas

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1. La importancia energética y acelerado incremento en la uticlimática de la Revolución Indus- lización de fuentes fósiles de trial energía, generadoras de emisiones de dióxido de carbono y Las evidencias científicas indican otros gases contaminantes. La que las emisiones contaminantes temperatura de nuestro planeestán contribuyendo al aumento ta es hoy algo más de un grado de la temperatura en todo el pla- centígrado (1°C) que la vigenneta. Estas emisiones son genera- te antes de la Revolución Indusdas por el consumo de combus- trial; este aumento en la temtibles fósiles (carbón, petróleo peratura provoca que el hielo en y gas), más algunas prácticas el Ártico haya disminuido. El niagropecuarias y la acelerada vel de los océanos también viene deforestación. No es sorpresa aumentando y podrían crecer un que estos fenómenos estén ocu- metro más hacia fines de este rriendo en nuestro planeta. Baste siglo. Son numerosas las islas que recordar que, durante el siglo XX, corren el riesgo de desaparición. el PBI mundial se multiplicó nada menos que 19 veces. La produc- El impacto del cambio climátición de bienes y servicios en el co ya ha comenzado a sentirse último siglo fue mayor que toda en el planeta con altas temperala producción acumulada desde turas, tormentas, inundaciones y el inicio de la presencia humana sequías. El cambio climático es el en la Tierra hasta fines del siglo principal problema de naturaleXIX. En los primeros 18 siglos de za global que enfrenta toda la nuestra era, es decir hasta la Re- humanidad en el siglo XXI. Estavolución Industrial, la población mos frente a una amenaza gloaumentó al modesto ritmo de 420 bal que exige ser encarada memil personas por año. El aumento diante acciones implementadas anual de la población hoy es de simultáneamente por todos los 190 veces más. países, en el marco de negociaciones internacionales que defiTodo esto ha contribuido a un nan las medidas que deberán ser 118

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ejecutadas en los próximos años. contaminantes. La mejor manera de enfrentar la amenaza del camEl desafío que enfrenta la humani- bio climático es continuar avandad no solo es grave, sino que es zando por el sendero del progreglobal porque afecta todo el pla- so tecnológico, desarrollando inineta, debido a las emisiones con- ciativas que sean amigables con taminantes de CO2 que han veni- nuestro planeta. do creciendo peligrosamente en las últimas décadas. Esta amena- El actual modelo económico, za ambiental global requiere una basado en la explotación y utisolución global con compromisos lización de los combustibles de todas las naciones. Tengamos fósiles, deberá ser sustituido en presente que dentro de 20 años el futuro por otro sustentado en la población mundial crecerá alre- las nuevas energías limpias y tamdedor de 1400 millones de habi- bién en la mayor eficiencia en el tantes y, además, el PBI mundial consumo de energía. La energía será el doble del actual. es la fuente de tres cuartas partes de las emisiones anuales conta2. Hacia una nueva era energéti- minantes; no habrá necesidad de ca nuevas inversiones para aumentar la producción de fósiles, ya Este calentamiento global es que, según la Agencia Internaconsecuencia directa de la Re- cional de Energía, en la próxima volución Industrial, que nació y década la producción mundial de se expandió acompañada por el carbón debería declinar 55%, la desarrollo de los combustibles de petróleo 20% y la del gas 6%. fósiles (carbón, petróleo y gas), Estas reducciones son indispenpero en los últimos años hemos sables para no cruzar la barrera ingresado en una etapa distinta de un aumento de la temperatura de la energía mundial, ya que ya de 1,5°C1. están comenzando a avanzar las nuevas tecnologías de baja emi- Los nuevos flujos de inversiones sión de CO2 y las energías no deberán orientarse hacia las nue-

Agencia Internacional de Energía, 2021.

119

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vas tecnologías y a la mayor eficiencia en el uso de la energía, pero para consolidar este proceso se requerirán más inversiones en investigación y desarrollo. Es posible que los cambios tecnológicos abaraten aún más las diversas formas de energías limpias, desplazando así de una manera gradual pero constante a las tradicionales energías fósiles. Existen evidencias que indican que, por ejemplo, tanto la energía solar como la eólica han reducido sus costos en los últimos años, al punto tal que ya comenzaron a competir con las fósiles, sin necesidad de incentivos o subsidios.

3. Instrumentos fiscales reducir las emisiones

para

El cambio climático es una externalidad negativa que no es tenida en cuenta en el sistema de precios; además, se trata de una externalidad de carácter global, por lo que exige un sistema de cooperación internacional para poder internalizar en el sistema de precios estos costos ambientales. La economía de mercado, basada en un sistema de precios que reflejan los deseos de los consumidores y los costos de producción, es ineficiente si no se aplican instrumentos tributarios que correspondan a estas externalidades negativas, verdaderos “costos ocultos pero Las nuevas energías renovables reales”. podrán dar lugar en el futuro al desarrollo de nuevos sectores Hay que señalar que el reproductivos, capaces de absor- ciente proceso de expansión ber crecientes flujos de inver- de las energías limpias podría siones privadas. En la última ser acelerado aún más, no solo década los costos de las energías suprimiendo los ineficientes subrenovables no solo han disminui- sidios a las energías fósiles, sino do, sino que las inversiones en también estableciendo impuestos estas actividades se han multi- globales a la externalidad negaplicado más de seis veces. Los tiva correspondiente a las emiúltimos años han sido testigos siones de CO2 originadas por las de una gran expansión global de energías fósiles. Este gravamen estas nuevas energías y de la cre- haría innecesario mantener subciente importancia del hidrógeno. sidios a las energías limpias y, 120

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además, significaría una importante fuente de financiamiento internacional para colaborar con el esfuerzo que deberán enfrentar los países en desarrollo para asumir sus responsabilidades climáticas. El FMI ha realizado diversos estudios proponiendo aplicar un precio por unidad de CO2 equivalente al valor presente del daño ambiental (enfoque Pigou). Este precio por unidad de carbono debe ser globalmente único, no interesando ni la localización geográfica ni el combustible fósil causante de las emisiones.

CO2. En este sentido, se sostiene que imponer un precio al CO2 es inevitable en un esquema efectivo de reducción de las emisiones. Los tributos a los fósiles contaminantes son incentivos indispensables, capaces de reorientar las inversiones energéticas hacia las tecnologías “limpias”. Existen numerosas iniciativas que procuran orientar estos nuevos y potencialmente importantes recursos fiscales no solo hacia estas nuevas tecnologías, sino también con un sentido socialmente inclusivo, apuntando a la reducción de la pobreza y la indigencia en muchas naciones. En la actualidad existen ya más de 60 programas fiscales de alcance regional, nacional y subnacional que apuntan a la reducción de las emisiones. En los últimos meses esto está ocurriendo en China y Alemania, mientras la Unión Europea acaba de aumentar a 50 euros el precio de la emisión de una tonelada de CO2. Por su parte, Canadá anunció que este precio subirá a 170 $CAN la tonelada hacia el año 2030.

Desde ya que, si se aplica un impuesto, debería ser uniforme entre todas las naciones para evitar distorsiones e ineficiencias originadas por la “fuga” de emisiones hacia países que no aplican el impuesto al CO2. Los grandes ingresos fiscales adicionales en los países industrializados podrían generar un espacio fiscal apto para financiar significativas transferencias de tecnologías verdes a favor de muchos países en desarrollo. En diversos documentos preparados por Naciones Unidas también se propicia la Pero todo esto es aún globalimposición de un impuesto al mente insuficiente, ya que estos

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tributos apenas cubren la quinta parte del total de las emisiones mundiales. Un impuesto de alcance global como este debe ser coordinado internacionalmente a fin de evitar la competencia “desleal” de quienes no lo implementen. Con este propósito, el FMI sugiere inicialmente un precio mínimo de 75 dólares la tonelada en las economías avanzadas, 50 dólares para naciones emergentes (como China) y 25 dólares para países de bajos ingresos por habitante (como India)2. Para que este acuerdo internacional sea relevante debe contar por lo menos con la aprobación de Canadá, China, Unión Europea, India, Reino Unido y Estados Unidos.

FMI, 2021

Organización Meteorológica Mundial, 2021.

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Si no se concreta globalmente un acuerdo que apunte a una implementación internacional de esta iniciativa fiscal, es probable que la Unión Europea implemente –como ya anunció– ajustes impositivos a sus importaciones desde países sin este tipo de tributo. Este escenario no es alentador para el comercio internacional. Abatir el consumo de carbón, petróleo y gas es indispensable para comenzar ya sin demoras a reducir los gases contaminantes

en nuestra atmósfera. Los tributos a estos fósiles contaminantes son incentivos indispensables, capaces de reorientar las inversiones energéticas hacia las tecnologías limpias. 4. Los daños climáticos y económicos están creciendo en toda la Tierra La Organización Meteorológica Mundial (OMM)3 nos alerta que la enfermedad por el coronavirus no retrasó el avance implacable del cambio climático, destacando que aún no hay indicios de un crecimiento más ecológico ya que las emisiones de dióxido de carbono están aumentando de nuevo rápidamente luego de una disminución pasajera debida a la desaceleración de la economía y no se acercan en absoluto a las metas requeridas de reducción. Las concentraciones de gases de efecto invernadero acumulados en la atmósfera crecen día a día, y así condenan al planeta a un peligroso calentamiento futuro. La temperatura media mundial durante los últimos cinco años fue una de las más altas registradas en los últimos siglos. De

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acuerdo con la OMM, es cada vez más probable que las temperaturas superen temporalmente el crítico umbral de 1,5°C por encima de los niveles preindustriales en los próximos cinco años. El aumento de las temperaturas a nivel mundial provoca fenómenos meteorológicos extremos devastadores en todo el planeta, cuyos efectos en las economías y las sociedades son cada vez más graves. Se han perdido miles de millones de horas de trabajo solo a causa del calor. Aun con la adopción de medidas más ambiciosas encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, el nivel del mar seguirá aumentando y constituirá una amenaza para las islas de baja altitud y las poblaciones costeras de todo el mundo. La temperatura media global en superficie correspondiente al período 2017-2021 se encuentra entre las más cálidas jamás registradas y, según se estima, equivale a entre 1,06°C y 1,26°C por encima de los niveles preindustriales (1850-1900).

meteorológicos y climáticos extremos de efectos devastadores. El calor extremo excepcional en América del Norte y las crecidas en Europa Occidental fueron señales inequívocas del cambio climático causado por las actividades humanas. Las pérdidas económicas declaradas entre 2010 y 2019 fueron siete veces superiores a las registradas entre 1970 y 1979. El número de días de calor extremo por año, cuando las temperaturas alcanzan los 50°C, se ha duplicado desde 1980, según informa la OMM. 5. Conclusión: las negociaciones internacionales están avanzando lentamente

La COP-26 fue una oportunidad para encaminarnos por la reducción de las emisiones, ya que, si no se abaten desde ahora, la temperatura mundial seguirá subiendo; esto requería un consenso claro sobre el fortalecimiento de los planes de todos los países para reducir las emisiones y, también, comprometer la ayuda financiera que los países ricos deberían otorgarles a los más pobres para que enfrenten los crecienEn 2021 se observaron fenómenos tes peligros del cambio climáti123

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co. Estos importantes compromisos, lamentablemente, se postergaron para la COP-27. Así seguimos estando lejos de lo urgente. La COP-26, donde las decisiones son por consenso, evitó pasar de las recomendaciones a las obligaciones bien definidas. Eso quedó para la de 2022, en la COP-27 que se celebrará en Egipto, mientras la crisis climática se evidencia en forma de crecientes sequías, tormentas, deshielo de las capas polares y el 124

recalentamiento de los océanos. Seguimos estando lejos de lo urgente, como expresó Obama: “No estamos ni cerca de donde necesitamos estar”. Es hora de cuidar entre todos nuestra “Casa Común”.

Referencias bibliográficas Agencia Internacional de Energía, “World Energy Outlook”, octubre 2021. Gaspar, Vitor y Ian Perry, “La propuesta para ampliar el sistema mundial de tarificación del carbono”, FMI, junio 2021. Organización Meteorológica Mundial, “Estado del clima en 2021; los fenómenos extremos y sus principales repercusiones”, octubre 2021.

Las desigualdades de género en tiempos de pandemia Florencia Caro Sachetti Coordinadora del Programa de Protección Social, CIPPEC

Juan Camisassa Analista del Programa de Protección Social, CIPPEC

SÍNTESIS La crisis desatada por el COVID-19 profundizó una infinidad de desigualdades, entre ellas las de género: a diferencia de recesiones económicas previas, la pandemia impactó con mayor énfasis sobre el bienestar de la población femenina y los hogares que ellas lideran. Para contribuir al estudio de este fenómeno en Argentina, el presente artículo examina el efecto de la pandemia del COVID-19 sobre la autonomía económica de las mujeres y las brechas de género. El análisis se centra en tres dimensiones relevantes: mercado de trabajo, cuidados e ingresos desde un enfoque interseccional. De esta manera, se da cuenta de la situación particular de las mujeres con hijos/as, las jóvenes y las trabajadoras domésticas. En función del diagnóstico, se esbozan algunas propuestas de acción en el ámbito de la política pública para promover una recuperación inclusiva y proteger de futuros shocks a las poblaciones más vulneradas.

ÍNDICE 1. Introducción 2. Las mujeres en la prepandemia: un punto de partida desigual 3. Las desigualdades de género al descubierto durante la crisis sanitaria 4. Acciones para promover una recuperación y desarrollo con lentes violeta 5. Reflexiones finales Referencias bibliográficas

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1. Introducción La crisis desatada por el COVID-19 profundizó una infinidad de desigualdades prevalentes alrededor del mundo, lo que se tradujo en mayores riesgos sociales, económicos y sanitarios para determinados grupos poblacionales. De esta manera, si bien la pandemia afectó el bienestar de forma general, hubo personas que se vieron particularmente perjudicadas. Entre ellas, están las mujeres: a diferencia de recesiones económicas previas, la crisis atravesada desde el año 2020 impactó con mayor énfasis sobre el bienestar de la población femenina y los hogares que ellas lideran.

CEPAL, 2016.

Díaz Langou, De León, Florito, Caro Sachetti, Biondi y Karczmarczyk, 2019.

Crenshaw, 1989.

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Previo a la pandemia, las mujeres ya se encontraban en una situación más desventajosa en términos de autonomía económica, entendida como su capacidad para generar y hacer uso de recursos propios1. Estas disparidades quedaban en evidencia al observar sus menores ingresos, sus tasas de participación en el mercado de trabajo más bajas y su sobreocupación relativa en tareas no remuneradas y tradi-

cionalmente feminizadas. Entre las mujeres, la desigualdad no era homogénea: las mujeres madres, las jóvenes y aquellas con menor nivel de instrucción se encontraban aún más vulneradas2. Para contribuir al estudio de este fenómeno en Argentina, el presente artículo examina el efecto de la pandemia del COVID-19 sobre la autonomía económica de las mujeres y las brechas preexistentes. El análisis se centrará en tres dimensiones relevantes: mercado de trabajo, cuidados e ingresos, aristas fundamentales para evaluar la igualdad de género en nuestro país. Asimismo, para identificar los efectos que tuvo sobre distintos grupos de mujeres, el análisis adopta un enfoque interseccional, es decir, se consideran las características individuales que se superponen e interactúan con el género y pueden ampliar las desigualdades3. De esta manera, se dará cuenta de la situación particular de las mujeres con hijos/as, de las jóvenes y también de las trabajadoras domésticas, como un grupo en el cual confluyen múltiples vulnerabilidades que acrecientan las disparidades.

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En función del diagnóstico, se esbozarán algunas propuestas de acción en el ámbito de la política pública para promover una recuperación inclusiva y proteger de futuros shocks a las poblaciones más vulneradas.

zo de la crisis sanitaria, el 68% de las mujeres madres en edad activa participaba del mercado laboral, proporción que disminuía significativamente cuantos más y más pequeños/as fueran los/as hijos/as7. En cambio, el porcentaje ascendía para las mujeres de 2. Las mujeres en la prepandemia: esa edad que no eran madres: el un punto de partida desigual 73% de ellas participaba del mercado de trabajo8. Desde la década del 70, las mujeres conquistaron derechos Entre los varones, el escenario y ampliaron sus autonomías en presentaba características muy múltiples dimensiones. La ma- diferentes, ya que los indicadores yor participación en el merca- de participación laboral alcando de trabajo fue una de ellas. Si zaban niveles rotundamente más bien hace cincuenta años solo el altos y la paternidad surtía en 35% participaba del mercado de ellos un efecto inverso al de la trabajo en el Gran Buenos Aires, maternidad. Hacia fines de 2019, para principios de los 2000 dicha el 97% de los varones padres proporción ascendía a 55%4. Des- tenía trabajo o estaba buscando de ese año, este porcentaje y la uno, mientras que ese porcentabrecha de género se encuentran je descendía a 90% para aquellos relativamente estables. En 2019 que no tenían hijos/as9. y a nivel nacional, la tasa de actividad para mujeres y varones de Otro grupo particularmente reentre 16 y 59 años ascendía a 63% legado en el mercado de trabay 81%, respectivamente5y6. jo era el de las mujeres jóvenes. Antes de la pandemia, sus tasas Como se mencionó previamente, de actividad eran menores tanto la problemática se agudiza en en comparación con los varones algunos grupos poblacionales. Si coetáneos, como en relación con observamos solo a jefas de ho- mujeres de mayor edad. Entre gar y cónyuges, previo al comien- los 18 y los 29 años, el 47% de las

Beccaria, Maurizio y Vázquez, 2017.

5 A lo largo del artículo, para el cálculo de los indicadores se toma la franja etaria 16-59 años. Según el marco legal argentino, la edad mínima para trabajar es de 16 años y la edad de retiro es de 65 años para varones y 60 años para mujeres. La decisión de utilizar este rango etario como la “edad activa” busca maximizar la validez del análisis, comparando mujeres y varones igualmente habilitados/as por la normativa para trabajar.

Elaboración propia en base a INDEC-EPH. Estos datos no son estrictamente comparables a los presentados por Beccaria, Maurizio y Vázquez (2017) por diferencias en el rango etario y el alcance geográfico.

Elaboración INDEC-EPH.

propia

sobre

base

La Encuesta Permanente de Hogares permite identificar de manera certera el vínculo filial únicamente en relación con jefes/as de hogar y cónyuges. Esta limitación metodológica nos lleva a tomar únicamente ese universo para la construcción de los indicadores correspondientes a madres y padres (y no madres/no padres).

Elaboración INDEC-EPH.

propia

sobre

base

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mujeres participaba del mercado de trabajo en el último trimestre de 2019, comparado con el 72% de las que tenían entre 30 y 5910. En contraste, la tasa de actividad de los varones ascendía a 63% en su juventud y a 93% más adelante.

10 Elaboración INDEC-EPH.

propia

sobre

base

11 Elaboración INDEC-EPH.

propia

sobre

base

Espino y De los Santos, 2019.

Elaboración INDEC-EPH.

propia

sobre

base

Definición general planteada por la OIT.

134

Los datos presentados reflejan cómo la inserción laboral de las mujeres encontraba su primer obstáculo en el acceso al mercado de trabajo. Sin embargo, las inequidades de género no se terminaban allí. Aquellas que lograban ingresar al mundo laboral exhibían peores condiciones que sus pares varones. En 2019, la tasa de empleo femenina se ubicaba en 57%, mientras que la masculina era de 74%. Nuevamente, este indicador era más bajo para las mujeres jóvenes (38%). A su vez, en promedio, las mujeres exhibían mayores niveles de informalidad (37%), subocupación (16%) y desempleo (10%) en comparación con los varones (34%, 11% y 9%, respectivamente)11, al mismo tiempo que ocupaban menos puestos de decisión. En todas estas dimensiones, se replicaban los patrones de vulnerabilidad: el desempeño era aún peor para

aquellas mujeres más jóvenes, con menores niveles de instrucción o con hijos/as. Las brechas de género descritas dentro del mercado de trabajo se vinculan estrechamente con el concepto de segregación ocupacional horizontal: las mujeres se insertan en una mayor proporción en sectores peor remunerados y con peores condiciones laborales12. Dentro de ellos, resalta con especial significancia el empleo doméstico, ya que es la rama de actividad que aglutinaba a la mayor cantidad de mujeres (17%) y, al mismo tiempo, presentaba las tasas de informalidad (75%) y feminización (95%) más altas antes de la pandemia13. Asimismo, es un sector con prospectivas limitadas de crecimiento y condiciones laborales que no brindan oportunidades de trabajo decente, entendido como aquel que protege los derechos del trabajador/a, otorga una recompensa adecuada y brinda protección social14. Detrás de todo este escenario, signado por las mayores dificultades que encuentran las mujeres para generar ingresos y partici-

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par del mercado de laboral, hay un factor determinante: el trabajo de cuidados no remunerado. Estas tareas se definen como actividades esenciales para cubrir las necesidades físicas, emocionales y psicológicas de las personas en distintos momentos de sus vidas15. Alrededor del mundo, y en Argentina en particular, este trabajo se encuentra familiarizado y, al interior de las familias, feminizado. Según los últimos datos disponibles de la prepandemia, en 2013, el 76% de estas tareas eran realizadas por las mujeres; además, el 89% de ellas realizaba este tipo de trabajo en comparación con el 58% de los varones y por casi el doble de tiempo (6,4 vs 3,4 horas diarias, respectivamente)16 .

cativamente menor: destinaban apenas 4,5 horas diarias.

De esta manera, la conjunción de una menor tasa de participación en el mercado de trabajo con una mayor ocupación en actividades no remuneradas trae implicancias para el bienestar y la situación socioeconómica de las mujeres y sus familias. Si bien la tasa de pobreza es menor para las mujeres en promedio, los hogares con jefatura femenina y presencia de niños/as suelen registrar niveles de vulnerabilidad mayores: en 2019, el 50% de los hogares liderados por mujeres con hijos/as a cargo se encontraba en situación de pobreza monetaria, comparado al 40% de aquellos liderados por varones17. Esta tendencia agudiza la reproLa carga de trabajo no remunera- ducción intergeneracional de las do se incrementaba significativa- desventajas sociales en aquellas mente para las mujeres madres, familias que encabezan mujeres. especialmente para aquellas que tenían hijos/as pequeños/as. En El diagnóstico previo a la panestos casos, las horas diarias de- demia por el virus COVID-19 da dicadas a las tareas domésticas y cuenta de un perjuicio mayor en de cuidado ascendían a 9,8. Para términos de autonomía económilos varones padres, si bien se re- ca para las mujeres. Frente a una gistraba un incremento en la can- crisis sin precedentes, la siguiente tidad de tiempo destinado a estas sección explorará cómo impactó actividades, la carga era signifi- la pandemia sobre las brechas de

ONU Mujeres y CEPAL, 2020.

Elaboración propia INDEC-EAHU, 2013.

sobre

base

17 Elaboración INDEC-EPH.

sobre

base

propia

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Zamarro, Pérez-Arce y Prados, 2020.

Caro Sachetti y Díaz Langou, 2020; Zamarro, Pérez-Arce y Prados, 2020.

Alon, Doepke, Olmstead-Rumsey y Tertilt, 2020.

Díaz Langou, Kessler, Karczmarczyk, 2020.

136

della

Paolera

género, poniendo una lupa sobre descritas en la sección anterior, las poblaciones de mujeres que las especificidades de esta crise vieron más afectadas. sis obligan a evaluar sus efectos sobre las brechas de género pre3. Las desigualdades de género existentes en Argentina. Este traal descubierto durante la crisis bajo adquiere singular relevancia sanitaria si se toma en cuenta que los efectos negativos sobre las mujeres La irrupción del COVID-19 a ini- podrían perdurar incluso una vez cios de 2020 obligó a los go- superada la crisis sanitaria20. biernos de todo el mundo a pensar estrategias epidemiológicas A lo largo de todo el territopara evitar su propagación. A rio nacional, el cese abrupto de nivel global, la crisis sociosani- la actividad afectó particulartaria tuvo un impacto diferencial mente a los sectores más vulnesegún el género: si bien las rece- rables21. Si se coloca la lupa espesiones anteriores habían afecta- cialmente sobre las mujeres, este do en mayor medida a sectores patrón se replica: entre ellas, tradicionalmente masculinizados, quienes más vieron condicionada como las manufacturas o la cons- su autonomía económica fueron trucción, la crisis del COVID-19 y las madres, jóvenes y de menores las medidas de distanciamiento ingresos. En el segundo trimestre social tuvieron un mayor efec- de 2020, cuando las medidas de to en ramas dominadas por confinamiento fueron más estricmujeres, como los servicios18. A tas, la cantidad de madres actisu vez, las estrategias para miti- vas cayó un 16% respecto a finagar la circulación del virus impli- les de 2019, casi el doble que la caron la familiarización de todas de padres (10%) y mujeres sin las actividades cotidianas, lo que hijos/as (9%) (Gráfico 1). Este incrementó significativamente la descenso fue aún más abrupto carga de trabajo doméstico no para aquellas que tenían mayores remunerado que recae sobre las responsabilidades de cuidado: el mujeres, particularmente en los número de madres de niños/as hogares monomarentales19. Par- pequeños/as que participaba del tiendo de las vulnerabilidades mercado de trabajo bajó un 24%.

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Gráfico 1: Variación porcentual en la participación laboral respecto al cuarto trimestre de 2019, según sexo y tenencia de hijos/as para jefes/as de hogar y cónyuges

Fuente: CIPPEC sobre la base de INDEC-EPH (2021). 137

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A la diferencia en la magnitud de la caída, se le suman las disparidades en la velocidad de la recuperación. Para el primer trimestre de 2021, tanto padres como mujeres sin hijos/as ya habían recuperado sus niveles de participación laboral de la prepandemia, mientras que las mujeres con niños/as menores a seis años aún se encontraban rezagadas.

Mera, Karczmarczyk y Petrone, 2020.

23 Esto implica una recuperación de apenas el 18% con respecto a los más de 500 mil puestos de trabajo perdidos durante el período más agudo de la crisis (segundo trimestre de 2020). 24

IDAES-UNSAM, 2021.

138

En el caso de las jóvenes de entre 16 y 29 años, los resultados hallados fueron similares. Su mayor vulnerabilidad en el escenario de la prepandemia se correspondió con un mayor efecto de la crisis sobre su capacidad para generar ingresos. De esta manera, su tasa de actividad cayó 13 puntos porcentuales, tres puntos por encima de la caída para el rango 30-59. Sin embargo, hay que tener en cuenta que su participación laboral ya era menor, por lo que el descenso implicó un retroceso proporcionalmente mayor: el número de mujeres jóvenes que participaba del mercado de trabajo cayó un 28% en el segundo trimestre de 2020, mientras que la cantidad de varones de esa edad bajó un 23% y de mujeres entre 30 y 59 años un 14%.

Esta caída repentina de la actividad se produjo en un contexto de persistente inestabilidad macroeconómica, lo que potenció las dificultades que ya atravesaba el mercado laboral argentino. Si bien la pérdida de puestos de trabajo fue un fenómeno común a casi todas las ramas de actividad, la magnitud del impacto varió según las características sectoriales, profundizando las brechas de género preexistentes22. El sector que más empleos perdió entre inicios de 2020 y 2021 fue el trabajo doméstico, contabilizando una pérdida interanual de 433 mil puestos23, casi el doble que los 240 mil en hoteles y restaurantes, la segunda rama más afectada24. Como se mencionó previamente, el trabajo doméstico está casi íntegramente feminizado y es quien emplea a la mayor proporción de mujeres ocupadas, por lo que su caída tuvo fuertes implicancias para la autonomía económica de las mujeres. La incidencia de la pobreza en las trabajadoras del sector pasó del 47% en el segundo semestre de 2019, al 56% en el mismo período del 2020 (Gráfico 2). Incluso partiendo de niveles más altos, esta

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Gráfico 2: Tasa de pobreza femenina por rama de actividad. Segundo semestre de 2020

Fuente: CIPPEC sobre la base de INDEC-EPH (2020) 139

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suba de nueve puntos porcentuales se ubica por encima de la correspondiente para el promedio poblacional, donde la pobreza escaló del 36% al 42%.

UN Women, 2020.

CEPAL, 2020.

INDEC, 2020.

140

Las dificultades para generar ingresos que permitieran superar la línea de la pobreza también se presentaron con mayor frecuencia en las madres y en las mujeres jóvenes durante la pandemia. En el segundo semestre de 2020, la pobreza afectaba de forma similar a mujeres y varones (41,5% y 42,6%, respectivamente); sin embargo, al observar madres y padres, estos niveles subían y aparecía una significativa brecha de género: entre jefes/as de hogar y cónyuges con hijos/as, la pobreza incidía sobre el 55% de las mujeres y el 49% de los varones. En lo que atañe a las juventudes, la vulnerabilidad de las mujeres en la prepandemia las expuso a mayores riesgos sociales durante la crisis sociosanitaria. El número de mujeres de entre 15

y 29 años bajo la línea de pobreza aumentó en un 20% entre el segundo semestre de 2019 y el mismo período del 2020, más del doble que la suba para los varones de la misma edad (8%). La profundización de los condicionamientos a la autonomía económica de estos grupos de mujeres tuvo su correlato dentro de los hogares. En el país y a nivel global, el confinamiento dispuesto para evitar la propagación del virus incrementó de forma desigual el trabajo doméstico no remunerado25 y aceleró la visibilización de la “crisis de los cuidados”26. En el Gran Buenos Aires, el 65% de los hogares declaró haber dedicado más horas a estas tareas en comparación con la prepandemia, proporción que escalaba a 72% en aquellas familias que tenían hijos/as27. Como se mencionó anteriormente, este incremento no fue equitativo en términos de género: en el 70% de los hogares, esta carga extra cayó

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Gráfico 3: Distribución del trabajo doméstico y de cuidado en hogares con dos o más miembros que incrementaron su dedicación a estas tareas (en porcentaje)

Fuente: INDEC Nota: Datos para el GBA. Encuesta realizada durante agosto-octubre 2020. 141

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sobre las mujeres (Gráfico 3).

UNICEF, 2020.

Ministerio de Educación y UNICEF (2020).

UNICEF (2021).

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con la prepandemia30. A su vez, el 30% de las madres manifestaba En el universo de familias con no poder conciliar la vida produchijos/as, las brechas de género se tiva y la reproductiva. manifestaban incluso al observar el involucramiento de niños/as El panorama descrito revela a la y adolescentes en las tareas del crisis generada por el COVID-19 hogar. A nivel nacional, el 48% de como un vector de reproducción las mujeres y el 39% de los varo- de desigualdades. La pandemia nes menores de 18 años realiza- no sólo profundizó las brechas ron este trabajo durante los pri- de género, sino que perjudicó meros tres meses del ASPO28. En con mayor magnitud a aquellas lo que atañe a las madres, el 63% mujeres que ya se encontraban de ellas dedicaba más tiempo a en una situación de particular vuleste tipo de tareas y el 28% iden- nerabilidad. tificaba al cuidado de niños/as como la principal sobrecarga. El 4. Acciones para promover una cierre de los espacios de crianza, recuperación y desarrollo con enseñanza y cuidado tuvo un rol lentes violeta fundamental en esto. Un informe del Ministerio de Educación re- La construcción de sociedades veló que 9 de cada 10 adultos/ más inclusivas y resilientes es as que asumieron el rol de acom- fundamental para evitar la amplipañante educativo durante el ación de desigualdades, en particierre de escuelas eran mujeres29. cular desde un enfoque de género, ante futuras crisis. Lograr una A pesar de la progresiva rea- mayor autonomía económica de pertura acaecida en todo el país las mujeres se convierte, así, en durante 2021, el escenario para un imperativo moral y también las madres siguió caracterizán- económico, ya que puede mejodose por una mayor carga de tra- rar su posición relativa y otorgarbajo doméstico no remunerado. les mayores y mejores recursos En mayo, casi la mitad declara- para enfrentar nuevos shocks. ba dedicar más tiempo a las tareas domésticas en comparación Las brechas existentes convo-

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can la necesidad de hallar consensos e implementar políticas públicas que garanticen los derechos económicos de las mujeres, desarrollando intervenciones a corto, mediano y largo plazo en al menos dos dimensiones. Por un lado, para prevenir impactos sobredimensionados de futuros shocks sobre las mujeres y otras poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad, es relevante diseñar e implementar estrategias de política pública integrales, interseccionales y sensibles al género31. Según un relevamiento realizado por Naciones Unidas, en la Argentina, el 60% de las medidas implementadas a partir de la crisis sanitaria adoptaron una mirada de género32. Esta proporción pone al país en una situa- ción de vanguardia respecto al promedio global, pero, en función del diagnóstico, parece haber sido insuficiente para evitar la agudización de las disparidades. Incorporar el enfoque de género en las políticas implica identificar y responder adecuadamente a sus consecuencias diferenciales sobre varones y mujeres para

achicar estas brechas33. Con este fin, primero, resulta importante garantizar la recolección y disponibilidad de datos desagregados por género para poder realizar un diagnóstico acabado de las desigualdades que informe la toma de decisiones. En la Argentina se han desplegado múltiples estrategias para avanzar en esta vía, considerando variables interseccionales y desagregaciones que exceden la lógica binaria. Este abordaje puede beneficiarse también de instancias participativas con la sociedad civil para fortalecer los procesos de generación de datos y la utilidad de la información. Segundo, es deseable revisar de forma exhaustiva la normativa y los programas vigentes para identificar sus efectos diferenciales –tanto potenciales como realizados– por género, como también la articulación entre políticas34. Además, muchos países desarrollan evaluaciones de impactos de género previo a la implementación de políticas, que brindan información prospectiva relevante para anticipar efectos colaterales distintos sobre varones y mujeres.

Caro Sachetti y Petrone (2021).

PNUD y ONU Mujeres, 2020

Thomas et al (2018)

Caro Sachetti y Petrone (2021).

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Tercero, los presupuestos con perspectiva de género son vitales para traducir las intenciones de reducir las brechas en asignaciones de recursos concretas. La Argentina desarrolla a nivel nacional una metodología hace varios años, lo cual puede contribuir a identificar las prioridades de género del gobierno.

Díaz Langou, D’Alessandre y Florito (2019).

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Durante la pandemia, la relevancia del cuidado en diversas formas quedó de manifiesto al ser imprescindible para reducir los riesgos sanitarios. De este modo, al ser el cuidado una actividad crítica para sostener el entramado productivo y reproductivo de la sociedad, el Estado debe mantenerlo como prioridad en las estrategias de recuperación y desarrollo a futuPor último, dados los esfuerzos ro. sistémicos y prospectivos que implica adoptar un enfoque de Con este objetivo en mente, es género en las políticas públicas, el importante profundizar el camiapoyo y liderazgo político de alto no hacia la creación de un sistenivel es fundamental para lograr ma integral y federal de cuidael éxito de esta estrategia. A este dos35. Dicho esquema sería espefin, es necesario establecer un rable que reconozca el valor del organismo rector que supervise trabajo doméstico y de cuidado su transversalización y fomente la no remunerado, reduzca su peso articulación entre distintos nive- sobre las familias y las mujeres, y lo redistribuya entre los géneros les y áreas de gobierno. al interior de las familias, así como Por otro lado, impulsar una nue- también con el Estado, la comuniva organización social del cuida- dad y el mercado. Asimismo, un do es un paso fundamental para sistema integral y federal debería promover una mayor autonomía impulsar condiciones de trabajo económica de las mujeres, como decente para las/os trabajadotambién para garantizar el dere- ras/es remuneradas/os del cuidacho a cuidar y ser cuidadas de las do a través de su formación, repersonas. La asimétrica división presentación y recompensa adesexual del trabajo genera una cuada para la realización de sus pobreza de tiempo en muchas tareas. mujeres, que está asociada a barreras para el pleno goce de sus Un esquema de políticas con derechos económicos y el bie- dichas características debe construirse sobre tres pilares clave nestar de sus hogares.

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que consideren los derechos de las personas a cuidar y ser cuidadas. Primero, otorgar tiempo para el cuidado a través de la implementación de regímenes de licencias36 y políticas de conciliación trabajo-familia. Segundo, disponer recursos para las familias a través del fortalecimiento de las transferencias monetarias destinadas a la niñez37, lo cual tuvo un rol fundamental durante la pandemia para evitar un declive mayor de las condiciones de vida de los hogares38. Esto implica también la necesidad de estimar los costos reales que afrontan los hogares al brindar cuidados39. Tercero, ampliar la oferta de los servicios y la infraestructura de calidad a través de espacios de crianza, enseñanza y cuidado para las poblaciones dependientes40. En paralelo a estas tres bases, es crucial generar sistemas de información sobre el cuidado, fortalecer las trayectorias formativas de las personas que realizan cuidados y trabajo doméstico de forma remunerada para avanzar en su profesionalización41, y también desarrollar estrategias para impulsar un cambio cultural. Estos pilares, que requieren un rol activo del Estado como garante del derecho al cuidado, plantean lineamientos sobre los

cuales sería relevante avanzar en función de las restricciones presupuestarias vigentes y a partir de procesos participativos. Las políticas de cuidado pueden, a su vez, producir un efecto multiplicador que catalice retornos positivos en la economía al generar trabajo genuino, mitigar la pobreza y fomentar el crecimiento. En consecuencia, pueden contribuir a un desarrollo más inclusivo42. 5. Reflexiones finales El género se convirtió, en los últimos años, en un tema clave en la agenda pública argentina. Los feminismos y los movimientos de mujeres pusieron el cuerpo a una disputa por alcanzar la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, logrando así avances cruciales en la visibilidad de las injusticias y en la conquista de derechos. No obstante, los desafíos perduran en muchos ámbitos de la vida en los que las brechas de género son, aún, notorias.

Díaz Langou y Caro Sachetti (2017).

Díaz Langou, Florito y Karczmarczyk (2020).

Díaz Langou, Kessler, Karczmarczyk (2020). 38

La pandemia trajo consigo una ampliación de las disparidades preexistentes. Una de las dimensiones en las que se observa este empeoramiento relativo es la autonomía económica de las mujeres: en comparación con los

Della

Paolera

D’Alessandre y Caro Sachetti (2021).

Cardini, Díaz Langou, Guevara y De Achaval (2017).

Florito, Guevara y Camisassa (2020).

Díaz Langou, Caro Sachetti, Karczmarczyk, Bentivegna y Capobianco (2019).

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varones, las mujeres encontraron mayores desafíos para generar y utilizar sus propios recursos. Esta situación queda de manifiesto a partir de las brechas en el mercado de trabajo y su impacto en los ingresos. Además, el aislamiento y el pronunciado declive de la actividad visibilizaron la crisis del cuidado y acentuaron la carga de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado que recae sobre las mujeres.

vizar los impactos desproporcionados de futuras crisis sobre las mujeres. Esto incluye tanto las estrategias de recuperación como intervenciones específicas en relación con el cuidado, el empleo y la protección social, entre otros, considerando las interseccionalidades que atraviesan algunos grupos poblacionales como las jóvenes y las mujeres madres. Este enfoque es fundamental para reducir brechas e idear una estrategia de desarrollo que no Si bien la inestabilidad del con- deje a nadie atrás. texto macroeconómico y la escasa creación de empleo limitan las posibilidades, la implementación de políticas públicas sensibles al género podría contribuir a sua146

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