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DIALOGO REGIONAL “EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN RED PARA CONSOLIDAR LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN”

Quito, 13 y 14 de marzo del 2013

El Desarrollo de Capacidades para la Descentralización: un enfoque territorial y ciudadano. Por Manuel Dammert Ego Aguirre


INDICE

I. Capacidades, Territorios y Territorialidad II. Estado, Descentralización y competencias habilitantes III. La descentralización: Vía ciudadana de reforma del Estado en los países andinos I.

CAPACIDADES, TERRITORIOS, TERRITORIALIDAD

1.

Desarrollo de Capacidades

Las capacidades, como atributos generados por la propia especie humana en su reproducción hacia una vida mejor, resolviendo incesantemente sus carencias, no corresponden solo a los individuos ni a las instituciones, incluyen también a los sistemas y prácticas de la vida social. No pueden reducirse a las habilidades con relación al Estado y a la gestión de lo público, sea político y/o administrativo, sino que parten de la propia reproducción espaciotemporal de la especie humana en sus ámbitos fundamentales. Las capacidades, tienen referencia y expresión diversa, incluyendo para las prácticas de la comunidad de ciudadanos, el Estado Nación y la producción y gestión de los territorios. Los individuos se forjan en y desde la sociedad y su propia individuación, sus habilidades, destrezas y sabidurías, se forjan en su práctica estratégica de interacción al formar parte de ese mundo social localizado, en el cual se desenvuelve. De esta forma se afirma la persona como sujeto de libertades y se da sustento a las autonomías de las comunidades de personas localizadas en un espacio construido territorialmente para ejercerlas. Las personas, y los sujetos colectivos de soberanía, centro de la política, se constituyen tales en cuanto establecen instituciones, reglas, procedimientos, acuerdos sistémicos, que les hacen posible ejercerlas en el espacio tiempo. El pueblo es depositario de la soberanía, y sus capacidades, tras el cambio en la historia de los imperios a las comunidades de ciudadanos, cambio que existe en cuanto se hace activa practica institucionalizada como pueblo, señala Dussel (Dussel, E. “Política de la Liberación”, I). El campo de la política, como articulación del saber epistemológico, de la legitimidad, de la comunicación y del poder hacer, tiene su esfera institucional en el Estado y el campo político, y un amplio haz de relaciones con y entre las diversas prácticas de los diversos campos de la sociedad (económica, cultural, saberes, imaginarios), como señalan Bordieu (Bordieu, “Razones Prácticas”) y Dussel. 2


El desarrollo de las capacidades, por estas condiciones, puede definirse como la “… habilidad que tienen los individuos, grupos, instituciones y sistemas en general para identificar y resolver sus problemas; para desarrollar e implementar estrategias que les permitan conseguir sus objetivos que está dirigido a dar respuesta a las necesidades y responsabilidades desarrollo de una manera sostenible” (Lusthaus el al 1995, Peter Morgan1996). Para la habilitación y desarrollo de capacidades en descentralización, así entendidas, es necesario que la propuesta al respecto parta de un diagnóstico que vincule sus diversos componentes: 2.

Capacidades habilitantes, a partir de dinámicas y competencias del Estado Nacional Territorial Descentralista ( ENTD) Las relaciones entre prácticas y sistemas Relaciones entre la oferta y la demanda en sus dimensiones múltiples Condiciones de los prestadores especializados en la formación de capacidades Los territorios, lugar de las políticas públicas y las capacidades

Los territorios son producidos socialmente, en conjunción espaciotemporal, y expresan su dinámica en la dialéctica de crecimiento de sus campos y el desarrollo sinérgico de creación de valor para una vida buena. El enfoque territorial nos permite este acercamiento fundamental para los nuevos desafíos del desarrollo de las capacidades. La especie humana, plural y múltiple, a lo largo de los siglos, se ha desarrollo produciendo y transformando sus espacio-tiempo, en grandes eras históricas, no direccionadas evolutivamente, sino con sus propias temporalidades y condiciones de auto reproducción de la especie humana, en eras de cazadores-recolectores, agrarias, industriales, y la actual técnica-informacional o llamada también del conocimiento o digital. El mundo vive actualmente una transformación general de su espacio tiempo, con la pugna por la superación definitiva de la colonialidad del poder, el reconocimiento de la pluralidad civilizatoria y el reencuentro armónico con su propia condición como especie de la naturaleza. Esta transformación global de la historia humana, y sus capacidades requeridas, expresa y genera una nueva gestión en red de los territorios y de los niveles de gobierno de lo público y estatal. Su fuente de energía y materia prima es el reconocimiento de la diversidad y las capacidades de información-conocimiento, característica de la nueva era que vive la humanidad. Su forma espacial, es la combinatoria entre lo global y lo local, interrelacionadas en redes de mosaicos de espacios múltiples y heterogéneos, en sistema mundial de Estados Nación y agrupamientos continentales. 3


Los territorios se pueden definir como los espacios producidos socialmente en la reproducción de la especie humana. El territorio ya no se vive como un espacio ajeno a las sociedades, como un espacio inerte, en el cual se realizan actividades humanas. Se asume el espacio, producido socialmente a escala humana, como una relación de fuerzas entre objetos híbridos sociotécnicos y la práctica social, ambos con intencionalidades y procesos de información incorporados, en una nueva relación sociedad-naturaleza, en relaciones sistémicas complejas y heterogéneas. Estos cambios territoriales se aprecian gracias al influjo de la revalorización del cuerpo y las transformaciones que han ampliado los sentidos de la especie humana, con una segunda naturaleza “técnica informacional” de la era digital, como señala Milton Santos (Santos, Milton, “La Naturaleza del Espacio”, 2000). Los objetos sociotécnicos, que cristalizan el trabajo social, se han multiplicado exponencialmente, formando sistemas más complejos, siendo en cada ocasión más artificiales, vinculados con sistemas de acciones igualmente imbuidos de artificialidad. Se han modificado las condiciones espacio-temporales del mismo, y el ejercicio de sus capacidades, en sus dos aspectos interrelacionados: los objetos y las prácticas. Los objetos socio-técnicos cristalizan en sistemas de ingenierías y técnicas, de alcance y vocación universal, cada vez más amplios. Son portadores de trabajo humano muerto, que incorporan intencionalidades como racionalidades propias, y están articulados funcionalmente a escala humana, tanto universal como microscópica. Estos objetos sociotécnicos, de vocación y escala global, producen más bienes diminutos y evanescentes que tienen un período muy corto de rotación y consumo, y también otros que forman parte de la arquitectura sistémica de escala planetaria. No existe un único territorio mundial sino que algunos de ellos han impuesto su dominación a los otros, y pretenden imponer su homogeneización espacio-temporal, la fragmentación de la vida social local y la subordinación. Se genera la especialización funcional mundial, variable en cada localización y en el tiempo. Los subespacios se superponen en diversos circuitos productivos, en varias fases de los circuitos y en diferentes circuitos de cooperación. Los territorios, estructurados de esta forma sistémica, están marcados por el influjo de la nueva economía de la velocidad y la incertidumbre, con sus flujos heterogéneos y superpuestos, señala Pierre Veltz (1999), la que marcará las singularidades de sus centralidades, según cómo respondan ante estos desafíos. Los diversos lugares asumen sus funciones según la integración sistémica al espacio global y los recursos de los sistemas locales de producción, marcados por las condiciones de producción del espacio-tiempo. Los lugares, por ello, actúan como sujetos sociales y sus centralidades (productivas, urbanas, culturales) pueden ser analizadas en cuanto tales. Son espacio global localizado. Se produce la convergencia espacio-tiempo, con la instantaneidad del tiempo presente y las diferencias entre distancias sociales y 4


geográficas. En la relación entre los sujetos sociales y los sistemas sociales, se distancian el espacio y el tiempo, generándose la deslocalización y una nueva relación en la interacción social y con los lugares. Se vive la compresión del espacio-tiempo, con múltiples temporalidades, de larga duración, coyuntura y acontecimientos (Wallerstein, Braudel), superpuestas en mosaicos espaciales que las integran y dinamizan, por la reducción del tiempo de rotación del capital en la vida social y el deslumbramiento del presente. En este espacio local globalizado, pugnan las racionalidades de la práctica social, entre constreñir y depredar los territorios o ampliar los ámbitos autonómicos de la vida social para la libertad, la sostenibilidad, las condiciones de solidaridad, y el ejercicio de la democracia ciudadana. En la dimensión más estructurada de los territorios, se intensifica su crecimiento con los cambios del sistema mundo. Existen mega tendencias con la revolución científico-técnica; la crisis en la subordinación instrumental de los recursos naturales a la actividad humana global; el cambio climático en curso; así como cambios fundamentales en los Estados Nación, que se unen en continentes y se ven impelidos por sus pueblos a descentralizarse; por la mayor descentralización con más urbanización y con el distanciamiento de las dinámicas de los Estado-nación con las de los territorios. Los recursos naturales son cada vez más intervenidos por la actividad humana, buscando nuevas fuentes de energía, afectando el planeta y acentuando su fragilidad, gatillando la crisis ecológica planetaria, la crisis energética con los límites estructurales de los combustibles fósiles, la crisis alimentaria global que destina a insumos productivos y de energía los escasos bienes de consumo del planeta y la humanidad. Lo urbano, como interacción social, siendo una forma territorial, se vuelve característica de vida deslocalizada del territorio. Las ciudades crecen como centros de complejidad de la vida social, con más población y flujos más heterogéneos, sobre todo en sistemas urbanos regionales medios y metropolitanos, áreas urbano-rurales, ciudades que tienen como rasgos comunes una gran extensión, estructura plurinuclear, heterogéneo mercado productivo y de trabajo, amplias instituciones culturales de producciones simbólicas, diversos usos del suelo y gran conectividad localglobal en redes de transporte avanzado y de tecnologías de comunicaciones. Existen en los lugares intencionalidades múltiples, con rupturas en sus cadenas de significantes y temporalidades, entre los sistemas de objetos y las prácticas sociales. Se genera la tensión, especialmente entre las fuerzas que buscan plusvalías fugaces sistémicas globales y las que pugnan para “endogenizar” localmente el desarrollo con sinergias territoriales. Esta tensión se profundiza cuando el lugar se supedita a intencionalidades externas, o se resuelve al lograrse la dialéctica del territorio en la cual el sujeto social reconstituido produce su historia e incorpora en el territorio sus 5


intencionalidades, en los marcos persistentes de los estados nación en un mundo global multipolar, y en la gestión articulada en red de los territorios. La territorialidad supone la apropiación del espacio global localizado. En medio de la fragmentación impuesta, es un desafío para el desarrollo de las capacidades para superar el sectorialismo y primar la visión multiescalar, de relación y gestión en red, articulando sus dimensiones. Tomando en consideración lo señalado, el territorio debe ser orientador de la acción pública programática y la gestiónpública, política y administrativa. El territorio es el fundamento que expresa las políticas para superar desigualdades sociales y regionales y fortalecer la cohesión social y territorial, al mismo tiempo, que la mayor unidad de la nación en el mundo globalizado. La territorialidad constituye un valor añadido: el capital sinérgico, generado por la articulación en red de los procesos de la relación entre objetos sociotécnicos y prácticas sociales, tras objetivos de mayor valor público. El Territorio es fundamento para la integración de políticas públicas, económicas, sociales, aambientales, institucionales. Es el lugar del Pacto Social de concertación, es el objetivo del Planeamiento descentralizado; debe ser unidad de planeamiento, presupuesto y gestión.Desde la territorialidad resolveremos la ecuación entre Crecimiento y Desarrollo, pues el desarrollo solo es posible con un crecimiento inclusivo, que a partir de las sinergias, y la diversificación desde sus potencialidades, hace sostenible la relación entre endogenizaciones, innovaciones y excedentes generados, en una nueva relaciónarmónica con el ambiente. Las nuevas condiciones de GestiónPública son: Gestión en red del territorio local, Coordinación Intergubernamental en el ENTDy Pactos ciudadanos de gobernanza. El Territorio es el lugar del Pacto Social de concertación. Es el objetivo del Planeamiento descentralizado. Las capacidades requeridas para la gestión del territorio y su planeamiento exigen tener las condiciones sociales, institucionales y personales, para una gestión basada en métodos de planeamiento complementarios: la homogeneidad y la polarización. La Homogeneidad, permite construir y manejar unidades territoriales diferenciadas. Son aspectos de progresivo acercamiento diferenciado: Biomas, ecoregiones, cuencas, identidades, usos suelo. De esta forma se aprecian las desigualdades. La Polarización, por su parte, es una intervención con capacidades para identificar las fuerzas que comandan la dinámica de los territorios: redes urbanas, infraestructuras, actividades, poblamientos. Singular importancia adquiere lo urbano, como organizador del espacio regional.

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Este doble acercamiento permite desarrollar capacidades para intervenir activamente en la gestión territorial, asumiendo las Regiones Homogéneas (económicas, ambientales, sociopolíticas) y sus vectores de desarrollo; así como su condición integrada con las redes de ciudades y su fuerza de articulación de territorios. Redescubrirel territorio y sus potencialidades, limitaciones y obstáculos, permitirá arribar a la propuesta de Prospectiva que sustenta la Descentralización, identificando las capacidades imprescindibles para sudesarrollo sostenible. II.

ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN Y COMPETENCIAS HABILITANTES

En Suramérica, en época de bicentenario y ejercicio de la mayor autonomíanacional continental en 200 años, asistimos a un importante cambio continental respecto al Estado y la Descentralización.Se han avanzado y propuesto, desde el Estado y las sociedades, modificaciones normativas que han abierto las condiciones de construir un Estado descentralizado, en situaciones específicas para cada uno de los países de la Comunidad Andina. Como se presenta en el balance de GIZ del 2010 respecto al Régimen de las Competencias Estatales y la Descentralización, en los países andinos se asume con la democracia la condición descentralizada del Estado como uno de sus atributos constitutivos y en proceso de reforma. Esta mayor condición autonómica continental, afirmada desde la presencia de los pueblos en la esfera públicapolítica, plantea dilemas fundamentales en relación a la propia descentralización, su avance o la recentralización. 1.

El Estado y su reforma

El Estado, como órgano del campo político, tiene un sentido positivo. Lo define Dussel como “el macro-sistema institucional de la comunidad política como totalidad, que le permite la realización de sus fines” (Dussel). La factibilidad institucional es para Dussel una esfera de cierta permanencia: un modo de lo no-contingente, de lo no-necesario y de lo posible. Define las Instituciones: “Son momentos estructurados en sistemas, objetivadas con validez intersubjetiva, que determinan relativamente (nunca de manera absoluta) comportamientos mutuamente funcionalizados, definidos, fijados, diferenciados y reconocidos heterogéneamente por todos los miembros del cuerpo.” (Dussel, II 2009: 244). Históricamente, el desarrollo del Estado, con mayor complejidad institucional, surge de un poder político más soberano fundado en la misma comunidad. Señala que “el Estado comienza a ser, cada vez con mayor profundidad y extensión, la expresión de una diferenciación sistémico institucionalizada del indicado poder político alcanzando un nivel suficiente de subjetividad autocentrada, auto-poietica” (Dussel, II, 2009 : 245). 7


El Estado, para ejercer el poder delegado por la comunidad depositaria de la soberanía, tiene que organizar instituciones diferenciadas, que le permitan cumplir funciones específicas, señala Dussel. La primera de ellas es el Poder Ejecutivo, que ejerce la función directiva del poder en condiciones unificadas. El uso de las mediaciones políticas requiere la referencia a la conciencia indivisa de una autoridad como instancia decisiva. Junto al poder ejecutivo, como su contraparte indispensable, está el equilibrio de poderes entre las funciones básicas del Estado (legislar, administrar, dictar justicia) y entre sus niveles territoriales (gobiernos nacional, regional, local, y comunal). En el poder ejecutivo, las diferenciaciones básicas incluyen a la burocracia, la esfera militar, el monopolio de la coacción física, las instituciones educativas y culturales, así como comunicativas, la intervención macroeconómica y en empresas de ejercicio de la soberanía y asuntos de bienes públicos. A lo largo de la historia, este es un proceso variado y variable, en el cual el eurocentrismo pretendió hacer eterna la modalidad capitalista occidental. En Suramérica, el desafío es el Estado democrático, unitario y ciudadanos. Esto significa:

2.

descentralizado, de

§

Más y Mejor Estado: defensa bien común, interés general

§

Estado Nación: soberanía, competitividad, pluriculturalidad, UNASUR

§

Modernidad: especialización funcional, diferenciación de funciones (exclusivas, compartidas), transparencia publicitación, simplificación administrativa, gobierno electrónico

§

Democratización: derechos, políticas sociales inclusivas, estado de todos La promesa de la Descentralización

Las modificaciones en la producción social del espacio arraigan y expresan los cambios en la nueva era de la humanidad. En estas nuevas condiciones es que debe apreciarse la promesa de la descentralización. Ha cambiado el paradigma tecno-productivo: ahora ya no estamos bajo el paradigma de las grandes empresas que producen masivamente sin importarles la calidad. Ahora es dominante el paradigma de la producción flexible, en la que es básica la innovación y el uso adecuado de la informática y en la cual importa mucho la calidad demandada por el mercado. Para ser competitivos se requiere una fuerte inversión en ciencia y tecnología, que es la que sustenta este cambio de paradigma. Ahora el espacio se divide de manera heterogénea, hay una situación multiescalar, global y local al mismo tiempo. Existe una crisis sustantiva en la fuente de energía fósil, el petróleo, que está modificando todos los hábitos de vida en el mundo porque no solamente genera el 8


calentamiento global, sino que se va a acabar y se debe buscar nuevas fuentes. Considerar el calentamiento global es decisivo para la gestión de las ciudades, pues son nuevas condiciones de producción del espacio en las cuales el clima se hace más extremo, por lo que se da más lluvia en periodos más cortos y hay más calor en periodos también más intensos. Esta polarización, que tiene distintas expresiones según las condiciones de diversos ecosistemas, es la que modifica sustancialmente los territorios y la dinámica urbana. Y serán distintos sus impactos según se avance en cambiar la matriz energética y migrarse al uso de nuevas fuentes de energías renovables y no contaminantes. Existe una nueva relación del Estado con el mercado y la sociedad: En las sociedades existe una ampliación sustantiva, pero diferenciada, de derechos de ciudadanía, habiéndose diferenciado y reformulado en las interacciones y en los sistemas, las dimensiones propias del Estado, del mercado y de la sociedad. Ya no sólo se trata de los derechos laborales, sociales, de identidad, cívicos, de género; son también derechos ambientales, culturales. Existe hasta una cuarta generación de derechos, y dentro de poco habrá una quinta generación de derechos, empezando por los de la naturaleza, de la cual el ser humano es parte. Esta reformulación Estado-mercado-sociedad, ha ido redefiniéndose y ampliándose. La gente quiere participar en las decisiones y existe una reformulación del Estado-nación, tema de crucial discusión en el actual sistema del mundo en cambio de hegemonía. En el mundo tenemos un sistema interestatal, los estados nación siguen existiendo, modificados, pero siguen siendo la base del sistema interestatal mundial que se ha vuelto ahora un sistema globalizado. Es un gran desafío transformar el actual Estado nacional, burocrático y excluyente, para hacerlo inclusivo, democrático y eficiente. La descentralización es una vía ciudadana para la reforma del Estado. La descentralización busca el equilibrio de poderes (centralidades) al interior del Estado Nación: §

Horizontal: contrapesos entre funciones: ejecutivo, legislativo, judicial;

§

Vertical: equilibrios entre niveles internacional, nacional, regional y local;

§

Territorial: relaciones entre localidades grandes, intermedias y pequeñas, ricas y pobres.

La descentralización busca una nueva relación democrática de la soberanía de la comunidad de ciudadanos y el Estado, con la sociedad civil y el mercado, en paísespluriculturales. La descentralización afirma la mayor unidad de la nación y el rol de soberanía del Estado Nación en el mundo global, afianzando sus territorios de país policéntrico y su integración creciente en Suramérica. 9


Desde su fundación jurídica republicana en el proceso de la independencia, la descentralización ha sido una promesa incumplida en nuestras Naciones. Casi no existe texto constitucional, de los innumerables que se han dado, que no disponga que deba organizarse el poder del Estado en forma descentralizada. En el Perú, de las 12 Constituciones, 8 de ellas lo indican expresamente. Incluso en los países de régimen Federal, este forma de poder no es ajena al centralismo político, económico-fiscal y territorial. Los países de la Comunidad Andina incluyen la Descentralización como un rasgo político constituyente del propio Estado. Pese a las promesas constitucionales republicanas, la realidad de nuestros países ha sido a lo largo de la historia la de las Repúblicas sin ciudadanos, de forja de un Estado unitario centralista, que disponía, desde los niveles de un gobierno burocrático administrativo, el manejo del conjunto del territorio, la gran mayoría de las veces abandonado o dejado a la mera extracción de alguna riqueza natural. La construcción del Estado asumió el siglo XX un marcado carácter centralista, con esfuerzos básicamente para la desconcentración administrativa, como un rasgo de su forma general del Estado, en contradicción creciente con la ampliación, en derechos y descentralizada, de la formación de la comunidad nacional de ciudadanos. El Estado en nuestros países a lo largo del Siglo XX, ha diferenciado crecientemente sus funciones, reglamentado sus esferas de actividad, pero mantenido la supeditación de la administraciónpública a la primacía del modelo de exportación de materias primas, sin industrialización y con débil y fragmentado mercado interno. Las reformasse han concentrado principalmente en los cambios en los sistemas legales (constituciones, Códigos penal y civil), en el poder ejecutivo y, parcialmente, en la descentralización asumida en realidad como desconcentración delegada y en la eficiencia de algunas islas de la administración pública. 3.

El Valor Público de la Gestión del Estado, clave para el Desarrollo Descentralizado

Es necesario repensar la Gestión del Desarrollo y la Descentralización, desde la recuperación de tres valores públicos, afirmando el Estado. Un aporte muy importante al respecto lo formula CEPAL (CEPAL, Octubre 2011,“Una nueva arquitectura del Estado para el Desarrollo”). Plantea tres dimensiones: Primera, el interés general y la provisión de bienes públicos por parte del Estado en beneficio de toda la sociedad. Se requieren acuerdos sociales de futuro e inversiones de largo plazo. Es necesario garantizar bienes básicos: educación, salud, infraestructura 10


productiva, transportes, comunicaciones, energía, medio ambiente, inversión en ciencia y tecnología, paz social, justicia, elecciones democráticas y seguridad pública. Y también bienes globales: estabilidad financiera, control de pandemias, seguridad climática global. Segunda, Visión estratégica concertada, con gestión estratégica de largo plazo y poder compartido en consensos nacionales. Para esto son políticas públicas desde el Estado las siguientes: la gestión estratégica de largo plazo, poder compartido en consensos nacionales, la legitimidad para arbitrar distintos intereses, los objetivos socioeconómicos claros, mayores competencias del Estado en la regulación y políticas públicas. Tercera, el valor de la política retomando lo público como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo del gobierno o del Estado. Requiere afirmar políticas para reformas fundamentales. Afirmar la persona como Ciudadano, no solo consumidor-cliente. Reconocer la esfera política legítima, no reducida a lo técnico. Afirmar derechos sociales, sin reducirse al consumo privado. Hacer de la voluntad ciudadana, el sustento y garantía de la democracia y sus instituciones. Desde el enfoque territorial, esta centralidad de los valores públicos supone afirmar los siguientes elementos básicos en la Política Pública de Gestión Territorial para el Desarrollo: Ø Reencuentro con el territorio social Ø Representación y participación en los niveles subnacionales con autonomías en el estado unitario y descentralizado Ø Pacto fiscal, asumido como nuevo contrato social Ø Afirmar lo Público Político Ciudadano y el Planeamiento Estratégico Concertado Ø Transformar la gestión pública desde los territorios, para objetivos, con resultados del desarrollo, profesionalización y control social Ø Gobernanza en áreas prioritarias: · Educación y salud (calidad, cobertura, bono joven); · Derechos sociales, Servicios públicos, Protección social (pasar del asistencialismo al empleo productivo) · Malla de infraestructuras articuladoras (conectividad, movilidad, comodalidad, logística, digital); · desarrollo productivo con innovación y capacidades tecnológicas 4.

Necesarias Políticas Públicas y Competencias Habilitantes de autonomíaspara Gestión en Red

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El nuevo Estado Unitario y Descentralizado debe ser una herramienta clave para el desarrollo territorial, con mayores autonomías de gobiernos regionales y municipales. La superación de las deformaciones que el estado empírico, burocrático y neoliberal ha agregado a lo largo de nuestra historia, requiere que la reforma institucional asuma una nueva modalidad de relación intergubernamental, sustentándose en la gestión en Red del territorio, los niveles de gobierno y la relación territorial-sectorial, afirmándose en las autonomías de los niveles de gobierno dentro del Estado unitario y descentralizado. Como Política de Estado, la nueva modalidad intergubernamental de la descentralización requiere que la reforma institucional de los niveles de gobierno descentralizado considere las siguientes dimensiones y políticas de las autonomías y modelos de gestión: Ø Dimensiones de la Descentralización ü Política ü Económica productiva ü Fiscal ü Cultural ü Administrativa Ø Autonomía política ü Regulación normativa ü Participación/representación/rendición de cuentas ü Construcción y fortalecimiento de instituciones ü Reforma al sistema de partidos políticos ü Elección de autoridades nacionales, regionales y locales Ø Autonomía Administrativa: ü Responsabilidades precisas ü competencias concurrentes y exclusivas: diseño de Estado ü Sistemas de gestión pública descentralizada Ø Autonomía Económica ü Descentralización fiscal ü Co-participación tributaria ü Especialización económica ü Pactos territoriales ( urbano-regionales) de desarrollo Ø Modelos de gestión para Reforma Institucional ü Impulso a la Participación ciudadana y reconocimiento interculturalidad ü Gobiernos con políticas públicas, no solo servicios; ü Cooperación público-privado-social: concertación social; ü Eficiencia por resultados sociales; ü Sistemas de Gobierno Electrónico. La Autonomía es un asunto crucial. Los países de la comunidad andina asumen el régimen de Estado unitario con autonomíadescentralista. No asumen el régimen federal. Por esta razón, las autonomías en la nación son parte integrante de una sola soberanía del ENTD. 12


Las autonomías se expresan en diversas dimensiones: económica, administrativa, fiscal, política, que aluden a la capacidad de decidir en el marco y en aquellas competencias que el pacto nacional constitucional les asigna. En las nuevas dinámicas territoriales de la actual era planetaria, la entrega nominal de autonomía queda en nada si no están desarrolladas las capacidades reales para ejercerlas. La territorialidad exige ejercer autonomías y que estas estén habilitadas. Es una exigencia de la nueva forma de gestión en red de los territorios, en redes diversas, intergubernamentales y sociales, requeridas de estar habilitadas institucionalmente y sustentadas en el ejercicio efectivo de capacidades para adoptar decisiones efectivas, en los marcos estrictos de las autonomías, las que hacen parte, están subordinadas y afianzan la soberanía de la nación. La descentralización no es la destrucción de toda centralidad; es una nueva dinámica para la policentralidad, que incorpora las autonomías. Por esto mismo, el gobierno nacional no puede dejar su condición de expresar la soberanía y tener un rol rector en políticas públicas de acuerdo al mapa competencial constitucional de la Nación. El gran desafío, en las nuevas condiciones de la territorialidad, es una adecuada relación entre dicho rol respecto al ejercicio efectivo de las autonomías de los gobiernos subnacionales, regionales y locales. El sistema de gobierno electrónico, por ejemplo, es una gran oportunidad y un desafío inmenso para la descentralización. Pero también puede ser ocasión para segmentar los sistemas de decisión y administración, recentralizándolos. Puede recentralizaráreas fundamentales, de tipo fiscal, presupuestal, administrativo, de planeamiento, en servicios e inversiones, de forma tal que deje a los gobiernos subnacionales la función de abastecedores de acotadas informaciones para poderosos centros decisorios sectorialnacionales, que deciden qué se hace, controlan los recursos efectivos, los distribuyen discrecionalmente y reducen a los subnacionales para que le abastezcan de informaciones complementarias limitadas, para al final aplicar discrecionalmente desde el centralismo bonificaciones o sanciones según el cumplimiento de metas y procesos asignados en forma ajena a ellos. Esta modalidad de un nuevo y poderoso “tubo sectorial digital”, revestido como eficiencia y productividad, tiene comoresultado afectar las capacidades para generar el valor público territorial subnacional, al reducir hasta dejarsin contenido decisional a las autonomías y bloquear lo que estas generan como capacidades habilitadas. De esta forma, sedebilitan las capacidades respectivas en los niveles subnacionales, para diversos aspectos, sean presupuestales, de inversiones y servicios públicos, de planeamiento. Y las formas de capacitación, cualquiera sea su contenido, quedan como rituales improductivos, pues no están asentadas en la habilitación efectiva del ejercicio de las autonomías subnacionales.

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III

LA DESCENTRALIZACIÓN: VÍA CIUDADANA DE REFORMA DEL ESTADO EN LOS PAÍSES ANDINOS

En los últimos años, en Suramérica, se atraviesa un cambio histórico en la transformación de Estado por la ciudadanía. Diversas reformas y cambios constitucionales, han permitido, que, por ejemplo, en los tres países de la comunidad andina, Ecuador, Perú y Bolivia, se cuente en la actualidad con reglas constitucionales de un régimen político, habilitante de capacidades institucionales y personales, en su régimen de competencias y desafíos similares para avanzar, con temas de forma de Estado distintas. COMUNIDAD ANDINA: PERU MODELO ESTADO Unitario Plurinacional Comunitario Intercultural Descentralizado Autonómico Social de Derecho FORMA DE GOBIERNO Republicano

MODELO DE ESTADO Y FORMA DE GOBIERNO ECUADOR

Si

Si Si

COLOMBIA

Si

BOLIVIA

Si Si

Si Si Si

Si Si

Si Si Si Si Si Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Democrático Representativo

Si

Si

Si

Si (dos interpretaciones) Si

Si

Si

Si

SI

Participativo Presidencialista Equidad de Género

Si Si

Si Si

Si Si

Si Si

Si

Si

Si

Si

Fuente: GIZ 2010.“Análisis comparativo de los sistemas competenciales, su financiamiento y funcionamiento, en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, Resumen Regional comparado”.

Procesos simultáneos marcan los desafíos descentralistas para estos países. Y definen sus desafíos básicos actuales para el desarrollo de sus capacidades.

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1.

UNASUR y nuevas dinámicas territoriales continentales-nacionales-locales

Se vive un proceso continental de ampliar la autonomía de las naciones, emergiendo Suramérica como uno de los referentes globales en el rediseño del sistema mundo y la multipolaridad. Es un proceso de unidad política (UNASUR, CELAC, etc.), de inversiones en sistemas de infraestructuras territoriales integracionistas (IIRSA, etc.), de afirmación de la pluriculturalidad civilizatoria, de acercamientos entre sociedad civil, pueblos, comunidades académicas y actores empresariales. Sobre la base de estas capas estratigráficas de nuestras historias, que unen el pasado con el presente y sus perspectivas de futuro, es necesaria una apreciación estratégica en el marco de los cambios del actual espacio global local en el siglo XXI. Son cuatro los principales cambios, que distinguen algunas necesarias capacidades habilitantes singulares: a) Nuevo espacio glocal: medio técnico informacional. b) Cambio climático, reencuentro con territorio. c) Sistema mundo se modifica por multipolaridad con cambio en la hegemonía y reenganche de los países emergentes. d) Reterritorialización suramericana a través de las megaregiones integracionistas y el rol de la comunidad andina. e) Incorporación de nuevas tecnologías sustentables para la diversificación productiva desde las potencialidades. Estos imperativos están marcados por la adaptación al cambio climático, organizado en grandes flujos asociados a los espacios globales de la circulación. Existen insumos básicos que deben considerarse: agua, energía (electricidad, combustibles) y nuevos (conectividad, información, tecnología TIC). Es necesario considerar un nuevo paradigma tecnoproductivo a través de medios técnico-informacionales y en condiciones de sustentabilidad ambiental (justo a tiempo, con transporte intermodal, personalización carga, plataforma logística, insumos globales, sistema tecnológico universalista). Deben identificarse nuevas centralidades y nodos territoriales, urbanos y rurales, que todavía están formadascomo articulaciones “segmentadas-subordinadas” y requieren ser gestionadas en red. Es necesario apreciar que el Estado tiene Nuevo rol, mantiene vigencia, pero en nueva condición de ser filtro en relación nacional global y articulador de sus territorios multiescalares. Y el Estado Nación debe proyectarse desde sus raíces civilizatorias y como participe continental de la Multipolaridad, cuando está en cambio la hegemonía en sistema mundo, al posicionarse los países emergentes en los que tiene nuevo rol Suramérica. 15


Suramérica es un bloque económico que se agrega a la multipolaridad. Suramérica irrumpe como un poder civilizatorio, con sabidurías, recursos, potencialidades y desafíos, que arraigan desde su condición de espaciotiempo múltiples, heterogéneos y simultáneos. Su riqueza fundamental está en este singular espaciotiempo, sede de recursos estratégicos y sabidurías ancestrales, desde el cual pugna por labrarse un camino al desarrollo. Apreciándolo con sentido largo del tiempo, y sin dejar de reconocer los agudos y complejos procesos actuales, no hay duda que estamos asistiendo a un momento histórico decisivo de integración continental con la compleja formación de la Unión de Naciones del Sur. Desde la Independencia del Imperio Colonial Español entre 1810 y 1821, viviendo cerca al bicentenario de lo que será su larga celebración entre 2010 y 2021, Suramérica, todavía subordinada y fragmentada, tiene ahora su mayor grado de autonomía, como naciones, como grupos sociales, como ciudadanos, como proceso integracionista. Está abierta una nueva posibilidad de futuro. El proceso de integración continental avanza con la formación de la Comunidad Suramericana de Naciones, en marcha hacia la Unión de Naciones del Sur. Es un proceso de integración continental, complejo en sus dimensiones económicas, políticas, culturales, sociales. Tiene varios instrumentos políticos (Cumbres Presidenciales, Parlamentos), Económicos (CAN, MERCOSUR, BID, AF) y de Integración de Infraestructuras Físicas (IIRSA) en transportes, energía y comunicaciones, formando ejes y/o corredores de integración. En el mundo global, las nuevas condiciones de producción posibilitan el desmembramiento de los procesos de producción, su relocalización en varios continentes distantes y su conexión sistémica inter-industrial en redes-cadenas, que forman sinergias de valor. Al tiempo que se acrecienta la concentración de la producción y el uso de infraestructuras de mayores volúmenes sistémicas, también se incrementan los intercambios y la circulación de diversos bienes, los que pueden formar redes-cadenas de valor. Suramérica, en su reposicionamiento actual, puede y debe modificar las formas de inserción en este aspecto, que sustenta la configuración de los territorios. La nueva ubicación tiene desventajas de partida, derivadas de la anterior inserción bajo hegemonía USA de productor de materias primas, pero existen oportunidades y riesgos en las nuevas relaciones con el Asia Pacifico y los países emergentes de los BRICS, que se están labrando. El patrón de inserción de las empresas estadounidenses y europeas en Asia, ha tomado en cuenta y promovido estas circunstancias de relocalización de sus procesos de producción, mientras que en América del Sur no se adopta dicho patrón de inserción pues

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no hay creación de redes- cadenas de producción y comercialización, regionales y extrarregionales, salvo parcialmente en México y el crecimiento de Brasil. Estos problemas adquieren gran relevancia, pues Asia y el Pacifico se han convertido en los principales socios comerciales, influyendo en la configuración y valorización de los usos y recursos de sus territorios. En este intercambio, son más las importaciones que las exportaciones, originándose en Suramérica un creciente déficit comercial a partir de 1992, que llegó a 48.000 millones de dólares en 2005. La crisis mundial, marcada por la crisis financiera, energética y productiva de USA y Europa, que se vive desde hace varios años, acentúan estos dilemas. Esta asimetría, muestra que nuestras exportaciones al Asia Pacífico se caracterizan por la concentración en recursos naturales y manufacturas basadas en esos recursos (India, Japón y, en menor medida, China, los integrantes de la ASEAN y la República de Corea). Diferente es el perfil de las importaciones con grandes diferencias entre países y subregiones. Indica CEPAL, que en el caso de Japón y, en menor medida, de China, la República de Corea y los países de la ASEAN, el componente más importante son las manufacturas fabricadas con uso intensivo de tecnología alta y media, en tanto que en el caso de India destacan las manufacturas basadas en recursos naturales. Los países de la ASEAN presentan el coeficiente más alto de manufacturas de alta tecnología, en tanto que la canasta de exportaciones de los países de Oceanía se concentra en los productos primarios. Es necesario remarcar, que es entre los propios países de la CAN donde se da el más alto intercambio comercial de bienes manufacturados. En la nueva división internacional del trabajo y los territorios, Suramérica debe responder a este desafío. Corre el peligro de mantener y consolidar el actual patrón de inserción global de Suramérica, basado en exportar materias primas e importar bienes manufacturados y de alta tecnología, tanto con USA y Europa como también con Asia Pacifico, con una especialización en exportaciones basada en productos básicos, lo que las hace vulnerables al ciclo económico, con escaso contenido tecnológico, afectando su ambiente y afectando su propia base civilizatoria, que es potencial decisorio de sus capacidades y habilitaciones. Suramérica, entre ellos especialmente los países andinos, tiene abierta la posibilidad y el desafío para una neo industrialización, con circuitos productivos continentales y cadenas de valor agregado, arraigadas en una producción sostenible, con un salto fundamental en sus bases tecnológicas y de innovaciones. Esta es la nueva reinserción competitiva mundial que es el desafíoestratégico del desarrollo de las capacidades para la gestión pública en red y descentralizada de los territorios.

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2.

GestiónPública con Resultados para el Desarrollo

Las nuevas condiciones local-globales, están modificando las condiciones y habilidades de la gestiónpública. Existen oscilaciones hacia la recentralización de las decisiones. Hanentrando en crisis las formas reducidas y basadas en los trámites administrativos y sus procesos formales deducidos competencialmente. Es cada vez mayor el contraste entre las numerosas actividades y el gasto publico asignado y ejecutado, medido con los resultados planteados y/o requeridos para el desarrollo. Es notable la brecha que esto ocasiona en la distorsión de formación de capacidades, las que se diseñan, proyectan y realizan en función del trámite y no de objetivos de desarrollo. La nueva dinámica Estado-Territorios, obliga a que la gestión de lo público se diseñe y ejecute en función a resultados, los que se definen desde los objetivos de desarrollo y sus correspondientes políticas públicas. Pero, lamentablemente, la fórmula que muchas veces se trata de aplicar es la derecentralizar la gestión, desde el control de las capacidades presupuestales. La Gestión Pública Descentralizada, por resultados para el desarrollo, y con descentralización fiscal, es una política pública que se asienta en potenciar las capacidades individuales, institucionales y sociales, para generar mayor valor público desde objetivos de desarrollo de la nación, concordados democráticamente en adecuados sistemas de planeamiento y modalidades de gestión en red. La GpRD es definida por el BID (Roberto García López y Mauricio García Moreno, “La Gestión para Resultados en el Desarrollo, avances y desafíos en América Latina y el Caribe”, BID 2010), como la “estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población de un país”. Pone en primer lugar los resultados de valor público que se desea alcanzar y, en función de estos, define la mejor combinación de insumos, actividades y productos para lograrlos. Este enfoque difiere fundamentalmente del tradicional burocrático, en donde se parte de los insumos, actividades o procesos. De esta forma se articulan la planificación y el presupuesto, de manera que el presupuesto expresa los recursos necesarios para conseguir la visión de mediano y largo plazo que con el sistema de planeamiento se ha establecido lograr. La GpRD orienta todo el ciclo de gestión: i) planificación para resultados, ii) presupuesto por resultados, iii) gestión financiera, auditoría y adquisiciones, iv) gestión de programas y proyectos, iv) monitoreo y 18


evaluación. Construye información sobre el desempeño (indicadores y evaluaciones) que permite mejorar la efectividad de la política y la rendición de cuentas a la ciudadanía. En perspectiva a la descentralización, la GpRD debería responder a las siguientes dimensiones, con la simultánea formulación de políticas, el desarrollo institucional de capacidades y la articulación de los actores: Ø Impulsar progresivamente la Descentralización Fiscal para la co-participación tributaria, la superación de las brechas territoriales y la inequidad, con el acceso a fondos de redistribución y compensación. Ø Impulsar la reforma institucional de los gobiernos regionales, con su reestructuración a partir de su propia decisión de autonomía regional, adoptándose en forma flexible alternativas de reestructuración que fortalezcan las unidades de planificación estratégica, de ejecución de inversión, de unidades de desconcentración regional administrativa, de cambios en la prestación de servicios de salud y educación, y de participación compartida en Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado. Ø Incorporar activamente a las municipalidades provinciales y distritales en el proceso de la Descentralización, con una reforma institucional de su modalidad de gobiernos y recursos fiscales, empezando con establecer la Tipología de Municipalidades (urbanas y rurales) en los sistemas urbano-rurales, que reconozca su heterogeneidad y afiance su carácter de gobierno local, promoviendo las mancomunidades para proyectos conjuntos, y garantizándose recursos y asistencia técnica de modo de integrar las gestiones estratégicas, operativa y participativa. Ø La descentralización de los servicios públicos al ciudadano, especialmente en salud y educación, a partir de las modalidades de atención, la incorporación al proceso de los servicios a los usuarios, y la competencia en la prestación, y la desconcentración administrativa en la gestión. Ø La gestión administrativa descentralizada y su articulación sistémica en los tres niveles de gobierno nacional, regional y local, combinando objetivos de planeamiento con indicadores de desempeño evaluables, afianzando el rol rector y de conducciónestratégica del gobierno nacional en los sistema administrativos del Estado, y su real descentralización en la prestación y desempeño de los mismos. 19


Ø Fortalecer la participación de la ciudadanía en los presupuestos, relacionándolos con los planes concertados y la ejecución presupuestal 3.

Los niveles efectivos de ejercicio de las autonomías, en el marco de la soberanía nacional, en especial en los niveles de Gobierno Intermedio con Autonomía

Existe en los tres países andinos una tensión fundamental en torno al nivel de gobierno intermedio. A este nivel se le otorgado mayores facultades de autonomía y mejores recursos para ejercerlas, pero no está diseñado ni activo. Es un gobierno de nivel intermedio entre el nacional y los gobiernos locales. En el Perú, se distinguen los departamentos, de lo que serían estas Regiones, con competencias, facultades y recursos mayores. En Ecuador se formulan los Gobiernos Autónomos Descentralizados, con mayor volumen de población y mayor asignación competencial, lo que todavía está en proceso de institucionalización. En Bolivia existe un nivel intermedio estratégico, pero que se asume casi como desconcentrado. La reforma institucional del Estado más importante, en lo que se refiere a la descentralización, sus capacidades y ejercicios de autonomías, tienen que ver con este nivel intermedio. No es un asunto fácil, pues es un eje neurálgico de la distribución territorial del poder del Estado. Y no está perfilado. La descentralización y su regionalización intermedia debería darse sobre los Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado, para que con las capacidades y objetivos concordados se pueda asentar el nivel regional intermedio en gestionar proyectos sinérgicos estructurantes y no reducidos a la actual delimitación políticaadministrativa. Esta perspectiva requiere una adecuada relación entre la Soberanía y las Autonomías, para pasar de Estado neoliberal centralista a un Estado red soberano descentralizado. Sus relaciones intergubernamentales requieren que: §

las transferencias del GN deben basarse en promover más autonomías y sus capacidades en la habilitación institucional

§

la mayor inversión local debe incorporar la relación fiscal con la ciudadana

§

la mayor gestión pública debe darse con rectoría nacional, sistemas integrados con autonomías en sus niveles

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§

afirmación de gobierno subnacionalde las Regiones y Municipios

En la experiencia peruana, se planteó primero elegir este nivel de gobierno intermedio, en base a un plan competencial constitucional y legal, y luego dar pase a la reforma institucional y transferencias de recursos y administraciones. No funcionó. Fue rechazado en un referendo la formación de este tipo de regiones políticas con demarcación más amplias. Y lo que se hizo fue transferir más limitadamente competencias administrativas a los viejos departamentos, sujetando férreamente el control presupuestal. Lo que aparecía como un problema de capacidades para no formar los gobiernos de nivel intermedio, ocultaba una dimensión fundamental de negativa centralista al cambio. El territorio del Perú ya se estáregionalizando, pero en torno a grandes espacios macroregionales, que articulan producción, cuencas, flujos logísticos, transporte, ciudades. Estos espacios, además, estaban vinculados a los procesos de las megaregiones de integración suramericana. En la realidad, existían diseños de articulaciones regionales territoriales, distintas a las demarcaciones administrativas. Estos últimos años, se han fortalecido los núcleos de articulación territorial entre los niveles de gobiernos regionales en los departamentos, pugnando por tener las condiciones, competenciales, presupuestales, autonómicas, para avanzar hacia un real gobierno regional descentralizado en forma articulada y progresiva. Este nivel de articulación territorial de regiones de planeamiento articulado requiere definir las competencias intergubernamentales en seis dimensiones sinérgicas: §

Flujos glocales principales y posicionamiento geopolítico

§

Redes de sistemas urbano regionales

§

Adaptación al cambio climático y gestión del agua

§

Malla Infraestructuras: de energía (electricidad, combustibles, hidrocarburos), eslabonando en los territorios Proyectos Anclas Estructurantes Territoriales); Transporte multimodal; Conectividad y Telecomunicaciones

§

Conocimiento e Innovaciones y Capacidades tecnológicas

§

Recursos productivos y conglomerados valor agregado

De esta forma se podrá desarrollar sinergias de Inversión de Largo y Mediano Plazo con las de corto plazo. Y se lograrán las articulaciones de Proyectos de Inversión entre niveles de gobiernos subnacionales y sectores del Gobierno Nacional. 21


4. Gestiónlocal territorializada, que incluye la articulación sectorial Otro aspecto del desafío de la gestiónpública territorial descentralizada, es que en casi todas las gestiones municipales y regionales, más aun en la nacional, la gestión pública está sectorializada, no está territorializada. Las políticas públicas, sus recursos, decisiones y capacidades reales, se formulan y ejercen como un tubo que viene del gobierno nacional a las localidades, en torno las funciones de los ministerios con funciones sectoriales. No existe sinergia entre las diferentes intervenciones sectoriales que se ejercen en la localidad. El territorio debe ser el orientador de la acción pública programática. Debe ser la unidad de planeamiento, de presupuesto y de gestión, y es la base de interrelación de las políticas públicas, económicas, ambientales. En este proceso, el desarrollo de capacidades, desde los requerimientos institucionales, sociales y personales, tiene el desafío de la Articulación de los tres niveles de gobierno, en forma territorial, que incluya lo sectorial subordinado. El predominio del sectorialismo, que actúa al margen, sin considerar o en contra de las dinámicas territoriales, afecta el desarrollo de las capacidades personales, institucionales y sociales. Algunos ejemplos de Perú, pero que se repiten en el continente, y respecto a los cuales existen importantes evaluaciones, reflexiones y propuestas de mejora del gasto a partir de la articulación territorial. Muchas veces, las inversiones locales y regionales, promovidas desde los sectores, caminan en direcciones distintas sin crear sinergia territorial, siendo una de las explicaciones de aquella magia por la cual el Estado pese a incrementar sus gastos en lo social no disminuye la pobreza, o no alcanzan resultados básicos previsibles, y se derrochan recursos escasos. O cuando se organizan sectorial y centralistamente sistemas para algunas capacidades de gestión, como ocurrió en el Perú cuando entre el 2002 y el 2009 se dio mucho impulso a los estudios de pre-inversión dentro del sistema nacional deinversiónpúblicapara mejorar la calidad del gasto, pero se obtuvo una inflación desorbitada de proyectos basados en perfiles simples, no ejecutables la mayoría de ellos, o ejecutables para inversiones directas de limitada calidad del gasto, al haberse orientado en condiciones tales su proceso de elaboración que la mayoría de los estudios de pre inversión eran para un perfil de proyectos menores a S/. 1,200,000 soles, para ser ejecutadas directamente, en el marco de competencias restringidas, lo que deformó capacidades para este absurdo. O también, cuando en un Fondo para superar la pobreza, FONIPREL, menos del 1% estaba dedicado a la prioridad nacional de combate a la pobreza, que es la lucha para superar la desnutrición crónica infantil, entre otras razones, porque se prohibía que esos fondos pudieran ser destinados a inversiones que promuevan inversiones productivas y se concentran en obras publicas

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dispersas de fierro y cemento. Esta última situación, ha empezado a cambiar al reconocerse las críticas. Los Criterios en las propuestas de cambio para lograr que la Gestión Estratégica Descentralizada sea a partir de una matriz de articulación de los sectores y con los niveles subnacionales, en función del territorio y las autonomías, son principalmente los siguientes: a. Gestión en red del territorio socioculturalmente construido: vida, agua, cultura, producción, sistema urbano-regional. La gestión del Estado para de ser actualmente sectorializada, a ser territorializada. b. Gestión intergubernamental: nacional, regional, local, a la que se adiciona la comunal y sociedad civil en general. La gestión del Estado es actualmente hipercentralizada desde el presupuesto público, con órganos de gobierno descentralizados con problemas de competencias, recursos e institucionalidad. c. Gestión integrada regional-macroregional. La gestión del Estado está centrada desde las demarcaciones administrativas, cuando las regiones amplían sus espacios territoriales de interrelación macro regionales, inter-locales e incluso inter comunales. d. Gestión descentralizada de resultados para el desarrollo sustentable, a partir de establecer y coordinar4 sistemas articulados: planeamiento, presupuesto, monitoreo y evaluación del desempeño. Este es un problema generalizado en nuestros países. En el Estado, desde el Gobierno Nacional y en los gobiernos subnacionales, se unilateraliza la gestión desde el presupuesto centralizado y de corto plazo, no existe planeamiento territorial y son casi inexistentes el monitoreo vinculado a evaluación de resultados en objetivos de desarrollo. Se ha avanzado en formular planes de desarrollo regional y local, los que son sobre todo prescriptivos y de diseño general, pero no se cuenta con un sistema que articule y forma capacidades del planeamiento de mediano y largo plazo con el presupuesto anual, por lo que están desligados. Existen muy importantes experiencias de gestión innovativa local y regional, y se avanza, aunque lentamente y en forma segmentada, la gestión por resultados, pese a que todavía se limita a lo presupuestal de corto plazo.

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e. Gestión con modalidades innovativas de inversión, incluyendo diversas en financiamiento y ejecución, como obras por impuestos, participación societaria, ejecución compartida, fideicomisos, aportes en activos, asociaciones público-privadas. 5.

El urbanismo universal, los nuevos sistemas de ciudades y las capacidades desde ciudades urbano-rurales y regionales

Un actor ausente de los procesos de descentralización y sus capacidades institucionales y sociales, son las ciudades. En experiencias anteriores de la Descentralización, se contrapusieron las ciudades con el Estado, y se reduce la gestión de este a lo público administrativo, basado en el trámite o, a lo más, en la presión pública de ciudadanos reducidos a clientes. Es necesario incorporar las ciudades y el nuevo urbanismo global, como uno de los actores claves de las capacidades autonómicas. Para la descentralización es necesario partir del territorio, de la gestión y usos del territorio. Asumir que las ciudades son un actor de las diversas modalidades del territorio, y es aquella que le da una decisiva dinámica. Las ciudades no están fuera de un territorio. Y la interacción de la ciudad no solamente es entre las personas, es también con la naturaleza, en la cual la ciudad se construye como el principal instrumento artificial. Es un artefacto cultural construido en un territorio producido. La relación entre el territorio y la ciudad es uno de los temas más complejos de las ciencias sociales, de la geografía y en general de las políticas públicas. Por eso es importante partir del propio territorio y sus complejos vínculos con las urbes. El territorio es global localizado, es multiescalar integrado, o también calificado como desigual y combinado. Multiescalar: Global y Local al mismo tiempo. Glocal, quiere decir que no estamos fuera de lo que es el proceso de globalización, no hay lugar del mundo que no esté interconectado, con sinergias que modifican la producción social del espacio y la relación de territorio y ciudad. Desde las variaciones de las densidades en las ciudades y sus sistemas, las distancias son otras. La distancia geográfica es distinta a la distancia social y económica. La organización de la vida en distancias se modifica sustancialmente y eso va a impactar en las dinámicas de las ciudades. Se genera una singular convergencia espacio tiempo en nuevas condiciones. Las ciudades cambian sus funciones y jerarquías, debido a la reducción del tiempo de rotación del capital en la vida social y deslumbramiento del presente, y a los flujos entre ellas. Las ganancias reposan en circuitos financieros globales que mudan sus localizaciones con rapidez instantánea, los bienes se hacen más efímeros en su vida útil. La densidad de la vida urbana es donde más se expresa la relación espacio-tiempo y la mayoría de los sistemas de vida urbana están vinculados a cómo la gente vive de otra

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forma su espacio-tiempo. La nueva era digital, hace de la información la atmosfera de la vida social. Estos cambios dan una singular importancia en las ciudades a los espacios públicos de interacción, a la deslocalización específica y relaciones segmentadas de actividades propias de la urbe (sistemas de comunicación y transporte, áreas de trabajo, zonas de vivienda y recreación, servicios públicos estatales), porque permiten vivir cotidianamente el tiempo, el espacio-tiempo, conectando las modalidades de interacción. Las ciudades son el lugar principal que articula los territorios, este un rol fundamental de las ciudades, sin el cual no entenderíamos las jerarquías urbanas. Hay ciudades que ahora son globales. Estas se caracterizan porque su función ya no depende de su vinculación sólo con el Estado y con el territorio (el cual forma ese Estado), sino que están marcadas por el conjunto de las ciudades del mundo. Por la dinámica febril de la esfera financiera, por las infraestructuras globales y sus circuitos comerciales, por los sistemas de transporte cada vez más amplios y más concentrados, las “ciudades globales” son una característica del mundo actual. Pero el cambio es más amplio: en general, la vida urbana en su conjunto, ahora es una forma de acceder a los servicios de la modernidad. Se ha generado un fenómeno nuevo. Así como en la era de cazadores y recolectores, eran nómades y no vivían en un territorio específico sino que daban vueltas, ahora lo que ocurre es que la trama urbana, la forma de vivir la ciudad, de habitar la ciudad, supone objetos socio-técnicos que se han independizado de la propia ciudad. Se ha producido lo que Dussel denomina un urbanismo sin ciudad. Se ha efectuado un cambio sustancial: no solamente dos terceras partes de la humanidad vive ya en ciudades, sino que los sistemas funcionales de interacción se han vuelto independientes de habitar específicamente un espacio urbano, están en todas partes, se han convertido en una extensión propia de nuestro cuerpo. En ese contexto es que se ha producido en el mundo una nueva situación frente a la Descentralización. El Estado-nación, más que un dominador del territorio, es un conductor o un filtro del territorio, está administrando los vínculos de estos territorios con el resto del mundo. Existe en curso esta sustantiva modificación entre la dinámica Estado-nación y la dinámica del territorio y sus sistemas de ciudades. Las urbes al mismo tiempo son más grandes, con más población y más flujos, y el conjunto del territorio es gestionado desde las ciudades. En particular la relación urbano-rural ha cambiado. Se establece crecientemente un fenómeno nuevo de jerarquías entre las ciudades: ciudades región, medias y metropolitanas. Y la nueva ruralidad se asocia en mallas, verdaderas redes de “poblaciones dispersas”, que están interconectadas con el espacio urbano-regional y cuyos ingresos tienen importantes fuentes no rurales (remesas del exterior, trabajos temporales, comercio y minería, entre otros)

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Analizando el gobierno de las ciudades, forma especialísima del territorio construido, Fernando Carrión (Carrión, Fernando, “El Gobierno de las Ciudades”) formula reflexiones básicas respecto de las nuevas jerarquías urbanas en el mundo globalizado, cuya apreciación es decisiva para entender las capacidades que aportan y en las que deben sustentarse los procesos descentralistas. Señala que la transición demográfica muestra el agotamiento del ciclo de la migración campo-ciudad, lo que cuestiona la capitalidad y fortalece nuevas urbes. Formula que evolucionan las ciudades en dos dimensiones: se pasa de la ciudad frontera (propio de la ciudad industrial) hacía la ciudad en red (expresión de la globalización). Plantea que la lógica sustentada en los atributos demográficos tiende a ser superada por la presencia de las relaciones interurbanas que se articulan en red y forman un verdadero sistema urbano, donde cada una de ellas se convierte en un nodo de interconexión y no sólo en una cantidad de población contenida en un territorio. Identifica esta nueva relación territorial entre las ciudades metropolitanas, las intermedias y las pequeñas. Las ciudades metropolitanas se convierten en un espacio importante de la red urbana global. Las grandes aglomeraciones metropolitanas asumen la condición de nodo de articulación internacional y de eje de integración de las ciudades; se fortalecen las urbes en las ciudades pequeñas, que redefinen su relación con el campo, comportándose como intermediarias de la ruralidad hacia la urbanidad; las ciudades medias cumplen una función de articulación del sistema urbano entre las ciudades metropolitanas (grandes, capitales) y las pequeñas. 6.

Redes de gestión local articuladas y las Mancomunidades Municipales

Las nuevas condiciones de la descentralización y la maduración de los procesos de autonomías, muestran un cambio en el desarrollo local, en procesos múltiples que son de envergadura, pues afianzan las capacidades desde la propia base institucional y los grupos asociativos fundamentales. Estas redes de gestión local articulada, se desenvuelven en ámbitos institucionales municipales, en los del desarrollo local productivo, y en las asociaciones productivas que incorporan nuevas tecnologías. Una expresión muy importante de este cambio, es la disminución de conflictos locales centrados en procesos demarcatorios administrativos locales, para buscar formas de asociación y cooperación a fin de resolver los problemas del desarrollo local. Como señala Carlos Hugo Molina, América Latina, en los últimos 20 años, ha pasado del estado-centralista a una dinámica de centralidad que se desplaza a los diversos territorios y poderes sociales. Éste es el sentido de las crecientes y distintas autonomías reclamadas, diseñadas o en progresivo ejercicio, en los procesos de reforma descentralizadora. 26


En ese escenario, las mancomunidades surgidas desde la unión de esfuerzos locales, para cumplir objetivos de limitadas competencias, empiezan a abrirse y constituirse en un espacio para gestionar nuevos desafíos de las localidades, regiones y sus territorios. En todo caso, se puede afirmar, que las mancomunidades son el resultado de la voluntad y visión de las autoridades locales, antes que una respuesta de los niveles centrales al ordenamiento legal vigente. Esto explicaría la razón por la que en Bolivia, donde existe norma legal, régimen jurídico y recursos públicos, las mancomunidades que nacen desde la voluntad local como una experiencia amplia y masiva, pueden consolidarse y crecer en el ejercicio de competencias, con autonomías. En otros países del continente, no existen políticas públicas al respecto, por lo que las mancomunidades quedan libradas a esfuerzos aislados, algunas veces, con sólo respaldo de entidades de la cooperación internacional. En Perú se ha iniciado el proceso de su institucionalización, para afianzarlas como organismos de asociación para resultados, evitando que se reduzcan a una forma de incremento de gasto corriente. Las mancomunidades municipales tienen diversas formas organizativas, pero en general se trata de asociaciones voluntarias entre municipios, con el objetivo de coordinar acciones en campos de interés compartido o donde la asociación permite asumir competencias en forma más efectiva. Como muestran las experiencias, las condiciones de lo local en el mundo global, aportan nuevas perspectivas a este tipo de asociación; y al colocarse en primer plano las exigencias del desarrollo de los territorios y su gestión con autonomía, le abren un nuevo rol a las mancomunidades municipales. 7.

La formación de capacidades en gestiónpública y las redes de sistemas de conocimiento

En los países andinos, especialmente Perú, Bolivia y Ecuador, las evaluaciones indican que un asunto de serias restricciones pero amplias posibilidades, es el relativo a los sistemas de innovación local y regional, en circuitos de información y redes de gestión del conocimiento vinculadas a la formación de capacidades de gestiónpública. Los cambios territoriales de la nueva era técnica-informacional, de las sociedades del conocimiento, acentúan las diferenciaciones funcionales en los sistemas públicos de innovación y de formación de capacidades en la gestiónpública. La complejidad de los diversos campos de la práctica social, incentiva los requerimientos de generación de valores públicos, lo que, por su parte, demandan mayores y singulares capacidades para esferas con mayor descentralización y autonomías. Esta es la fuerza que desde la sociedad y sus territorios, en función de lo público, acentúa las urgencias de mayor capacitación.

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La no respuesta adecuada, genera una paradoja perversa. Existe una ampliación de la demanda, cada vez mayor y sin objetivos; y existe también un crecimiento de la oferta, la que se multiplica desordenada y con baja calidad. Y la distancia entre ambos muestra una tendencia a acrecentarse en sus resultados negativos. El mercado así formado para el desarrollo de capacidades, se afirma en precariedad, sin relación con prácticas institucionales habilitantes de capacidades, y sin responder a los requerimientos de los diversos sectores. 7.1. El asunto de fondo es claro: la Reforma del Estado en estos aspectos, es incipiente, se han formulado en diseños constitucionales y/o legales, pero todavía son muy incipientes o no existen todavía sistemas que estén funcionando sobre la base de esas capacidades, tras objetivos de desarrollo y sus resultados, relacionando la oferta con la demanda. Se están avanzando, diseñando y poniendo en ejecución, importantes entidades. Entre ellas, el CNC (Consejo Nacional de Competencias) del Ecuador y los proyectos que propone y debaten CEPLAN y SERVIR del Perú. Abren estas perspectivas, para lograr que la habilitación de capacidades este sostenida en forma permanente por instituciones, que pongan en la práctica social las dinámicas de las autonomías. Son diversas las razones al respecto. -

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Los sistemas regionales de innovación son limitados, dispersos y no están entrelazados con las prácticas sociales Las capacidades urbanas no están integradas en las habilidades requeridas y requeribles La GestiónPública y sus servidores, continúan en las ritualidades del trámite por el trámite y de la meta presupuestal nominal ajena al resultado No existen habilitados los sistemas del ciclo completo de la gestiónpública y sus principales prácticas, en torno a los cuales se realizan los aprendizajes y se incorporan las habilidades Las experiencias de “islas de excelencia” y e “individuales”, con resultados acotados muy específicos, han tenido consecuencias negativas en los sistemas y en las instituciones Las nuevas técnicas y tecnologías de la información y comunicaciones para la gestión y la administración, no están como soportes de la propia practica general del Estado

7.2.Estas dificultades, tienenotro vector clave en las equívocas relaciones de la carrera pública con la oferta/demanda de capacitación en gestiónpública. El problema más general, es que no se asume como política de Estado la real transformación del servicio al ciudadano para que el Estado especialice sus funciones y administraciones con un

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personal que forme parte de una carrera pública integral. Estos son los debates que existen en nuestros países, y que son cruciales para esta materia. Para ser integral, debe incluir que el servicio al ciudadano no es solo en cuanto cliente de una prestación, sino básicamente en su condición ciudadana depositaria de la soberanía y realizadora de las autonomías; debe abarcar al conjunto de servidores, pese a modalidades de contrataciones diferentes; debe disponer de perfiles de competencias definidas y sus respectivos indicadores de desempeños y sistemas de evaluación; deben las instituciones tener bonificaciones por resultados medibles y establecidos en norma no discrecional; debe incluir la autorización para destinar horas de trabajo a la capacitación meritocrática y debe tener escalas de ascensos en base a resultados. 7.3. Pero también se producen estas distorsiones, pues no se define con claridad la especificidad de aquellas capacidades de la gestiónpública necesarias a ser desarrolladas, para lo cual se deben vincular la oferta con la demanda bajo modalidades y entidades de prestación adecuadas. Sus diversos aspectos (la problemática educativa general de la nación, las capacidades de la gestiónpública, las especialidades requeridas para lograr las prioridades del desarrollo, los estudio de posgrado) son asuntos claves, pero pierden fuerza si se los aísla de un programa general de reforma del Estado, que parta de la reforma institucional habilitante de capacidades en políticas públicas para la descentralización, que hemos reseñado. 7.4. Un aspecto de gran importancia, es que se obvia que ante los cambios territoriales, la gestión en red y en función de los ejes estratégicos, es crucial también para las capacidades y sus habilitaciones. Es necesario establecer el diseño general y darle curso, pero hacerlo desde aquellos ejes estratégicos institucionales, desde los cuales se proyectan al conjunto, las capacidades que se van ampliando. Esta es la fuerza que debe tener el impulso a la gestión en red de las entidades de desarrollo de capacidades. Entre ellas, puede mencionarse: -

el Sistema Nacional de GestiónPública por resultados el sistema intergubernamentalde planeamiento y descentralización las articulaciones territoriales locales; la habilitación de los gobiernos regionales intermedios con autonomías la puesta en marcha de la entidad nacional formadora en la GestiónPública que comprenda, desde el inicio y por promociones, a los servidores de las funciones estratégicas de los diversos niveles del Estado para la capacitación en la generación de valor público y la formación en los sistemas básicos de información-comunicaciones y sistemas administrativos del Estado. 29


7.5. Lasredes de gestión del conocimiento, en relación de los sectores públicos con los privados, debe ser también un puntal decisivo en el desarrollo de capacidades, en especial en los siguientes aspectos: § § § § § § § § § § §

Adaptación Cambio climático Ciencia tecnología e innovación para valor agregado Integración de Comodalidad, en la diversidad de los modos de transporte, con las plataformas logísticas Competitividad sistémica nacional Usos sostenibles del agua como prioridad nacional Acceso universal a Telecomunicaciones e inclusión digital Agriculturas territoriales sostenibles Matriz energética, eficiente y sustentable, con gas barato y de uso principal para petroquímica, hidroeléctricas y energías renovables Seguridad alimentaría nacional y aporte mundial como despensa alimentaria de productos orgánicos Industrialización competitiva e integrando los mercados nacionalcontinentales Sistemas urbanos de gestión en red de los territorios

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“EL DESARROLLO DE CAPACIDADES EN RED PARA CONSOLIDAR LOSPROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN”  

Quito, 13 y 14 de marzo del 2013 El Desarrollo de Capacidades para la Descentralización: un enfoque territorial y ciudadano. Por Manuel Damm...

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