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序 言

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五版序言 《公共政策:基礎篇》自出版以來,一直得到許多老師與同學的熱情支 持,提供了不少寶貴意見,對於提升本書品質助益甚大,謹此致上十二萬分 的謝意。今年筆者再以大家的意見為藍本,做了局部的修正與改版。首先, 充實出題重點的內容,刪除冷僻艱澀的教材,對於數十年來都沒有出過任何 考題的三章予以全數刪除——第 16 章的「權力途徑與決策制訂」,第 19 章 的「心理途徑與決策制訂」,與第 25 章的「知識應用與政策研究」,以減輕 讀者負擔。其次,「政策個案萬花筒」亦做了局部修正,政策個案的選擇儘 量以歷年案例考題為案例來源進行分析,如此必能鍛鍊讀者的答題能力。 每逢高普考試放榜日一大早,國家考場總會聚集一、兩百名爭看榜單的 考生,當典試委員長「點榜」後貼上榜單,馬上出現「幾家歡樂幾家愁」的 場面,有人開心地拿著手機,拍下自己上榜的大名,也有人嚎啕大哭、落寞 離開。《商業週刊》第 1291 期刊登一篇相當聳動的文章,標題是:「一生穩 賺三千萬,公職變新聯考」,該文指出:由於經濟不景氣,今年報考高普考 試的人數又創新高,錄取率也跟著創新低,每百人僅錄取兩人,之所以出現 如此景象主要是因為經濟不景氣、民間企業倒閉或裁員,即使企業雇用人大 學畢業者也僅有 22K 的薪資水準,但普考錄取者至少有三萬六,高考三級通 過者則有四萬六,超過民間企業薪水甚多,難怪補習業生意興隆,若干補習 公司甚至打算上市上櫃。 很多同學經常問我,怎樣才能考上公職?我的答案非常簡單,沒有捷 徑,只有努力,貫徹參加「新聯考」的三部曲: 第一部曲是考生要有「毅力」,準備高普考試是長期抗戰,要看的書實 在太多了,沒有標準考試用書,只要有出題可能的書籍,至少都要翻一遍; 讀書過程中,雜音或問題很多,恰如「兩岸猿聲啼不住」,心情很煩,但要 挺得住,而且不能有一日鬆懈。 第二部曲是讀書要有「系統」,的確找不到一本標準考試用書,但總會 找到一本公認良好的教科書吧,以該教科書為基礎,將 內容相近似的篇章內 容予以歸納整理、比較分析,這樣你的閱讀範圍就能日漸廣泛,知識愈累積 愈多,不會有遺珠之憾。

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公共政策:基礎篇(第五版)

第三部曲是不定期的「演練」歷屆考題,平常看書時透過記憶進入腦中 的知識,還須要加以淬鍊,才能提煉出真正屬於自己的知識,因此一定要經 常考驗自己的思考力與文筆,本書每章都附上「歷屆考題百寶箱」,每讀完 一個單元,不妨試看看你回答考題的文筆能力如何?離考試日期愈近,練習 要愈勤快,熟能生巧,一方面可以鍛鍊你的腕力,另一方面則可以組織你的 思維,思維混亂往往是下筆的障礙,必須克服。 很多同學選擇了補習班的捷徑,以為補習班老師是萬能的,可以幫你整 理與分析資料,甚至幫你抓住可能出題的方向。其實,讀書最終還是要靠自 己,若能按照上面三部曲好好修行,保證你通過「新聯考」,因為老師過去 也是這樣順利通過的,當時還比現在更難考。

丘昌泰 於臺北大學公共行政暨政策學系 2013/01/31

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政策議程 第8章

政策規畫與合法化 第9章

民意與政策形成 第 10 章

非決策制定 與權力的第三面向 第 11 章

政策論證 與政策形成 第 12 章

168 169 170 172 177 179 180

壹、政策議程的意義 貳、政策議程的分類 參、公共問題取得議程地位的條件 肆、議程設定過程 伍、傳播媒體與議程設定 政策個案萬花筒 誰設定國光石化投資開發案的政策議程? 歷屆考題百寶箱

184 184 185 187 193 195 200 202

壹、政策規畫的重要 貳、政策規畫的意義 參、政策規畫的原則 肆、政策規畫的步驟 伍、政策方案的預測 陸、政策合法化 政策個案萬花筒 如何進行蘇花公路改善計畫的可行性分析? 歷屆考題百寶箱

208 210 213 220 222 225 225

壹、民意在政策形成過程中的地位 貳、民意與民意調查 參、民眾參與和政策形成 肆、參與民主的政策科學 伍、審議式民主 政策個案萬花筒 核四政策應以民意為先或以專家為本? 歷屆考題百寶箱

234 234 237 239 241 243

壹、權力的第一面向:決策制定 貳、權力的第二面向:非決策制定 參、權力的第三面向 結語:權力的第四面向? 政策個案萬花筒 極少數的樂生權益如何與大多數的市民利益相互調和? 歷屆考題百寶箱

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壹、政策論證的重要性 貳、政策論證的理論背景 參、政策論證的實益 肆、唐恩的「六段式論證結構」 伍、政策論證的方式 陸、政策論證的修正:政策對談 結論 政策個案萬花筒 如何以政策論證分析美牛限制進口政策? 歷屆考題百寶箱

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CONTENTS 目錄 440 441 443 444 445 446 447 452 455 457 464 467 469 470

壹、政策評估的興起 貳、政策評估的意義 參、政策評估的特質 肆、政策評估的功能 伍、政策評估的目的 陸、政策評估的問題 柒、政策評估的類型 捌、政策評估的模式 玖、政策評估的標準 拾、實驗評估:第一、二至三代 拾壹、質化評估:第四代政策評估 拾貳、質化與實驗評估之不同 政策個案萬花筒 如何盤點垃圾費隨袋徵收的政策後果? 歷屆考題百寶箱

第 23 章

476 478 485 487 488 489

壹、政策變遷 貳、政策終結 參、政策學習 結語 政策個案萬花筒 請舉案例說明政策變遷、政策終結或政策學習 歷屆考題百寶箱

參考書目

491

附錄:關鍵名詞解釋

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政策評估 第 22 章

政策變遷與學習

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總論

認識公共政策的態度與方法

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(incrementalism)為分析單元,威馬與范寧(Weimer and Vining, 1992)的 政策分析是福利經濟途徑的代表作,佛理斯特(Forester, 1993)提出以批判 理論(critical theory)為取向的政策分析,巴拉克與與巴拉茲(Bachrach & Baratz, 1963)的非決策理論(nondecision theory)則是非常特殊的分析觀 點。這些公共政策學者著眼於分析單元的提出,很難說是屬於政策過程中的 某既定「階段」——政策規畫、執行與評估。因而,這些「反階段論」的看 法逐漸受到公共政策學者的重視。 國外有關公共政策的教科書不勝枚舉,俯拾即是;但筆者認為「架構完 整」與「思想活潑」是選擇教科書最重要的兩項標準,以這樣的角度看,英 國學者帕森斯(Parsons, 1995)的「公共政策」是相當值得參考的教科書, 本書厚達六百多頁,涉及的學科知識至少數十種,整體架構上捨棄了傳統的 階段論,建構出獨特的公共政策內容。該書分為四篇: 一、後設分析(meta analysis):這是指公共政策學者站在政策分析家 的背後,觀察他們如何從事政策分析的科學活動——政策目標的設定、方案 設計、價值標準的確立等,這個階段可稱為政策分析的分析學(analysis of policy analysis),乃是公共政策入門者必須先行瞭解的基礎知識。當然,在 從事後設分析時,總免不了使用許多專業術語,俾能整體性地掌握公共政策 的基本內涵。 二、中介分析(meso analysis):這是探討社會中許許多多的公共問 題,如何被界定為政府應該處理的政策問題?又如何被納入政府設定的政策 議程之內?這是以問題為焦點的政策科學研究活動,它是作為政策問題進入 政府政策制定過程的中介或橋樑作用。本篇所涉及的內容主要是:如何從不 同角度去推動問題界定、議程設定與政策形成的工作? 三、決策分析(decision analysis):這是指決策是如何作成的?如何進 行決策內容的分析?這是決策前(pre-decision)與決策中(decision)的階 段,這兩個階段涉及各公共政策學者所提出的決策分析途徑,如理性途徑、 福利經濟途徑、公共選擇途徑(public choice approach)等。 四、輸送分析(delivery analysis):這是指制定出來的決策如何被執 行、管理、評估與終止的階段,乃是決策後(post-decision)的階段;其探討 內容包括:政策執行、政策評估、政策變遷、政策終結等。 從上述架構中可以看出:該書的架構相當完整,同時涵蓋「階段論」與 「反階段論」,足以凸顯公共政策的「科際整合性」,而且教材內容豐富, 補足了階段論受限的思考格局,增添了政策分析肥沃的養分。可惜的是:該

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總論

認識公共政策的態度與方法

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書的整體架構繪如下圖,從該圖中可以知道:公共政策研究是從「外環境」 逐漸朝向「內環境」的過程,制定決策之後,再由「內環境」回饋至「外環 境」的發展過程;這個發展過程像是一個「漏斗型」;從外環境往內環境的 「政策形成」初期發展階段中,許多環境因素或社會問題,經過討論批判 後,逐漸地具體明朗,最後只剩下幾個政策議題進入政策議程,於是進入 「決策制定」中期發展階段;而決策制定過程是一個充滿政治性、複雜多變 的政治過程,個人、社區、團體、社會與國家的因素都會影響決策制定行為。 在從內環境往外環境的「政策輸送」末期發展階段中,則開始將已制 訂完成的公共政策向社會公布、付諸執行,機關內部或社會開始進行評估活 動;有些政策施行成功,並作了部分修正後繼續發展與變遷,有些則可能因 實施成果不佳,立即宣告終止。無論如何,這是一個循環不斷的過程,作者 將此模式稱為「漏斗型」的政策過程模式。

國內教科書的架構 政策規畫

政策執行

政策評估

基礎概念

政策研究

決策制定

中介分析

政策輸送

決策分析

輸送分析 後設分析 帕森斯的架構 ▲ 圖 0-1

本書整體架構:漏斗型政策過程

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公共政策:基礎篇(第五版)