檢證：民營化、公私協力與PFI by Chuliu 巨流圖書

自序

 自序回顧近二十年來國內有關民營化的研究情形發現，1990 年代可說是民營化研究的全盛時期。或許是受到政府成立「行政院公營事業民營化推動小組」的影響，顯示政府推動民營化政策的決心。一時間，民營化研究似乎成為「顯學」，相關研討會或論著非常活躍與多元。然而因民營化政策的推動勢必影響公營事業員工的工作權，容易受到抵制與抗拒，除非政府相當有魄力和覺悟，否則恐怕很難貫徹執行。也因之，邁入 2000 年以後民營化議題逐漸在臺灣退燒，也鮮少為社會所關注，政府唯一的「代表作品」僅是 2001 年的臺汽民營化。此後，雖然中華郵政於 2003 年改制公司化，但組織體制在實質上卻沒有太大改變，改革時程遲遲未定，離真正的民營化似乎還遙遙無期。因此，雖然表面上看來國內的民營化研究似乎已經「沒落」，但事實上，對照國外現存少數的公營事業，在臺灣，重要的鐵路、事業、自來水和電力等基礎性公營事業經營權都還是由政府所掌握，公營事業經營無效率問題依然存在。換言之，民營化政策的推動在臺灣根本尚未正式開始，何來沒落之說？然無可諱言，我國公營事業民營化的腳步的確出現停滯不前的現象，加上近年來政府資源嚴重短缺，社會福利及經常性財政支出的大幅增加，使得可用以支應公共建設之經費相對縮減，故傳統上單獨仰賴政府預算支應之方式，已無法因應時需。在此情況下，為突破政府財力困頓的窘境，便考慮藉助民間之力來提供公共服務或參與大型公共建設，以期能達成促進國家社會的經濟發展，幫助提升公共服務與公共建設之效率與服務品質，減輕政府財政負擔，並達成精簡政府組織人力等目標。公私協力和 PFI 即是在此背景中逐漸成為政府所重視的一項政策手段。究竟公私協力與 PFI 是否真能如部分理論所言，成為解決政府財政困境的萬靈丹，作者認為還需要透過相關實證研究的累積，才能知曉其利弊得失，實不宜太早下定論。本書是個人的第四本專書，距離 2003 年出版第一本專書《鐵路

檢證：民營化、公私協力與 PFI

電信郵政三事業民營化：國外經驗與臺灣現況》至今正好十年。作者自回國以來，主要的研究焦點多集中在公部門推動公共事務改革過程中政府職能問題之探討，嘗試尋求在保障公共性的前提下，效率性也能同時發揮之各種管道。因此，若檢視個人這 13 年的研究生涯發現：前五年的研究幾乎都集中在民營化議題，探討公營事業移轉民營後，公共性保障的問題。之後的五年則聚焦於非營利組織與協力議題，探尋政府部門如何促進非營利組織與之協力，使社會資源效用得以有效發揮之管道。至於最近的三年則較偏向於 PFI 概念的整理與國外實證的探究。由於這三大研究主題有其密切的相關性，都可視為是廣義的民營化，因之，激發作者將民營化、公私協力與 PFI 三大概念彙整成書的想法，希望在不受篇幅與字數的限制下，能將這三大研究主題予以系統性整理，藉由相關理論的介紹以及實證個案分析，協助讀者建立較清晰與完整的概念。本書得以完成，首先應該感謝家人長期以來充分的支持，讓我能無後顧之憂，專心於研究與教學，尤其是遠在日本的外子，如果沒有他無私的體諒與包容，忍受我只能在寒暑假回家，讓我能盡情投入於專業領域，我想這本書是無法如此快速完成的；其次，在出版業不景氣的時代，若不是巨流圖書還願意出版不賺錢的專書，我想本書恐怕也是難以問世。因此，由衷感謝巨流圖書的熱心和專業協助。此外，臺北大學和東海大學的同事，以及相關研究領域的先進們這些年來對我的關心、鼓勵與提攜，也都是本書得以完成的主要助力。最後，在本書寫作的過程中，因為有書郁、湘瑋與俊樺等幾位助理在數據資料更新與參考文獻校正等方面的協助，才使本書得以更加完整，非常感謝你們。本書是個人近年來對民營化與公私協力或 PFI 研究的成果集合。書中多篇文章都曾發表於國內相關學術期刊中。惟因時間的改變，資料的更新，幾乎所有的文章都曾做過相當程度的修改與補強。雖然近年來國內有關公私協力的研究論文日益增多，但因受限於篇幅，以及論文講求「深度」而非「廣度」，相關概念難以陳述完整，至於 PFI

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的研究更是處於萌芽階段。因此，個人期望藉由相關理論的探討與國外經驗的介紹，加深國人對民營化、公私協力與 PFI 的完整瞭解，進而能夠提供國內日後在建構公私協力環境時的一個參考空間。當然，本書仍屬於未臻成熟的作品，還盼學界先進批評指教！

林淑馨於日本國立弘前大學 2013 年 6 月 30 日

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目錄自序 ..................................................................................................i

緒論研究緣起與國內研究概況 ......................................... ◆ 001 壹、研究緣起：動機與問題 ...........................................................◆ 002 貳、民營化的研究概況 ...................................................................◆ 004 參、公私協力與 PFI 的研究概況....................................................◆ 007 肆、本書章節安排與內容 ...............................................................◆ 012

【第一篇理論與制度設計】第一章民營化與解除管制：概念與理論基礎 .................. ◆ 025 壹、前言 ..........................................................................................◆ 026 貳、公用事業的特質與問題點 .......................................................◆ 027 參、民營化的基本概念 ...................................................................◆ 030 肆、民營化的理論基礎 ...................................................................◆ 035 伍、管制與解除管制 .......................................................................◆ 038 陸、我國推動民營化的現況、成果與課題 ....................................◆ 042

第二章公私協力：概念與理論基礎 ................................. ◆ 053 壹、前言 ..........................................................................................◆ 054 貳、公私協力的發展背景 ...............................................................◆ 055 參、公私協力的基礎概念 ...............................................................◆ 057 肆、協力關係的類型與互動模式 ...................................................◆ 061 伍、公私部門協力關係之策略與成功要件 ....................................◆ 070 陸、我國公私協力的施行現況與困境............................................◆ 073

第三章民間融資提案（PFI）：概念與理論基礎 .............. ◆ 079 壹、前言 ..........................................................................................◆ 080 貳、PFI 的基本概念 ........................................................................◆ 082 參、PFI 的理論基礎 ........................................................................◆ 086 肆、日本 PFI 的制度設計 ...............................................................◆ 096 伍、日本 PFI 法的修正背景與內容 ................................................◆ 101

【第二篇民營化個案檢證】第四章鐵路事業民營化：以臺鐵為例 ............................. ◆ 113 壹、前言 ..........................................................................................◆ 114 貳、臺鐵的經營現況與問題 ...........................................................◆ 115 參、臺鐵的改革歷程 .......................................................................◆ 123 肆、臺鐵改革的課題 .......................................................................◆ 130 伍、結語 ..........................................................................................◆ 134

第五章郵遞事業民營化與自由化：以中華郵政為例 ...... ◆ 141 壹、前言 ..........................................................................................◆ 142 貳、郵遞事業自由化與郵遞普及服務............................................◆ 144 參、研究方法 ..................................................................................◆ 150 肆、文獻資料分析：我國郵遞事業的發展現況 ............................◆ 151 伍、訪談資料分析...........................................................................◆ 155 陸、分析與討論 ..............................................................................◆ 169 柒、結語 ..........................................................................................◆ 173

第六章民營化與組織變革：以日本國鐵為例 .................. ◆ 179 壹、前言 ..........................................................................................◆ 180 貳、民營化與組織變革的相關理論 ...............................................◆ 182

參、日本國鐵民營化與組織變革 ...................................................◆ 194 肆、結語：民營化帶動組織變革，創造企業型組織 ....................◆ 208

【第三篇公私協力個案檢證】第七章非營利組織與政府協力之困境：以我國社福型非營利組織為例 ............................. ◆ 219 壹、前言 ..........................................................................................◆ 220 貳、我國社福型非營利組織的發展與角色功能 ............................◆ 221 參、社福型非營利組織與政府在服務輸送上之互動關係 ............◆ 227 肆、服務輸送上社福型非營利組織與政府角色之演變 ................◆ 232 伍、社福型非營利組織在服務輸送上之發展困境 ........................◆ 236 陸、結語 ..........................................................................................◆ 238

第八章地方政府促進非營利組織協力之理想與現實：以日本為例............................................................. ◆ 243 壹、前言 ..........................................................................................◆ 244 貳、日本地方政府與非營利組織協力之背景 ................................◆ 246 參、協力之文獻回顧：定義、類型與目的 ....................................◆ 249 肆、日本地方政府促進非營利組織協力之實務 ............................◆ 255 伍、日本地方政府促進非營利組織協力之困境 ............................◆ 264 陸、結語：日本經驗對我國之啟示 ...............................................◆ 270

【第四篇 PFI 個案檢證】第九章民間參與公共建設的迷思與現實：以日本公立醫院 PFI 為例...................................... ◆ 285 壹、前言 ..........................................................................................◆ 286 貳、民間參與公共建設的相關概念 ...............................................◆ 289

參、日本民間參與公共建設之背景與施行現況 ............................◆ 294 肆、日本公立醫院 PFI 的案例分析 ................................................◆ 298 伍、結語：日本經驗之啟示─民間參與公共建設之限制.........◆ 310

第十章矯正機構 PFI 的課題與啟示：以日本為例 .......... ◆ 321 壹、前言 ..........................................................................................◆ 322 貳、矯正機構 PFI 的基本論點 .......................................................◆ 324 參、日本矯正機構 PFI 的背景、構想與推行概況 ........................◆ 327 肆、日本矯正機構 PFI 的個案介紹與分析 ....................................◆ 335 伍、結語：日本經驗之啟示 ...........................................................◆ 345

 緒論研究緣起與國內研究概況壹、研究緣起：動機與問題貳、民營化的研究概況參、公私協力與 PFI 的研究概況肆、本書章節安排與內容

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 壹、研究緣起：動機與問題自 1979 年英國首相柴契爾上台開始推動民營化政策以來，這股民營化的風潮便席捲全世界，不僅影響日、德、法等先進國家的經濟政策，還擴及到開發中國家，甚或社會主義國家。若整理民營化政策提出的重要理由之一，主要是認為在公營事業的制度設計下，不可能達到公共性和企業性相互兼顧、調和的理想境界所致。根據民營化支持者的論點，要徹底解決公營事業缺乏效率的問題，唯有打破公營事業既有的體制，也就是實施民營化一途，才能達到徹底改革的目的。因此，1980 年代和 1990 年代可說是各國推動民營化的重要時期。在臺灣，公營事業大量成立是在民國 34 年光復以後。當時國民政府接收日本殖民地時代的獨占工業及大陸遷臺的事業，除少部分出售民間外，均集中合併為公營事業。又因我國早期實施威權體制，公營事業象徵國家或執政黨藉以控制經濟資源的工具，公營事業不論規模或重要性皆優於私人企業。以民國 41 年之國內資本形成毛額為例，其中公營事業之比值即高達 42.6%（吳若予，1992: 7），顯示公營事業在我國的經濟發展占有相當重要地位。之後，隨著大環境的變遷和國際間民營化、自由化的盛行，行政院自民國 78 年成立「行政院公營事業民營化推動小組」積極推動民營化政策，先後提出 23 家公營事業完成民營化的時程表，陸續完成中產、中石、中工、中鋼、陽明海運、液供處、榮民氣體廠、省屬三商銀、臺灣企銀、臺產保險、臺灣人壽、臺灣航業、岡山工廠、臺開信託、農民銀行、交通銀行、高雄銀行及臺北銀行等 21 家事業移轉民營，另有楠梓工廠等 14 家事業，及臺灣電影文化事業公司因缺乏民營化條件而結束營業。也因之，公營事業在我國整體經濟所占之比重逐漸下降，其占國內生產毛額比重在民國 84 年已經降到了 10.8% 。而在民國 85 年底舉辦「國家發展會議」後，總統更宣示將民營化列為政府的重要政策之一。自此，民營化的定位才趨於明確，正式成為我國重要的公共政策。然而，若檢視近二十年來我國民營化的成果卻發現，雖然民營化

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曾被列為國家重要公共政策，也有上述二十多家公營事業移轉民營，但重要的基礎公營事業，除了中華電信外，鐵路、郵政、自來水、電力等事業，則依然由政府經營，相關改革時程也未見規劃討論，顯示我國民營化政策的執行早已呈現停滯的狀態。我國民營化政策的推動究竟出現哪些問題？為何先進國家已普遍移轉民營的鐵路事業與郵政事業，在臺灣卻仍由政府來經營，而無法交由民間企業？是因為市場環境尚未成熟，民間業者無力經營？還是政府有其考量，而無意推動？若藉助國外成功的民營化經驗，能否提供我國參考之啟示？另一方面，相較於民營化的推行可能因涉及到組織型態的改變，會直接影響員工的權益與生計，容易受到工會的抵制與反彈，公私協力則因強調「雙贏」而沒有這方面的執行困擾。近年來，臺灣面對資源短缺、民眾需求日增、社會問題複雜化的壓力，政府方面已深刻體認到單靠本身的能力與有限的資源，是無法完全承擔社會經營責任，政府部門的角色必須改變過去完全由政府主導，由政府單向提供服務的作法，公共事務的管理與運作也無法停留在傳統「由上而下」的權威式指揮控制型態，而開始尋求新的因應之道。如能藉助民間充裕的資金與成熟的專業技術，或許可以解決政府部門在公共服務供給或公共建設興建上面臨資源短缺與財政窘境。公私協力即是在此背景下產生的。基本上，公私協力關係的發展已經是一種「必需」而非「選

擇」。公私協力關係的建立，並非否定公部門或私部門所能發揮的功能，而是在積極找尋有效推動公共事務的方式。無論是採用何種方式，與民間企業或非營利組織進行協力，都可視為政府部門為抒解本身財務、資源困境時所採用的手段，藉由公部門與私部門間所建立的資源互動網絡來有效整合雙方的資源，活化社會的經營管理活動，並積極創造產生雙贏的機會。所以，公部門不僅關注內部垂直化之權限調整與分權，更強調外部水平化之資源探求與聯結，亦即透過民間部

吳英明教授也有相同的看法，請參閱其著作（1996: 212）。

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門的協力建構方式來解決本身所面臨之困境。而此種促成民間營利部門與非營利組織共同承擔更多的公共責任，造就更多公共利益的作法，應將成為二十一世紀的政府在處理公共事務時的新思維模式。然而，若檢視我國公私協力的發展環境，發現雖然政府部門對於私部門有制訂獎勵投資條例、獎勵民間參與交通建設等獎勵條例，且目前臺灣社會普遍充滿參與意識，民間參與公共事務的意願也很高，但卻因缺乏資源整合或整體規劃，且推動協力的相關法規與制度也遲遲未能建構完整，以致於公私部門之間始終無法建置出一個完整明確的協力機制與管道，而阻礙國家整體發展。因此，如何透過合理的社會資源管理來滿足民眾的需求？公部門應建立哪些機制，才能促進公私部門互動關係之建立，並建構有利於公私協力參與之環境，以避免因公私部門重疊所造成的「資源錯置」之浪費？而藉由國外經驗，可以提供哪些新制度和作法以成為我國今後在發展公私協力關係時之參考，用以減少協力過程中所可能產生的執行障礙？這些都是作者認為值得深入探討的問題。基於上述的問題意識，本書乃以民營化與公私協力為主要的研究主題，透過相關理論的介紹與個案之實證，深入瞭解民營化與公私協力的成果與課題。惟需說明的是，雖然 PFI 可以視為是公私協力的一環或是手段、方法，然因國內普遍對 PFI 認知不足，而目前政府又將

PFI 視為國內在推動民間參與公共建設時可以考慮的另一種新選項，故將其獨立予以詳細介紹，希望藉此彌補國內參考文獻在此議題方面討論之缺憾。

 貳、民營化的研究概況國內關於民營化的研究不勝枚舉。若從國家圖書館的期刊論文檢 2

前行政院院長陳冲表示，今年度中央政府總預算遭立法院刪減後，已無法達到「適度成長」目標，因此政府將積極推動「民間融資提案制度」（PFI），引進民間投資資金（中國時報，2013 年 1 月 22 日；檢閱日期：2013 年 2 月 20 日）。

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索系統中輸入「民營化」關鍵字，即出現 2,834 筆資料（至 2013 年 6 月），若再加上相關書籍、碩博士論文，可能超過 4,000 筆。如要在此逐一予以介紹，不但工程浩大，且受限於篇幅，恐怕不可能。因而在本節中，作者僅能整理並描繪我國民營化整體研究概貌，同時選取較具代表性之研究來加以介紹分析。

一、1990 年代：民營化研究的全盛期回顧我國民營化的相關研究可以發現，多數的研究都集中在 1990 年代，尤其是以 1990 年代後期最為豐富。推測其原因，除了受到國外民營化推行的成功經驗之影響外，應該與民國 78 年行政院成立「行政院公營事業民營化推動小組」有密切關係，這代表我國也將著手推動民營化政策。故 1990 年代初期的研究多傾向於民營化理論與相關作法的介紹，如詹中原（1993）、黃俊英（1994）等，但也有對民營化政策提出質疑者，擔心民營化是否會淪為賤賣國產的一種方法，如陳師孟等（1992）。 1990 年代後期的民營化研究有從理論介紹回歸到探討國內現況的趨勢，亦即著眼於討論推動國內民營化所需建構的相關法制，如劉孔中（1997）、徐筱菁（1999a, 1999b）、王文宇（1998）、陳愛娥（1998）、陳櫻琴（1998），或是民營化可能產生的衝擊，如江丙坤（1997）、張玉山（1998），以及民營化對國家角色的影響，如李清潭（1998），甚至還出現對民營化政策的批判，如台灣勞工陣線（1999）。另一方面，這時期有部分研究從不同類型的公營事業著手，分析該類型事業的特性以及民營化所可能面臨的問題，如劉崇堅、莊懿妃（1996）、高聲凱（1997, 1998）、陳信宏（1998）等人探討電信事業改革或該事業改革對普及服務的衝擊；又如交通部運輸研究所（1996）、許和均等（1997）、袁建能（1999）等以鐵路事業為對象，探討臺鐵民營化的可能性，以及許介圭（1995）、陳永興（1997）、柯三吉等人（1999）分析郵政事業的可能改革型態等。

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由以上所述得知，無論是民營化理論與作法的介紹，或是各類公營事業民營化可行性之探討，都意味著 1990 年代國內對民營化政策充滿好奇與期待，加上該政策在當時受到政府的重視，以致於引發廣泛的討論，因此相關議題的研究非常活躍與多元。

二、2000 年以後至今：個案的深入探究隨著 2000 年政黨輪替，國內民營化政策的推動腳步似乎有減緩與停滯之趨勢。不同於 1990 年代的民營化研究較著重在理論與制度面的介紹，2000 年以後或許因民營化理論與作法的引進已經告一個段落，雖仍有部分研究對民營化提出質疑、批判與再檢討（張晉芬， 2001；吳學良，2003），但多數研究都轉向個案的深入分析。作者整理分析如下。

（一）國外個案研究國外個案研究通常都是藉由國外案例的深入介紹與分析，以瞭解該國在推動該類型公營事業民營化時所採取的手段方法、成果，以及所面臨之課題。其主要目的不外乎是希望藉由國外成功民營化執行經驗之援引，以作為本國參考之用，或是透過國外的失敗案例來反思今後我國在執行民營化政策時需謹慎面對之處，避免重蹈覆轍；如林淑馨（2001a, 2001b, 2002a, 2002b, 2003a, 2003b, 2004a, 2006, 2008, 2012）、鄭國泰（2007）等。然而檢視這時期的相關研究卻發現，國外個案的探究相當有限，且多以日本為主，英德等西歐國家的民營化個案研究相對缺乏。作者推論可能是因為個案研究需要對該個案有深入瞭解，且必須掌握新的數據與資料，受到公營事業民營化後相關資料取得不易所限，影響這方面研究之進行。

（二）國內個案探討相較於國外個案研究的研究限制，國內公營事業民營化的個案研究則顯得相當多元與豐富，如莊懿妃、劉崇堅（2000）、張志清（2000）、林淑馨（2009）等探討我國郵政事業改革的方向或可行性；

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或是分析中華電信民營化的成果與可能產生之影響，如黃英忠與吳融枚（2001）、林淑馨（2003c, 2004b）；也有探討我國臺鐵或臺汽等交通事業民營化，如林淑馨（2004c, 2007a），甚至還有討論自來水解除管制或電力事業民營化等。綜觀這時期國內個案研究成果得知，隨著我國民營化政策推動的停滯，雖然相關民營化研究與討論還是陸續可見，但卻不若 1990 年代後期般受到重視與廣泛討論，2005 年以後的研究更是明顯減少，顯示我國對該議題的重視程度有減輕的趨勢。

 參、公私協力與 PFI 的研究概況雖然民營化一詞在臺灣有逐漸退燒的情況，但整體而言，政府所面臨的財政困境日益深刻卻是不變的事實。如何減輕政府的財政壓力，同時又能保障公營事業員工的工作權，避免引發工會抵制，「公私協力」乃被視為是重要的選項之一。茲說明國內研究概況如下。

一、公私協力的研究概況

雖然公私協力是目前研究與實務的顯學（陳定銘，2008: 235），且近年來國內公私協力的相關研究也不少，但若摒除民營化，單純以委託外包、BOT、政府與非營利組織互動作為公私協力的觀察對象，則相較於其他研究議題，公私協力的研究無論在質或量上都仍然有相當的發展空間。大抵而言，我國公私協力的相關研究約始於 1990 年代中期，但多數公私協力的探討則集中於 2000 年以後。在此之前，公私協力的相關論述都僅止於理論的概略性初探，鮮少有較深入的探討或實務分析。在本小節中，作者以 2000 年作為公私協力研究的分水嶺，嘗試

陳定銘在其文章中提到，「跨部門合作是目前研究與實務的顯學」（2008: 235），然因跨部門合作，即代表公部門與包含民間企業、非營利組織在內的私部門合作。而為了全書用詞統一之故，作者將「跨部門合作」一詞修改為「公私協力」。

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整理不同時期公私協力較具代表性之論述如下。

（一）2000 年以前公私協力的研究概況如前所述，1990 年代中期我國有關公私協力的研究處於正在萌芽的發展階段。在這段期間內，較完整的公私協力論述應以吳英明（1996）所著之《公私部門協力關係之研究：兼論公私部門聯合開發與都市發展》最具代表性，其內容之論述也較為深入。該書不但整理公私協力之相關理論基礎，以及推動公私協力關係之作法，並藉由德爾菲法對於政府官員和企業負責人進行問卷調查，以深入瞭解在協力關係中公私部門兩造的認知、態度與行為。該研究結果發現，隨著政治、經濟、社會的多元化和政府角色的變遷，公部門勢必從傳統權威分配性角色調整為開放組織，並和私部門攜手合作之角色。另一方面，公部門已認知私部門的參與將有助於提升公部門的形象和行政效率，而私部門也認為公部門應建立革新的公信力，才有助於公私部門協力關係的建立。同時，公私部門皆認為協力關係的建立將有助於縮小兩部門間的公共事務認知差距。所以，該研究最後提出如下之建議：「若要實現公私部門協力關係，不能只停留在理念的階段，需採取適當的互動行為，集合公私部門與大眾之力，共同訂定推動協力關係的相關法規，以確保公私部門協力關係的制度化與合法性地位」（吳英明，1996: 200）。只不過由於我國協力相關法制遲遲未能制訂完備，連帶影響後續研究之進行。另外，也有以探討協力方式為主題之研究，如吳英明（1998）的〈公共管理的三 P 原則─以 BOT 為例〉，或是劉憶如、王文宇和黃玉霖合著的《BOT 三贏策略》，都是該時期少數對於協力的方式，也就是 BOT 有較深度介紹與討論之研究。在吳英明的論文中提到，成功的公共管理需要消弭政府與民眾兩者間的差距，而遂行之方式就須仰賴活化參與、運用民營化及營造協力關係，而這三種公共管理基本行動原則乃是社會整體資源極大化的使用。該文透過我國的高鐵個案來分析公私協力的作法與成效，最後指出，「……重大公共建

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設開放民間投資，前提是須有利可圖，方能吸引民間投資者參與，故『有利可圖』即是鼓勵民間投資參與之基本條件……」（吳英明， 1998: 626）。至於劉憶如等的著作則詳述 BOT 的概念、執行程序、契約精神、風險與財務規劃等，可以說是國內早期少數對於 BOT 一詞有詳細且完整的整理介紹之論述，有助於讀者描繪出 BOT 之概貌。該研究指出，BOT 最重要的精神在於，若真的能好好執行此制度，其實能把內控精神發揮出來。而政府與民間之間風險明確的分配則是 BOT 成功之關鍵（劉憶如等，1998: 41-42）。作者認為，以上兩篇研究不但對於 BOT 概念有清楚之介紹，還指出 BOT 執行成功之條件，除了有助於初期國人對於 BOT 的認知外，並可以作為日後我國政府在推行重大公共建設時之理論參考。如回顧這段期間內我國有關公私協力的研究文獻發現，該階段以「公私協力」為題的研究其實非常有限，但或許受到高鐵興建的影響，從法制面（劉紹樑，1998；辛其亮、楊忠哲，1999a, 1999b）、管理面（廖志德，1997；范鮫、黃馥萍，1998）來探討 BOT 的論文則相對豐富。多數的研究傾向從實務面來探討 BOT 或公私協力運作，且研究者也多以法律學界或實務界人士為主，公共行政領域對此議題的討論與關心明顯較為缺乏。

（二）2000 年以後公私協力的研究進展 2000 年以後，有關公私協力的探討逐漸增多。如根據協力的方式與對象來作為分類的基礎，則 2000 年以後的相關研究可整理歸納如下。 1. 以民間企業作為協力對象之研究如檢閱公私協力的相關文獻可發現，這段時期內以民間企業作為協力對象而採用的協力方式，大約可分為 BOT、公設民營或委託外包三類。以 BOT 而言，多數的研究論述 BOT 的法制化（陳明燦、張蔚宏，2005；鄭錫鍇，2008；沈妍伶，2008），或是探討政府在 BOT 中所扮演的角色（黃國立，2001；包國祥，2003a, 2003b），僅有少

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數研究是以個案為例，來檢視政府推行 BOT 的成效（陳世恩、林清松，2009），或是探討國外 BOT 的法制對我國產生之啟示（林愍茨， 2008；陳愛娥，2009）。雖然這時期 BOT 的研究議題較為多樣，但無論是個案研究或是國外法制的探討，都僅止於實務性的概略論述，缺乏理論基礎與深入分析，對於透過個案或國外經驗可以提供我國的參考面向並未有詳細的說明，因此在提供我國公私協力的制度建立與發展經驗上仍有相當的限制。另外，公設民營的探討多數集中在社會福利領域，如沈明彥（2005）以嘉義家庭扶助中心為例，探討公設民營對非營利組織的影響與因應之道；江亮演、應福國（2005）討論社會福利與公設民營化制度；以及劉華美（2005）從公私協力之行政來討論老人服務民營化之作法等等。至於委託外包的研究則以政府業務委外的理論、作法與經驗為主要的論述重點，如李宗勳、范祥偉（2000, 2001）整理介紹簽約外包的理論與經營策略，或是從「總量管制」探討政府業務委外經營的理論與作法；莫永榮（2004）整理政府服務委託外包的相關理論，進而分析臺灣在推動委外業務的成效與面臨之困境；李宗勳（2004）論述公私協力與委外的效應與價值，並提出委外建議；葉金鉦、隗振瑜（2005）的研究則是探討公立博物館委託經營管理效益等等。僅有少數研究是介紹國外的委外經驗，如李宗勳（2006）從協力夥伴的觀點來探討歐美委外治理模式的機會與挑戰等。綜上所述得知，2000 年以後國內有關公私協力的研究已經跳脫出抽象的概念介紹或理論之整理，逐漸和實務相結合，試圖運用公私協力的觀點來深入觀察和分析相關領域的作法與成效。整體而言，這段時期公私協力的研究雖然較為成熟，所累積的相關文獻也可算是豐富，但有關促進公私協力關係發展的論述以及國外實務經驗的介紹或討論仍較為不足，不但影響我國資源整合管道之建立，也限制了我國公私協力關係之發展與制度的建置。 2. 以非營利或非政府組織作為協力對象之研究九二一地震以後，國內有關政府與非營利組織協力或互動的研究

緒論研究緣起與國內研究概況

議題逐漸受到重視。如檢閱相關文獻發現，目前非營利組織與政府的協力或互動關係之探討，可以約略歸納為協力或互動理論的整理與建構，以及藉由個案來觀察分析兩者間實際的協力運作關係兩大面向。前者如官有垣（2001）藉由探討部門之互動理論，來闡述第三部門與公民社會的建構，江明修、鄭勝分（2002）整理公私協力的相關理論與國際經驗，探討政府與非營利組織協力的關係；陳定銘（2006）簡述政府與第三部門的協力關係，以及孫煒（2007）從新治理的觀點來探討臺灣第三部門與政府互動的政策分析等；後者如李伯諭（2005）以社區大學為例，來探討公私協力與社區治理的理論與實務，或是陳定銘（2008）藉由富邦慈善基金會的「用愛心做朋友方案」、賽珍珠基金會的「多元文化方案」，以及宜蘭社區大學的「公共論壇方案」等三個公益方案，來觀察非營利組織與政府跨部門之合作成效與對社會所產生之影響等。而值得注意的是，此類議題的探討以碩士論文居多，如陳怡平（2000）、嚴秀雯（2001）、盧天助（2002）、馮俊傑（2004）等皆透過不同的個案來觀察與分析政府與非營利組織的協力或互動，用以驗證協力理論所提出的互動面向與作法，並試圖歸納政府與非營利組織的互動模式。然而，在整理與檢視非營利組織與政府協力或互動的相關文獻時卻發現，相較於政府與非營利組織協力或互動理論與模式的探討，國內地方政府與非營利組織協力或互動之研究則相對缺乏，僅有少數幾篇論文是以此為主題而進行較深入的討論：如呂朝賢（2002）以九二一地震為例，來分析地方政府與非營利組織間的關係；以及呂朝賢、郭俊巖（2003）以嘉義地區為例，探討地方政府與社福型非營利組織的關係；另外，官有垣、李宜興（2002）以嘉義新港文教基金會為例，探討地方民間組織與政府在社區營造的夥伴關係；林淑馨（2007b）以橫濱市和箕面市為例，分析日本地方政府與非營利組織的協力關係。作者認為，此種研究現象或許可以解釋為由於我國地方政府與非營利組織的互動關係仍處於摸索階段，導致地方政府對於如何協助非營利組織發展或與非營利組織合作感到陌生，再加上地方政府

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檢證：民營化、公私協力與 PFI

受到財源與專業方面的限制，各級地方政府在推動非營利組織與之協力時並未能建立一套明確的制度或規範，使有意參與協力的非營利組織因不清楚自身的權利義務而卻步，也直接影響該研究議題的發展。

二、PFI 的研究概況檢閱國內相關文獻卻發現，相較於民營化與公私協力領域，PFI 屬於新的研究領域，有關 PFI 的研究或論述非常貧乏，無論是研究報告或論文幾乎都是在 2007 年以後才陸續出現，在這些有限的文獻中多傾向於 PFI 制度之概念性初探（張倩瑜、周慧瑜、王明德，2007；張倩瑜，2008；黃崇哲，2012），或是國外 PFI 經驗的簡介，如英國 PFI 制度（陳東信，2003；詹育蒨、黃崇哲，2007；吳德美，2009；黃明聖，2010；林傑、曾惠斌，2011；陳盈蓉，2012），或日本 PFI 法制（黃明聖，2010；林淑馨，2011；陳果廷，2012；陳盈蓉， 2012），在內容的深度上仍有相當努力的空間。也因在我國 BOT 領域相較於 PFI 領域已累積較豐富的研究，PFI 則鮮少受到廣泛討論與重視，國人對 PFI 一詞感到相當陌生，普遍對 PFI 認識不足，再加上相關法制尚未建立，PFI 至今未能被納入法定促參模式中。

 肆、本書章節安排與內容綜觀以上所述得知，雖然國內有關民營化與公私協力的研究相當豐富，但 PFI 的理論建構與實證研究卻明顯相對缺乏。因此，為彌補參考文獻之不足，以及提供較新的實證個案，本書乃以民營化、公私協力與 PFI 為題，分別從理論與實務來進行介紹與檢證。整體而言，本書共有四篇十章，各章內容分別說明如下。第一篇是「理論與制度設計」，共分為三章：第一章是「民營化與解除管制：概念與理論基礎」。首先釐清民營化事業前身，也就是公用事業的特質與問題點；其次介紹民營化的基本概念與理論基礎；接著探討和民營化有關之管制與解除管制的概念；最後闡述我國民營

緒論研究緣起與國內研究概況

化的實施現況、成果與課題。第二章是「公私協力：概念與理論基礎」。先介紹公私協力的發展背景與基礎概念；其次整理協力關係的類型與互動模式；接著說明公私部門協力關係之策略與成功要件；最後探討我國公私協力的施行現況與困境。第三章是「民間融資提案（PFI）：概念與理論基礎」。本章主要從定義、產生背景、運作方式與特質來釐清 PFI 的基本概念；其次整理 PFI 的基本原理、適用範圍與成立要件，並比較 PFI 與 BOT 之差異；接著，從 PFI 法和事業類型來瞭解日本型 PFI 的制度設計內容；最後，以新修正的 PFI 法為主來探討其修正背景、內容與預期成效。第二篇是「民營化個案檢證」，共有三章：在第四章中，首先整理臺鐵的經營現況；其次回顧臺鐵改革的歷程及其成效；再者探討我國鐵路改革的相關課題；最後作者嘗試提出建議，以作為日後我國推行鐵路改革時的參考。第五章是「郵遞事業民營化與自由化：以中華郵政為例」。在本章中首先簡述郵政事業的特性，定義郵遞普及服務的內涵，並歸納瑞典、英國與德國等三國在推動郵遞事業自由化時所採用的郵遞普及服務維持方法；其次描繪出我國郵遞事業的經營概況、改革特徵，以及民間郵遞業者的發展情形；接著作者擬透過實際的訪談，從理論與實務的對話來分析我國郵遞市場自由化的可行性與郵遞普及服務的建構原則；最後嘗試對我國未來郵遞事業改革方向提出具體建議，以作為日後相關單位施政之參考。第六章是「民營化與組織變革：以日本國鐵為例」。本章首先整理民營化與組織變革的相關概念並討論兩者之間的關係；其次，以日本國鐵為例，分別從組織結構、組織文化和管理方式三個面向來觀察國鐵民營化後所進行的組織變革，比較分析民營化前後公（民）營組織的差異，以及民營化與組織變革間之關連與所產生之影響；最後，探討日本國鐵改革經驗所能帶給我國之參考與借鏡之處。第三篇是「公私協力個案檢證」，共分兩章來介紹：第七章是

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「非營利組織與政府協力之困境：以我國社福型非營利組織為例」。本章首先簡述社福型非營利組織的發展並觀察其所扮演之角色功能；其次從理論與實務來瞭解社福型非營利組織與政府部門在福利服務輸送上之互動關係，分析社福型非營利組織與政府在福利服務輸送上角色之轉變；最後針對社福型非營利組織在服務輸送上之發展困境進行討論。第八章是「地方政府促進非營利組織協力之理想與現實：以日本為例」。本章首先由「新公共」與協力概念出發，從法規與制度兩大面向來觀察；其次分析該國地方政府在促進非營利組織與之協力時所欲建構之環境，探討其成效與課題；最後反思日本經驗得以作為日後我國在推動相關制度時的參考與借鏡之處。第四篇是「PFI 個案檢證」，由於 PFI 在我國仍處於剛起步的階段，故以日本經驗為例，分兩章介紹該國公立醫院和矯正機構 PFI 的作法。詳細內容如下。第九章是「民間參與公共建設的迷思與現實：以日本公立醫院 PFI 為例」。本章首先藉由文獻檢閱來整理有關支持民營化或公私協力的相關論述，瞭解政府導入民間參與公共建設的原因及做法，以及執行目標與影響；其次透過日本公立醫院 PFI 個案來檢證其在理論與實務上所產生之差異，探討造成衝突與迷思的原因；最後並以此為例，闡述可以作為日後我國政府在推動相關政策時的參考與借鏡之處。第十章是「矯正機構 PFI 的課題與啟示：以日本為例」。首先釐清民營化的概念與範疇，整理 PFI 與日本型 PFI 的概念和導入目的、日本 PFI 的事業類型，進而整理矯正機構民營化的基本論點；其次，闡述日本矯正機構 PFI 的改革背景、導入經過、構想與執行概況；接著以日本美祢和島根朝日兩所矯正機構為例，來介紹其 PFI 的背景和經營現況、意義與課題；最後，作者整理我國矯正機構的經營現況與課題，並藉由日本經驗來反思值得我國矯正機構未來發展參考與借鏡之處。