中華民國憲法概論

程長志 閔宇經

謝易達 ‧ 莊旻達 ‧ 編 著

中華民國憲法概論 國家發展研究學會 主編 程長志‧謝易達‧閔宇經‧莊旻達 編著

推薦序

推薦序

由國家發展研究學會所主編的《中華民國憲法概論》，係由程 長志、謝易達和閔宇經、莊旻達幾位優秀學者所編。坊間有關中華 民國憲法的專著，其實不少，但本書言簡意賅，特別適合高職生及 專科一、二年級生閱讀。 總體來說，本書具有以下幾個優點或特色：一、本書的篇幅簡 要，卻能掌握住憲法的基本內容，即權利保障和政府體制各占一 半，相當恰當；二、行文很能抓住重點，例如對受益權的解釋，即 相當精簡而完整；三、在正式課程之外，還能適度插入實證事例（憲 法教室），可以吸引學生興趣，並收增廣見聞之效；四、敘述客觀 公正，例如論及言論自由的保障與限制，提出雙軌論，即是兼採種 說之例；五、內容最新，例如行政院組織改造，已縮併至 14 部 2 會 3 獨立機關，完全符合現況。 基於上述多項優點或特色，本人願將此書推薦給需要學習中華 民國憲法的年輕學子。

元智大學人文社會學院院長

洪泉湖

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中華民國 02 憲法概論

推薦序

憲法為「國家之構成法，人民權利之保障書」，相信這句話許 多人都琅琅上口。但是如果進一步問：為什麼憲法是國家根本大 法？憲法在整個國家法律體系中的地位如何？誰來解釋憲法？國 家機關如何運作？人民在憲法中享有哪些基本權利？我們要如何 在民主法治原則下，具體落實憲法基本權利及發揮國家的效能？這 些提問的回答，不但與憲法知識相關，更關係著公民在法治社會中 的基本素養程度。 一般而言，我們所稱的「法治社會」比較強調公民守法的義務， 著重在秩序與法律的安定性，而公民服從法律被當成一種政治道 德，違法者處罰，無罪者釋放，人們並期許司法制度能夠遵循正當 法律程序，而一個公平且持續的司法程序與法律規則的存在，便能 發揮法律主治的精神。然而，我們從更上層的思維言，法律、法治 與司法制度均應該是在「合憲性民主」的機制下運作的。簡言之， 我們不能忽略立憲民主的原則，因為唯有透過對憲法正義的認知， 才能夠警覺「對法律忠誠」與「統治者依照法律統治的社會」之差 異。因此，透過憲法教育的教導與規誨（teaching and preaching）的 作用，會使法治社會更為穩定發展。雖然，以台灣社會現況言，媒 體（尤其是政論性節目）對憲法認知往往有著程度不一的影響，最 壞的情況是媒體誇張的虛擬力，它強迫我們接受一項可能從未發生 的敘事或似是而非的論述。憲法因為政治運作的期待落差，而賠上 她的尊嚴，讓許多人漠視憲法，甚至嘲弄憲法的實效性。我們應該

推薦序

對此有所認知，亦即在立憲民主的原則下，我們要的是憲法語言而 不是政治語言，我們不應該使憲法淪為政治意識型態的婢女，我們 應該自覺任何使憲法附屬於特定政治目的者，都是民主法治、多元 社會的悖論。 這次有幸能夠拜讀閔宇經教授與幾位老師的大作，渠等深入淺 出描繪出憲法原貌，主要區分為四篇，分別是憲法總論、權利義務、 政府體制及基本國策，同時配合各章內容，以憲法教室體現憲法的 生活性，藉以培養學生的憲法知識與公民法治素養，實著用心。誠 如閔宇經教授在作者序中所指：「在教學上，我們更『強調憲法意 識的教育』 ，亦即在於多元中立的『歷史』面貌上和務實客觀的『兩 岸關係』及『國際關係』架構上，回到憲政基本法理……」筆者亦 肯定作者所強調的憲法意識，就像彌勒在《論自由與代議政治》一 書中曾說：「所有對於憲法的信賴，都是基於一種保證，就是權力 的受託者並不是不會誤用它，不想誤用它，而是不能誤用它」。申 言之，憲法意識正是讓那些權力受託者不能誤用它，讓那些濫用憲 法，意圖成為恣意的權力者，知道公民不是隨時可以壓迫與欺騙 的。 本書作者群，將憲法知識內化為憲法意識，期使學生能夠親近 憲法，使憲法成為法治生活中「法生生的法律」（living law），本書 體現的這層意義，為余所欣見，且更樂意推薦該書給有心學習憲法 的學生及社會大眾。

萬能科技大學副校長

徐振雄

03

中華民國 04 憲法概論

作者序

民約‧民有‧民治‧民享 眾人所耳熟能詳的「民有（of the people） 、民治（by the people） 、 民享（for the people）」 ，源出於 1863 年美國林肯總統在蓋茲堡的演 說 詞，成為實質民主的奉行圭臬。但細究其內在邏輯，可能還未 十分完整，因為對全球目前大多數是立憲主義的國家而言，或許還 要加上「民約」才能算是完整。 「憲法」是人民權利的保障書，也是最具體的「民約」呈現， 也應該是一個國家「民意」的最大公約數，不管從「霸權規訓」或 是凝聚「共和體想像」的角度，世界各國莫不在公民教育領域中強 化「憲法意識的教育」。 強化「憲法意識的教育」，並不等於強調忠君愛國思想，更何 況國家非先驗性的存在，而是回到憲政基本法理，從人性尊嚴、民 主、自由、平等、正義等重新檢視個人與國家的權利義務關係，和 政府統治制度的設計和運作邏輯。只是「我們的」這部憲法，原罪 太深，先天不良再加上後天失調，一講起「憲法」兩字，馬上浮現 出來的就是國仇家恨、歷史糾葛、統獨情結、藍綠對抗、中國台 灣……，不管你喜不喜歡、高不高興、介不介意，事實是「我們」 好像還是在這部憲法運作下過生活哩！ 在經歷過廢除國父思想必修的「規訓霸權」年代後，另一種意 識型態的轉型正義與大清洗，連帶地也造成「憲法課程」在大專校 院中大量退場，改以「公民社會」來取代「憲法課程」 。事實上， 「公 民社會」比較偏向「社會科學概論」，在知識系統往上延伸、銜接

推薦序

與積累的過程中，看到的是大專校院普遍缺乏基礎法政學科，技職 體系學校尤其嚴重，基礎法政學分付之闕無，卻直接開設一大推專 業法規課程，在高中職時期的學習時數就比一般高中生少而且內容 較淺，到了大學時期簡直淪為二等公民。 受到學術背景的影響，常見的憲法教科書撰寫典範通常是「法 律 的」和「政治的」。但在教學的過程中，憲法也應該是「政治哲 學的」、「歷史的」，甚至是「兩岸關係的」、「國際政治的」，但是理 想與現實之間永遠有差距和必須妥協。 本書在撰寫的典範上，仍然兼治「法律的」和「政治的」面向； 在教學上，我們更強調「憲法意識的教育」，意即在於多元中立的 「歷史」面貌上，和務實客觀的「兩岸關係」及「國際政治」架構 上，回到憲政基本法理，從人性尊嚴、民主、自由、平等、正義等 普同價值，重新讓學生檢視現存的個人與國家間的權利義務關係， 和政府統治制度的設計和運作邏輯。談論「民有、民治、民享」之 前，先看「民意、民想、民約」。 最後感謝洪泉湖、徐振雄兩位教授審定和撰文推薦，巨流圖書 公司長期支持編印經銷，倉促之間難免疏漏，當然所有文責由作者 自負。

閔宇經

代表作者群 謹識於中壢

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目次

目次

推薦序

洪泉湖教授__01

推薦序

徐振雄教授__02

作者序

民約‧民有‧民治‧民享__04

第一篇 憲法總論 第 1 章 憲法教室

第 2 章 憲法教室

第二篇 權利義務 第 3 章 憲法教室

第 4 章 憲法教室

第 5 章 憲法教室

第 6 章 憲法教室

第 7 章 憲法教室

1

憲法的基本概念__3 國父尊稱之由來__8

憲法的前言與總綱__9 快要失去國土的國家：吉里巴斯__12 13

基本權利__15 國家賠償法概說__18

平等權__19 坐著就改變了世界：蘿莎．派克斯__22

自由權__23 言論自由的雙階、雙軌理論__30

受益權__31 死刑存廢爭議__36

參政權__39 美國女權天使：愛莉絲．保羅__42

07

中華民國 08 憲法概論

第 8 章 憲法教室

第三篇 政府體制 第 9 章 憲法教室

第 10 章 憲法教室

第 11 章 憲法教室

第 12 章 憲法教室

第 13 章 憲法教室

第四篇 基本國策 第 14 章 憲法教室

參考書目 附錄

其他權利與義務__43 同性婚姻__46 49

權力分立、國民大會__51 民主的兩種模型：多數與共識__54

總統、行政院__57 美國總統選舉方式__65

立法院、司法院__67 正義女神__75

考試院、監察院__77 我國監察制度之由來__83

中央與地方關係__85 府際關係合作實例__88 91

基本國策__93 什麼是「基本法」？__105

107

1.中華民國憲法（本文）__111 2.中華民國憲法（第七次）增修條文__145 3.中央法規標準法__153 4.國家賠償法__159

第一篇

憲法總論

第

1

章

憲法的基本概念 憲法教室

第

2

章

國父尊稱之由來

憲法的前言與總綱 憲法教室

快要失去國土的國家：吉里巴斯

第 1 章 憲法的基本概念

第

1

章

憲法的基本概念

一 憲法的意義與功能 「人文精神」的具體呈現，即在於「人性尊嚴」的落實和保障，這 就是憲法最重要的核心價值和存在的意義。我國憲法前言中「鞏固國 權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利」，不僅是憲法本身的功 能，也是國家存在的目的和政府施政的總體目標。

二 憲政主義及其內涵 世界各國所追求「憲政主義」思維的憲法，意即政府的統治行為， 例如政府組織的權限；以及人民的權利保障，例如人民權利的種類和干 涉剝奪等，都必須透過「成文法」的方式來規範。而憲政主義的基本精 神和內涵即是：1.限制政府權力；2.保障人民權利；3.法律統治；4.正當 法律程序。

三 憲法的特徵與分類 憲法是一國法規範中位階與效力最高者（最高性），係為國家根本 大法（根本性） ，不適合常常修改（固定性） ，但是憲法仍需與時俱進（時 代性、可行性），要包容社會多元聲音（包容性），因此折衷妥協社會各 種力量適當修正仍有必要（妥協性）。

3

中華民國 4 憲法概論

從憲法的形式可區分：凡國家基本組織事項是以獨立法典形式制定 的「成本憲法」 ，例如美國憲法或中華民國憲法；若無獨立法典而散見於 法律、習慣或判例者則稱「不成文憲法」 ，例如英國。從憲法制定的主體 可以區為：君主制定的「欽定憲法」、君主與人民協議制定的「協定憲 法」、人民直接或間接制定的「民定憲法」。從修憲的難易程度可區分： 修改機關或程序不同於普通法律的「剛性憲法」 、修改機關或程序俱同於 普通法律的「柔性憲法」。

四 我國憲法主要架構 我國憲法「本文」共計 175 條，分十四個章節，第七次增修條文 12 條。除第一章（總綱）、第十三章（基本國策）、第十四章（憲法實行及 修改）外；第二章確保人民之權利義務，從第三章到第九章確立中央機 關組織及權限，第十章中央與地方之關係與權限，第十一章地方制度， 第十二章說明地方制度中常行使的四種民權，整部憲法架構與憲政主義 精神及內涵充分符合。

第 1 章 憲法的基本概念

圖 1-1

憲法本文和第七次增修條文關聯表

總綱 §11 兩岸人民關係 人民之權利與義務 國民大會 §2 總統

行政

§3 行政

立法

§4、§8 立法

司法

§5 司法

考試

§6 考試

監察

§7 監察

中央與地方權限 地方制度

§9 省縣地方制度

選舉、罷免、創制、複決 基本國策 憲法之施行與修改

§10 基本國策 §1 憲法修正、領土變更 §12 憲政修改

增修條文

憲法本文

總統

5

中華民國 6 憲法概論

五 憲法與法律位階（憲法 171 條和 172 條） 所有的法規範可以依照一定的法理形成金字塔形的法律位階，可分 為：「基本規範」的「憲法」、「一般規範」的「法律」、個別規範的「命 令」。法律位階意義在於： 1.制定和修改機關不同：憲法為國民大會（修憲後為立法院及立法 委員），法律為立法院，命令為行政機關。 2.規定內容不同：憲法為國家根本大法，僅就原則性、概括性事項 規定，法律則就個別性事項規定，為了適用法律，命令則規定了 更為細節的執行方式。但依憲政主義精神，有關國家的組織和人 民權利義務只能以法律，不能只以命令形式規定。 3.效力方面不同：下位規範不得違反上位規範。例如，憲法 171 條 規定，法律不得牴觸憲法，否則法律無效；憲法 171 規定，命令 與憲法或法律牴觸者無效。擴而言之，地方的自治條例、自治規 則牴觸憲法及中央的法律時，無效。（地制法第 30 條） 4.名稱方面不同：「法律」得定名為「法、律、條例、通則」四種； 例如，規範行車安全的〈道路交通管理處罰條例〉。「命令」依其 性質可稱「規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則」七種， 實務上以「細則」較為常見。

六 憲法的修正與解釋 1.修正的立法例 憲法的修改方式，通常分為三種：(1)直接刪除某些條文；(2)原文不 變，但增訂特定憲法條文；(3)針對既有憲法條文僅修改部分文字。我國 採取第二種方式，其優點在於可了解憲法制定背景，及歷次修憲原委， 最能彰顯憲法隨時變遷的現代性。

第 1 章 憲法的基本概念

2.憲法的修正界限 (1)無界限說：憲法中所有條文效力相同，無位階高下之分，均可修 改。 (2)有界限說：將憲法分成不可修改的「憲章」 ，以及可以修改的「憲 律」。

釋字 499 號（89.03.24） ……憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任 修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改之條 文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主 共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有 關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本 原則之所在。…… 依釋字 499 號解釋文推論，似肯認「修憲有界限說」。惟學者認為， 包含動員戡亂時期臨時條款，以及歷次增修憲法，實已破壞「修憲有界 限說」。 3.憲法的解釋 憲法之「有權解釋」機關，依憲法 173 條和司法院組織法規定，由 司法院大法官會議為之，其可能情形有：(1)憲法本身疑義（憲法 173 條） ； (2)統一解釋法律命令（憲法 78 條） ；(3)法律是否牴觸憲法（憲法 171 條 之 2）。 憲法的解釋方式有：歷史解釋（依制定沿革探究其義）、文義解釋 （依法條文字意義）、論理解釋（依整體邏輯推理其義）、體系解釋（依 法條在整體法治序的關聯性）、合憲性解釋（選擇其中避免違憲的解

7

中華民國 8 憲法概論

釋）、合諧性解釋（符合憲法基本原理原則者）、憲法取向解釋（有多種 合憲解釋，選擇與基本精神最契合者）。

憲法教室 國父尊稱之由來 孫中山先生不幸於民國 14 年 3 月 12 日因病與世長辭。當時北京中 央公園社稷壇舉行公祭時，豫軍總司令樊鍾秀特致送巨型素花橫額（闊 丈餘，高四、五尺） ，當中大書「國父」二字，他的唁電輓幛，均稱「國 父」，這是中山先生在公開場合被尊稱為「國父」之始；而當時台灣同 胞儘管在日本的統治下，但亦非常感念中山先生，紛紛舉行追悼會，台 灣《民報》亦尊稱

中山先生為「國民之父」！

民國 29 年 4 月 1 日，國民政府鑒於孫中山先生對中華民國有無可 取代的貢獻，特別表彰其「倡導國民革命，手創中華民國，更新政體， 永奠邦基，謀世界之大同，求國際之平等，光被四表，功高萬世」之偉 大事蹟，決議給予「國父」之尊稱，並由國民政府主席林森通令全國， 正式宣佈孫中山先生為中華民國國父！

資料來源：摘自孫中山學術研究資訊網 http://sun.yatsen.gov.tw/content.php?cid=S01_02_01。

第 2 章 憲法的前言與總綱

第

2

章

憲法的前言與總綱

一 憲法前言 憲法前置立憲精神做為序言，首見於 1787 年美國聯邦憲法，後為 世界各國所仿效。我國憲法前言：「中華民國國民大會受全體國民之付 託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠 定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢咸遵。」彰 顯以下各點： 1.制憲機關：國民大會，為制定法律之外的特設機構，故一般認為 我國憲法為「剛性憲法」，惟經過七次增修之後，或有不同看法。 2.制憲權源：全體國民，因此我國憲法為「民定憲法」。 3.制憲依據：依據孫中山先生之遺教，一般認為至少包括權能區分、 五權憲法、均權制度等等，或者謂孫中山先生三民主義全部之思 想遺教（憲法第 1 條）。 4.制憲目的：為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福 利。此四點不僅為制憲目的，亦應視為國家存立之目的。 惟憲法前言兼具「純粹事實陳述」和「方針條款」效力。雖不具規 範效力，但可做為解釋，適用憲法之依據；立法、行政以及所有國家機 關也應參酌憲法前言之價值。

9

中華民國 10 憲法概論

第七次增修條文前言 為因應國家統一前之需要，依照憲法第二十七條第一項第三款及第 一百七十四條第一款之規定，增修本憲法條文如左：

二 憲法的核心原則 一般認為我國憲法的基本核心原則包括：共和國原則、民主國原 則、法治國原則、權力分立原則、基本權保障原則，以及社會國原則。 其中在總綱部分為：共和國原則、民主國原則；其他原則散見於憲法其 他章節。 1.共和國原則（憲法第 1 條） ： 「中華民國基於三民主義，為民有民治 民享之民主共和國。」民有（of the people） 、民治（by the people） 、 民享（for the people） ，源出於 1863 年美國林肯總統蓋茲堡演說詞。 憲法第 1 條表明我國為共和國之「國體」 ，採取民主統治之「政體」 。 表 2-1

國體與政體

國體

政體

意義

國家的形式

政府的形式

分類依據

國家元首產生方式

政府統治權行使方式

類別

性質

君主國

共和國

民主政體

國家元首世襲 國家元首由人 統治權的行使 ，無任期制度 民選舉產生， 以民意為依歸 有任期制度 ，受法律約束 ，倘有違背必 須負責

獨裁政體 統治權的行使 不以民意為依 歸，不受法律 約束，倘有違 背亦不負責

第 2 章 憲法的前言與總綱

2.國民主權原則（憲法第 2 條）：「主權」對外代表獨立性，除國際 法之限制外，不受其他國家干涉；對內具有「最高性」 ，可支配國 內一切權力。在主權的歸屬理論上，有君主主權、國家主權、議 會主權，我國則規定主權屬於全體國民，是為「國民主權」。

三 國家成立要素：人民、領土、主權、政府 依政治學通說認為國家的組成要素為「人民、領土、主權、政 府」。「主權、政府」兩項已如上述，「人民、領土」則分述如下： 1.人民：憲法第 3 條： 「具有中華民國國籍者為中華民國國民。」關 於「國籍」的立法例，向來有所謂的「屬人主義（血統主義）」或 者「屬地主義（出生地主義）」，我國則採「折衷主義（合併主 義）」，亦即以屬人主義為主，屬地主義為輔。 2.領土：憲法第 4 條： 「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民 大會之決議，不得變更之。」廣義領土包括「固定領土」之領陸、 領海、領空，與國外使館；以及「浮動領土」 ，為具有中華民國籍 之船舶與航空器。 在「領土」方面的立法例，通常可採取「列舉式」，將國土重要區 域逐一列舉，例如法國採之；由於憲法制定時，我國仍有國土未定之情 事，則採取「概括式」 。至於「固有疆域」究竟為何？大法官會議已於釋 字 328 號解釋文中說明此乃「重大政治問題」，不予解釋。 釋字 328 號（82.11.26） 中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」 之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史 上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應 由行使司法權之釋憲機關予以解釋。

11

中華民國 12 憲法概論

四 國旗 憲法第 6 條規定：「中華民國國旗定為紅地，左上角青天白日。」 意即修改「國旗」仍需按照憲法的修改程序為之，然我國憲法總綱中並 未規定「國都」、「國歌」、「國花」、「國父」、「官方語言」等事，依一般 民主法治國家程序而論，可依行政命令為之，或者如憲法第 63 條：「立 法院有議決……其他國家重要事項之權。」由立法院來議決。

憲法教室 快要失去國土的國家：吉里巴斯 人民、領土、主權、政府為國家的成立要素，缺一不可。但是我國 在太平洋上的邦交國--吉里巴斯，成為一個快要失去國土的國家。 太平洋島國吉里巴斯，位於赤道上，由 32 個環礁及 1 個 珊瑚島組 成，陸地面積約 811 平方公里，人口約 11 萬 3 千人，由於一部分環礁已 消失在海平面下，其他環礁也只比海平面高出 1 公尺多，未來該國人民 可能成為全球氣候暖化的第一批「氣候難民」。 目前吉里巴斯正與 2 千公里外的斐濟軍政府洽商，預備買下斐濟第 二大島瓦努阿萊武島的 20 平方公里土地，供全國 11 萬 3000 人定居。

資料來源：改寫自《聯合報》，怕滅頂 2012.03.09。

吉里巴斯全國想搬到斐濟，