Documento de Extensión N° 2

Documento de extensión CUCF "LAS

CLAVES

DEL

GARANTÍAS

PROYECTO DE

LA

DE

NIÑEZ"

Vol. 2 / Abril 2021

LAS CLAVES DEL PROYECTO DE GARANTÍAS DE LA NIÑEZ Documento de Extensión CUCF N° 2 - Abril 2021

Pontificia Universidad Católica de Chile Centro UC de la Familia centroucfamilia@uc.cl LAS CLAVES DEL PROYECTO DE GARANTÍAS DE LA NIÑEZ Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Coordinación General y Edición de Contenidos: Alejandra Retamal.

Investigación: Fernanda Bustamante.

Coordinación autores: Adela Gómez.

Diseño y diagramación: Alejandra Retamal.

Nicole Elizondo.

Santiago, Abril 2021 ISBN pendiente

LAS CLAVES DEL PROYECTO DE GARANTÍAS DE LA NIÑEZ Documento de Extensión CUCF N° 2 - Abril 2021

LAS CLAVES DEL PROYECTO DE GARANTÍAS DE LA NIÑEZ Documento de Extensión CUCF N° 2 - Abril 2021

INTRODUCCIÓN

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ECIDNÍ

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Equipo Editorial CUCF

OFICINA LOCAL DE LA NIÑEZ (OLN): INTERVENCIÓN TERRITORIAL PARA LA PROMOCIÓN, PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN EFECTIVA DE NNA. Carol Bown Sepúlveda, Blanquita Honorato Lira y Mauricio Carreño Aguirre

SISTEMA DE PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL: CONDICIONES PARA UN SISTEMA DE PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL. Carolina Muñoz Guzmán

CLAVES DE LAS ACCIONES PREVENTIVAS DE VULNERACIÓN DE DERECHOS: UN NECESARIO APORTE DE UNA NUEVA LEY Patricia Muñoz García

LA U R G E NCIA DE G ENERAR UNA EFICIE N T E P O L I T I C A P Ú B L I C A PREV E N T IVA DE LA VULNERACIÓN DE D E R E C H O S : A S P E C T O S A MEJO R A R DEL PROY ECTO DE LEY DE GA R A N T I A S D E L A N I Ñ E Z .

Carmen Domínguez Hidalgo

REFLEXIÓN COMPARADA DEL SISTEMA DE GARANTIAS: INSTITUCIONALIDAD, NORMATIVIDAD Y BIENESTAR FAMILIAR. Ilva Hoyos Castañeda

INTRODUCCIÓN

A más de 30 años de la aprobación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, en nuestro país aún no hay conformidad legislativa con los proyectos presentados en post de aprobar un marco general de protección de derechos de la niñez. Lo anterior, es pese a que desde el año 2002 ha sido una recomendación reiterada por parte del Comité de los Derechos del Niño en sus informes sobre la situación de Chile en esta materia.

Nuestro país, es el único en la región que no cuenta con un régimen legal de protección de estas características. Si bien esa posición era compartida con Panamá, el país caribeño aprobó durante octubre del año 2020 la “Ley Protección Integral a la Primera Infancia y al Desarrollo Infantil Temprano”, sumando esta regulación a su política de atención integral a la infancia, en todos los niveles.

Es en este contexto que se inserta el actual proyecto de ley (boletín 10.315-18), que crea el “Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez”, el cual tiene como objetivo principal “dotar al país de un sistema coordinado de dispositivos legales, institucionales, políticos y sociales, orientados a asegurar la efectividad de los derechos de los niños y a velar por su pleno desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social, considerando su identidad cultural y su pertenencia a pueblos indígenas”.

Pero además, el proyecto busca que las relaciones entre los niños, la familia, la sociedad y el Estado, se estructuren a partir del reconocimiento de derechos y deberes recíprocos, con profundo respeto de la relación del niño con sus padres o responsables legales. Se quiere reforzar, además, el papel de las políticas sociales otorgadas a los niños y de protección social dirigidas a ellos, limitando la intervención del Estado a una última instancia y en subsidio de los esfuerzos de la familia para asegurar el ejercicio de los derechos del niño y reconociéndolos como sujetos participantes activos de la comunidad.

La población de niños, niñas y adolescentes entre 0 y 17 años llega a la cifra de 4.259.155, los cuales representan el 24,2% del total país (CENSO, 2017). Estos, viven el 43,5% de los hogares (CASEN, 2017). En este contexto, es importante destacar que la aprobación de una Ley de Garantías de la Niñez, tendría efectos que van más allá de establecer una batería de derechos a este grupo poblacional, sino que conminaría a todas las personas que son llamadas a proteger dichos derechos (desde la las áreas de educación, salud, justicia, vivienda, economía, etc.), a los padres y especialmente a la familia.

A partir de lo anterior, es que el Centro UC de la Familia convocó a los principales actores en

Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 (abogada de la Universidad Católica de Temuco; Magíster en Docencia Universitaria

esta área, para reflexionar sobre los principales puntos propuestos por el actual proyecto legislativo que busca aprobar la Ley de Garantías de la Niñez.

de la Universidad del Desarrollo, y Defensora de los Derechos de la Niñez de Chile) y la profesora Carmen Domínguez (Abogada de la Universidad de Concepción, Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, España; Profesora Titular de la Facultad de Derecho UC y Directora del Centro UC de la Familia).

El viernes 24 de Julio de 2021, se llevó a cabo el Seminario “Las Claves del Proyecto de Ley de Garantías de la Niñez y Adolescencia: Una Reflexión necesaria”.

El primer panel, llamado “Reconversión de Oficinas de Protección de Derechos a Oficinas Locales de Infancia: No sólo una cuestión de nombre”, tenía por objeto principal reflexionar el cómo la implementación de la Ley de Garantías, influiría en el proceso que actualmente se está llevando a cabo para mejorar la institucionalidad de infancia a nivel local.

Participaron en el: la profesora Carolina Muñoz (Trabajadora Social, PhD in Social Policy, Universidad de Birmingham, UK; Profesora y Directora de la Escuela de Trabajo Social UC, miembro del Comité Ejecutivo del Centro UC de la Familia) y la abogada Carol Bown (Abogada UC, Máster en Derecho de la Universidad de Georgetown, USA; Subsecretaria de la Niñez).

El último panel, fue liderado por la abogada Ilva Hoyos (Abogada, Doctora en Derecho por la Universidad de Navarra, España; ExProcuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia de Colombia), quien en una Charla Magistral se refirió a “Padres e Hijos, un justo equilibrio de Derechos y Potestades”, la cual fue comentada por las profesoras Carmen Domínguez y Carolina Salinas, esta última, Abogada UC, Máster en Ciencias del Matrimonio y la Familia, Pontificio Instituto Juan Pablo II, España; profesora de la Facultad de Derecho UC, y miembros del Comité Ejecutivo del Centro UC de la Familia.

Son las reflexiones de dicho encuentro las que están plasmadas en este nuevo número de la edición “Documento de Extensión”.

El siguiente panel, “Las Claves de las acciones Preventivas de Vulneración de Derechos: Un necesario aporte de una nueva ley”, tenía por objeto referirse al marco proteccional propuesto por el Proyecto de Ley, analizando sus debilidades y fortalezas. Lo anterior, estuvo a cargo de la abogada Patricia Muñoz

CENTRO UC DE LA FAMILIA

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OFICINA LOCAL DE LA NIÑEZ (OLN): INTERVENCIÓN TERRITORIAL PARA LA PROMOCIÓN, PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN EFECTIVA DE NNA. Carol Bown Sepúlveda1, Blanquita Honorato Lira2, Mauricio Carreño Aguirre3.

I. CONTEXTO. El Programa de Gobierno 2018-2022 del Presidente Piñera considera como una prioridad “los niños y niñas y su derecho a vivir en familia”. Junto a ello, ubica a las familias en el centro de la política social, dado el papel fundamental que desempeña en la crianza, formación, bienestar y protección de los niños y niñas, comprometiendo acompañarlas durante todo el ciclo de vida de sus integrantes. Al respecto, se mencionan una serie de acciones cuyo propósito es que "ningún niño(a) carezca de una base de derechos, recursos y posibilidades para desplegar sus talentos".

El año 2018 se hizo entrega a la ciudadanía de las propuestas acordadas por la Mesa de Trabajo convocada por el presidente Sebastián Piñera, respecto al Acuerdo Nacional por la Infancia. En dicho documento se mencionan 94 propuestas, las que se abordan en cuatro ejes de acción: •

Participación de los niños y niñas, sus familias, sociedad civil y actores de la red intersectorial.

•

Protección universal y promoción del bienestar y óptimo desarrollo de los niños y niñas.

•

Prevención del riesgo de vulneración de niños y niñas.

•

Protección y restitución de derechos a niños y niñas que han sido vulnerados.

Estos compromisos, en continuidad a lo ya realizado en materia legislativa y en particular con la elaboración de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2015-2025 y su Plan de Acción 2018-2025, se insertan en un marco de obligaciones contraídas por Chile a propósito de la ratificación de la Convención de Derechos del Niño en 1990. A ello se suma la suscripción en 2015 de la Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible, cuyos temas centrales son la erradicación de la pobreza y desigualdades.

Esta Agenda, si bien es transversal a todos los grupos de población, establece un conjunto de objetivos y metas dirigidas especialmente a los niños y niñas, bajo la promesa que "nadie se quede atrás".

1 Abogada Pontificia Universidad Católica de Chile, Magíster en Políticas Públicas Universidad de Desarrollo, Máster en Derecho (LL.M) Universidad de Georgetown, USA. 2 Psicóloga Pontificia Universidad Católica de Chile, Magíster en Administración Pública Universidad de Nueva York (NYU), USA. 3 Psicólogo Universidad Diego Portales.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Por otra parte, la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2015-2025 y su Plan de Acción 2018-2025 establecen como visión que "en Chile al 2025, los niños y niñas cuentan con las condiciones que garanticen el ejercicio de sus derechos de acuerdo a su curso de vida, sin distinción de origen social, género, pertenencia a pueblos indígenas, diversos en su sexualidad, en situación migratoria, en situación de discapacidad o cualquier otro factor de potenciales inequidades”.

Dentro de este contexto, el programa de gobierno en temas de niñez plantea “establecer un sistema de alerta temprana para detectar, anticipar y apoyar las vulnerabilidades de la infancia”. Para cumplir con este mandato, se está trabajando en la creación de un Sistema Alerta de Niñez, que permita identificar a niños y niñas con alto riesgo de vulneración, además de generar una oferta programática que atienda ese riesgo, lo que formará parte del Sistema de Protección Integral de la Niñez.

Los principales lineamientos que define el programa de gobierno al respecto son: 1. Contar con información en línea entre los distintos Ministerios y Servicios Públicos y con los Tribunales de Familia.

2. Generar indicadores para evaluar anualmente los avances y brechas en la protección de niños y niñas, tanto a nivel programático como a nivel poblacional, permitiendo ver el impacto no sólo en quienes están en el sistema sino también en toda la población.

3. Realizar evaluaciones en base a los indicadores definidos previamente, incluyendo la realización de un informe periódico que permita ir comparando avances.

4. Generar un sistema de información integrado con otras bases de datos (MINEDUC, Programa 24 Horas, Salud, IPS, Registro Social de Hogares, Tribunales de Familia, etc.), que permitan tener la mayor cantidad de información disponible al momento de definir las intervenciones.

5. Realizar seguimiento y monitoreo de los niños y niñas que han salido del Sistema de Protección y Justicia Juvenil, para evaluar si se han cumplido los objetivos de reparación y reinserción social.

II. DIAGNÓSTICO 2.1 Indicadores y factores de riesgo.

En Chile, existe un alto número de niños, niñas y adolescentes que presentan factores de riesgo de vulneración de derechos o de situaciones que afectan su desarrollo integral. Desde el Estado, tal como se muestra a continuación, se conoce de estas situaciones, sin embargo los esfuerzos que se han realizado no han sido efectivos para poder prevenir las vulneraciones de derecho de manera adecuada y efectiva.

2.1.1. Consumo y abuso de drogas.

En el caso de la tasa de consumo de drogas, sus efectos van desde la interferencia en el desarrollo físico y mental de los niños, niñas y adolescentes, fracaso en obligaciones escolares y deserción, mayor exposición a situaciones físicamente peligrosas, problemas legales recurrentes, dificultades para mantener relaciones interpersonales y para ajustarse a la norma social. En este sentido, los estudios indican que el 42,4% de las personas en edad escolar (desde octavo básico a cuarto medio)

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 consume marihuana y el 18,3% consume tabaco. En términos del alcohol, un 18,7% de los niños, niñas y adolescentes manifiesta consumirlo al menos una vez al año4.

Existen numerosas investigaciones que señalan al hogar como factor protector o de riesgo para el consumo de drogas, principalmente en población adolescente y joven. El consumo de sustancias en el hogar se asocia a una mayor disponibilidad y a una disminución de la percepción de riesgo frente al uso de drogas5.

El 22,5% de los niños, niñas y adolescentes entre 4 y 18 años presentan al menos un trastorno de salud mental. Por otra parte, las mujeres presentan prevalencias mayores que los hombres de trastorno por déficit atencional con hiperactividad. Dentro de los factores de riesgo asociados la presencia de patología se relaciona a la disfunción familiar, al antecedente de psicopatología en la familia y no vivir con ambos padres, y la comorbilidad es un hallazgo en más de 25% de los casos. En términos de los factores protectores, el nivel socioeconómico más alto es el único que aparece asociado significativamente a la menor presencia de trastornos ansiosos6.

En términos del acceso, la mayoría de los niños, niñas y adolescentes con diagnóstico no reciben atención y hay una brecha asistencial de 66,6% para cualquier tipo de trastorno que sube al 85% cuando se considera sólo el sistema sanitario formal7.

El consumo de alcohol, cigarrillos y otras drogas por parte de la madre, en el periodo de gestación, tiene efectos nocivos para el feto, que incluso pueden extenderse en el largo plazo. Por ejemplo, según la OMS, la exposición prenatal al alcohol puede estar directamente asociada con un patrón distintivo de déficit intelectual que se manifestará durante la niñez. El consumo del mismo, aunque sea en pequeñas cantidades, puede aumentar el riesgo de aborto espontáneo, bajo peso del recién nacido, nacimiento prematuro o retraso en el crecimiento intrauterino. Además, puede disminuir la producción de leche materna. Por su parte, el consumo de cigarrillos aumenta el riesgo de complicaciones graves como abortos, muerte prenatal, y embarazos ectópicos. Asimismo, los hijos tienen más probabilidades de nacer prematuramente, con bajo peso y con malformaciones congénitas como el labio leporino. Sin embargo, la Encuesta ELPI 2017 y los registros del Subsistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo”, muestran que el consumo de cigarrillos, bebidas alcohólicas y drogas por parte de las madres (de niños de 0 a 5 años) desde la gestación hasta los 6 primeros meses de vida del niño o niña, alcanza un 5%8.

2.1.2. Salud Mental La etapa prenatal es un período crítico que tiene un impacto significativo en la salud del recién nacido.

La salud materna es una condición particularmente importante durante el embarazo, donde el medio ambiente, la pobreza, la mal nutrición, el consumo de tabaco, alcohol, drogas, el estrés o un exigente trabajo físico pueden afectar negativamente al desarrollo del feto y en etapas posteriores de la vida.

Según establece MINSAL en el Plan de Salud Mental 2017-2025, alrededor del 30,0% de las mujeres embarazadas sufre síntomas de depresión y/o ansiedad. Si se consideran únicamente los trastornos depresivos, la prevalencia de depresión en este período es cercana al 10,0%. Estudios nacionales y extranjeros señalan que la depresión y la angustia durante el embarazo, y los antecedentes depresivos

4 SENDA (2018).

5 SENDA (2018).

6 VICENTE, SALDIVIA, DEL LA BARRA, MELIPILLÁN, VALDIVIA, & KOHN (2012).

7 VICENTE, SALDIVIA, DEL LA BARRA, MELIPILLÁN, VALDIVIA, & KOHN (2012).

8 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ (2020).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 previos serían los factores de riesgo más importantes para la depresión post parto. Asimismo, se han relevado los factores que implican un mayor estrés psicosocial y cuya presencia condicionarían un mayor riesgo de depresión post parto, entre ellos, la disconformidad respecto del propio cuerpo con posterioridad al parto, un alto nivel de sobrecarga relacionada con el cuidado del bebé, los antecedentes de violencia intrafamiliar, una pobre relación interpersonal con la pareja o con el padre del recién nacido y el nivel socioeconómico. La depresión durante la gestación y el periodo post parto, está asociada con problemas en los niños y niñas en distintos aspectos del desarrollo, tales como dificultades en el desarrollo del lenguaje, psicomotricidad, cognición, apego, aspectos emocionales, funcionamiento interpersonal, problemas conductuales, anomalías en el electroencefalograma, de malnutrición y neuroendocrinas. En la Encuesta ELPI 2017, se encontró que 7,3% de las madres biológicas de niños y niñas de 0 a 12 años fue diagnosticada con depresión durante el embarazo, 13,0% de las madres biológicas fue diagnosticada con depresión después de nacimiento, y 7,4% de las madres fue diagnosticada con depresión en los últimos 12 meses9.

De acuerdo al Plan Nacional de Salud Mental 2017 - 2025, los problemas y trastornos mentales constituyen en Chile la principal fuente de carga de enfermedad. Como señala el mismo documento, un 23,2% de los años de vida perdidos por discapacidad o muerte (AVISA) están determinados por las condiciones neuro-psiquiátricas. Para los niños y niñas entre 1 y 9 años un 30,3% de los AVISA se deben a estas condiciones, proporción que se incrementa a un 38,3% entre los 10 a 19 años. La Encuesta ELPI 2017 muestra que, para niños entre 0 y 12 años de edad, las enfermedades de la clasificación CIE-11 con mayor prevalencia, fueron las asociadas a Trastornos Mentales y del Comportamiento, que incluyen los trastornos de ansiedad, problemas de desarrollo psicomotor, problemas de conducta o de comportamiento, trastorno de déficit atencional, dificultades de aprendizaje, entre otros. En el caso de las niñas con un 11,4% y en el de los niños un 20,2% 10.

Al menos en lo que respecta a los trastornos de salud mental y del comportamiento, según ENDISC 2015, este tipo de enfermedad también tiene la mayor prevalencia entre la población menor de 18 años en situación de discapacidad. Como se puede ver en el gráfico, el 54,6% de los niños, niñas y adolescentes tiene algún trastorno mental y/o del comportamiento11 .

2.1.3. Situación de Pobreza de los Niños, Niñas y Adolescentes La pobreza es un fenómeno que afecta en mayor medida a los niños, niñas y adolescentes. A nivel nacional, se puede observar que, mientras la pobreza por ingresos afecta a un 6,9% de las personas de 18 años o más, la proporción se duplica para el caso de los niños, niñas y adolescentes, llegando a un 13,9% de ellos. También se observa una mayor pobreza por ingresos en aquellos hogares con niños, niñas y adolescentes. Cuando existen niños, niñas y adolescentes en el hogar, la pobreza por ingresos es de 11,7%, mientras que cuando no hay, ésta llega a un 4,5%12.

9 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ (2020).

10 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ (2020).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 2.1.4. Discapacidad En el año 2015, se realizó el Segundo Estudio Nacional de Discapacidad. Para el grupo de niños, niñas y adolescentes, de entre 2 y 17 años, existen 229.904 personas en situación de discapacidad a nivel nacional, lo que equivale al 5,8% de esta población. Asimismo, la prevalencia de discapacidad muestra una tendencia decreciente según quintiles de ingreso. En este sentido, la prevalencia para el primer quintil (de menores ingresos), es de 7,5%, mientras que, para el cuarto y quinto quintil (de mayores ingresos) es de 3,6% y 4,4% respectivamente13.

Un dato más reciente respecto de la situación de discapacidad en los niños, niñas y adolescentes lo presenta la Encuesta ELPI 2017, que incluye niños de 0 a 12 años de edad. De acuerdo a ella, el tramo etario con mayor porcentaje de niños y niñas que se encuentran en una situación de discapacidad (con dificultad severa) es para aquellos de 5 a 9 años (3,6%), mientras que para los niños y niñas de 2 a 4 años se encuentra el menor porcentaje de situación de discapacidad (1,7%).

2.1.5. Hacinamiento Se considera que una persona sufre hacinamiento en la vivienda si el número de personas por dormitorio de uso exclusivo es mayor o igual a 2,5. Esta carencia en la vivienda, afecta en mayor medida a los niños, niñas y adolescentes. En efecto, según la encuesta CASEN 2017, del total de hogares con niños, niñas y adolescentes el 13,3% se encuentra en situación de hacinamiento, lo que corresponde a un total de 335.853 hogares con niños, niñas y adolescentes. Una situación diferente ocurre en hogares que no tienen a niños, niñas y adolescentes, donde el número de hogares hacinados, es de 41.719, lo que equivale a un 1,3%.

La condición en que habitan las personas determina los funcionamientos básicos de la vida. Un hogar que habita una vivienda en mal estado, en circunstancias de hacinamiento y sin acceso (o con acceso limitado) a servicios básicos de higiene y salubridad, se encuentra en condiciones que afectan directamente su dignidad y bienestar. Asimismo, la precariedad en la dimensión de vivienda puede ocasionar problemas de salud, limitaciones en el desarrollo educacional y conflictos en el ámbito familiar14.

2.1.6. Seguridad en el Entorno Según CASEN 2017, un 56,2% de los hogares del país declara haber presenciado o vivido en el último mes situaciones de consumo de drogas o alcohol, o tráfico de drogas, en el área de residencia. En el caso de los hogares con niños, niñas o adolescentes esta proporción corresponde a 60,0%, mientras en los hogares conformados exclusivamente por adultos el porcentaje es 53,3%15.

Al desagregar la cifra según zona geográfica, se observa que en la zona urbana la proporción de hogares que ha presenciado estos episodios durante el último mes es más del triple de los casos observados en la zona rural. En hogares con niños, niñas y adolescentes la proporción es de 65,6% en zona urbana y de 20,9% en zona rural. Además, los hogares con niños, niñas y adolescentes que han

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 presenciado consumo o tráfico de drogas el último mes superan, tanto en zona urbana como rural, a los hogares sin ellos que han presenciado estos eventos16 2.1.7. Educación En relación a la tasa de asistencia, un aspecto interesante de monitorear tiene que ver con la situación de los niños, niñas y adolescentes inmigrantes. Para los niños y niñas de 6 a 13 años, que cursan Educación Básica, de acuerdo a CASEN 2017, se evidencian diferencias significativas entre nacidos dentro y fuera de Chile, presentándose un 91,9% para los primeros y un 76,4% para los segundos. En Educación Media, 73,7% y 59,6% respectivamente. Una baja tasa de asistencia escolar se traduce en un detrimento en el desarrollo de habilidades, conocimientos y actitudes en los estudiantes.

Evidenciando además la dificultad del sistema educativo para incorporar a esta población a las instituciones y establecimientos educacionales del país, lo que impacta negativamente en el desarrollo social, personal y académico de los niños, niñas y adolescentes migrantes 17.

Ahora bien, más allá de las cifras de asistencia, que permiten tener una noción del grado de participación de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo, un elemento interesante a considerar es el rezago escolar, que se define como la situación de aquellos estudiantes que se encuentran dos o más años retrasados con respecto a su avance curricular, tanto en educación básica como media. En Chile, un 3,9% de los niños y niñas que asisten a Educación Básica se encuentra rezagado. Al revisar la composición según pobreza multidimensional, un 59,8% de estos niños y niñas son pobres. En el caso de los adolescentes entre 14 y 17 años, el rezago es mayor (5,2%). Al igual que en el caso anterior, la mayoría de estos estudiantes son pobres (58,5%). Esto muestra cómo la brecha de oportunidades según el nivel socioeconómico se va ampliando en la medida en la que los niños, niñas y adolescentes van creciendo, donde su trayectoria de vida se ve fuertemente marcada por su nivel socioeconómico de origen. Esto se condice con la evidencia que muestra que desde el nacimiento tanto el lenguaje como la lectura se van desarrollando a partir de la interacción de los niños y niñas con el ambiente que los rodea. Varios estudios han demostrado que factores ambientales que favorecen el desarrollo del lenguaje y de la lectura están presentes con mayor probabilidad en niveles socioeconómicos medio y medio alto que, en bajo, lo que genera una brecha social entre los grupos desde la temprana infancia18.

2.1.8. Violencia.

En Chile 2.981.000 niños, niñas y adolescentes han sufrido violencia según la cifra de Unicef, tomándose este dato ya que es el que abarca a una mayor cantidad de niños. Sin embargo, el Sistema Alerta Niñez generará una estimación actualizada y validada de esta población con bases de datos de los sectores de salud y educación, registro social de hogares, vivienda, etc. De ellos, 198.000 son atendidos anualmente en el Sistema de Protección de Derechos, siendo la causal de ingreso más frecuente es la negligencia (48,9%)19.

16 SENDA (2018) 17 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ, 2020.

18 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ, 2020.

19 SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ, 2020.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 2.1.9. Embarazo adolescente.

El embarazo adolescente entraña un conjunto de adversidades para los y las adolescentes, especialmente para las mujeres, y también para el bebé y otros actores como para sus familias. Entre las consecuencias negativas que se han documentado están: mayores complicaciones de salud durante el embarazo, parto y puerperio, las que se acentúan a medida que disminuye la edad de la madre; la baja en el desempeño escolar y el aumento de las probabilidades de deserción escolar; mayores dificultades para una inserción laboral adecuada; eslabón en la reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad social; eslabón en la reproducción intergeneracional de las inequidades de género; barrera para la movilidad social ascendente; exigencias de tiempo y recursos adicionales para los progenitores y sus familias de origen. Asimismo, la maternidad adolescente suele conllevar estigmas de distintos tipos, y se asocia con el confinamiento en roles tradicionales de género. Adicionalmente, las uniones de adolescentes son más frágiles, lo que se expresa en índices de maternidad soltera mayores y crecientes, que normalmente generan como respuesta familiar la extensión del hogar para recibir a la madre y su bebé. En términos del embarazo adolescente, cada año en Chile ocurren 49,3 nacimientos de madres de 15 a 19 años por cada mil mujeres de esa edad20.

Los factores de riesgo asociados al embarazo adolescente, en tanto, son conocidos y en general se relacionan directamente con factores de vulnerabilidad como la condición socioeconómica, escolaridad de los padres y de la familia de origen, bajas expectativas para el futuro y el acceso a métodos anticonceptivos21.

2.2.

Financiamiento programas de niñez y adolescencia.

Los indicadores de desprotección de la niñez y la adolescencia en Chile revisados en el punto anterior, han dado cuenta de un nivel de crisis importante en este aspecto, y han llevado al país a una reestructuración y redefinición de toda la institucionalidad legal, administrativa y financiera, así como también de la manera en la que se piensa la niñez y la adolescencia y la forma de actuar de los diferentes involucrados en su protección integral.

Sin embargo, a diferencia de lo que se pudiese inferir respecto de estos indicadores, es que existe una amplia oferta que abarca todo el periodo de la niñez y adolescencia otorgada, principalmente, por el Ministerio de Educación a través de las subsecretarías de Educación y Educación Parvularia, Ministerio de Salud, Subsecretaría de la Niñez y SENAME para atender a niños, niñas y adolescentes, incluyendo a aquellos que han sufrido vulneraciones de sus derechos22. El financiamiento proviene principalmente del gobierno central, a través de la Ley de Presupuesto, pero existen otros programas que tienen aportes provenientes de otros sectores, como Municipios23.

20 RODRÍGUEZ VIGNOLI, PÁEZ, ULLOA, & COX, 2017.

21 RODRÍGUEZ VIGNOLI, PÁEZ, ULLOA, & COX, 2017.

22 ASTUDILLO & LEPPE, 2020.

23 CONSEJO NACIONAL DE LA INFANCIA, 2017.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 La oferta programática existente refleja la tendencia mundial sobre programas para el desarrollo integral de niños, niñas y “...La oferta programática adolescentes, con programas que promueven la equidad a existente refleja la tendencia través de la focalización en población vulnerable, programas mundial sobre programas especializados y de coordinación intersectorial. Esto último para el desarrollo integral de está principalmente presente en el Subsistema “Chile Crece niños, niñas y adolescentes…”

Contigo”. Además, características presentes en las prestaciones de los programas como las visitas domiciliarias y participación de la familia y comunidad se han descrito como efectivas para favorecer el desarrollo de niños, niñas y adolescentes, y se recomienda su expansión a todos los programas destinados a esta población24.

Algo ocurre, entonces, en los territorios que la oferta disponible no está llegando de manera adecuada, oportuna y efectiva a los niños, niñas, adolescentes y familias que realmente lo requieren.

Y si es que está llegando, no está siendo eficaz al momento de mitigar factores de riesgo, solucionar obstáculos para el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes, y en último término, prevenir vulneraciones de derecho que afectan a un amplio grupo de esta población.

III. OFICINAS LOCALES DE LA NIÑEZ. El modelo de gestión que propone la Oficina Local de la Niñez (OLN) se fundamenta en la articulación intersectorial, considerando que es desde los territorios donde se puede identificar de mejor manera aquellos factores de riesgo y factores protectores presentes en las familias, comunidades y niños, niñas y adolescentes, promoviendo acciones que favorezcan el ejercicio de derechos, y actuando de manera oportuna y pertinente frente a situaciones que puedan afectar el bienestar de los niños, niñas y adolescentes a lo largo de sus trayectorias de vida. Desde el inicio de las OLN, se ha ido incorporando de manera progresiva la protección universal y la promoción de una cultura de respeto hacia los derechos de la niñez y su participación.

El proceso de implementación de la OLN en su fase inicial a través de un Programa Piloto en doce comunas, durante el período de ejecución 2019 - 2020, puso el foco en la prevención de vulneraciones de derechos a través de la detección de factores de riesgo y la realización de acciones atingentes y oportunas para su mitigación; reconociendo a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho, y a las familias como el centro de la política social, siendo tarea del Estado entregar los apoyos necesarios para que éstas puedan desempeñar su rol de cuidado y protección para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. A lo ya realizado en ese período, durante el año 2020 se incorporan acciones de promoción de los derechos de niños, niñas y adolescentes, considerando su participación de acuerdo a su trayectoria de curso de vida y el trabajo socio comunitario para el fortalecimiento del rol de co-garante de la familia, comunidades, instituciones y actores relevantes a nivel local para la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Lo anterior, con el propósito de generar un cambio cultural a favor del bienestar integral de la niñez y

24 ASTUDILLO & LEPPE, 2020.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 adolescencia en nuestro país, modificando creencias y actitudes de todos aquellos que forman parte de su entorno y que están encargados de su protección.

A continuación, se explican dos aspectos relevantes de las OLN: (i) los objetivos de la OLN, la definición del sujeto de atención y los principales enfoques teóricos que definen la estrategia de intervención; y (ii) líneas de acción de la OLN.

3.1.

Objetivos, Sujeto de atención y Enfoques de la Oficina Local de la Niñez

La Oficina Local de la Niñez tiene el objetivo de promover el goce de derechos de los niños, niñas y adolescentes y prevenir situaciones de vulneración, con el fin de lograr el despliegue de sus potencialidades y su desarrollo integral. Así, se busca favorecer el ejercicio de derechos por parte de niños, niñas y adolescentes, mediante el fortalecimiento del rol de co-garantes de las familias, instituciones, comunidad y actores locales que trabajan en niñez y adolescencia, relevando la participación sustantiva de los niños, niñas, adolescentes. Por otra parte, se busca gestionar el acceso de niños, niñas y adolescentes y sus familias a los servicios y prestaciones locales pertinentes a los factores de riesgos identificados, por medio de un proceso de intervención denominado Gestión de casos, fortalecer factores protectores al interior de la familia y mitigar factores de riesgo detectados, a través de una intervención de Terapia Familiar.

Son beneficiarios de las Oficinas Locales de la Niñez los niños, niñas y adolescentes y sus familias, desde su gestación hasta los 18 años de edad que viven en la comuna que corresponde a la OLN. Los enfoques en base a los cuales se orientan las acciones de la OLN, los que se enmarcan en los lineamientos de la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2015-2025 y su Plan de Acción 20182025, son: 3.1.1. Enfoque de derechos.

Pone en el centro el rol que tiene el Estado como garante de los derechos de las personas. La persona se concibe como sujeto integral con derechos que son universales, inalienables e indivisibles. A partir de lo anterior, la política social es una herramienta/instrumento de política pública que permite realizar los derechos sociales de las personas y contribuir a la disminución de la desigualdad, la pobreza y la exclusión social.

3.1.2. Enfoque de curso de vida.

Comprende que las personas presentan características y necesidades diferentes en cada etapa del desarrollo de acuerdo a su ciclo vital. La OLN a través de sus líneas de acción pone su foco en los niños, niñas y adolescentes, entendiendo que esta etapa es primordial para el desarrollo del sujeto a corto, mediano y largo plazo y, por lo tanto, debe ser prioritario para las políticas públicas. Para esto, se debe tomar en cuenta el sistema familiar en toda su complejidad ya que hace posible identificar problemáticas que afectan a los niños, niñas y adolescentes directa o indirectamente para poder trabajar sobre éstos de un modo adecuado a la etapa de vida en la cual se encuentran.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 3.1.3. Enfoque familiar/ecológico sistémico.

Afirma que el proceso de desarrollo del ser humano se enmarca en un conjunto de sistemas interrelacionados, dados por distintos escenarios de interacción con el ambiente a diferentes niveles.

El accionar de las OLN se entiende desde este enfoque, pues comprende que el desarrollo de las potencialidades de las personas está estrechamente relacionado con el sistema familiar, y este a su vez con el entorno comunitario. Es por esta razón, que la OLN a través de sus tres líneas de acción apunta a promover un ambiente, tanto familiar como comunal/comunitario, que propicie el desarrollo pleno del niño, niña y adolescente de manera integral.

3.1.4. Enfoque de fortalezas.

Este enfoque apunta a un trabajo orientado al empoderamiento de las personas y el fortalecimiento de sus factores protectores a través de políticas públicas, para el logro de un desarrollo adecuado y una participación plena en la sociedad. La perspectiva centrada en fortalezas supone un alejamiento profundo y una reinvención de las prácticas profesionales convencionales. Exige de los profesionales el esfuerzo de ver de forma diferente a las personas, a sus entornos y contextos y a las situaciones concretas que viven y afrontan. Supone un alejamiento radical de los modelos centrados en el déficit, donde su atención está en la identificación de problemas vistos como carencias. Este enfoque, por el contrario, trata de analizar los problemas como oportunidades de aprendizaje, de crecimiento y como momentos de evolución.

3.1.5. Enfoque comunitario.

Este enfoque se refleja en un modelo metodológico orientado a la intervención en el ámbito de lo psicosocial, que sitúa el trabajo de las instituciones que intervienen en la configuración de vida cotidiana de comunidades, constituyéndose como una herramienta para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas, proyectos y programas de intervención desde una adecuada interpretación e interrelación entre el mundo institucional y el comunitario 25.

En este sentido la OLN debe promover y favorecer la construcción de sentido de la intervención en conjunto con las familias y comunidades, incentivando la participación activa no sólo en la definición de los problemas a trabajar, sino que en la toma de decisiones y validación de todos los procesos operativos que implica la implementación de una intervención.

3.1.6. Enfoque territorial.

Este enfoque se centra en la compleja red de vínculos e interacciones entre los factores ambientales, económicos, sociales y culturales que determinan un territorio y orientan su desarrollo. En este contexto, la OLN debe considerar las particularidades de su territorio para incorporar en los procesos de intervención de cada línea de acción los ajustes necesarios para alcanzar mayor pertinencia territorial, y de esta forma lograr la adaptabilidad de las intervenciones familiares y comunitarias.

25 MARTÍNEZ, 2006.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 3.1.7. Enfoque de género.

Este enfoque distingue las características biológicas del individuo de aquellas que son construidas socioculturalmente. En este contexto, responde al desafío de implementar acciones orientadas a la equidad de género e igualdad de derechos de los niños, niñas y adolescentes.

3.1.8. Enfoque intercultural.

Este enfoque se basa en la relación entre diferentes culturas dentro de un mismo territorio, bajo el ideal de que éstas compartan y participen en una relación horizontal de respeto mutuo, así como también que las políticas públicas adopten medidas adicionales (reforzadas) para que las acciones dirigidas a las distintas poblaciones sean pertinentes culturalmente.

3.1.9. Enfoque inclusivo de discapacidad.

Este enfoque se centra en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas con discapacidad y el deber del Estado de garantizar, sin discriminación, su desarrollo integral y su inclusión y participación plena en la sociedad. Este enfoque, por lo tanto, busca superar la visión patológica de la discapacidad hacia un enfoque de derechos, donde las personas que presentan una discapacidad son sujetos de derechos26.

3.2.

Líneas de Acción de la Oficina Local de la Niñez.

La OLN está compuesta por un Coordinador General, gestores de casos, gestores comunitarios, terapeutas familiares y un profesional de apoyo del Subsistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo”. Además, la OLN cuenta con la Plataforma del “Sistema de Alerta Niñez”, herramienta destinada a la focalización de niños, niñas y adolescentes a través de la detección temprana de factores de riesgo de vulneración de derechos. En base a esto, se ejecutan tres líneas de acción: 3.2.1. Gestión Comunitaria El abordaje de la niñez y la adolescencia, especialmente en el ámbito promocional y preventivo, debe ser desde los territorios, entendiendo que es en lo local donde este grupo tiene mayor cantidad de contactos con el Estado, ahí se encuentran sus redes (familiares, de pares, etc.) y, por tanto, la intervención cobra mayor sentido. Asimismo, en una sociedad como la chilena donde los niños, niñas y adolescentes tienen horarios y vacaciones que no necesariamente coinciden con los tiempos disponibles para los adultos responsables de su cuidado, dada la alta carga que exige el mercado laboral chileno, la comunidad pasa a ser un factor protector fundamental en la protección efectiva de los niños, niñas y adolescentes.

26 HERNÁNDEZ, 2015.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Asimismo, la crianza es una actividad que en general las mujeres realizan de manera solitaria, sin embargo, al ser altamente estresante y consumidora de energías, es recomendable que los padres y madres o cuidadores que se encuentran en esta etapa, puedan contar con redes de apoyo de pares, que les permitan acompañarse en esta etapa y aliviar parte de la ansiedad y angustia que puede producir.

Por otra parte, desde la perspectiva del enfoque de derechos, para que un niño, niña o adolescente pueda ser progresivamente más autónomo en el ejercicio de sus derechos, requiere que la oferta disponible para ellos esté a su alcance, considerando que este grupo no puede movilizarse horas a una capital regional o a otras comunas de manera independiente.

Por último, una comunidad que respeta y promueve los derechos de los niños, niñas y adolescentes, contribuye a prevenir las vulneraciones de éstos, generando un ambiente de protección y de seguridad para este grupo, permitiendo así su desarrollo óptimo.

En este sentido, la Oficina Local de la Niñez, es la encargada de promover la generación de redes comunitarias, propiciando la educación, participación y compromiso de toda la comunidad (escolar, salud, organismos comunitarios, sociedad civil, etc.) en torno a la protección de los niños, niñas y adolescentes que viven en ese entorno. Asimismo, debe levantar aquellas temáticas que deben ser abordadas de manera más activa por el Estado por el hecho de constituir factores territoriales de riesgo para los niños, niñas y adolescentes, como podrían ser la desprotección de migrantes en zonas fronterizas, la exposición a violencia en zonas de conflicto, la explotación sexual comercial en zonas portuarias, el abuso sexual infantil en sectores isleños, entre otros. Desde ahí, la Oficina Local de la Niñez debe trabajar con la comunidad en aquellos aspectos que se puedan mejorar para mitigar estos factores de riesgo, y activar la red comunal para abordar la problemática de manera integral e intersectorial.

Finalmente, para la continuidad en el tiempo de cualquier intervención, resulta fundamental que las familias cuenten con apoyo comunitario que les permita mantener las acciones y herramientas aprendidas, y con quienes puedan contar al momento de requerir apoyo adicional, sin la necesidad de tener que volver a ingresar a un programa, con la carga que ello significa.

3.2.2. Gestión de Casos Aun cuando se generen espacios de protección comunitaria, existen familias que requieren mayor apoyo y acompañamiento en la protección de los niños, niñas y adolescentes que tienen a su cargo.

En estos casos la Oficina de la Niñez invita a participar a las familias de manera voluntaria, con el objetivo de potenciar factores protectores y mitigar factores de riesgo que eventualmente pudiesen dar pie a una vulneración de derechos.

La gestión de casos se basa en la hipótesis de que muchas veces los factores de riesgo se generan por la falta de acceso de los niños, niñas y adolescentes a la oferta que requieren para mantenerse en su trayectoria de desarrollo óptimo, o bien por la falta de acceso de sus familias a la oferta necesaria para mantener un piso mínimo de protección social que permita ese nivel de desarrollo. En general, esto se produce por falta de información, desconfianza o brechas de acceso por particularidades de cada familia. El rol de la Oficina Local de la Niñez, entonces, es solucionar aquellos obstáculos o nudos críticos que estén impidiendo el acceso a la oferta, y empoderar a la familia para que puedan

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 mantenerse en el circuito de protección social que requieren para que los niños, niñas y adolescentes que tienen a su cargo, se puedan desarrollar íntegramente.

Para ello, se utiliza un Modelo de Gestión Basado en Tareas, elaborado en conjunto con el Banco Mundial, que básicamente capacita a los niños, niñas, adolescentes y a sus familias para acceder a la oferta que les corresponde y a realizar las acciones necesarias para mantenerse en ella, desde un abordaje empoderador y positivo, sin caer en el asistencialismo ni en el paternalismo.

3.2.3. Programa de Acompañamiento Familiar No obstante lo anterior, existe otro tipo de obstáculos para el desarrollo óptimo de niños, niñas y adolescentes, que tiene que ver con factores relacionales y vinculares al interior de los hogares. En este sentido, una vez que una familia tiene sus necesidades básicas resueltas, muchas veces es necesario comenzar a ocuparse de aquellos aspectos de las relaciones entre los miembros de las familias que dificultan el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, y desde un modelo adaptado desde la terapia familiar, la Oficina Local de la Niñez realiza un acompañamiento acotado, pero desde un enfoque más terapéutico, en orden a mejorar las interacciones familiares.

Estas sesiones se realizan siempre en el horario en que disponen las familias, en sus propios hogares si a ellas les acomoda, y de manera voluntaria. Asimismo, se generan espacios grupales, de modo de ir construyendo redes de apoyo entre pares que estén en situaciones similares, con el objetivo de sostener esta intervención en el tiempo de manera autónoma por parte de los niños, niñas y adolescentes y sus familias.

Adicionalmente, para cumplir sus objetivos, la OLN toma como base la Red Comunal del Subsistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo” ya existente a nivel local, extendiendo su acción desde la gestación hasta los 18 años. Esta red extendida, se denomina “Red Comunal de Niñez” (en adelante “la Red”), que debe ser liderada por el Coordinador General de la OLN y estar compuesta por profesionales de distintos sectores (sectorialistas) de instituciones presentes en el territorio.

Para una correcta articulación, la OLN en conjunto con la Red, debe establecer como producto un Plan de Trabajo Anual, y un Mapa de Oferta. Estos productos permitirán a la OLN la consecución de sus objetivos en torno a la promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes potenciando su participación, y la prevención de situaciones de vulneración de derechos. Por último, se releva la importancia de identificar las brechas de oferta para el goce efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el territorio, levantando requerimientos de adaptación de las políticas públicas a la realidad local en materia de niñez y familia. Asimismo, la Red debe diseñar protocolos de actuación de referencia y contrarreferencia, para dar acceso oportuno a los niños, niñas y adolescentes y a sus familias a los distintos servicios y prestaciones requeridos.

La promoción de derechos se aborda a través de estrategias a nivel comunitario mediante la ejecución de un diagnóstico participativo y un plan estratégico comunitario, con foco en y con participación de los niños, niñas y adolescentes, en una comunidad priorizada junto a la Red Comunal de Niñez, en tanto presente factores de riesgo para ser mitigados.

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IV. CONCLUSIONES. La Oficina Local de la Niñez, en tanto bajada territorial de la protección administrativa de los derechos de niños, niñas y adolescentes, que eventualmente estará consagrada en la Ley de Garantías y Protección Integral de los Derechos de la Niñez y Adolescencia, se instala como un ente articulador en el nivel local con enfoque de derechos de niños, niñas y adolescentes y un promotor del ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Con este modelo se cambia el paradigma de trabajo con niños, niñas y adolescentes hacia un enfoque familiar y comunitario, entendiendo que es ahí donde pertenecen los niños, niñas y adolescentes, y que el Estado nunca va a poder suplir esa pertenencia. Es por eso, que se deben hacer todos los esfuerzos posibles para que los niños, niñas y adolescentes puedan ejercer efectivamente sus derechos desde el territorio y sin la mediación del Estado, para lo que se requiere fortalecer de manera importante a las familias, y a las comunidades que rodean a las familias para que puedan apoyarlas al momento en el que se requiera mayor apoyo.

Por otra parte, y bajo el profundo convencimiento de que las problemáticas que interfieren con el desarrollo óptimo de niños, niñas y adolescentes son complejas y abarcan diferentes esferas de sus vidas, es que la articulación territorial cobra una importancia crucial en este modelo, fortaleciendo así el rol de co-garantes que debe asumir toda entidad presente en cada territorio, especialmente aquellas que pertenecen al sistema estatal.

Finalmente, se debe considerar que para el funcionamiento de este modelo se requiere un profundo compromiso de las autoridades locales con la niñez y la adolescencia, lo que debe ser tomado en cuenta al momento de expandir este modelo.

BIBLIOGRAFÍA ASTUDILLO, D., & LEPPE, J. (2020) “Oferta de programas para el desarrollo integral de la primera infancia en Chile: Revisión exploratoria”, en Revista Chilena de Pediatría, 2020, vol.91, n.4, pp.605-613.

SENDA (2018) Décimo Tercer Estudio Nacional de Drogas en Población General de Chile.

Observatorio Chileno de Drogas 2018. SENDA, Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

SUBSECRETARÍA DE LA NIÑEZ (2020) Informe Anual de la Situación de la Niñez y Adolescencia en Chile. Subsecretaría de la Niñez, Ministerio de Familia y Desarrollo Social.

CONSEJO NACIONAL DE LA INFANCIA (2017) Informe de Resultados N°3: “Estructura e Inversión Municipal En Niñez y Adolescencia”.

RODRÍGUEZ VIGNOLI, J., PÁEZ, K., ULLOA, C., & COX, L. (2017) “Reproducción en la adolescencia en Chile: la desigualdad continúa y urgen políticas activas”, CEPAL-Serie Población y Desarrollo, abril 2017.

VICENTE, B., SALDIVIA, S., DEL LA BARRA, F., MELIPILLÁN, R., VALDIVIA, M., & KOHN, R. (2012) “Salud mental infanto-juvenil en Chile y brechas de atención sanitarias”, en Revista Médica de Chile, 140(4), 447-457.

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SISTEMA DE PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL: CONDICIONES PARA UN SISTEMA DE PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL. Carolina Muñoz Guzmán27

I. INTRODUCCIÓN El foco de esta presentación es indicar condiciones mínimas, que permitan desarrollar con efectividad un sistema de protección local para la niñez. Estas condiciones mínimas se refieren al contar con la Ley de Garantía, asegurar distribución de competencias de protección especializada, comprender qué entendemos por espacio local. Posteriormente, se presentan las características de un sistema de protección local de niñez, asentado en estas condiciones mínimas.

II. SOBRE LA LEY DE GARANTÍA. Contar con una Ley de Garantías permite el funcionamiento de un “Sistema Integrado de Garantías y Protección de Derechos de la Niñez y la Adolescencia”, que es justamente lo que ha estado en discusión en el último tiempo, con avances y retrocesos y núcleos duros de discusión, asociados -por ejemplo- a la autonomía progresiva de los niños, las niñas y los adolescentes, y al rol del estado en la vida de las familias. Es necesario zanjar estas diferencias, y acordar la aprobación de la Ley.

III. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE PROTECCIÓN ESPECIALIZADA. En segundo lugar, necesitamos una condición central y que es la distribución de competencias de protección especializada. A qué se refiere esto: una de las críticas que hemos tenido -y quizá una de las debilidades permanentes en el tiempo del sistema de protección especial- es la judicialización de esta protección. Las dificultades de este sistema se deben a su caracterización como coercitivo y obligatorio. Cuando uno no suma la voluntad de la gente en la mejora de su vida, es muy difícil la forma de abordaje del problema de la distribución de las competencias de protección especializada entre los órganos judiciales y administrativos. Esto conlleva necesariamente a un traspaso de una

27 Trabajadora Social Pontificia Universidad Católica de Chile; Licenciada en Ciencias Sociales ILADES / Pontificia Universidad Gregoriana de Roma; Máster en Trabajo Social Boston College, USA; PhD in Social Policy Instituto de Estudios Sociales Aplicados, Universidad de Birmingham, Reino Unido. Profesora Facultad de Ciencias Sociales Pontificia Universidad Católica de Chile.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 parte de las competencias hoy concentradas íntegramente en el ámbito judicial al administrativo ¿Para qué? Para una mejor respuesta a los fines de restitución del ejercicio de derecho de NNA. Dicho proceso de transformación exige una amplia concentración de recursos humanos, técnicos y financieros que permitan crear un sistema administrativo que se despliegue en todos los niveles territoriales y se integre con las demás funciones que cumplen los diferentes órganos de la administración del Estado en el Sistema de Protección Integral de Derechos de la Niñez.

Desde el ámbito local, los profesionales entrenados para trabajar con familias, pueden aplicar una lógica de colaboración (distinta a la de coerción), que resulta fundamental, porque los que tienen que cuidar a sus niños son sus familias y, por lo tanto, si nosotros no logramos colaborar con esa familia es muy difícil encontrar cambios reales y sustantivos, en lo que podamos proyectar en el futuro de los niños.

No es fácil hacer este traspaso, se requiere que haya una amplia concentración de recursos humanos, técnicos y financieros que permitan efectivamente crear un sistema administrativo que se despliegue en todos los niveles territoriales y se integre con las demás funciones que cumplen los diferentes órganos de la Administración del Estado en el sistema de protección integral de derechos de la niñez.

IV. TERRITORIO: LA COMUNA. La tercera condición es considerar el territorio como un espacio único de intervención. Es necesario definir qué es el espacio local, qué constituye el territorio local hoy. En un sentido antropológico, territorio es un “ambiente de vida, de acción, y de pensamiento de una comunidad, asociado a procesos de construcción de identidad”28. “Un territorio representa una trama de relaciones con raíces históricas, configuraciones políticas e identidades que ejercen un papel todavía poco conocido en el propio desarrollo económico”29. Por su parte, Pecqueur30 considera importante la diferenciación entre dos tipos de territorios. El primero de ellos sería el que ha sido definido por una decisión políticoadministrativa, en un proceso topdown, cuyos intereses -la mayoría de las veces- son el establecimiento de políticas de desarrollo de la región definida. En ese caso el territorio se llama “territorio dado”.

Luego se presenta otro tipo de territorio, el construido, o espacio-territorio que, según el autor, se forma a partir de “un encuentro de actores sociales, en un espacio geográfico dado, que busca identificar y resolver un problema común”31.

Todas estas definiciones tienen algo que ver con cómo se configuran los territorios hoy, sin embargo, la definición única traiciona una de las características actuales del espacio, su diversidad.

Por ello, me gustaría acá poner el énfasis en pensar cuál es el territorio hoy día, cuál es la comuna que habitamos que escapa a visiones románticas. Reconocer, por ejemplo, que el sentido de tradición cultural no se estanca en el tiempo, pero tampoco es una herencia genética. No es que nosotros 28 TIZON (1995).

29 ABRAMOVAY (1998).

30 LACROIX, MOLLARD ET PECQUEUR (2000).

31 LACROIX, MOLLARD ET PECQUEUR (2000).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 encontremos hoy día de manera muy clara, las raíces históricas y la cultura tradicional en las comunas, porque los grupos sociales están cruzados por la globalización. Estas están cruzadas por la migración, por la diversidad, por la heterogeneidad, por los medios de comunicación y, por lo tanto, eso también tiene que ser reconocido cuando uno dice “esta es la comuna donde voy a construir una protección local para la infancia”.

El pensamiento sobre territorio e identidad cultural no está marcado por la idea de volver los ojos al pasado, sino que se configura en un proceso permanente de transformaciones, proporcionado por las relaciones sociales (a nivel local y global), lo que significa relaciones de poder, y por el acceso y uso del patrimonio natural local. Lo glocal.

Entonces el territorio es lo que es, “it is what it is”, como resultado de los procesos de construcción social de territorios con identidad cultural surge una perspectiva multiculturalista 32. La autora fortalece la idea de que la interacción entre el saber local y la acción global promueve interpretaciones locales que difieren de acuerdo con las propias culturas locales, lo que favorece la pluralidad cultural con base en redes solidarias. El sentido de solidaridad que se atribuye a esas redes es definido por la autora como “el principio de responsabilidad individual y colectiva con lo social y el bien común, que produce implicaciones prácticas que son la búsqueda de cooperación y complementariedad en la acción colectiva y, por lo tanto, para el trabajo conjunto”33.

Lo que quiero decir, es que hoy día lo que podemos encontrar en la comunidad -lo que podemos encontrar en el espacio territorial- es una herencia histórica, pero que se cruza con una proyección de futuro, y esa proyección de futuro se mezcla cada día con lo que viene desde la mirada global, con lo que viene desde lo externo, con las aspiraciones que tienen las personas, que son distintas. Yo siempre traigo a colación el recuerdo que tengo de mi primera intervención de desarrollo local -en La Pintana- donde construíamos una plaza con mi con mis colegas y construíamos también el tema habitacional. Teníamos dos grupos, y el más exitoso era el grupo que construía el tema habitacional; y el libro que escribimos después era sobre si acaso la solidaridad empezaba por casa, y es así: primero se moviliza un interés individual, y eso puede movilizar a un interés colectivo.

“...Oficinas Locales debieran ser una instancia territorial de protección administrativa, con competencias en cada comuna del país, con financiamiento y estructura acorde a las características y a la población a atender...”

Es por eso que yo digo: no traigamos la poesía, sino la realidad de lo que es el territorio, que se cruza por todas estas variantes.

Por lo tanto, si bien la primera condición y el piso mínimo era la ley de garantía; el segundo, era un sistema de administración local; el tercero es: la comuna, y cómo conocemos la comuna, cuáles son esas vertientes que construyen una identidad colectiva, cruzada por intereses individuales.

32 SCHEREN-WARREN (1998).

33 SCHEREN-WARREN (1998).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Con estos tres pisos mínimos, nosotros volveríamos a mirar el acuerdo por la infancia. Poniendo el foco en que estas Oficinas Locales debieran ser una instancia territorial de protección administrativa, con competencias en cada comuna del país, con financiamiento y estructura acorde a las características y a la población a atender. Aquí, hay una cosa que la Subsecretaria mencionaba, sobre el hallazgo de las diferencias en cada comuna, de la heterogeneidad, y lo difícil que es tener planes que les sirven a todos. Hay cosas que van a servir para Arica y que no van a tener nada que ver con una comuna en Coyhaique, por ejemplo. Entonces, está el desafío de poder definir algunos estándares que se requieren, para tener este mínimo orientador, pero con la flexibilidad suficiente para atender la heterogeneidad que cada comuna tiene.

Por lo que la organización interna de la Oficina Local debe ser flexible, debe ser multidisciplinaria, con una clara definición de funciones y protocolos, para así articularse con la oferta pública intersectorial vigente a nivel local, en todos los ámbitos que conocemos: educación, salud, desarrollo social, teniendo la capacidad de derivación dentro de la oferta local y contando, por supuesto, con un Sistema de Alerta Temprana.

Ahora bien, teniendo estos tres pisos mínimos, y teniendo este desafío que mencioné recién, como un sistema de protección administrativa a nivel local, ¿Cuáles serían los desafíos que suponen estos acuerdos ya mencionados?

V. CARACTERÍSTICAS DE SISTEMA ADMINISTRATIVO DE PROTECCIÓN LOCAL. Quiero aquí hacer el disclosure, que esto es algo que trabajamos con el equipo de CIDENI que es el Centro Iberoamericano de Derechos del Niño, justamente para prestar apoyo a la Subsecretaría.

Nosotros pensamos que hay 3 componentes mínimos que deben existir para ofrecer este este sistema de administración: primero, el político-institucional; segundo, el normativo; y el tercero, el presupuestario.

En el político-institucional, nos referimos las condiciones institucionales necesarias para garantizar los derechos de los niños, incluyendo la conformación del ente rector en materia de niñez, que es el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, el Comité Interministerial. Y el desarrollo programático, conjunto de definiciones y acciones orientadas a la provisión de servicios y prestaciones destinados a la niñez y a la adolescencia. El componente normativo, se refiere a las herramientas jurídicas necesarias para el funcionamiento del sistema y la armonización de la legislación nacional en base a la Convención de los Derechos del Niño. Y el tercero, un componente presupuestario, que materializa y les da factibilidad a las decisiones y sostenibilidad a todas las acciones y definiciones de política pública mencionadas.

O sea, una vez que nosotros tengamos resuelto cómo vamos a abordar lo político-institucional, el componente normativo, y cómo vamos a financiar esto a nivel nacional, entonces podemos diseñar con tranquilidad las Oficinas Locales de Niñez.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Recordemos lo que ha dicho la abogada Fabiola Lathrop, que resume una opinión relativamente consolidada por los expertos nacionales, “un organismo administrativo de protección de derechos es lo que necesitamos, primero con una fuerte presencia local, competente para adoptar resoluciones y medidas de protección de derechos en casos que no son graves, -esta es efectivamente la competencia administrativa de la cual estaba hablando- que intervendría colaborativamente en la situación de los niños, niñas y adolescentes, involucrando a la familia, al entorno cercano y a las figuras importantes para su desarrollo, proponiendo soluciones contextualizadas y pertinentes para su vida”34.

Entonces, cuando nosotros decimos “contextualizada”, efectivamente nos referimos a esta heterogeneidad que existe, no sólo en la trayectoria vital de cada individuo, sino también en el entorno cercano, cruzado —además—, por todas estas influencias que son externas, a las que me había referido antes.

Entonces, nos aparecen nuevos mínimos, y estos nuevos mínimos están solo encuadrados en los requerimientos del primer dispositivo del cual hablé, que es el institucional, los cuales son:

5.1. Realización progresiva.

Qué significa esto: que estamos asumiendo que estos Estados locales, estas administraciones locales, —y el Estado en su conjunto a nivel nacional—, tiene un compromiso de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y que esa garantía tiene que ser de acuerdo al nivel de desarrollo de cada país y de cada nivel local; pero que tiene un compromiso de garantía.

5.2. Noción de garantía y exigibilidad.

Esta noción de garantía está alineada con mecanismos de exigibilidad. Qué significa eso: que nosotros no sacamos nada con decir que vamos a garantizar los derechos los niños y las niñas, si es que el que tiene que recibir esa garantía no tiene un mecanismo para exigir que se haga efectivo. Tenemos que diseñar esos mecanismos de exigibilidad, para que las personas sepan dónde acudir si es que esa garantía no fue cubierta. Algunas de esas instancias existen, por ejemplo, si yo no fui aceptada en un colegio, o no le encontré un cupo a mi hijo en una escuela, tengo que saber dónde ir, para exigir el derecho a la educación que ese niño o niña tiene.

5.3. Establecimiento de órganos de coordinación y de supervisión.

La coordinación es fundamental; porque todos sabemos que estamos en un contexto donde hay una sectorialidad muy marcada, con muy poca articulación y con mucha fragmentación de servicios.

También se requiere una supervisión adecuada. Cuando digo supervisión, debemos enfatizar que nos referimos a una supervisión técnica, donde se colabora a mejorar la intervención social; no es una fiscalización de los checklist que una política o un programa exigen, eso es importante. Sin perjuicio de lo anterior, más importante aún es asegurar que lo que se está haciendo conduce a un resultado que mejora la vida de las personas y que además asegura o contribuye a que el que está implementando siente cierta seguridad de que las decisiones profesionales que está tomando son las adecuadas; eso hace una supervisión: acompaña la toma de decisiones, para una mejor intervención.

34 LATHROP (2018)

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5.4. Sistema de Información.

Tenemos sistemas de información que son fragmentados, que no conversan y que no se usan. No se usan, porque lo que sienten los profesionales en el territorio y en la implementación es que pierden el tiempo, y lo digo con todas sus letras, pierden el tiempo; y no digo la mitad de la jornada, sino los 3/4 de la jornada llenando, por ejemplo, el SENAINFO, sin encontrar el sentido a por qué invertir esa cantidad de tiempo en llenar esa información, porque finalmente esa información no se usa para nutrir la intervención.

La posibilidad de contar con registros, permite la práctica reflexiva, cuando yo voy viendo lo que hago, reflexiono sobre lo que hago, y vuelvo a hacerlo mejor. Un sistema de información adecuado me permite hacer esa práctica reflexiva y, por lo tanto, yo tengo que convencer y seducir al que está anotando y registrando la información, sobre que eso que está registrando, es útil para la intervención; eso se logra, cuando el trabajo es conjunto y es colaborativo. No se logra en visiones de territorio dado desde arriba hacia abajo; al contrario, es cuando el implementador contribuye a decidir qué información es la más relevante, porque soy el que tiene el mejor conocimiento para decirlo. Entonces, el poder técnico y el poder tecnocrático, tiene que escuchar al que está en la implementación, para decidir cómo construye un sistema de información que permita mejorar la intervención social en todos los ámbitos.

5.5. Consideración del interés superior del niño como parte del proceso de la toma de decisión.

Esto no está lejos de pensar en la autonomía progresiva del niño. Los niños tienen algo que decir en cada momento de su etapa vital, de alguna manera, nos dicen qué es lo que les hace bien, qué es lo que les hace mal, qué es lo que le produce dolor, y nosotros tenemos que afinar la oreja, y tenemos que buscar las estrategias, para poder incorporar esa voz en las decisiones que tomamos; y esa voz debiera ser cada vez más relevante en la toma de decisiones más gruesas cuando los niños son más grandes, es decir, mientras más chicos, sus intervenciones o sus voces, van a intervenir, van a afectar la intervención más micro, en la vida cotidiana de ellos, pero cuando las personas van creciendo, también pueden ir incidiendo en las decisiones de política local, por ejemplo.

Otros requerimientos son: la posibilidad de exigibilidad ante los tribunales; mecanismos de coordinación intersectorial, dada la fragmentación; existencia y vinculación entre la Política Nacional y su Plan de Acción; transferencia de competencia a autoridades locales y supervisión; coordinación efectiva; rendición de cuentas y accountability (Es muy fundamental que cada oficina local pueda dar cuenta de cuán efectiva ha sido en su intervención).

Me parece que, solo para redondear, digamos que los aspectos centrales son: una ley de garantías, el sistema administrativo de protección, una comuna -entendida como tal-, heterogénea, y, por último, con estos mínimos, que son fundamentales para poder asegurar que estamos cumpliendo con el compromiso que tenemos para con el bienestar de los niños, las niñas y sus familias, ya que sus familias son fundamentales para el bienestar de los niños y las niñas.

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VI. CONCLUSIONES 1. Los órganos del Estado deben responder dentro del ámbito de su competencia ante los requerimientos de prevención o afectación de derechos de los niños, niñas y adolescentes, reconociéndolos como un grupo prioritario de atención.

2. La respuesta del Estado para asegurar efectividad de derechos de los NNA no es exclusivamente judicial, sino que ambas conviven complementariamente para alcanzar una protección integral (con clara definición de competencias, funciones y procedimientos formales de determinación de medidas).

3. El despliegue territorial debe facilitar un acceso más cercano y pertinente a las políticas y programas por parte de las familias, dando mayor cercanía y pertinencia cultural, considerando heterogeneidad y flexibilidad, así como estándares.

4. Base del sistema propuesto es la colaboración con las familias, como actores claves en la solución de sus conflictos y obtención de respuestas a sus necesidades (respeto al principio de no injerencia ilegítimas ni arbitrarias), por lo que el proceso de gestión de casos es incremental en su actuar, pudiendo, llegar a ser coercitivo, a través de la imposición de una medida.

5. Para responder integralmente, se requiere activar una serie de servicios y prestaciones intersectoriales con ciertos parámetros de exigibilidad. La coordinación eficaz es crítica. Ello implica acciones tanto verticales (hacia el nivel regional y nacional), como horizontales (ámbito local).

6. La actuación administrativa requiere, cuando sea necesario, de la potestad para operar de forma coercitiva tanto respecto de las familias, como de los demás entes de la Administración (exigibilidad en el requerimiento).

7. Las medidas de protección deben cumplir principios de legalidad, proporcionalidad, excepcionalidad y colaboración. No son taxativas.

8. Las familias y los NNA deben contar con acciones de impugnación respecto de las medidas que les afectan.

9. El ente local debe ser idóneo, especializado y suficiente en recursos humanos y presupuestarios para realizar acciones oportunas y pertinentes, disminuyendo los daños de la dilación y sobreintervención.

10. Se requiere de mecanismos presupuestarios para su sostenibilidad.

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CLAVES DE LAS ACCIONES PREVENTIVAS DE VULNERACIÓN DE DERECHOS: UN NECESARIO APORTE DE UNA NUEVA LEY. Patricia Muñoz García35

I. INTRODUCCIÓN. Chile es un país con una deuda significativa y manifiesta en el tratamiento de la niñez y la adolescencia, en particular, en razón de la incapacidad de promulgar e implementar, de manera eficiente, una ley de garantías, que es la base esencial para poder, desde ahí, construir un sistema de protección efectiva de niños, niñas y adolescentes.

Tenemos una deuda histórica en esta materia, y habida cuenta de que este año se cumplen 30 años desde la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, y habida cuenta de la tramitación de diversos proyectos de ley en tramitación en el Congreso Nacional, es una excelente oportunidad para saldar la deuda pendiente y crear e implementar una ley de garantías de la niñez y la adolescencia. Nos centramos, particularmente, en la ley de garantías y no en otras leyes en tramitación, porque es precisamente esa ley la que contiene, en particular, los elementos, programas e instituciones que deben velar por la promoción de derechos, la prevención de las vulneraciones de los derechos de niños, niñas y adolescentes, la protección administrativa en casos en que se produzcan vulneraciones y, el enlace efectivo con un servicio de protección especializada, estableciendo un sistema que con una estructura orgánica robusta y clara, a nivel local, regional y nacional, permita a niños, niñas y adolescentes el ejercicio efectivo de sus derechos y, en consecuencia con ello, la protección de su calidad de sujetos de derecho.

II. LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES COMO SUJETOS DE DERECHO. Como se ha señalado, Chile ratificó ya hace 30 años la Convención sobre los Derechos del Niño, que es la Convención Internacional más ratificada del mundo. La ratificación de dicho tratado internacional impone, entonces, obligaciones al Estado Chileno para con los niños, niñas y adolescentes del país. La Convención aludida, viene a cambiar el paradigma del tratamiento de la infancia y adolescencia, dado que pasan a ser vistos desde objetos de protección a sujetos de derechos, tal y como lo dice Maricruz Gómez de la Torre36 “Se produce un cambio en el paradigma, que significó pasar de la doctrina de la situación irregular o Protección Tutelar, que concibe al niño

35 Abogada Universidad Católica de Temuco. Magíster en Docencia Universitaria de la Universidad de Desarrollo.

Diplomada en Derechos y Garantías de niños, niñas y adolescentes en procesos judiciales de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

36 GOMEZ DE LA TORRE (2018).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 como un objeto de protección del Estado y de la sociedad en general, a la doctrina de la Protección Integral del Niño, que reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujeto de derecho”.

Además, sabido es que los niños, niñas y adolescentes son un grupo de la población que, por su estado de desarrollo, necesitan de una protección especial. En este sentido, los niños, niñas y adolescentes gozan de los derechos que les corresponden a todas las personas, pero, además, tienen derechos específicos y especiales derivados de su condición, y que se traducen en deberes específicos para la familia, la sociedad y el Estado.

En relación a la protección especial que requieren los niños, niñas y adolescentes, dada la falta de herramientas e indefensión en las que se pueden encontrar, dicha vulnerabilidad se ilustra en el preámbulo de la Convención sobre Derechos del Niño, el cual reafirma la necesidad de proporcionar a los niños cuidados y asistencia especial. La condición de vulnerabilidad aludida obliga a los Estados a adoptar medidas judiciales, administrativas y sociales, especiales de protección y cuidado, siempre guiados por el principio del “interés superior del niño”, entendiéndolo no sólo como un principio rector inspirativo, sino como también un derecho sustantivo y norma de procedimiento que debe guiar cualquier proceso en el que se encuentre involucrado un niño, niña o adolescente.

Los niños, niñas y adolescentes han sido definidos, por las Reglas de Brasilia, como un grupo vulnerable de la población en lo que se refiere al acceso a la justicia, por lo que desde ya debiese existir un método, simple y cercano, para que los mismos niños, niñas y adolescentes pudieran hacer exigible sus derechos.

Es en dicho contexto entonces que niños, niñas y adolescentes requieren un sistema tanto de promoción de sus derechos, prevención de vulneraciones y protección y reparación una vez que la vulneración ya haya ocurrido, y , para efectivizar derechos sus derechos, deben contar con un robusto sistema para la niñez y la adolescencia, que parta por tener un reconocimiento constitucional de niños, niñas y adolescentes, pero además que existan normas, instituciones y programas adecuados para poder satisfacer dichas necesidades. Es en ese contexto que se hace necesaria la ley de garantías de la niñez, que es un marco para toda la regulación que se enmarque en temas para esa población vulnerable e incluso sería útil poder contar con un Código de Niñez y Adolescencia, como lo tiene la República Oriental del Uruguay.

III. NECESIDAD DE UNA LEY DE GARANTÍAS DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA. Chile es el único país de la Región que no cuenta con una Ley de Garantías de la Niñez. Esa necesidad ha sido relevada por el Comité de los Derechos del Niño, al menos en tres ocasiones a nuestro país.

Ya en el año 2015, en sus Observaciones finales sobre los informes periódicos cuarto y quinto combinados de Chile, el mismo Comité recomienda al Estado chileno que adopte las medidas necesarias que figura en las observaciones finales del año 2007, en particular relativas a una ley sobre protección integral de la niñez, celebrando a su vez que se haya presentado un proyecto de ley de esa naturaleza. Además, en el año 2018, el Comité de los Derechos del Niño, en su Informe de la Investigación relacionada con Chile en virtud del artículo 13 del Protocolo facultativo de la Convención relativo a un procedimiento de comunicaciones (conocido como Tercer Protocolo), que investigó el

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 actuar del Servicio Nacional de Menores y donde se concluyó que se habían violado derechos humanos de niños, niñas y adolescentes por más de 40 años, en sus recomendaciones incluyó en el párrafo 124 que se recomienda que se apruebe con urgencia a la ley de protección integral de la infancia garantizando que ésta sea conforme a la Convención .

El proyecto de ley que crea el Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez (Boletín N°13.015-18) se encuentra se encuentra en tramitación en el Congreso Nacional. Como se ha señalado, la importancia de este proyecto para la niñez y adolescencia es superlativa, ya que, por una parte, permite reconocer sus derechos humanos profundizando en el contenido de la Convención sobre los Derechos del Niño, y por otra, por disponer de una institucionalidad encargada de la protección integral de los niños, niñas y adolescentes.

Paralelamente a dicho proyecto, se está tramitando el proyecto de ley que Crea el Servicio de Protección a la Niñez que viene a remplazar lo que es Sename, pero se encuentra pensado para que se conjugue con las instituciones que crea la ley de Garantías de la Niñez, y es por ello que la Defensoría de la Niñez ha sido de la opinión férrea que ambos proyectos deben tener una culminación conjunta, para que la implementación del nuevo sistema de garantías sea adecuado, con el objeto de promover derechos de los niños, niñas y adolescentes, prevenir vulneración de sus derechos y dar protección adecuada cuando éstas se hayan producido.

Se reconocen los avances sustanciales en la discusión del proyecto. En este sentido, se destaca que en vez de proseguir con la indicación presentada por el Ejecutivo en octubre de 2019 para transformar el enfoque del proyecto de ley exclusivamente a la protección, el 25 noviembre de 2019 se haya presentado otra indicación que marca un hito en la tramitación por representar el compromiso del Poder Ejecutivo con desplegar dispositivos de protección integral de los niños, niñas y adolescentes desde el nivel local.

El ámbito proteccional es en extremo relevante, ya que debe ser adecuada – lo que no está siendo máxime lo señalado en el Informe del Comité de los Derechos del Niño en la investigación realizada al Servicio Nacional de Menores, pero también se debe destacar la prevención, que es la clave en materia del desarrollo vital de niños niñas y adolescentes, y cómo, desde esa perspectiva, por tanto, el foco central que el Estado tiene que tener, debe estar puesto más que en reaccionar, en acciones que eviten las vulneraciones de derechos de niños, niñas y adolescentes.

Lo que se requiere es tener instituciones que promocionen y difundan derechos de niños, niñas y adolescentes, pero también instituciones que puedan atender a niños, niñas y adolescentes para prevenir otras vulneraciones o bien entregarles una o varias prestaciones administrativas para solucionar vulneraciones que no requieran intervención judicial.

Hasta el momento no existen entidades mayormente dedicadas a la prevención, salvo la Subsecretaría de la Niñez, y cualquier vulneración de derechos se trata con una judicialización. Lo que se pretende con un sistema de niñez y adolescencia es que existan instancias de promoción de derechos, prevención y protección administrativa (a través de Oficinas Locales de Niñez dependientes de la Subsecretaría de la Niñez), y protección efectiva de derechos (a través de prestaciones de las Oficinas Locales de Niñez o a través de los Tribunales de Justicia respectivos).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Se debe recordar que toda legislación que involucre alguna relación o posible afectación de las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes, debe contener enfoque de derechos humanos, enfoque de ciclo vital y enfoque de género, por lo que es en extremo relevante que un sistema de protección cumpla con ciertos requisitos y estándares básicos.

Los sistemas Nacionales de Protección deben basarse en los cuatro principios rectores de la CDN reconocidos también en el ámbito del sistema interamericano i) el principio (y derecho) al desarrollo integral, harmonioso y holístico de los NNA que tome en consideración todos sus derechos (art. 6 CDN); ii) el principio de igualdad y no discriminación (art. 2 CDN); iii) el principio del interés superior del niño (art. 3 CDN); y, iv) la participación de los NNA en todos los asuntos que les afecten (art. 12 CDN) .

IV. ESTÁNDARES DE UN SISTEMA DE GARANTÍAS DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA. El estándar internacional fijado en esta materia, tiene que ver con la declaración que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación con un análisis de los sistemas nacionales de protección, donde respecto de la garantía efectiva de los derechos de los niños, niñas y adolescentes , plantea que no es suficiente solamente intervenir para proteger a los niños niñas y adolescentes frente a violaciones a sus derechos, una vez que estas han ocurrido, sino que debe garantizarse, de modo efectivo y positivo, todos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, previniéndose, de este modo, su afectación.

Por lo tanto, cualquier sistema de garantías se debe guiar necesariamente por estos principios.

En primer lugar, por el principio de universalidad, es decir, que la población objetivo del sistema de garantías son todos los niños, niñas y adolescentes que habitan en el país, y esta universalidad también alcanza a su familia y a sus entornos. Lo anterior es relevante, porque en términos de accesibilidad, lo que debemos hacer, es que cualquier familia pueda llegar a esas Oficinas Locales de Niñez a consultar, a participar, a favorecer espacios de promoción y de prevención de derechos, y que, por tanto, la búsqueda, o más bien, la interacción con el sistema de garantías a través de esta primera puerta de entrada, no se observe desde un punto de vista estigmatizante asociado a familias que solo tienen —supuestamente— ciertos problemas en relación con niños, niñas y adolescentes; porque de otra manera, evidentemente, no vamos a lograr este concepto de universalidad, en el sentido que debe ser y que debe integrar a todos quienes rodean también a ese niño, niña o adolescente.

Otro principio relevante es el de la adaptabilidad. El Ministerio de Justicia de Chile establece “la adaptabilidad y ¬flexibilidad se tornan rasgos claves al momento de la implementación, ya sea para perfeccionar y adecuar las acciones, servicios o prestaciones a la realidad con que se encuentran las políticas al momento de su implementación, como también para considerar las oportunidades o emergentes positivos que pueden implicar los procesos de implementación”. Si bien debe haber estándares mínimos bajo los cuales una Oficina Local de Niñez debiera ejercer sus funciones, sí tiene, el sistema, que brindar espacios de flexibilidad suficiente que permitan la adecuación en la intervención, a los distintos contextos sociales, culturales y territoriales, en los que esos niños, niñas y adolescentes se desenvuelven y sus familias también.

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Luego, se debe relevar el principio de coordinación que es fundamental, desde esa perspectiva, el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas demanda de una oportuna, efectiva y eficiente intersectorialidad y, por lo tanto, se debe generar un diseño institucional que promueva la articulación de respuestas integrales desde un intersector que funciona. Esta es una responsabilidad que ya la ley, en nuestro país, asignó de manera exclusiva, a la Subsecretaría de la Niñez, en su rol institucional de —precisamente— prevenir vulneraciones de derechos, en esta ejecución de la labor de la coordinación del intersector.

Además, un sistema eficiente debe contar con los necesarios recursos humanos y presupuestarios, para poder cumplir con satisfacer el diseño e implementación de una política pública que, finalmente, no sólo se quede en lo discursivo, sino que, en términos concretos, nos permita impactar favorablemente en el desarrollo de niños, niñas y adolescentes y en la satisfacción de todos sus derechos humanos conforme les asegura la Convención.

Obligaciones del Estado son, entonces, el concepto de universalidad, asociado a la accesibilidad material, pero también a la lógica preventiva generalizada, y no sólo desde un punto de vista de quienes podrían tener ciertos problemas, o necesitar una intervención necesariamente. Y el enfoque preventivo, que tiene como objetivo remover obstáculos, para el goce efectivo de los derechos de niños, niñas y adolescentes.

Estas dos estructuras, o definiciones, son las que permiten que el Estado dé cumplimiento a sus obligaciones internacionales de Derechos Humanos, que tienen que ver con respetar los derechos humanos, con protegerlos, pero también, con garantizar el ejercicio efectivo de ellos.

No debe olvidarse que, desde ese punto de vista, que cuando hablamos de respetar, hablamos que Estado no puede interferir o restringir el disfrute de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; que cuando se habla de proteger, ello significa que se deben adoptar por el Estado todas las medidas necesarias para prevenir e impedir abusos, intromisiones ilegítimas, que interfieran en el disfrute de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; y que, con garantizar, se refiere a la necesidad, de la obligación, del Estado de Chile, de adoptar todas las medidas que sean necesarias que les permitan a los niños, niñas y adolescentes, ejercer sus derechos de manera plena.

En este sentido, por tanto, ¿qué es lo que se requiere para tener un sistema eficiente?: 1. Diseñarlo e implementarlo desde las exigencias que impone el enfoque de derechos humanos, permitiendo así el cumplimento estatal, de manera concreta, de sus deberes de promoción, protección y garantía de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes.

2. Asegurar la construcción y diseño del sistema desde una gestión pública eficiente que evite burocratización excesiva e innecesaria y que favorezca la intervención efectiva y oportuna de los niños, niñas y adolescentes y sus familias, con espacios concretos y permanentes de evaluación y seguimiento que permita adecuar aquellas brechas que se observan en esos procesos, permitiendo la participación directa de los propios niños, niñas y adolescentes en todas las etapas del proceso.

3. Favorecer, a través de la gestión eficiente del sistema, particularmente de la promoción de derechos y la prevención de vulneraciones a los derechos de niños, niñas y adolescentes, la minimización de

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 espacios de judicialización de la intervención, que hoy genera colapsos de los tribunales de familia, sin que éstos puedan tampoco resolver, de manera debida y adecuada, las necesidades que niños, niñas y adolescentes están teniendo en sus distintos ámbitos de desarrollo.

En relación con el primer punto, uno de los ámbitos fundamentales para favorecer los espacios protectores de niños, niñas y adolescentes es el trabajo con ellas y ellos pero también con sus familias, brindándoles orientación y herramientas suficientes para que, en su contexto de crianza, puedan interactuar con ese niño, niña o adolescente, erradicando comportamientos que pueden constituir espacios de maltrato, favoreciendo que sus hijos sean partícipes de los procesos familiares, asegurándoles el respeto de sus derechos en ese entorno familiar y comprometiendo no sólo la acción y el conocimiento de su propia familia, sino que también en su entorno más directo y, por cierto, en los propios niños, niñas y adolescentes.

En ese sentido, el acceso universal a este sistema favorecerá acciones no estigmatizadoras contra las familias, propendiendo al empoderamiento de éstas y su desarrollo de la capacidad de auto cuidado y protección.

En relación a la necesidad de atender al interés superior del niño en cada uno de los momentos y definiciones se adoptan respecto de niños, niñas o adolescentes, o en las intervenciones que se realicen, aquello debe atender, también, a su grado de desarrollo y madurez, que es lo que, en definitiva, se constituye como autonomía progresiva y que, en caso alguno, puede ir, o va en contra del deber y el derecho de la familia de brindar cuidado, atención, protección y afecto a los niños, niñas y adolescentes.

Lo anterior, además, tiene relación con no perpetuar una peligrosa y errada percepción de que los niños, niñas y adolescentes, para disfrutar de sus derechos, debieran cumplir ciertos deberes. En ese sentido, se debe mencionar que la Defensoría de la Niñez ha recibido requerimientos particulares en relación con esta materia, incluso por enseñanzas educacionales en colegios y, obviamente, aquello perjudica significativamente la posibilidad de que niños, niñas y adolescentes entiendan que sus derechos humanos son inalienables y que, por tanto, no están sujetos a ningún tipo de exigibilidad o de condición para que efectivamente sean respetados y sean asegurados por quienes les rodean en términos familiares y también por el Estado, si es que es necesario que intervenga.

Respecto de la situación del modelo de gestión eficaz, es un desafío complejo, porque involucra la articulación y la coordinación de diversos actores, en diversos niveles, de diversas disciplinas, que por supuesto, por una parte, sean capaces de promover y difundir los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes, interactuando con ellos y con sus familias de manera no estigmatizadora y, más bien, haciéndolos partícipes de estos procesos comunitarios tan relevantes en el contexto territorial, pero que, también, deben tener la capacidad técnica y metodológica para detectar, a tiempo y eficazmente, todo lo que sea riesgoso o lo que implique la necesidad de gestionar alguna respuesta, desde el punto de vista de la protección administrativa proveyendo, en ese contexto, soluciones integrales, oportunas y efectivas. Desde esa perspectiva, parece relevante enfatizar la necesidad de robustecer el proyecto de ley en actual tramitación, particularmente en la estructura del modelo institucional que se ha planteado, de manera tal de asegurar, desde esa perspectiva, una gestión eficaz, sobre la base de indicadores claros, sobre la base de gestión.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 También es necesaria una estructurada y permanente supervisión del funcionamiento del sistema, que no sólo quede establecido en el discurso pero no redunde en hechos concretos, permitiendo verificar si se está impactando, favorablemente o no, en el desarrollo vital de niños, niñas y adolescentes, asegurando rendiciones de cuentas y el accountability institucional y sistémico, generando evidencia suficiente para poder determinar qué ajustes son necesarios de hacer en la intervención, y de esa manera brindar suficiente atención debida a niños, niñas y adolescentes.

La Defensoría de los Derechos de la Niñez hizo variadas recomendaciones al proyecto de ley de garantías en diversos oficios, siendo las más relevantes para los efectos de este artículo las siguientes: 1.

El Comité Interministerial de Desarrollo Social de la Niñez debe monitorear y evaluar permanentemente la política nacional de niñez, y no sólo elaborarla. Ahí hay un desafío que además comprende la concepción de que esto no es solo responsabilidad de un Ministerio determinado, sino que es una responsabilidad Estatal, que involucra no solo el compromiso, sino que la gestión decidida de los distintos ámbitos del intersector, de manera integrada; la coordinación y de la necesidad de ejercer la intersectorialidad, implica erradicar es el trabajo por estancos que hoy en día observamos permanentemente en relación con el tema de niños, niñas y adolescentes, donde finalmente cada uno de los ministerios sectoriales, va tomando sus temas sin ser capaz de integrar y de mirar a los niños, niñas y adolescentes como en el centro de la acción, y por tanto, que todo lo que le rodee entregue respuestas a ellos y ellas de manera integral, sin que de manera separada pensemos que el niño por una parte es estudiante, por otra parte tiene derecho a la salud, por otra parte es un niño que vive en su casa, sino que es un ser integral y holístico, que necesita ser mirado e intervenido desde ese punto de vista.

2.

Robustecer técnicamente la Subsecretaría de la Niñez, en tanto órgano rector del sistema, de manera tal de que eso les permita ejercer una labor oportuna y efectiva de dirección del sistema, con herramientas de control, de supervisión y de evaluación, que redunden en la posibilidad de levantar efectivamente aquellas brechas, aquellas dificultades, que en lo cotidiano, pero también en lo más macro, se vayan haciendo necesarios ajustes, que redundan en un sistema que sea funcional y que, por cierto, cumpla con su objetivo de redundar en una mejora de la vida de los niños, niñas y adolescentes, con los que ella y ellos se vinculan.

3.

Utilizar las instancias de coordinación del Sistema de Garantías y sus subsistemas, para avanzar en una visión integral de la niñez, y; 4.

Contar con recursos bien administrados y suficientes, porque de otra manera puede reproducirse o mantenerse en el tiempo la situación que ocurre hasta ahora, donde, en definitiva, no se pude decir que no se utilice el presupuesto en infancia, mas no estamos en condiciones de decir cómo se gasta, si se gasta eficientemente, si efectivamente la evidencia sostiene que se está gastando donde se tiene que gastar, y ahí se requiere poner mucho más énfasis desde el punto de vista también del accountability, de la forma en la que se evalúa el uso presupuestario público, para ser eficiente y para impactar efectivamente en los destinatarios de la política pública que se ha creado.

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V.

CONCLUSIONES.

El enfoque preventivo va de la mano, necesariamente, con el robustecimiento de las medidas que potencien la promoción de derechos y la protección administrativas, limitando la judicialización de casos a aquellos donde la respuesta administrativa no es suficiente ni oportuna.

Se requiere que la intervención judicial sólo se produzca en aquellos casos en los cuales la situación, en razón de su gravedad, lo amerita, o cuando la decisión que se deba adoptar tiene incidencia profunda en la situación y curso vital de ese niño, niña o adolescente (adopción, ingreso a residencia, maltrato grave, entre otros.), debe ser adoptada por un Tribunal de Justicia. Si aquello no es una situación y una condición, efectivamente las medidas y las decisiones deberán tomarse a nivel administrativo, descomprimiendo un sistema que, hasta ahora, no ha sido capaz de responder, eficientemente, al debido resguardo de niños, niñas y adolescentes.

La ley de garantías no sólo es necesaria e imprescindible, sino que además es urgente. Dicha urgencia, sin embargo, no puede entenderse como una menor exigencia de rigor al momento de legislar, y por tanto esta ley debe asegurar la existencia de un sistema, eficiente, efectivo, moderno, gestionado desde una política pública con enfoque de derechos humanos, que erradique lo que actualmente existe, que evite que la vida de los niños, niñas y adolescentes, y sus derechos, dependan de la buena voluntad o disposición de algunas autoridades locales para enfatizar acciones en relación con los derechos de niños, niñas y adolescentes, permitiendo asegurar, de manera universal, que cualquier niño, niña o adolescente que vive en Chile podrá acceder, a nivel local, a aquellas oficinas en que podrán entregarles elementos suficientes para promover y difundir los derechos, para tener más y mejores herramientas para criar con reconocimiento erradicando cualquier espacio de maltrato, para comprometerse con los procesos y el desarrollo de quienes viven en sus entornos familiares y sociales y para permitir exigir, de manera concreta, al Estado de Chile el debido cumplimiento de las obligaciones jurídicas que ha contraído, hace más de 30 años, al ratificar la Convención sobre los Derechos del Niño, fecha en la que asumió el compromiso de reconocer y tratar a niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho y no como meros objetos de protección, brindándoles espacios efectivos de participación para que puedan ejercer su derecho a ser oídos, y donde efectivamente cualquier acción estatal tenga, como la consideración primordial, el interés superior de ellas y ellos.

Si esta convicción es la que finalmente se concreta en la definición de esta ley, no cabe duda que como país lograremos dar el salto cualitativo que urge, porque niños, niñas y adolescentes no sólo son el futuro del país sino que son el presente, y la deuda con ellas y ellos se ha mantenido por demasiado tiempo, tiempo en el que no hemos sido capaces, como país, de asegurarles el reconocimiento como sujetos de derecho y un trato consecuente con ello, lo que no nos ha permitido prevenir, de manera efectiva, la vulneración a sus derechos, tema que resulta una obligación ineludible de un Estado como Chile que ha comprometido su accionar en coherencia con las exigencias que impone, precisamente, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

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LA URGENCIA DE GENERAR UNA EFICIENTE POLITICA PÚBLICA PREVENTIVA DE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS: ASPECTOS A MEJORAR DEL PROYECTO DE LEY DE GARANTIAS DE LA NIÑEZ. Carmen Domínguez Hidalgo37

I. INTRODUCCIÓN. Esta intervención se orientará a revisar el diagnóstico existente en el mundo especializado de infancia respecto de la realidad actual de la acción preventiva. Revisaremos la está abordando el proyecto de ley hasta este momento, y apuntaremos sugerencias de reforma o de perfeccionamiento de la acción preventiva en la nueva institucionalidad que se está introduciendo por la Ley de Garantías.

II. LOS NUDOS CRÍTICOS GENERALES DE LA PROTECCIÖN DE LA INFANCIA QUE INCIDEN EN LA PREVENCIÓN Al efecto quisiera partir por resaltar que es un diagnóstico compartido el de la necesidad de reforzar la acción preventiva que es parte esencial de un Sistema General de Protección de la Infancia. Esto viene siendo relevado como un grave déficit de la respuesta chilena frente a la protección de la infancia, desde el año 2013, en que la comisión investigadora de la Cámara de Diputados, en el informe Sename de ese año, lo releva. A raíz de esto y, más en general, de la ausencia de un sistema de protección integral, es que el Ejecutivo, en el primer periodo del presidente Sebastián Piñera, envía en el año 2013, un primer proyecto que apuntaba a esto y luego, en el Gobierno de Michelle Bachelet, se envía en el año 2015, un segundo proyecto destinado a introducir ese Sistema General de Protección de la Infancia.

En todas las tramitaciones de ambos proyectos se ha dicho por todos los expertos, instituciones y organizaciones que acudieron que ellos no contenían diseño alguno de la acción que el Estado tenía que desarrollar en orden a prevenir la vulneración de derechos de la niñez. Además, como observé en mis comparecencias en los dos proyectos de garantías que se han tramitado, ellos no contenían en su mensaje precisión alguna de los nudos críticos de la legislación actual o, más en general, de nuestra institucionalidad de infancia.

37 Abogada Universidad de Concepción. Magíster en Derecho Comparado y Doctor en Derecho, Universidad Complutense de Madrid, España. Profesora Titular Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Con el objeto de aportar en ello, realizamos como Centro UC de la Familia un largo trabajo de diagnóstico que terminó con la publicación38 -en el año de 2018- de un cuaderno de trabajo en que, justamente, apuntamos cuáles son los nudos críticos de cada poder del Estado en su acción de protección de la infancia. Respecto del Poder Legislativo resaltamos la ausencia de una Ley General de Protección de la Infancia y, en particular, el silencio en torno a la acción preventiva. Además, apuntamos algo que sigue siendo, lamentablemente, realidad entre nosotros, que es la lentitud en la tramitación de los proyectos ligados a la infancia. Relevamos además la deficiente técnica legislativa que fue adoptada por el Ejecutivo, particularmente, cuando se vuelve a presentar en el año 2015 el nuevo proyecto que es, en definitiva, el que hasta ahora estamos discutiendo. En efecto, aunque todos los proyectos incidían en infancia, en vez de haberse ingresado por la misma cámara de origen y haberse tramitado en conjunto de manera que fueran en paralelo por las distintas comisiones se eligió enviarlos por cámaras de origen distintas. Así, buena parte de lo que hoy estamos discutiendo y, el hecho que se haya aprobado, por ejemplo, la ley que crea el Servicio de Protección Especializada antes de que esté aprobada la Ley de Garantías, tiene que ver con esa deficiente técnica legislativa con la que se inició la tramitación de estos proyectos.

Probablemente otra sería la realidad si todo esto se hubiera iniciado en conjunto, con la posibilidad que los legisladores tuvieran la visión sistémica y global de lo que se estaba en definitiva introduciendo.

En tercer lugar, otro de los puntos relevados en nuestro estudio, que se hizo a partir una revisión de todo lo que estaba publicado y entrevistas con todos los actores incumbentes en materia de infancia, es la deficiencia de la calidad técnica de los proyectos. Esto ha hecho que, en definitiva, el debate se entrampe por las sucesivas críticas que los distintos actores, expertos, directores de hogares, especialistas que trabajan en terreno hacen a los proyectos.

Asimismo, en estudio realizado por otro grupo de profesores UC, publicado en 201739, se resaltaba que, si bien es cierto es evidente la necesidad de realizar reformas y mejoras en el sistema, — partiendo por acciones que permitan entregar una oportuna y adecuada atención a los niños que se encuentran institucionalizados, que son claramente el grupo que ha visto vulnerado sus derechos—, también es necesario generar condiciones que permitan prevenir que más niños a nuestro país continúan siendo víctimas de maltrato, violencia y abuso.

III. ANÁLISIS GENERAL DE LA ACCIÓN PREVENTIVA QUE ACTUALMENTE SE REALIZA Tras el trabajo de diagnóstico, avanzamos como Centro en identificar cuál es la acción preventiva que se desarrolla en Chile y en quien está radicada.

Esto nos condujo al análisis de las Oficinas de Protección de Derechos, que son actualmente las que tienen confiada por la ley la protección y la prevención a la vulneración de derechos. A ese efecto, elaboramos una encuesta que fue contestada por 84 de las más de 200 Oficinas que existen en el país. Seguidamente, tuvimos varias reuniones de trabajo, con distintas oficinas, unas más grandes que otras, tanto del norte como del sur del país, para tratar de hacer una radiografía de cómo estaba la 38 DOMINGUEZ ET AL (2019).

39 BEDREGAL, P. et al (2017).

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 acción preventiva. De todo ello surgió que, pese a que de acuerdo a la ley ellas tienen una tarea preventiva, la alta demanda de casos de vulneración de derechos que ellas deben también atender y absorber, ha generado que, en la práctica, este ámbito de su acción haya quedado postergado a un segundo plano. En otros términos ellas realizan acciones de oren preventivo pues todas ellas realizan trabajo intersectorial y encuentros con la comunidad dado que en las bases y orientaciones técnicas de SENAME así se las obliga. De hecho, 48 de las 84 OPD que consultamos, refirieron realizar actividad intersectorial de difusión y promoción de derechos; 27 de ellas realizan actividades de prevención y sensibilización del respeto hacia los niños, niñas y adolescentes, es decir, realizaban acciones preventivas concretas. Buena parte de ellas, referían un extenso trabajo intersectorial con el sector educacional a nivel básico y a nivel secundario y, muy particularmente también, a nivel parvulario; de la salud, con los consultorios, hospitales, postas, CESFAM. En cuanto a salud mental con los COSAM, con el programa Chile Crece Contigo; con seguridad, a través de Carabineros, de la Policía de Investigaciones; con numerosas instituciones públicas, particularmente en el nivel municipal con las DIDECO —muy pocas tenían presencia activa del alcalde en la acción de la OPD—; con representantes de programas de SENAME, de SENDA; y, obviamente, en la relación con justicia, que era relevada de manera muy variable en las Oficinas de Protección de Derechos, es decir, algunas con una muy buena relación con los Tribunales de Familia y con la Fiscalía y otras, en cambio, advirtiendo que éste era un problema.

Esto nos llevó a concluir, tras revisar el trabajo preventivo que realizan las Oficinas de Protección de Derechos, que: 1. Éstas sí realizan un trabajo intersectorial con fines preventivos, es decir, no es que no hay acción preventiva, la hay.

2. En segundo lugar, las Oficinas de Protección de Derechos tienen una capacidad de convocatoria alta, es decir, en general, tienen relaciones extensas con todos los actores que vengo de relevar, con toda la institucionalidad que indiscutiblemente ha de incidir en una tarea preventiva y que, 3. Fundamentalmente, la acción intersectorial se desarrolla en las áreas de salud y en las áreas de educación, donde parecían ser mucho más posibles las actividades coordinadas.

IV. ANÁLISIS CRÍTICO DEL PROYECTO DE LEY DE GARANTIAS EN MATERIA PREVENTIVA De este modo, revisemos ahora —teniendo presente cuál es el diagnóstico y ámbito de acción preventiva que se desarrolla en nuestro país— cómo responde el proyecto en trámite a este gigantesco desafío de la prevención que bien sabemos debe ser amplio, extendido y, de alguna manera, robusto para que, precisamente, lo que generemos sea una disminución de la vulneración de derechos de los niños.

4.1 La acción preventiva pasa ser responsabilidad de todos los entes públicos designados por la ley.

En primer término, debe destacare que, en el proyecto de ley en trámite, la acción preventiva pasa, en primer lugar, a ser tarea de todos los entes públicos incumbentes. Así, lo señala expresamente la norma al disponer que “Formarán parte de este Sistema [del nuevo sistema de infancia], entre otros,

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 los tribunales de justicia, el Congreso Nacional, los órganos de la Administración del Estado, la Defensoría de los de los Derechos de la niñez y las instituciones señaladas en el Título IV de la presente ley que, en el ámbito de sus competencias, deban ejecutar acciones de protección, promoción, prevención, restitución o reparación para el acceso, ejercicio y goce efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”40. En definitiva, la norma señala que todos los miembros del nuevo sistema de infancia, entre otras instituciones, tienen que ejecutar acciones de prevención para el acceso, ejercicio y goce efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

4.2 Marco de la acción preventiva de orden administrativo.

En segundo lugar, la acción específica de prevención se incardina en la protección administrativa, que tal como lo señalan las normas41, tiene que incluir acción de prevención de los riesgos de vulneración, protegerlos y garantizar que los niños, niñas y adolescentes gocen de manera efectiva y sin discriminación arbitraria de sus derechos humanos.

4.3 Se especifican los niveles de la acción preventiva.

Luego, se incorpora algo que no estaba en los proyectos anteriores y que claramente hay que felicitar, es la precisión de los distintos niveles en que debe desarrollarse la acción preventiva 42.

Primero, debe desarrollarse la prevención primaria, que va a estar a cargo de las Oficinas Locales de la Niñez, que van a tener por tarea elevar el respeto a sus derechos, reforzar la evolución de estos y fomentar las condiciones que posibiliten su pleno ejercicio. Esto se debe realizar a través de políticas públicas generales y especiales que determinen acciones concretas siguiendo criterios de priorización temática, territorial y condiciones de vulnerabilidad.

En segundo término, debe cumplirse con la prevención secundaria, que también va a estar a cargo de las Oficinas Locales de la Niñez y que se centra ya en aquellos niños que están en situación de riesgo de vulneración de derechos. Toda la prevención en este nivel tiene por objeto detectar los factores 40 Artículo 1°.

41 Artículo 57 del Proyecto: “El Sistema de Garantías y Protección Integral de los Derechos de la Niñez y Adolescencia incluye la protección administrativa universal de los derechos de los niños, niñas y adolescentes: La protección administrativa de carácter universal es aquella que efectúa la Administración del Estado respecto de todo niño, niña o adolescente con el fin de promover sus derechos, prevenir riesgos de vulneración y protegerlos, garantizando que los niños, niñas y adolescentes gocen de manera efectiva, y sin discriminación arbitraria, de sus derechos humanos. Se efectúa mediante servicios, presupuestos y prestaciones generales, realizadas por los diversos Ministerios y órganos de la Administración, debidamente coordinados entre sí”.

42 El proyecto de Ley hasta noviembre del año 2020, aún incluía los niveles de protección primario, secundario y terciario: Artículo 57, N° 2: “3. Promoción o Prevención Primaria. Estará a cargo de las Oficinas Locales de la Niñez. Es parte de la protección administrativa universal y se desarrolla respecto de todos los niños, niñas y adolescentes, y de sus familias, con el fin de elevar el respeto de sus derechos, impulsar la evolución de los mismos y fomentar las condiciones que posibiliten su pleno ejercicio. Se realiza a partir de políticas públicas, generales y especiales, que determinan acciones concretas conforme a criterios de priorización temática, territorial y condiciones de vulnerabilidad.

4. Prevención Secundaria o Prevención Selectiva. Estará a cargo de las Oficinas Locales de la Niñez. Es parte de la protección administrativa universal y se desarrolla respecto de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo de vulneración de sus derechos. Se realiza mediante acciones de protección de carácter local e integrador y la articulación de medidas destinadas a mejorar las condiciones psicosociales individuales y los contextos familiares y comunitarios en que se desenvuelven los niños, niñas y adolescentes.

5. Intervención Especializada o Prevención Terciaria. Corresponde a la protección administrativa especializada, y como tal se desarrolla respecto de niños, niñas y adolescentes que se encuentran vulnerados en sus derechos con fines de restitución, reparación, reintegración familiar y comunitaria y reinserción social, según corresponda”.

38

Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 de riesgo y desarrollar acciones en orden a poder, de alguna manera, suplir, acompañar u otorgar las competencias que permitan salvar esos factores de riesgo.

Por último, se establece el deber de desarrollar prevención terciaria que es aquella que incide en niños que y han sido vulnerados en sus derechos. Aquí las tareas son de restitución, reparación, reintegración familiar y comunitaria, y reinserción social.

4.4 Se precisan ámbitos de la acción preventiva.

La acción preventiva además, en el proyecto de ley, se incardina y refuerza respecto del ámbito educacional al referirse a los protocolos que los establecimientos educacionales, por ejemplo, tienen para prevenir toda forma de acoso, violencia, bullying, etc. Alude también al ámbito de la salud en relación a la prevención, tratamiento y recuperación de las enfermedades que afecten o pueden afectar a la población infantil, y también, muy especialmente, dado que sabemos que Chile tiene un gravísimo problema, particularmente en la adolescencia, en los programas de prevención contra el uso ilícito de sustancias alcohólicas, estupefacientes y sicotrópicas. Por último, en el ámbito de la educación sexual, también se incorpora el deber de educar en la prevención que tiene que ser apropiada y pertinente a la edad, madurez y grado de desarrollo de sus receptores.

Por lo tanto, si nosotros miramos lo que actualmente está en la letra del proyecto de ley, tendríamos que rescatar que se mejora el componente institucional que constituye ciertamente uno de los primeros aspectos a corregir y a mejorar. En el proyecto ello mejora en cuanto se incardina la acción preventiva en todos los niveles, esto es desde la incorporación en la política nacional de infancia y luego se desarrolla a todo lo largo del nivel nacional y del nivel territorial. Por otra parte, es una tarea emplazada a todas las autoridades incumbentes.

Adicionalmente, se incorporan claramente como principios el de descentralización, de universalidad y de igualdad, que son principios cardinales de la prevención. En definitiva, la prevención sólo es posible si nosotros logramos dar una respuesta que sea ajuste a la realidad cultural, social, valórica y, en definitiva, a la realidad concreta donde se desarrolla esa niña. En efecto, la respuesta no puede ser igual para el niño que vive en Arica de la niña que vive en Punta Arenas pues, indiscutiblemente, ellos tienen un contexto muy distinto.

Por último, debe destacarse en el proyecto en trámite, el que se imponga como tarea de los Alcaldes, la protección de la infancia y a esos efectos se reforme la Ley Orgánica de Municipalidades que era precisamente una de nuestras propuestas, en el estudio que hicimos al efecto43. En efecto, uno de los nudos críticos actuales más importantes radica en que buena parte de las Oficinas de Protección de Derechos tienen una acción muy debilitada por efecto de que ellas descansan en el aporte y autoridades de SENAME, y por otra parte, en teoría, de la municipalidad. No obstante, éste último, al no ser obligación la protección de la infancia un deber legal de los Alcaldes, depende de la disposición y compromiso que el Alcalde respectivo tenga con esta materia. Ello determina que haya Oficinas de Protección de Derechos con Alcaldes que han tenido un compromiso clarísimo, y donde, por ejemplo, los funcionarios que trabajan en la Oficina de Protección de Derechos gozan, o son reconocidos, en el mismo estatuto que los funcionarios públicos. En otras Municipalidades, en cambio, las Oficinas de Protección de Derechos están subordinadas a la decisión generosa de la autoridad municipal.

43 DOMINGUEZ ET AL (2018).

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V. ALGUNAS PROPUESTAS DE PERFECCIONAMIENTO DEL PROYECTO EN MATERIA PREVENTIVA Ahora bien, desde todo lo que hemos estudiado, nos parece que hay varios aspectos en que el proyecto debiese ser enriquecido en cuanto la acción preventiva.

Primero, la prevención tiene que estar claramente anclada en la perspectiva familiar. Así, si nosotros revisamos el proyecto actual, existe solo un artículo que alude a la familia al que le han ido incorporando pequeñas referencias, pero no hay un desarrollo claro de la importancia de los distintos ámbitos de participación de la familia. Tomo por ejemplo la ley que regula actualmente el Servicio de Protección Especializada en Perú, y ustedes pueden ver cómo está desarrollado el concepto de familia de origen, concepto de familia amplia, todos los conceptos están referidos, y está todo construido a partir de la necesidad de fortalecer las competencias de la familia para que la niña pueda desarrollarse integralmente.

Como lo revela toda la evidencia, no es simplemente una afirmación, —podría estar horas demostrando esto— el que, indiscutiblemente, no hay mejor ámbito para el desarrollo del niño que su familia, y que un niño que cuenta con su familia comprometida, alcanza niveles de bienestar que son demostrables en todos los ámbitos de la vida.

“...La estructura familiar no es indiferente en el bienestar del niño, y la evidencia muestra que cuando un niño cuenta con sus padres comprometidos tiene la tarea un poco más fácil...”

La estructura familiar no es indiferente en el bienestar del niño, y la evidencia muestra que cuando un niño cuenta con sus padres comprometidos tiene la tarea un poco más fácil, y por eso alcanza a veces mayores índices de escolaridad, de salud mental, menor probabilidad de verse envuelto en situaciones de riesgo. Obviamente —siempre recalco— en esto no hay un determinismo, y esto no significa que un niño que no cuente con sus padres comprometidos no pueda llegar a ser la maravillosa persona que está llamas a ser, pero tiene que sobrellevar dificultades, —como siempre lo grafico—, tiene que sobrellevar una mochila más pesada.

Por lo tanto, el que el niño cuente con su familia tiene que ser nuestro primer objetivo, y por tanto, la acción preventiva tiene que ir orientada a acompañar la vida familiar, ayudando a que los miembros de la familia puedan mejorar su capacidad de dialogo, su capacidad de resolver los conflictos de manera pacífica, y que, en definitiva, reforcemos a los padres en la tarea educativa, para la que ninguno de nosotros ha sido educado. Esa debe ser la primera acción preventiva para que no se llegue a la vulneración de derechos, porque con ella se dota a la familia de las herramientas que son necesarias para poder acompañar a su hijo.

Esto se traduce en la necesidad de desplegar variadas acciones en el nivel primario de la prevención y ahí debiese ser reforzado el proyecto de ley, porque no puede quedar esto entregado un reglamento. Un reglamento no puede venir a definir la institucionalidad sino precisar sus detalles, pero la definición, la precisión de fines, de objetivos, tiene que estar en la ley, y ahí hay todavía mucho por perfeccionar en el proyecto de ley.

40

Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 En este sentido, el proyecto de ley entrega esta tarea a la Oficina Local de Niñez a partir de la política nacional de infancia. Pero ahí, vemos como necesario reforzar, en primer lugar, el principio de solidaridad, que es cardinal a la relación del niño con la familia. En Chile, tenemos que tomar y, de alguna manera, relevar que lo que caracteriza a la experiencia familiar es la solidaridad, y esa solidaridad familiar surge y se manifiesta en su mayor esplendor respecto de la relación de los padres de la familia ampliada con el niño.

En segundo lugar, hay que perfeccionar el componente institucional, y el modelo de intervención preventiva. Creemos que hay que introducir en la orgánica de las Oficinas Locales de Niñez un encargado de la Unidad de Protección de la Familia e Infancia, es decir, alguien que sea responsable de la acción preventiva con la familia. A esos efectos, debe perfeccionarse el modelo de intervención preventiva para generar ventanas de oportunidad en los niños, especialmente en sus primeros años, que son demasiado importantes para poder compensar los factores de riesgo. Y se requiere, por lo tanto, un trabajo de orientación familiar de carácter interdisciplinario accesible a todas las familias, que persiga acompañar a la vida familiar y permita todo chileno que forma familia, pueda tener un lugar donde acudir.

En ese sentido, las Oficinas Locales de Niñez debiesen constituirse en un centro de orientación familiar de carácter interdisciplinario, donde en definitiva, se enseñe a dialogar, se les den herramientas para poder, en definitiva, encontrarse. Creemos que debiese replicarse la experiencia italiana de las Conferencias Familiares, que es una reunión, convocada por un facilitador —que tendría que ser un trabajador social, un psicólogo, que tenga experiencia en este modelo intervención—, en que cuando surgen conflictos, ayuda a la propia familia a buscar la resolución, y a hacerse responsable, a ponerse plazos en sus tareas, y que hace luego el seguimiento de las soluciones que ellos mismos han acordado.

Para terminar, creo que esta acción preventiva tiene que ir acompañada, además, con una amplia campaña de difusión, para lograr, de alguna manera, atraer a las familias que tienen problemas para poder educar a sus hijos, para acompañarlos, a asesorarse.

En Chile tendemos a ocultar los problemas. Por ello, esto de ir a consultar a otro implica reconocer que se tiene un problema grave, y que por lo tanto, se está mal. Pero debemos romper, para efectos preventivos ese paradigma para que realmente los niños puedan seguir dentro de su entorno familiar.

Debemos romper este prejuicio, esta idea de que las familias han de ser perfectas, porque en realidad no hay familias perfectas. Eso no sólo les sucede a las personas que quizá tienen menos carencias, sino que ésta es una realidad transversal, y por lo tanto, todos necesitamos ser ayudados en nuestras tareas, y por supuesto, en esta labor tan maravillosa de sacar adelante y acompañar a nuestros hijos.

VI. A MODO DE CONCLUSIÓN Termino, por tanto, señalando que, en cuanto a la acción preventiva, todavía queda mucho por completar en este proyecto de ley lo que no es tan complejo, pero que sí debe quedar claro, para que, efectivamente, no se transforme, una vez más, en una institucionalidad que al final no corrige la gravedad de la situación en la que se encuentra la infancia en nuestro país.

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BIBLIOGRAFIA BEDREGAL, P. ET AL (2017) “Protección a la infancia vulnerada en Chile: la gran deuda pendiente. Propuestas desde la UC”, en Temas de Agenda Pública, Año 12, N° 101, Octubre 2017, pp. 1-22.

DOMÍNGUEZ, C. ET AL (2018) “Atención de la infancia vulnerable en Chile: Diagnóstico sobre su institucionalidad y propuestas de mejoras” en Cuadernos de Trabajo Centro UC de la Familia, Número I.

DOMÍNGUEZ, C. ET AL (2019) “Reformulación del sistema local de protección de la infancia en el espacio comunal: prevención de la vulneración de derechos”, Capitulo IX, en “Propuestas para Chile 2018”, Centro de Políticas Públicas, 2018, pp. 283-323.

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REFLEXIÓN COMPARADA DEL SISTEMA DE GARANTIAS: INSTITUCIONALIDAD, NORMATIVIDAD Y BIENESTAR FAMILIAR. Ilva Hoyos Castañeda44

I. INTRODUCCIÓN. Muchas gracias por la invitación que he recibido de la Universidad Católica de Chile, de manera especial saludo y agradezco a la profesora Carmen Domínguez por la deferencia que, una vez más, ha tenido para conmigo. He escuchado atentamente este conversatorio y he aprendido un poco más sobre el proyecto de ley que actualmente se está discutiendo en el Congreso Nacional. Permítanme, en primer término, justificar mi intervención en el marco de este Seminario.

Soy colombiana. Durante 8 años me desempeñé como Procuradora Delegada Nacional para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, según el título legal dado a esta dependencia de la Procuraduría General de la Nación. Una precisión debo hacer. La Procuraduría en Colombia tiene funciones diversas. Forma parte del Ministerio Público. Es un órgano de control con mucho poder: ejerce funciones de carácter preventivo, de intervención judicial, pero también disciplinarias. En la Procuraduría Delegada que tuve a mi cargo, cumplí esas y otras funciones, haciendo un gran énfasis en las de carácter preventivo, las cuales ejercí a todo nivel de la estructura del Estado. Durante ese encargo, conocí todo el país y tuve contacto con la realidad de las entidades territoriales de muy diversas formas, entre otras, a través del proceso de rendición de cuentas de alcaldes y de gobernadores en Colombia en temas de infancia y de familia. También intervine en sesiones del Congreso de la República de mi país en las que se discutían temas de interés nacional.

Quizás por esa experticia, la profesora Carmen Domínguez ha tenido la gentileza de invitarme a participar en este conversatorio y a partir de ella estimo debo intervenir. Ante Ustedes he de reconocer que no conozco la realidad puntual de Chile, aunque he seguido, en alguna medida, las discusiones que se han dado en relación con el proyecto de ley objeto de este diálogo, el cual está siendo debatido en este momento en las instancias parlamentarias.

II. CUESTIONES PREVIAS. Es mi intención detenerme en tres cuestiones previas, las que he considerado necesarias de ser resaltadas, antes de presentar algunas observaciones frente a la normativa propuesta.

44 Abogada Universidad del Rosario, Colombia. Doctora en Derecho de la Universidad de Navarra, España.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 La primera cuestión es la relativa a la importancia de “la institucionalidad”: Colombia, desde 1968, creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Para esa época, todavía estábamos bajo el imperio de la “teoría de la situación irregular”, la cual fue superada, por lo menos en el ámbito normativo, con la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada en 1989.

Debo confesar que he sido muy crítica, lo fui, de manera especial como Procuradora Delegada, de algunas actuaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pero también debo reconocer, es un acto de justicia, que ha tenido un papel protagónico en la garantía y en la defensa de los derechos fundamentales de los niños. El Instituto o, como decimos familiarmente, el “ICBF”, ha cumplido una tarea esencial en la configuración de una sociedad respetuosa de los derechos humanos en Colombia.

No es, sin embargo, la única institución responsable de la garantía de los derechos de la infancia, también lo son otras autoridades administrativas del gobierno nacional, de los gobiernos territoriales, así como de otros órganos del Estado. Todos comprometidos, por su misma razón de ser, en la efectiva protección de los derechos del niño.

Y menciono de manera expresa “la institucionalidad”, entre otras razones, porque es el término que usa el proyecto de ley chileno, en especial en su Título IV, aunque, como lo expresaré más adelante, está inmersa en todo el articulado. También es de esperar que Chile fortalezca la institucionalidad para garantizar en forma debida los derechos fundamentales de la infancia.

La segunda cuestión es la especialidad de “la normatividad” protectora de los derechos de la infancia, la juventud y la familia: Colombia tardó en adoptar una nueva legislación acorde con la citada Convención sobre los Derechos del Niño. Esa demora, sin embargo, no se extendió temporalmente tanto como en Chile. Y el proceso de aprobación de la nueva normativa no estuvo exento de polémicas y generó reparos sobre los alcances y el contenido de la incorporación de esa legislación internacional en el orden interno. En este sentido, advierto una cierta semejanza con las discusiones que se están generando en este país.

En el proceso parlamentario del proyecto de ley que se convertiría en el Código de la Infancia y la Adolescencia de Colombia, se plantearon algunas cuestiones que generaron controversia: la estructura misma del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), los niños en conflicto con la ley penal y el sistema de adopción, que es de carácter mixto, porque, aunque es responsabilidad del Estado permite la existencia de instituciones autorizadas para adoptar. Todas esas temáticas fueron aprobadas en la ley de 2006.

El Código de la Infancia y la Adolescencia no es un texto tan extenso como el Proyecto de Ley del Sistema de Garantías de Chile. Tiene 217 artículos, mientras la propuesta de Ustedes 251. El Código ha sido reformado y adicionado con nuevas normas sustanciales y procedimentales. Mencionaré solo dos normas. La primera, adoptada mediante la Ley 1804 de 2016, por la cual se establece la política de Estado para el desarrollo integral de la primera infancia, más conocida como “De cero a Siempre”.

Se trata de una política estatal, no de un gobierno, sino de todo el Estado, la cual ha implicado una articulación de diversas entidades del gobierno nacional con los gobiernos territoriales y una significativa inversión económica. La otra norma, más reciente, es relativa al procedimiento de restablecimiento de derechos o al procedimiento para restaurar los derechos vulnerados de los niños, adoptada por la Ley 1878 de 2018. Estas dos normas ponen de presente la necesidad de adecuar la legislación a los requerimientos del presente. Y seguramente sucederá lo mismo con la legislación que se adopte en Chile.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Pero, además del Código de la Infancia y la Adolescencia, que es una ley ordinaria, Colombia tiene una ley de carácter estatutario, Ley 1622 de 2013, no referida a toda la infancia, sino a la juventud, que comprende el periodo de los 14 a los 28 años cumplidos. Es decir que existe una regulación distinta para los menores de dieciocho años y una regulación diferenciada para los jóvenes. Una y otra normativa exigen a todos los operadores la armonización de las disposiciones adoptadas, siempre tenido en cuenta la prevalencia de los derechos de los niños.

En igual forma, no puedo dejar de mencionar, la Ley 1361 de 2009 sobre la protección integral de la familia, modificada por la Ley 1857 de 2017. Menciono esta temática porque sé que es un tema que ha generado cierta discusión en Chile. La citada ley reconoce a la familia como sujeto titular de derechos y también exige adoptar una política pública de familia, la que ha sido difícil de ser aprobada por la problemática generada respecto de qué debe entenderse por familia, así como a la protección que constitucionalmente debe darse a las familias diversas, según reiterados pronunciamientos de las máximas instancias judiciales. Sin embargo, no por ello, la ley ha sido inoperante porque permitió que el Departamento Nacional de Planeación asumiera la responsabilidad del Observatorio Nacional de familia, que tiene como objetivo general analizar las dinámicas, situaciones y estrategias de mitigación de riesgo de las familias colombianas, con el fin de contribuir a la construcción y mejoramiento de las políticas encaminadas a su fortalecimiento y protección.

La tercera cuestión es la centralidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar: la novedad de la legislación de la infancia no radica ni en los principios, ni en los derechos, ni en la institucionalidad, sino en la tercera parte de ese Código. Me explicaré. El Código está dividido en tres libros. El primero, bajo el título “La protección integral”, regula los principios, los derechos y las libertades, las garantías, las obligaciones de la familia, la sociedad y el Estado, las medidas de restablecimiento de derechos, los procedimientos administrativos y los procesos judiciales. Es el libro más extenso. El segundo libro regula el Sistema de Responsabilidad penal para adolescentes. Y el tercero, el más corto, tiene por título el Sistema de Bienestar Familiar, las políticas públicas, la inspección, la vigilancia y el control de esas políticas y de los derechos de los niños.

El llamado “Sistema de Bienestar Familiar”, creado en 1979 (Ley 7ª), está integrado por principios, normas, instituciones, procedimientos. Es un servicio público prestado por el Estado a través de organismos oficiales y privados autorizados para dar cumplimiento a la protección integral de los niños y al fortalecimiento familiar. Este Sistema tiene como órgano rector, coordinador y articulador al ICBF, instituto al que le corresponde articular a las dependencias estatales y no estatales responsables de la protección integral, entendida como el reconocimiento de los niños como sujetos de derechos, la garantía, la prevención de su vulneración, así como el restablecimiento de los mismos, en todos los ámbitos, tanto el nacional, departamental, distrital, municipal y en los territorios indígenas. También es de su competencia el fortalecimiento familiar para brindar protección integral a la familia y adoptar políticas orientadas al mejoramiento progresivo de las condiciones del núcleo familiar.

En el Sistema de Bienestar Familiar—aquí radica la novedad establecida en el Código— los funcionarios administrativos de elección popular, sobre todo el Presidente de la República, los alcaldes y los gobernadores de todo el país, son los directos responsables de las políticas públicas en infancia, adolescencia y familia. En Colombia la división territorial administrativa es de 32 departamentos y 1102 municipios, con lo cual haberlos comprometido en la efectividad de los

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 derechos de la infancia y en la obligatoriedad de establecer políticas públicas es un logro especialmente significativo.

A esas políticas públicas nacionales y territoriales debe hacérseles seguimiento e implican la articulación de las autoridades administrativas con diversas instancias del poder público, así como con la sociedad civil. Para hacer efectiva la articulación entre las dos primeras partes del Código y la tercera, se otorgaron funciones a instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y a órganos de control, —entre otros, a la Procuraduría General de la Nación y a la Procuraduría Delegada—, las cuales deben hacer seguimiento no sólo a las actuaciones de los funcionarios públicos, sino conocer en qué medida los derechos de los niños se garantizan efectivamente.

El Sistema de Bienestar Familiar está relacionado con otros sistemas responsables de gestionar la garantía de los derechos de la niñez, tales como el Sistema Nacional de Educación, el Sistema de Seguridad Social, el Sistema de Protección Social, el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente, el Sistema Judicial. No basta, por tanto, con crear un Sistema de Infancia, sino articularlo con otros sistemas existentes y otras instituciones responsables en la adopción de políticas públicas sobre la infancia. Pero para que esos sistemas sean efectivos se requiere, además, de instituciones que vigilen el cumplimiento de esos deberes. Sólo así, el Sistema resulta eficaz, Insisto en esta temática porque el Proyecto de Ley que se discute en Chile hace referencia, precisamente, al “Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez”.

Uno de los logros de la articulación de las entidades que forman parte de ese Sistema, ya lo expresé, fue haber adelantado en Colombia dos procesos de rendición de cuentas por parte de alcaldes y de gobernadores. El primer reto que tuvimos que afrontar fue el de pensar cómo debe ser un proceso de rendición pública de cuentas en la garantía de los derechos de los niños. UNICEF fue un gran aliado a través de la Estrategia “Hechos y Derechos”, así como otras entidades de la sociedad civil. Se realizó una gran movilización nacional, departamental y municipal. Participaron activamente los niños y trabajamos en el seguimiento de indicadores que nos permitieron conocer los logros, los desafíos, los retos, las lagunas en la garantía de los derechos de la infancia en Colombia. Esa buena práctica consolidó el Sistema de Bienestar Familiar y comprometió a los futuros gobernantes, porque los informes de los alcaldes y gobernadores debían ser la base para adoptar los planes de desarrollo de los alcaldes y gobernadores electos.

La triada esbozada: institucionalidad/derechos/políticas públicas ha sido el eje de los derechos de la infancia en Colombia. Ha habido logros indudables, pero también he de reconocer que tenemos retos significativos. Hemos avanzado en los derechos de supervivencia y desarrollo. Pero debemos hacer mayores esfuerzos en relación con los derechos de protección y de participación. En todo caso, debo resaltar que en Colombia no hay una única política de infancia y adolescencia. Son diversas las políticas que se han establecido en el ámbito nacional y territorial. El desafío es su articulación.

La institucionalidad relativa a la infancia, así como la adopción y el seguimiento de políticas implican recursos económicos. La garantía y efectividad de los derechos tienen un costo. Así también ha sido resaltado en las intervenciones de la Defensora y de la Subsecretaria, las que he escuchado atentamente en este conversatorio. Los recursos económicos son necesarios para que un sistema sea garante de derechos.

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III. OBSERVACIONES AL EL PROYECTO DEL SISTEMA DE GARANTÍAS CHILENO. La cuarta y última cuestión es la relativa a algunas observaciones respecto del “Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez”. Chile merece tener una legislación actualizada sobre los derechos de la infancia y la adolescencia. Si bien es cierto que la ignorancia de la ley no sirve de excusa, apelo a este principio en sentido inverso para invocar mi condición de extranjera y poder comentarles algunos artículos de la norma proyectada con la libertad de quien no conoce el ordenamiento jurídico chileno.

Además, la tradición jurídica de este país me invita a hacer fiel a la técnica legislativa y a la precisión que deben tener los textos jurídicos.

Mi primera sugerencia es revisar la estructura del proyecto de ley. Advierto una repetición de algunos textos a lo largo de la normativa propuesta. Estimo que reiterar una misma norma en varios artículos resulta no solo innecesario, sino que genera múltiples problemas interpretativos. El tema de la familia, por ejemplo, aparece en varias normas, no siempre de manera unitaria. También las disposiciones sobre la institucionalidad permean todo el articulado, lo mismo podría decirse de los recursos necesarios para la efectividad de las disposiciones proyectadas que se repiten con una misma frase: “hasta el máximo de los recursos de los que pueda disponer el Estado, velando en todo caso por una aplicación eficaz, eficiente y equitativa de los recursos”. Sería más aconsejable, por lo menos desde mi perspectiva, un proyecto más sencillo, menos reglamentario. Evitar la reiteración de normas.

Simplificar la redacción de algunos artículos. En este sentido, creo que el articulado debe integrarse en mejor forma. Objeto, principios, derechos fundamentales, institucionalidad o Sistema de Garantías. En la versión que he tenido la oportunidad de leer todas estas cuestiones se entremezclan.

El proyecto de ley requiere, en definitiva, un orden más adecuado.

Mi segunda observación es sobre el título del proyecto de Ley. Tengo la duda de si lo que se pretende es establecer un “Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez” o, reconocer derechos fundamentales y las garantías para su protección. Si el objeto es crear el Sistema, el artículo 1º debería así expresarlo. Si, por el contrario, es reconocer y regular derechos fundamentales, ese debería ser el título del Proyecto. Las entidades que forman parte del Sistema deberían incluirse en artículo distinto.

Estimo, en igual forma, que la definición de niño y de adolescente ameritaría un artículo aparte.

También considero necesario incluir las instancias encargadas del control y de la verificación al Sistema de Garantías.

Mi tercera observación es en relación con los principios fundamentales, recogidos en los artículos 6º a 21, de la versión que he leído. A mi juicio, no están reconocidos todos los principios. Advierto la ausencia de los principios del respeto a la dignidad humana, de la protección integral, así como del principio de corresponsabilidad. Esta parte podría articularse en mejor forma y reubicarse después del artículo 1º o del objeto del Proyecto de Ley. Del mismo modo sugiero, revisar la parte de los derechos y las garantías, reordenar el articulado y precisar cuáles son los derechos civiles y políticos, porque no todos los regulados caben en esta tipología.

Mi cuarta observación tiene que ver con la familia. El artículo 2º, bajo el título “Principales obligados por esta ley”, menciona a la familia, a los órganos del Estado y a la sociedad. Cada uno con deberes en el respeto, la promoción y la protección de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes.

En todo caso, estimo que sería más técnico cobijar a estos sujetos obligados a partir del principio de corresponsabilidad.

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 Este artículo 2º permite explicar con más detalle lo que había observado respecto de la estructura del proyecto de ley y de cada uno de sus artículos. En efecto, el citado artículo introduce la referencia a los sujetos obligados por la ley, después menciona a la familia y prosigue con el derecho y el deber de la crianza, el cuidado y la formación de los niños, continúa con los deberes que le corresponden a toda persona, para proseguir con las funciones de los órganos de la Administración e incluye desde el literal a) hasta el literal i) algunas de esas funciones. Son demasiadas temáticas las abordadas y esa dispersión afecta la unidad normativa. Este artículo debe ser más claro.

Ahora bien, en relación con la familia, me permito sugerir la revisión del texto del artículo 2º.

Textualmente se dice en el segundo inciso: “La familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, en especial de los niños, niñas y adolescentes, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la sociedad”. He de confesar que me llamó la atención que se considere a familia como un “grupo fundamental”. La familia es mucho más que grupo, así se cualifique como “fundamental”. La Constitución chilena reconoce a la familia como “núcleo fundamental”. Y es más propio reconocerle ese carácter y no denominarla “grupo”.

La familia es relación esencial. Es institución nuclear. La “...La familia es la primera mención que hace el artículo 2º parece reducir a la familia institución responsable en la a un grupo similar a otros grupos. He de admitir que otros artículos del proyecto —por ejemplo, el octavo, el noveno, protección de la autonomía el veintitrés, el veinticinco— hablan de la familia desde la progresiva de los hijos...” consideración de ser “núcleo fundamental de la sociedad”, pero la idea de que sea un grupo, como se establece en el artículo 2º, parece reducir la naturaleza misma de la familia, que más que ser objeto de protección legal, es sujeto de derechos y, por tanto, debe ser protegida por la sociedad y el Estado.

Mi quinta observación es sobre un aspecto que considero especialmente significativo. Hago referencia al tema de los deberes. Ésta es una gran novedad, que quiero expresamente reconocer. La mención de los deberes no es un condicionamiento para que cumplidos los deberes se reconozcan derechos, sino, así lo he entendido yo, para reafirmar que los derechos suponen la existencia de los deberes. También a los niños, a los adolescentes, a los jóvenes debe educárseles en el respeto de los deberes fundamentales. En relación, con esta temática, la sugerencia que haría es no dejar ese texto tan distante de la parte inicial de la ley proyectada, es decir, la relativa a los principios y derechos.

Mi sexta observación es sobre el artículo 7º, relativo a la autonomía progresiva. Cuestión compleja.

Bueno, hoy en día las cuestiones de familia son de suyo complejas. En el texto propuesto se afirma: “Todo niño, niña y adolescente, de conformidad con el Sistema de Garantías y Protección Integral de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, podrá ejercer sus derechos en consonancia con la evolución de sus facultades, atendiendo a su edad, madurez y grado de desarrollo que manifiesten”. Una precisión. Este derecho de la autonomía progresiva lo tiene el niño no “de conformidad con el Sistema de Garantías”, porque es un derecho fundamental que le corresponde por el hecho de ser niño y lo tiene con independencia de que se cree o no el Sistema.

Ahora bien, este derecho de la autonomía progresiva debe ser armonizado con otros derechos, por ejemplo, el regulado en el artículo 8º, es decir, el derecho preferente y deber de los padres y/o madres de educar a sus hijos. Ya lo decía la profesora Carmen Domínguez. El niño tiene el derecho de ser

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Documento de Extensión CUCF N° 2 Abril 2021 educado por sus padres y, por tanto, es deber de los padres educar a sus hijos y garantizar que el niño crezca al interior de una familia. Ese deber tiene, a su vez, la connotación de derecho. Los padres tienen derecho de educar a sus hijos. Bien vale la pena insistir en la idea de que los hijos tienen el derecho de ser educados por sus padres. Ese es un derecho originario fundamental. Derecho que, en todo caso, debe armonizarse con la autonomía progresiva del niño, entendida no como la ruptura ni como la liberación de la familia ni como ejercicio progresivo de derechos, sino como la capacidad de discernir con responsabilidad. La formación de creencias, valores, moral se da en el seno de la familia.

El ser humano no nace preparado para tomar las riendas de su vida, son los padres los que ayudan a sus hijos para que asuman el dominio de su propia vida.

La familia es la primera institución responsable en la protección de la autonomía progresiva de los hijos. Esa tensión entre los derechos de los hijos y de los padres, así lo percibí por las preguntas que se hicieron en el panel anterior, debe resolverse armonizando esos derechos. Debo reconocer que la completa armonización no va a darse o solucionarse con un texto legal, porque pueden surgir tensiones entre unos y otros derechos, además algunas de ellas quizás lleguen a las instancias judiciales. En todo caso, puedan darse algunos criterios legales para la armonización de esos derechos.

Finalmente, quisiera resaltar la importancia de este proyecto de ley. Es de esperar que los debates que se han promovido enriquezcan el debate parlamentario y los chilenos puedan tener una legislación que se constituya en modelo de protección integral de la infancia en América Latina.

Reitero, una vez más, la invitación que se me ha hecho por parte de la Universidad Católica de Chile.

Mi intervención ha tenido la pretensión de colaborar, a partir de la experiencia colombiana, para que este proyecto de ley pueda ser aprobado y, si los parlamentarios los estiman pertinente, evaluar algunas de las recomendaciones presentadas.

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