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Gestiรณn Coordinada de Fronteras Mรณdulo 3. La seguridad en los puntos de frontera


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo: Rodolfo Solar Mulas. Experto en Seguridad. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali 2


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Índice

Índice ...........................................................................................3 Índice de Figuras ............................................................................5 Glosario ........................................................................................6 Presentación ..................................................................................7 Objetivo del Módulo ........................................................................8 Preguntas orientadoras del aprendizaje .............................................8 Unidad I. Objetivos y estrategias en la seguridad fronteriza .................9 Objetivos de aprendizaje .................................................................9 I.1. ¿Qué entendemos por frontera? ...............................................9 I.2. ¿Por qué prestar atención a la Seguridad en las fronteras? ........ 15 Síntesis de la unidad ..................................................................... 20 Material complementario ............................................................... 21 Unidad II. Ejes de trabajo para mejorar la seguridad fronteriza .......... 22 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 22 II.1. ¿Cuáles son las bases para cualquier iniciativa de seguridad? ... 22 II.2. ¿Dónde centrar los proyectos de mejora? ............................... 27 Síntesis de la unidad ..................................................................... 44 Material complementario ............................................................... 45 Unidad III. Medidas de control de viajeros en pasos de frontera ......... 46

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Objetivos de aprendizaje ............................................................... 46 III.1. Introducción ...................................................................... 46 III.2. Claves del control migratorio ............................................... 50 III.2. Claves del control de aduanas ............................................. 54 Síntesis de la unidad ..................................................................... 57 Material complementario ............................................................... 58 Unidad IV. Medidas de vigilancia en zonas entre pasos fronterizos ...... 59 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 59 IV.1. Medidas de seguridad ......................................................... 59 V.2. El problema del comercio atípico y trabajadores transfronterizos. Medidas de refuerzo de la seguridad fronteriza no convencionales .... 63 Síntesis de la unidad ..................................................................... 69 Material complementario ............................................................... 70 Unidad V. Centros de Coordinación ................................................. 71 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 71 V.1. Objetivos de los centros de coordinación ................................ 71 V.2. Operativa de los centros de coordinación ................................ 74 Síntesis de la unidad ..................................................................... 77 Material complementario ............................................................... 78 Referencias bibliográficas .............................................................. 79

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Índice de Figuras

Figura No. 1.1. Representación de los flujos lícitos e ilícitos en las fronteras exteriores

Figura No. 1.2. Ejemplo de tráfico lícito/ilícito en un corredor de comercio

Figura No. 2.1. Ideas para construir el modelo de seguridad

Figura No. 2.2. Modelos organizativos

Figura No. 2.3. Función de un Centro de Mando y Control

Figura No. 2.4. Implantación de soluciones de vigilancia en frontera

Figura No. 2.5. Esquemático de la división por zonas de un paso fronterizo tipo

Figura No. 3.1. Ciclo de control

Figura No. 3.2. Grado de atención según motivos/tiempos de entrada

Figura No. 3.3. Fases del primer control de viajeros

Figura No. 3.4. Control aduanero sobre personas

Figura No. 4.1. Taxonomía de medios de vigilancia

Figura No. 5.1. Modelo de Mando y Control

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Glosario

Advance Passenger Information (API): Manifiesto con información del viajero generado por las compañías aéreas en el momento previo a la salida del vuelo y transmitido a las autoridades de control fronterizo del país de llegada. Control: Actuaciones de las autoridades en los pasos fronterizos para identificar errores o intentos de engaño a la normativa. Seguridad fronteriza: Actuaciones en vigilancia y control de las fronteras para contribuir a la lucha contra las formas más graves de delincuencia y redes terroristas. Passenger Name record (PNR): Información de la compañía aérea sobre las características de la reserva de un viajero. Vigilancia: Actuaciones de las autoridades entre pasos fronterizos o en estos para identificar intentos de evitar presentarse a los controles.

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Presentación

El refuerzo de la vigilancia y control de las fronteras es una herramienta básica para contribuir al debilitamiento de las redes criminales,

organizaciones

terroristas

y

de

otros

tipos

de

delincuencia grave. Esto, conjuntamente con la actuación en otras áreas en el interior de los países como son las de orden público, justicia, régimen penitenciario, control de tributos, etc.; es esencial para avanzar en el objetivo de ofrecer seguridad, bienestar y riqueza a los ciudadanos, tanto de las zonas fronteriza, del país, así como de países vecinos. Pero, ¿qué hacer para desarrollar la seguridad en una frontera? El objetivo de este módulo es abordar esta cuestión introduciendo diferentes conceptos e ideas de trabajo dentro del marco más amplio de la Gestión Coordinada de Fronteras. Incorporar el concepto de seguridad es esencial para cualquier iniciativa de Gestión Coordinada de Fronteras. La dualidad que presenta el desarrollo de la seguridad, para impedir los tráficos ilícitos, y de la facilitación, para no perturbar los tráficos lícitos, las hace en última instancia dependientes y, si se aprovechan las oportunidades que se presenten, permite optimizar el cumplimiento del conjunto de objetivos de gestión fronteriza bajo un esquema “Gana-Gana”.

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Objetivo del Módulo

El objetivo principal de este módulo es abrir la discusión con el alumno entorno al conjunto de factores a considerar en el desarrollo de actuaciones de seguridad en frontera, reflexionando en torno a las situaciones que le son familiares en sus fronteras.

Preguntas orientadoras del aprendizaje

¿Por qué son importantes la armonización y la cooperación entre países vecinos?

¿Qué diferencia existe entre vigilancia y control?

¿Qué tipo de tráfico es el objetivo de las actuaciones de seguridad?

¿Por qué puede ser importante para fortalecer la seguridad la facilitación del tráfico lícito y el desarrollo de las zonas fronterizas?

¿Qué aspectos se deben tener presentes en cualquier actuación para reforzar la seguridad?

¿Cuáles son los elementos clave para el control de personas en frontera?

¿En qué consiste la vigilancia de fronteras?

¿Por qué es importante trabajar en medidas complementarias de incentivación, facilitación o desarrollo?

¿Qué beneficios aporta disponer de un centro de coordinación?

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Unidad I. Objetivos y estrategias en la seguridad fronteriza

Objetivos de aprendizaje

Conocer cuestiones básicas en torno al concepto de frontera y la necesidad de actuación en la misma.

Contextualizar la seguridad fronteriza.

Analizar las diferentes dimensiones de la seguridad fronteriza.

I.1. ¿Qué entendemos por frontera?

Una frontera delimita el territorio donde un estado ejerce su soberanía, siendo una línea imaginaria que separa dos formas diferenciadas de tratar aspectos políticos, militares y socio-económicos en interés de las personas y entidades en cada estado. Cuanto mayores sean

las

diferencias

y

menor

sea

la

cooperación

entre

las

administraciones de ambos lados de la frontera, más abrupto será el cambio que se produce al cruzar la frontera. El trazado de las fronteras es el resultado de acuerdos internacionales, estando conformadas por la historia, no obedeciendo exclusivamente a cuestiones geográficas, étnicas, económicas, etc.

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Figura No.1.1. Representación de los flujos lícitos e ilícitos en las fronteras exteriores

Frontera Terrestre no regulada Frontera Marítima no regulada Punto de paso regulado Tráfico internacional lícito Tráfico internacional ilícito Fuente: Elaborado por el autor

Se pueden diferenciar tres grandes tipos de frontera: •

Fronteras terrestres, cuando el límite de soberanía se produce en tierra, definiendo el territorio de dos países. Las fronteras terrestres se delimitan mediante marcas como coordenadas geográficas o accidentes del terreno (ríos, montes, etc.) La variabilidad física de las fronteras terrestres es muy amplia (orografía, población, líneas de comunicación, climatología, etc.), dificultando o facilitando el cruce regular e irregular.

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Fronteras marítimas, representan el límite a la soberanía de un estado en el mar, diferenciando la jurisdicción con otro país o con aguas internacionales (zonas del mar sobre las que ningún estado tiene

soberanía),

están

delimitadas

mediante

coordenadas

geográficas. Atendiendo a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar y el Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos, se pueden diferenciar diferentes límites de actuación en el mar: o

Aguas Territoriales, designando la zona adyacente a la costa hasta un máximo de 12 millas náuticas bajo soberanía completa de un país. Es importante destacar que las convenciones internacionales señalan el derecho de paso de embarcaciones de otros países conforme a una serie de requisitos.

o

Zona Contigua, designando la zona adyacente a las aguas territoriales hasta un máximo de 24 millas náuticas, donde el país pude ejercer cierta soberanía, como el control fiscal, aduanero o migratorio sobre las embarcaciones.

o

Zona Económica Exclusiva, designado una zona sobre la que un país tiene derechos sobre sus recursos naturales, siendo su extensión máxima de 200 millas náuticas respecto a costa.

o

Aguas internacionales, donde ningún país tiene jurisdicción.

Tanto

en

la

Zona

Económica

Exclusiva

como

en

Aguas

Internacionales, para interceptar una embarcación es necesaria la

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autorización del país de pabellón de la embarcación, salvo casos de emergencia o dudas o ausencia de bandera. •

Fronteras aéreas, representadas por el límite del espacio aéreo situado por encima del territorio y aguas territoriales, siendo colindante con el espacio aéreo de otro país o con espacio aéreo internacional. Al

igual

que

en

las

aguas

territoriales,

las

convenciones

internacionales señalan el derecho de paso conforme a una serie de requisitos y limitan la interceptación. Toda persona, vehículo, ganado o mercancía que atraviese una frontera para entrar en un nuevo territorio deberá cumplir con el conjunto de leyes vigentes en el país de entrada, en particular las relativas a seguridad, y con los requisitos establecidos por el país de salida. Figura No. 1.2. Ejemplo de tráfico lícito/ilícito en un corredor de comercio

Fuente: Elaborada por el autor

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El cruce de la frontera debe producirse conforme al procedimiento autorizado que, en el caso de fronteras terrestres, es por un punto de entrada autorizado (ej. un puente, un camino) para el tráfico internacional que permita alcanzar un paso fronterizo, mientras que en el caso aéreo y marítimo es conforme a rutas previamente autorizadas para

llegar

a

un

puerto

o

aeropuerto

habilitados

para

tráfico

internacional. Para controlar que el tráfico internacional se ajusta a la legislación, tanto de entrada como de salida, este se canaliza por pasos fronterizos establecidos

(ej. (pasos

aeropuerto formales),

internacional) habilitados

reglamentariamente

para

atender

el

tipo

correspondiente de tráfico (ej.: peatones, vehículos ligeros, trenes de carga, aviones privados, ferris, etc.) en su horario de funcionamiento. En estos pasos, actúan diferentes autoridades del país de entrada y/o salida, ejerciendo un control sobre diferentes aspectos del tráfico internacional, siendo características la presencia de servicios de: 1.

Aduanas,

responsables

de

controlar

que

los

bienes

y

las

mercancías cumplen con la regulación aduanera, así como de otra legislación que gobierne la entrada, salida o tránsito de bienes. Es de destacar que, internacionalmente, es frecuente que el mandato de las aduanas se extienda desde el control fiscal al control en seguridad y en otros campos, con funciones para intervenir ante como ingreso de artículos prohibidos (armas, narcóticos, patrimonio histórico, especies protegidas, etc.) •

Inmigración, responsables de comprobar la identidad de las personas que entran o salen del país, así como el cumplimiento con la normativa migratoria. 13


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Sanitario y fitosanitario, responsables de evitar la propagación de plagas y enfermedades infecciosas, así como asegurar la seguridad de la cadena alimentaria.

Transporte, que verifican que los vehículos cumplen la normativa y el pago de tasas.

Cualquier cruce y/o internamiento de personas, bienes, ganado o vehículos por lugar no autorizado de la frontera (pasos informales) constituye tráfico ilícito y, como tal, se debe vigilar, perseguir y, en su caso, sancionar. Surgen así dos ámbitos diferenciados de actuación en frontera, claves desde el punto de vista de la actuación en seguridad: •

Los pasos fronterizos, lugares donde las personas, vehículos, bienes y carga se presentan para completar formalidades y para obtener la autorización para internarse o salir del país. Las autoridades actúan bajo el concepto de control: identificar errores o intentos de engaño a la normativa.

Las zonas entre pasos fronterizos, lugares por donde no está autorizado el internamiento o salida del país. Las autoridades actúan bajo el concepto de vigilancia: identificar intentos de evitar presentarse a los controles.

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I.2. ¿Por qué prestar atención a la Seguridad en las fronteras?

Bajo

la

idea

de

seguridad

se

pueden

englobar

todas

aquellas

actividades que realizan las autoridades públicas atendiendo al interés general y para proteger frente a todo peligro, daño o riesgo el bienestar y la integridad física, moral y económica del estado, de los habitantes y de las entidades que se encuentran en el país. Esto implica que cuando se trata de abordar objetivos en seguridad estemos ante un campo muy amplio, que cubre actuaciones por ejemplo en

materia

de:

orden

público,

criminal,

terrorismo,

sanitaria,

alimentaria, medioambiental, etc. Es importante tener presente esta definición abierta de seguridad, especialmente

cuando

se

dialoga

entre

autoridades,

dado

que

prácticamente cualquier autoridad incorpora en algún punto de su mandato la palabra seguridad y aborda algún aspecto crítico para proteger el bienestar de la sociedad, que no debe ser subestimado. Por otra parte, frente a esta definición amplia de seguridad, suele existir una visión más limitada del concepto de seguridad, vinculado a la función de orden público y, en particular, a la lucha contra las formas de delincuencia de mayor peligrosidad: el crimen organizado y el terrorismo. Es en esta visión “restringida” de seguridad donde nos vamos a focalizar, correspondiéndose con la acepción más comúnmente seguida en su aplicación al contexto de Gestión Integrada de Fronteras tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. 15


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En el contexto de la Gestión Integrada de Fronteras, la seguridad fronteriza se entiende como las actuaciones en vigilancia y control de las fronteras para contribuir a la lucha contra redes terroristas y redes criminales, reforzando otras actuaciones en materia de orden público, justicia, régimen penitenciario, control de tributos, etc.; contribuyendo en conjunto a avanzar en el objetivo de ofrecer seguridad, bienestar y riqueza a los ciudadanos, tanto de las zonas fronterizas como del resto del país y de los países con los que se mantiene relación.

Internacionalmente existe un tráfico ilícito de seres humanos, narcóticos y precursores, capitales, armas, explosivos, especies protegidas,

patrimonio

histórico,

productos

falsificados,

contrabando comercial, etc.; fuente de inseguridad y marginación en los países que se ven involucrados. Las fronteras representan el punto por el que se canaliza todo este flujo internacional ilícito, basado en contravenir las obligaciones, restricciones o prohibiciones existentes a la entrada de personas, mercancías o capitales en un país. Por otra parte, es importante señalar que no todo el tráfico ilícito que se produce en una frontera ofrece la misma peligrosidad. Las actividades ilegales se podrían dividir de acuerdo a su significación para el orden público en: •

De baja peligrosidad. Lo que se denominaría comercio atípico, que agrupa todo aquel tráfico transfronterizo ilícito realizado generalmente por población residente en zonas próximas a la frontera con un fin básico y personal.

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En

este

sentido,

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tradicionalmente

las

fronteras

terrestres

y

determinadas fronteras marítimas han favorecido el intercambio de bienes y servicios entre las comunidades de ambos lados de la línea, siendo este un tipo de tráfico alimentado por el aislamiento, los vínculos étnicos y culturales, lazos sociales, etc.; muy difícil de detener. En cualquier caso, este tráfico irregular debe ser objeto de la atención de las autoridades, por cuanto representa un movimiento no controlado en la frontera que puede ser explotado para camuflar actividades de mayor peligrosidad o generar problemas específicos, por

ejemplo,

agudizando

crisis

sanitarias

o

situaciones

de

inestabilidad. Su gestión

debe

ser

abordada de

forma inteligente

y con

proporcionalidad, aplicando recursos, fundamentalmente no de seguridad, si no en función de la significación del problema y de las necesidades particulares que lo generan. •

De alta peligrosidad. Lo que se denominaría en este estudio tráfico ilegal, que agrupa actividades de mayor significación para la seguridad como son el narcotráfico, tráfico de seres humanos, contrabando con fines comerciales, etc. Esta forma de tráfico ilícito se dirige hacia las actividades más lucrativas, siendo controlado por redes de narcotráfico, crimen organizado o grupos terroristas. Los recursos obtenidos con estos tráficos pueden llegar a ser muy cuantiosos, dotando de medios a estas organizaciones para su actividad en el interior del país, hasta el punto de poder llegar a permitir a las organizaciones criminales competir con los medios movilizados por los gobiernos. A su vez,

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son actividades generadoras de una gran inseguridad, tanto directa como indirectamente, por su relación con otras formas delictivas locales, internas y regionales. Así mismo, este tipo de tráficos pueden actuar como fuente de desestabilización, pudiendo las organizaciones delictivas que los protagonizan tomar el control de zonas de la frontera, minar la autoridad del estado o interferir en la gestión de inestabilidades regionales, economía local, etc. Por otra parte, al igual que se existe un tráfico ilícito internacional, se podría describir un tráfico lícito. Es importante considerar que las fronteras son el punto por el que se canaliza un movimiento global de personas y mercancías. Enlazar oferta y demanda origina un tráfico internacional de pasajeros y mercancías, uniendo centros de producción y de consumo a través de una cadena logística que es fuente de riqueza y desarrollo para los países involucrados bien sean origen, punto de paso o destino, siempre que exista una adecuada gestión de las fronteras, considerando: •

La facilitación de los tráficos lícitos internacionales. La gestión de las fronteras requiere de la inversión de ingentes recursos tanto de las administraciones como del sector privado, originando un coste directo e indirecto sobre los pasajeros, bienes de paso y, en última instancia, para la sociedad. La gestión ineficiente de una frontera aleja a la industria nacional de los mercados internacionales, introduciendo costes innecesarios en la cadena logística que merman la competitividad y dificultan el progreso del país.

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La captación directa de recursos. Las fronteras tienen una función regulatoria, que busca garantizar que los productos entren en el mercado interior cumpliendo con la normativa técnica nacional, así como con el marco de competencia definido, garantizando una protección del mercado interior. Por otra parte, en las fronteras se produce una captación de recursos económicos en forma de cargas y tributos, siendo el punto de adaptación de las mercancías entrantes al régimen fiscal y tributario interior. Su gestión ineficiente genera una pérdida de recursos económicos para el Estado, al facilitar la defraudación tributaria, así como una alteración del mercado interior, al incorporarse productos en condiciones técnicas, tributarias o de competencia ventajosas.

La obtención indirecta de recursos. Junto con los beneficios para la economía indicados anteriormente, una frontera puede actuar como generadora de núcleos de riqueza en base al desarrollo de actividades específicas, como las basadas en la prestación de servicios a los flujos internacionales o en la creación de centros de producción, de comercio o de turismo, contribuyendo

así

la

iniciativa

privada

al

progreso

social

económico del país.

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y


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Síntesis de la unidad

La frontera establece un límite a la capacidad de actuar de las autoridades del país, siendo mayor su significado cuanto mayor sea la diferencia en el tratamiento de una misma situación entre un lado y el otro. Por ello, los diferentes tipos de frontera deben someterse a vigilancia y control, siempre de forma proporcional al problema que se enfrente, velando por que las personas, transportes y mercancías que entren o salgan del país lo hagan ajustándose a las normas vigentes, no obteniendo ventaja o suponiendo una amenaza a la seguridad. Por las fronteras existe un tráfico lícito que debe favorecerse. Por otra parte, existe un tráfico irregular, que debe reconducirse y/o detenerse. La seguridad fronteriza busca desplegar medidas para luchar contra las formas de delincuencia de mayor peligrosidad y de terrorismo, que aprovechan el tráfico fuera de las normas establecidas para obtener cuantiosos recursos y medios.

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Material complementario

BID (2010). Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. http://www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=24665 #.UjSTwtK8BQs

World Bank. Border Management Modernization. Gerard McLINDEN, Enrique FANTA, David WIDDOWSON, Tom DOYLE. 2011 http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2 011/01/07/000356161_20110107013015/Rendered/PDF/588450PU B0Bord101public10BOX353816B.pdf

UNODC. World Drug Report. http://www.unodc.org/wdr2017/

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Unidad II. Ejes de trabajo para mejorar la seguridad fronteriza

Objetivos de aprendizaje •

Descubrir las bases y las áreas de trabajo que se pueden seguir para el fortalecimiento de la seguridad fronteriza, considerando el lanzamiento de iniciativas y proyectos.

II.1. ¿Cuáles son las bases para cualquier iniciativa de seguridad?

El refuerzo de la seguridad fronteriza se logra mediante la vigilancia de la frontera no regulada, impidiendo los intentos de cruce irregular, y mediante el control en los pasos fronterizos, impidiendo los intentos de vulnerar las normas de entrada o salida del país. En el contexto internacional, existe una elevada base de referencias en materia de seguridad y facilitación en forma de acuerdos internacionales, normativas, reglamentos, recomendaciones o mejores prácticas nacionales o internacionales. Organismos como el United Nations

Conference

on

Trade

and

Development

(UNCTAD),

la

Organización de Estados Americanos (OEA), el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), la Organización Mundial de Aduanas (OMA), el International Civil Aviation Organization (IATA), el International Civil Aviation Organization (ICAO), el International Maritime Organization (IMO) o el International Organization for Standardization (ISO) en sus respectivos campos, organismos multilaterales como el BID o el Banco Mundial (BM) y la cooperación internacional han buscado desarrollar los 22


Gestión Coordinada de Fronteras

conceptos

de

Módulo 3

facilitación

y

seguridad

claves

para

el

desarrollo

internacional. Aun así, no existe una solución única al problema de reforzar la seguridad,

especialmente

teniendo

en

cuenta

la

variabilidad

y

complejidad de las fronteras. Tomando como base la oportunidad que supone aplicar toda esta base de conocimiento al desarrollo de un nuevo corredor, cuatro son las grandes ideas que se deben tener presentes para construir el modelo de seguridad específico de una frontera. Figura No. 2.1. Ideas para construir el modelo de seguridad

Fuente: Elaborada por el autor

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1.

Módulo 3

Enfoque coordinado de la actuación, más allá de la cooperación. El

conjunto

de

autoridades

interviniendo

en

los

tráficos

internacionales deben estar integradas y alineadas en un modelo que aúne las necesidades de seguridad y control con otras necesidades de actuación y con el objetivo de facilitación del tráfico lícito. Una sola autoridad actuando de forma descoordinada puede poner en riesgo cualquier iniciativa de facilitación e, incluso, de seguridad. La seguridad fronteriza se debe integrar con el conjunto de actuaciones de las diferentes autoridades con el mandato de hacer cumplir la legislación nacional vigente tanto a personas en ingreso o salida del país, como a mercancías en importación, exportación o tránsito. Así mismo, la cooperación con los países vecinos y a nivel internacional es otro factor clave. El desafío que esto plantea es enorme cuando se considera la gran dispersión de competencias en los países y se multiplica por el número

de

importante

países

que

avanzar

en

lo

conforman,

esta

línea

resultando

venciendo

las

aún

más

posibles

desconfianzas y reticencias. 2.

Actuación dirigida por información. No ya físicamente, sino incluso documentalmente, la capacidad de controlar la totalidad del tráfico internacional de personas y mercancías se

hace inviable en frontera con los crecientes

volúmenes de nuestros días. En este sentido, se torna en un elemento clave para la seguridad y facilitación:

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o

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La obtención de información del exportador o viajero y del transportista previamente a la presentación de la mercancía o del viajero para su control.

o

El compartir la información relevante con otras autoridades nacionales e internacionales a fin de alimentar sus sistemas de información, en particular de análisis de riesgos, y permitir también la actuación a posteriori.

La obtención de información previa permite procesar, automatizar y anticipar ciertos procesos de verificación y poner en marcha sistemas de análisis de riesgos sobre el conjunto de la cadena logística, permitiendo una actuación selectiva, incluso anticipada en los casos de mayor gravedad o pospuesta en los casos de menor significación, sobre aquellos tráficos más sensibles. Iniciativas como las Ventanillas Únicas o los sistemas de análisis de riesgo son, por lo tanto, oportunidades en el desarrollo de la seguridad. 3.

Minimizar el impacto de los controles sobre la carga o el viajero, mediante el uso de tecnología y medios infraestructurales. El uso de equipos de inspección no invasivos, detectores de radiación, sondas y equipos de toma y análisis de muestras, sistemas de seguimiento y/o automatización del control de flujos, uso de documentos inteligentes o desarrollo de instalaciones adecuadas es un elemento clave tanto para la facilitación como para la efectividad de los diferentes servicios intervinientes en un punto de control.

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Así, el fortalecimiento en materia de tecnologías de seguridad en los diferentes escalones de la cadena logística supone una necesidad

si

se

quiere

evitar

un

modelo

basado

en

la

inspección física, que tendrá un alto impacto sobre los tráficos y solo podrá aplicarse sobre una mínima parte de estos. 4.

Caminar hacia un modelo de seguridad en la cadena logística. Las actividades de seguridad y control fronterizo no deben circunscribirse exclusivamente al marco espacial de la frontera, puertos y aeropuertos internacionales. Las actuaciones en la línea de frontera siempre vendrán marcadas por limitaciones de espacio, tiempo, medios e impacto, que afectan negativamente tanto en la seguridad y control, como en la facilitación. En la conformación de pasos fronterizos destinados a movilizar grandes volúmenes de carga y viajeros, existe la necesidad de buscar la anticipación o retraso de las actuaciones de seguridad y control, llevando las actuaciones no esenciales fuera de la línea de frontera. De esta necesidad de anticipación surge la idea de buscar concentrar las actividades de seguridad y control en los centros logísticos de consolidación de carga (concepto de puerto seco o aduana interna) o pasaje, desplegando a lo largo del resto de la cadena logística de transporte y almacenaje los elementos que permitan garantizar la integridad del tráfico y convirtiendo a los pasos fronterizos en meros puntos de registro del cruce, con una actuación enfocada a los elementos más críticos de seguridad.

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Surge así la posibilidad de trabajar en lo que se denomina la seguridad de la cadena logística de transporte, frente a la práctica clásica de concentrar la actuación en los pasos fronterizos

II.2. ¿Dónde centrar los proyectos de mejora?

El desarrollo de las capacidades de vigilancia y control en una frontera supone desarrollar proyectos y medidas en 5 ámbitos de trabajo:

1.

Ámbito de Organización En la gestión de la frontera intervienen diferentes agencias y departamentos dentro de estas, con responsabilidad directa o indirecta en el desarrollo de los objetivos de seguridad, control y facilitación en la frontera así existirían: o

Autoridades con competencias directas en la vigilancia y control de los flujos internacionales, como suelen ser: aduanas o inmigración.

o

Autoridades vinculadas indirectamente con las actividades de vigilancia y control como pueden ser: unidades de policía especializada, unidades del ejército, sanidad humana o sanidad vegetal y animal, comercio exterior, etc. Todas estas autoridades y departamentos son copartícipes en mayor o menor medida en la consecución de los objetivos de gestión

de

la

frontera

y

de

seguridad,

debiendo

estar

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adecuadamente estructuradas internamente y externamente para lograr que trabajen de forma equilibrada. Por ello, el desarrollo de estructuras organizativas sólidas con unidades orientadas a cumplir un cometido específico, evitando la existencia de redundancias o áreas sin función definida, y buscando favorecer el cumplimiento de misiones y la coordinación, es un factor clave para el desarrollo de una estrategia efectiva de control de fronteras. Cuando se estudia la situación a nivel internacional, se identifican dos grandes modelos organizativos. Figura No. 2.2. Modelos organizativos

Fuente: Elaborado por el autor

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En ambos casos, la coordinación inter-agencia y/o intra-agencia y la búsqueda de una autoridad de referencia, que actúe como coordinadora del resto en las operaciones sobre un tipo de tráfico, se convierte en un factor clave, buscando no caer en problemas tales como: o

Un uso poco eficiente de los recursos invertidos en la vigilancia y control de la frontera. Una agencia de referencia dotada de medios genéricos y proporcionando servicios al resto de agencias permite que estas requieran únicamente aquellos elementos que les son diferenciales, produciéndose una racionalización en los medios invertidos.

o

Atomización de la fuerza y baja capacidad de actuación. La agrupación de los recursos de intervención entorno a una única agencia, permite alcanzar más fácilmente una masa crítica, tanto en medios humanos como materiales, que facilite las actuaciones.

o

Complejidad en los procesos de control del tráfico en los pasos. La actuación de múltiples agentes de forma descoordinada origina múltiples distorsiones en la atención de los tráficos, pudiendo incluso ser una brecha en el modelo de seguridad. Por ello, los conceptos de ventanilla única o actuación única, en los que las autoridades buscan coordinarse para reunir en un solo acto sus diferentes actuaciones son clave para racionalizar la actuación de las autoridades.

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o

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Bajo intercambio de información El incremento de la complejidad de las amenazas hace que el análisis multidimensional de la información disponible sobre éstas, sea crítico. Por ello, frente a estrategias de gestión de la información cerrada, el intercambio de información se hace clave.

2.

Ámbito de Procesos En entornos complejos como en el caso de la gestión fronteriza, es necesario contar con una gestión y operación guiada por procesos que establezcan las acciones, los flujos de información, vínculos y responsabilidades y cumplimiento de objetivos de y entre

los

diferentes

agentes

(Intra-agencia,

Administración-

Administración y Administración – Empresa/Viajero) participando en el desarrollo de la seguridad y control fronterizo. Así, el objetivo de esta línea de trabajo es la estructuración de la actuación (gestión y operación) en seguridad fronteriza, de forma que esté reglada y que toda la información asociada quede registrada, siendo

necesario

para

todo

ello,

un sistema de

información paralelo que automatice la captación, almacenamiento, gestión y distribución de la información. En el desarrollo de los procesos hay que considerar por lo tanto tres grandes ámbitos de trabajo: o

En primer lugar, los procesos internos de las agencias

o

En segundo lugar, los procesos que permiten coordinar a las agencias (nacionales o externas).

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o

Módulo 3

Por último, los sistemas de información que habiliten la aplicación de los procesos, existiendo una vinculación con el desarrollo

de

herramientas

de

captura,

distribución

y

explotación de información como las Ventanillas Únicas o el marco TIR de Europa-Asia o el TIM de Mesoamérica.

3.

Ámbito de Personal La

gestión

y

capacitación

de

los

recursos

humanos

de

la

administración son aspectos críticos para la seguridad. Las labores de control de una frontera requieren de personal altamente especializado, capacitado para actuar en puntos por los que se canalizan importantes recursos lícitos para la economía y para asumir la responsabilidad de proteger los intereses de la seguridad del país. Así, conocimientos sobre procedimientos y técnicas operativas, legislación, empleo de armamento y autoprotección, idiomas, uso de equipamiento tecnológico sofisticado, etc. en el contexto de cada puesto (geografía, amenazas, tipo de tráfico, confidencialidad, etc.) son necesarios para que el personal pueda desarrollar sus funciones en control de fronteras eficazmente. La motivación de este personal se convierte en otro factor clave, tanto para retenerlo, como para evitar que pueda incurrir en prácticas

anómalas,

siendo

necesaria

su

profesionalización

desarrollada mediante procesos de selección, planes de carrera, retribución consistente con la realidad del país y responsabilidad del puesto, formación continua, acceso a beneficios sociales, etc.

31


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Igualmente, la existencia de un control sobre estos funcionarios es imprescindible, tanto mediante la aplicación de técnicas de evaluación periódica, como mediante sistemas de inteligencia e investigación interna. Cualquier plan de mejora debe incluir entre sus prioridades, los recursos humanos, considerando tanto la formación,

como

las

carreras

profesionales

de

los

recursos

humanos disponibles.

4.

Ámbito de Medios Los medios técnicos son los instrumentos, las herramientas, en las que se apoyarán los funcionarios, y el sector privado, para realizar su labor de una forma más rápida y efectiva.

a.

Sistemas de Información Para que los procesos sean efectivos y puedan aplicarse, su desarrollo debe estar soportado por un sistema de información y comunicaciones que permita la captación, distribución, almacenamiento, gestión y explotación de información de forma segura y confidencial. Al igual que en cualquier organización de gran tamaño, el sistema de información deberá tener diferentes medios y herramientas para: 

Enlazar todos los sistemas para permitir el intercambio de información, contando con sistemas de comunicaciones adecuados a cada entorno (redes dedicadas punto a punto, VPN sobre internet, redes VSAT, redes móviles, etc.) 32


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Recoger y gestionar datos mediante terminales en todos aquellos puntos necesarios (pasos fronterizos, servicios locales y centrales).

Disponer de herramientas para el almacenamiento (bases de datos) y gestión de la información, considerando factores de redundancia por disponibilidad y seguridad.

Contar con interfaces para el intercambio de datos con otros sistemas (interoperabilidad).

Contar con herramientas para explotar la información, en particular

para

seguimiento

de

objetivos

(business

intelligence) o para poder identificar riesgos o amenazas, investigar o analizar estadísticamente.

b.

Análisis de riesgos (pasajeros y carga) El control eficaz de la información que alimenta los sistemas de gestión del riesgo son la clave para lograr altos niveles de control y facilitación que sirvan a las agencias transfronterizas para alcanzar un control fronterizo estable. El Análisis de Riesgos es una técnica que facilita la asignación de recursos. La gestión de riesgos como concepto, no es nuevo, y no hay duda de que la gran mayoría de organismos de control de fronteras tienen algún tipo de procedimiento de gestión de riesgos o las directrices de los mismos, ya sea de manera formal o informal.

33


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Mantener la efectividad de ese enfoque basado en el riesgo de la asignación de recursos implica la creación de un mecanismo de evaluación y ciclo de mejora continua. Ese tipo de ciclos permite a los organismos de control de fronteras aprender de los resultados de la aplicación de las estrategias específicas y predecir

los

riesgos

futuros,

en

lugar

de

simplemente

reaccionar ante estos riesgos que vayan surgiendo.

c.

Centros de coordinación En materia de seguridad fronteriza, donde múltiples servicios y unidades de una o varias administraciones deben de operar de una forma armónica en pro de unos objetivos de seguridad conjuntos,

debe

existir

una

autoridad

de

referencia

responsable de su coordinación. Esta autoridad debe estar dotada de medios específicos, en forma de centros de coordinación, que le permitan asumir su papel central en la dirección de actuaciones, ayudar al resto de intervinientes, así como interactuar con sus propias unidades y con las de otras autoridades, mediante el uso de medios de mando y control, al servicio de esta autoridad principal, proporcionando: 

Una

visión

integrada

acontecimientos

que

de tienen

la

evolución

lugar

en

la

de

los

escena,

presentando información tanto de fuentes propias como externas.

34


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Un conocimiento de la situación en la escena obtenido mediante

el

procesado

de

la

diversa

información

disponible, útil en la toma de decisión en cada nivel de actuación (táctico, operacional y estratégico). 

Una gestión eficiente de los recursos, con herramientas de ayuda a la toma de decisiones, planeación o análisis.

La dirección de las unidades de intervención en respuesta a incidentes, permitiendo interactuar con estas de forma integrada con el resto del sistema.

La coordinación con otras agencias e instituciones del gobierno nacional, regional y local operando en la zona, tanto si estas tienen responsabilidades complementarias, como si operan en la zona sin responsabilidad directa en el control de la frontera. Figura No. 2.3. Función de un Centro de Mando y Control

MEDIOS DE CONTROL

ÓRDENES

MEDIOS DE ANÁLISIS

MEDIOS DE RESPUESTA

MEDIOS DE VIGILANCIA

MEDIOS DE ANÁLISIS

MANDO Y CONTROL INFORMACIÓN

INFORMACIÓN

Fuente: Elaborada por el autor

35


Gestión Coordinada de Fronteras

d.

Módulo 3

Medios de inspección en pasos Reforzar las capacidades de las autoridades, en particular de los funcionarios de aduanas, mediante la extensión del uso de equipamiento de vigilancia y control en los pasos fronterizos internacionales. Frente a la inspección totalmente manual, las organizaciones de seguridad de todo el mundo se apoyan cada vez más en medios instrumentales que faciliten su labor, incrementen su efectividad, minimicen el impacto sobre las mercancías y reduzcan los tiempos de intervención. Así, en la actualidad el uso de sistemas de inspección no intrusiva (NII - Non-Intrusive Inspection) se ha generalizado, facilitando el conocer de manera inmediata el contenido de contenedores y vehículos, evitando así el tener que realizar una apertura de bultos o contenedores y la inspección física. De la misma forma, el uso de medios personales de inspección, relativamente simples, como sondas, endoscopios, espejos, etc. facilita las intervenciones. En esta línea, dotar al personal de medios de protección (guantes, trajes, botas, máscaras, etc.) según las condiciones de trabajo y de herramientas adecuadas es otro factor que repercute en la calidad del trabajo y resultados obtenidos. Para todas las administraciones y para todas las aduanas, los costes de adquisición del equipamiento son una constante. Así, las ventajas potenciales deben ponderarse con los costes, debiéndose valorar el volumen del tráfico, su naturaleza y los riesgos evaluados que haya que afrontar. Así mismo, para que 36


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

los medios se utilicen de la forma más eficaz y rentable posible, es necesario que su implantación se produzca en un entorno adecuado, soportado por personal cualificado y motivado, instalaciones adecuadas, procedimientos efectivos, etc.

e.

Automatización de los pasos De mano de las tecnologías disponibles en el mercado, la automatización del control de accesos al recinto puede ser dotada con sistemas de barreras y lectura de matrículas para vehículos (ej.: uso de RFID, carriles Pass-through, etc.). Estos sistemas permiten contrastar de forma automática la matrícula o identificador de un vehículo o contenedor contra una base de datos común y compartida. Además, deben existir algoritmos de valoración de riesgo, ejecutados en base a la información de las placas y el histórico de cruces y antecedentes registrados (identificación de patrones de riesgo

asociados

con

comportamiento

potencial

de

contrabando u otra actividad delictiva). De forma similar, se puede actuar sobre los viajeros para agilizar su entrada mediante sistemas de captura de información biométrica y puntos automatizados de control migratorio.

37


Gestión Coordinada de Fronteras

f.

Módulo 3

Vigilancia frontera no regulada Evitar que los pasos fronterizos puedan ser sorteados requiere

aplicar

medidas

diseñadas

de

forma

específica

atendiendo a la geografía, amenazas y capacidades de cada sector de la frontera. Las medidas deben construirse mediante una combinación de diferentes

medios

incluyendo

una

fuerza

de

vigilancia,

personal especialmente entrenado para cada tipo de escenario e instalaciones. La tecnología es también una herramienta crítica para elevar la capacidad de las fuerzas policiales en el cumplimiento de los objetivos del control, considerando en su uso: 

Radares, que permiten localizar y seguir amenazas en entornos de costa o donde la vegetación sea baja.

Cámaras, independientes o en conjunción con radares, que permiten la detección y confirmación de amenazas en rangos medios, siendo de aplicación en entornos de costa o, en frontera terrestre, en entornos urbanos y rurales.

Vallados inteligentes, que mediante la combinación de diferentes tipos de sensores de presencia, cámaras y radares de corto alcance, permiten la detección de los intentos de superación de la barrera.

Sensores terrestres desatendidos, que permiten el control de pasos en vías de comunicación o en pasos en áreas remotas.

38


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Sistemas de inteligencia de comunicaciones, que permitan la localización y escucha de comunicaciones, en áreas donde su densidad sea baja (áreas remotas).

Vigilancia del terreno desde las plataformas que resulten más adecuadas (aéreas, terrestres, navales, fluviales), dotadas de radares, cámaras u otros equipos según la necesidad.

Un rápido desplazamiento de las unidades de respuesta hasta los incidentes detectados por el sistema de vigilancia es un factor determinante de su eficacia por su relación directa con el tiempo de respuesta. Dentro de este tipo de medios se incluyen: helicópteros, aviones, coches y camiones todo terreno, quads, motocicletas y lanchas. Por otra parte, es igualmente recomendable contar con herramientas que permitan la integración de las unidades de respuesta

con

el

resto

del

sistema,

incluyendo:

comunicaciones tácticas, medios de observación que faciliten la localización y aproximación a la amenaza (cámaras térmicas portátiles, gafas intensificadoras, etc.) o consolas tácticas que faciliten el intercambio de información con Centros de Mando.

39


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Figura No. 2.4. Implantación de soluciones de vigilancia en frontera

Estación radar + óptica

Río actuando como divisoria Estación control tráfico fluvial

Población Estación control tráfico de vehículos

Carreteras

Fuente: Elaborada por el autor

g.

Seguimiento de carga La implantación de medidas relacionadas con la seguridad del transporte entre puntos de control es un eje necesario para lograr que las autoridades fronterizas puedan construir medidas de facilitación. En este sentido, cobra especial importancia todo lo relativo a: 

Sistemas de precinto que garanticen que no se produce una alteración de los bienes transportados en régimen de tránsito.

Sistemas

de

geo-localización,

que

permitan

detectar

actuaciones anómalas o imprevistas en el transporte. En el desarrollo de estas medidas resulta un valor añadido la interoperabilidad y reconocimiento mutuo de las soluciones

40


Gestión Coordinada de Fronteras

entre

Módulo 3

países,

permitiendo

su

integración

y

evitando

duplicidades. Así mismo, desde el punto de vista de los usuarios del corredor, resulta necesario que exista seguridad para evitar que los tráficos (transportista y viajeros, medios de transporte y

carga)

sean

desarrollando

objetivo

medidas

sistemático específicas

de con

la

delincuencia,

las

autoridades

policiales.

5.

Ámbito de Instalaciones El diseño y condiciones de las instalaciones fronterizas son claves para que exista posibilidad de facilitación y de vigilancia y control, así: o

La instalación debe tener la capacidad de dirigir el flujo de personas,

vehículos

y

mercancías

hacia

los

diferentes

controles, evitando o detectando acciones anómalas o que vulneren la seguridad. Las instalaciones deben de considerar los tiempos de actuación y la afluencia de usuarios, gestionando las colas de usuarios en espera tanto para acceder al puesto como en el interior. o

Los puntos de control deben contar con un diseño (espacio, condiciones, movilidad, separación del tráfico, etc.) que los hagan idóneos para poder realizar las operaciones de control. En la medida de lo posible, cada tipo de tráfico (peatones, vehículos privados, vehículos de pasajeros, mercancías) debe

41


Gestión Coordinada de Fronteras

controlarse

Módulo 3

de

forma

independiente,

con

instalaciones

especialmente adaptadas a sus necesidades. Así mismo, en conexión con otras iniciativas como OEA o TIM, puede ser necesario contemplar en el diseño de los recintos zonas de atención diferenciada (fast line) para determinados tipos de tráfico. o

Los recintos deben estar pensados para los usuarios a los que dan servicio, haciendo que el movimiento por los recintos sea cómodo e intuitivo, así como facilitando que los trámites sean simples y rápidos. En la misma línea, se deben considerar las necesidades de los funcionarios que deben desarrollar su labor en el paso, incluyendo áreas de descanso o de vida si es necesario.

o

Los recintos deben tener la capacidad de evitar que las actuaciones del recinto, rutinarias o extraordinarias, corten o dificulten la circulación en la vía que controlan.

o

Los recintos deben estar perfectamente delimitados y aislados del entorno (núcleos urbanos, polígonos, etc.), proporcionando un espacio independiente y seguro para que los diferentes organismos cumplan sus funciones de control y seguridad.

o

Deben diseñarse para poder incorporar los medios de control que sean precisos (escáneres, cámaras, control de accesos, etc.) evitando el que los controles puedan ser sorteados.

En general, en su diseño se debe buscar que sean modulares, ampliables, que favorezcan el trabajo conjunto de autoridades, que ofrezcan buena imagen y comuniquen identidad.

42


Gestiรณn Coordinada de Fronteras

Mรณdulo 3

Figura No. 2.5. Esquemรกtico de la divisiรณn por zonas de un paso fronterizo tipo

Fuente: Elaborada por el autor

43


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Síntesis de la unidad

Más allá de la inversión en costosos equipos o infraestructuras, existen múltiples ámbitos de trabajo en los que es igualmente necesario invertir para reforzar la seguridad en una frontera. Organización, personal, procesos están en el origen de la inversión en medios e instalaciones, debiendo evitarse que se dé la situación contraria. Trabajar de una forma conjunta en todos ellos, teniendo claro el modelo de Gestión Integrada de la Frontera y, dentro de este, de seguridad, es la base del éxito de cualquier iniciativa.

44


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Material complementario

BID (2010). Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. http://www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=24665 #.UjSTwtK8BQs

Revista BID-INTAL (2014). Número 38. La importancia de la seguridad fronteriza. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38962 962

45


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Unidad III. Medidas de control de viajeros en pasos de frontera

Objetivos de aprendizaje

Profundizar en estudio del refuerzo de la seguridad mediante el control de personas en pasos fronterizos.

III.1. Introducción La realidad es que nos encontramos con una cantidad ingente de personas cruzando diariamente nuestras fronteras, lo que produce un efecto de congestión de la frontera, afectando directamente a la seguridad en frontera, ya que el aspecto recaudatorio de las mercancías que puedan introducir es menos relevante. Aspecto de seguridad que se manifiesta en situaciones de alto peligro como la introducción o salida de mercancías prohibidas y el contrabando, así como la entrada o salida de delincuentes, terroristas o personas objeto de tráfico de seres humanos. No hay reglas generales en este sentido, pero estos efectos aumentan cuánto más diferencia de desarrollo y de renta hay entre los dos lados de la frontera.

46


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

El control de personas y de las mercancías que portan tiene un componente principalmente de seguridad, y no tanto de control del comercio.

El control sobre las personas con intención de cruzar la frontera comprende los controles llevados a cabo para asegurar que una persona, incluyendo su medio de transporte y bienes de su posesión, puede ser autorizada a entrar o salir del país. Es importante tener presente que la efectividad del control en frontera está ligada a actividades que se realizan lejos de esta, en particular: •

La correcta emisión de documentos de viaje, que reduzca los riesgos de falsificación y suplantación de identidad (pasaportes o documentos de identidad nacionales) o

realice una correcta

verificación de los motivos de viaje y cumplimiento de requisitos de entrada (visados), y •

el análisis de riesgos en base a la información capturada del viajero (API y PNR), permite disponer de un elemento de discriminación en la aplicación de los siempre limitados medios humanos y técnicos de control disponibles en el paso fronterizo.

47


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Figura No. 3.1. Ciclo de control

EMISIÓN DE DOCUMENTOS

ANALISIS DE RIESGO - VIAJE -

PERFIL DE RIESGO

CAPTURA BIOMÉTRICOS

CONTROL ADUANAS

CONTROL INMIGRACIÓN

SELECCIÓN

OTROS

CAPTURA BIOMÉTRICOS EMISIÓN DOCUMENTO

LECTURA BIOMÉTRICOS

IDENTIFICACIÓN

ANÁLISIS

CAPTURA DATOS PERSONALES

COMPROBACIÓN

ENTREVISTA

ENTREVISTA

REGISTRO INMIGRACIÓN

VERIFICACIÓN AUTENTICIDAD

INSPECCIÓN

REGISTRO ADUANAS

Fuente: Elaborada por el autor

En lo que respecta a la actuación en el paso fronterizo, el diseño del proceso de control fronterizo viene marcado por cuestiones generales como la legislación nacional, acuerdos de colaboración binacional y acuerdos

internacionales;

y

elementos

particulares:

como

las

condiciones específicas del paso, las amenazas o los usuarios de esa frontera. Desde el punto de vista de seguridad sensu stricto, se pueden hablar de dos tipos de controles clave sobre el flujo de viajeros internacionales: 1.

Controles de migración, que tiene como función establecer la identidad del viajero en base a sus documentos de viaje, comprobar la autenticidad y validez de estos, así como el cumplimiento de las condiciones legales de entrada o salida. Las

actuaciones

pueden

incluir

la

captura

de

información

biométrica, la captura de información de documentos de viaje, la

48


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

consulta de bases de datos, la realización de una entrevista o la consulta de documentos justificativos o que den soporte al viaje. 2.

Controles sobre los bienes que porta, que tienen como función velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros, así como de otra legislación que gobierne la entrada, salida o tránsito de bienes. Las actuaciones pueden incluir el inspeccionar bienes o muestras de estos, examinar la información y la autenticidad en documentos, inspeccionar

los

medios

de

transporte,

equipajes

o

enseres

portados. Pueden existir otros controles relacionados con objetivos igualmente importantes para la gestión fronteriza, relacionados con aspectos como el fitosanitario, sanidad humana o animal, etc. Así, junto con las formalidades migratorias y aduaneras, en el punto de control pueden actuar otras autoridades para ejercer un control sobre el medio de transporte, regulación del comercio exterior, cobro de tasas y aranceles, etc. En cualquiera de estos dos campos, la persona y sus bienes, las medidas

adoptadas

en

una

operación

de

control

deben

ser

proporcionales a los objetivos perseguidos, realizarse de forma educada, respetando la dignidad de la persona, los derechos fundamentales y los derechos de los refugiados y solicitantes de asilo. Cuando existan instalaciones para las inspecciones minuciosas, se deberían poder efectuar en un espacio privado y se debe ofrecer información sobre el propósito y el procedimiento de los controles. Existen diferentes motivaciones que llevan a buscar el cruzar el paso fronterizo, pudiendo

clasificarse

estas en lícitas o

ilícitas. Estas 49


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

motivaciones, junto con el tiempo de permanencia en el país son los factores clave para determinar la relevancia del cruce de una persona desde el punto de vista de las autoridades de seguridad. Así, la gráfica siguiente presenta las diferentes motivaciones y el tiempo de permanencia en el país que puede tener una persona que cruza la frontera, señalando en un código de colores las situaciones de menor significación/atención (verde) hasta las de mayor significación/atención (rojo) para las autoridades de seguridad. Figura No. 3.2. Grado de atención según motivos/tiempos de entrada

Fuente: Elaborada por el autor

III.2. Claves del control migratorio La primera etapa del control en el paso de frontera esta precisamente orientado a poder obtener la información necesaria para clasificar a cada viajero de acuerdo con sus posibles motivaciones y poder actuar en consecuencia. En una aproximación de control integrado, esta primera etapa de control suele costar de: 1.

Una comprobación de que el viajero está en posesión de un documento válido para el cruce de la frontera y que este no está 50


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

caducado y, en su caso, de que contiene el visado o permiso de residencia requerido, 2.- un control minucioso de indicios de falsificación o alteración en el documento de viaje. Además, para no nacionales, los controles adicionales que se suelen realizar incluyen: 3.- Un examen de los sellos de entrada y de salida estampados en el documento de viaje con el fin de comprobar, mediante comparación de las fechas de entrada y de salida, que la persona no haya permanecido ya más tiempo que el de la estancia máxima autorizada, 4.- una comprobación de los puntos de partida y de destino en el país, así como el objeto de la estancia prevista y, si fuera necesario, el control de los documentos justificativos correspondientes, 5.- una comprobación de que se disponen de medios de subsistencia suficientes para la estancia prevista y adecuados a su duración y objeto, para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o de que puede obtenerlos legalmente, 6.- una revisión de las declaraciones sobre aspectos aduaneros, 7.- una primera comprobación de que el nacional de un tercer país interesado, su medio de transporte y los objetos que transporta no se prestan a poner en peligro el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. Esta comprobación incluirá la consulta directa de alertas y de los datos y descripciones relativos a las personas y, en su caso, a los objetos incluidos en bases de 51


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

datos (ej.: de alertas policiales, resultados de API o PNR, registros de Entrada/Salida, etc.) El control migratorio de salida, la comprobación suele incluir el verificar que la persona no permaneció en el país más tiempo del de la estancia máxima autorizada. Como resultado de este primer control aplicado a todos los viajeros, se establece si se puede autorizar la entrada de la persona o si es necesario realizar un control más minucioso. Figura No. 3.3. Fases del primer control de viajeros

Fuente: Elaborada por el autor

A fin de ganar en efectividad de este primer control, se pueden emplear medios técnicos de apoyo como: •

Bases de datos con información sobre las características de seguridad de los documentos de viaje,

herramientas de ayuda para la inspección de documentos,

equipos de verificación y captura de información de documentos.

52


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Para viajeros pre-registrados o que cumplan una serie de condiciones (ej.: nacionales con documentos de identidad electrónicos de última generación) parte de estos procesos se pueden automatizar, de forma que la verificación de documentos, captura de biométricos para la identificación y la consulta de bases de datos se realice por un sistema sin intervención humana. Este tipo de soluciones se denomina de Automatic Border Control (ABC) o de e-Gate. El segundo control se puede realizar para profundizar en aspectos migratorios o bien aduaneros. •

Los controles migratorios suelen incluir una verificación más exhaustiva de la autenticidad de los documentos, de la identidad del viajero o de sus motivaciones. Este tipo de control se suele realizar en una zona de segunda línea, que permita el interrogatorio del viajero y donde suelen existir equipos

de

apoyo,

incluso

pequeños

laboratorios,

para

la

verificación de documentos. •

Los controles aduaneros implican un registro del viajero y de sus pertenencias, diseñándose combinando medios tecnológicos y de medios manuales de inspección. La secuencia típica de control se presenta en la figura adjunta, con equipos de inspección por rayos x y arcos detectores de metales como elementos que permiten una inspección rápida de los viajeros y sus pertenencias. El control manual se puede reforzar con equipos tecnológicos como sistemas de detección de trazas o escáneres corporales con rayos x de baja energía.

53


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Figura No. 3.4. Control aduanero sobre personas

Fuente: Elaborada por el autor

Al igual que en el caso migratorio, aquellos casos sospechosos deben poder ser objeto de un análisis minucioso, para lo cual se pueden

contar

además

con

equipos

médicos

de

rayos

x,

espectrómetros o reactivos para análisis de muestras.

III.2. Claves del control de aduanas Es evidente, que a pesar de los problemas que ocasionan el paso de personas por las fronteras, debemos contar con una normativa de control, que no permita un control razonable del mismo. Para el control de los bienes que portan las personas que transitan por las fronteras, el procedimiento aplicable debe ser un régimen específico

54


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

(régimen de viajeros) para ellos, que permitan un tratamiento simplificado para agilizar el paso por la frontera. Dicho régimen debe ir orientado y dotarnos de medidas para los siguientes controles: •

Detectar las posibles expediciones comerciales que intentan entrar/salir del Estado sin cumplir con los requisitos legales, intentando simular mercancías normales de viajeros. Para este aspecto las normativas de lo distintos paises deben tener una regulación que defina lo que es un viajero y cuáles son las mercancías admisibles (normales) que puede portar un viajero. Al margen de esto, vamos a considerarlas como expedición comercial y someterlas a los mismos trámites de éstas.

Recaudar ágilmente los aranceles que le puedan corresponder a una determinada mercancía que porta un viajero y no es una expedición comercial. Para este aspecto las normativas de los distintos paises pueden disponer que la declaración de un viajero sea verbal (no una declaración formal por escrito), con el sistema de doble circuito; deben determinar unas franquicias a la importación (mercancías que se admiten sin pago); y deben instalar una forma de pago simplificada para los viajeros.

Controlar las mercancías prohibidas que intentan ocultar los viajeros. Una mercancía prohibida no es admisible ni por el canal comercial normal, ni por el régimen de viajeros, por lo que la mayor parte de los recursos debemos dedicarlos a la detección de éstas. Una mercancía será prohibida de acuerdo con las normas de cada Estado, y van desde las drogas y armas hasta los productos

55


GestiĂłn Coordinada de Fronteras

MĂłdulo 3

alimenticios de origen animal y otros, que han sido la fuente de las Ăşltimas epidemias graves en el mundo.

56


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Síntesis de la unidad

El control fronterizo se ejecuta mediante un complejo proceso de verificaciones para determinar la identidad del viajero internacional, la validez de sus títulos de viaje y la legalidad de las motivaciones de viaje. Millones de viajeros cruzan diariamente nuestras fronteras y la previsión es la cifra no deje de crecer en los próximos años. La necesidad de controlar estos ingentes volúmenes de personas está haciendo que las autoridades responsables de la gestión fronteriza se apoyen de forma creciente en la tecnología, como un aliado para automatizar controles, reduciendo la necesidad de personal, y como un elemento que ayuda a discriminar para focalizar los recursos disponibles.

57


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Material complementario

Consejo de la Unión Europea. Registro Público de Documentos Auténticos de Identidad y de Viaje en Red http://prado.consilium.europa.eu/ES/homeIndex.html

ICAO. Machine Readable travel Documents. Doc 9303 http://www.icao.int/publications/pages/publication.aspx?docnum=9 303

Frontex. Operational and Technical Security of Electronic Passports http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Operational_ and_Technical_Security_of_Electronic_Pasports.pdf

ICAO. MRTD Reports. http://www.icao.int/publications/Pages/MRTDReport.aspx?year=2014

Frontex. Best Practice Operational Guidelines for Automated Border Control (ABC) Systems http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Best_Practic e_Operational_Guidelines_for_Automated_Border_Control.pdf

58


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Unidad IV. Medidas de vigilancia en zonas entre pasos fronterizos

Objetivos de aprendizaje

Profundizar en el estudio de los medios que se consideran con más frecuencia para reforzar la vigilancia en las zonas entre pasos fronterizos.

Identificar medidas alternativas que favorecen la estabilidad y seguridad en las zonas de frontera.

IV.1. Medidas de seguridad La vigilancia de fronteras tiene por objetivo impedir el cruce no autorizado

de

las

fronteras,

luchar

contra

la

delincuencia

transfronteriza y detener a las personas que cruzan ilegalmente las fronteras o adoptar contra ellas otro tipo de medidas. La vigilancia de fronteras debe servir para impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones en los pasos fronterizos, o para disuadirlas de que lo intenten, y para detectar el cruce no autorizado de las fronteras exteriores. La vigilancia entre los pasos fronterizos se debe realizar con los efectivos y métodos adaptados a los riesgos y amenazas existentes o previstos, y cambiando con frecuencia la zona fronteriza

59


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

vigilada de modo que el cruce no autorizado de la frontera constituya un riesgo permanente de detección. El análisis de riesgos y amenazas de la frontera se basa en evaluar tres factores: 1.

La

amenaza,

considerando

su

magnitud

y

probabilidad

de

ocurrencia, así como factores para caracterizarla como: 

Quién / Qué / Dónde / Cuándo,

motivaciones,

modus operandi (uso de la violencia, roles y organización interna, recursos, corrupción, etc.),

2.

rutas empleadas, y

Tendencias y proyecciones

Las vulnerabilidades, considerando el grado de exposición que se tiene a la amenaza por: 

Permeabilidad

de

la

frontera

(terreno,

infraestructuras,

actividad lícita, etc.), 

capacidades (medios humanos y materiales, interoperabilidad, formación, motivación, etc.),

3.

efectividad frente a la amenaza, y

oportunidades.

El

impacto,

considerando

las

consecuencias

que

tiene

materialización de la amenaza sobre: 

La seguridad interna y fronteriza,

el tráfico legítimo, y

60

la


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

consecuencias humanitarias.

La vigilancia se realiza combinando unidades fijas o móviles que cumplirán su misión patrullando (tierra, aire o mar) o situándose en puntos conocidos o que se consideren de riesgo, con objeto de aprehender a las personas que crucen ilegalmente la frontera. La vigilancia implica la capacidad de detectar, seguir, clasificar el grado de amenaza y reconocer objetivos en zonas de frontera. Mediante la vigilancia se busca captar información sobre los eventos en la escena, más allá de la simple localización de objetivos. La vigilancia debe permitir la toma de decisión respecto a la respuesta a dar y apoyar la propia operación de interceptación. La problemática de vigilancia es muy diferente según se consideren escenarios de vigilancia marítima, terrestre o aérea. •

Frontera marítima, donde el objetivo suele ser seguir las

Frontera aérea

Frontera terrestre

Para la vigilancia se suele recurrir a medios técnicos, incluidos medios electrónicos, que potencian las capacidades de los agentes. Existe una gran variedad de alternativas de medios terrestres, aéreos o marítimos cada uno con capacidades de detección, persistencia en la vigilancia, Un elemento también característico son los vallados, obstáculos que no aportan información de vigilancia, pero que sirven de apoyo en la estrategia de vigilancia desincentivando el cruce por su zona de despliegue y retardando el cruce, favoreciendo la capacidad de interceptación.

61


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Figura No. 4.1. Taxonomía de medios de vigilancia

62


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Fuente: Elaborada por el autor

V.2.

El

problema

del

comercio

atípico

y

trabajadores

transfronterizos. Medidas de refuerzo de la seguridad fronteriza no convencionales Dos situaciones que de forma muy evidente se dan en las fronteras terrestres

son

los

que

vamos

a

tratar

aquí,

los

trabajadores

transfronterizos y el que podíamos denominar el “comercio atípico”. La existencia en las fronteras terrestres de personas que cruzan diariamente para trabajar al otro lado de la frontera (trabajadores transfronterizos), tiene efectos en la gestión fronteriza en dos sentidos: •

Es muy habitual que los estados lleguen a acuerdos a efectos migratorios para facilitar el tránsito.

Es muy habitual que nuestro Estado reduzca las franquicias generales que se conceden a los viajeros, para evitar abusos y el contrabando a pequeña escala.

Es también habitual que se indiquen canales o procedimientos especiales para que estos trabajadores transfronterizos crucen la frontera.

Tanto en un caso como en otro es importante la identificación clara de este tipo de personas y el registro de los pasos que realizan. El que denominamos aquí “comercio atípico” es otra de las realidades que dificultan notablemente la gestión fronteriza en los pasos terrestres.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Se trata del paso más que habitual de personas por las fronteras que portan una cantidad pequeña de mercancía, con la que negocian al otro lado de la frontera. Aquí lo denominamos “comercio atípico”, pero este no es un concepto universal, denominándose de muy diversas formas, según los países (comercio hormiga…). El hecho es que este tipo de tráfico suele distorsionar gravemente la gestión en frontera, dificultando muchísimo el trabajo que desarrollamos y generando un gasto en recursos humanos que no se justifica por la pequeña escala del tráfico en términos económicos, pero si por las consecuencias graves que tendría el no control del mismo, como tráficos ilegales de todo tipo, economía sumergida y la competencia desleal con los comerciantes “legítimos” que comercian en el mismo ámbito territorial.

A tal efecto hay que intentar hacer un esfuerzo para regular este tipo de tráfico, aunque va a depender muchísimo de la realidad social ante la que nos encontremos.

Aunque, sin duda, se pueden fijar una serie de parámetros que se pueden

seguir,

sobre

todo

con

la

finalidad

de

distinguir

estos

“comerciantes atípicos” de los “auténticos viajeros” que transitan por las fronteras. Los parámetros de los que hablamos pueden ser: •

La

habitualidad

con que

la

persona pasa

la

frontera. La

habitualidad ya debería excluirlos del régimen de viajeros.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

El tipo de mercancía que portan. Normalmente no son mercancías normales de viajeros, (no son equipajes y regalos), y este debería ser otro criterio para excluirlos del régimen de viajeros.

Por

otro

lado,

normalmente

es

conveniente

fijar

una

serie

de

prioridades en el control de este tipo de comercio, pasando así a extremar el control sobre las siguientes cuestiones: •

Control de las mercancías afectas a algún tipo de certificado zoofito-sanitario, con el objetivo de evitar epidemias y plagas.

Control de mercancías ilegales y prohibidas (drogas, armas, capitales, mercancías piratas...), constituyendo este control una pura lucha contra la delincuencia organizada.

Control de determinados tráficos que se consideren de especial trascendencia,

según

el

país

que

tratemos

(carburante

y

combustibles, etc…). Esto normalmente coincide con la causa que genera este tráfico. En cualquier caso, debemos concluir que es un tema muy difícil de tratar, y que depende mucho de las condiciones socioeconómicas ante las que nos encontremos. Sin duda es una realidad que nos desborda en las fronteras, aumentada por el componente humano inherente al mismo. No hay muchas posibilidades de teorizar sobre esta cuestión. Las normas jurídicas en cuanto a nuestra actuación en frontera son claras, pero la “avalancha” de personas y el hecho de que se presenta como un tráfico a “pequeña escala” hace muy difícil la aplicación de las normas. Esta es una cuestión que se presta al debate y a compartir experiencias,

lo

que

realizaremos

en

la

correspondiente

Actividad complementaria. 65


Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Junto con la vigilancia y el control policial y aduanero de la frontera en aplicación de las leyes, pueden existir medidas complementarias que ayuden a disminuir la presión sobre las autoridades de seguridad, reconduciendo las situaciones de irregularidad y permitiendo aplicar los medios disponibles sobre las situaciones de mayor peligrosidad: •

Medidas de desarrollo

social y económico

de

las

zonas

fronterizas como elemento generador de estabilidad social y de atracción a la legalidad, proporcionando sostenibilidad a las medidas más represivas, así como una reducción de la presión ejercida sobre la frontera por los tráficos irregulares. En este sentido, su desarrollo se realiza mediante actuaciones en el medio plazo, bien directas como el fomento del arraigo de empresas en las zonas de frontera, bien indirectas, como mejoras en los servicios de educación, transporte, servicios básicos, etc. que originen un clima favorable para atraer actividad productiva. Así mismo, esta vía también permite la actuación con una visión en el corto plazo, mediante la aplicación de medidas: 

Acompañando actuaciones de seguridad fronteriza, tratando de reconducir focos de actividad irregular adaptándolos a la formalidad, por ejemplo reubicando y ordenando zonas comerciales junto a la frontera o mejorando los servicios de transporte que conecten ciudades fronterizas.

Buscando

el

aprovechamiento

de

las

oportunidades

económicas que las acciones de seguridad fronteriza pudiesen generar, por ejemplo mediante la creación de zonas comerciales o de servicios logísticos.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Facilitación del uso de los canales formales, entendiendo el trabajo en frontera como un servicio al ciudadano, y reorientación de actividades irregulares hacia la formalidad, reduciendo la presión de lo irregular; buscando un escenario favorable para la implantación de medidas de control y el poder concentrar los recursos disponibles sobre los problemas de mayor gravedad para la seguridad. En este sentido, se observa que en muchos casos la complejidad normativa y de los procesos administrativos, combinada con el retraso socio-económico y educativo frecuente en algunas zonas fronterizas, los costes de usar los puntos formales e, incluso, una percepción negativa hacia las autoridades, puede actuar como barrera hacia el uso de los canales formales. Por ello, un elemento clave puede ser el poner a disposición de los ciudadanos que más transiten de un país a otro, por razones económicas o personales, una serie de incentivos y facilidades para que realicen el cruce por los puntos habilitados de forma ágil,

sencilla

y

económicamente

atractiva,

identificándose

medidas como: 

La identificación de los residentes de ambos lados de la línea y sus vehículos, para agilizar sus trámites en la frontera.

Desarrollo de puntos de paso o zonas en estos de atención

específica,

que

responsan

a

las

necesidades

diferenciadas de la población residente. 

Simplificar los procedimientos de internamiento, mejorando el trabajo conjunto de las diferentes agencias intervinientes, tanto nacionales como del país vecino.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Mejorar los regímenes de franquicia y de aplicación de restricciones que apliquen en los pasos, adaptándolos a las realidades de la frontera.

Eliminación, reducción o compensación de las tasas y peajes por el uso de los cruces formales.

Trabajar en medidas complementarias a las propias de seguridad se considera de gran importancia, al permitir una reducción de la presión ejercida por los tránsitos irregulares, así como compensar el rechazo social de la necesaria aplicación de la ley, considerando que los gobiernos, en el intento de tomar el control de las zonas de frontera, deben hacer todos los esfuerzos en su mano para facilitar la aceptación de las medidas por parte de la población residente en las zonas de frontera.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Síntesis de la unidad

Unos de los aspectos que más afecta a la seguridad en los pasos de frontera es el cruce de personas y sus bienes por las mismas. Nos encontramos con una cantidad ingente de personas que “colapsan” nuestras fronteras. Evidentemente ante esta situación las Autoridades deben tomar una serie de medidas de seguridad, pero por otro lado deben dotarse de procedimientos para el tratamiento de esta realidad. El fin último es la correcta distinción del viajero de las personas que realizan actividades económicas o actividades ilícitas “ocultándose” entre los auténticos viajeros. En aplicación de los principios de la GCF, debemos tratar de favorecer el paso de viajeros y controlar el de las personas que realizan actividades ilícitas o comerciales. Todo con el fin de conseguir una frontera más segura. Para ello es necesario combinar medidas de control migratorio y aduanero, con medidas más amplias de facilitación e incentivación del comportamiento lícito, e incluso de desarrollo socioeconómico.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Material complementario

ICAO. Guidelines on Advance Passenger Information (API) http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010%20API%20Gui delines%20Final%20Version.ICAO.2011%20full%20x2.pdf

Ministerio del Interior. España. Marco normativo Schengen http://www.interior.gob.es/es/web/servicios-alciudadano/extranjeria/acuerdo-de-schengen/normativa-basicareguladora

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Unidad V. Centros de Coordinación

Objetivos de aprendizaje

Aproximarse a las oportunidades que ofrecen los centros de coordinación intra / inter - institucional para el fortalecimiento de la seguridad y la Gestión Coordinada de Fronteras.

V.1. Objetivos de los centros de coordinación

En un entorno complejo, donde múltiples servicios y unidades de seguridad, migración y aduanas, así como otros organismos tienen que operar de una forma armónica en pro de unos objetivos conjuntos, es necesario

disponer

de

herramientas

que

posibiliten

la

gestión,

planificación, dirección y coordinación integrada de todos ellos. Un centro de coordinación tiene la capacidad de: •

Mejorar la coordinación interna entre las diferentes unidades y departamentos que operen en la zona fronteriza. Un centro de coordinación permite conocer en todo momento la situación de todos los operativos propios en la zona, favoreciendo la complementariedad de actuaciones y el apoyo mutuo.

Ofrecer una visión integrada de la situación en la escena. El centro de coordinación permite recibir información, tanto propia como externa, de múltiples fuentes, procesarla de forma que la 71


Gestión Coordinada de Fronteras

información

sobre

Módulo 3

cada

evento

se

vea

enriquecida

por

la

complementariedad de fuentes, y presentarla de forma que sea útil en cada nivel de decisión (táctico, operacional y estratégico). •

Facilitar la respuesta a incidentes mediante la dirección de las unidades en la zona. Mediante un centro de coordinación se puede conocer la situación y posición de cada unidad en la zona, permitiendo interactuar con estas a fin de dirigir su actuación hacia la amenaza, todo ello presentado de forma integrada con la información de la escena.

Coordinarse con otras agencias e instituciones del Gobierno operando en la zona, tanto si estas tienen responsabilidades complementarias, como si operan en la zona sin responsabilidad directa en el control de la Frontera. Un centro de coordinación permite el intercambio de información entre

diferentes

organizaciones,

así

como

la

realización

de

operativos conjuntos y la respuesta coordinada a incidencias. •

Facilitar una gestión eficiente de los recursos. Un

centro

de

coordinación

dispone

de

herramientas

de

planeamiento y definición de misiones, que permitan optimizar los recursos disponibles según las situaciones previstas.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Figura No. 5.1. Modelo de Mando y Control

Fuente: Elaborada por el autor

Por otra parte, un elemento que gestione este volumen de información puede utilizarse como soporte indirecto que proporcione información a otros departamentos y organismos de seguridad fronteriza y a otras autoridades para: •

Facilitar la colaboración operativa con los países vecinos en el objetivo de ganar el control de la situación en la Frontera. Para ello, un centro de coordinación puede adaptarse para permitir el intercambio de información, la dirección y/o seguimiento de operativos

conjuntos

bi-nacionales,

así

como

la

respuesta

coordinada a incidencias a ambos lados de la frontera. •

Permitir

obtener

inteligencia

e

investigación

sobre

las

amenazas en base al análisis de eventos. La información registrada por el sistema, compartida con los organismos o unidades que se determinen actuando en labores de

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

investigación o inteligencia, puede servir para complementar las fuentes de información con las que vengan trabajando. •

Facilitar el control de las actuaciones de los funcionarios El acceso a la información del sistema por parte de los organismos o unidades

responsables

del

control

de

la

integridad

de

los

funcionarios, les ofrecería la capacidad de seguir las operaciones en tiempo real, así como de permitir un análisis y reconstrucción de las actuaciones en tiempo diferido.

V.2. Operativa de los centros de coordinación

Los centros de coordinación actúan como punto de encuentro entre los sistemas de detección y localización de amenazas y los medios para responder a estas, en un entorno operativo complejo (número de amenazas, fuerza de la amenaza, entorno geográfico, etc.) El número y localización de estos centros se ha de definir en función de la estructura orgánica de operaciones en frontera, identificándose dos grandes tipos de centros: •

Centros Regionales (Nivel Operacional), que tendrían bajo su control grandes sectores de la frontera. Los Centros de Coordinación Regionales suelen tener asignados una serie de medios de vigilancia (fijos y móviles) distribuidos por el territorio de la zona fronteriza, así como los Puntos de Paso Controlados y Puntos de Revisión (fijos o móviles) en su demarcación.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Toda la información de la escena, junto con información obtenida mediante la coordinación con otras agencias actuando en la zona se utiliza para tener un conocimiento permanente de la situación en su sector de la frontera. Desde estos centros de mando, también se puede llevar a cabo la coordinación operativa con los países vecinos. Estos Centros, tienen también bajo su control una serie de medios operativos, desplegados en campo (Puntos de Paso Controlados, Puntos de Revisión, unidades desplegadas en el territorio bajo su control), e incluso una fuerza de reserva concentrada en determinados puntos. Los centros regionales, ante cualquier irregularidad detectada en la frontera, tienen la capacidad de decidir la mejor forma de actuación (respuesta directa o indirecta, con medios propios o solicitando ayuda al Centro de Coordinación Nacional). A fin de alejarlos de la presión de la frontera, la solución suele ser que estos se situasen en una segunda línea, en poblaciones fuera de la dinámica fronteriza. Sus áreas de control han de definirse de acuerdo a criterios de eficacia y competenciales. •

Centro Nacional (Nivel Estratégico), como elemento centralizador con control sobre los Centros de Mando Regionales. El Centro de Coordinación Nacional, aparte de tener acceso a la información en los Centros Regionales, suele contar con una serie de medios propios de vigilancia, de ámbito multizona (aviones de vigilancia, UAV, imagen satélite, etc.)

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Así mismo, suelen contar con enlaces para la coordinación estratégica con otras entidades del Gobierno y de los países vecinos. Como centro de alto nivel, realiza funciones como: 

Coordinación entre Centros Regionales.

Estudio de la evolución del escenario e identificación indirecta de amenazas.

Dirección de operativos especiales o respuesta a incidencias especialmente graves, transferidas o que afecten a más de un Centro Regional o amenazas especialmente peligrosas.

Colaboración con unidades de investigación, inteligencia, etc.

Por otra parte, puede contar con medios operativos propios, concentrados en diferentes puntos de la geografía, con una alta proyectabilidad, permitiendo realizar intervenciones con medios propios. Por otra parte, el Centro Nacional es un punto clave para colaborar con las unidades responsables del control de las actuaciones de los funcionarios (auditoría), bien mediante investigación en tiempo diferido (reconstrucción de actuaciones mediante los registros del sistema), como mediante el acceso y visualización en tiempo real de las actuaciones en curso por unidades o individuos.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Síntesis de la unidad

Los centros de coordinación permiten conocer cualquier situación o incidente de potencial amenaza en una zona de la frontera, decidir sobre la mejor respuesta a dar y realizar la gestión, planificación, dirección y coordinación de la intervención con los medios disponibles. Las funciones

específicas

de

los

centros

de

coordinación

deben

desarrollarse en base a las necesidades y estructura organizativa de las unidades de vigilancia y respuesta.

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Material complementario

European Comision. EUROSUR: Protecting the Schengen external borders - protecting migrants' lives http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1070_es.htm http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/docs/infographics/eurosur/eurosur_en.pdf

Periódico La Vanguardia. Centro de Coordinación de la Guardia Civil https://www.youtube.com/watch?v=iMO_5O6eWsQ

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Gestión Coordinada de Fronteras

Módulo 3

Referencias bibliográficas

Referencias en Línea

UE (2006). Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). Recuperado de http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/f ree_movement_of_persons_asylum_immigration/l14514_es.htm

Reglamentos relevantes UE http://eurlex.europa.eu/search.html?scope=EU_SUMMARY&qid=1522680182 032&type=advanced&lang=en&SUBDOM_INIT=EU_LEGI_SUM&DTS _SUBDOM=EU_LEGI_SUM&SUM_3_CODED=230103

WCO (2009). SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. Recuperado de http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-andtools/tools/safe_package.aspx

World

Bank

(2011).

Border

Management

Modernization.

Recuperado de http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2 011/01/07/000356161_20110107013015/Rendered/PDF/588450PU B0Bord101public10BOX353816B.pdf

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