Gestiรณn Coordinada de Fronteras Mรณdulo 3. La seguridad en los puntos de frontera
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo: Rodolfo Solar Mulas. Experto en Seguridad. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali 2
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Índice
Índice ...........................................................................................3 Índice de Figuras ............................................................................5 Glosario ........................................................................................6 Presentación ..................................................................................7 Objetivo del Módulo ........................................................................8 Preguntas orientadoras del aprendizaje .............................................8 Unidad I. Objetivos y estrategias en la seguridad fronteriza .................9 Objetivos de aprendizaje .................................................................9 I.1. ¿Qué entendemos por frontera? ...............................................9 I.2. ¿Por qué prestar atención a la Seguridad en las fronteras? ........ 15 Síntesis de la unidad ..................................................................... 20 Material complementario ............................................................... 21 Unidad II. Ejes de trabajo para mejorar la seguridad fronteriza .......... 22 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 22 II.1. ¿Cuáles son las bases para cualquier iniciativa de seguridad? ... 22 II.2. ¿Dónde centrar los proyectos de mejora? ............................... 27 Síntesis de la unidad ..................................................................... 44 Material complementario ............................................................... 45 Unidad III. Medidas de control de viajeros en pasos de frontera ......... 46
3
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Objetivos de aprendizaje ............................................................... 46 III.1. Introducción ...................................................................... 46 III.2. Claves del control migratorio ............................................... 50 III.2. Claves del control de aduanas ............................................. 54 Síntesis de la unidad ..................................................................... 57 Material complementario ............................................................... 58 Unidad IV. Medidas de vigilancia en zonas entre pasos fronterizos ...... 59 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 59 IV.1. Medidas de seguridad ......................................................... 59 V.2. El problema del comercio atípico y trabajadores transfronterizos. Medidas de refuerzo de la seguridad fronteriza no convencionales .... 63 Síntesis de la unidad ..................................................................... 69 Material complementario ............................................................... 70 Unidad V. Centros de Coordinación ................................................. 71 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 71 V.1. Objetivos de los centros de coordinación ................................ 71 V.2. Operativa de los centros de coordinación ................................ 74 Síntesis de la unidad ..................................................................... 77 Material complementario ............................................................... 78 Referencias bibliográficas .............................................................. 79
4
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Índice de Figuras
•
Figura No. 1.1. Representación de los flujos lícitos e ilícitos en las fronteras exteriores
•
Figura No. 1.2. Ejemplo de tráfico lícito/ilícito en un corredor de comercio
•
Figura No. 2.1. Ideas para construir el modelo de seguridad
•
Figura No. 2.2. Modelos organizativos
•
Figura No. 2.3. Función de un Centro de Mando y Control
•
Figura No. 2.4. Implantación de soluciones de vigilancia en frontera
•
Figura No. 2.5. Esquemático de la división por zonas de un paso fronterizo tipo
•
Figura No. 3.1. Ciclo de control
•
Figura No. 3.2. Grado de atención según motivos/tiempos de entrada
•
Figura No. 3.3. Fases del primer control de viajeros
•
Figura No. 3.4. Control aduanero sobre personas
•
Figura No. 4.1. Taxonomía de medios de vigilancia
•
Figura No. 5.1. Modelo de Mando y Control
5
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Glosario
Advance Passenger Information (API): Manifiesto con información del viajero generado por las compañías aéreas en el momento previo a la salida del vuelo y transmitido a las autoridades de control fronterizo del país de llegada. Control: Actuaciones de las autoridades en los pasos fronterizos para identificar errores o intentos de engaño a la normativa. Seguridad fronteriza: Actuaciones en vigilancia y control de las fronteras para contribuir a la lucha contra las formas más graves de delincuencia y redes terroristas. Passenger Name record (PNR): Información de la compañía aérea sobre las características de la reserva de un viajero. Vigilancia: Actuaciones de las autoridades entre pasos fronterizos o en estos para identificar intentos de evitar presentarse a los controles.
6
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Presentación
El refuerzo de la vigilancia y control de las fronteras es una herramienta básica para contribuir al debilitamiento de las redes criminales,
organizaciones
terroristas
y
de
otros
tipos
de
delincuencia grave. Esto, conjuntamente con la actuación en otras áreas en el interior de los países como son las de orden público, justicia, régimen penitenciario, control de tributos, etc.; es esencial para avanzar en el objetivo de ofrecer seguridad, bienestar y riqueza a los ciudadanos, tanto de las zonas fronteriza, del país, así como de países vecinos. Pero, ¿qué hacer para desarrollar la seguridad en una frontera? El objetivo de este módulo es abordar esta cuestión introduciendo diferentes conceptos e ideas de trabajo dentro del marco más amplio de la Gestión Coordinada de Fronteras. Incorporar el concepto de seguridad es esencial para cualquier iniciativa de Gestión Coordinada de Fronteras. La dualidad que presenta el desarrollo de la seguridad, para impedir los tráficos ilícitos, y de la facilitación, para no perturbar los tráficos lícitos, las hace en última instancia dependientes y, si se aprovechan las oportunidades que se presenten, permite optimizar el cumplimiento del conjunto de objetivos de gestión fronteriza bajo un esquema “Gana-Gana”.
7
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Objetivo del Módulo
El objetivo principal de este módulo es abrir la discusión con el alumno entorno al conjunto de factores a considerar en el desarrollo de actuaciones de seguridad en frontera, reflexionando en torno a las situaciones que le son familiares en sus fronteras.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
•
¿Por qué son importantes la armonización y la cooperación entre países vecinos?
•
¿Qué diferencia existe entre vigilancia y control?
•
¿Qué tipo de tráfico es el objetivo de las actuaciones de seguridad?
•
¿Por qué puede ser importante para fortalecer la seguridad la facilitación del tráfico lícito y el desarrollo de las zonas fronterizas?
•
¿Qué aspectos se deben tener presentes en cualquier actuación para reforzar la seguridad?
•
¿Cuáles son los elementos clave para el control de personas en frontera?
•
¿En qué consiste la vigilancia de fronteras?
•
¿Por qué es importante trabajar en medidas complementarias de incentivación, facilitación o desarrollo?
•
¿Qué beneficios aporta disponer de un centro de coordinación?
8
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Unidad I. Objetivos y estrategias en la seguridad fronteriza
Objetivos de aprendizaje
•
Conocer cuestiones básicas en torno al concepto de frontera y la necesidad de actuación en la misma.
•
Contextualizar la seguridad fronteriza.
•
Analizar las diferentes dimensiones de la seguridad fronteriza.
I.1. ¿Qué entendemos por frontera?
Una frontera delimita el territorio donde un estado ejerce su soberanía, siendo una línea imaginaria que separa dos formas diferenciadas de tratar aspectos políticos, militares y socio-económicos en interés de las personas y entidades en cada estado. Cuanto mayores sean
las
diferencias
y
menor
sea
la
cooperación
entre
las
administraciones de ambos lados de la frontera, más abrupto será el cambio que se produce al cruzar la frontera. El trazado de las fronteras es el resultado de acuerdos internacionales, estando conformadas por la historia, no obedeciendo exclusivamente a cuestiones geográficas, étnicas, económicas, etc.
9
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No.1.1. Representación de los flujos lícitos e ilícitos en las fronteras exteriores
Frontera Terrestre no regulada Frontera Marítima no regulada Punto de paso regulado Tráfico internacional lícito Tráfico internacional ilícito Fuente: Elaborado por el autor
Se pueden diferenciar tres grandes tipos de frontera: •
Fronteras terrestres, cuando el límite de soberanía se produce en tierra, definiendo el territorio de dos países. Las fronteras terrestres se delimitan mediante marcas como coordenadas geográficas o accidentes del terreno (ríos, montes, etc.) La variabilidad física de las fronteras terrestres es muy amplia (orografía, población, líneas de comunicación, climatología, etc.), dificultando o facilitando el cruce regular e irregular.
10
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 3
Fronteras marítimas, representan el límite a la soberanía de un estado en el mar, diferenciando la jurisdicción con otro país o con aguas internacionales (zonas del mar sobre las que ningún estado tiene
soberanía),
están
delimitadas
mediante
coordenadas
geográficas. Atendiendo a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar y el Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos, se pueden diferenciar diferentes límites de actuación en el mar: o
Aguas Territoriales, designando la zona adyacente a la costa hasta un máximo de 12 millas náuticas bajo soberanía completa de un país. Es importante destacar que las convenciones internacionales señalan el derecho de paso de embarcaciones de otros países conforme a una serie de requisitos.
o
Zona Contigua, designando la zona adyacente a las aguas territoriales hasta un máximo de 24 millas náuticas, donde el país pude ejercer cierta soberanía, como el control fiscal, aduanero o migratorio sobre las embarcaciones.
o
Zona Económica Exclusiva, designado una zona sobre la que un país tiene derechos sobre sus recursos naturales, siendo su extensión máxima de 200 millas náuticas respecto a costa.
o
Aguas internacionales, donde ningún país tiene jurisdicción.
Tanto
en
la
Zona
Económica
Exclusiva
como
en
Aguas
Internacionales, para interceptar una embarcación es necesaria la
11
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
autorización del país de pabellón de la embarcación, salvo casos de emergencia o dudas o ausencia de bandera. •
Fronteras aéreas, representadas por el límite del espacio aéreo situado por encima del territorio y aguas territoriales, siendo colindante con el espacio aéreo de otro país o con espacio aéreo internacional. Al
igual
que
en
las
aguas
territoriales,
las
convenciones
internacionales señalan el derecho de paso conforme a una serie de requisitos y limitan la interceptación. Toda persona, vehículo, ganado o mercancía que atraviese una frontera para entrar en un nuevo territorio deberá cumplir con el conjunto de leyes vigentes en el país de entrada, en particular las relativas a seguridad, y con los requisitos establecidos por el país de salida. Figura No. 1.2. Ejemplo de tráfico lícito/ilícito en un corredor de comercio
Fuente: Elaborada por el autor
12
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
El cruce de la frontera debe producirse conforme al procedimiento autorizado que, en el caso de fronteras terrestres, es por un punto de entrada autorizado (ej. un puente, un camino) para el tráfico internacional que permita alcanzar un paso fronterizo, mientras que en el caso aéreo y marítimo es conforme a rutas previamente autorizadas para
llegar
a
un
puerto
o
aeropuerto
habilitados
para
tráfico
internacional. Para controlar que el tráfico internacional se ajusta a la legislación, tanto de entrada como de salida, este se canaliza por pasos fronterizos establecidos
(ej. (pasos
aeropuerto formales),
internacional) habilitados
reglamentariamente
para
atender
el
tipo
correspondiente de tráfico (ej.: peatones, vehículos ligeros, trenes de carga, aviones privados, ferris, etc.) en su horario de funcionamiento. En estos pasos, actúan diferentes autoridades del país de entrada y/o salida, ejerciendo un control sobre diferentes aspectos del tráfico internacional, siendo características la presencia de servicios de: 1.
Aduanas,
responsables
de
controlar
que
los
bienes
y
las
mercancías cumplen con la regulación aduanera, así como de otra legislación que gobierne la entrada, salida o tránsito de bienes. Es de destacar que, internacionalmente, es frecuente que el mandato de las aduanas se extienda desde el control fiscal al control en seguridad y en otros campos, con funciones para intervenir ante como ingreso de artículos prohibidos (armas, narcóticos, patrimonio histórico, especies protegidas, etc.) •
Inmigración, responsables de comprobar la identidad de las personas que entran o salen del país, así como el cumplimiento con la normativa migratoria. 13
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 3
Sanitario y fitosanitario, responsables de evitar la propagación de plagas y enfermedades infecciosas, así como asegurar la seguridad de la cadena alimentaria.
•
Transporte, que verifican que los vehículos cumplen la normativa y el pago de tasas.
Cualquier cruce y/o internamiento de personas, bienes, ganado o vehículos por lugar no autorizado de la frontera (pasos informales) constituye tráfico ilícito y, como tal, se debe vigilar, perseguir y, en su caso, sancionar. Surgen así dos ámbitos diferenciados de actuación en frontera, claves desde el punto de vista de la actuación en seguridad: •
Los pasos fronterizos, lugares donde las personas, vehículos, bienes y carga se presentan para completar formalidades y para obtener la autorización para internarse o salir del país. Las autoridades actúan bajo el concepto de control: identificar errores o intentos de engaño a la normativa.
•
Las zonas entre pasos fronterizos, lugares por donde no está autorizado el internamiento o salida del país. Las autoridades actúan bajo el concepto de vigilancia: identificar intentos de evitar presentarse a los controles.
14
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
I.2. ¿Por qué prestar atención a la Seguridad en las fronteras?
Bajo
la
idea
de
seguridad
se
pueden
englobar
todas
aquellas
actividades que realizan las autoridades públicas atendiendo al interés general y para proteger frente a todo peligro, daño o riesgo el bienestar y la integridad física, moral y económica del estado, de los habitantes y de las entidades que se encuentran en el país. Esto implica que cuando se trata de abordar objetivos en seguridad estemos ante un campo muy amplio, que cubre actuaciones por ejemplo en
materia
de:
orden
público,
criminal,
terrorismo,
sanitaria,
alimentaria, medioambiental, etc. Es importante tener presente esta definición abierta de seguridad, especialmente
cuando
se
dialoga
entre
autoridades,
dado
que
prácticamente cualquier autoridad incorpora en algún punto de su mandato la palabra seguridad y aborda algún aspecto crítico para proteger el bienestar de la sociedad, que no debe ser subestimado. Por otra parte, frente a esta definición amplia de seguridad, suele existir una visión más limitada del concepto de seguridad, vinculado a la función de orden público y, en particular, a la lucha contra las formas de delincuencia de mayor peligrosidad: el crimen organizado y el terrorismo. Es en esta visión “restringida” de seguridad donde nos vamos a focalizar, correspondiéndose con la acepción más comúnmente seguida en su aplicación al contexto de Gestión Integrada de Fronteras tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. 15
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
En el contexto de la Gestión Integrada de Fronteras, la seguridad fronteriza se entiende como las actuaciones en vigilancia y control de las fronteras para contribuir a la lucha contra redes terroristas y redes criminales, reforzando otras actuaciones en materia de orden público, justicia, régimen penitenciario, control de tributos, etc.; contribuyendo en conjunto a avanzar en el objetivo de ofrecer seguridad, bienestar y riqueza a los ciudadanos, tanto de las zonas fronterizas como del resto del país y de los países con los que se mantiene relación.
Internacionalmente existe un tráfico ilícito de seres humanos, narcóticos y precursores, capitales, armas, explosivos, especies protegidas,
patrimonio
histórico,
productos
falsificados,
contrabando comercial, etc.; fuente de inseguridad y marginación en los países que se ven involucrados. Las fronteras representan el punto por el que se canaliza todo este flujo internacional ilícito, basado en contravenir las obligaciones, restricciones o prohibiciones existentes a la entrada de personas, mercancías o capitales en un país. Por otra parte, es importante señalar que no todo el tráfico ilícito que se produce en una frontera ofrece la misma peligrosidad. Las actividades ilegales se podrían dividir de acuerdo a su significación para el orden público en: •
De baja peligrosidad. Lo que se denominaría comercio atípico, que agrupa todo aquel tráfico transfronterizo ilícito realizado generalmente por población residente en zonas próximas a la frontera con un fin básico y personal.
16
Gestión Coordinada de Fronteras
En
este
sentido,
Módulo 3
tradicionalmente
las
fronteras
terrestres
y
determinadas fronteras marítimas han favorecido el intercambio de bienes y servicios entre las comunidades de ambos lados de la línea, siendo este un tipo de tráfico alimentado por el aislamiento, los vínculos étnicos y culturales, lazos sociales, etc.; muy difícil de detener. En cualquier caso, este tráfico irregular debe ser objeto de la atención de las autoridades, por cuanto representa un movimiento no controlado en la frontera que puede ser explotado para camuflar actividades de mayor peligrosidad o generar problemas específicos, por
ejemplo,
agudizando
crisis
sanitarias
o
situaciones
de
inestabilidad. Su gestión
debe
ser
abordada de
forma inteligente
y con
proporcionalidad, aplicando recursos, fundamentalmente no de seguridad, si no en función de la significación del problema y de las necesidades particulares que lo generan. •
De alta peligrosidad. Lo que se denominaría en este estudio tráfico ilegal, que agrupa actividades de mayor significación para la seguridad como son el narcotráfico, tráfico de seres humanos, contrabando con fines comerciales, etc. Esta forma de tráfico ilícito se dirige hacia las actividades más lucrativas, siendo controlado por redes de narcotráfico, crimen organizado o grupos terroristas. Los recursos obtenidos con estos tráficos pueden llegar a ser muy cuantiosos, dotando de medios a estas organizaciones para su actividad en el interior del país, hasta el punto de poder llegar a permitir a las organizaciones criminales competir con los medios movilizados por los gobiernos. A su vez,
17
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
son actividades generadoras de una gran inseguridad, tanto directa como indirectamente, por su relación con otras formas delictivas locales, internas y regionales. Así mismo, este tipo de tráficos pueden actuar como fuente de desestabilización, pudiendo las organizaciones delictivas que los protagonizan tomar el control de zonas de la frontera, minar la autoridad del estado o interferir en la gestión de inestabilidades regionales, economía local, etc. Por otra parte, al igual que se existe un tráfico ilícito internacional, se podría describir un tráfico lícito. Es importante considerar que las fronteras son el punto por el que se canaliza un movimiento global de personas y mercancías. Enlazar oferta y demanda origina un tráfico internacional de pasajeros y mercancías, uniendo centros de producción y de consumo a través de una cadena logística que es fuente de riqueza y desarrollo para los países involucrados bien sean origen, punto de paso o destino, siempre que exista una adecuada gestión de las fronteras, considerando: •
La facilitación de los tráficos lícitos internacionales. La gestión de las fronteras requiere de la inversión de ingentes recursos tanto de las administraciones como del sector privado, originando un coste directo e indirecto sobre los pasajeros, bienes de paso y, en última instancia, para la sociedad. La gestión ineficiente de una frontera aleja a la industria nacional de los mercados internacionales, introduciendo costes innecesarios en la cadena logística que merman la competitividad y dificultan el progreso del país.
18
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 3
La captación directa de recursos. Las fronteras tienen una función regulatoria, que busca garantizar que los productos entren en el mercado interior cumpliendo con la normativa técnica nacional, así como con el marco de competencia definido, garantizando una protección del mercado interior. Por otra parte, en las fronteras se produce una captación de recursos económicos en forma de cargas y tributos, siendo el punto de adaptación de las mercancías entrantes al régimen fiscal y tributario interior. Su gestión ineficiente genera una pérdida de recursos económicos para el Estado, al facilitar la defraudación tributaria, así como una alteración del mercado interior, al incorporarse productos en condiciones técnicas, tributarias o de competencia ventajosas.
•
La obtención indirecta de recursos. Junto con los beneficios para la economía indicados anteriormente, una frontera puede actuar como generadora de núcleos de riqueza en base al desarrollo de actividades específicas, como las basadas en la prestación de servicios a los flujos internacionales o en la creación de centros de producción, de comercio o de turismo, contribuyendo
así
la
iniciativa
privada
al
progreso
social
económico del país.
19
y
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Síntesis de la unidad
La frontera establece un límite a la capacidad de actuar de las autoridades del país, siendo mayor su significado cuanto mayor sea la diferencia en el tratamiento de una misma situación entre un lado y el otro. Por ello, los diferentes tipos de frontera deben someterse a vigilancia y control, siempre de forma proporcional al problema que se enfrente, velando por que las personas, transportes y mercancías que entren o salgan del país lo hagan ajustándose a las normas vigentes, no obteniendo ventaja o suponiendo una amenaza a la seguridad. Por las fronteras existe un tráfico lícito que debe favorecerse. Por otra parte, existe un tráfico irregular, que debe reconducirse y/o detenerse. La seguridad fronteriza busca desplegar medidas para luchar contra las formas de delincuencia de mayor peligrosidad y de terrorismo, que aprovechan el tráfico fuera de las normas establecidas para obtener cuantiosos recursos y medios.
20
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Material complementario
•
BID (2010). Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. http://www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=24665 #.UjSTwtK8BQs
•
World Bank. Border Management Modernization. Gerard McLINDEN, Enrique FANTA, David WIDDOWSON, Tom DOYLE. 2011 http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2 011/01/07/000356161_20110107013015/Rendered/PDF/588450PU B0Bord101public10BOX353816B.pdf
•
UNODC. World Drug Report. http://www.unodc.org/wdr2017/
21
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Unidad II. Ejes de trabajo para mejorar la seguridad fronteriza
Objetivos de aprendizaje •
Descubrir las bases y las áreas de trabajo que se pueden seguir para el fortalecimiento de la seguridad fronteriza, considerando el lanzamiento de iniciativas y proyectos.
II.1. ¿Cuáles son las bases para cualquier iniciativa de seguridad?
El refuerzo de la seguridad fronteriza se logra mediante la vigilancia de la frontera no regulada, impidiendo los intentos de cruce irregular, y mediante el control en los pasos fronterizos, impidiendo los intentos de vulnerar las normas de entrada o salida del país. En el contexto internacional, existe una elevada base de referencias en materia de seguridad y facilitación en forma de acuerdos internacionales, normativas, reglamentos, recomendaciones o mejores prácticas nacionales o internacionales. Organismos como el United Nations
Conference
on
Trade
and
Development
(UNCTAD),
la
Organización de Estados Americanos (OEA), el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), la Organización Mundial de Aduanas (OMA), el International Civil Aviation Organization (IATA), el International Civil Aviation Organization (ICAO), el International Maritime Organization (IMO) o el International Organization for Standardization (ISO) en sus respectivos campos, organismos multilaterales como el BID o el Banco Mundial (BM) y la cooperación internacional han buscado desarrollar los 22
Gestión Coordinada de Fronteras
conceptos
de
Módulo 3
facilitación
y
seguridad
claves
para
el
desarrollo
internacional. Aun así, no existe una solución única al problema de reforzar la seguridad,
especialmente
teniendo
en
cuenta
la
variabilidad
y
complejidad de las fronteras. Tomando como base la oportunidad que supone aplicar toda esta base de conocimiento al desarrollo de un nuevo corredor, cuatro son las grandes ideas que se deben tener presentes para construir el modelo de seguridad específico de una frontera. Figura No. 2.1. Ideas para construir el modelo de seguridad
Fuente: Elaborada por el autor
23
Gestión Coordinada de Fronteras
1.
Módulo 3
Enfoque coordinado de la actuación, más allá de la cooperación. El
conjunto
de
autoridades
interviniendo
en
los
tráficos
internacionales deben estar integradas y alineadas en un modelo que aúne las necesidades de seguridad y control con otras necesidades de actuación y con el objetivo de facilitación del tráfico lícito. Una sola autoridad actuando de forma descoordinada puede poner en riesgo cualquier iniciativa de facilitación e, incluso, de seguridad. La seguridad fronteriza se debe integrar con el conjunto de actuaciones de las diferentes autoridades con el mandato de hacer cumplir la legislación nacional vigente tanto a personas en ingreso o salida del país, como a mercancías en importación, exportación o tránsito. Así mismo, la cooperación con los países vecinos y a nivel internacional es otro factor clave. El desafío que esto plantea es enorme cuando se considera la gran dispersión de competencias en los países y se multiplica por el número
de
importante
países
que
avanzar
en
lo
conforman,
esta
línea
resultando
venciendo
las
aún
más
posibles
desconfianzas y reticencias. 2.
Actuación dirigida por información. No ya físicamente, sino incluso documentalmente, la capacidad de controlar la totalidad del tráfico internacional de personas y mercancías se
hace inviable en frontera con los crecientes
volúmenes de nuestros días. En este sentido, se torna en un elemento clave para la seguridad y facilitación:
24
Gestión Coordinada de Fronteras
o
Módulo 3
La obtención de información del exportador o viajero y del transportista previamente a la presentación de la mercancía o del viajero para su control.
o
El compartir la información relevante con otras autoridades nacionales e internacionales a fin de alimentar sus sistemas de información, en particular de análisis de riesgos, y permitir también la actuación a posteriori.
La obtención de información previa permite procesar, automatizar y anticipar ciertos procesos de verificación y poner en marcha sistemas de análisis de riesgos sobre el conjunto de la cadena logística, permitiendo una actuación selectiva, incluso anticipada en los casos de mayor gravedad o pospuesta en los casos de menor significación, sobre aquellos tráficos más sensibles. Iniciativas como las Ventanillas Únicas o los sistemas de análisis de riesgo son, por lo tanto, oportunidades en el desarrollo de la seguridad. 3.
Minimizar el impacto de los controles sobre la carga o el viajero, mediante el uso de tecnología y medios infraestructurales. El uso de equipos de inspección no invasivos, detectores de radiación, sondas y equipos de toma y análisis de muestras, sistemas de seguimiento y/o automatización del control de flujos, uso de documentos inteligentes o desarrollo de instalaciones adecuadas es un elemento clave tanto para la facilitación como para la efectividad de los diferentes servicios intervinientes en un punto de control.
25
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Así, el fortalecimiento en materia de tecnologías de seguridad en los diferentes escalones de la cadena logística supone una necesidad
si
se
quiere
evitar
un
modelo
basado
en
la
inspección física, que tendrá un alto impacto sobre los tráficos y solo podrá aplicarse sobre una mínima parte de estos. 4.
Caminar hacia un modelo de seguridad en la cadena logística. Las actividades de seguridad y control fronterizo no deben circunscribirse exclusivamente al marco espacial de la frontera, puertos y aeropuertos internacionales. Las actuaciones en la línea de frontera siempre vendrán marcadas por limitaciones de espacio, tiempo, medios e impacto, que afectan negativamente tanto en la seguridad y control, como en la facilitación. En la conformación de pasos fronterizos destinados a movilizar grandes volúmenes de carga y viajeros, existe la necesidad de buscar la anticipación o retraso de las actuaciones de seguridad y control, llevando las actuaciones no esenciales fuera de la línea de frontera. De esta necesidad de anticipación surge la idea de buscar concentrar las actividades de seguridad y control en los centros logísticos de consolidación de carga (concepto de puerto seco o aduana interna) o pasaje, desplegando a lo largo del resto de la cadena logística de transporte y almacenaje los elementos que permitan garantizar la integridad del tráfico y convirtiendo a los pasos fronterizos en meros puntos de registro del cruce, con una actuación enfocada a los elementos más críticos de seguridad.
26
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Surge así la posibilidad de trabajar en lo que se denomina la seguridad de la cadena logística de transporte, frente a la práctica clásica de concentrar la actuación en los pasos fronterizos
II.2. ¿Dónde centrar los proyectos de mejora?
El desarrollo de las capacidades de vigilancia y control en una frontera supone desarrollar proyectos y medidas en 5 ámbitos de trabajo:
1.
Ámbito de Organización En la gestión de la frontera intervienen diferentes agencias y departamentos dentro de estas, con responsabilidad directa o indirecta en el desarrollo de los objetivos de seguridad, control y facilitación en la frontera así existirían: o
Autoridades con competencias directas en la vigilancia y control de los flujos internacionales, como suelen ser: aduanas o inmigración.
o
Autoridades vinculadas indirectamente con las actividades de vigilancia y control como pueden ser: unidades de policía especializada, unidades del ejército, sanidad humana o sanidad vegetal y animal, comercio exterior, etc. Todas estas autoridades y departamentos son copartícipes en mayor o menor medida en la consecución de los objetivos de gestión
de
la
frontera
y
de
seguridad,
debiendo
estar
27
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
adecuadamente estructuradas internamente y externamente para lograr que trabajen de forma equilibrada. Por ello, el desarrollo de estructuras organizativas sólidas con unidades orientadas a cumplir un cometido específico, evitando la existencia de redundancias o áreas sin función definida, y buscando favorecer el cumplimiento de misiones y la coordinación, es un factor clave para el desarrollo de una estrategia efectiva de control de fronteras. Cuando se estudia la situación a nivel internacional, se identifican dos grandes modelos organizativos. Figura No. 2.2. Modelos organizativos
Fuente: Elaborado por el autor
28
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
En ambos casos, la coordinación inter-agencia y/o intra-agencia y la búsqueda de una autoridad de referencia, que actúe como coordinadora del resto en las operaciones sobre un tipo de tráfico, se convierte en un factor clave, buscando no caer en problemas tales como: o
Un uso poco eficiente de los recursos invertidos en la vigilancia y control de la frontera. Una agencia de referencia dotada de medios genéricos y proporcionando servicios al resto de agencias permite que estas requieran únicamente aquellos elementos que les son diferenciales, produciéndose una racionalización en los medios invertidos.
o
Atomización de la fuerza y baja capacidad de actuación. La agrupación de los recursos de intervención entorno a una única agencia, permite alcanzar más fácilmente una masa crítica, tanto en medios humanos como materiales, que facilite las actuaciones.
o
Complejidad en los procesos de control del tráfico en los pasos. La actuación de múltiples agentes de forma descoordinada origina múltiples distorsiones en la atención de los tráficos, pudiendo incluso ser una brecha en el modelo de seguridad. Por ello, los conceptos de ventanilla única o actuación única, en los que las autoridades buscan coordinarse para reunir en un solo acto sus diferentes actuaciones son clave para racionalizar la actuación de las autoridades.
29
Gestión Coordinada de Fronteras
o
Módulo 3
Bajo intercambio de información El incremento de la complejidad de las amenazas hace que el análisis multidimensional de la información disponible sobre éstas, sea crítico. Por ello, frente a estrategias de gestión de la información cerrada, el intercambio de información se hace clave.
2.
Ámbito de Procesos En entornos complejos como en el caso de la gestión fronteriza, es necesario contar con una gestión y operación guiada por procesos que establezcan las acciones, los flujos de información, vínculos y responsabilidades y cumplimiento de objetivos de y entre
los
diferentes
agentes
(Intra-agencia,
Administración-
Administración y Administración – Empresa/Viajero) participando en el desarrollo de la seguridad y control fronterizo. Así, el objetivo de esta línea de trabajo es la estructuración de la actuación (gestión y operación) en seguridad fronteriza, de forma que esté reglada y que toda la información asociada quede registrada, siendo
necesario
para
todo
ello,
un sistema de
información paralelo que automatice la captación, almacenamiento, gestión y distribución de la información. En el desarrollo de los procesos hay que considerar por lo tanto tres grandes ámbitos de trabajo: o
En primer lugar, los procesos internos de las agencias
o
En segundo lugar, los procesos que permiten coordinar a las agencias (nacionales o externas).
30
Gestión Coordinada de Fronteras
o
Módulo 3
Por último, los sistemas de información que habiliten la aplicación de los procesos, existiendo una vinculación con el desarrollo
de
herramientas
de
captura,
distribución
y
explotación de información como las Ventanillas Únicas o el marco TIR de Europa-Asia o el TIM de Mesoamérica.
3.
Ámbito de Personal La
gestión
y
capacitación
de
los
recursos
humanos
de
la
administración son aspectos críticos para la seguridad. Las labores de control de una frontera requieren de personal altamente especializado, capacitado para actuar en puntos por los que se canalizan importantes recursos lícitos para la economía y para asumir la responsabilidad de proteger los intereses de la seguridad del país. Así, conocimientos sobre procedimientos y técnicas operativas, legislación, empleo de armamento y autoprotección, idiomas, uso de equipamiento tecnológico sofisticado, etc. en el contexto de cada puesto (geografía, amenazas, tipo de tráfico, confidencialidad, etc.) son necesarios para que el personal pueda desarrollar sus funciones en control de fronteras eficazmente. La motivación de este personal se convierte en otro factor clave, tanto para retenerlo, como para evitar que pueda incurrir en prácticas
anómalas,
siendo
necesaria
su
profesionalización
desarrollada mediante procesos de selección, planes de carrera, retribución consistente con la realidad del país y responsabilidad del puesto, formación continua, acceso a beneficios sociales, etc.
31
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Igualmente, la existencia de un control sobre estos funcionarios es imprescindible, tanto mediante la aplicación de técnicas de evaluación periódica, como mediante sistemas de inteligencia e investigación interna. Cualquier plan de mejora debe incluir entre sus prioridades, los recursos humanos, considerando tanto la formación,
como
las
carreras
profesionales
de
los
recursos
humanos disponibles.
4.
Ámbito de Medios Los medios técnicos son los instrumentos, las herramientas, en las que se apoyarán los funcionarios, y el sector privado, para realizar su labor de una forma más rápida y efectiva.
a.
Sistemas de Información Para que los procesos sean efectivos y puedan aplicarse, su desarrollo debe estar soportado por un sistema de información y comunicaciones que permita la captación, distribución, almacenamiento, gestión y explotación de información de forma segura y confidencial. Al igual que en cualquier organización de gran tamaño, el sistema de información deberá tener diferentes medios y herramientas para:
Enlazar todos los sistemas para permitir el intercambio de información, contando con sistemas de comunicaciones adecuados a cada entorno (redes dedicadas punto a punto, VPN sobre internet, redes VSAT, redes móviles, etc.) 32
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Recoger y gestionar datos mediante terminales en todos aquellos puntos necesarios (pasos fronterizos, servicios locales y centrales).
Disponer de herramientas para el almacenamiento (bases de datos) y gestión de la información, considerando factores de redundancia por disponibilidad y seguridad.
Contar con interfaces para el intercambio de datos con otros sistemas (interoperabilidad).
Contar con herramientas para explotar la información, en particular
para
seguimiento
de
objetivos
(business
intelligence) o para poder identificar riesgos o amenazas, investigar o analizar estadísticamente.
b.
Análisis de riesgos (pasajeros y carga) El control eficaz de la información que alimenta los sistemas de gestión del riesgo son la clave para lograr altos niveles de control y facilitación que sirvan a las agencias transfronterizas para alcanzar un control fronterizo estable. El Análisis de Riesgos es una técnica que facilita la asignación de recursos. La gestión de riesgos como concepto, no es nuevo, y no hay duda de que la gran mayoría de organismos de control de fronteras tienen algún tipo de procedimiento de gestión de riesgos o las directrices de los mismos, ya sea de manera formal o informal.
33
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Mantener la efectividad de ese enfoque basado en el riesgo de la asignación de recursos implica la creación de un mecanismo de evaluación y ciclo de mejora continua. Ese tipo de ciclos permite a los organismos de control de fronteras aprender de los resultados de la aplicación de las estrategias específicas y predecir
los
riesgos
futuros,
en
lugar
de
simplemente
reaccionar ante estos riesgos que vayan surgiendo.
c.
Centros de coordinación En materia de seguridad fronteriza, donde múltiples servicios y unidades de una o varias administraciones deben de operar de una forma armónica en pro de unos objetivos de seguridad conjuntos,
debe
existir
una
autoridad
de
referencia
responsable de su coordinación. Esta autoridad debe estar dotada de medios específicos, en forma de centros de coordinación, que le permitan asumir su papel central en la dirección de actuaciones, ayudar al resto de intervinientes, así como interactuar con sus propias unidades y con las de otras autoridades, mediante el uso de medios de mando y control, al servicio de esta autoridad principal, proporcionando:
Una
visión
integrada
acontecimientos
que
de tienen
la
evolución
lugar
en
la
de
los
escena,
presentando información tanto de fuentes propias como externas.
34
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Un conocimiento de la situación en la escena obtenido mediante
el
procesado
de
la
diversa
información
disponible, útil en la toma de decisión en cada nivel de actuación (táctico, operacional y estratégico).
Una gestión eficiente de los recursos, con herramientas de ayuda a la toma de decisiones, planeación o análisis.
La dirección de las unidades de intervención en respuesta a incidentes, permitiendo interactuar con estas de forma integrada con el resto del sistema.
La coordinación con otras agencias e instituciones del gobierno nacional, regional y local operando en la zona, tanto si estas tienen responsabilidades complementarias, como si operan en la zona sin responsabilidad directa en el control de la frontera. Figura No. 2.3. Función de un Centro de Mando y Control
MEDIOS DE CONTROL
ÓRDENES
MEDIOS DE ANÁLISIS
MEDIOS DE RESPUESTA
MEDIOS DE VIGILANCIA
MEDIOS DE ANÁLISIS
MANDO Y CONTROL INFORMACIÓN
INFORMACIÓN
Fuente: Elaborada por el autor
35
Gestión Coordinada de Fronteras
d.
Módulo 3
Medios de inspección en pasos Reforzar las capacidades de las autoridades, en particular de los funcionarios de aduanas, mediante la extensión del uso de equipamiento de vigilancia y control en los pasos fronterizos internacionales. Frente a la inspección totalmente manual, las organizaciones de seguridad de todo el mundo se apoyan cada vez más en medios instrumentales que faciliten su labor, incrementen su efectividad, minimicen el impacto sobre las mercancías y reduzcan los tiempos de intervención. Así, en la actualidad el uso de sistemas de inspección no intrusiva (NII - Non-Intrusive Inspection) se ha generalizado, facilitando el conocer de manera inmediata el contenido de contenedores y vehículos, evitando así el tener que realizar una apertura de bultos o contenedores y la inspección física. De la misma forma, el uso de medios personales de inspección, relativamente simples, como sondas, endoscopios, espejos, etc. facilita las intervenciones. En esta línea, dotar al personal de medios de protección (guantes, trajes, botas, máscaras, etc.) según las condiciones de trabajo y de herramientas adecuadas es otro factor que repercute en la calidad del trabajo y resultados obtenidos. Para todas las administraciones y para todas las aduanas, los costes de adquisición del equipamiento son una constante. Así, las ventajas potenciales deben ponderarse con los costes, debiéndose valorar el volumen del tráfico, su naturaleza y los riesgos evaluados que haya que afrontar. Así mismo, para que 36
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
los medios se utilicen de la forma más eficaz y rentable posible, es necesario que su implantación se produzca en un entorno adecuado, soportado por personal cualificado y motivado, instalaciones adecuadas, procedimientos efectivos, etc.
e.
Automatización de los pasos De mano de las tecnologías disponibles en el mercado, la automatización del control de accesos al recinto puede ser dotada con sistemas de barreras y lectura de matrículas para vehículos (ej.: uso de RFID, carriles Pass-through, etc.). Estos sistemas permiten contrastar de forma automática la matrícula o identificador de un vehículo o contenedor contra una base de datos común y compartida. Además, deben existir algoritmos de valoración de riesgo, ejecutados en base a la información de las placas y el histórico de cruces y antecedentes registrados (identificación de patrones de riesgo
asociados
con
comportamiento
potencial
de
contrabando u otra actividad delictiva). De forma similar, se puede actuar sobre los viajeros para agilizar su entrada mediante sistemas de captura de información biométrica y puntos automatizados de control migratorio.
37
Gestión Coordinada de Fronteras
f.
Módulo 3
Vigilancia frontera no regulada Evitar que los pasos fronterizos puedan ser sorteados requiere
aplicar
medidas
diseñadas
de
forma
específica
atendiendo a la geografía, amenazas y capacidades de cada sector de la frontera. Las medidas deben construirse mediante una combinación de diferentes
medios
incluyendo
una
fuerza
de
vigilancia,
personal especialmente entrenado para cada tipo de escenario e instalaciones. La tecnología es también una herramienta crítica para elevar la capacidad de las fuerzas policiales en el cumplimiento de los objetivos del control, considerando en su uso:
Radares, que permiten localizar y seguir amenazas en entornos de costa o donde la vegetación sea baja.
Cámaras, independientes o en conjunción con radares, que permiten la detección y confirmación de amenazas en rangos medios, siendo de aplicación en entornos de costa o, en frontera terrestre, en entornos urbanos y rurales.
Vallados inteligentes, que mediante la combinación de diferentes tipos de sensores de presencia, cámaras y radares de corto alcance, permiten la detección de los intentos de superación de la barrera.
Sensores terrestres desatendidos, que permiten el control de pasos en vías de comunicación o en pasos en áreas remotas.
38
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Sistemas de inteligencia de comunicaciones, que permitan la localización y escucha de comunicaciones, en áreas donde su densidad sea baja (áreas remotas).
Vigilancia del terreno desde las plataformas que resulten más adecuadas (aéreas, terrestres, navales, fluviales), dotadas de radares, cámaras u otros equipos según la necesidad.
Un rápido desplazamiento de las unidades de respuesta hasta los incidentes detectados por el sistema de vigilancia es un factor determinante de su eficacia por su relación directa con el tiempo de respuesta. Dentro de este tipo de medios se incluyen: helicópteros, aviones, coches y camiones todo terreno, quads, motocicletas y lanchas. Por otra parte, es igualmente recomendable contar con herramientas que permitan la integración de las unidades de respuesta
con
el
resto
del
sistema,
incluyendo:
comunicaciones tácticas, medios de observación que faciliten la localización y aproximación a la amenaza (cámaras térmicas portátiles, gafas intensificadoras, etc.) o consolas tácticas que faciliten el intercambio de información con Centros de Mando.
39
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No. 2.4. Implantación de soluciones de vigilancia en frontera
Estación radar + óptica
Río actuando como divisoria Estación control tráfico fluvial
Población Estación control tráfico de vehículos
Carreteras
Fuente: Elaborada por el autor
g.
Seguimiento de carga La implantación de medidas relacionadas con la seguridad del transporte entre puntos de control es un eje necesario para lograr que las autoridades fronterizas puedan construir medidas de facilitación. En este sentido, cobra especial importancia todo lo relativo a:
Sistemas de precinto que garanticen que no se produce una alteración de los bienes transportados en régimen de tránsito.
Sistemas
de
geo-localización,
que
permitan
detectar
actuaciones anómalas o imprevistas en el transporte. En el desarrollo de estas medidas resulta un valor añadido la interoperabilidad y reconocimiento mutuo de las soluciones
40
Gestión Coordinada de Fronteras
entre
Módulo 3
países,
permitiendo
su
integración
y
evitando
duplicidades. Así mismo, desde el punto de vista de los usuarios del corredor, resulta necesario que exista seguridad para evitar que los tráficos (transportista y viajeros, medios de transporte y
carga)
sean
desarrollando
objetivo
medidas
sistemático específicas
de con
la
delincuencia,
las
autoridades
policiales.
5.
Ámbito de Instalaciones El diseño y condiciones de las instalaciones fronterizas son claves para que exista posibilidad de facilitación y de vigilancia y control, así: o
La instalación debe tener la capacidad de dirigir el flujo de personas,
vehículos
y
mercancías
hacia
los
diferentes
controles, evitando o detectando acciones anómalas o que vulneren la seguridad. Las instalaciones deben de considerar los tiempos de actuación y la afluencia de usuarios, gestionando las colas de usuarios en espera tanto para acceder al puesto como en el interior. o
Los puntos de control deben contar con un diseño (espacio, condiciones, movilidad, separación del tráfico, etc.) que los hagan idóneos para poder realizar las operaciones de control. En la medida de lo posible, cada tipo de tráfico (peatones, vehículos privados, vehículos de pasajeros, mercancías) debe
41
Gestión Coordinada de Fronteras
controlarse
Módulo 3
de
forma
independiente,
con
instalaciones
especialmente adaptadas a sus necesidades. Así mismo, en conexión con otras iniciativas como OEA o TIM, puede ser necesario contemplar en el diseño de los recintos zonas de atención diferenciada (fast line) para determinados tipos de tráfico. o
Los recintos deben estar pensados para los usuarios a los que dan servicio, haciendo que el movimiento por los recintos sea cómodo e intuitivo, así como facilitando que los trámites sean simples y rápidos. En la misma línea, se deben considerar las necesidades de los funcionarios que deben desarrollar su labor en el paso, incluyendo áreas de descanso o de vida si es necesario.
o
Los recintos deben tener la capacidad de evitar que las actuaciones del recinto, rutinarias o extraordinarias, corten o dificulten la circulación en la vía que controlan.
o
Los recintos deben estar perfectamente delimitados y aislados del entorno (núcleos urbanos, polígonos, etc.), proporcionando un espacio independiente y seguro para que los diferentes organismos cumplan sus funciones de control y seguridad.
o
Deben diseñarse para poder incorporar los medios de control que sean precisos (escáneres, cámaras, control de accesos, etc.) evitando el que los controles puedan ser sorteados.
En general, en su diseño se debe buscar que sean modulares, ampliables, que favorezcan el trabajo conjunto de autoridades, que ofrezcan buena imagen y comuniquen identidad.
42
Gestiรณn Coordinada de Fronteras
Mรณdulo 3
Figura No. 2.5. Esquemรกtico de la divisiรณn por zonas de un paso fronterizo tipo
Fuente: Elaborada por el autor
43
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Síntesis de la unidad
Más allá de la inversión en costosos equipos o infraestructuras, existen múltiples ámbitos de trabajo en los que es igualmente necesario invertir para reforzar la seguridad en una frontera. Organización, personal, procesos están en el origen de la inversión en medios e instalaciones, debiendo evitarse que se dé la situación contraria. Trabajar de una forma conjunta en todos ellos, teniendo claro el modelo de Gestión Integrada de la Frontera y, dentro de este, de seguridad, es la base del éxito de cualquier iniciativa.
44
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Material complementario
•
BID (2010). Mejores prácticas en seguridad y control de fronteras. http://www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=24665 #.UjSTwtK8BQs
•
Revista BID-INTAL (2014). Número 38. La importancia de la seguridad fronteriza. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38962 962
45
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Unidad III. Medidas de control de viajeros en pasos de frontera
Objetivos de aprendizaje
•
Profundizar en estudio del refuerzo de la seguridad mediante el control de personas en pasos fronterizos.
III.1. Introducción La realidad es que nos encontramos con una cantidad ingente de personas cruzando diariamente nuestras fronteras, lo que produce un efecto de congestión de la frontera, afectando directamente a la seguridad en frontera, ya que el aspecto recaudatorio de las mercancías que puedan introducir es menos relevante. Aspecto de seguridad que se manifiesta en situaciones de alto peligro como la introducción o salida de mercancías prohibidas y el contrabando, así como la entrada o salida de delincuentes, terroristas o personas objeto de tráfico de seres humanos. No hay reglas generales en este sentido, pero estos efectos aumentan cuánto más diferencia de desarrollo y de renta hay entre los dos lados de la frontera.
46
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
El control de personas y de las mercancías que portan tiene un componente principalmente de seguridad, y no tanto de control del comercio.
El control sobre las personas con intención de cruzar la frontera comprende los controles llevados a cabo para asegurar que una persona, incluyendo su medio de transporte y bienes de su posesión, puede ser autorizada a entrar o salir del país. Es importante tener presente que la efectividad del control en frontera está ligada a actividades que se realizan lejos de esta, en particular: •
La correcta emisión de documentos de viaje, que reduzca los riesgos de falsificación y suplantación de identidad (pasaportes o documentos de identidad nacionales) o
realice una correcta
verificación de los motivos de viaje y cumplimiento de requisitos de entrada (visados), y •
el análisis de riesgos en base a la información capturada del viajero (API y PNR), permite disponer de un elemento de discriminación en la aplicación de los siempre limitados medios humanos y técnicos de control disponibles en el paso fronterizo.
47
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No. 3.1. Ciclo de control
EMISIÓN DE DOCUMENTOS
ANALISIS DE RIESGO - VIAJE -
PERFIL DE RIESGO
CAPTURA BIOMÉTRICOS
CONTROL ADUANAS
CONTROL INMIGRACIÓN
SELECCIÓN
OTROS
CAPTURA BIOMÉTRICOS EMISIÓN DOCUMENTO
LECTURA BIOMÉTRICOS
IDENTIFICACIÓN
ANÁLISIS
CAPTURA DATOS PERSONALES
COMPROBACIÓN
ENTREVISTA
ENTREVISTA
REGISTRO INMIGRACIÓN
VERIFICACIÓN AUTENTICIDAD
INSPECCIÓN
REGISTRO ADUANAS
Fuente: Elaborada por el autor
En lo que respecta a la actuación en el paso fronterizo, el diseño del proceso de control fronterizo viene marcado por cuestiones generales como la legislación nacional, acuerdos de colaboración binacional y acuerdos
internacionales;
y
elementos
particulares:
como
las
condiciones específicas del paso, las amenazas o los usuarios de esa frontera. Desde el punto de vista de seguridad sensu stricto, se pueden hablar de dos tipos de controles clave sobre el flujo de viajeros internacionales: 1.
Controles de migración, que tiene como función establecer la identidad del viajero en base a sus documentos de viaje, comprobar la autenticidad y validez de estos, así como el cumplimiento de las condiciones legales de entrada o salida. Las
actuaciones
pueden
incluir
la
captura
de
información
biométrica, la captura de información de documentos de viaje, la
48
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
consulta de bases de datos, la realización de una entrevista o la consulta de documentos justificativos o que den soporte al viaje. 2.
Controles sobre los bienes que porta, que tienen como función velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros, así como de otra legislación que gobierne la entrada, salida o tránsito de bienes. Las actuaciones pueden incluir el inspeccionar bienes o muestras de estos, examinar la información y la autenticidad en documentos, inspeccionar
los
medios
de
transporte,
equipajes
o
enseres
portados. Pueden existir otros controles relacionados con objetivos igualmente importantes para la gestión fronteriza, relacionados con aspectos como el fitosanitario, sanidad humana o animal, etc. Así, junto con las formalidades migratorias y aduaneras, en el punto de control pueden actuar otras autoridades para ejercer un control sobre el medio de transporte, regulación del comercio exterior, cobro de tasas y aranceles, etc. En cualquiera de estos dos campos, la persona y sus bienes, las medidas
adoptadas
en
una
operación
de
control
deben
ser
proporcionales a los objetivos perseguidos, realizarse de forma educada, respetando la dignidad de la persona, los derechos fundamentales y los derechos de los refugiados y solicitantes de asilo. Cuando existan instalaciones para las inspecciones minuciosas, se deberían poder efectuar en un espacio privado y se debe ofrecer información sobre el propósito y el procedimiento de los controles. Existen diferentes motivaciones que llevan a buscar el cruzar el paso fronterizo, pudiendo
clasificarse
estas en lícitas o
ilícitas. Estas 49
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
motivaciones, junto con el tiempo de permanencia en el país son los factores clave para determinar la relevancia del cruce de una persona desde el punto de vista de las autoridades de seguridad. Así, la gráfica siguiente presenta las diferentes motivaciones y el tiempo de permanencia en el país que puede tener una persona que cruza la frontera, señalando en un código de colores las situaciones de menor significación/atención (verde) hasta las de mayor significación/atención (rojo) para las autoridades de seguridad. Figura No. 3.2. Grado de atención según motivos/tiempos de entrada
Fuente: Elaborada por el autor
III.2. Claves del control migratorio La primera etapa del control en el paso de frontera esta precisamente orientado a poder obtener la información necesaria para clasificar a cada viajero de acuerdo con sus posibles motivaciones y poder actuar en consecuencia. En una aproximación de control integrado, esta primera etapa de control suele costar de: 1.
Una comprobación de que el viajero está en posesión de un documento válido para el cruce de la frontera y que este no está 50
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
caducado y, en su caso, de que contiene el visado o permiso de residencia requerido, 2.- un control minucioso de indicios de falsificación o alteración en el documento de viaje. Además, para no nacionales, los controles adicionales que se suelen realizar incluyen: 3.- Un examen de los sellos de entrada y de salida estampados en el documento de viaje con el fin de comprobar, mediante comparación de las fechas de entrada y de salida, que la persona no haya permanecido ya más tiempo que el de la estancia máxima autorizada, 4.- una comprobación de los puntos de partida y de destino en el país, así como el objeto de la estancia prevista y, si fuera necesario, el control de los documentos justificativos correspondientes, 5.- una comprobación de que se disponen de medios de subsistencia suficientes para la estancia prevista y adecuados a su duración y objeto, para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o de que puede obtenerlos legalmente, 6.- una revisión de las declaraciones sobre aspectos aduaneros, 7.- una primera comprobación de que el nacional de un tercer país interesado, su medio de transporte y los objetos que transporta no se prestan a poner en peligro el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. Esta comprobación incluirá la consulta directa de alertas y de los datos y descripciones relativos a las personas y, en su caso, a los objetos incluidos en bases de 51
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
datos (ej.: de alertas policiales, resultados de API o PNR, registros de Entrada/Salida, etc.) El control migratorio de salida, la comprobación suele incluir el verificar que la persona no permaneció en el país más tiempo del de la estancia máxima autorizada. Como resultado de este primer control aplicado a todos los viajeros, se establece si se puede autorizar la entrada de la persona o si es necesario realizar un control más minucioso. Figura No. 3.3. Fases del primer control de viajeros
Fuente: Elaborada por el autor
A fin de ganar en efectividad de este primer control, se pueden emplear medios técnicos de apoyo como: •
Bases de datos con información sobre las características de seguridad de los documentos de viaje,
•
herramientas de ayuda para la inspección de documentos,
•
equipos de verificación y captura de información de documentos.
52
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Para viajeros pre-registrados o que cumplan una serie de condiciones (ej.: nacionales con documentos de identidad electrónicos de última generación) parte de estos procesos se pueden automatizar, de forma que la verificación de documentos, captura de biométricos para la identificación y la consulta de bases de datos se realice por un sistema sin intervención humana. Este tipo de soluciones se denomina de Automatic Border Control (ABC) o de e-Gate. El segundo control se puede realizar para profundizar en aspectos migratorios o bien aduaneros. •
Los controles migratorios suelen incluir una verificación más exhaustiva de la autenticidad de los documentos, de la identidad del viajero o de sus motivaciones. Este tipo de control se suele realizar en una zona de segunda línea, que permita el interrogatorio del viajero y donde suelen existir equipos
de
apoyo,
incluso
pequeños
laboratorios,
para
la
verificación de documentos. •
Los controles aduaneros implican un registro del viajero y de sus pertenencias, diseñándose combinando medios tecnológicos y de medios manuales de inspección. La secuencia típica de control se presenta en la figura adjunta, con equipos de inspección por rayos x y arcos detectores de metales como elementos que permiten una inspección rápida de los viajeros y sus pertenencias. El control manual se puede reforzar con equipos tecnológicos como sistemas de detección de trazas o escáneres corporales con rayos x de baja energía.
53
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No. 3.4. Control aduanero sobre personas
Fuente: Elaborada por el autor
Al igual que en el caso migratorio, aquellos casos sospechosos deben poder ser objeto de un análisis minucioso, para lo cual se pueden
contar
además
con
equipos
médicos
de
rayos
x,
espectrómetros o reactivos para análisis de muestras.
III.2. Claves del control de aduanas Es evidente, que a pesar de los problemas que ocasionan el paso de personas por las fronteras, debemos contar con una normativa de control, que no permita un control razonable del mismo. Para el control de los bienes que portan las personas que transitan por las fronteras, el procedimiento aplicable debe ser un régimen específico
54
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
(régimen de viajeros) para ellos, que permitan un tratamiento simplificado para agilizar el paso por la frontera. Dicho régimen debe ir orientado y dotarnos de medidas para los siguientes controles: •
Detectar las posibles expediciones comerciales que intentan entrar/salir del Estado sin cumplir con los requisitos legales, intentando simular mercancías normales de viajeros. Para este aspecto las normativas de lo distintos paises deben tener una regulación que defina lo que es un viajero y cuáles son las mercancías admisibles (normales) que puede portar un viajero. Al margen de esto, vamos a considerarlas como expedición comercial y someterlas a los mismos trámites de éstas.
•
Recaudar ágilmente los aranceles que le puedan corresponder a una determinada mercancía que porta un viajero y no es una expedición comercial. Para este aspecto las normativas de los distintos paises pueden disponer que la declaración de un viajero sea verbal (no una declaración formal por escrito), con el sistema de doble circuito; deben determinar unas franquicias a la importación (mercancías que se admiten sin pago); y deben instalar una forma de pago simplificada para los viajeros.
•
Controlar las mercancías prohibidas que intentan ocultar los viajeros. Una mercancía prohibida no es admisible ni por el canal comercial normal, ni por el régimen de viajeros, por lo que la mayor parte de los recursos debemos dedicarlos a la detección de éstas. Una mercancía será prohibida de acuerdo con las normas de cada Estado, y van desde las drogas y armas hasta los productos
55
GestiĂłn Coordinada de Fronteras
MĂłdulo 3
alimenticios de origen animal y otros, que han sido la fuente de las Ăşltimas epidemias graves en el mundo.
56
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Síntesis de la unidad
El control fronterizo se ejecuta mediante un complejo proceso de verificaciones para determinar la identidad del viajero internacional, la validez de sus títulos de viaje y la legalidad de las motivaciones de viaje. Millones de viajeros cruzan diariamente nuestras fronteras y la previsión es la cifra no deje de crecer en los próximos años. La necesidad de controlar estos ingentes volúmenes de personas está haciendo que las autoridades responsables de la gestión fronteriza se apoyen de forma creciente en la tecnología, como un aliado para automatizar controles, reduciendo la necesidad de personal, y como un elemento que ayuda a discriminar para focalizar los recursos disponibles.
57
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Material complementario
•
Consejo de la Unión Europea. Registro Público de Documentos Auténticos de Identidad y de Viaje en Red http://prado.consilium.europa.eu/ES/homeIndex.html
•
ICAO. Machine Readable travel Documents. Doc 9303 http://www.icao.int/publications/pages/publication.aspx?docnum=9 303
•
Frontex. Operational and Technical Security of Electronic Passports http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Operational_ and_Technical_Security_of_Electronic_Pasports.pdf
•
ICAO. MRTD Reports. http://www.icao.int/publications/Pages/MRTDReport.aspx?year=2014
•
Frontex. Best Practice Operational Guidelines for Automated Border Control (ABC) Systems http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Best_Practic e_Operational_Guidelines_for_Automated_Border_Control.pdf
58
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Unidad IV. Medidas de vigilancia en zonas entre pasos fronterizos
Objetivos de aprendizaje
•
Profundizar en el estudio de los medios que se consideran con más frecuencia para reforzar la vigilancia en las zonas entre pasos fronterizos.
•
Identificar medidas alternativas que favorecen la estabilidad y seguridad en las zonas de frontera.
IV.1. Medidas de seguridad La vigilancia de fronteras tiene por objetivo impedir el cruce no autorizado
de
las
fronteras,
luchar
contra
la
delincuencia
transfronteriza y detener a las personas que cruzan ilegalmente las fronteras o adoptar contra ellas otro tipo de medidas. La vigilancia de fronteras debe servir para impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones en los pasos fronterizos, o para disuadirlas de que lo intenten, y para detectar el cruce no autorizado de las fronteras exteriores. La vigilancia entre los pasos fronterizos se debe realizar con los efectivos y métodos adaptados a los riesgos y amenazas existentes o previstos, y cambiando con frecuencia la zona fronteriza
59
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
vigilada de modo que el cruce no autorizado de la frontera constituya un riesgo permanente de detección. El análisis de riesgos y amenazas de la frontera se basa en evaluar tres factores: 1.
La
amenaza,
considerando
su
magnitud
y
probabilidad
de
ocurrencia, así como factores para caracterizarla como:
Quién / Qué / Dónde / Cuándo,
motivaciones,
modus operandi (uso de la violencia, roles y organización interna, recursos, corrupción, etc.),
2.
rutas empleadas, y
Tendencias y proyecciones
Las vulnerabilidades, considerando el grado de exposición que se tiene a la amenaza por:
Permeabilidad
de
la
frontera
(terreno,
infraestructuras,
actividad lícita, etc.),
capacidades (medios humanos y materiales, interoperabilidad, formación, motivación, etc.),
3.
efectividad frente a la amenaza, y
oportunidades.
El
impacto,
considerando
las
consecuencias
que
tiene
materialización de la amenaza sobre:
La seguridad interna y fronteriza,
el tráfico legítimo, y
60
la
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
consecuencias humanitarias.
La vigilancia se realiza combinando unidades fijas o móviles que cumplirán su misión patrullando (tierra, aire o mar) o situándose en puntos conocidos o que se consideren de riesgo, con objeto de aprehender a las personas que crucen ilegalmente la frontera. La vigilancia implica la capacidad de detectar, seguir, clasificar el grado de amenaza y reconocer objetivos en zonas de frontera. Mediante la vigilancia se busca captar información sobre los eventos en la escena, más allá de la simple localización de objetivos. La vigilancia debe permitir la toma de decisión respecto a la respuesta a dar y apoyar la propia operación de interceptación. La problemática de vigilancia es muy diferente según se consideren escenarios de vigilancia marítima, terrestre o aérea. •
Frontera marítima, donde el objetivo suele ser seguir las
•
Frontera aérea
•
Frontera terrestre
Para la vigilancia se suele recurrir a medios técnicos, incluidos medios electrónicos, que potencian las capacidades de los agentes. Existe una gran variedad de alternativas de medios terrestres, aéreos o marítimos cada uno con capacidades de detección, persistencia en la vigilancia, Un elemento también característico son los vallados, obstáculos que no aportan información de vigilancia, pero que sirven de apoyo en la estrategia de vigilancia desincentivando el cruce por su zona de despliegue y retardando el cruce, favoreciendo la capacidad de interceptación.
61
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No. 4.1. Taxonomía de medios de vigilancia
62
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Fuente: Elaborada por el autor
V.2.
El
problema
del
comercio
atípico
y
trabajadores
transfronterizos. Medidas de refuerzo de la seguridad fronteriza no convencionales Dos situaciones que de forma muy evidente se dan en las fronteras terrestres
son
los
que
vamos
a
tratar
aquí,
los
trabajadores
transfronterizos y el que podíamos denominar el “comercio atípico”. La existencia en las fronteras terrestres de personas que cruzan diariamente para trabajar al otro lado de la frontera (trabajadores transfronterizos), tiene efectos en la gestión fronteriza en dos sentidos: •
Es muy habitual que los estados lleguen a acuerdos a efectos migratorios para facilitar el tránsito.
•
Es muy habitual que nuestro Estado reduzca las franquicias generales que se conceden a los viajeros, para evitar abusos y el contrabando a pequeña escala.
•
Es también habitual que se indiquen canales o procedimientos especiales para que estos trabajadores transfronterizos crucen la frontera.
Tanto en un caso como en otro es importante la identificación clara de este tipo de personas y el registro de los pasos que realizan. El que denominamos aquí “comercio atípico” es otra de las realidades que dificultan notablemente la gestión fronteriza en los pasos terrestres.
63
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Se trata del paso más que habitual de personas por las fronteras que portan una cantidad pequeña de mercancía, con la que negocian al otro lado de la frontera. Aquí lo denominamos “comercio atípico”, pero este no es un concepto universal, denominándose de muy diversas formas, según los países (comercio hormiga…). El hecho es que este tipo de tráfico suele distorsionar gravemente la gestión en frontera, dificultando muchísimo el trabajo que desarrollamos y generando un gasto en recursos humanos que no se justifica por la pequeña escala del tráfico en términos económicos, pero si por las consecuencias graves que tendría el no control del mismo, como tráficos ilegales de todo tipo, economía sumergida y la competencia desleal con los comerciantes “legítimos” que comercian en el mismo ámbito territorial.
A tal efecto hay que intentar hacer un esfuerzo para regular este tipo de tráfico, aunque va a depender muchísimo de la realidad social ante la que nos encontremos.
Aunque, sin duda, se pueden fijar una serie de parámetros que se pueden
seguir,
sobre
todo
con
la
finalidad
de
distinguir
estos
“comerciantes atípicos” de los “auténticos viajeros” que transitan por las fronteras. Los parámetros de los que hablamos pueden ser: •
La
habitualidad
con que
la
persona pasa
la
frontera. La
habitualidad ya debería excluirlos del régimen de viajeros.
64
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 3
El tipo de mercancía que portan. Normalmente no son mercancías normales de viajeros, (no son equipajes y regalos), y este debería ser otro criterio para excluirlos del régimen de viajeros.
Por
otro
lado,
normalmente
es
conveniente
fijar
una
serie
de
prioridades en el control de este tipo de comercio, pasando así a extremar el control sobre las siguientes cuestiones: •
Control de las mercancías afectas a algún tipo de certificado zoofito-sanitario, con el objetivo de evitar epidemias y plagas.
•
Control de mercancías ilegales y prohibidas (drogas, armas, capitales, mercancías piratas...), constituyendo este control una pura lucha contra la delincuencia organizada.
•
Control de determinados tráficos que se consideren de especial trascendencia,
según
el
país
que
tratemos
(carburante
y
combustibles, etc…). Esto normalmente coincide con la causa que genera este tráfico. En cualquier caso, debemos concluir que es un tema muy difícil de tratar, y que depende mucho de las condiciones socioeconómicas ante las que nos encontremos. Sin duda es una realidad que nos desborda en las fronteras, aumentada por el componente humano inherente al mismo. No hay muchas posibilidades de teorizar sobre esta cuestión. Las normas jurídicas en cuanto a nuestra actuación en frontera son claras, pero la “avalancha” de personas y el hecho de que se presenta como un tráfico a “pequeña escala” hace muy difícil la aplicación de las normas. Esta es una cuestión que se presta al debate y a compartir experiencias,
lo
que
realizaremos
en
la
correspondiente
Actividad complementaria. 65
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Junto con la vigilancia y el control policial y aduanero de la frontera en aplicación de las leyes, pueden existir medidas complementarias que ayuden a disminuir la presión sobre las autoridades de seguridad, reconduciendo las situaciones de irregularidad y permitiendo aplicar los medios disponibles sobre las situaciones de mayor peligrosidad: •
Medidas de desarrollo
social y económico
de
las
zonas
fronterizas como elemento generador de estabilidad social y de atracción a la legalidad, proporcionando sostenibilidad a las medidas más represivas, así como una reducción de la presión ejercida sobre la frontera por los tráficos irregulares. En este sentido, su desarrollo se realiza mediante actuaciones en el medio plazo, bien directas como el fomento del arraigo de empresas en las zonas de frontera, bien indirectas, como mejoras en los servicios de educación, transporte, servicios básicos, etc. que originen un clima favorable para atraer actividad productiva. Así mismo, esta vía también permite la actuación con una visión en el corto plazo, mediante la aplicación de medidas:
Acompañando actuaciones de seguridad fronteriza, tratando de reconducir focos de actividad irregular adaptándolos a la formalidad, por ejemplo reubicando y ordenando zonas comerciales junto a la frontera o mejorando los servicios de transporte que conecten ciudades fronterizas.
Buscando
el
aprovechamiento
de
las
oportunidades
económicas que las acciones de seguridad fronteriza pudiesen generar, por ejemplo mediante la creación de zonas comerciales o de servicios logísticos.
66
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 3
Facilitación del uso de los canales formales, entendiendo el trabajo en frontera como un servicio al ciudadano, y reorientación de actividades irregulares hacia la formalidad, reduciendo la presión de lo irregular; buscando un escenario favorable para la implantación de medidas de control y el poder concentrar los recursos disponibles sobre los problemas de mayor gravedad para la seguridad. En este sentido, se observa que en muchos casos la complejidad normativa y de los procesos administrativos, combinada con el retraso socio-económico y educativo frecuente en algunas zonas fronterizas, los costes de usar los puntos formales e, incluso, una percepción negativa hacia las autoridades, puede actuar como barrera hacia el uso de los canales formales. Por ello, un elemento clave puede ser el poner a disposición de los ciudadanos que más transiten de un país a otro, por razones económicas o personales, una serie de incentivos y facilidades para que realicen el cruce por los puntos habilitados de forma ágil,
sencilla
y
económicamente
atractiva,
identificándose
medidas como:
La identificación de los residentes de ambos lados de la línea y sus vehículos, para agilizar sus trámites en la frontera.
Desarrollo de puntos de paso o zonas en estos de atención
específica,
que
responsan
a
las
necesidades
diferenciadas de la población residente.
Simplificar los procedimientos de internamiento, mejorando el trabajo conjunto de las diferentes agencias intervinientes, tanto nacionales como del país vecino.
67
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Mejorar los regímenes de franquicia y de aplicación de restricciones que apliquen en los pasos, adaptándolos a las realidades de la frontera.
Eliminación, reducción o compensación de las tasas y peajes por el uso de los cruces formales.
Trabajar en medidas complementarias a las propias de seguridad se considera de gran importancia, al permitir una reducción de la presión ejercida por los tránsitos irregulares, así como compensar el rechazo social de la necesaria aplicación de la ley, considerando que los gobiernos, en el intento de tomar el control de las zonas de frontera, deben hacer todos los esfuerzos en su mano para facilitar la aceptación de las medidas por parte de la población residente en las zonas de frontera.
68
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Síntesis de la unidad
Unos de los aspectos que más afecta a la seguridad en los pasos de frontera es el cruce de personas y sus bienes por las mismas. Nos encontramos con una cantidad ingente de personas que “colapsan” nuestras fronteras. Evidentemente ante esta situación las Autoridades deben tomar una serie de medidas de seguridad, pero por otro lado deben dotarse de procedimientos para el tratamiento de esta realidad. El fin último es la correcta distinción del viajero de las personas que realizan actividades económicas o actividades ilícitas “ocultándose” entre los auténticos viajeros. En aplicación de los principios de la GCF, debemos tratar de favorecer el paso de viajeros y controlar el de las personas que realizan actividades ilícitas o comerciales. Todo con el fin de conseguir una frontera más segura. Para ello es necesario combinar medidas de control migratorio y aduanero, con medidas más amplias de facilitación e incentivación del comportamiento lícito, e incluso de desarrollo socioeconómico.
69
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Material complementario
•
ICAO. Guidelines on Advance Passenger Information (API) http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010%20API%20Gui delines%20Final%20Version.ICAO.2011%20full%20x2.pdf
•
Ministerio del Interior. España. Marco normativo Schengen http://www.interior.gob.es/es/web/servicios-alciudadano/extranjeria/acuerdo-de-schengen/normativa-basicareguladora
70
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Unidad V. Centros de Coordinación
Objetivos de aprendizaje
•
Aproximarse a las oportunidades que ofrecen los centros de coordinación intra / inter - institucional para el fortalecimiento de la seguridad y la Gestión Coordinada de Fronteras.
V.1. Objetivos de los centros de coordinación
En un entorno complejo, donde múltiples servicios y unidades de seguridad, migración y aduanas, así como otros organismos tienen que operar de una forma armónica en pro de unos objetivos conjuntos, es necesario
disponer
de
herramientas
que
posibiliten
la
gestión,
planificación, dirección y coordinación integrada de todos ellos. Un centro de coordinación tiene la capacidad de: •
Mejorar la coordinación interna entre las diferentes unidades y departamentos que operen en la zona fronteriza. Un centro de coordinación permite conocer en todo momento la situación de todos los operativos propios en la zona, favoreciendo la complementariedad de actuaciones y el apoyo mutuo.
•
Ofrecer una visión integrada de la situación en la escena. El centro de coordinación permite recibir información, tanto propia como externa, de múltiples fuentes, procesarla de forma que la 71
Gestión Coordinada de Fronteras
información
sobre
Módulo 3
cada
evento
se
vea
enriquecida
por
la
complementariedad de fuentes, y presentarla de forma que sea útil en cada nivel de decisión (táctico, operacional y estratégico). •
Facilitar la respuesta a incidentes mediante la dirección de las unidades en la zona. Mediante un centro de coordinación se puede conocer la situación y posición de cada unidad en la zona, permitiendo interactuar con estas a fin de dirigir su actuación hacia la amenaza, todo ello presentado de forma integrada con la información de la escena.
•
Coordinarse con otras agencias e instituciones del Gobierno operando en la zona, tanto si estas tienen responsabilidades complementarias, como si operan en la zona sin responsabilidad directa en el control de la Frontera. Un centro de coordinación permite el intercambio de información entre
diferentes
organizaciones,
así
como
la
realización
de
operativos conjuntos y la respuesta coordinada a incidencias. •
Facilitar una gestión eficiente de los recursos. Un
centro
de
coordinación
dispone
de
herramientas
de
planeamiento y definición de misiones, que permitan optimizar los recursos disponibles según las situaciones previstas.
72
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Figura No. 5.1. Modelo de Mando y Control
Fuente: Elaborada por el autor
Por otra parte, un elemento que gestione este volumen de información puede utilizarse como soporte indirecto que proporcione información a otros departamentos y organismos de seguridad fronteriza y a otras autoridades para: •
Facilitar la colaboración operativa con los países vecinos en el objetivo de ganar el control de la situación en la Frontera. Para ello, un centro de coordinación puede adaptarse para permitir el intercambio de información, la dirección y/o seguimiento de operativos
conjuntos
bi-nacionales,
así
como
la
respuesta
coordinada a incidencias a ambos lados de la frontera. •
Permitir
obtener
inteligencia
e
investigación
sobre
las
amenazas en base al análisis de eventos. La información registrada por el sistema, compartida con los organismos o unidades que se determinen actuando en labores de
73
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
investigación o inteligencia, puede servir para complementar las fuentes de información con las que vengan trabajando. •
Facilitar el control de las actuaciones de los funcionarios El acceso a la información del sistema por parte de los organismos o unidades
responsables
del
control
de
la
integridad
de
los
funcionarios, les ofrecería la capacidad de seguir las operaciones en tiempo real, así como de permitir un análisis y reconstrucción de las actuaciones en tiempo diferido.
V.2. Operativa de los centros de coordinación
Los centros de coordinación actúan como punto de encuentro entre los sistemas de detección y localización de amenazas y los medios para responder a estas, en un entorno operativo complejo (número de amenazas, fuerza de la amenaza, entorno geográfico, etc.) El número y localización de estos centros se ha de definir en función de la estructura orgánica de operaciones en frontera, identificándose dos grandes tipos de centros: •
Centros Regionales (Nivel Operacional), que tendrían bajo su control grandes sectores de la frontera. Los Centros de Coordinación Regionales suelen tener asignados una serie de medios de vigilancia (fijos y móviles) distribuidos por el territorio de la zona fronteriza, así como los Puntos de Paso Controlados y Puntos de Revisión (fijos o móviles) en su demarcación.
74
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Toda la información de la escena, junto con información obtenida mediante la coordinación con otras agencias actuando en la zona se utiliza para tener un conocimiento permanente de la situación en su sector de la frontera. Desde estos centros de mando, también se puede llevar a cabo la coordinación operativa con los países vecinos. Estos Centros, tienen también bajo su control una serie de medios operativos, desplegados en campo (Puntos de Paso Controlados, Puntos de Revisión, unidades desplegadas en el territorio bajo su control), e incluso una fuerza de reserva concentrada en determinados puntos. Los centros regionales, ante cualquier irregularidad detectada en la frontera, tienen la capacidad de decidir la mejor forma de actuación (respuesta directa o indirecta, con medios propios o solicitando ayuda al Centro de Coordinación Nacional). A fin de alejarlos de la presión de la frontera, la solución suele ser que estos se situasen en una segunda línea, en poblaciones fuera de la dinámica fronteriza. Sus áreas de control han de definirse de acuerdo a criterios de eficacia y competenciales. •
Centro Nacional (Nivel Estratégico), como elemento centralizador con control sobre los Centros de Mando Regionales. El Centro de Coordinación Nacional, aparte de tener acceso a la información en los Centros Regionales, suele contar con una serie de medios propios de vigilancia, de ámbito multizona (aviones de vigilancia, UAV, imagen satélite, etc.)
75
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Así mismo, suelen contar con enlaces para la coordinación estratégica con otras entidades del Gobierno y de los países vecinos. Como centro de alto nivel, realiza funciones como:
Coordinación entre Centros Regionales.
Estudio de la evolución del escenario e identificación indirecta de amenazas.
Dirección de operativos especiales o respuesta a incidencias especialmente graves, transferidas o que afecten a más de un Centro Regional o amenazas especialmente peligrosas.
Colaboración con unidades de investigación, inteligencia, etc.
Por otra parte, puede contar con medios operativos propios, concentrados en diferentes puntos de la geografía, con una alta proyectabilidad, permitiendo realizar intervenciones con medios propios. Por otra parte, el Centro Nacional es un punto clave para colaborar con las unidades responsables del control de las actuaciones de los funcionarios (auditoría), bien mediante investigación en tiempo diferido (reconstrucción de actuaciones mediante los registros del sistema), como mediante el acceso y visualización en tiempo real de las actuaciones en curso por unidades o individuos.
76
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Síntesis de la unidad
Los centros de coordinación permiten conocer cualquier situación o incidente de potencial amenaza en una zona de la frontera, decidir sobre la mejor respuesta a dar y realizar la gestión, planificación, dirección y coordinación de la intervención con los medios disponibles. Las funciones
específicas
de
los
centros
de
coordinación
deben
desarrollarse en base a las necesidades y estructura organizativa de las unidades de vigilancia y respuesta.
77
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Material complementario
•
European Comision. EUROSUR: Protecting the Schengen external borders - protecting migrants' lives http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1070_es.htm http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/docs/infographics/eurosur/eurosur_en.pdf
•
Periódico La Vanguardia. Centro de Coordinación de la Guardia Civil https://www.youtube.com/watch?v=iMO_5O6eWsQ
78
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 3
Referencias bibliográficas
Referencias en Línea
•
UE (2006). Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). Recuperado de http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/f ree_movement_of_persons_asylum_immigration/l14514_es.htm
•
Reglamentos relevantes UE http://eurlex.europa.eu/search.html?scope=EU_SUMMARY&qid=1522680182 032&type=advanced&lang=en&SUBDOM_INIT=EU_LEGI_SUM&DTS _SUBDOM=EU_LEGI_SUM&SUM_3_CODED=230103
•
WCO (2009). SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. Recuperado de http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-andtools/tools/safe_package.aspx
•
World
Bank
(2011).
Border
Management
Modernization.
Recuperado de http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2 011/01/07/000356161_20110107013015/Rendered/PDF/588450PU B0Bord101public10BOX353816B.pdf
79