Påtalerett av Gert Johan Kjelby: Utdrag by Cappelen Damm

Forord

Denne førsteutgaven tar sikte på å dekke et prekært behov for en lærebok for studenter i spesialemnet «Påtalerett» ved Det juridiske fakultet i Bergen. I utvalget av emner og rettskilder i denne utgaven har jeg likevel hatt for øye at fremstillingen også kan benyttes av påtalejurister og andre med interesse for fagfeltet. En oppdatert fremstilling av de mest sentrale emner i «Påtalerett» har lenge vært nødvendig. Den påtalerettslige regulering er endret på flere områder de siste årene, senest ved ikrafttredelsen av strl. 2005 i 2015. Regelverket for virksomheten er også blitt mer sammensatt, detaljert og internasjonalisert. De relevante organisatoriske og rettslige rammer for påtalemyndighetens virksomhet er også endret de siste tiårene, og etaten møter andre og nye faktiske og rettslige utfordringer. Fremstillingen har fokus på de grunnleggende prinsipper og hovedregler som gjelder for påtalemyndighetens kompetanse, rolle, funksjon og virksomhet i strafferettssystemet. Noen emner og spørsmål som oppstår under saksbehandlingen, vil nok bli savnet, men formentlig vil fremstillingen være en veiviser til andre kilder og dybdestudier. Riksadvokatens rundskriv og retningslinjer er av særlig betydning for påtalemyndighetens virksomhet. De viktigste er inntatt i fremstillingen. Også forslaget til en ny straffeprosesslov (NOU 2016: 24) og Påtaleanalysen (NOU 2017: 5) er forsøkt innarbeidet der hvor de berører påtale myndighetens organisasjon, kompetanse og saksbehandling. Boken ble skrevet mens jeg var tilsatt som forsker ved Det juridiske fakultet på prosjektet «Strafferettssystemets funksjonalitet». Dette prosjektets fokus på politiog påtalerett er fra 1. mars 2017 videreført i prosjektet «Politi- og påtalerett», som jeg nå leder. Bergens forskningsstiftelse har bidratt sterkt til finansieringen av begge prosjektene og på den måten også bidratt til realiseringen av denne boken. En stor takk til prosjektkollega Ragnar L. Auglend for faglig støtte og oppmuntring. En stor takk også til Asbjørn Strandbakken og Ørnulf Øyen, som begge har lest og kommentert teksten eller deler av den. Dere har alle bidratt til realiseringen av boken. Feil, mangler og unøyaktigheter er som alltid forfatterens eget ansvar. Bergen, 17. mai 2017

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 5

14/07/2017 14:51

Innholdsoversikt

Kapittel 1 Innledning.................................................................. 19 Kapittel 2 Påtalespørsmål og påtaleavgjørelsene. . .......................... 41 Kapittel 3 Organisatoriske rammer. . ............................................. 53 Kapittel 4 Grunnleggende prinsipper av betydning for påtale myndighetens virksomhet............................................ 93 Kapittel 5 Påtalemyndighetens grunnleggende ansvar og forpliktelser. . .............................................................. 107 Kapittel 6 Grunnleggende regler om forholdet mellom de ulike påtalenivåer – påtalekompetansen................................ 131 Kapittel 7 Grunnleggende regler om forholdet mellom de ulike påtalenivåer – instruksjons- og omgjøringsmyndigheten mv.. . ....................................... 2 07 Kapittel 8 Grunnleggende krav til påtaleutøvelse........................... 235 Kapittel 9 Iverksetting og avslutning av etterforsking. Beslutningsansvar og ledelse.. ....................................... 315

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 7

14/07/2017 14:51

Innholdsfortegnelse

Forord.......................................................................................... 5 Kapittel 1 Innledning. . .................................................................. 19

1 Påtalerett, påtalekompetanse og påtalemyndighet. . ........................ 19 2 Oversikt over påtalemyndighetens roller og oppgaver i strafferettssystemet................................................................... 21 2.1 Etatens hovedoppgaver, hovedmål og samfunnsoppdrag.............. 21 2.2 Påtalemyndighet har straffeforfølgningsinitiativet og ansvaret for etterforskingen.............................................................. 24 2.3 Påtalemyndigheten avgjør påtalespørsmålet etter avsluttet etterforsking.......................................................... 25 2.4 Påtalemyndigheten møter i retten som part (aktor). . .................... 25 2.5 Påtalemyndigheten og straffefullbyrding.................................. 26 2.6 Den høyere påtalemyndighetens fagledelse............................... 26 3 Påtalemyndighetens funksjonelle betydning i strafferettssystemet.... 27 4 Påtalerettens kilder. . ................................................................. 29 4.1 Overordnede rettslige normer – Grunnloven og menneskerettslige konvensjoner............................................. 29 4.2 Straffeprosessloven og påtaleinstruksen.................................... 30 4.3 Politiregisterloven og politiregisterforskriften.. .......................... 32 4.4 Forvaltningsretten og forvaltningslovens betydning som rettskilde. 33 4.5 Regler for god påtaleskikk mv.. . ............................................. 36 4.6 Påtalemyndighetens direktiv og påtalepraksis............................ 38 4.7 Juridisk litteratur, utredninger mv.. . ........................................ 40 Kapittel 2 Påtalespørsmål og påtaleavgjørelsene................................ 41

1 Innledning.............................................................................. 41 2 Påtalespørsmål – begrepsbruk og innhold. . ................................... 42 3 Positive og negative påtaleavgjørelser.......................................... 43

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 9

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

4 Beslutningsformens rettslige betydning....................................... 45 4.1 Oversikt........................................................................... 45 4.2 Bevisvurdering og beviskravet ved positive påtalevedtak.............. 46 5 Særlig om skjønnsmessige påtaleavgjørelser. . ................................ 48 5.1 Noen utgangspunkter. Skjønn ved håndheving av straffelovgivningen............................................................. 48 5.2 Tvangsmiddelskjønn........................................................... 49 5.3 Påtalemyndighetens rettsanvendelsesskjønn.............................. 49 5.4 Reaksjonsskjønn................................................................ 51 5.5 Rettsmiddelskjønn.. ............................................................ 51 Kapittel 3 Organisatoriske rammer.................................................. 53

1 Noen hovedtrekk i utviklingen av den offentlige påtalemyndighet.. .. 53 1.1 Den eldre justisforvaltning og opprettelsen av en særskilt påtalemyndighet. . ............................................................... 53 1.2 Noen hovedtrekk i nyere tid. . ................................................ 56 2 Påtalemyndighetens uavhengighet.............................................. 58 3 Forholdet mellom påtalemyndighet og domstol – anklageprinsippet. 62 3.1 Anklageprinsippet som organisatorisk ramme.. .......................... 62 3.2 Anklageprinsippet som kompetansebegrensning........................ 63 3.3 Domstolenes prøving av positive påtalevedtak........................... 66 3.4 Domstolenes prøving av henleggelsesbeslutninger...................... 71 4 Påtalemyndighetens hierarki, personell og virksomhetsområde....... 73 4.1 Oversikt og rettsgrunnlag. . ................................................... 73 4.2 Påtalemyndigheten i politiet. . ................................................ 75 4.3 Statsadvokatembetene. . ........................................................ 78 4.3.1 Oversikt. . ................................................................. 78 4.3.2 De regionale statsadvokatembeter. . ..................................... 80 4.3.3 ØKOKRIM. . ........................................................... 81 4.3.4 Det nasjonale statsadvokatembetet. Kripos og PST.................. 82 4.4 Riksadvokaten. . ................................................................. 84 4.5 Kongen i statsråd................................................................ 85 4.6 Andre offentlige etater med påtalemyndighet............................ 86 4.6.1 Spesialenheten for politisaker.. .......................................... 86 4.6.4 Generaladvokaten og krigsadvokatene................................. 88 4.6.3 Andre offentlige organer med begrenset påtalemyndighet............. 89 4.6.4 Andre offentlige etater som er tillagt innflytelse i påtalespørsmål..... 90 4.7 Eurojust (Det europeiske påtalesamarbeidet)............................. 92

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 10

14/07/2017 14:51

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

Kapittel 4 Grunnleggende prinsipper av betydning for påtale myndighetens virksomhet................................................................ 93

1 Påtalerettslige prinsipper og andre grunnleggende krav til påtaleutøvelsen........................................................................ 93 2 Statsanklage- og anklageprinsippet............................................. 94 3 Legalitetsprinsippet og opportunitetsprinsippet. . ........................... 95 3.1 Den absolutte og den relative etterforskings- og påtaleplikt. . ......... 95 3.2 De opportunitetsforankrede plikt- og kompetanseregler i norsk påtalerett. . ............................................................... 98 3.2.1 Utgangspunkt – straffeforfølgningspresumsjon. . ....................... 98 3.2.2 Den relative etterforskingsplikt – strpl. § 224......................... 99 3.2.3 Henleggelsesadgangen etter strpl. § 62a andre ledd................... 99 3.2.4 Påtaleunnlatelse – strpl. §§ 69 og 70.................................. 101 4 Prinsippet om en forsvarlig og rettferdig saksbehandling................ 103 Kapittel 5 Påtalemyndighetens grunnleggende ansvar og forpliktelser..... 107

1 Innledning.............................................................................. 107 2 Påtalemyndigheten som ressursforvalter. Prioriteringsansvaret........ 107 2.1 Samfunnsansvar – rett og plikt til å prioritere............................ 107 2.2 Prioriteringsansvaret........................................................... 109 2.3 Prioriteringsavgjørelser på ulike «nivåer». . ................................ 113 2.4 Straffeforfølgningsplikten og de sentrale mål og prioriteringer. . ..... 115 2.5 De generelle og strategiske prioriteringer................................. 116 3 Påtalemyndighetens legalitetskontroll med politiets etterforsking.... 118 4 Påtalemyndigheten som beskytter av grunnleggende menneskerettigheter................................................................. 119 4.1 Innledning og oversikt. . ....................................................... 119 4.2 Straffeforfølgningspliktenes rettslige forankring.. ....................... 122 4.3 Positive plikter knyttet til statens strafferett og straffeprosess. . ........ 123 4.3.1 Ulike sider ved straffeforfølgningen..................................... 123 4.3.2 Nærmere om kravet til «effective official investigation»............... 125 4.3.3 Hvilke typer straffbare forhold aktualiserer straffeforfølgnings plikter etter EMK?.. ..................................................... 127

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 11

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

Kapittel 6 Grunnleggende regler om forholdet mellom de ulike påtale nivåer – påtalekompetansen. . ............................................................ 131

1 Innledning. Ulike rettsvirkninger av påtalehierarkiet.................... 131 2 Saksgang og kommunikasjon mellom de ulike nivåer i påtalemyndigheten................................................................... 132 3 Påtalemyndighetens stedlige kompetanse og straffesakenes fordeling. . ............................................................................... 135 3.1 Hovedreglene.................................................................... 135 3.2 Unntak og adgangen til å fravike instruksens hovedregler. . ........... 138 3.3 Sentralisert etterforskings- og påtaleansvar............................... 138 4 Påtalekompetansens fordeling mellom de ulike påtalenivåer.. .......... 139 4.1 Utgangspunkt og hovedregler.. .............................................. 139 4.2 Ulike hensyn av betydning for kompetansefordelingen................ 141 4.3 Noen utviklingstrekk.......................................................... 143 4.4 Den videre fremstilling........................................................ 145 5 Fordelingen av kompetansen til å avgjøre tiltalespørsmålet og andre positive påtalevedtak........................................................ 145 5.1 Noen fellesspørsmål............................................................ 145 5.1.1 Hovedregel – avgjørelsesmyndighet for alle positive påtalevedtak.... 145 5.1.2 Strafferammens betydning for tiltalekompetansen – noen fellesspørsmål............................................................. 147 5.1.2.1 Allment........................................................ 147 5.1.2.2 Skjerping av strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter................................................ 148 5.1.2.3 Skjerping av strafferammen ved grov overtredelse.......... 149 5.1.2.4 En annen løsning følger av loven eller forarbeidene. . ....... 150 5.1.2.5 Oppsummering............................................... 151 5.2 Kongen i statsråd – strpl. § 64.. ............................................... 151 5.2.1 Påtaleavgjørelser som må avgjøres ved kgl.res... ....................... 151 5.2.2 Noen særlige saksbehandlingsregler for lovbrudd begått i tjeneste.... 153 5.3 Riksadvokaten – strpl. § 65................................................... 154 5.3.1 Innledning................................................................ 154 5.3.2 Lovbrudd med strafferamme inntil 30 år – strpl. § 65 nr. 1.. ........ 154 5.3.2.1 Hovedregel og unntak........................................ 154 5.3.2.2 Nærmere om beregning av strafferammen «inntil 30 år». 155 5.3.3 Lovbrudd med strafferamme inntil 21 år – strpl. § 65 nr. 2. . ........ 157 5.3.3.1 Hovedregel og unntak........................................ 157 5.3.3.2 Nærmere om beregningen av strafferammen «inntil 21 år».. ................................................ 159 5.3.3.3 Tiltalekompetansen i «21-årssakene» kan delegeres til statsadvokatene............................................ 160

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 12

14/07/2017 14:51

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

5.3.4 Saker etter visse straffebestemmelser – strpl. § 65 nr. 3. . ............. 160 5.3.5 Lovbrudd begått på en bestemt måte; ved trykt skrift og i kringkasting – strpl. § 65 nr. 4......................................... 161 5.3.6 Saker mot utlending som ikke er bosatt i Norge – strpl. § 65 nr. 5. . .. 163 5.4 Statsadvokatene – strpl. § 66.................................................. 164 5.5 Politimesteren og påtalemyndigheten i politiet – strpl. § 67 andre ledd......................................................... 166 5.5.1 Innledning................................................................ 166 5.5.2 Politiets generelle tiltalekompetanse i «ettårssakene» – bokstav a.... 167 5.5.2.1 Hovedregel og unntak........................................ 167 5.5.2.2 Hva er en «ettårssak»? Beregningen av strafferammen.... 169 5.5.2.3 Nærmere om hvilke straffebestemmelser som omfattes av strpl. § 67 andre ledd bokstav a.......................... 172 5.5.3 Politiets kompetanse etter særlige bestemmelser i strl. 2005 – bokstav b. . .............................................................. 175 5.5.4 Politiets kompetanse ved overtredelse av spesiallovgivningen – bokstav c................................................................ 177 5.6 Sakskompleks som omfatter flere lovbrudd hvor både politiet og høyere påtalemyndighet har tiltalekompetansen......................... 179 5.7 Rettsvirkninger ved manglende tiltalekompetanse..................... 181 5.8 Enkelte instruksfestede regler som begrenser lovens kompetanseregler............................................................... 185 5.8.1 «Særlig stor allmenn interesse» – påt.instr. §§ 22-2 og 22-3........ 185 5.8.2 Andre instruksfestede foreleggelsesplikter gitt i rundskriv og direktiver.................................................................. 186 5.8.3 Brudd på instruks og direktiv........................................... 186 6 Kompetansen til å beslutte rettsmidler......................................... 187 6.1 Innledning og oversikt. . ....................................................... 187 6.2 Anke over dommer............................................................. 187 7 Henleggelseskompetansen......................................................... 189 7.1 Rettsgrunnlag og hovedregel................................................ 189 7.2 Tilfeller hvor loven selv regulerer henleggelseskompetansen.. ........ 191 7.3 Påtaleinstruksen § 17-1 første og andre ledd.. ............................. 192 7.4 Noen ytterligere instruksfestede begrensninger.. ........................ 195 7.5 Rettsvirkninger ved overskridelser av henleggelseskompetansen i § 17-1............................................................................. 196 8 Forholdet mellom politiog påtalemyndighet og polisiære beslutninger og påtalemessige beslutninger.................................. 196 8.1 Det tosporede system / det dobbelte underordningsforholdet........ 196 8.2 Nærmere om grensen mellom straffeforfølgning og andre politioppgaver. . .......................................................... 198

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 13

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

8.3 Polititjenestepersonells adgang til å avgjøre straff bare forhold........ 203 8.3.1 Innledning................................................................ 203 8.3.2 Forenklede forelegg....................................................... 203 8.3.3 Straffbare forhold «oppgjort på stedet» (OPS). . ....................... 203 Kapittel 7 Grunnleggende regler om forholdet mellom de ulike påtalenivåer – instruksjons- og omgjøringsmyndigheten mv... ................... 207

1 Innledning.............................................................................. 207 2 Instruksjons- og direktivmyndigheten......................................... 207 2.1 Innledning. . ...................................................................... 207 2.2 Overordnet påtalemyndighets instruksjons- og direktivmyndighet. 208 2.3 Instruksjons- og direktivmyndighet internt på samme påtalenivå... 211 2.3.1 Innledning................................................................ 211 2.3.2 Forholdet mellom politimesteren og politijuristene. . ................... 211 2.3.3 Førstestatsadvokaten og statsadvokatene............................... 215 3 Overprøvings- og omgjøringsmyndigheten.. ................................ 217 3.1 Innledning. . ...................................................................... 217 3.2 Klageadgang og klagerett. Utgangspunkt og rettslig forankring..... 218 3.3 Klageretten etter strpl. § 59a. . ................................................ 219 3.3.1 Påtaleavgjørelser som kan påklages etter strpl. § 59a................. 219 3.3.2 Begrensninger som avskjærer klagerett for enkelte påtalevedtak...... 220 3.3.3 Hvem har klagerett. . ..................................................... 221 3.3.4 Klagefrist og klagebehandlingen mv.................................... 222 3.3.5 Klageadgang over andre påtaleavgjørelser.............................. 224 3.4 Adgangen til å omgjøre og gjenoppta en henlagt straffesak........... 225 3.4.1 Hovedreglene og strpl. §§ 74–75....................................... 225 3.4.2 Omgjøringsadgangen etter strpl. § 75 andre ledd.. .................... 227 3.5 Kort om omgjøring av forelegg og påtaleunnlatelser.. .................. 228 4 Delegasjon av påtalekompetanse................................................. 229 4.1 Hovedregel og utgangspunkt. . ............................................... 229 4.2 Delegering av tiltalekompetanse i konkrete saker med strafferamme inntil 21 år...................................................... 230 4.3 Aktorkompetansen og delegering av aktorat. . ............................ 231 4.3.1 Hovedreglene............................................................. 231 4.3.2 Delegering av aktorat.................................................... 232 4.4 Delegering av kompetanse til andre lands myndigheter................ 233

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 14

14/07/2017 14:51

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

Kapittel 8 Grunnleggende krav til påtaleutøvelse................................ 235

1 Innledning.............................................................................. 235 2 Påtalemyndighetens plikt til lojalitet overfor lovgiver og domstolene.. ............................................................................ 235 2.1 Noen utgangspunkter.......................................................... 235 2.2 Påtalemyndighetens lojalitet til lovgivers kriminaliseringsvurdering.................................................... 236 2.3 Særlig om lojalitetsplikt til lovgivers intensjon for håndhevingspraksis............................................................. 238 2.4 Lojalitet overfor prosessuelle rettigheter................................... 239 2.5 Lojalitet overfor domstolene. . ................................................ 240 3 Påtalemyndighetens objektivitetsplikt.. ........................................ 241 3.1 Noen utgangspunkter.......................................................... 241 3.2 Nærmere om objektivitetskravets forankring i straffeprosessloven. . .. 243 3.3 Objektivitetspliktens innhold på ulike stadier av straffesaksbehandlingen.. ...................................................... 245 3.3.1 Allment................................................................... 245 3.3.2 Forut for og ved innledning av etterforskingen......................... 246 3.3.3 Under etterforskingen.................................................... 247 3.3.4 Objektivitet ved vurdering av etterforskingsmaterialet på påtalestadiet. Forholdet til beviskravet.. ................................ 250 3.3.5 Objektivitetskrav og uskyldspresumsjonen ved uttalelser og i begrunnelser for påtalevedtak.......................................... 251 3.3.6 Objektivitetskrav under iretteføringen.................................. 253 4 Habilitetskrav til påtalemyndigheten. . ......................................... 257 4.1 Innledning. . ...................................................................... 257 4.2 Habilitetsreglenes anvendelsesområde.. .................................... 257 4.3 Inhabilitetsgrunnene – strpl. § 60........................................... 258 4.3.1 Inhabilitet basert på kriteriene i domstollovens regler. . ................ 258 4.3.2 Inhabilitet på grunn av «særegne forhold». . ............................ 259 4.3.3 Avledet inhabilitet – strpl. § 60 andre ledd............................ 264 4.4 Noen eksempler fra rettspraksis om «særegne forhold»................. 267 4.5 Rettsvirkningene av inhabilitet. . ............................................ 270 5 Krav til likebehandling............................................................. 275 5.1 Innledning og rettslige utgangspunkter. . .................................. 275 5.2 Grunner til ulik praksis og forskjellsbehandling......................... 278 5.3 Noen eksempler fra rettspraksis.............................................. 279 5.3.1 Prinsippavgjørelsen i Rt. 1976 s. 652. . ............................... 279 5.3.2 Individuell vurdering. . ................................................... 282 5.3.3 Påtalemyndighetens adgang til personutvelgelse....................... 282

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 15

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

5.4 Kort om likebehandling ved etterforsking og henleggelsesbeslutninger.................................................. 284 6 Påtalemyndighetens taushetsplikt og adgangen til å utveksle informasjon. . ........................................................................... 285 6.1 Taushetspliktens innhold...................................................... 285 6.1.1 Kryssende hensyn........................................................ 285 6.1.2 Taushetsplikten og dens innhold........................................ 286 6.2 De viktigste unntakene fra taushetsplikten ved behandling av straffesak....................................................................... 289 6.2.1 Allment om utlevering av opplysninger.. ............................... 289 6.2.2 Politiregisterloven § 24 – når det ikke er behov for beskyttelse....... 290 6.2.3 Politiregisterloven § 26 – til bruk i straffesaksbehandlingen.......... 291 6.2.4 Politiregisterloven § 25 – sakens parter, fornærmede mv.. . ........... 293 6.3 Tilgang til og utveksling av opplysninger til andre «i deres interesse»................................................................ 293 6.3.1 Utlevering til andre offentlige organer.................................. 293 6.3.2 Utlevering til private..................................................... 294 6.4 Særlig om informasjon til allmennheten i straffesak. . ................... 295 7 Dokumentinnsyn..................................................................... 298 7.1 Oversikt........................................................................... 298 7.2 Reglene om mistenkte og siktedes rett til dokumentinnsyn.......... 299 7.2.1 Sakens «dokumenter»................................................... 299 7.2.2 «Sakens» dokumenter................................................... 301 7.2.3 Kort om innsynsbegrensninger under etterforskingen.. ................ 303 8 Påtalemyndighetens adgang til å forhandle om straffekravet, den prosessuelle håndteringen av saken og straffereaksjonen («plea bargaining»).. .................................................................. 304 8.1 Problemstilling og noen utgangspunkter.................................. 304 8.2 Kryssende hensyn............................................................... 305 8.3 Hvilke løfter kan påtalemyndigheten gi?.................................. 307 8.3.1 Løfter knyttet til påtalespørsmålet og bruk av ulike påtalevedtak.... 307 8.3.2 Særlig om løfter og tilsagn om straffereduksjon.. ....................... 309 8.3.2.1 Tilsagn om straffepåstand for domstolene................... 309 8.3.2.2 Tilsagn om straffereduksjon ved forelegg og tilståelsesdom. 311

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 16

14/07/2017 14:51

I N N H O L D S F O RTE G N EL S E

Kapittel 9 Iverksetting og avslutning av etterforsking. Beslutningsansvar og ledelse............................................................. 315

1 Innledning og hovedregel om avgjørelsesmyndigheten.................. 315 2 Grunnlaget for beslutningen om iverksetting av etterforsking......... 316 2.1 Etterforsking forutsetter «rimelig grunn til å undersøke».............. 316 2.2 Det faktiske grunnlaget for å beslutte etterforsking..................... 318 2.3 Undersøkelsessak – «rimelig grunn til å undersøke …»?. . .............. 321 3 Påtalemyndighetens etterforskingsansvar og -ledelse..................... 324 3.1 Etterforskingsansvar og -ledelse............................................. 324 3.2 Kvalitetskrav til etterforskingen............................................. 326 3.2.1 Allment................................................................... 326 3.2.2 Normering i påtaleinstruksen – etterforskingsbegrensninger i «ettårssakene»............................................................ 328 3.3 Kort om frister under etterforskingen...................................... 329 3.4 Noen begrensninger i beslutningskompetansen under etterforskingen.......................................................... 330 4 Etterforskingens avslutning – henleggelsesbeslutningene. . .............. 331 4.1 Henleggelsesbeslutningene................................................... 331 4.1.1 Allment................................................................... 331 4.1.2 Tidspunkt for henleggelsesbeslutningene............................... 332 4.2 Henleggelsesbegrunnelser.. ................................................... 333 4.2.1 Oversikt. . ................................................................. 333 4.2.2 Henleggelser av bevisgrunner.. .......................................... 335 4.2.3 Henleggelse fordi «allmenne hensyn» ikke tilsier påtale – strpl. § 62 andre ledd.................................................. 335 4.2.3.1 Noen utgangspunkter. . ....................................... 335 4.2.3.2 De viktigste elementene i henleggelsesvurderingen etter strpl. § 62a andre ledd. . ...................................... 336 4.2.4 Henleggelser av kapasitetsgrunner...................................... 340 4.2.4 Henleggelser av hensiktsmessighetsgrunner............................ 345 4.2.5 Henleggelser av lovbestemte grunner................................... 345 4.2.5.1 Påtalebegjæring tas tilbake – strpl. § 72 andre ledd....... 345 4.2.5.2 Overføring til administrativ forfølgning og sanksjon – strpl. § 71c.................................................. 345 4.2.5.3 Henleggelse av beskyttelsesgrunner. . ........................ 347 4.2.6 Henleggelsesbeslutninger og forholdet til andre begrensninger i straffeforfølgningen. . .................................................... 348 4.3 Kort om Straffeprosesslovutvalgets forslag til regulering av henleggelsene. . ............................................................... 348

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 17

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

5 Særlig om bruk av tvangsmidler under etterforskingen.................. 350 6 Handlingsrom for prioriteringer i og under etterforsking............... 356 6.1 Prioritering ved iverksetting av etterforsking. . ........................... 356 6.2 Politiets og påtalemyndighetens «handleplikt» og «etterforskingsplikt»........................................................ 358 6.2.1 Handleplikter og etterforskingsplikten begrenser adgangen til å prioritere............................................................. 358 6.2.2 Pliktsubjekt og beslutningsansvar....................................... 360 6.3 Prioritering og begrensninger i etterforskingen i pågående saker («tilskjæring»)............................................................. 363 6.4 Avslutning........................................................................ 366 Kilder........................................................................................... 367 Lover og forskrifter. . ........................................................................ 381 Domsregister................................................................................. 403

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 18

14/07/2017 14:51

KAPITTEL 1

Innledning

1 Påtalerett, påtalekompetanse og påtalemyndighet Bokens tittel, Påtalerett, er en angivelse av det rettsområdet som omfatter rettslige prinsipper og lovfestede og ulovfestede rettsregler av særlig betydning for den offentlige påtalemyndighetens rolle og oppgaver i straffeprosessen. De rettsregler som gjelder, omfatter både etatens organisasjon og kompetanse, de rettslige prinsipper som normerer virksomheten, og de konkrete saksbehandlingsreglene som gjelder for påtalemyndigheten. I de fleste moderne rettssystemer anses det som en offentlig og statlig oppgave å avdekke og straffeforfølge lovbrudd. Å iverksette straffeforfølgning og fremme krav om straffereaksjon innebærer et betydelig ansvar som ikke kan anses som et rent privat anliggende eller være avhengig av privat initiativ. Krav om straff anses derfor først og fremst som statens krav. Slik er det også hos oss. Norsk strafferett og straffeprosessrett bygger på det offentlige forfølgningsprinsipp og statsanklageprinsippet; det er staten som har rett til straffeforfølgning, og det er en offentlig oppgave å forfølge straff bare forhold. Den offentlige interessen i å oppklare lovbrudd og reagere med straff er sterkere enn for andre krav som behandles av domstolene. Når staten opptrer som anklager, utføres straffeforfølgningen av offentlige myndigheter. I noen land er oppgaven lagt til domstolene. Hos oss er forvaltningen av det offentliges anklagemyndighet lagt til et fast statlig håndhevingsorgan som kun har oppgaver i anledning straffeforfølgning, den offentlige påtalemyndighet. I praksis består den av politijuristene, statsadvokatene og riksadvokaten. Det statsrettslige maktfordelingsprinsippet forutsetter et skille mellom den lovgivende, den dømmende og den utøvende myndighet. Samtlige tre statsmakter – hver på sitt myndighetsområde – må ha lagt grunnlaget for at en straffeforfølgning skal avsluttes med at noen straffes. Et utslag av maktfordelingsprinsippet er straffeprosessens anklageprinsipp, som bl.a. innebærer at påtalemyndigheten er organisatorisk adskilt fra domstolene, og at domstolene ikke kan behandle straffesaker uten etter begjæring fra påtalemyndigheten. Den offentlige påtalemyndigheten har, sammen med politiet, som sin hovedoppgave å håndheve straffelovgivning. Strafferettshåndheving består i å vurdere og avgjøre om et oppdaget eller anmeldt forhold skal etterforskes,

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 19

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

beslutte og lede etterforskingen, foreta en påtalemessig vurdering og oppfølging og sørge for at den som anses skyldig, ilegges en adekvat strafferettslig reaksjon. Det kan skje enten ved at vedkommende tiltales for domstolene som avsier dom, eller ved bruk av strafferettslige reaksjoner som påtalemyndigheten selv har adgang til å ilegge (f.eks. bøter). Det følger av strpl. §§ 224–225 og påt.instr. §§ 7-4 og 7-5 at etterforsking iverksettes og utføres av politiet, men etter påtalemyndighetens beslutning og under påtalemyndighetens ansvar. Etter disse bestemmelser har altså politiog påtalemyndigheten i utgangspunktet både en ubetinget etterforskings- og påtalerett og et etterforskings- og påtalemonopol, som i grove trekk innebærer at det offentlige straffeforfølgningsinitiativ ligger hos politiog påtalemyndighet. I hvilken utstrekning den offentlige påtalemyndighet også har en etterfor skings- og påtaleplikt i alle saker, er mer usikkert. I strpl. § 62a første ledd heter det at: «Den offentlige påtalemyndigheten skal påtale straff bare handlinger …», men allerede i bestemmelsens andre ledd oppstilles det – som vi skal se senere – nokså omfattende unntak fra dette håndhevingspåbudet. Den offentlige påtalemyndigheten er organisert i flere nivåer, med ulike roller, ansvarsområder og oppgaver. Sammen med politiet utøver de helt sentrale funksjoner i strafferettssystemet, først og fremst ved å ha initiativet og primæransvaret for å gripe inn mot lovovertredelser, med bruk av etterforsking og straffeprosessuelle virkemidler for å avdekke hva som har skjedd. I tillegg har disse etatene en viktig rolle i saksbehandlingen av straffesakene både forut for og under domstolsbehandlingen. De rettslige rammer for hvordan påtalemyndigheten utøver etterforskings- og påtaleretten (straffeforfølgningsretten), har således avgjørende betydning for hvilke straff bare forhold som blir etterforsket, oppklart, sanksjonert og iretteført. Den påtalerettslige regulering og påtalerettens kilder er nært forbundet med, og griper på flere punkt inn i, strafferetten, straffeprosessen, forvaltningsretten, menneskerettighetene og andre konvensjonsforpliktelser. Straffeforfølgning er et redskap for å styre bruken av straff og et middel til å realisere straffansvaret. Innholdet i de rettsreglene som er styrende for påtale mynd ighetens rett, plikt og kompetanse, er viktige elementer for å oppnå straffetruslene og straffens formål. Det er et visst begrepsmangfold på dette rettsfeltet. Uttrykket påtale myndigheten (eller anklage/åklagarmyndigheten, som benyttes i våre naboland) er en generell betegnelse på hele den etaten som har rett til å utøve slik myndighet (den offentlige påtalemyndighet). I ubestemt form, påtale myndighet, benyttes det som et uttrykk for den rett som påtalemyndighetens tjenestepersoner har til å ta visse avgjørelser som ledd i en straffeforfølgning (dvs. avgjørelsesmyndighet). De avgjørelser som påtalemyndigheten tar i forbindelse med og under straffeforfølgning, omtales i det følgende som påtaleavgjørelser (se kap. 2). Den som har avgjørelsesmyndighet, omtales også

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 20

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

som den som har påtalekompetansen, som stort sett omfatter det samme. Reglene om påtalekompetanse fastsetter hvem som innenfor påtalemyndighetens organisasjon har myndighet til å ta den, eller – som oftest – det sett av påtaleavgjørelser som behandlingen av en straffesak krever. Som regel volder begrepsbruken ikke særlig tvil, men det er viktig å være oppmerksom på at uttrykket «påtale» ikke er helt entydig eller konsekvent anvendt i straffeprosessloven (se nærmere i kap. 2).

Oversikt over påtalemyndighetens roller og oppgaver i strafferettssystemet

2.1 Etatens hovedoppgaver, hovedmål og samfunnsoppdrag Påtalemyndighetens overordnede oppgave er å forvalte bruken av statens straffe rett og ved bruk av de lovhjemlede virkemidler og personelle ressurser som samfunnet har stilt til rådighet, ivareta og sikre den offentlige interesse i straffe forfølgning. Den offentlige interesse i en straffesak er imidlertid ikke bare én, men flere, og de ulike sider ved den trekker ikke nødvendigvis i samme retning. Straffeforfølgningsinteressen er særlig knyttet til at straffetrusler i lov også krever en effektiv håndheving ved overtredelse for å sikre både respekt for loven og borgernes rettsbeskyttelse mot kriminalitet. Pålegget i strpl. § 62a om at «Den offentlige påtalemyndighet skal påtale straff bare handlinger …», gir et klart uttrykk for denne siden av den offentlige interesse. I påtalemyndigheten legges det stor vekt på at straffesaksbehandlingen skal bidra til å bekjempe, eller i det minste redusere, kriminalitet ved å behandle straffesaker. Riksadvokaten uttaler i de årlige mål og prioriteringsdirektiv at: «Straffesaksbehandlingens hovedmål er å bidra til redusert kriminalitet. Grunnleggende forutsetninger for å oppnå slik effekt er at straff bare forhold blir avdekket og oppklart slik at gjerningspersonene kan straffeforfølges og ilegges adekvate reaksjoner.»1

Hovedmålet om å redusere kriminalitet er altså nært forbundet med en realisering av det som anses som straffeforfølgningens og straffens preventive formål. Påtalemyndighetens hovedoppgave for å oppnå målet, er derfor å møte lovbrudd med strafferettslig virkemidler – i første rekke etterforsking og påtale – og gjennom sine beslutninger realisere straffelovgivningens formål. Den strafferettslige lovgivningens formål knytter seg til straffetruslene og håndhevingens antatte allmenn- og individualpreventive virkninger og hensynet til opprettholdelse av den sosiale ro (å skape trygghet og ro i samfunnet), ved at

Se R nr. 1/2017 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2017 – politiet og statsadvokatene pkt. II og R nr. 2/2012 Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene pkt. II/1.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 21

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

overtredelser blir avdekket, oppklart, påtalt og straffet.2 De individualpreventive virkninger er knyttet til straffens «uskadeliggjørende (inkapasiterende), avskrekkende og forbedrende virkninger» på den forfølgningen retter seg mot.3 De allmennpreventive virkninger er knyttet til straffens avskrekkende virkning på enhver. Forarbeidene til straffeloven omtaler dette som den avholdenhet som en potensiell lovbryter kan vise ved å vurdere oppdagelsesrisiko mv., den styring av atferd som ligger i trusselen om straffeforfølgning, og håndhevingens antatte vanedannende og holdningsskapende virkning.4 Straffeforfølgningsinteressen er også knyttet til den strafferettslige og prosessuelle lovgivning som rettsvern for de som rammes av straffeforfølgning, særlig den anklagede (den som i loven omtales som mistenkt eller siktet). Påtalemyndigheten skal derfor sørge for at skyldige straffes, men samtidig sørge for en rettssikker prosess, dvs. en lovformelig saksbehandling i alle ledd og en endelig avgjørelse basert på et riktig faktum og juss.5 Straffeprosesslovens ideal om å finne den «materielle sannhet» – et riktig og mest mulig fullstendig faktum – er uttrykt i strpl. § 294, men gjelder også påtalemyndighetens virksomhet (se særlig i kap. 8/3 om objektivitetskravet). Påtalemyndigheten har et stort ansvar for en forsvarlig forvaltning av de økonomiske ressurser som er stilt til rådighet i straffesaksbehandling (se kap. 5/2), og skal i sin virksomhet også ivareta et ideal om effektiv utnyttelse av ressursene. Idealet om en mest mulig effektiv kriminalitetsbekjempelse og rettssikkerhetsidealet må balanseres mot hverandre. Jurykommisjonen foreslo en prinsipperklæring om påtalemyndighetens oppgaver inntatt i strpl. 1887. Forslaget ble ikke inntatt i loven, men det skyldtes ikke uenighet om innholdet. Formuleringene er grunnleggende og har gyldighet også i dag: «Det paaligger de offentlige Paatalere at fremme enhver Sag med den Hurtighed, som Omstændighederne tilsteder, og derunder at have for Øie ikke blot, at straffeskyldige Personer drages til Ansvar, men ogsaa at Forfølgningen mod Personer, der ikke er straffskyldig, ikke finder Sted. De er pligtig til at vise Domstolen skyldig Agtelse og at efterkomme de af samme i Medfør af denne Lov givne Paalæg.»6

Også andre samfunnsmessige hensyn enn de strafferettslige må tas i betraktning ved utøvelse av påtalemyndighet.

2 3 4 5 6

Om straffens formål, slik de er uttalt i forbindelse med strl. 2005, se prp. 90 særlig s. 78 flg. og Innst. O. nr. 72 (2004–2005) s. 14–15. Slik prp. 90 s. 78. Se prp. 90 s. 79–80. Se nærmere i kap. 5 og 8 om de grunnleggende krav til påtalemyndigheten og de grunnleggende prinsipper og idealer som ligger til grunn for utøvelse av påtalemyndighet. Se JK 1885 på s. 34 (utkast til § 85). Se også s. 533, hvor det heter at forslaget «tiltrænger formentlig ingen Forklaring eller Begrundelse».

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 22

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

Ressursforvaltning er allerede nevnt, men påtalemyndigheten må også ivareta hensynet til andre myndigheters ansvar og rolle (barnevern, utlendingsmyndigheter), og andre offentlige reaksjoner eller tiltak som et straffbart forhold og en straffeforfølgning utløser. Det må også her foretas en avveining og balanseringen av disse hensynene, som ikke alltid er enkel. En kan si det slik at påtalemyndigheten skal: «… foretage en afveien af samtlige de muligvis krydsende offentlige interesser, som ved straffeforfølgningen kan staa paa spil. Og da retspleien kun udgjør et enkelt ledd i statens opgaver, maa dens særlige interesser i mange tilfælde finde sig i at vige for andre offentlige interesser, som i det konkrete tilfælde veier stærkere. Paa dette almindelige standpunkt maa paatalemyndigheden stille sig; og den tør altsaa forsaavidt ikke paa dette punkt betragte sig som exklusivt organ for retspleiens interesser.»7

Gjeldende straffeprosesslov har ingen overordnet beskrivelse av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Påtalemyndighetens rolle, oppgaver og funksjon som håndhever av straffelovgivningen på samfunnet vegne, og de ulike hensyn som må tas i betraktning, angir i sum etatens samfunnsansvar og sam funnsoppgave. Enkelte kilder gir veiledning. I Europarådets anbefaling om påtalemyndigheten fra 2000 heter det at: «‘Public prosecutors’ are public authorities who, on behalf of society and in the public interest, ensure the application of the law where the breach of the law carries a criminal sanction, taking into account both the rights of the individual and the necessary effecti veness of the criminal justice system»8 (uthevet her).

I mandatet til utvalget som gjennomførte Påtaleanalysen,9 heter det at påtale mynd ighetens samfunnsoppdrag er «å ivareta borgernes rettssikkerhet under politiets etterforskning. Gjennom god ledelse av etterforskningsarbeidet skal påtalemyndigheten bidra til at håndheving av lover og regler gir en effektiv kriminalitetsbekjempelse og legger til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjoner.»10

Utvalget diskuterer dette nokså inngående, og definerer samfunnsoppdraget slik: 7 8 9 10

Slik Hagerup II s. 59. Rek. 2000/19 pkt. 1. Se også IAP Standard pkt. 1 («professional conduct») og pkt. 4 («role in criminal proceedings»). Utvalg oppnevnt for å utrede påtalemyndighetens kapasitet og kompetanse, som et grunnlag for en videreutvikling av og en kvalitetsreform i påtalemyndigheten. Se NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden. Påtaleanalysen. NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 57–58 og s. 165.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 23

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

«Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet.»11

Definisjonen er ment å synliggjøre påtalemyndighetens rolle som «kontrollør og rettssikkerhetsgarantist» overfor politiet, og dens rolle som «deltakende, kompetent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeid og annen ledelse av politidistriktet».12 Så langt det er mulig, gir utvalgets definisjon et helt kortfattet uttrykk for hovedoppgaver og samfunnsoppdrag, men påtalemyndighetens ansvar for å legge «til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser», er noe underkommunisert. Hvordan og med hvilke midler samfunnsoppdraget kan og eventuelt skal utføres, beror på lovens utforming av de ulike rettigheter og plikter som påtalemyndigheten er gitt, dvs. hvilke særlige funksjoner og oppgaver og plikter som følger av lov, forskrift og instruks. Hovedoppgaven følger av strpl. § 62a første ledd. Påtalemyndigheten «skal påtale straff bare handlinger», dvs. straffeforfølge overtredelser av straffelovgivningen, med mindre «annet er bestemt ved lov». Etterlevelsen av denne straffeforfølgningsplikten vil regelmessig kreve at påtalemyndigheten utfører følgende: vurdere om det er grunnlag for å iverksette etterforsking, beslutte og lede etterforskingen, herunder beslutte og/eller fremme begjæring til retten om bruk av tvangsmidler (pkt. 2.2), avgjøre spørsmålet om påtale (pkt. 2.3), møte for domstolene under straffesakens iretteføring (pkt. 2.4) og sørge for at avgjørelser blir fullbyrdet (pkt. 2.5). De nevnte hovedoppgavene gjelder behandlingen av enkeltsaker. Særlig den høyere påtalemyndighet (statsadvokatene og riksadvokaten) har også viktige oppgaver av mer generell og etatsovergripende art, som kort omtales i pkt. 2.6. 2.2

Påtalemyndighet har straffeforfølgningsinitiativet og ansvaret for etterforskingen Straffeforfølgning forutsetter et initiativ, som hovedregel i form av en beslutning fra den offentlige påtalemyndighet, basert på en anmeldelse eller basert på andre opplysninger, jf. strpl. §§ 224–225. Men i en innledende fase av en straffesak mottas anmeldelser til behandling (f.eks. ved at avhør foretas) eller tvangsmidler iverksettes av polititjenestemenn uten forutgående beslutning fra påtalemyndigheten, fordi det haster med å iverksette etterforsking, utføre etterforskingsskritt eller iverksette f.eks. en pågripelse eller en ransaking.

11 12

NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 168. NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 168.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 24

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

Iverksetting av etterforsking uten påtalemyndighetens beslutning kan også bero på intern fullmakt eller instruks til polititjenestepersonell. Påtalemyndigheten har ansvar for at etterforskingen skjer «i samsvar med lov og instruks», jf. påt.instr. § 7-5. I dette ligger også at påtalemyndigheten utfører lovlighetskontroll med etterforskingen. Selve etterforskingen utføres av politiets tjenestepersonell, jf. strpl. § 225 første ledd 1. pkt. Hva som etter loven anses som etterforsking, fremgår av formålene som er oppregnet i strpl. § 226 bokstav a–f. Etterforsking er innhenting av informasjon for å avgjøre om det er foretatt straff bare forhold, hvem som har gjort det, og – dersom det kan bevises – hvilken reaksjon som skal ilegges og hvordan den skal fullbyrdes. Påtalemyndighetens legalitetskontroll med politiet behandles i kap. 5/3. Etterforskingsansvaret og etterforskingsbeslutningene behandles i kap. 9. 2.3

Påtalemyndigheten avgjør påtalespørsmålet etter avsluttet etterforsking Så snart etterforskingen er avsluttet, skal påtalemyndigheten ta stilling til hva som videre skal skje med saken. I strpl. § 249 heter det at «Spørsmålet om tiltale skal avgjøres så snart saken er tilstrekkelig forberedt til det». Utfallet av påtalemyndighetens vurdering av spørsmålet «om tiltale» beror på hva etterforskingsmaterialet har fremskaffet av informasjon. Dersom det ikke er bevismessig grunnlag for å konstatere straffansvar, henlegges saken. Dersom en etterforsket sak anses oppklart og straffansvar bevist, avgjør påtalemyndigheten i stor utstrekning om – og i så fall på hvilken måte – straffansvaret skal gjøres gjeldende. Besluttes tiltale, utferdiges det en tiltalebeslutning som sendes til domstolene for gjennomføring av hovedforhandling. Påtalemyndigheten har etter loven også andre alternativer og kan selv ilegge visse strafferettslige reaksjoner, i praksis ved å gi bøter ved utferdigelse av forelegg eller påtaleunnlatelse (se nærmere i kap. 2). 2.4 Påtalemyndigheten møter i retten som part (aktor) Norsk straffeprosess er en partsprosess. I rettsmøter som holdes under etterfor skingen (f.eks. rettslige avhør eller fengslinger), har påtalemyndigheten – som sakens øvrige parter – rett til å være til stede (strpl. § 244). Under en hovedforhandling må påtalemyndigheten møte. Påtalemyndigheten «fører saken» for retten, dvs. møter som aktor i retten under hovedforhandlingen, strpl. § 76. Som part holder påtalemyndigheten et innledningsforedrag (strpl. § 289 andre ledd) og har rett og plikt til å føre bevis, herunder avhøre vitner (strpl. § 291), prosedere påtalemyndighetens syn på skyld- og straffespørsmålet (strpl. § 304 første ledd) og nedlegge påstand.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 25

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

2.5 Påtalemyndigheten og straffefullbyrding Påtalemyndigheten beslutter også fullbyrding av dommer, jf. strpl. § 455. Hvem som beslutter fullbyrding, beror på hvem som har besluttet tiltale i saken. I noen tilfeller er kompetansen lagt til Kriminalomsorgen, jf. strpl. § 455 første ledd siste pkt. 2.6 Den høyere påtalemyndighetens fagledelse Påtalemyndighetens «kjernevirksomhet» er klart nok knyttet til etterforskingen, påtaleavgjørelser og aktorering av straffesakene for domstolene. Det gjelder i høy grad for påtalemyndigheten i politiet (politijuristene), men også statsadvokatenes arbeidsdag er hovedsakelig knyttet til behandling av enkeltsaker. Fra midten av 1990-tallet er det blitt et større fokus på den høyere påtale myndighetens overordnede ansvar for den totale straffesaksbehandlingen og en forventning om at statsadvokatene i større utstrekning bør drive med såkalt fagledelse overfor politiet.13 Flere utredninger har over tid etterlyst organisatoriske tiltak og ressurstilførsel for å ivareta denne faglederrollen.14 Kravet til fagledelse fremgår ikke direkte av gjeldende straffeprosesslov, men er rettslig forankret i den høyere påtalemyndighetens instruksjons- og tilsynsrolle overfor politiet, jf. strpl. § 58. De sentrale elementene i statsadvokatenes fagledelse fremgår av riksadvokatens direktiv om straffesaksbehandlingen fra 2012: «Statsadvokatene skal bidra til at politiet når sine mål, og herunder: – delta i beslutningsprosesser når prioriteringer og mål for straffesaksbehandlingen i politiet fastsettes i dialog med Politidirektoratet og politidistriktene – gi retningslinjer for og følge opp straffesaksbehandlingen i politiet, herunder foreta tilsyn og kvalitetskontroll av politiets etterforsking og påtaleavgjørelser – bidra til å heve kompetansen i politiet gjennom instruksjon, veiledning og opplæring.»15

Som et ledd i statsadvokatenes fagledelse, er de også gitt ansvaret for gjennomføring av regionale opplæringsprogrammer for nye politijurister. Fag ledelsen omhandles noe nærmere i kap. 7 om instruksjons- og direktivmyndigheten. I tillegg til fagledelsesansvaret, skal påtalemyndigheten også drive utadret tet virksomhet. Viktigst her er samarbeid med andre aktører i strafferettssys13

14 15

NOU 2017: 5 Påtaleanalysen særlig s. 91 flg., s. 192–195 og s. 168–172. I NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov foreslås statsadvokatenes ansvar for fagledelsen lovfestet i § 2-5 tredje ledd: «Statsadvokatene skal føre tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og gi faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet.» Slik bl.a. Fosheimutvalget 2001, R. publ. nr. 1/2010 Mål og arbeidsoppgaver i den høyere påtale myndighet s. 44–48 og senest NOU 2017: 5 Påtaleanalysen s. 16–18 og s. 163. R nr. 2/2012 Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved statsadvokatembetene pkt. II/1.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 26

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

temet, men påtalemyndigheten forventes også å bidra til å gi allmennheten informasjon om straffesaksbehandlingen gjennom media, foredrag mv. og påvirker lovarbeid gjennom høringsuttalelser og utredningsarbeid. De rettslige rammene for det behandles i kap. 7/6.

3 Påtalemyndighetens funksjonelle betydning i strafferettssystemet Straffeprosesslovens regler er i nokså stor utstrekning knyttet til bestemmelser om domstolsprosessen og forberedelsene til den. Et fokus på domstolenes saksbehandling og domstolsavgjørelsene gir likevel ikke et dekkende bilde av straffeprosessen i praksis. Et stort flertall av straffesakene avgjøres av påtalemyndigheten utenfor domstolsystemet, enten med hjemmel i særlige bestemmelser (tilsvarende forelegg, påtaleunnlatelser) eller med grunnlag i påtalemyndighetens adgang til å unnlate eller begrense straffeforfølgning i visse saker etter en skjønnsmessig vurdering. Det benyttes gjerne funksjonelle beskrivelser av påtalemyndigheten som straffeforfølgningens «motor» eller «dynamo», «filter» eller «grindvakt». Slike begreper sikter til påtalemyndighetens rolle og ansvar for å innlede og drive etterforskingen og for å fremme de «riktige» sakene for domstolene. Filterfunksjonen knytter seg spesifikt til påtalemyndighetens adgang til og ansvar for å begrense etterforsking og påtale ut fra prioriteringshensyn.16 Påtalemyndigheten har også ansvar for å filtrere/sortere bort saker hvor det ikke er bevismessig eller rettslig grunnlag for å avsi straffedom. Domstolenes arbeidsbyrde påvirkes av arbeidssituasjon, saksmengde og prioriteringer i politiog påtale mynd igheten. Påtalemyndighetens funksjon som «filter» mellom politiet og domstolene er også sterkt fremhevet i utenlandsk og komparativ rett.17 Slike beskrivelser er dekkende også for norsk straffeprosess. Av de avgjørelser norsk politiog påtalemyndigheten treffer, er det kun et svært begrenset antall som bringes inn for domstolene. De fleste straffesaker avgjøres i det som kan kalles den administrative straffeprosess, hvor enten den skyldkonstaterende avgjørelsen eller sakens avslutning skjer ved en beslutning av påtale mynd igheten, uten domstolsbehandling. Kriminalstatistikken viser at over 90 % av det totale antallet straffereaksjoner ilegges av politiog påtalemyn digheten eller av politiog tolltjenestemenn ved bruk av forenklet forelegg. Antallet straffereaksjoner ilagt av domstolene utgjør i antall en svært liten andel av straffesakene.

16 17

Slik f.eks. Helminen, Åklagarens roll s. 346, Landström, Åklagaren som grindvakt. Se f.eks. Tak, The role of the prosecution service s. 11, Fionda, Public Prosecutors and Discretion s. 189 og Wade, European Prosecution s. 3 (omtalt som «the basic prosecution role»). I USA anvendes «the prosecutorial screening function» om denne seleksjonsfunksjonen, se LaFave/Israel/King s. 679.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 27

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

Det ble registret 309 376 straffereaksjoner i Norge i 2013.18 34 800 var straffe reaksjoner i «forbrytelsessaker». De øvrige gjaldt «forseelser», den betegnelsen som strl. 1902 eller særlovgivningen anvendte på de mindre alvorlige straff bare forhold. Domstolene idømte 21 900 av straffereaksjonene, hvorav hele 20 600 i tingrett. Det innebærer at 94 % ble avgjort i førsteinstans.19 De resterende 228 723 straffereaksjoner ble altså ilagt som forenklede forelegg (bot) av politiet eller tollvesenet. Ca. 90 % av disse var straffereaksjoner for brudd på vegtrafikklovgivningen. Påtalemyndigheten ila 58 653 straffereaksjoner som ordinære forelegg og påtaleunnlatelser. En kan derfor med god grunn hevde at tyngdepunktet i straffeprosessen – basert på antall straffereaksjoner – ligger i politiog påtalemyndigheten.20 Påtalemyndigheten tar mange typer avgjørelser som ledd i straffesaksbehandlingen (se kap. 2). De avgjørelsene som regnes som en straffereaksjon, er riktignok mange, men disse utgjør likevel bare en halvdel av det samlede saksantallet som politiog påtalemyndigheten årlig behandler. Omkring halvparten av sakene som politiog påtalemyndigheten registrerer, avsluttes med en henleggelsesbeslutning, først og fremst fordi bevisene i saken ikke er tilstrekkelig til å fortsette forfølgningen. Tall fra SSB viser at av 329 164 etterforskede saker i 2015 ble nær 50 % henlagt, pga. manglende opplysninger om gjerningsperson (108 735), manglende bevis (40 104), manglende saksbehandlingskapasitet (9622) eller som uoppklart av andre grunner (1615). Se www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/ statistikker/lovbrudde (tabell 09405).

Henleggelsesbeslutningene vil i stor grad bli tatt av påtalemyndigheten i politiet (se kap. 6/8). Straffesaker som ikke henlegges, avgjøres enten av påtalemyndigheten selv, som nevnt ovenfor, eller de fremmes for domstolene til avgjørelse. Dette gjelder saker hvor det utferdiges tiltalebeslutning, siktelser og begjæring om tilståelsesdom, forelegg, påtaleunnlatelser og overføring til konfliktråd. Også de forenklede forelegg hører reelt sett med her.21 Den største andelen av de positive avgjørelsene (særlig tiltalebeslutninger og forelegg, se kap. 2) tas av påtalemyndigheten i politiet. Et utvalg har anslått at mer enn 90 % av saker hvor påtalemyndigheten selv konstaterer straffeskyld og ilegger reaksjon, eller påstår straff eller annen strafferettslig reaksjon, ble tatt

18 19 20 21

Se tall og tabeller under SSB Straffereaksjoner 2013 (tilgjengelig på: http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/straff ). Tallet var 302 646 for 2014. Kun 19 650 ble ilagt av domstolene. 1250 reaksjoner ble idømt av lagmannsrett og 41 av Høyesterett. SSB har ikke opplysninger om antall tilståelsessaker, men tall fra publikasjonen «Domstolene i Norge» viser at 46 % av straffedommene ble avgjort som tilståelsessak, jf. strpl. § 248. Se nærmere Kjelby/Skyberg, Premisser for en ny straffeprosesslov s. 726. Forenklede forelegg på bot utferdiges av politi- eller tolltjenestepersonell utenfor påtalemyndigheten etter særlige hjemler i lov, se kap. 6/8.3.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 28

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

av påtalemyndigheten i politiet, for året 1999.22 Tallet er trolig vesentlig høyere i dag, pga. en betydelig utvidelse av politiets påtalekompetanse i 2004.23

4 Påtalerettens kilder 4.1

Overordnede rettslige normer – Grunnloven og menneskerettslige konvensjoner Straffeforfølgning og bruk av straff har tradisjonelt vært ansett som en trussel mot eller et angrep på utøvelse av menneskerettigheter. Men i dag er innretting av straffelovgivningen og de prosessuelle regler i stor grad også et statlig virkemiddel for å beskytte og sikre menneskerettighetene og et virkemiddel for å oppfylle de krav som etter praksis følger av Menneskerettskonvensjonen. De individuelle rettighetene i EMK håndheves av EMD, som i sin praksis har utviklet og konkretisert rettighetsvernet i en svært omfattende praksis. Særlig relevant er EMDs praksis om statenes positive plikt til å sikre og beskytte menneskerettighetene, som utledes av rettighetsvernet i de enkelte artikler i EMK (særlig art. 2, 3, 4 og 8) og EMK art. 1. Statens plikt til både å respektere og å sikre rettighetene i EMK (sikringsplikten) fremgår av EMK art. 1. I 2014 fikk Grunnloven en ny del E, hvor enkelte menneskerettigheter fikk grunnlovs rang. Nå følger det også av Grl. § 92 at «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter», særlig EMK (se kap. 5/4). De nye grunnlovsbestemmelsene er i stor grad hentet fra rettighetene i EMK, og rettighetene i Grl. del E «må tolkes i lys av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene og praksis knyttet til disse. Dette følger av etablert tolkningspraksis i Norge …»24 Før 2014 var den rettskildemessige betydningen av bl.a. EMK forankret i menneskerettsloven § 2 nr. 1, strpl. § 4 og strl. 2005 § 2. Av særlig betydning for påtalemyndighetens virksomhet er Grl. § 93: retten til liv, forbud mot tortur, slaveri og tvangsarbeid (sml. EMK art. 2, 3, 4), § 94: vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse (sml. EMK art. 5), § 95: retten til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid, ved uavhengige domstoler (sml. EMK art. 6), §§ 96–97: uskyldspresumsjonen, ingen straff uten dom og med hjemmel i lov gjeldende på handlingstidspunktet (sml. bl.a. EMK art. 6 og TP nr. 7 art. 4). Viktig er også Grl. § 102: respekt for privat- og familielivet, hjem og kommunikasjon (sml. EMK art. 8), § 98: retten 22 23 24

Sluttrapport fra Prosjekt hurtigere straffesaksbehandling – Arbeidsgruppe I ( Jahre-utvalget) av 20. juni 2000 på s. 13. Se nærmere i kap. 6/2.2. Lønning-utvalget i Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskeret tigheter i Grunnloven s. 90. Uttalelsen er fulgt opp av Høyesterett, bl.a. i Rt. 2014 s. 1292 (avsnitt 14 – om Grl. § 96) og Rt. 2015 s. 155 (avsnitt 40 – om Grl. §§ 102 og 104).

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 29

14/07/2017 14:51

Påta l e r e t t

til likhet for loven og forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling (sml. EMK art. 14), § 100: ytrings- og informasjonsfrihet (sml. EMK art. 10) og § 113 som knesetter legalitetsprinsippet; myndighetsinngrep overfor borgerne må ha grunnlag i lov (sml. kravet i EMK art. 8.2 mfl.). Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser setter absolutte rettslige skranker for både utforming av straffelovgivningen og håndheving av straffelovgivningen gjennom det straffeprosessuelle regelverk. Innholdet i statenes – og den offentlige påtalemyndighetens – positive forpliktelser og den konkrete betydningen dette har for norsk rett, er utførlig behandlet andre steder.25 Det foreligger etter hvert også høyesterettspraksis om rekkevidden av politiog påtalemyndighetens positive forpliktelser etter EMK art. 2, 3 og 8, se Rt. 2013 s. 588. De folkerettslige etterforskings- og påtaleforpliktelser, særlig de som følger av EMK og EMDs praksis, er derfor vesentlige for å få et helhetlig bilde av de rettslige rammer for påtalemyndighetens virksomhet. De rettslige krav som følger av EMK – og nå også direkte av Grunnloven – behandles i kap. 5/4. 4.2 Straffeprosessloven og påtaleinstruksen Hovedkilden til den rettslige reguleringen av påtalemyndigheten er naturlig nok straffeprosessloven, særlig lovens kap. 6 og 7 om «Påtalemyndigheten» og «Påtalen», lovens fjerde del om «Tvangsmidler», kap. 18 om «Etterforsking», kap. 19–20 om «Tiltalebeslutning» og «Forelegg» og kap. 21 «Forberedelse til hovedforhandling», som bl.a. gir regler om påtalemyndighetens bevisoppgave. I tillegg er det en lang rekke enkeltbestemmelser som regulerer oppgaver, rettigheter og plikter på straffesakens ulike trinn. Påtaleinstruksen gis av Kongen i statsråd med hjemmel i strpl. § 62, men deler av instruksen er hjemlet også i andre bestemmelser i straffeprosessloven, se f.eks. strpl. § 28 siste ledd, § 161 tredje ledd og § 242 siste ledd. Påtaleinstruksen gir ytterligere regulering av straffesaksbehandlingen i politiog påtalemyndighet.26 Påtaleinstruksen er på flere punkter rene gjentakelser av loven, og har ingen selvstendig rettskildemessig vekt. På de punkter hvor påtaleinstruksen utfyller loven, er den rettslig sett å anse som en forskrift med hjemmel i straffeprosessloven eller en instruks.27 Denne sondringen er viktig fordi instrukser – i motsetning til forskrifter – kun har virkning internt i påtalemyndigheten, se like nedenfor. Det gis også instrukser i «påtalelinjen», dvs. fra overordnet påtalemyndighet til påtalemyndigheten på lavere nivå i hierarkiet (se bl.a. pkt. 4.6).

25 26 27

Se Kjelby, Mellom rett og plikt til straffeforfølgning, på s. 365–467, med omfattende videre henvisninger til praksis fra EMD og litteratur. Forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen), fastsatt ved kgl.res. 28 juni 1985. Den er senere endret en rekke ganger. Om påtaleinstruksens rettslige karakter, se særlig Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 297 flg.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 30

14/07/2017 14:51

k a pi t t e l 1 : inn l e dning

Det er klart nok en tjenesteplikt å følge påtaleinstruksen. Den som handler i strid med instruks, begår et pliktbrudd som i ytterste konsekvens kan rammes som tjenestefeil og straffes etter strl. §§ 171–173. Men hva blir ellers rettsvirkningene av brudd på slike instrukser? Påtalevedtakets gyldighet påvirkes i utgangspunktet ikke. Som vi kommer tilbake til flere steder i fremstillingen, er hovedregelen at regler i påtaleinstruksen som endrer den kompetansefordelingen i påtalemyndigheten som følger av loven, anses som interne og er uten rettsvirkninger i forhold til domstolene.28 Det samme gjelder i utgangspunktet for instruks og direktiv gitt av riks advokaten.29 I forarbeidene til påtaleinstruksen uttales likevel at det er «tvilsomt om det kan stilles opp som alminnelig regel at brudd på påtaleinstruksens regler ikke vil få rettsvirkning utad».30 Uttalelsen rokker neppe ved hovedregelen – i hvert fall ikke når den sammenholdes med senere rettspraksis. Uttalelsen knytter seg til at det i teorien var argumentert for at det burde gjøres unntak, særlig for regler i instruksen som like gjerne kunne vært inntatt i loven selv, f.eks. regler om avhør.31 I Rt. 1979 s. 1021 var det ikke nødvendig for Høyesterett å ta stilling til spørsmålet om brudd på den tidligere påtaleinstruksens skjønnsmessige regel om at foreldre «så vidt mulig» bør være til stede ved avhør av mindreårig siktet, «bør få samme virkning som når lovbestemmelser av tilsvarende innhold er satt til side». Det var her utøvet et forsvarlig skjønn, og derfor ikke et instruksbrudd. Strpl. § 232 siste ledd angir nå – tross uttrykket «bør» – en hovedregel om at vergen skal varsles og gis anledning til å være til stede. Brudd på denne anses som saksbehandlingsfeil, jf. Rt. 2004 s. 858. Saksbehandlingsfeilen (instruksbruddet) medførte likevel ikke at beviset (tilståelsen som var gitt i avhøret) måtte avskjæres etter prinsippet om ulovlig ervervede bevis.

Rettspraksis viser likevel at regler i instruksen og i riksadvokatens rundskriv, som må anses som utslag av kravet til forsvarlig saksbehandling eller «utslag av hva som er forsvarlig etterforskning, etter omstendighetene kan påberopes» for domstolene som grunnlag for saksbehandlingsfeil, uavhengig av spørsmålet om de også har «bindende virkning utad».32 I slike tilfeller er det nok

28 Slik Innstilling 1969 s. 173 og 177 og NOU 1984: 27 Ny påtaleinstruks s. 16. Hovedregelen er lagt til grunn i bl.a. Rt. 1981 s. 972 (instruksens regler om stedlig kompetanse), Rt. 1970 s. 1504 (om politimesterens ankekompetanse), Rt. 1992 s. 362, Rt. 1997 s. 1532, Rt. 2004 s. 369 og Rt. 2006 s. 1621 (brudd på påt.instr. § 27-3 om videre kjæremål/anke, jf. strpl. § 68 andre ledd) og Rt. 2010 s. 929 (om brudd på påt.instr. § 22-2, tiltalekompetansen). Se også Andenæs/Myhrer s. 44 og Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 302–304. 29 Slik Rt. 2012 s. 1898 avsnitt 8, om riksadvokatens retningslinjer for tiltalekompetansen. Spørsmålet kom ikke på spissen, fordi lov og forarbeidsuttalelser trakk i samme retning. 30 NOU 1984: 27 Ny påtaleinstruks s. 17. 31 Slik særlig Bratholm, Politiet og legalitetsprinsippet s. 5 som uttaler at «Meget taler derfor for å anse bestemmelsene som materiellrettslige regler som gir individet et direkte vern på linje med vanlige bestemmelser». 32 Slik Matningsdal, Påtaleinstruksen s. 306, jf. s. 305.

00 107185 GRMAT Paatalerett 170101.indb 31

14/07/2017 14:51