Økonomisk krigføring av Kåre Dahl Martinsen (utdrag)

Kåre Dahl Martinsen

Økonomisk krigføring

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2023

ISBN 978-82-02-76560-6

1. utgave, 1. opplag 2023

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Omslagsdesign: Gisle Vagstein, deTuria Design Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: AIT Grafisk, Oslo

Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond

www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

Forord

Samuel Johnson hevdet: «A man will turn over half a library to make one book». Han hadde rett. Men i tillegg til utallige bøker, artikler og dokumenter av ymse slag, har jeg underveis fått god hjelp av kolleger: Ingerid Opdahl har kvalitetssikret min tolkning av russiske dokumenter, Line Breistrand ved Norsk utenrikspolitisk institutt har forklart kinesisk påvirkningspolitikk og hjulpet meg med kinesiske kilder, oberstløytnant Stig Tore Aannø forenklet hacking så mye at jeg forstod det. Jeg skylder ansatte ved Mercator Institute for China Studies, Berlin, en stor takk for deres tålmodige svar på mine mange spørsmål.

I tillegg har Håvard Saksvikrønning i Patentstyret, ansatte ved The Global Sanctions Database, Drexel University i Philadelphia, og til slutt bibliotekarene ved WTOs hovedkvarter i Genève bidratt til å rydde enkelte misforståelser av veien, samt skyve meg videre i riktig retning.

Min gamle hybelnabo Jan Erik Grindheim, nå ansatt ved Universitetet i Sørøst-Norge, leste og kommenterte hele manuskriptet og hevet dermed lesbarheten flere hakk.

De feilene og misforståelsene som gjenstår, er dessverre alle mitt eget ansvar.

Norges faglitterære forfatter- og oversetterforening ga meg et forfatterstipend som gjorde reising og datainnhenting langt enklere.

Akershus festning, 2022

Kåre Dahl Martinsen

Innhold

Forord ........................................................................................................................ 5

Kapittel 1

«En ny verdensorden» 11 Handel og fred: to motsatte syn .......................................................................... 12 Geoøkonomi 16 Fransk nyansering ................................................................................................... 21 Geoøkonomi og frihandel ...................................................................................... 23 Fra handelskonflikt til økonomisk krig ................................................................. 25 De krigførende ......................................................................................................... 28 Hva er nytt? 30 Videre lesning .......................................................................................................... 33

Kapittel 2

Drivkrefter .............................................................................................................. 35 «The deplorables» 36 Frihandelsavtaler .................................................................................................... 40 Kinas økonomiske krigføring 42 Korona ....................................................................................................................... 48 Krigen mot Ukraina ................................................................................................ 51 Videre lesning .......................................................................................................... 54

Kapittel 3

Krigføring ................................................................................................................ 56 Boikott 57 Sanksjoner ................................................................................................................ 59 Økende bruk ..................................................................................................... 61 Sanksjonene mot Russland ............................................................................ 64 2014: Uten virkning? ....................................................................................... 65

2022: Omfattende skader ............................................................................. 68

Finanssektoren 70

Energi ................................................................................................................. 73

Russisk respons ............................................................................................... 78

Uventede virkninger: gjødsel og korn .......................................................... 81

Amerikanske sekundære sanksjoner og FDPR .......................................... 82

Russiske og kinesiske mottrekk 86

Da Litauen «forsvant» .................................................................................... 89

En klimastiftelse og andre omgåelsesforsøk 91

Er sanksjoner avskrekkende? ........................................................................ 93

Er sanksjoner effektive? ................................................................................. 96

Når oppheves sanksjoner? ............................................................................ 98

Fallende fremtidig bruk .................................................................................. 99 Monopol som våpen 100 Målrettet dumping ................................................................................................. 102

EUs motangrep 104 «Frivillig» tyveri av knowhow ............................................................................... 106 Industrispionasje og hjerneflukt .......................................................................... 110

Fiendtlige oppkjøp 113 Screening av investeringer .................................................................................... 117

Normer og standarder 118 Teknologisk avhengighet som våpen: Huawei ................................................... 121

Fra lån til gjeldsfelle ................................................................................................ 124

Pandaobligasjoner .................................................................................................. 127 Krigen mot dollaren ................................................................................................ 128

Kryptorubel som nødutgang? 131 EUs klimavåpen ....................................................................................................... 132

Videre lesning 136

Kapittel 4

Skadebegrensning ................................................................................................. 137

WTOs sikkerhetsunntak ........................................................................................ 138

Slutten for ankedomstolen 140

Kinas undergraving av WTO ................................................................................ 142

Alternativer til WTO 146 Handel og verdier ................................................................................................... 148

Frakopling ................................................................................................................. 152 Handelsavtaler 155 Økonomisk suverenitet .......................................................................................... 158

Hvem taper en økonomisk krig? .......................................................................... 162

Videre lesning 163

Bibliografi ................................................................................................................ 164

«En ny verdensorden»

Under en pressekonferanse i mars 2022, hevdet den russiske utenriksministeren Sergej Lavrov at Russland og Kina sammen hadde tatt første skritt mot en ny verdensorden.1 Reglene og institusjonene som i dag legger rammene for politisk og økonomisk kontakt landene imellom har vært definert av vestlige demokratier, særlig USA. Dette vil Kina og Russland bort fra.

For både den som eksporterer og den som importerer er handel et redskap til innflytelse. Gjør du et annet land avhengig av deg, kan du påvirke landets økonomiske og politiske utvikling. Handel skal her forstås bredt; i tillegg til import og eksport dekker det også lån og investeringer over landegrenser, regler for oppkjøp av bedrifter, spørsmål knyttet til subsidier og så videre. Som boken vil vise, er listen lang, og hvert av punktene på den er blitt gjenstand for uenighet. Selv om det er unntak, er frontene temmelig konstante: USA og EU på den den ene siden, Russland og Kina på den andre.

Krigen i Ukraina viser hvor tett forholdet mellom handel og sikkerhet er. I 2013 var EU og Ukraina i ferd med å avslutte lange forhandlinger om en avtale som åpnet for mer handel og politisk samarbeid. Kort før undertegnelsen sa den ukrainske presidenten Viktor Janukovytsj uventet nei. I stedet ville han ta imot et overraskende tilbud fra den russiske regjeringen. Ukraina skulle få store lån og investeringer. Handelen mellom de to landene ville øke. Tilbudet inneholdt ingen krav om økonomiske og politiske reformer lik dem EU stilte. Men det var en betingelse: Ukraina måtte bli med i Den eurasiske økonomiske union, en organisasjon ledet av Russland med flere tidligere sovjetrepublikker som medlemmer.

President Janukovytsj’ ja utløste store og voldelige demonstrasjoner. Den ukrainske regjeringen gikk av, og presidenten flyktet til Russland. En nyvalgt regjering sa nei til tilbudet, gjenopptok kontakten med EU og undertegnet avtalen. Russland svarte med økonomisk blokade, og varene hopet seg opp på grensen. I løpet av noen måneder brøt det ut krig. EU og USA reagerte med økonomiske sanksjoner mot Russland. Det ble forbudt å eksportere en rekke varer, blant dem norskprodusert utstyr til olje- og gassutvinning.

Ukraina er et eksempel på hvor tett sammenvevd økonomi og sikkerhetspolitikk kan være. Valg av økonomisk partner er noe mer enn bare et spørsmål om eksportmuligheter og fortjeneste. Det handler også om innflytelse. President Vladimir Putin visste at avtalen med EU betydde mindre mulighet til å påvirke utviklingen i Ukraina. Det var også ukrainerne som demonstrerte mot Moskvas tilbud. Det er ikke alltid alternativene er like åpenbare eller har en så sterk appell at de utløser massedemonstrasjoner og regjeringsskifte. Som regel blir de sikkerhetspolitiske konsekvensene av økonomisk samarbeid først synlige i ettertid. Et eksempel på det skriver seg fra 2017, da Hellas blokkerte en uttalelse fra EU om kinesiske menneskerettighetsbrudd.2 Forklaringen var økonomisk. Kina hadde kjøpt selskapet som eide Pireus, landets største havn. De kinesiske investorene hadde kommet med løfter om flere store investeringer. Den greske regjeringen ville ikke risikere at tilbudet ble trukket. En samlet EU-protest ble dermed umulig.

Handel og fred: to motsatte syn

Kinas press viser hvordan økonomisk makt gir sikkerhetspolitisk gevinst. Det var også en vesentlig del av EUs begrunnelse for å tilby Ukraina avtalen i 2013. Tettere økonomisk og politisk kontakt med EU ville bidra til å sikre det unge demokratiet og til å stabilisere økonomien. Avtalen ville også begrense Russlands påvirkning.

Rekkefølgen er verdt å merke seg. I begge tilfeller gir økonomisk samarbeid en sikkerhetspolitisk uttelling. Det motsatte, at sikkerhetspolitiske

endringer brukes til å knytte land tettere sammen økonomisk, er det flere europeiske eksempler på. Marshallhjelpen er antakelig det mest kjente. Den kom i stand etter at USA ble Vest-Europas sikkerhetspolitiske garantist og organisator. Betingelsen for Marshallhjelpen var at mottakerlandene måtte samarbeide økonomisk. Den amerikanske politikken virket. I 1951 undertegnet seks vesteuropeiske land avtalen om Det europeiske kull- og stålfellesskap. Den franske utenriksministeren hadde lansert ideen, og selv om han ikke spesifiserte hvem den var rettet mot, var det liten tvil om adressaten var Vest-Tyskland. Hvis de to erkefiendene kunne bli enige på så viktige økonomiske områder som kull og stål, ville det sikre freden. Tanken om at økonomisk samarbeid sikrer freden er fortsatt levende. Da EU fikk fredsprisen i 2012, begrunnet Nobelkomiteen tildelingen med at den økonomiske integrasjonsprosessen i unionen hadde gjort krig utenkelig. Også i andre verdensdeler er det satt likhetstegn mellom handel og fred. Economic Community of West African States (ECOWAS) (1975) i Vest-Afrika og Mercosur (Mercado Común del Sur) (1991) i Latin-Amerika er begge regionale forsøk på å binde land sammen økonomisk for å dempe politiske motsetninger. Felles for dem alle er troen på at økonomisk kontakt fører til økt tillit, og på at et samarbeid på lengre sikt vil jevne ut politiske forskjeller. I EUs samarbeidsavtale med Ukraina var det et mål at den ukrainske staten og økonomien skulle reformeres slik at gapet til EU ble mindre. Prosessen hadde kommet et godt stykke på vei før invasjonen i 2022.3

Et siste eksempel skal nevnes fordi det svekker troen på at handel utjevner motsetninger. Da Kina ble medlem av Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization, WTO) i 2000, hevdet president Bill Clinton at ved å åpne opp for frihandel, hadde Kina også åpnet for demokratiske reformer.4 Ingen fra den kinesiske delegasjonen kommenterte presidentens vyer. Clintons syn står på solid idéhistorisk grunn. To tenkere som begge mente at handel bidro til fred, var Charles Montesquieu (1689–1755) og Immanuel Kant (1724–1804). Deres tanker er fortsatt levende i dag. Det tyske slagordet Wandel durch Handel – endring gjennom handel, brukt som

grunnlag for kansler Willy Brandts østpolitikk (ostpolitik) på 1970-tallet og for senere tyske kansleres forsvar for energiimporten fra Russland, er en videreføring av Kant og Montesquieu. Montesquieu hevdet at handelens naturlige virkning er et bidrag til freden. To nasjoner som handler, blir gjensidig avhengige av hverandre. Er det en fordel for den ene å kjøpe, er det en fordel for den andre å selge. Alle slike forbund vil bygge på felles interesser […].5

Krig bryter det lønnsomme forholdet. Partene har derfor en interesse i å forhindre at noe annet enn profitthensyn skal styre handelen. Dette argumentet høres fortsatt. Da de politiske motsetningene mellom Kina og USA begynte å øke utover 2000-tallet, var økonomer og sikkerhetseksperter overbeviste om at handelen landene imellom ikke ville bli rammet.6 Deres argument var at næringslivet i USA tjente så godt på handelen, noe som gjorde det nærmest utenkelig at politikerne ville legge begrensninger på den. Og hvis de likevel gjorde det, ville det straffe seg ved neste valg.

At den amerikanske administrasjonen likevel innførte straffetoll på enkelte varer i 2019, viser at Montesquieus argumentasjon ikke alltid holder stikk. Men USA er et særtilfelle fordi økonomien der er sterk nok til å kompensere dem som tapte på at den økonomiske kontakten ble begrenset. I et land der det ikke er midler til å dekke slike tap, vil politikerne kvie seg for å bryte handelen uansett hvor ugunstige betingelsene er. Et eksempel er den tyske regjeringens sanksjonsspagat i de første ukene etter Russlands invasjon av Ukraina i februar 2022. EU forsøkte å få medlemslandene med på en rask utfasing av russisk energi.7 Det ville frata Russland en vesentlig inntektskilde og dermed også påvirke evnen til å finansiere krigen. Men for Tyskland var en slik stans vanskelig. Russisk gass holdt industrien i gang. Noen alternativ leverandør som kunne dekke opp bortfallet av russisk gass på kort sikt fantes ikke. Avhengigheten betydde at regjeringen ikke kunne støtte en politikk som utvilsomt rammet russisk økonomi, når skadevirkningene for Tyskland ville bli så store at støtten blant folk flest til en hard

5 Montesquieu 1748: 24. Alle oversettelser til norsk er gjort av forfatteren.

6 Lardy 2001; Tyson 2005

7 Amaro 2022

linje overfor Russland kunne forsvinne. Den gjensidige avhengigheten som Montesquieu tar for gitt, er derfor ikke alltid til stede. Russland kan finne andre kjøpere for sin energi, Tyskland kan ikke finne andre selgere som har like mye og like billig gass å tilby.

For regjeringen i Berlin er dette en ny situasjon. Det er en situasjon mange land i det globale sør vil kjenne seg igjen i. De er ofte fanget i en økonomisk felle der de konkurrerer med hverandre om et fåtall kjøpere som kan diktere prisen. I stedet for Montesquieus interessefellesskap, er forholdet preget av en ensidig sårbarhet der selgeren knapt tjener noe. Hans fremstilling av le doux commerce – den siviliserende handelen – fremstilles som området der politikkens uærlighet og skitne triks er bannlyst. Selv om neppe noen i dag vil være enige i en slik skjønnmaling, er tanken om handel som en apolitisk virksomhet levende, og den blir brukt som et argument mot politiske begrensninger som sanksjoner.

Montesquieus samtidige, Immanuel Kant, er også opptatt av handelens fredsskapende rolle. Den er tydelig for alle som deltar i den, men ikke nødvendigvis like tydelig for den politiske ledelsen i et land, det Kant omtaler som staten:

Det er handelsånden som er uforenelig med krig og som før eller siden underlegger seg ethvert folk. Blant alle områdene staten har makt over […], er pengemakten den mest pålitelige. Derfor ser statene seg tvunget (neppe drevet frem av moralens drivkraft) til å fremme den edle freden …8

Igjen er utgangspunktet at krig betyr tapt fortjeneste. Borgerne vil derfor sette alt inn på å stanse politikerne. Kant har rett: Det er eksempler på at krig har kostet så mye at et valg har tvunget regjeringen til å endre politikk. Men her ligger også begrensningen, ettersom det kun er i et demokrati at Kants begrunnelse holder stikk. I en stat der valg ikke avholdes eller ikke teller, kan lederne gjøre hva de vil. Hvis makthaverne tjener på krig, er befolkningens lidelser ikke nødvendigvis god nok grunn til å stanse krigen. Det er nok av eksempler, med Den demokratiske republikken Kongo som kanskje det mest groteske. Siden 1998 har rundt 5,4 millioner men-

nesker mistet livet i kamper mellom sentralregjeringen, lokale krigsherrer og soldater fra nabolandene.9 Alle vil ha kontrollen over utvinningen av edelstener, sjeldne metaller og jordarter. Nettopp sjeldne jordarter har fått en viktig rolle i fremstillingen av elektriske batterier. Uten dem blir en overgang til en grønnere økonomi så godt som umulig. Den som utvinner dem, kan tjene mye. En fredsslutning vil bety at profitten må deles.

Et siste argument mot Kants syn er at «handelsånden» neppe besjeler alle like mye. Noen grupper vil oppdage at de går tapende ut av økt handel med omverdenen fordi det de produserer blir utkonkurrert av billigere import. Først med den voksende importen av billige råvarer og industrialiseringen på nittenhundretallet vokste det frem en arbeiderklasse som hadde helt andre interesser enn handelsborgerskapet.10 Nettopp denne splittelsen mellom de som tjener på handel og de som taper på den, er en av drivkreftene bak den økonomiske krigen vi ser i dag. Det blir behandlet nærmere i neste kapittel.

Geoøkonomi

Felles for Montesquieu og Kant er troen på at avhengigheten handel skaper, vil bidra til fred. President Clintons tale da Kina ble med i WTO, er bare ett eksempel på at dette synet har stått sterkt. Hans optimisme var ikke ubegrunnet. I løpet av 1990-tallet hadde de tidligere motstanderne fra den kalde krigen, USA og Russland, handlet stadig mer med hverandre. Samtidig var tilliten mellom dem økende, og det var ikke bare den amerikanske presidenten som antok at Kina også ville bli en del av denne utviklingen. Noen motstemmer var det. Den britiske historikeren Paul Kennedy hadde allerede i 1988 hevdet at USA led av «imperial overstretch» – at stormaktsambisjonene manglet økonomisk grunnlag.11 På viktige områder var industrien i ferd med å bli utkonkurrert av andre land, noe som på lengre sikt ville undergrave USAs militære overtak. Men Kennedys advarsler kom få år før Sovjetunionen kollapset, og den kalde krigen dermed tok slutt.

9

Momodu 2018

10 Kants etterfølgere Hegel, Marx og Engels så sammenhengen mellom økt handel, fattigdom og fremveksten av sosiale spenninger. Om dette, se Habermas 1995.

11 Kennedy 1988: 514–540

Fra tysk side var svaret tvert om.38 Den sovjetiske ledelsen ville ha en klar interesse i å holde inntektsstrømmen gående. Sammen med den økende politiske og økonomiske kontakten rørledningen førte med seg, ville det virke konfliktdempende. Resonnementet var nesten en blåkopi av Kants. Lenge så det også ut til å holde stikk. Først i 2009 falt leveransene. Årsaken var ikke uenighet med Vest-Europa, men med Ukraina, og dreide seg om størrelsen på transittavgiften Russland betalte. Striden ble løst og eksporten vestover forløp uten forstyrrelser inntil vinteren 2021/2022. Da uteble gassleveransene nok en gang. Tidspunktet var ikke tilfeldig, det skjedde midt i en gryende debatt om hvordan Vest-Europa kunne hjelpe Ukraina skulle landet bli angrepet. Den kortvarige stansen var en advarsel om at myndighetene i Moskva kunne skru igjen gasskranen hvis Vesten blandet seg i Russlands forhold til Ukraina.

Effekten ble en ganske annen. Stansen viste at EUs, særlig Tysklands, avhengighet av russisk gass nettopp var det pressmiddelet amerikanerne hadde advart mot. Handel var ikke lenger konfliktdempende, men en kilde til sårbarhet. Sårbarheten hadde vært enda større hadde ikke USA og EU stått sammen politisk, men også i forsøkene på å finne alternative energileverandører.39 At det ikke er selvsagt viser det siste unntaket fra regelen om at handelskonflikter mellom allierte ikke får sikkerhetspolitiske konsekvenser. Under Trump var det langt fra gitt at EU og USA ville være enige om hvordan russisk press skulle møtes.

Trumps angrep på EU, og senere på Kina, gjør det lett å overse hvordan det innenrikspolitiske bakteppet legger føringer på økonomiske straffetiltak. Forholdet mellom USA og Kina illustrerer det bedre enn utfallene mot EU. I 2015 anklaget USAs president Barack Obama Kina for omfattende hacking av amerikanske teknologibedrifter, forskning og forsvar. Anklagene kom på et tidspunkt da begge land var opptatt av at handel og investeringer skulle vokse uhindret. Antallet angrep falt.40 Få år senere var kinesisk digital spionasje igjen et alvorlig problem. Nå var det politiske klimaet forverret og en protest fra presidenten ville lett bli sett på som et svakhetstegn, antakeligvis av kineserne, men ganske sikkert av amerikanske velgere. President 38 Kundnani 2014 39 Chapa 2022 40 Hvistendahl 2016

Trump svarte denne gangen med en stans i salget av elektroniske komponenter Kina ikke produserte i tilstrekkelig omfang selv. Trumps beslutning var forsidestoff, han fremstod som en handlekraftig leder. Noen ganger gir handelskrig seg slike medievennlige utslag. En annen og enda mer fotogen hendelse var Kinas utestengning av australske produkter i 2020. Årsaken var den australske regjeringens krav om større åpenhet fra Kinas side rundt koronavirusets opphav. Kinas svar var importstans. Bildet av australske lasteskip som lå utenfor kinesiske havner var et synlig signal til andre land om at slike ønsker ville ha umiddelbare økonomiske konsekvenser. Oppmerksomheten dette fikk, gjør det lett å overse hvordan deler av moderne økonomisk krigføring foregår i det skjulte. Eksemplene dekker hacking av bedrifter for å få tak i industrihemmeligheter, overvåking av forskere for å stjele deres resultater, tvungen overføring av vestlig knowhow og så videre. Felles for dem er at de rettes mot nye og viktige områder som miljø, genforskning eller kunstig intelligens, områder som alle vil spille en avgjørende rolle i den økonomiske konkurransen i årene fremover. Denne krigføringen kommer sjelden på avisenes forsider, men den vil bli utdypet i resten av boken. Det er heller ikke en krigføring som springer ut av en handelskonflikt. Målsettingen er å svekke andre lands økonomi så mye at evnen til å yte motstand, politisk, økonomisk og militært reduseres. At en slik politikk ofte fremstilles som om det kun dreier seg om en politisk uenighet, eller for å sitere den kinesiske forklaringen på boikotten av australske varer: som et svar på «bakvaskelser», er det ingen grunn til å feste lit til.41 Ambisjonene er langt mer aggressive.

De krigførende

Alle land verden over påvirkes av den pågående krigføringen, men de krigførende er få: USA og Kina er utvilsomt de viktigste, men ikke de eneste. I Europa er det Tyskland og Frankrike som langt på vei har bestemt hva som skal være EUs politikk. Men parløpet har endret dynamikk. Etter Russlands 2022-invasjon har den tyske ledelsen endret holdning til bruken av økonomiske virkemidler, foten er borte fra bremsen. Det har igjen ført til

at EU nå fremstår langt mer som en enhetlig aktør. Denne endringen har vært så radikal at den forbauset alle, inkludert tyskerne selv.42 Russlands invasjon var en utløsende faktor og et argument for en langt mer aktiv linje. Krigen i Ukraina har vært, som kriger ofte er, en reformdrivkraft.43 Det har betydd raskere beslutningsprosesser på nasjonalt plan, men fremfor alt i EU sentralt. Boken spenner over to ytterpunkter: handlingslammelsen i 2010–2013, da Kina begynte å dumpe varer på EU-markedet slik at europeiske produsenter gikk konkurs, og 2019, da EU utpekte Kina som en «strategisk rival».44 I løpet av disse årene hadde EU utviklet et arsenal av virkemidler for å redusere Kinas økonomiske og politiske spillerom. Utviklingen forløp gradvis, og fordi den ofte var skjult i nye regler som først etter en tid ble merkbare, var den heller ikke så lett å oppdage. Samtidig har EU økt sin makt på det handelspolitiske området på bekostning av medlemslandene, som nå har færre muligheter til å forsinke og utvanne beslutningene som Europakommisjonen eller -parlamentet fatter. Beslutninger kan dermed vedtas raskt. En som ble overrasket av EUs handlekraft var den Russlands utenriksminister Lavrov. En måned etter at 2022-invasjonen hadde startet, innrømmet han at EUs sanksjoner hadde kommet hurtigere og hadde vært mer omfattende enn han hadde trodd mulig.45 Oppmerksomheten krigen i Ukraina får, kan lett føre til et oppblåst bilde av Russland økonomiske betydning. Ut over landets rolle som storeksportør av energi og råstoffer til gjødsel, er den temmelig begrenset. Det er også EUs og USAs handel med landet. Kina er langt viktigere. Det gjenspeiles også i fremstillingen her. Kontakten med Kina dekker langt flere økonomiske sektorer, den er også langt mer variert. Kinesisk industri er avansert. Ambisjonene om å overta vestlig ledelse innenfor områder som kunstig intelligens eller grønn energi, er ikke urealistiske. Hvis derimot russiske politikere hadde lansert planer om det samme, ville de neppe blitt tatt særlig alvorlig.

42 I sin første tale etter 2022-invasjonen, hevdet forbundskansler Scholz at tysk utenriks- og sikkerhetspolitikk nå stod foran et vendepunkt: Die Welt, 2022b; endringen er analysert i Varwick, 2022

43 Thies & Sobek 2010

44 European Commission 2019c: 1 45 Lavrov sitert i Slisco 2022

Jeg er klar over at en denne geografiske innskrenkningen til Kina, Russland og Vesten betyr at resten av verden mangler. Det blir muligvis ikke bedre av at jeg har utvidet Vesten – ikke geografisk, men politisk – til å omfatte andre demokratier som står sammen med EU og USA i sanksjonene mot Russland. Vesten inkluderer dermed også Canada, Australia, New Zealand, Sør-Korea, Japan og Singapore. Det betyr ikke at jeg underslår at mange fattige land påvirkes direkte og drastisk av krigføringen på en helt annen måte enn rike land. Ikke minst har den nærmest desperate jakten på de knappe råstoffene som trengs til den grønne omstillingen, ført til en fornyet interesse fra de krigførende for landene der forekomstene er. Og dette er ofte, men ikke alltid, land med fattigdomsproblemer og svak økonomi i Sentral-Asia og Afrika

Noen få ganger inkluderes norske eksempler. Det gjøres for å illustrere dels at handlingsrommet for et lite land som Norge er begrenset, men også for å vise hvordan skiftende regjeringers passivitet har innskrenket rommet ytterligere.

Hva er nytt?

Økonomisk krigføring er ikke et nytt fenomen. Det var en økonomisk blokade av Norge som fikk Terje Vigen til å ro over Skagerrak for å skaffe brødkorn i 1809. Går vi så langt tilbake som til 431–404 fvt. startet Peloponneskrigen fordi athenerne stanset mattilførselen til to konkurrerende bystater. Begge ganger var planen å sulte ut befolkningen for å knekke motstandsevnen. Det er ikke vanskelig å finne den samme ambisjonen, lett omskrevet, i dagens økonomiske krigføring.

Likheten til tross, nåtidige virkemidler er mer avanserte enn fysisk blokade av varestrømmene. Økonomisk krigføring omfatter også fiendtlige oppkjøp av konkurrerende bedrifter, tyveri av forskning, kopiering, dumping av subsidierte varer for knekke konkurrenter og bruk av statlige lån for å vinne innflytelse. Historikere vil lett finne eksempler på at enkelte av disse metodene har vært brukt tidligere, at europeere stjal produksjonsmetodene for porselen og silke fra Kina er kjent. Det som er et nytt trekk er koordinasjonen, at alle midler brukes for å undergrave økonomien til politiske motstandere. Koordinasjonen forutsetter politisk styring. At en

bedrift prøver å kvitte seg med en brysom konkurrent er velkjent, det har ingen ting med økonomisk krigføring å gjøre. Begrepet kan først brukes når den politiske ledelsen i et land legger forholdene til rette for at bedrifter enten kan dumpe varer og dermed slå ut en konkurrenter eller kjøpe dem opp, eller når brudd på internasjonale regler for åndsverk brytes uten å straffes.

Krigføringen er kostbar. De kinesiske strategiplanene som nøye spesifiserer hvilke teknologiske områder der landet skal overta Vesten, er ikke bare tomme ord. De er blitt fulgt opp av generøse bevilgninger.46 For USA og EU har det også kostet å bygge opp et forsvar. Både amerikanske og europeiske politikere har vedtatt ambisiøse mål for å gjenoppbygge produksjonskapasitet som bare få år tidligere flyttet til ut, ofte til Kina. Den eksakte prisen er ennå ikke avklart. Både i Washington og i Brussel har den beveget seg fra å peke ut hvilke sektorer som trenger særskilt økonomiske støtte, til å se på hvilke overordnede konsekvenser krigføringen har for næringslivet og den økonomiske kontakten med omverdenen. Det siste peker frem mot nok et nytt trekk ved økonomisk krigføring: Alt blir berørt. Striden mellom USA og Japan på 1970- og 80-tallet dreide seg kun om elektronikk. I dag er det vanskelig, hvis i det hele tatt mulig, å finne noen deler av økonomien som ikke påvirkes direkte eller indirekte av krigføringen.

Det er også nytt at så mye av krigføringen er skjult. Kinesiske lånebetingelser er skjult, og er først blitt kartlagt mange år i etterkant.47 Det samme gjelder kinesiske forsøk på å overta ledelsen av internasjonal teknisk standardisering.48 Begge deler har store økonomiske konsekvenser, men ingen av dem er akkurat forsidestoff. Denne boken er et forsøk på å løfte frem også disse sidene av den økonomiske krigføringen.

Det neste kapitlet tar for seg bakgrunnen, hva som har ført til at en serie mindre handelskonflikter eskalerte til økonomisk krig. Årsakene er sammensatte. En av dem som trekkes frem, er endringen i synet på frihandel i Vesten. Tradisjonelt har støtten til å skille politikk og utenrikshandel fra hverandre stått sterkt i de fleste vestlige land. Frankrike er, som nevnt, et unntak. Det har alltid vært grupper som har tapt på den, men deres 46 Zenglein & Holzmann 2019 47 Gelpern et al. 2021 48 Rühlig 2022

politiske innflytelse har vært begrenset. Valget av president Trump i 2016 og britenes brexitavstemning samme år, viste at slik var det ikke lenger. Koronapandemien ga frihandelskritikerne ytterligere argumenter. Produksjonen av vaksiner og verneutstyr hadde flyttet fra Europa til Kina og India. For å bryte sårbarheten måtte industrien bli reshored – flyttet tilbake, og den måtte beskyttes mot utenlandsk konkurranse.

En annen årsak er Kina. Kina er et særtilfelle fordi landets ledelse så tydelig bruker handel, investeringer og markedsadgang som politiske virkemidler – ikke for å oppnå bedre økonomiske betingelser, men politisk makt. Lenge var EU og USA ganske passive, både fordi de trodde at særlig Kina ville endre atferd etter hvert som vestlige normer vant frem, og fordi det kinesiske markedet var så lukrativt at man var redd for å sette i verk tiltak som ville påvirke bedriftenes bunnlinje. Den holdningen har gradvis endret seg, og begge sider av Atlanteren er nå offensive. Konkurransekommissær Vestagers tidligere nevnte advarsel er et godt eksempel på holdningsendringen.49 Mens hun for få år siden neppe ville ha uttalt seg like skarpt for åpen mikrofon og heller arbeidet i det stille for at EU skulle finne en kompromissløsning, gikk hun denne gangen ut i forkant av oppkjøpsbølgen hun advarte mot. Muligvis var det grunnen til at den uteble.

Kapittel tre dreier seg om hvilke konkrete virkemidler de krigførende parter benytter. Deler av kapitlet kan umiddelbart se ut som en oppramsing som går fra boikott, sanksjoner og investeringsbegrensninger til bruken av klima for å begrense økonomisk kontakt med motstandere. Forskere har forsøkt å beregne hvor effektiv bruken av økonomiske våpen er. Hvorfor det er så vanskelig, vil bli utdypet i kapitlet.

Kina spiller en viktig rolle i bokens fjerde og siste kapittel, som handler om WTO. Kinas medlemskap ble tolket av vestlige politikere som en kinesisk aksept av den liberale verdensorden bygget opp etter andre verdenskrig. Først etter hvert som det ble klart at Kinas holdning til WTO var «selektivt opportunistisk» – det vil si de brukte klagemulighetene mot andre land, men lot stort sett være å følge kjennelser som gikk imot Kina, endret tolkningen seg.50 Uttalelsen fra den russiske utenriksminister Lavrov

49 France24 2018 50 Begrepet har jeg fra en ekspert ansatt i WTO.

gjengitt på bokens første side, om at Russland og Kina nå ville skape en ny verdensorden, tyder på at det var en var altfor optimistisk tolkning.51

Selv om det er kommet noen forslag for å styrke WTO, er det lite trolig at de vil føre frem. En forklaring er manglende støtte fra USA, en annen er den økende regionaliseringen av internasjonal handel. For å redusere faren for at leveranser av råvarer eller viktige produkter plutselig stanses av politiske årsaker, knyttes det økonomiske allianser mellom land der de politiske motsetningene er små. Tidligere sentralbanksjef og nåværende finansminister i USA, Janet Yellen, kaller strategien friend-shoring. 52 Implikasjonene av det for økonomisk krigføring, er det siste som diskuteres i boken. De er ikke positive.

Til slutt, forfattere har en merkelig tilbøyelighet til å forklare hvordan en bok best bør leses. Bortsett fra at en behagelig sittestilling kan være en fordel, har jeg ingen anbefalinger å gi. Det er ikke slik at noen av kapitlene forutsetter at du har lest de foregående. Det er selvfølgelig lurt hvis du vil ha et helhetsbilde fra et idéhistorisk riss av tankene om handel som fredsskapende til dagens situasjon hvor nettopp freden er en mangelvare, men det er ikke nødvendig. For den som leter etter navn, lover eller tema, er det stikkordregister bakerst i boken. Hvert kapittel avsluttes også med noen tips til videre lesning. De problemene som berøres her er alle behandlet langt grundigere og fra flere vinkler enn jeg har kunnet.

Videre lesning

Ali Laïdi, forsker ved Institut de relations internationales et stratégiques i Paris, retter et kritisk søkelys særlig mot den rollen USA og amerikanske firma har spilt siden 1945 i boka Histoire mondiale de la guerre économique (Paris: Perrin, 2016).

Den amerikanske økonomiske historikeren Douglas R. Irwin har skrevet et stort og grundig verk om utviklingen av amerikansk handelspolitikk. Introduksjonskapitlet er en mønstergyldig klar fremstilling av hva handelspolitikk er og hvilke drivkrefter som påvirker den. Den siste tredjeleden av

boken tar for utviklingen fra mellomkrigstiden og frem til 2017. Se Douglas A. Irwin, Clashing over Commerce. A History of US Trade Policy (Chicago: The University of Chicago Press, 2017).

Det er ulike beregninger av sammenhengen mellom handel og konflikt, en kortfattet er Philippe Martin, Thierry Mayer og Mathias Thoenig (2008), «Make Trade not War?», Review of Economic Studies, 75, 865–890. På bakgrunn av et stort datamateriale, viser de når handel kan virke konfliktdempende.

Vinod K. Aggarval og Kristis Govella har samlet geoøkonomiske analyser skrevet av forskere fra hele verden i Linking Trade and Security. Evolving Institutions and Strategies in Asia, Europe and the United States (New York: Springer, 2013).

En sentral bok som forklarer i praksis det Luttwak ikke gjør, er Robert Blackwill og Jennifer Harris, War by Other Means. Geoeconomics and Statecraft (Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press, 2016). Boken er usedvanlig spennende skrevet.

Sanjaya Baru (2012), «Geo-economics and Strategy», Survival, 54(3), 47–58, gir et godt historisk riss av geoøkonomi, både begrepsutviklingen og de konkrete utslagene. Temaet er det samme som Laïdi behandler, men uten hans gjennomgående anti-amerikanisme.