Estudi de Bones Pràctiques: 'Finançament de Partits i Transparència Democràtica'

BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA

07/12 FINANÇAMENT DE PARTITS I TRANSPARÈNCIA DEMOCRÀTICA

BONES PRÀCTIQUES A EUROPA I AMÈRICA DEL NORD Joan Rodríguez Teruel (Coord.), Montserrat Baras, Óscar Barberà i Astrid Barrio

VERSIÓN EN CASTELLANO EN EL INTERIOR ENGLISH VERSION INSIDE

BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA

07/12 FINANÇAMENT DE PARTITS I TRANSPARÈNCIA DEMOCRÀTICA

BONES PRÀCTIQUES A EUROPA I AMÈRICA DEL NORD Joan Rodríguez Teruel (Coord.)

Montserrat Baras Óscar Barberà Astrid Barrio

SUMARI Introducció Estat de la qüestió i perspectives d’una reforma Balanç del sistema de finançament dels partits a Espanya a. Fortaleses b. Debilitats c. Riscos d. Horitzons per a una reforma Bones pràctiques a. Transparència i limitació de les despeses: la PPER Act 2000 de Gran Bretanya b. El finançament públic lligat a les donacions individuals: la reforma del 1994 a Alemanya c. La regulació regional com a innovació: les reformes al Quebec d. Les subvencions públiques en les eleccions presidencials als EUA: finançament públic per estimular la democràcia interna als partits Un decàleg per a la reforma del finançament Referències

SUMARIO

Introducción Estado de la cuestión y perspectivas de reforma Balance del sistema de financiación de los partidos en España a. Fortalezas b. Debilidades c. Riesgos d. Horizontes para una reforma Buenas prácticas a. Transparencia y limitación de los gastos: la PPER Act 2000 de Gran Bretaña b. La financiación pública vinculada a las donaciones individuales: la reforma de 1994 en Alemania c. La regulación regional como innovación: las reformas en Quebec d. Las subvenciones públicas en las elecciones presidenciales de los EUA: financiación pública para estimular la democracia interna en los partidos Un decálogo para la reforma de la finaciación Referencias

7 14 18 18 21 27 29 34 34 40 46 50 57 59

62 69 74 74 77 83 86 91 91 97 103 107 115 117

SUMMARY Introduction State of the art and prospects for reform Evaluation of the political parties funding system in Spain a. Strenghts b. Weaknesses c. Risks d. Horizons for a reform Good practices a. Transparency and control of expenses: The PPER Act 2000 of Great Britain b. Public funding and individual donations: The reform of 1994 in Germany c. Regional regulation as innovation: Reforms in Quebec d. Public funding in the presidential elections in the EUA: Public funding to stimulate the internal democracy of parties A decalogue for the funding reform References

120 126 130 130 133 138 140 145 145 151 156 159 166 168

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

| 6 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

INTRODUCCIÓ

E

l finançament dels partits polítics constitueix un dels àmbits més controvertits dels sistemes polítics democràtics.

D’una banda, gran part dels ciutadans estan d’acord en què els partits polítics són l’essència de la democràcia representativa tal com la coneixem i la pensem a principis del segle XXI. Els partits són uns dels principals protagonistes de la mediació entre la ciutadania i les institucions polítiques. De l’altra, la competició entre partits requereix diners per a què pugui funcionar de manera efectiva. Així doncs, parlar de finançament dels partits significa, en bona mesura, parlar del cost econòmic i de com ha de funcionar la democràcia representativa.

Malauradament, per a molts dels ciutadans, parlar de com es financen els partits polítics és equivalent a parlar de corrupció o finançament il·lícit. Tot i que moltes de les activitats il·lícites relacionades amb diners i política no són producte de les normes que regulen el finançament de partits, sens dubte l’existència de casos de finançament il·lícit ha de constituir una preocupació fonamental per a tota la societat. La forma en què s’han resolt |7|

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

molts d’aquests casos (després de processos judicials complexos, llargs, sense proves concloents i mancats d’un aclariment públic) ha fomentat la desconfiança, la percepció d’impunitat i la idea del “tots són iguals”. Alhora, la inevitable utilització partidista d’aquests casos i el seu ressò mediàtic fa que sigui difícil plantejar un debat públic i serè sobre aquesta qüestió. Per això, sovint els debats sobre finançament es produeixen a porta tancada i d’esquena a la societat. És possible que aquests espais afavoreixin els acords entre partits; però, com s’ha posat de manifest en països com Alemanya o Gran Bretanya (alguns dels casos estudiats en aquest treball), aquesta mena de pràctiques poden acabar afavorint situacions oligopolístiques i repartiments de beneficis estatals excessius entre partits. En el cas espanyol, podem tenir la sospita que aquests mecanismes consensuals tampoc han generat els resultats esperats, ja que no han acabat de garantir la necessària transparència dels comptes, no han estat capaços de crear els instruments de control adequats o no han incentivat apropiadament la contenció de la despesa.

Tanmateix, parlar de finançament de partits polítics no és només parlar de corrupció. També, i sobretot, es tracta de discernir quina ha de ser la relació entre partits polítics i societat civil organitzada, i entre partits polítics i estat. El finançament constitueix un prisma primordial per observar com s’estructura i funciona aquesta tríada. Com hem esmentat anteriorment, la competició partidista requereix diners per funcionar correctament i cal que l’opinió pública sigui conscient dels potencials efectes i conseqüències que tenen cada una de les principals opcions adoptades arreu en aquesta qüestió. Cal deixar que els partits es financin només a través d’aportacions interessades d’empreses, grups de pressió o bancs? Han de ser els contribuents els qui es facin càrrec, en bona mesura, de finançar la competició entre partits sense poder-hi dir la seva? Com resoldre el dilema entre igualtat d’oportunitats i llibertat d’expressió que planteja tot sistema de finançament de partits? | 8 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Les respostes a aquests interrogants tenen importants implicacions per al funcionament del sistema polític. Els estudis sobre els problemes i les conseqüències derivades dels diferents sistemes de finançament en diversos estats han posat de manifest que no existeix una fórmula perfecta. Per contra, existeixen realitats i alternatives diferents a l’hora de decidir com sufragar econòmicament la competició entre partits inherent a la democràcia. No cal sortir del nostre continent: mentre que en alguns països europeus la regulació ha resultat innecessària per garantir un sistema legítim de finançament públic, en d’altres s’ha experimentat recentment una proliferació de la corrupció i de demandes d’enduriment de les regles i del control.

En general, els problemes relacionats amb el finançament dels partits han anat creixent en les darreres dues dècades, tot i que han estat especialment virulents i greus en els països de l’Europa del sud, com Itàlia, França i Espanya. En aquests països ni els models de finançament escollits, ni l’eficàcia de la regulació i control han produït els resultats esperats. En els tres casos es van produir una sèrie de situacions perverses fruit d’una regulació incompleta o inapropiada. A Itàlia i a Espanya, la capacitat dels actors per manipular o directament saltar-se les regles ha posat de manifest els límits d’una regulació amb massa llacunes, però també la manca de mecanismes de control adequats per fer efectiva la seva aplicació. A més, aquests casos han evidenciat que el problema del finançament dels partits no es pot afrontar només a través de reformes legislatives. Resulta també necessària una reflexió col·lectiva al voltant de com ha de ser la naturalesa de la representació política i una major tasca de sensibilització de l’opinió pública per obligar als partits a millorar la seva transparència, receptivitat i rendició de comptes. En darrer terme, convé no oblidar que els partits es mouen en el marc d’una determinada cultura política i tendeixen a reproduir pràctiques socials que existeixen més enllà de la política. |9|

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

L’objectiu d’aquest treball és plantejar alternatives i idees per a la reforma del sistema de finançament dels partits a Catalunya i a Espanya en el marc europeu. De ben segur que el nostre treball no és el primer, ni serà l’últim, en plantejar-se aquest propòsit. Ara bé, a diferència d’altres treballs anteriors, la nostra proposta inclou dos principis que fins ara havien quedat al marge de les temptatives de diagnosi i reforma.

D’una banda, es té present el caràcter multinivell del sistema de partits espanyol i català. Això permet realitzar una aproximació més complexa al fenomen del finançament dels partits de la que contempla la regulació estatal. En aquest sentit, es tracta de superar l’enfocament centralitzador del finançament, basat exclusivament en el control a nivell estatal dels ingressos i despeses dels partits.

Aquesta perspectiva ja no resulta útil per abordar una realitat més complexa, on es combinen actors i fluxos de nivells diferents.

De l’altra, cal partir d’una observació comparada del finançament dels partits en el marc europeu, així com contrastar-la amb altres democràcies occidentals. Certament, aquesta regulació respon a les pràctiques pròpies de cada sistema polític. Però això ha propiciat que tant l’anàlisi de les regles de finançament com de les seves conseqüències hagin estat excessivament marcades per una òptica nacional, deixant de banda els avantatges d’una perspectiva comparada. Malgrat les inevitables particularitats i idiosincràsies, la comparació permet identificar aquelles pràctiques que funcionen en altres sistemes polítics i que són susceptibles de ser implementades a la realitat política espanyola i catalana.

En aquest punt, cal advertir sobre l’absència d’una regulació general de finançament dels partits en el marc europeu, més enllà de la que tenen els propis grups parlamentaris europeus. Es tracta d’una llacuna lògica i paradoxal. Lògica perquè respon a la concepció estatal en la que es mouen encara els partits polítics contemporanis a nivell europeu. Paradoxal perquè, com succeeix amb altres problemàtiques polítiques, la pràctica inexistèn| 10 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

cia d’una regulació i d’un finançament europeus dels partits són, en l’actualitat, dos dels principals frens a l’articulació d’una veritable democràcia europea amb partits transnacionals. Cal esperar que a mig i llarg termini els avanços en el procés d’integració europea acabin traslladant-se també a l’àmbit del finançament dels partits, i que això afavoreixi una perspectiva europea en el que tradicionalment ha estat interpretat com un problema propi de cada un dels estats. Fins al moment, les notables mancances democràtiques de les institucions europees han impedit el desenvolupament d’un autèntic sistema de partits europeu. Tot i els avanços de les darreres dècades, el anomenats partits europeus són encara superestructures vagues, sense veritable poder, on hi ha representats els partits estatals. L’àmbit on s’ha avançat més en la formació d’un futur sistema de partits transnacional és en el dels grups parlamentaris del Parlament Europeu. Per aquesta raó, l’única regulació europea sobre partits i finançament s’ha limitat, fins ara, als grups parlamentaris1. Sens dubte això limita substancialment la funció de control que es pot fer en l’àmbit del finançament dels partits des de la Unió Europea. Si en el futur les institucions polítiques de la UE aconsegueixen evolucionar cap a alguna forma de govern representatiu, el rol i l’organització del partits europeus canviaran substancialment. En aquest cas, l’aparició d’un sistema de finançament europeu seria un pas inevitable que, molt possiblement, tindria un profund impacte en les formes de funcionament de la classe política de cada un dels estats.

Finalment, cal definir acuradament a què ens referim al parlar de finançament dels partits. D’entrada hem de diferenciar el concepte de “finançament dels partits” de la noció més genè1. El novembre del 2003 es va aprovar el Reglament CE n° 2004/2003 del Parlament Europeu i del Consell relatiu a l’estatut i el finançament dels partits polítics a escala europea. Aquesta norma defineix les condicions i els límits que han de respectar els anomenats “partits polítics a escala europea” per tal de rebre subvencions per al seu funcionament ordinari.

| 11 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

rica de “finançament de la política”. Mentre que el segon recull tots els fluxos econòmics que es produeixen entre els actors vinculats a l’acció política (partits, grups d’interès, funcionaris i personal de les administracions, mitjans de comunicació, etc.), el concepte de finançament dels partits s’ha de circumscriure al cost estricte de l’activitat dels partits polítics. Aquest inclou el cost de la competició electoral, les despeses del funcionament ordinari i els subsidis per sostenir l’activitat dels partits en les institucions (parlaments, diputacions, ajuntaments, etc.).

Idealment també s’haurien d’incloure en aquesta categoria les fundacions partidistes, malgrat no sempre és així a la pràctica.

La delimitació del concepte ens obliga a deixar fora determinats ítems que es troben en un espai ambivalent, com poden ser els sous dels càrrecs públics i del personal dels partits en les administracions públiques (encara que inclou, per exemple, les donacions dels càrrecs públics al partit). Podríem considerar aquest cost com un finançament indirecte, ja que allibera els partits del manteniment d’aquests individus i els permet reassignar els recursos disponibles. Tanmateix, la naturalesa del personal polític a les institucions públiques excedeix l’àmbit estricte dels partits i queda fora de la gestió directa de les seves finances, quelcom que no és susceptible de ser regulat per una llei de finançament de partits.

Aquest treball s’ordena en cinc parts. L’apartat segon i tercer presenten, de forma esquemàtica, els principis claus de l’actual sistema de finançament dels partits polítics espanyols, i realitzen una anàlisi de les seves fortaleses i debilitats. La finalitat d’aquesta avaluació és identificar els riscos i amenaces que al nostre entendre caldria afrontar en una futura reforma del sistema de finançament. El quart apartat analitza els problemes i les solucions donades al finançament dels partits a Estats Units, Canadà, Alemanya i Gran Bretanya. D’aquests quatre casos se n’extreuen pràctiques i alternatives, de vegades oposades o contradictòries, però que, sens dubte, poden ser possibles orien| 12 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

tacions de reforma per al cas espanyol i català. El cas de Gran Bretanya serveix per il·lustrar com la regulació pot millorar la transparència i limitar una espiral de despeses creixent. D’altra banda, el sistema de finançament alemany també ens mostra com limitar les despeses però, sobretot, com això afavoreix que els partits recuperin les seves connexions amb la societat civil. El cas canadenc s’ha triat amb l’objectiu de descriure com funciona un sistema de finançament multinivell on la regulació estatal no només coexisteix amb la provincial, sinó que pot alimentar-se i beneficiar-se de les experiències regionals com a camp d’assaig de les reformes de finançament. Finalment, des d’una perspectiva més allunyada, i, per això més suggestiva, el cas dels Estats Units ofereix exemples sobre com funciona un sistema de finançament basat fonamentalment en el control dels ingressos, no en la limitació de les despeses. També il·lustra com la regulació sobre el finançament pot servir per fomentar canvis en l’organització dels partits més enllà de les seves finances. L’apartat final avança un decàleg de mesures més o menys concretes que fonamentarien una proposta de reforma del sistema de finançament a Catalunya i a Espanya, a partir dels principis plantejats en aquest treball.

| 13 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ESTAT DE LA QÜESTIÓ I PERSPECTIVES D’UNA REFORMA

A

diferència d’altres elements del nostre sistema polític, la legislació sobre finançament de partits va aparèixer relativament aviat en comparació amb altres democràcies occidentals. Si prenem com a criteri la legislació sobre finançament públic ordinari dels partits (més enllà de les campanyes o de la regulació sobre pràctiques corruptes), la llei més antiga es va aprovar a l’Uruguai el 1928. A Europa, el finançament públic es va iniciar el 1959 a Alemanya, com explicarem més endavant. La majoria de països del nostre entorn han aprovat lleis sobre finançament públic a partir dels anys 70, essent Espanya un dels primers.

L’actual sistema de finançament a Espanya es troba condicionat per les circumstàncies polítiques que envoltaren la transició.

La discontinuïtat de la democràcia parlamentària i el llarg període d’autoritarisme franquista van propiciar unes organitzacions polítiques amb estructures febles i amb una base social molt reduïda. Fins i tot els partits amb més trajectòria històrica tenien pocs membres i gairebé no disposaven de recursos propis. A

| 14 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

més, la recuperació de la democràcia es produí quan la televisió ja s’havia convertit en el principal canal de comunicació política.

En aquest context, els partits polítics van afrontar una combinació de baixos ingressos i elevades despeses de funcionament, bàsicament derivades de les campanyes electorals i de la (re) construcció de la seva organització territorial.

Així, les particulars circumstàncies que envolten la transició política espanyola van condicionar la forma i el contingut dels primers intents de regulació dels partits i del seu finançament.

A diferència d’altres països occidentals com Gran Bretanya o els EUA on la regulació de les finances del partits evolucionà progressivament des de finals del segle XIX, a Espanya les disposicions adoptades durant la transició suposaren una clara ruptura amb el passat. Les primeres disposicions en matèria de finançament s’inclogueren en la Llei 54/1978 de partits polítics, i es referien principalment a subvencions públiques per a despeses derivades de l’activitat electoral, que es repartien d’acord als resultats electorals. La llei deixava en mans dels partits i del finançament privat el cost de manteniment fora dels períodes electorals. El recurs al finançament públic de les campanyes sens dubte es veié influït pels canvis legislatius que s’havien començat a produir en altres països d’Europa des de principis dels anys 60. Tot i la transitorietat amb que es va concebre aquesta normativa, es va trigar gairebé deu anys en elaborar la primera norma específica dedicada a regular de manera sistemàtica el finançament dels partits. La llei del 1987 va tenir per objectiu ordenar les fonts de finançament dels partits. Tanmateix, no modificà la filosofia de partida, que era reforçar uns partits encara dèbils mitjançant ajudes estatals, però sense excloure el recurs al finançament privat. En aquest sentit, es contemplaven tres fonts principals de finançament: els subsidis públics de l’estat (subvencions electorals i finançament ordinari), les aportacions dels membres de l’organització i les aportacions d’individus i organitzacions externes, de forma identificada o anònima. La principal virtut | 15 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

de la llei fou establir uns pocs criteris sobre l’origen dels fons que rebien els partits i sobre la comptabilitat que aquests havien de seguir. Per contra, l’abast limitat de la regulació i la manca de controls efectius (malgrat la creació d’una agència externa, el Tribunal de Comptes) va fer-la poc operativa per evitar els casos de corrupció o de finançament il·lícit. Malgrat la constatació de les seves mancances no es va reformar la llei fins l’any 2007.

El retorn del PSOE al govern central i la seva necessitat d’acords amb partits minoritaris que reclamaven des de feia temps canvis en la llei va fer possible la tramitació i aprovació de la Llei orgànica 8/2007 sobre finançament de partits polítics.

La nova norma va intentar donar resposta a bona part de les deficiències detectades pel Tribunal de Comptes en la llei del 1987.

De tota manera, la llei del 2007 tampoc canvià substancialment la filosofia de la del 1987. L’orientació principal continuava sent la protecció estatal dels partits en un marc de finançament mixt, però més regulat i amb majors controls. El marc legislatiu actualment en vigor manté la regulació extensiva, ara amb major detall, sobre les fonts d’ingressos dels partits, incrementant les limitacions a les aportacions privades i posant fi a les contribucions anònimes. Igualment, estén l’espai regulat per la llei a les fundacions dels partits. Aquestes institucions, que havien quedat totalment al marge de la llei anterior, s’havien convertit en un instrument molt important per desviar l’entrada de diners als partits i preservar-los de l’escrutini del Tribunal de Comptes.

També considera, per primer cop, el règim tributari particular de les aportacions efectuades als partits per part dels seus membres o d’altres contribuents. Finalment, s’inclou un règim sancionador que el Tribunal de Comptes s’encarrega d’aplicar.

Fent un balanç crític de la llei cal assenyalar que el legislador va deixar perdre l’oportunitat d’anar més enllà en el tractament d’alguns dels problemes detectats (fluxos de diners en l’àmbit de les agrupacions locals, aportacions privades a les fundacions dels partits, exigència en la transparència dels comptes dels | 16 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

partits) i, sobretot, de debatre a fons la filosofia del model. Han passat més de 30 anys des del restabliment de la democràcia a Espanya i sembla oportú preguntar-se pel sentit d’una legislació molt proteccionista que demana poques contrapartides (més enllà de la transparència i el control) a canvi dels diners públics que es canalitzen cap als partits. Aquestes mancances, així com la constatació que alguns escàndols difícilment es podrien haver impedit amb la nova llei del 2007, suggereixen que el camp per a una reforma més profunda del finançament dels partits no està esgotat en absolut.

Tanmateix, plantejar-se els termes i els continguts per a una futura reforma obliga a fixar les perspectives reals d’aquesta possibilitat. D’una banda, cal allunyar mites i esperances infundades. En la reflexió sobre el finançament de la política i dels partits en les democràcies contemporànies abunden els enfocaments normatius i les formulacions mancades de recolzament empíric. Per aquest motiu, un nombre creixent d’investigadors i acadèmics suggereixen (com també ha passat amb els sistemes electorals) la necessitat d’analitzar les conseqüències que els sistemes de finançament tenen en la realitat dels partits i dels sistemes polítics. De l’altra, convé assumir una aproximació realista que renunciï a un paradís sobre la terra: com ja hem dit, no existeix un sistema de finançament ideal i perfecte de caràcter universal. Cada sistema polític, en cada moment de la seva història, ha hagut d’afrontar escenaris particulars i idiosincràtics que mereixien respostes específiques.

Això no obstant, l’abast d’aquest treball és més limitat. No es tracta d’elaborar un nou model exhaustiu de finançament dels partits, sinó de posar de manifest problemes i disfuncions no resoltes pel model actual i d’avançar-se a amenaces i riscos latents que poden aparèixer en el futur proper. Per a això és fonamental una identificació concreta i rigorosa dels punts forts i febles del sistema actual. Aquest serà l’objectiu de la propera secció.

| 17 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

BALANÇ DEL SISTEMA DE FINANÇAMENT DELS PARTITS A ESPANYA

A. Fortaleses

La regulació espanyola sobre finançament de partits va sorgir poc després que les principals democràcies occidentals comencessin a legislar sobre una problemàtica desatesa des de la II Guerra Mundial. Durant els anys 60 i 70, la majoria d’aquests països van fixar per llei límits i mecanismes de finançament per als seus partits. Encara que Espanya va arribar molt més tard a la democràcia que altres països europeus, ben aviat va enfilar el seu camí en aquesta matèria. 30 anys d’aplicació de la regulació estatal sobre finançament és un període suficient per avaluar les principals aportacions d’aquest a la consolidació i el bon funcionament de la democràcia espanyola. D’acord amb els objectius genèrics que la literatura sobre finançament de partits polítics acostuma a establir com a desitjables, podem fer menció de diverses contribucions positives que, sens dubte, constitueixen fortaleses del sistema.

En primer lloc, el model de finançament actual contempla un sistema ampli de subvencions públiques tant per al finançament de les campanyes electorals com per al funcionament ordinari de les organitzacions. Mentre que alguns països han optat per limitar aquest tipus de subvencions a les campanyes | 18 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

electorals i d’altres ho fan només per a les despeses permanents de funcionament, el sistema de finançament espanyol ha optat per garantir una mínima cobertura de les diferents dimensions de la vida dels partits. Aquesta extensió dels subsidis públics és un dels trets dels sistemes polítics de l’Europa del sud, juntament amb França i Àustria. Com ja hem exposat anteriorment, en el cas espanyol, això va fer-se amb el propòsit d’evitar la potencial dependència respecte del “diner interessat” (grups de pressió, gran banca, etc.) d’uns partits inicialment molt febles i poc estructurats. Tres dècades després, aquestes subvencions han permès reforçar i professionalitzar els partits, en benefici de l’estabilitat del sistema democràtic.

En segon lloc, el model actual de finançament, i particularment el sistema de subsidis públics, ha contribuït substancialment al foment de la igualtat política i al manteniment de la pluralitat partidista i ha possibilitat l’alternança de govern tant en el nivell estatal com en l’autonòmic i el local. Els subsidis públics han ajudat als partits en moments difícils, reduint l’impacte de la pèrdua de poder a les institucions, així com han permès compensar certs desequilibris, atenuant el cost que els efectes majoritaris del sistema electoral ocasionen als partits petits i moderant la seva limitada capacitat d’accés al govern i altres institucions polítiques. Això ha ajudat a mantenir una certa pluralitat d’opcions polítiques i ha fomentat les oportunitats entre els partits menors amb representació.

En tercer lloc, els principals partits han mantingut formes organitzatives típicament catch-all 2, limitant molt les possibilitats que apareguessin partits autofinançats per empresaris o amb 2. A diferència dels partits de masses que predominaven a Europa a començament del segle XX, els partits catch-all (o partits d’electors) apareixen a partir dels anys 60 i es caracteritzen per: el paper central que juguen els professionals especialitzats; els dèbils llaços organitzatius; la preeminència dels càrrecs institucionals sobre la direcció orgànica del partit; la creixent importància del finançament públic; i el discurs adreçat a un electorat heterogeni on es fa èmfasi en el lideratge i en temes contextuals per sobre de la ideologia. | 19 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

dependències excessives respecte a grups d’interès. Hi ha hagut alguns intents de creació de partits basats en fortunes personals (com van intentar José Maria Ruiz-Mateos, Jesús Gil o Mario Conde), però la vida d’aquests ha estat volàtil i circumscrita a eleccions de segon o tercer ordre. Des d’aquesta perspectiva, podem interpretar la creació i manteniment de partits catch-all com el resultat de la contenció de la influència dels actors privats en la presa de decisions públiques. No obstant, això no anul·la la hipòtesi que aquests actors hagin trobat altres mecanismes d’influència i promoció dels seus interessos entre els representants polítics, ni tampoc que els grans partits hagin desenvolupat xarxes clientelars a nivell local o autonòmic com a mecanisme de preservació.

En quart lloc, el model actual es troba subjecte a una extensa regulació dels ingressos i de les depeses, a diferència de molts altres casos, on aquesta regulació està limitada a determinats àmbits o només opera de manera parcial. La raó d’aquest fet la podem trobar en la constitucionalització dels partits polítics i en la consideració d’aquests com a actors clau de la democràcia representativa. A diferència de la majoria de països de la nostra tradició política, la creació del sistema de partits actual es va produir en paral·lel a una regulació exhaustiva del finançament polític. La legislació del 1987, i més encara la del 2007, dissenyà una regulació força completa per abordar els diners dels partits. Això ha dificultat l’establiment de pautes esteses de clientelisme a nivell estatal, tot i que no les ha impedides a l’entorn local o autonòmic.

Finalment, l’extensió de la regulació i de la cobertura pública es combina amb el progressiu desenvolupament de mesures de control i transparència. Encara que inicialment no es va crear un òrgan específic per al control dels comptes dels partits, la responsabilitat atorgada al Tribunal de Comptes (amb poders sancionadors des del 2007) i, posteriorment, també a institucions anàlogues de l’àmbit autonòmic, han estat determinants en aquest sentit. La tasca de fiscalització realitzada pel Tribunal de Comptes així com la seva activa denúncia dels problemes deri| 20 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

vats de l’aplicació de la llei del 1987 han estat dos dels elements impulsors de la reforma actual. Igualment, i fora de l’àmbit estricte del finançament dels partits, la creació de la Fiscalia Anticorrupció també ha contribuït a reforçar els controls i reduir la sensació d’impunitat en aquest camp.

El model actual ha contribuït sens dubte a reforçar els partits com a actors clau de la democràcia i els ha permès desenvolupar les seves funcions sistèmiques: com a instruments de mobilització política, com a fonts de reclutament de les elits i com a vehicles d’agregació dels interessos col·lectius. Des d’aquest punt de vista, el sistema de finançament espanyol ha aconseguit els objectius que es proposava. A dia d’avui els partits han esdevingut estructures organitzades molt sòlides i amb un elevat grau de professionalització. A més, l’arribada de finançament públic no ha impedit el creixement de la base social dels partits polítics.

En termes generals, el seu suport social i electoral s’ha mantingut estable, tenint en compte les oscil·lacions vinculades a l’evolució política. Tanmateix, això no ha evitat que la seva valoració pública sigui significativament baixa i no hagin aconseguit allunyar-se d’una percepció social relacionada amb la corrupció i el conflicte d’interessos, la qual cosa reflecteix algunes de les seves debilitats inherents.

B. Debilitats

Malgrat la contribució del sistema de finançament de partits a la consolidació democràtica, la polèmica l’ha acompanyat des de gairebé els seus orígens. Poc després d’aprovar-se la llei del 1987, ja van apuntar-se una sèrie de mancances o febleses del model.

Les successives reformes dels anys 90 van contribuir a contenir la despesa i reduir els desajustos pressupostaris que els grans partits havien acumulat en els primers anys de democràcia. La nova llei del 2007 ha suposat un avanç i ha resolt algunes de les mancances de la llei anterior, però continua sense donar resposta a altres qüestions de fons. | 21 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

FiG 1. Pes de les quotes dels afiliats sobre el total dels ingressos dels partits catalans (percentatges)* PSC

UDC

CDC

ERC

ICV

35 30 25 20 15 10 5 0

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

* Al tancament d’aquesta treball (desembre de 2012), l’últim informe disponible del Tribunal de Comptes corresponia a l’exercici del 2007, fa cinc anys.

Nota: Les dades de finançament públic de CDC i UDC s’han calculat afegint la part proporcional corresponent (75% i 25%) dels ingressos directes de CiU. Font: Informes anuals del Tribunal de Comptes (1990-2005).

La primera i més rellevant és el desequilibri creixent entre els ingressos públics que reben les organitzacions i les aportacions privades, molt particularment les quotes dels membres dels partits. La tendència general ha estat l’increment del pes relatiu dels ingressos públics en detriment de les aportacions privades.

L’augment sostingut de les subvencions públiques, especialment a partir dels anys 90, ha coincidit amb un estancament o un descens dels ingressos de quotes dels afiliats. El més cridaner d’aquesta evolució és que l’afebliment del pes de les quotes s’ha produït malgrat l’increment continu de militància declarat per les pròpies organitzacions. En els gràfics 1 i 2 s’observen tots dos fenòmens a partir de dades dels partits catalans. | 22 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

FiG 2. Dades d’afiliació dels partits catalans (membres absoluts)

PSC

UDC

PPC

CDC

ERC

PSU / ICV

90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

1977

1980

1986

1989

1993

1996

2001

2004

2008

Font: Barberà, Barrio, i Rodríguez-Teruel (2009).

El pes de les quotes sobre el total dels ingressos dels partits ha experimentat una certa fluctuació, ja que va incrementar-se durant els anys 90, però s’ha estancat i, per a molts partits ha entrat en descens, en els darrers deu anys. Contràriament, l’increment de les dades d’afiliació dels partits ha mostrat un curs ascendent3. D’aquesta comparació, podríem interpretar que el decalatge creixent entre ingressos públics i privats és producte tant del reforçament dels primers, com de la ineficaç gestió de la recaptació per part dels partits. Les variacions entre partits suggereixen aquesta darrera hipòtesi, ja que alguns partits

3. La manca de fiabilitat i de comparabilitat de les dades d’afiliació declarades pels partits ens obliga a prendre amb cura aquestes xifres. No tots els partits mesuren el mateix tipus de membres sota el concepte d’afiliat, mentre que existeixen forts incentius externs i interns per a què els partits inflin les xifres de militància. | 23 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

semblen més aptes per fer rendible el seu finançament intern que d’altres. Caldria atendre a l’impacte de la llei del 2007 en aquest aspecte, ja que l’establiment de desgravacions per a les quotes i donatius a partits haurien de significar un incentiu per millorar l’eficàcia de la recaptació d’aquestes. Sense treure valor a aquesta reforma, queda clar que encara queda camp per córrer en la fixació d’incentius per millorar l’autofinançament dels partits.

En segon lloc, el finançament dels ingressos públics provinents de les administracions locals continua gaudint d’un ample marge de discrecionalitat. Les aportacions que els ajuntaments realitzen als grups municipals queden fora de la llei del 2007. No disposem de dades comparatives per copsar l’extensió d’aquest tipus d’ingressos, però el fet que la darrera reforma hagi optat per seguir mantenint-los fora del control del Tribunal de Comptes mostra les reticències dels partits a ser plenament transparents i a retre comptes a tots els nivells. L’absència de regulació alimenta encara més les suspicàcies sobre quina és la importància que té aquesta font de finançament per al manteniment ordinari dels partits en el nivell local. Un reflex indirecte de la transcendència del finançament de les organitzacions locals dels partits i de la seva manca de transparència, control i adequada rendició de comptes és l’elevat grau d’irregularitats detectat en aquest àmbit.

Una tercera debilitat prové del paper que els bancs i empreses han tingut en el finançament dels partits. Això pot concretar-se en tres grans àmbits d’interès: les donacions anònimes, les aportacions d’empreses que obtenen contractes amb les administracions públiques i, finalment, els deutes bancaris.

Com hem assenyalat anteriorment, la reforma del 2007 ha acabat amb les donacions anònimes, que havien estat una font d’ingrés molt important per a alguns partits. La fi d’aquestes aportacions ha tingut com a principal contrapartida un increment de les aportacions públiques. D’altra banda, les aportacions per part d’empreses amb contractes públics ha quedat | 24 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

prohibida en la reforma del 2007, tot i que la llei ha deixat explícitament la porta oberta per a què aquestes aportacions es canalitzin a través de les fundacions dels partits polítics.

L’excepció, recollida a la disposició addicional setena, sobta per la contradicció que suposa reconèixer aquests ingressos com a no desitjables per als partits, però possibles per a les seves fundacions. Finalment, el tractament dels deutes bancaris i del seu refinançament o condonació queda fora de l’àmbit de la llei.

En termes estrictes, els deutes no formen part dels ingressos dels partits. Però resulta indubtable que una part important del finançament dels partits (especialment dels d’esquerres) prové per aquesta fórmula.

També cal assenyalar la feblesa del sistema de finançament espanyol en relació a les garanties de transparència, control i rendició de comptes que recull la normativa. Malgrat la tasca feta pel Tribunal de Comptes, ampliada després del 2007 a altres organismes de supervisió autonòmics, com la Sindicatura de Comptes, els partits continuen disposant d’un marge d’actuació molt elevat per escapolir-se dels mecanismes de control. La llei del 2007 ha atorgat al Tribunal de Comptes potestat per imposar sancions i també per ordenar el pla comptable dels partits.

Malgrat tot, la llei estableix que l’escrutini d’aquesta institució es limiti a la informació comptable que aporten els propis partits, sense capacitat d’autonomia per anar més enllà d’aquests marges estrets. Això no impedeix comptabilitats paral·leles en els partits, ni “caixes b” per acumular ingressos no regulats per la norma. D’altra banda, tampoc no s’aprofiten els instruments que proporcionen les noves tecnologies per tal d’afavorir l’accés dels ciutadans a la informació de la comptabilitat dels partits. Aquesta llacuna no és sorprenent, ja que en realitat constitueix un reflex de les mancances en l’accés a la informació que pateixen els ciutadans en relació al conjunt d’administracions públiques a Espanya. En aquest sentit, el Grup d’Estats Contra la Corrupció (GRECO) del Consell d’Europa ve criticant reiteradament Espa| 25 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

nya per les males pràctiques i els baixos nivells de transparència en el finançament dels partits4.

Per acabar, ens hem de referir, malauradament, a la persistència de la corrupció en la política catalana i espanyola. No s’han aconseguit evitar els casos de corrupció, un dels principals objectius del finançament públic i la gran amenaça de la democràcia.

Aquesta situació no és específica del nostre sistema polític. L’elevada regulació de les noves democràcies europees no ha impedit que es visquin escàndols de corrupció paral·lels als països amb més llarga tradició democràtica i amb menor regulació. La llista de successos de finançament irregular per part dels partits espanyols és prou eloqüent i afecta gairebé tots els colors polítics: Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, fins arribar als casos Gürtel o Palau. Tot i no tractar-se de trames de corrupció generalitzada, tots aquests processos han contribuït a erosionar la credibilitat pública dels partits. Aquests i altres casos són una bona mostra que l’existència d’abundants subvencions públiques no és garantia suficient per evitar les pràctiques il·lícites. Hi ha, és clar, un problema de moral pública, vinculada a la manca d’escrúpols d’alguns actors polítics que sovint no té res a veure amb el finançament dels partits però que, inevitablement, afecta la seva credibilitat. Cal tenir present, a més, el grau de microcorrupció social entre la ciutadania, que debilita l’exigència ètica dels ciutadans envers els polítics. No obstant, més enllà de la dimensió moral, cal assenyalar la incapacitat del sistema per desincentivar el recurs al finançament irregular, tant de polítics aïllats com, sobretot, de les organitzacions polítiques. De fet, s’observa una “lògica additiva”, segons la qual existeix la convicció que sempre hi haurà l’estat per cobrir els forats irreparables, el que alimenta una dinàmica d’increment continu de les despeses dels partits que acaba traduint-se també en la recerca de diners privats en terrenys sinuosos. Alhora, malgrat els subsidis públics els partits no desistei4. Notícia a El País, 25 d’abril del 2011. Es poden consultar els informes sobre finançament a cada país al web de l’organisme: www.coe.int/GRECO. | 26 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

xen de buscar diners privats. Més encara quan continua existint, per al partit que governa, un elevat marge de discrecionalitat en l’adjudicació d’ajuts i contractes, especialment en els nivells subestatals, quelcom que alimenta diverses formes de finançament ocult. Les contraprestacions corresponents no caduquen i poden seguir beneficiant al partit fins i tot un cop ha deixat el govern.

C. Riscos

Tot sistema de finançament està subjecte a riscos potencials derivats de les seves febleses; també els sistemes mixtes que, com en el cas espanyol, combinen subsidis públics, aportacions privades i contribucions dels membres i simpatitzants del partit.

A continuació s’assenyalen alguns d’aquests potencials riscos que podrien condicionar perjudicialment l’evolució del sistema a mig i llarg termini.

Una primera amenaça està relacionada amb la dependència creixent dels partits envers l’estat i la corresponent pèrdua de pes dels militants en els partits. Aquest problema està relacionat amb la creixent interpenetració entre partits i estat, que pot provocar simultàniament la “colonització” partidista de l’estat i l’“estatalització” dels partits. El primer dels fenòmens està relacionat amb la paradoxa del “regulador regulat”: els partits es financen des d’unes institucions que ells mateixos controlen. Això ha comportat parlar de la “colonització” de l’estat per part dels partits, ja que permet a aquests controlar la regulació i les fonts del seu propi finançament. Com ja s’ha indicat abans, aquest accés privilegiat no comporta cap incentiu per reduir la despesa, ben al contrari. Els partits constitueixen alhora l’oferta i la demanda de les subvencions públiques, el que pot impedir l’assoliment d’equilibris estables en el nivell òptim de finançament públic.

Com veurem més endavant, aquesta situació ha estat resolta en alguns països com Alemanya gràcies a l’activa vigilància que altres institucions, com el Tribunal Constitucional, han exercit sobre aquestes pràctiques. | 27 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

D’altra banda, la interrelació creixent entre partit i estat també pot conduir a l’“estatalització” dels partits, fet que provoca una dependència creixent i imparable dels partits envers l’estat.

A través del finançament dels partits, l’estat troba una via de penetració dintre de la societat. Els propis partits són els primers perjudicats, en la mesura que els ciutadans comencen a veure’ls com una part més de la burocràcia estatal, aliena a la representació de la societat. Això provoca l’afebliment del vincle entre partit i societat. En la mesura que els principals ingressos provenen de l’estat, les aportacions pròpies dels afiliats es converteixen en una font secundària, el que erosiona la seva presència, veu i representació. La pèrdua d’importància de la quota del militant és paral·lela al seu arraconament en les prioritats del partit. En un sentit més general, la connexió amb els grups socials de referència es dilueix. L’excessiva dependència dels partits envers l’estat aprofundeix la distància respecte als ciutadans no afiliats.

I, com a conseqüència d’això, els partits experimenten dificultats creixents per connectar amb les tendències socials emergents.

Finalment, també pot produir-se un anquilosament dels mecanismes de renovació política. Una de les principals conseqüències d’això passa per l’erosió de la competència a l’interior dels partits i entre els partits. Aquest risc del finançament públic està relacionat amb la cartelització dels partits. Aquesta hipòtesi suggereix que els partits tendeixen a comportar-se com un càrtel: el grau de rivalitat entre els partits disminueix en els temes substancials, és a dir, en allò que podria posar en risc la seva pròpia subsistència col·lectiva, els ingressos públics (Katz i Mair, 1995).

Aquest fenomen afebleix la renovació política de dues formes.

En primer lloc, restringeix la renovació a l’interior dels partits perquè reforça les direccions establertes. En segon lloc, obstrueix l’entrada de nous partits que podrien representar les noves demandes dels electors, oxigenant la competència democràtica.

Això estimula que els nous partits que emergeixen acostumin a defensar un discurs antisistema, basat en el populisme i en les | 28 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

posicions extremistes. No és casualitat que la gran majoria de partits apareguts a Europa en els darrers vint anys siguin partits d’extrema dreta o d’extrema esquerra, que s’aparten substancialment dels valors democràtics compartits pels partits del sistema.

Per aquesta raó, és en les noves democràcies (aquells països que han iniciat la democratització des de finals dels 70) on es dóna una elevada coincidència de factors que poden afavorir el camí cap a la cartelització dels partits: societat civil feble, necessitat de reforçar els partits, predisposició de l’estat a fer-ho, etc. També és en aquestes països on existeix una major probabilitat que el sistema de partits pugui fer fallida abruptament i erosioni la legitimitat social de les institucions públiques en general, i de les organitzacions polítiques en particular.

D. Horitzons per a una reforma

Les debilitats i els riscos potencials de l’actual model de finançament dels partits assenyalen els horitzons que podria explorar una proposta de reforma que volgués anar més enllà d’una simple revisió del sistema de subsidis i controls obert els anys 80 i actualitzat recentment. Amb el propòsit d’afavorir la reflexió tant dels partits com de la societat civil s’esmenten a continuació diversos principis que caldria tenir presents en una reforma ambiciosa del finançament dels partits.

Des d’una perspectiva general, cal tenir present la conveniència d’una regulació marc comunitària més extensa que contribuís a convertir aquesta qüestió en una problemàtica europea.

Tanmateix, som conscients que aquesta aspiració difícilment pot produir-se sense canvis en altres elements del sistema polític europeu (elecció directa o parlamentària del president de la Comissió Europea, circumscripcions europees supraestatals, etc.).

Pensant específicament en el cas espanyol, uns dels principis que caldria abordar en el debat públic sobre el model de finançament és, en primer lloc, determinar el paper de l’estat en el finançament dels partits. Com hem assenyalat, el model va cen| 29 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

trar-se en la preeminència dels ajuts i subsidis públics per tal de garantir la institucionalització d’uns partits polítics molt febles. Sembla difícil negar que aquestes aportacions públiques han servit al propòsit per al que van ser concebudes. Ara bé, si aquesta fita ja ha estat aconseguida, potser seria convenient començar a pensar en revisar la filosofia que va inspirar-lo. La reforma del 2007 de la llei de finançament dels partits no va avançar precisament en aquesta direcció perquè malgrat demanar als partits més transparència i control, la contrapartida que va oferir va ser, precisament, un augment de les ajudes públiques. Tot i que les dades de finançament dels partits a partir del 2007 encara no s’han fet públiques5 és raonable pensar que a partir de llavors la dependència dels partits pel que fa als diners públics ha tendit a augmentar. D’altra banda, cal entendre que el paper de l’estat va més enllà de ser únicament un agent finançador dels partits. També regula els sous dels càrrecs públics, els principis amb els que els mitjans de comunicació informaran de política, els principis de funcionament intern dels partits, etc. Aquests, juntament amb d’altres, són instruments que podrien entrar en el debat a l’hora d’establir les contraprestacions dels partits a canvi de mantenir el finançament públic.

Estretament connectat al primer punt, és necessari plantejar un debat rigorós sobre la contenció del finançament públic als partits. En l’apartat anterior hem esmentat la paradoxa del “regulador regulat” per mostrar les dificultats que pot tenir una reforma d’aquest tipus. Tanmateix, la limitació global de les despeses de l’estat (és a dir, dels diners dels contribuents) és avui més fàcil d’entendre a causa de la situació econòmica actual. De fet, els partits catalans van ser pioners en aquest sentit 5. Resulta simptomàtic el retard amb el que el Tribunal de Comptes acaba aprovant i fent públic els informes de fiscalització dels comptes dels partits.

Tal i com hem comentat anteriorment, al tancament d’aquesta treball, l’últim informe disponible corresponia a l’exercici del 2007. | 30 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

al reduir part dels seus pressupostos de campanya en les eleccions del 2010. Convé assenyalar que la reducció de les despeses va anar acompanyada, a més, d’un significatiu increment de la participació electoral. Malauradament, la reducció puntual de despeses pot reduir-se a un gest electoralista sense continuïtat futura. Tal i com hem comentat i com veurem més endavant amb major detall, a Alemanya, la paradoxa del regulador regulat s’ha solucionat amb l’activa supervisió del Tribunal Constitucional sobre la legislació del finançament dels partits. Donat que aquesta no ha estat de moment la situació a Espanya, cal pensar en altres vies (possiblement menys efectives) per aconseguir-ho. En aquest punt els mitjans de comunicació segurament haurien de tenir un paper més actiu i vigilant del que han tingut fins a l’actualitat en el control dels diners dels partits. El protagonisme de la premsa britànica en la reforma recent del finançament de les dietes dels parlamentaris de Westminster ens dóna un exemple molt clar d’aquest paper.

D’altra banda, convé assenyalar que aquest principi pot ser més qüestionable si el que es tracta de restringir no són les despeses de l’estat, sinó les despeses globals dels partits. Aquest és potser el dilema clau de tot sistema de finançament: afavorir la igualtat d’oportunitats o garantir la lliure expressió. Com veurem al parlar del cas dels EUA, la restricció dels diners que els partits recapten al marge de les ajudes de l’estat pot interpretar-se com una limitació de la llibertat d’expressió de la societat civil, canalitzada a través dels partits. Certament, el cas nordamericà ens mostra que l’increment de les despeses electorals, combinat amb una reducció de les aportacions públiques, pot abonar el terreny a la restricció de la competència política en benefici dels actors econòmicament més poderosos. Tanmateix, entre la partitocràcia, producte del finançament públic extensiu, i la plutocràcia, afavorida pel finançament públic escàs, existeix un marge d’alternatives a explorar on la societat civil i els ciutadans poden assumir un major protagonisme directe | 31 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

en el sosteniment de l’activitat política, sense deixar-ho tot en mans de les administracions públiques.

Evidentment, ni la reducció del paper de l’estat, ni les limitacions globals de despesa s’haurien de fer a costa de la transparència i el control dels comptes dels partits. Com hem assenyalat més amunt, la llei de finançament del 2007 marca importants avanços en aquest àmbit, especialment pel que fa al control i la transparència. Però, evidentment, encara hi ha més terreny per avançar. Com veurem més endavant, el cas britànic pot servir per il·lustrar possibles reformes en aquest camp, particularment en termes de rendició de comptes. Els partits catalans i espanyols encara es reserven àmbits que queden fora de l’escrutini públic (com passa amb les finances municipals dels partits) o bé on l’escrutini és encara molt difícil, talment a les fundacions dels partits. Per contra, més transparència, més control i una millor rendició de comptes no té perquè anar lligada a més regulació, però sí a una millor eficàcia de la regulació existent; per exemple, a través de sancions efectives i exemplars als partits que incompleixin les normes, per exemple, o amb l’obligació de fer públics els comptes, les despeses i l’origen d’aquestes en un temps molt menor del que aquests ho fan actualment.

Un altre principi a tenir present en el debat al voltant de la reforma del sistema de finançament ha de ser el d’enfortir les relacions dels partits amb la ciutadania. Una de les tendències que més caracteritzen la relació dels partits amb la societat a bona part d’Europa és el progressiu descens d’afiliació partidista. És cert que de moment Catalunya i Espanya encara s’escapen d’aquesta tendència, però com hem vist, un dels perills potencials de la dependència estatal per part dels partits és, precisament, que aquests es converteixin en una agència estatal, abandonant el seu paper de mediadors o canalitzadors dels interessos de la societat en l’esfera pública. El grau d’insatisfacció creixent de l’opinió pública respecte a les elits polítiques està esdevenint un factor estructural de la política a casa nostra. Com veurem | 32 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

a continuació, són diverses les mesures que s’han adoptat en altres països amb l’objectiu d’enfortir aquests llaços socials: des de condicionar el finançament de l’estat a determinats tipus de procediments que involucrin el màxim nombre d’afiliats, fins a establir mecanismes de cofinançament. Aquestes mesures són especialment interessants perquè condicionen els diners públics a l’habilitat dels partits no només d’aconseguir vots, sinó també suport social en forma d’aportacions econòmiques, etc.

El darrer suggeriment té a veure amb la capacitat del nivell subestatal per dissenyar polítiques innovadores en el camp del finançament dels partits. És possible que algunes d’aquestes mesures no puguin adoptar-se a casa nostra pel clima de tensió i polarització política derivat de l’estructura de competició electoral entre els dos grans partits. Ara bé, i en la mesura que el marc constitucional i legislatiu ho permetin, Catalunya podria obrir camí amb l’aplicació d’un model de finançament innovador que tingués en compte aquestes i altres propostes que eventualment sortissin si s’obrís un autèntic debat públic sobre el tema. El referent indiscutible és el cas del Quebec, donat que la seva legislació va ser implantada anys més tard a tot el Canadà.

| 33 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

BONES PRÀCTIQUES

A

continuació, oferim una breu aproximació a quatre casos de reformes en el finançament dels partits, que van alterar substancialment els règims previs de regulació en la matèria. En la taula 1 es resumeixen els principals mèrits de cada cas.

a. Transparència i limitació de les despeses: la PPER Act 2000 de Gran Bretanya

La transparència i la limitació de les despeses dels candidats polítics constitueixen els trets més significatius de la legislació electoral de Gran Bretanya. Aquesta legislació va ser adoptada a finals del segle XIX. És un fet demostrat que fins aquell moment el suborn, el xantatge i l’ús de la intimidació eren pràctiques habituals en las eleccions britàniques i que la compra i venda de poder polític es produïa a tots els nivells. Els candidats havien de sufragar el desplaçament i el manteniment dels votants el dia de l’elecció, de manera que només aquelles persones amb una quantiosa fortuna podien cobrir-ne el cost, cada vegada més elevat a mesura que el sufragi s’anava estenent i eren més els votants a subvencionar.

Després de les eleccions del 1880, considerades unes de les més corruptes de la història del país, es va aprovar la Corrupt and Illegal Practices Prevention Act del 1883 amb el suport de liberals i conservadors. Aquesta llei ha constituït des de llavors l’espina dorsal de la regulació econòmica de les campanyes elec| 34 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

taula. 1. Quadre resum amb els punts més destacats de cada pràctica proposada Particularitats de cada cas

Mèrits

Problemes pendents

Regne Unit

Sistema electoral majoritari. Tradició de finançament privat dels partits.

Reforçament de la transparència i participació dels ciutadans en el control del sistema.

Absència de límit en les donacions. Pes hegemònic del capital privat en el finançament de les campanyes.

Alemanya

Existència d’un Tribunal Constitucional fort, amb un elevat protagonisme en la vida política del país.

Limitació fixada de la despesa global de l’estat en els partits.

Subvencions públiques condicionades a aportacions privades.

Elevada despesa electoral per part dels partits i forta politització de les administracions.

Canadà

Sistema federal amb sistemes de partits bifurcats entre els dos nivells.

Innovació legislativa a nivell regional, que precedeix la regulació a nivell nacional. Subvencions públiques limitades per a referèndums.

Increment molt elevat del finançament públic en els darrers anys, en detriment de les aportacions privades individuals i col·lectives.

EUA

Sistema federal amb partits polítics febles i supeditats a les maquinàries electorals.

Control dels ingressos i elevada transparència. Incentius per obtenir ingressos en l’àmbit privat.

Feble limitació de la despesa, que permet campanyes electorals molt cares.

torals britàniques. La llei introduí límits en les quantitats que podien disposar els candidats en funció del nombre d’electors per districte. També es classificaven en cinc categories les despeses a què podien incórrer els candidats i que havien d’ajustar-se a les quantitats declarades. Es van prohibir determinades despeses (begudes, bandes de música, transport d’electors), es va reglamentar el procediment per al pagament de despeses i requisits publicitaris i posteriorment (Representation of the People Act del 1918) s’exigí que aquests estiguessin autoritzats per escrit pel candidat o el seu agent electoral oficial. D’aquesta manera es va posar fre a les despeses a favor d’un candidat realitzats per organitzacions lligades indirectament als partits. No obstant això, es deixava la porta oberta a campanyes de tipus genèric sense cap mena de restriccions econòmiques, justament el tipus de campanyes que els partits van començar a desenvolupar després de la II Guerra Mundial. Progressivament el pes del candidat individual en el finançament de la campanya es va anar reduint, al | 35 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

mateix temps que adquirien més rellevància els fons procedents de les organitzacions centrals dels partits, i aviat les possibilitats d’intervenció política al marge dels partits van començar a ser molt escasses.

Des de la llei del 1883 fins a la de 1918 la regulació que tractava de limitar el nivell de despesa havia estat parcial i fragmentada. No obstant això, el principal límit de la nova legislació radicava en el fet que es definia la despesa en la que podia incórrer un candidat en el nivell local però no establia cap tipus de restricció per a les despeses a nivell nacional. Els dos principals partits havien depès tradicionalment de les aportacions privades externes: el partit laborista s’havia nodrit de les contribucions dels sindicats, mentre que el partit conservador ho havia fet de les aportacions de bancs i empreses privades. Les relacions financeres entre el laborisme i els sindicats havien estat objecte de regulació, mentre que no havia passat el mateix respecte a les contribucions de les empreses properes al partit conservador.

Pel que fa al finançament públic, i a diferència de la major part de països, a Gran Bretanya els partits no rebien fons públics de manera directa, ni en forma de subvenció en concepte dels vots o escons aconseguits, ni sota la fórmula de deduccions fiscals a les contribucions. Tanmateix, sí que es donava finançament indirecte: accés i ús d’edificis públics durant la campanya electoral, finançament del treball parlamentari als partits de l’oposició o espais gratuït en els mitjans de comunicació.

Abans de l’any 2000 no existia a Gran Bretanya cap requeriment legal per obligar als partits a revelar públicament les seves finances (ni pel que fa a les despeses, ni als ingressos). El Partit Laborista publicava voluntàriament els seus comptes anuals des del 1906, encara que fins al 1983 no es van incloure les aportacions dels sindicats. Per la seva banda, el Partit Conservador sempre fou més hostil a la transparència. No obstant, aquest sistema caracteritzat per la manca de regulació començà a modificar-se a partir dels anys 90. L’aflorament de determinats casos de pràcti| 36 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ques il·lícites o rebutjades per l’opinió pública va afectar negativament la confiança en el bon funcionament del sistema i es va començar a plantejar la necessitat d’una reforma.

Després de diversos informes i propostes de millora es va produir un canvi radical en el sistema de finançament dels partits britànics. Aquest es materialitzà en la Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA) aprovada l’any 2000. Aquest sistema de finançament va ser molt efectiu perquè aconseguí el que pretenia: evitar durant anys l’existència generalitzada de casos de corrupció. La reforma britànica té l’interès d’oferir una regulació més laxa, però amb l’èmfasi situat en la transparència del sistema i en el càstig de les pràctiques fraudulentes. L’aprovació de la reforma del 2000 no va tancar el debat sobre la millora del finançament, que s’ha mantingut fins a l’actualitat, amb modificacions successives que han aprofundit en els principis d’aquella llei.

La novetat més important de la reforma del 2000 és la creació d’una Comissió Electoral formada per ciutadans sense experiència política, quelcom que en ocasions pot resultar problemàtic donada l’elevada sofisticació dels partits contemporanis. La comissió té per missió supervisar tot allò que tingui a veure amb el finançament dels partits, les campanyes electorals i els referèndums: des del repartiment de l’ajuda estatal, fins al control d’ingressos i despeses dels partits, passant per l’avaluació dels diferents processos. Més enllà de funcionar com a òrgan supervisor, la Comissió Electoral s’ha erigit en un òrgan que promou la transparència i el joc net en la política i en el procés electoral.

Aquest òrgan subministra informació accessible sobre les despeses dels partits i emet informes i anàlisis sobre la seva evolució.

A diferència del cas espanyol, aquest tipus d’informes no han de passar pel vist-i-plau del Parlament, sinó que es publiquen directament. En un marge no superior als sis mesos, es poden consultar els ingressos i despeses de tots els partits que competeixen a les eleccions, la seva evolució i el seu origen. | 37 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Com a complement de la Comissió Electoral, i per fer-la realment efectiva, es va establir l’obligació de fer pública la relació d’ingressos i despeses. Els balanços comptables són molt detallats, diferenciant tots els tipus de conceptes, incloent el nombre de persones contractades, l’evolució dels comptes bancaris i l’estat dels deutes compromesos amb entitats bancàries. Fins i tot, s’identifiquen els noms dels individus que presten diners a les organitzacions per tal de sufragar la campanya. L’incompliment de l’obligació d’informar, o la tergiversació dels comptes, comporta dures penalitzacions.

D’altra banda, s’optà per introduir límits en la despesa, l’incompliment dels quals pot comportar sancions criminals. Malgrat que la limitació de la despesa havia estat una característica clàssica del sistema de finançament dels partits britànics, el fet que aquest límit s’apliqués només a l’àmbit local i no al nacional constituïa una disfunció i disparava el cost global de les campanyes. En la nova llei introduïren fortes limitacions en les despeses totals de les campanyes, així com l’obligació de declarar-les a la Comissió Electoral. El límit ve definit per dos paràmetres: una quantitat fixa (25.000 lliures), més un quantitat variable per votant. Aquesta limitació es troba substancialment per sota de la que s’ha establert a Espanya6. A més, la limitació varia segons el grau de compliment de la legislatura, de manera que si es produeix una dissolució anticipada, el límit de despesa de la campanya es veurà sensiblement reduït segons el nombre de mesos que faltin per completar la legislatura. És interessant remarcar que aquests límits de despesa tenen un espai temporal que també abasta els dotze mesos previs a la celebració dels comicis, estenent la fiscalització de la despesa 6. A Espanya el límit de despeses depèn del tipus d’elecció. Per a les eleccions generals, l’article 175.2 de la LOREG estableix que el límit serà el resultant de multiplicar 0,37€ pel número d’habitants corresponent a la població de dret de les circumscripcions on cada partit presenti candidatures. L’evolució de les limitacions de despesa a Espanya ha estat analitzada per Artés i García Viñuela (2006).

| 38 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

electoral a un període de regulació molt més ample del que hi ha en el sistema espanyol.

Un altre dels punts significatius de la llei és el tractament de les donacions. Si bé no s’estableixen límits, es dóna prioritat a la transparència. Els partits han d’identificar públicament els donants, les quantitats aportades i la data en què es va produir la donació. Es parteix de la idea que la transparència desincentivarà l’acceptació de grans sumes per part dels partits, que voldran evitar aparèixer davant l’opinió pública com a presoners d’interessos econòmics. Per tant, els límits se’ls autoimposen els propis partits. A diferència de moltes legislacions que no només estableixen límits en les quantitats, sinó que també limiten les fonts de donacions a persones o empreses nacionals, el Regne Unit permet que aquelles persones o empreses que puguin tenir interessos legítims en el país puguin fer donacions als partits, encara que no siguin residents. Pel que fa als individus, aquests poden fer donacions sempre i quan estiguin inscrits en un registre de donants. Pel que fa a les empreses, poden fer donacions les companyies registrades al país sempre que estiguin expressament aprovades pel seu consell d’administració (shareholder consent). Aquests acords tenen una validesa de cinc anys.

En canvi, la reforma del 2000 no va introduir canvis significatius en el finançament públic. Com ja venia sent tradicional, el finançament públic dels partits britànics és molt escàs en comparació amb la majoria de democràcies occidentals. No hi ha finançament directe a les despeses electorals ni deduccions fiscals per a les aportacions. La contribució estatal a les finances partidistes es limita a sufragar algunes despeses parlamentàries de l’oposició, accés als mitjans de comunicació, gratuïtat dels serveis postals i ús d’espais públics. Posteriorment es va dotar a la Comissió Electoral d’una quantitat limitada (dos milions de lliures), anomenada Political Development Grant, per ser distribuïdes entre els partits com a mecanisme per garantir la generació d’idees de futur. Recentment, s’ha anat avançant | 39 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

en la idea d’establir un sistema de matching funds, per tal de condicionar els subsidis públics a la captació de petites donacions privades.

La reforma del 2000, així com les adaptacions subsegüents, va introduir una regulació molt precisa en determinats aspectes del finançament dels partits britànics. Tanmateix, la llei no va modificar l’assumpció general del sistema polític britànic: la idea bàsica que els partits, tot i ser actors claus del joc democràtic, són associacions voluntàries que prosperen o retrocedeixen d’acord amb les actuacions dels seus membres. En conseqüència, l’estat regula el seu finançament i garanteix la transparència, però restringeix enormement l’abocament de diners públics als partits. b. El finançament públic lligat a les donacions individuals: la reforma del 1994 a Alemanya

A diferència de l’exemple britànic, el cas alemany mostra la importància creixent del finançament públic, però també les contrapartides que l’estat ha establert a canvi d’aquests subsidis.

Per entendre com s’ha arribat a aquest resultat, és interessant observar com Alemanya va aprendre dels intents fallits previs per posar límits als ingressos públics dels partits.

Els orígens de l’actual sistema de finançament dels partits polítics i les campanyes electorals es troben en la Llei Fonamental de Bonn (Constitució de la República Federal d’Alemanya) del 1949. Els redactors de la Llei Fonamental van ser pioners en regular constitucionalment el paper dels partits polítics. L’article 21.1 els legitimava com a participants del procés polític, però també els imposava el deure de retre comptes de l’origen dels seus fons. Els constituents alemanys van donar per descomptat que els partits es finançarien mitjançant les quotes dels seus membres i donacions. Seguint l’exemple britànic, als partits alemanys se’ls va garantir des del començament accés gratuït a les ràdios i televisions de titularitat pública. | 40 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Ara bé, des de ben aviat els partits van buscar la manera de rebre finançament públic. Les primeres mesures adoptades pel Parlament durant els anys 50 van anar encaminades a introduir finançament públic indirecte per la via de les deduccions, les donacions i quotes als partits. Aquestes mesures van trobar-se amb les reticències del Tribunal Constitucional Federal (TCF). Una sentència del TCF del 1958 va legitimar el finançament públic directe en forma de subsidis a les fundacions dels partits, i indirecte mitjançant deduccions d’impostos a les quotes i donacions sempre que respectessin criteris igualitaris. A partir d’aquell moment el govern va donar subvencions anuals tant als partits (per a tasques educatives), com als grups parlamentaris. Una nova sentència del TCF del 1966 va denegar les subvencions generals als partits i establí com a excepció la compensació als partits per despeses de campanya.

La sentència del 1966 va donar pas a una nova llei de partits el 1967, que va atribuir una quantitat de diners específica per a cada vot que obtenien els partits que superaven el 2’5% dels vots. Aquests diners havien de servir per compensar les despeses de campanya. La llei va disminuir el límit deduïble per donació anual i va fixar que els partits fessin pública la identitat de les donacions superiors a 20.000 marcs alemanys. En aquesta ocasió el TCF només va revisar el mecanisme per compensar als partits reduint el llindar del 2’5% al 0’5% dels vots. Tot i que la llei del 1967 ha estat modificada en diverses ocasions, la seva filosofia bàsica gairebé no ha canviat. El que sí ha anat variant són diversos aspectes vinculats als límits de les despeses de campanya i de les donacions.

Ben aviat, el sistema de finançament del 1967 es va veure incapaç de satisfer els costos creixents que havien d’afrontar els partits. Conseqüentment, durant aquests anys van créixer les pràctiques al marge de la legalitat. Aprofitant això, algunes grans corporacions empresarials com Flick van intentar comprar favors a gran escala. El descobriment del cas Flick cons| 41 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ternà la societat alemanya de començament dels anys 80 i va posar sobre la taula la necessitat d’abordar de nou el problema del finançament dels partits.

Així, l’any 1983 es decidí reformar la llei. Els principals canvis introduïts en aquest moment foren: augmentar la quantitat de diners que els partits rebien per vot; prohibir les donacions anònimes; augmentar la deducció de les petites donacions; donar pas a què les donacions de les empreses poguessin ser deduïbles; permetre que les donacions de 20.000 marcs o més també fossin deduïbles, però només si es registraven com a tals; i establir la creació d’un fons de compensació per a aquells partits que rebessin menys donacions empresarials. De totes aquestes modificacions el TCF només va fer canvis als límits de les donacions empresarials, que va fixar en 100.000 marcs alemanys.

El fons de compensació va augmentar el diner públic assignat als partits, però no va funcionar com s’esperava. Per això, l’any 1988, es realitzà una segona reforma de la llei, que va reduir els límits de les donacions empresarials i va establir un subsidi bàsic pensat per afavorir els partits més petits (els més castigats pel funcionament del fons de compensació). Tanmateix, aquest subsidi fou anul·lat per una sentència del TCF del 1992 que revisà a fons el sistema de finançament dels partits i proposà un marc de funcionament alternatiu.

La sentència del TCF del 1992 és de vital importància per entendre les bases de l’actual sistema de finançament dels partits a Alemanya. Més enllà de revisar els aspectes concrets d’aquest finançament, la sentència pretenia definir quina havia de ser la concepció general del finançament dels partits per part de la societat i de l’estat. La sentència del TCF es basava en un principi essencial: els partits han de romandre lliures de l’estat (Staatsfreiheit der Parteien), és a dir, no poden degradar la seva vinculació primordial amb la ciutadania. Per preservar aquest vincle social, els partits han de mantenir un finançament sostingut principalment per la seva base social, | 42 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

consistent en aportacions d’afiliats i donants. Un desequilibri excessiu en favor del subsidis públics posaria en perill la naturalesa pròpia dels partits i, en conseqüència, l’estabilitat de la mateixa democràcia. Tanmateix, el TCF reconeixia la importància del finançament públic, sempre que aquest no posés en perill l’autonomia dels partits envers l’estat i incentivés la seva relació amb la societat. La fórmula per fer possible això fou l’establiment del criteri de paritat en els ingressos: els partits no podien rebre més diners de l’estat del que aquest podia obtenir de la societat.

La nova orientació proposada pel TCF es basava en frenar el creixent pes que les subvencions públiques tenien en els ingressos dels partits. Segons la seva doctrina, el sosteniment principal dels partits havia de provenir de les quotes dels afiliats, les donacions dels simpatitzants i els subsidis (limitats) que els partits podien rebre pel nombre de vots obtinguts. D’altra banda, el TCF també reconeixia que aquest criteri podria posar en perill la igualtat entre les diverses forces polítiques. A fi de garantir aquesta igualtat, es posaven límits en les donacions i desgravacions fiscals: aquestes desgravacions només afectarien a les donacions que no superessin el que podria donar un ciutadà amb pressupost mitjà (per evitar afavorir les donacions provinents de les grans famílies); les donacions fetes per empreses quedaven fora de qualsevol desgravació o benefici fiscal; i es posaven límits a les despeses per publicitat.

Com a conseqüència d’aquesta sentència, l’any 1994 va reformar-se la llei de finançament per adaptar-la als canvis suggerits pel TCF. La principal novetat de la reforma fou la introducció d’una subvenció pública condicionada als ingressos obtinguts per petites donacions. Com a criteri general, tal i com s’ha esmentat anteriorment, l’estat no podria aportar als partits més diners dels que aquests fossin capaços d’ingressar a través de vies privades, per quotes i donacions. Es fixà una quantitat màxima (230 milions de marcs alemanys) que l’estat podia dedicar | 43 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

a finançar els partits pels vots o ingressos obtinguts7. Per optar a les subvencions públiques caldria obtenir el 0,5% dels vots en les eleccions de nivell federal i l’1% en les eleccions dels Lands.

La reforma del 1994 va estimular el creixement d’ingressos privats dels partits, i va millorar l’eficiència recaptadora de les quotes dels afiliats. Tanmateix, la persistència de les donacions anònimes no va impedir que a finals del 1999 sortissin a la llum serioses irregularitats en el finançament de la CDU. Les investigacions demostraren pràctiques de finançament il·legal (informació errònia, comptes secrets, donacions prohibides al grup parlamentari i, sobretot, al partit). El president de la CDU, Helmut Kohl, va admetre les donacions anònimes il·legals, però es negà en tot moment a revelar-ne les fonts. Kohl va ser condemnat i destituït dels seus càrrecs en el partit. Tot plegat va posar de manifest el problema de les donacions anònimes i la necessitat de reforçar el control i sancions als partits.

L’any 2002 va aprovar-se una nova reforma de la llei de finançament. Aquesta llei, actualment vigent, presenta substancials línies de continuïtat respecte a la del 1994 però introdueix alguns canvis a destacar. En matèria de quotes i donacions, s’accepten les aportacions de persones jurídiques (empreses) sense un límit màxim establert, a excepció de les donacions d’origen estranger, que estan totalment prohibides. Amb tot, no tenen deducció fiscal i els partits no reben subvencions de l’estat per aquests ingressos. Totes les donacions al partit superiors als 10.000 euros anuals han de revelar el nom del donant en el seus llibres de comptes. Les inferiors a aquesta xifra poden romandre anònimes. Si les donacions són majors de 50.000 euros han de fer-se públiques immediatament.

Un dels canvis més importants de la llei del 2002 és la supervisió de les finances dels partits pel Tribunal Federal de 7. L’any 1998 va reformar-se la llei per augmentar la quantitat de diners totals que podien rebre els partits (245 milions de marcs alemanys).

| 44 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Comptes. A més, la llei fixa condicions importants de control i transparència, entre d’altres: una data anual per lliurar la documentació; el lliure accés de tots els afiliats als llibres de comptes; l’obligatorietat que els comptes siguin supervisats per un membre del partit elegit pel congrés i per un auditor privat; i l’obligació de guardar la comptabilitat durant deu anys. El règim sancionador és també més estricte: per exemple, en cas de no presentar la documentació a temps, es perd el dret a rebre la subvenció anual; els errors en la comptabilitat poden suposar multes pel doble de la quantitat errada; en cas de rebre donacions il·legals, s’ha de retornar el triple d’allò ingressat.

Tot i els estrictes límits al finançament públic directe, el cert és que l’estat continua proveint als partits d’importants sumes de diners de forma indirecta. Una de les més importants són les subvencions a les fundacions dels partits. Des que l’any 1986 el TCF va admetre la legalitat del finançament estatal, les fundacions han augmentat molt substancialment les seves subvencions.

A més, les donacions a aquestes són menys transparents que les dels partits i gaudeixen de deduccions fiscals per l’import íntegre de la donació. La llei fixa que les seves activitats i comptabilitat han de ser totalment separades de les del partit (prohibint explícitament les transferències de fons). Malgrat tot, els límits entre les activitats que realitzen les fundacions i les dels partits a vegades són difícils de definir.

Una segona font de finançament públic indirecte són els pagaments destinats als grups parlamentaris. Tot i que els diners estan formalment destinats al correcte funcionament de les tasques parlamentàries, de nou apareixen dubtes entre l’activitat del partit i la del grup parlamentari. Cal comptar, a més, que els pagaments als assessors dels grups parlamentaris constitueixen partides independents. També vinculat amb el grup parlamentari convé assenyalar la singular forma de finançament indirecte que constitueix la contribució (o “import revolucionari”), a la que molts partits sotmeten els seus parlamentaris. Des de fa anys els | 45 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

partits inclouen aquestes contribucions com a quotes, quelcom representa una part important de la xifra total del que ingressen els partits per aquest concepte.

El cas alemany mostra l’actiu i innovador paper que pot tenir un actor no partidista com el Tribunal Constitucional Federal en el control de la legislació sobre finançament. Les sentències d’aquest Tribunal han estat fonamentals per canviar els principis en els que es basa el sistema de finançament dels partits. Un dels pilars de l’actual sistema es basa, precisament, en un canvi d’interpretació del Tribunal de l’any 1994 que requeria que el finançament públic estigués condicionat a la recaptació privada.

Aquesta disposició ha obligat als partits alemanys a replantejar les seves relacions amb la societat civil prevenint els riscs de cartelització del sistema de partits. c. La regulació regional com a innovació: les reformes al Quebec

El finançament dels partits polítics a Canadà es basa en el principi de preservació de la igualtat política, i per això gran part de les despeses dels partits i dels candidats són cobertes per l’estat. Com a contrapartida, s’imposen límits a les despeses en què els partits poden incórrer, alhora que també es limiten les dels grups d’interès, que eren els que tradicionalment havien finançat els partits.

Fins als anys 70, el finançament dels partits era essencialment privat, basat en les donacions de grans empreses i grups d’interès (entre el 70 i el 90% dels seus ingressos fins aleshores procedien d’aquestes fonts, incloent-hi les aportacions de multinacionals), i amb una regulació molt feble dels fluxos d’entrada i sortida de diners. L’elevat cost de les campanyes obligà a una reforma que tingué lloc el 1974 i a partir de la qual s’introduí el finançament públic a través de reemborsaments.

La particularitat del cas canadenc és que les reformes en matèria de finançament i les innovacions a nivell federal van anar | 46 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

precedides per una regulació més extensa d’aquesta matèria en l’àmbit regional, en concret, en la legislació realitzada al Quebec. Les federacions han estat sovint considerades laboratoris polítics per la possibilitat de testar noves polítiques que després s’apliquen a l’àmbit estatal. En aquest sentit, la regulació del finançament dels partits polítics al Canadà s’ajusta a aquest esquema ja que es considera que el sistema de finançament del Quebec fou el que va inspirar les altres legislacions.

Fins els anys 60, moment en què es començà a desenvolupar la legislació relativa al finançament dels partits, la corrupció havia estat la nota dominant en la política quebequesa. A partir de llavors, s’iniciaren diverses reformes legislatives, d’abast menor però d’extensió gradual, que intentaren posar ordre tant a la regulació de les despeses electorals com a les contribucions als partits.

La normativa regional va ser impulsada pel Partit Liberal el 1963, moment en què va arribar al poder després de molts anys a l’oposició. La reforma es va inspirar en la Corrupt and Illegal Practices Prevention Act britànica del 1883 i feia èmfasi en tres aspectes, que no existien enlloc més del Canadà: els costos de les eleccions només els podien assumir els agents (partits i candidats), les despeses havien de fer-se públiques, i havien d’existir limitacions de despesa en els districtes electorals. La legislació del 1963 també va introduir nous elements. D’una banda, es reconeixia l’existència dels partits sempre que presentessin com a mínim deu candidats i designessin un agent electoral en nom del partit. De l’altra, es va introduir el reemborsament per part del govern d’una porció de les despeses electorals dels candidats (però no dels partits). Aquest va ser el primer pas per a la introducció del finançament públic. Així mateix, també es van establir límits als fluxos de diners privats. Només els agents podien gastar diners per donar suport o oposar-se a un candidat.

A diferència del cas nord-americà, això excloïa que empreses, sindicats o grups d’interès poguessin intervenir directament o indirecta en la campanya electoral. | 47 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Les contribucions als partits i candidats al Quebec eren secretes i il·limitades fins a la reforma impulsada pel Parti Québécois el 1977. A partir d’aleshores es van prohibir les aportacions d’empreses, sindicats i associacions o grups d’interès i el dret de contribuir als partits es va reservar a entitats o electors autoritzats: partits polítics, associacions regionals o de districte, membres independents de l’Assemblea Nacional i candidats independents, alhora que s’estipulava el compliment de diversos requisits. Per tant, les contribucions privades es limitaren a donacions individuals.

Recentment s’ha modificat què pot considerar-se a despesa electoral. Ara s’inclou el cost dels béns o serveis utilitzats durant la campanya electoral per promoure o oposar-se, directament o indirecta, a l’elecció d’un candidat o candidats d’un partit. També s’ha afegit el propagar o oposar-se al programa, polítiques o actes d’un candidat o partit. D’altra banda, alguns ítems han estat expressament exclosos d’aquesta definició: articles o editorials als mitjans de masses, el costs de les convencions de nominació, les despeses personals dels candidats, despeses publicitàries privades que no excedeixin els 300 dòlars canadencs, etc.

Hi ha diferències entre les despeses que pot fer el partit i les que pot assumir un candidat. Els partits d’àmbit provincial poden gastar 0,60 dòlars canadencs per elector registrat als districtes on presenten candidats. Hi ha 125 districtes on pot gastar-se un dòlar canadenc per elector. Els candidats tenen dret a percebre el 50% de les despeses electorals, però només els guanyadors o aquells que hagin obtingut almenys el 15% dels vots en el seu districte. Des del 1992 els partits també tenen dret a percebre el reemborsament del 50% de les despeses electorals, essent exclosos només els partits que obtenen menys de l’1% dels vots en la província.

Per contribució s’entén els diners donats al partit, així com serveis i béns proveïts. El límit individual anual de contribució a un partit és de 3.000 dòlars canadencs. Hi ha serveis –com el | 48 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

treball voluntari, donacions anònimes, préstecs, despeses d’afiliació, recaptació per entrades a actes polítics, temps als mitjans o diners públics– que no són considerats contribucions, tot i que han de ser fets públics. També existeixen deduccions fiscals per a les contribucions a partits, que han esdevingut cada vegada més generoses.

Finalment, resulta interessant tenir en compte que la normativa regional també fa referència al finançament de les campanyes en referèndums, per atendre les circumstàncies polítiques regionals que van portar a la celebració de dos referèndums sobre el vincle entre el Quebec i el Canadà els anys 90. En aquest cas, els objectes de finançament són els comitès i també tenen un límit de despesa preestablert en funció dels electors. La meitat del finançament d’aquests comitès la proveeix l’estat, mentre que l’altra part prové dels fons aportats pels partits i de les contribucions directes dels electors. Alhora, es van posar límits a la despesa, amb l’excepció dels individus o organitzacions que no estiguessin afiliats a un comitè de referèndum. Es va permetre que aquests subjectes tinguessin una despesa màxima de 600 dòlars canadencs. L’any 1997 la regulació dels comitès es va flexibilitzar: d’entrada es van canviar els límits de despesa perquè es considerava que podien atemptar contra la llibertat d’expressió; i, amb la mateixa filosofia, es va permetre la intervenció en la campanya de particulars, individus o grups encara que no necessàriament afiliats als comitès de referèndum impulsats pels partits.

La legislació del Quebec fou innovadora en donar pas al finançament estatal a canvi de limitar les campanyes per part d’independents (persones, empreses o grups d’interès). A partir dels anys 70 aquest model constituí un precedent per a la resta del Canadà. Les diverses reformes han incrementat els límits a les contribucions privades, la transparència i, sobretot, han servit per augmentar significativament les aportacions públiques a canvi de prohibir totalment les donacions de corporacions i de sindicats. | 49 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

d. Les subvencions públiques en les eleccions presidencials als EUA: finançament públic per estimular la democràcia interna dels partits

La regulació del finançament dels partits i de les campanyes electorals als EUA té una llarga tradició que arranca l’any 1867, amb l’establiment de la primera llei federal. Aquesta llei fou modificada i substituïda per una notable varietat de mesures legislatives (Llei Tillman, 1907; Llei Federal de Pràctiques Corruptes, 1925; Llei del 1925; Llei Hatch, 1939; Llei Taft-Harley, 1947; Llei del 1966) adreçades a posar fre a múltiples escàndols i problemes de corrupció.

Els antecedents immediats de l’actual sistema de finançament es troben en la Llei d’Ingressos i la Federal Election Campaing Act (FECA), totes dues aprovades l’any 1971. La Llei d’Ingressos va establir una casella en la declaració de la renda federal que permetia als contribuents destinar una part dels seus impostos a finançar les campanyes presidencials. A partir d’aquesta llei es creà un fons públic al que els candidats presidencials podien accedir lliurement a canvi d’acceptar limitacions en les seves despeses. La FECA, per la seva banda, va establir un sistema caracteritzat per tres principis. En primer lloc, l’obligació per part de candidats i partits de revelar tots els ingressos i despeses de les eleccions federals. En segon lloc, es va establir la prohibició que empreses i sindicats realitzessin ingressos o despeses directament de la seva tresoreria. A canvi es permeté que poguessin fer-ho els anomenat Political Action Committees (PAC). Les aportacions a aquests PAC van limitar-se, però no va fixar-se un límit total de recaptació. Finalment, també van posar-se límits a les despeses de les campanyes als mitjans de comunicació i a l’ús dels fons personals per fer campanya.

L’any 1974 van fer-se substancials modificacions a la llei per tal d’intentar evitar el que llavors es considerava el principal problema a solucionar: l’entrada excessiva de diners en la política. Les principals modificacions van ser: a) reduir les | 50 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

aportacions que podien fer-se a candidats federals, partits i PAC (sense fixar un límit total de recaptació); b) fixar límits en les despeses que un partit podia fer en coordinació amb un candidat per ajudar-lo a guanyar; c) a canvi, atorgar diners públics per a què els partits poguessin finançar el cost de les convencions nacionals encarregades de nominar els candidats presidencials; d) finalment, va establir-se un mecanisme per cofinançar amb diners públics (matching funds) les primàries.

De tota manera, la disposició més important del 1974 fou la creació de la Federal Election Commission (FEC). La FEC és una entitat políticament independent encarregada d’interpretar i fer complir la regulació federal en matèria d’eleccions.

Els crítics amb les reformes del 1974 van obtenir una important victòria l’any 1976 quan el Tribunal Suprem (TS) dels EUA va dictar la sentència Buckley vs. Valeo. Les principals modificacions que introduí aquesta sentència foren dues: a) en primer lloc, va acceptar les disposicions que fixaven els límits als ingressos i el finançament públic, però a canvi va anular com a inconstitucionals els límits a les despeses, perquè aquestes eren considerades com un vessant més de la llibertat d’expressió i associació política recollides en la primera esmena de la Constitució dels EUA. La sentència només admeté la constitucionalitat dels límits quan els candidats lliurement els acceptessin per obtenir finançament públic; b) en segon terme, el TS va decidir fixar com a diner regulat i sotmès a inspecció de la FEC aquell que tingués la intenció d’afectar directament els resultats. Per això el Tribunal considerà que només podia considerar-se com a tal aquell que fes promoció expressa d’un candidat, que en reclamés directament el vot o que reclamés el vot contra algun adversari. Això permeté la distinció entre diner independent, no regulat per la FEC, sense necessitat de revelar les fonts (soft money), i aquelles contribucions que sí que eren regulades per la FEC (hard money). Des de llavors, la sentència Buckley vs. Valeo s’ha mantingut com un pilar bàsic del sistema de finançament | 51 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

als EUA. Després del 1976, la FECA va ser modificada en diverses ocasions per introduir petites esmenes.

El fons públic per finançar les campanyes presidencials va distribuir 500 milions de dòlars i, fins a les eleccions del 2008, tots els candidats presidencials van acollir-se als diners d’aquest fons8. Amb tot, al llarg dels anys 90 va posar-se de manifest que l’ús del soft money estava començant a distorsionar el funcionament del sistema. Els partits van trobar una manera legal per utilitzar el soft money no només per finançar el seu funcionament ordinari, sinó també part de les campanyes electorals. El mateix va passar amb els PAC. El resultat fou que el soft money es convertí en l’eina fonamental per finançar les campanyes electorals als EUA. Sense comptar el recaptat pels PAC, els comitès nacionals dels dos grans partits van recaptar en soft money 80,4 milions de dòlars en les eleccions presidencials del 1992; 289,9 en les de l’any 1996; i 517,7 en les de l’any 2000.

El novembre del 2002, poc després de les eleccions generals d’aquell mateix any, va entrar en vigor la Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA). La BCRA ha suposat un important canvi en la manera en què els partits financen les campanyes electorals.

Però cal remarcar que, com veurem més endavant, l’aplicació de la BCRA no ha suposat un fre al creixement constant de despeses que els partits inverteixen en les campanyes.

Un dels canvis més importants que ha introduït la BCRA és la prohibició que els partits i els comitès de campanya es puguin finançar amb soft money 9. A partir de la BCRA s’han de revelar les fonts del diner ingressat pels partits i aquest ha d’estar en els límits regulats per la FEC. Això acaba doncs, amb la distinció entre hard i soft money introduïda per la sentència Buckley vs.

Valeo. A canvi, la BCRA ha augmentat els límits de les contribu8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223 [accedit el maig del 2012].

9. La BCRA només prohibeix el soft money als partits estatals, de districte o locals per realitzar activitats federals. La resta depèn de les lleis de cada estat.

| 52 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

cions que poden fer-se tant a candidats, partits o PAC. Cal recordar, a més, que no hi ha límits totals als diners que poden arribar a recaptar els diferents candidats, partits o PAC. Per entendre el funcionament de la BCRA cal tenir en compte el reconeixement dels comitès nacionals d’un partit (els quarters generals) com a entitats diferenciades a efectes comptables respecte als comitès del mateix partit a nivell de cada estat, a nivell de districte i a nivell local. D’aquesta manera les donacions que es fan a cada un dels respectius nivells es compten per separat i tenen límits diferents. I, el més important, cada un d’aquests nivells del partit pot transferir part dels seus fons a un altre nivell. D’altra banda, cada candidat constitueix un comitè de campanya encarregat de la seva elecció que s’organitza de manera comptable com a entitat diferenciada del respectiu comitè de partit a cada nivell. Donat el cas, el comitè de campanya d’un candidat pot arribar a donar diners a un altre candidat o a diversos comitès polítics en diferents nivells.

Tot i que ni les empreses ni els sindicats poden finançar directament als partits o candidats, aquests es poden constituir en PAC i poden fer donacions tant als candidats com als diferents comitès d’un partit polític.

La BCRA ha transformat molt ràpidament les estratègies recaptadores dels partits. Els comitès nacionals dels partits han aconseguit en les eleccions del 2004 i del 2008 ingressos directes equivalents al que l’any 2000 recaptaven de manera diferenciada entre ingressos de hard i soft money10. Una part d’aquests ingressos directes provenen dels anomenats bundlers, persones que s’encarreguen d’aplegar donacions (generalment substancials) d’altres donants que d’aquesta manera no han de revelar la seva identitat.

10. Corrado (2006: 26-7) mostra en el seu estudi com un dels principals impactes de la supressió del soft money per la BCRA ha estat un augment de centralització del poder dels comitès nacionals dels respectius partits, sobretot en referència als comitès de campanya del Congrés i del Senat.

| 53 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

La BCRA ha fet més transparents (i eventualment ha limitat) les despeses dels PAC. Donat que segueix vigent la no limitació de despeses fixada per la sentència Buckley vs. Valeo, la llei opta per canviar i precisar el significat de diversos conceptes com el de comunicació electoral (electioneering communication), despeses independent (independent expenditures), despeses coordinades (coordinated expenditures) o la promoció d’una causa (issue advocacy).

De la mateixa manera que la FECA, la BCRA ha estat impugnada des del mateix moment d’entrar en vigor. Una de les impugnacions més importants fou la del cas McConnell vs. FEC (2003), on el Tribunal Suprem va ratificar la prohibició del soft money i les restriccions en la comunicació electoral. Amb tot, la mateixa sentència va permetre canvis en el suport que els partits poden donar als candidats. Segons la BCRA els partits havien de decidir si ajudaven al candidat amb despeses independents o coordinades. La sentència va permetre que els partits poguessin ajudar als candidats de les dues maneres. D’altra banda la sentència Citizens United vs. FEC de gener del 2010 permeté que tant empreses com sindicats poguessin pagar comunicacions electorals amb fons propis sempre que se’n revelessin les fonts.

Al marge del que hem esmentat, només en el cas de les eleccions presidencials hi ha previst un sistema de finançament públic. Aquest finançament es pot obtenir en dues etapes del procés: durant les eleccions primàries i/o en la campanya presidencial. En el període previ a la nominació, els candidats podien acollir-se a un sistema de cofinançament públic (matching funds). Els candidats que s’acullen a aquest sistema reben la mateixa quantitat en fons públics que l’equivalent a la suma de les donacions individuals de fins a 250 dòlars que hagin recaptat11.

Ara bé, per a què un candidat pugui rebre finançament públic, 11. Així, si un candidat ingressa 100 dòlars d’una persona, rebrà 100 dòlars dels fons públics. Si un candidat ingressa 1.000 d’una persona només rebrà 250 dòlars dels fons públics. | 54 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

cal que acompleixi determinats requisits: a) haver aconseguit com a mínim 5.000 dòlars en vint estats —aquests diners es calculen només amb els 250 primers dòlars de cada contribució (independentment que la xifra aportada individualment sigui més alta)—; b) no superar un límit de despeses (37,3 milions de dòlars l’any 2004) des del moment en què anuncien la candidatura fins al de la convenció dedicada a elegir el candidat del partit12; c) portar registre comptable i sotmetre el registre a una auditoria; d) no sobrepassar els límits marcats per a les primàries en cada un dels estats; e) i, finalment, limitar les despeses provinent del patrimoni personal a 50.000 dòlars.

Donat que el sistema de cofinançament públic per a les primàries no es fa efectiu fins al gener de l’any de l’elecció, això suposa serioses limitacions en el marge de maniobra dels candidats. Els mesos o anys previs a les primàries, els candidats no poden disposar de diners públics i no poden gastar massa. Tot plegat ha dut a què, des del 2004, cada vegada més candidats a la nominació optin menys pel sistema de cofinançament. Independentment de les eleccions dels candidats, els partits reben finançament públic per celebrar les convencions en què s’elegirà el candidat. Un cop aconseguida la nominació, els candidats dels dos principals partits poden optar a finançar la seva campanya amb fons públics. Si decideixen acollir-se a aquesta opció, han de comprometre’s a no finançar la seva campanya amb donacions privades.

Una de les transformacions més importants en el finançament de les campanyes als EUA té a veure amb l’ús del finançament públic en les eleccions presidencials. Si entre l’any 1971 i l’any 2000 bona part dels candidats presidencials feien ús dels fons públics, a partir de llavors la situació ha començat a canviar.

L’any 2000 George Bush va decidir no acudir al cofinançament 12. Segons el think tank Common Cause (www.commoncause.org) el límit efectiu per al 2004 fou de 44 milions de dòlars degut a què els candidats poden gastar una quantitat extra en recaptar diners. | 55 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

durant la nominació degut als límits de despesa marcats per la llei. L’exemple de Bush va ser seguit l’any 2004 per tres dels principals candidats de les eleccions presidencials (Bush, Kerry i Dean). L’any 2008 altres candidats com Obama també han optat per no demanar el cofinançament. Obama també ha estat el primer candidat a unes eleccions presidencials des del 1976 que ha decidit no finançar la seva campanya amb fons públics ni en les primàries, ni com a candidat presidencial. Això va situar-lo amb un enorme avantatge financer respecte a McCain, que sí va hi va recórrer13.

El cas dels EUA serveix per subratllar que les campanyes electorals constitueixen una dimensió més de la llibertat d’expressió. La defensa d’aquest valor és el que ha fonamentat la doctrina el Tribunal Suprem dels EUA d’impedir límits a les despeses electorals. I sobre aquest pilar s’ha concebut tota la legislació nord-americana sobre el finançament dels partits. La principal excepció a aquesta regla ha estat el finançament de les campanyes presidencials perquè aquestes (fins les darreres eleccions) han estat sufragades bàsicament amb diners públics. Finalment, el finançament públic de les campanyes presidencials també serveix per il·lustrar com l’ús dels fons públics pot estar adreçat a fomentar determinades pràctiques més democràtiques i transparents dins dels partits.

13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [accedit el maig del 2012].

| 56 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

UN DECÀLEG PER A LA REFORMA DEL FINANÇAMENT

N

o existeix un sistema de finançament infal·lible ni definitiu. Cada model respon a les necessitats d’una societat i als principis amb què aquesta vol organitzar les seves relacions de representació entre ciutadans i partits polítics. La nostra proposta recull els principals mèrits de les pràctiques presentades anteriorment, i que podríem resumir en tres principis: la responsabilitat dels ciutadans, la transparència dels partits i una concepció federal de l’organització política.

A partir d’aquests tres principis, proposem un decàleg per a la reforma del finançament dels partits: 1. Adoptar el principi de paritat d’ingressos: condicionar el finançament públic a la recaptació en forma de quotes o aportacions de membres i simpatitzants.

2. Establir un llindar màxim total de finançament públic al conjunt dels partits.

3. Vincular el finançament dels partits amb l’evolució de l’economia (que sigui variable segons l’evolució dels pressupostos) i de la participació electoral. | 57 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

4. Limitar els espais de propaganda electoral en l’espai i mobiliari públics.

5. Ampliar l’àmbit d’escrutini i fiscalització del Tribunal de Comptes al nivell local i a les empreses que tracten amb els partits.

6. Obligar als partits a donar informació pública i accessible amb un marge de temps breu sobre: ingressos públics i privats; despeses electorals i ordinàries; cost puntual dels actes; material emprat en les campanyes electorals.

7. Crear un registre públic d’empreses que fan contribucions als partits i d’entitats bancàries que els concedeixen préstecs.

8. Oferir finançament públic suplementari als partits que millorin els seus processos de transparència, control, receptivitat i rendiment de comptes.

9. Condicionar ajudes públiques suplementàries per a l’impuls de la participació interna als partits: per exemple, que s’escullin els candidats a través de processos que directament impliquin a tots els afiliats.

10. Impulsar una llei catalana de finançament dels partits que explori pràctiques de regulació sobre ingressos i despeses dels partits no desenvolupades encara per la llei estatal.

REFERÈNCIES Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.

Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009 Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de Ciencia Política, 15: 47-65. | 58 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007), Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials.

Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform: Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto público en financiación política: las subvenciones para el funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios Políticos, 128: 255-291.

Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party organization: the emergence of the cartel party”, Party Politics, 1: 5-28.

Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor culture. Londres: The Stationery Office Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding to Political parties and party competition in Western Europe, Oxford: Oxford University Press.

Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic Audit | 59 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

| 60 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

BUENAS PRÁCTICAS LA CATALUÑA INSTITUCIONAL y ADMINISTRATIVA

07/12 FINANCIACIÓN DE PARTIDOS Y TRANSPARENCIA DEMOCRÁTICA

Buenas prácticas en Europa y América del Norte Joan Rodríguez Teruel (Coord.)

Montserrat Baras Óscar Barberà Astrid Barrio | 61 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

INTRODUCCIÓN

L

a financiación de los partidos políticos constituye uno de los ámbitos más controvertidos de los sistemas políticos democráticos. Por un lado, gran parte de los ciudadanos está de acuerdo en que los partidos políticos son la esencia de la democracia representativa tal como la conocemos y pensamos a principios del siglo XXI. Los partidos son uno de los principales protagonistas en la mediación entre ciudadanía e instituciones políticas. Por otro lado, la competencia entre partidos requiere dinero para que pueda funcionar de manera efectiva. Así pues, hablar de financiación de partidos significa, en buena medida, hablar del coste económico y de cómo debe funcionar la democracia representativa.

Desgraciadamente, para muchos ciudadanos, plantearse cómo se financian los partidos políticos equivale a hablar de corrupción o financiación ilícita. Si bien muchas de las actividades ilícitas vinculadas a la política no son producto de las normas que regulan la financiación de los partidos, sin duda la existencia de casos de financiación ilícita debe constituir una preocu-

| 62 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

pación fundamental para la sociedad. La forma en que se han resuelto muchos de estos casos (después de procesos judiciales complejos, largos, a menudo sin pruebas concluyentes y careciendo de una aclaración pública) ha fomentado la desconfianza, la percepción de impunidad y la idea de “todos son iguales”.

Además, la inevitable utilización partidista de estos casos y su eco mediático dificulta plantear un debate público y sosegado sobre esta cuestión. Por ello, sucede a menudo que los debates sobre financiación acaban produciéndose a puerta cerrada y de espaldas a la sociedad. Es posible que estos espacios favorezcan el acuerdo entre partidos; pero, como se ha puesto de manifiesto en países como Alemania o Gran Bretaña (algunos de los casos estudiados en este trabajo), este tipo de prácticas puede favorecer situaciones oligopolísticas y repartos de beneficios estatales excesivos entre partidos. En el caso español, podemos sospechar que estos mecanismos consensuales no han producido los resultados esperados, dado que no han garantizado la necesaria transparencia de las cuentas, no han sido capaces de crear los instrumentos de control adecuados o no han incentivado apropiadamente la contención del gasto.

Sin embargo, hablar de financiación de partidos políticos no es sólo hablar de corrupción. También, y sobre todo, se trata de discernir cuál debe ser la relación entre partidos políticos y sociedad civil organizada, y entre partidos políticos y estado.

La financiación constituye un prisma primordial para observar cómo se estructura y funciona esta tríada. Como hemos mencionado anteriormente, la competición partidista requiere dinero para funcionar correctamente, así como que la opinión pública sea consciente de los potenciales efectos y consecuencias que tienen cada una de las principales opciones adoptadas por distintos países en esta cuestión. ¿Hay que dejar que los partidos se financien sólo a través de aportaciones interesadas de empresas, grupos de presión o bancos? ¿Deben ser los contribuyentes quienes se hagan cargo en buena medida de financiar la competición | 63 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

entre partidos sin poder opinar? ¿Cómo resolver el dilema entre igualdad de oportunidades y libertad de expresión que plantea todo sistema de financiación de partidos?

Las respuestas a estos interrogantes tienen importantes implicaciones para el funcionamiento del sistema político. Los estudios en varios estados sobre los problemas y las consecuencias derivadas de los diferentes sistemas de financiación han puesto de manifiesto que no existe una fórmula perfecta. Por el contrario, existen realidades y alternativas diferentes a la hora de decidir cómo sufragar económicamente la competición entre partidos inherentes a la democracia. No hace falta salir de nuestro continente: mientras que en algunos países europeos la regulación ha resultado innecesaria para garantizar un sistema legítimo de financiación pública, en otros se ha experimentado recientemente una proliferación de casos de corrupción y de demandas de endurecimiento de las reglas y del control.

En general, los problemas relacionados con la financiación de los partidos han ido aumentando en las últimas dos décadas, aunque han sido especialmente virulentos y graves en los países de Europa del sur, como Italia, Francia y España. En estos países ni los modelos de financiación elegidos, ni la eficacia de la regulación y control, han producido los resultados esperados. En los tres casos se produjeron una serie de situaciones perversas fruto de una regulación incompleta o inapropiada. En Italia y España, la capacidad de los actores para manipular o directamente saltarse las reglas ha puesto de manifiesto los límites de una regulación con demasiadas lagunas, pero también la falta de mecanismos de control adecuados para hacer efectiva su aplicación. Además, estos casos han evidenciado que el problema de la financiación de los partidos no se puede afrontar sólo a través de reformas legislativas. Es necesaria también una reflexión colectiva en torno a la naturaleza de la representación política y una mayor labor de sensibilización de la opinión pública para obligar a los partidos a mejorar su transparencia, receptividad | 64 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

y rendición de cuentas. Por último, conviene no olvidar que los partidos se mueven en el marco de una determinada cultura política y tienden a reproducir prácticas sociales que existen más allá de la política.

El objetivo de este trabajo es plantear alternativas e ideas para la reforma del sistema de financiación de los partidos catalanes y españoles en el marco europeo. Probablemente nuestro trabajo no sea el primero, ni el último, en plantearse este propósito.

Ahora bien, a diferencia de otros trabajos anteriores, nuestra propuesta incluye dos principios que hasta ahora habían quedado al margen de las tentativas de diagnóstico y reforma.

Por un lado, se incorpora el carácter multinivel del sistema de partidos español y catalán. Esto permite realizar una aproximación más compleja al fenómeno de la financiación de los partidos de la que contempla la regulación estatal. En este sentido, se intenta superar el enfoque centralizador de la financiación, basado exclusivamente en el control a nivel estatal de los ingresos y gastos de los partidos. Esta perspectiva ya no resulta útil para abordar una realidad más compleja, donde se combinan actores y flujos a diferentes niveles.

Por otro lado, hay que partir de una observación comparada de la financiación de los partidos en el marco europeo, así como contrastarla con otras democracias occidentales. Ciertamente, esta regulación responde a las prácticas propias de cada sistema político. Pero este enfoque ha propiciado que tanto el análisis de las reglas de financiación como de sus consecuencias estén en exceso marcadas por una óptica nacional, obviando las ventajas de una perspectiva comparada. A pesar de las inevitables particularidades e idiosincrasias, la comparación permite identificar aquellas prácticas que funcionan en otros sistemas políticos y son susceptibles de ser implementadas a la realidad política española y catalana.

En este punto, debemos advertir sobre la ausencia de una regulación general de la financiación de los partidos en el mar| 65 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

co europeo, más allá de la que tienen los propios grupos parlamentarios europeos. Se trata de una laguna lógica y paradójica. Lógica porque responde a la concepción estatal en la que se mueven todavía los partidos políticos contemporáneos a nivel europeo. Paradójica porque, como sucede con otras problemáticas políticas, la práctica inexistencia de una regulación y de una financiación a nivel europeo de los partidos son, en la actualidad, dos de los principales frenos de la articulación de una verdadera democracia europea con partidos transnacionales. Es de esperar que a medio y largo plazo los avances en el proceso de integración europea acaben trasladándose también al ámbito de la financiación de los partidos, y que ello favorezca una perspectiva europea en lo que tradicionalmente ha sido concebido como un problema propio de cada estado. Hasta el momento, las notables carencias democráticas de las instituciones europeas han impedido el desarrollo de un auténtico sistema de partidos europeos. A pesar de los avances de las últimas décadas, los llamados partidos europeos son aún vagas superestructuras, sin verdadero poder, donde están representados los partidos estatales. El ámbito donde se ha avanzado más en la formación de un futuro sistema de partidos transnacional es en el de los grupos parlamentarios del Parlamento Europeo. Por esta razón, la única regulación europea sobre partidos y financiación se ha limitado, hasta ahora, a los grupos parlamentarios1. Sin duda esto limita sustancialmente la función de control en el ámbito de la financiación de los partidos desde la Unión Europea. Si en el futuro las instituciones políticas de la UE logran evolucionar hacia alguna forma de gobierno representativo, el rol y la organización de los partidos europeos cambiarán sustancialmente. En este 1. En noviembre de 2003 se aprobó el Reglamento CE n° 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo Relativo al Estatuto y la Financiación de los Partidos Políticos a escala europea. Esta norma define las condiciones y los límites a respetar por los llamados “partidos políticos a escala europea” para recibir subvenciones para su funcionamiento ordinario. | 66 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

caso, la aparición de un sistema de financiación europeo sería un paso inevitable que, muy posiblemente, tendría un profundo impacto en las formas de funcionamiento de la clase política de cada uno de los estados.

Finalmente, hay que definir cuidadosamente a qué nos referimos al hablar de financiación de los partidos. De entrada cabe diferenciar el concepto de “financiación de los partidos” de la noción más genérica de “financiación de la política”. Mientras que el segundo concepto recoge todos los flujos económicos que se producen entre los actores vinculados a la acción política (partidos, grupos de interés, funcionarios y personal de las administraciones, medios de comunicación, etc.), el concepto de financiación de los partidos debe circunscribirse al coste estricto de la actividad de los partidos políticos. Éste incluye el coste de la competición electoral, los gastos de funcionamiento ordinario y los subsidios para sostener la actividad de los partidos en las instituciones (parlamentos, diputaciones, ayuntamientos, etc.).

Idealmente también deberían incluirse en esta categoría las fundaciones partidistas, aunque en la práctica no siempre es así. La delimitación del concepto nos obliga a dejar fuera determinados ítems que se encuentran en una zona ambivalente, como son los sueldos de los cargos públicos y del personal de los partidos en las administraciones públicas (aunque incluye, por ejemplo, las donaciones de los cargos públicos en el partido). Podríamos considerar este coste como una financiación indirecta, ya que libera a los partidos del mantenimiento de estos individuos y les permite reasignar los recursos disponibles. Sin embargo, la naturaleza del personal político en las instituciones públicas excede el ámbito estricto de los partidos y queda fuera de la gestión directa de sus finanzas, lo que no es susceptible de ser regulado por una ley de financiación de partidos.

Este trabajo se ordena en cinco partes. El apartado segundo y tercero presentan, de forma esquemática, los principios clave del actual sistema de financiación de los partidos políticos espa| 67 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ñoles, y realizan un análisis de sus fortalezas y debilidades. La finalidad de esta evaluación es identificar los riesgos y amenazas que a nuestro entender debería afrontar una futura reforma del sistema de financiación. El cuarto apartado analiza los problemas sobre financiación de partidos y las soluciones desarrolladas en Estados Unidos, Canadá, Alemania y Gran Bretaña.

De estos cuatro casos de estudio se extraen diferentes prácticas y alternativas, a veces opuestas o contradictorias, pero que, sin duda, indican posibles orientaciones de reforma en el caso español y catalán. El caso de Gran Bretaña sirve para ilustrar cómo la regulación puede llegar a mejorar la transparencia y limitar una espiral creciente de gastos. Por otro lado, el sistema de financiación alemán también nos muestra cómo limitar los gastos pero, sobre todo, cómo ello favorece la recuperación de la conexión de los partidos con la sociedad civil. El caso canadiense se ha elegido con el objetivo de describir cómo funciona un sistema de financiación multinivel donde la regulación estatal no sólo coexiste con la provincial, sino que puede alimentarse y beneficiarse de las experiencias regionales como test de las reformas de financiación. Finalmente, desde una perspectiva más alejada, y por ello, más sugestiva, el caso de Estados Unidos ofrece ejemplos sobre cómo funciona un sistema de financiación basado fundamentalmente en el control de los ingresos, en lugar de la limitación de los gastos. También ilustra cómo la regulación sobre la financiación puede servir para fomentar cambios en la organización de los partidos más allá de sus finanzas. El apartado final avanza un decálogo de medidas más o menos concretas que fundamentarían una propuesta de reforma del sistema de financiación en España, a partir de los principios planteados en este trabajo.

| 68 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ESTADO DE LA CUESTIÓN Y PERSPECTIVAS DE REFORMA

A

diferencia de otros elementos de nuestro sistema político, la legislación sobre financiación de partidos no se retrasó demasiado en comparación con otras democracias occidentales. Si tomamos como criterio la legislación sobre financiación pública ordinaria de los partidos (más allá de las campañas o de la regulación sobre prácticas corruptas), la ley de mayor antigüedad se aprobó en Uruguay en 1928. En Europa, la financiación pública se remonta a 1959 en Alemania, como explicaremos más adelante. La mayoría de países de nuestro entorno han aprobado leyes sobre financiación pública a partir de los años 70, siendo España uno de los primeros.

El actual sistema de financiación en España está condicionado por las circunstancias políticas que rodearon la transición.

La discontinuidad de la democracia parlamentaria y el largo periodo de autoritarismo franquista propiciaron unas organizaciones políticas con estructuras débiles y con una base social muy reducida. Incluso los partidos con más trayectoria histórica tenían pocos miembros y casi no disponían de recursos propios. | 69 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Además, la recuperación de la democracia se produjo cuando la televisión ya se había convertido en el principal canal de comunicación política. En este contexto, los partidos políticos afrontaron una combinación de bajos ingresos y elevados gastos de funcionamiento, básicamente derivados de las campañas electorales y de la (re)construcción de su organización territorial.

Así pues, las particulares circunstancias que rodean la transición política española condicionaron la forma y el contenido de los primeros intentos de regulación de los partidos y de su financiación. A diferencia de otros países occidentales como Gran Bretaña o EUA donde la regulación de las finanzas de los partidos evolucionó progresivamente desde finales del siglo XIX, en España las disposiciones adoptadas durante la transición suponen una clara ruptura con el pasado. Las primeras disposiciones en materia de financiación se incluyeron en la Ley 54/1978 de Partidos Políticos, y se referían principalmente a subvenciones públicas para gastos derivados de la actividad electoral, que se repartían de acuerdo con los resultados electorales. La ley dejaba en manos de los partidos y de la financiación privada el coste de mantenimiento fuera de los periodos electorales. El recurso a la financiación pública de las campañas sin duda se vio influido por los cambios legislativos que habían empezado a producirse en otros países de Europa desde principios de los años 60. A pesar de la transitoriedad con que se concibió esta normativa, se tardó casi diez años en elaborar la primera norma específica dedicada a regular de forma sistemática la financiación de los partidos. La ley de 1987 tuvo como objetivo ordenar las fuentes de financiación de los partidos. Sin embargo, no modificó la filosofía de partida que buscaba reforzar unos partidos aún débiles mediante ayudas estatales, pero sin excluir el recurso a la financiación privada. En este sentido, se contemplaban tres fuentes principales de financiación: los subsidios públicos del estado (subvenciones electorales y financiación ordinaria), las aportaciones de los miembros de la organización y las aporta| 70 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ciones de individuos y organizaciones externas, de forma identificada o anónima. La principal virtud de la ley fue establecer unos pocos criterios sobre el origen de los fondos que recibían los partidos y sobre la contabilidad que estos debían seguir.

Por el contrario, el alcance limitado de la regulación y la falta de controles efectivos (a pesar de la creación de una agencia externa, el Tribunal de Cuentas) la hizo poco operativa para evitar los casos de corrupción o de financiación ilícita. A pesar de la constatación de sus carencias la ley no se reformó hasta el año 2007.

El regreso del PSOE al gobierno central y su necesidad de acuerdos con partidos minoritarios que reclamaban desde hacía tiempo cambios en la ley hizo posible la tramitación y aprobación de la Ley Orgánica 8/2007 sobre Financiación de Partidos Políticos. La nueva norma intentó dar respuesta a buena parte de las deficiencias detectadas por el Tribunal de Cuentas en la ley de 1987. De todos modos, la ley del 2007 tampoco cambió sustancialmente la filosofía de la de 1987. La orientación principal sigue siendo la protección estatal de los partidos en un marco de financiación mixto, aunque con mayor regulación y controles.

El marco legislativo en vigor mantiene la regulación extensiva, ahora con mayor detalle, sobre las fuentes de ingresos de los partidos, incrementando las limitaciones a las aportaciones privadas y poniendo fin a las contribuciones anónimas. Igualmente, extiende el espacio regulado por la ley a las fundaciones de los partidos. Estas instituciones, que habían quedado totalmente al margen de la ley anterior, se habían convertido en un instrumento muy importante para desviar la entrada de dinero en los partidos y preservarlos del escrutinio del Tribunal de Cuentas.

También se considera, por primera vez, el régimen tributario particular de las aportaciones efectuadas a los partidos por parte de sus miembros o de otros contribuyentes. Finalmente, se incluye un régimen sancionador que el Tribunal de Cuentas se encarga de aplicar. | 71 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Haciendo un balance crítico de la ley, cabe señalar que el legislador perdió la oportunidad de profundizar en algunos de los problemas detectados (flujos de dinero en el ámbito de las agrupaciones locales, aportaciones privadas a las fundaciones de los partidos, exigencia en la transparencia de las cuentas de los partidos) y, sobre todo, de debatir a fondo la filosofía del modelo.

Pasados más de 30 años desde el restablecimiento de la democracia en España parece oportuno preguntarse por el sentido de una legislación muy proteccionista que pide pocas contrapartidas (más allá de la transparencia y el control) por el dinero público que reciben los partidos. Estas carencias, así como la constatación de que algunos escándalos difícilmente se podrían haber impedido con la nueva ley del 2007, sugieren que el campo para una reforma más profunda sobre la financiación de los partidos no está agotado en absoluto.

Sin embargo, plantearse los términos y los contenidos de una futura reforma obliga a fijar las perspectivas reales de esta posibilidad. Por un lado, hay que alejarse de mitos y esperanzas infundadas. En la reflexión sobre la financiación de la política y de los partidos en las democracias contemporáneas abundan los enfoques normativos y las formulaciones carentes de apoyo empírico. Por este motivo, un número creciente de investigadores y académicos sugieren (como ha pasado con los sistemas electorales) la necesidad de analizar las consecuencias que los sistemas de financiación tienen en la realidad de los partidos y los sistemas políticos. Por otro lado, conviene asumir una aproximación realista que renuncie a un paraíso sobre la tierra: como ya hemos dicho, no existe un sistema de financiación ideal de carácter universal. Cada sistema político, en cada momento de su historia, ha tenido que afrontar escenarios particulares e idiosincrásicos que merecían respuestas específicas.

No obstante, el alcance de este trabajo es más limitado. No se trata de elaborar un nuevo modelo exhaustivo de financiación de los partidos, sino de poner de manifiesto problemas y | 72 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

disfunciones no resueltos por el modelo actual y de adelantarse a amenazas y riesgos latentes que puedan aparecer en el futuro próximo. Por ello es fundamental una identificación concreta y rigurosa de los puntos fuertes y débiles del sistema actual. Este será el objetivo de la próxima sección.

| 73 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

BALANCE DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS EN ESPAÑA a. Fortalezas

La regulación española sobre financiación de partidos surgió poco después de que las principales democracias occidentales empezaran a legislar sobre una problemática desatendida desde la II Guerra Mundial. Durante los años 60 y 70, la mayoría de estos países fijaron por ley límites y mecanismos de financiación para sus partidos. Aunque en España la democracia se instituyó mucho más tarde que en otros países europeos, pronto se emprendieron los pasos necesarios en esta materia. Treinta años de aplicación de la regulación estatal sobre financiación es un periodo suficiente para evaluar las principales aportaciones de ésta a la consolidación y el buen funcionamiento de la democracia española. De acuerdo con los objetivos genéricos que la literatura sobre financiación de partidos políticos suele establecer como deseables, podemos mencionar varias contribuciones positivas que, sin duda, constituyen fortalezas del sistema.

En primer lugar, el modelo de financiación actual contempla un sistema amplio de subvenciones públicas, tanto para la financiación de las campañas electorales como para el funcionamiento ordinario de las organizaciones. Mientras que algunos países han optado por limitar este tipo de subvenciones a las campañas electorales y otros lo hacen sólo para los gastos permanentes de | 74 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

funcionamiento, el sistema de financiación español ha optado por garantizar una mínima cobertura de las diferentes dimensiones de la vida de los partidos. Esta extensión de los subsidios públicos es uno de los rasgos de los sistemas políticos de Europa del sur junto con Francia y Austria. Como ya hemos expuesto anteriormente, en el caso español, esto se hizo con el propósito de evitar la potencial dependencia respecto del dinero interesado (grupos de presión, gran banca, etc.), de unos partidos inicialmente muy débiles y poco estructurados. Tres décadas después, estas subvenciones han permitido reforzar y profesionalizar los partidos, en beneficio de la estabilidad del sistema democrático.

En segundo lugar, el modelo actual de financiación, y particularmente el sistema de subsidios públicos, ha contribuido sustancialmente al fomento de la igualdad política y al mantenimiento de la pluralidad partidista y ha posibilitado la alternancia de gobierno tanto en el nivel estatal como en el autonómico y el local. Los subsidios públicos han ayudado a los partidos en momentos difíciles, reduciendo el impacto de la pérdida de poder en las instituciones, así como han permitido compensar ciertos desequilibrios, atenuando el coste que los efectos mayoritarios del sistema electoral ocasionan a los partidos pequeños y aminorando su limitada capacidad de acceso al gobierno y a las instituciones políticas. Esto ha ayudado a mantener una cierta pluralidad de opciones políticas y ha fomentado las oportunidades entre los partidos menores con representación.

En tercer lugar, los principales partidos han mantenido formas organizativas típicamente catch-all2, limitando mucho las 2. A diferencia de los partidos de masas que predominaban en Europa a principios del siglo XX, los partidos catch-all (o partidos de electores) aparecen a partir de los años 60 y se caracterizan por: el papel central que juegan los profesionales especializados; los débiles lazos organizativos; la preeminencia de los cargos institucionales por encima de la dirección orgánica del partido; la creciente importancia de la financiación pública; y el discurso dirigido a un electorado heterogéneo haciendo énfasis en el liderazgo y en temas contextuales por encima de la ideología. | 75 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

posibilidades de que aparecieran partidos autofinanciados por empresarios o con dependencias excesivas respecto a grupos de interés. Ha habido algunos intentos de creación de partidos basados en fortunas personales (como intentaron José Maria Ruiz Mateos, Jesús Gil o Mario Conde), pero la vida de éstos ha sido volátil y circunscrita a elecciones de segundo o tercer orden. Desde esta perspectiva, podemos interpretar la creación y mantenimiento de partidos catch-all como el resultado de la contención de la influencia de los actores privados en la toma de decisiones públicas. Sin embargo, ello no invalida la hipótesis de que estos actores hayan encontrado otros mecanismos de influencia y promoción de sus intereses entre los representantes políticos, ni tampoco que los grandes partidos hayan desarrollado redes de clientelismo a nivel local o regional como mecanismo de preservación.

En cuarto lugar, el modelo actual está sujeto a una extensa regulación de ingresos y de gastos, a diferencia de muchos otros casos, dónde la regulación está limitada a determinados ámbitos o sólo opera de manera parcial. La razón de ello la podemos encontrar en la constitucionalización de los partidos políticos y en la consideración de éstos como actores clave de la democracia representativa. A diferencia de la mayoría de países de nuestra tradición política, la creación del sistema de partidos actual se produjo en paralelo a una regulación exhaustiva de la financiación política. La legislación de 1987, y más aún la del 2007, diseñaron una regulación bastante completa para abordar el dinero de los partidos. Esto ha dificultado el establecimiento de pautas extendidas de clientelismo a nivel estatal, aunque no lo ha impedido en el entorno local o autonómico.

Finalmente, la extensión de la regulación y de la cobertura pública se combina con el progresivo desarrollo de medidas de control y transparencia. Aunque inicialmente no se creó un órgano específico para el control de las cuentas de los partidos, la responsabilidad otorgada al Tribunal de Cuentas (con pode| 76 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

res sancionadores desde el 2007) y, posteriormente, también a instituciones análogas de ámbito autonómico, han resultado determinantes en este sentido. La tarea de fiscalización realizada por el Tribunal de Cuentas, así como su activa denuncia de los problemas derivados de la aplicación de la ley de 1987, fueron algunos de los elementos impulsores de la reforma actual.

Igualmente, y fuera del ámbito estricto de la financiación de los partidos, la creación de la Fiscalía Anticorrupción también ha contribuido a reforzar los controles y reducir la sensación de impunidad en este campo.

El modelo actual sin duda ha reforzado a los partidos como actores clave de la democracia y les ha permitido desarrollar sus funciones sistémicas: como instrumentos de movilización política, como fuentes de reclutamiento de élites y como vehículos de agregación de intereses colectivos. Desde este punto de vista, el sistema de financiación español ha conseguido los objetivos que se proponía. Hoy en día los partidos se han convertido en estructuras organizadas muy sólidas y con un elevado grado de profesionalización. Además, la llegada de financiación pública no ha impedido el crecimiento de la base social de los partidos políticos. En términos generales, su apoyo social y electoral se ha mantenido estable dentro de las oscilaciones vinculadas a la evolución política. Sin embargo, no se ha conseguido evitar que su valoración pública sea significativamente baja y ni que se alejen de una percepción social relacionada con la corrupción y el conflicto de intereses, lo que refleja algunas de sus debilidades inherentes. b. Debilidades

A pesar de la contribución del sistema de financiación de los partidos a la consolidación democrática, la polémica ha rodeado este sistema casi desde sus orígenes. Poco después de aprobarse la ley de 1987, ya se apuntaron una serie de carencias o debilidades del modelo. Las sucesivas reformas de | 77 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

FiG 1. Peso de las cuotas de los afiliados sobre el total de los ingresos de los partidos catalanes (porcentaje)* PSC

UDC

CDC

ERC

ICV

35 30 25 20 15 10 5 0

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

* Al cierre de este trabajo (diciembre de 2012), el último informe del Tribunal de Cuentas disponible correspondía al ejercicio del 2007, hace más de cinco años.

Nota: Los datos de financiación pública de CDC y UDC se han calculado añadiendo la parte proporcional correspondiente (75% y 25%) de los ingresos directos de CiU. FUEntE: Informes Informes anuales del Tribunal de Cuentas (1990-2005).

los años 90 contribuyeron a contener el gasto y reducir los desajustes presupuestarios que los grandes partidos habían acumulado en los primeros años de democracia. La nueva ley del 2007 ha supuesto un avance y ha resuelto algunas carencias de la ley anterior, pero sigue sin dar respuesta a otras cuestiones de fondo.

La primera y más relevante es el desequilibrio creciente entre los ingresos públicos que reciben las organizaciones y las aportaciones privadas, muy particularmente las cuotas de los miembros de los partidos. La tendencia general ha sido el incremento del peso relativo de los ingresos públicos en detrimento de las | 78 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

FiG 2. Datos de afiliación de los partidos catalanes (miembros absolutos) PSC

UDC

PPC

CDC

ERC

PSU / ICV

90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

1977

1980

1986

1989

1993

1996

2001

2004

2008

Fuente: Barberà, Barrio, Rodríguez-Teruel (2009).

aportaciones privadas. El aumento sostenido de las subvenciones públicas, especialmente a partir de los años 90, ha coincidido con un estancamiento en algunos casos y una tendencia a la baja en otros de los ingresos de cuotas de los afiliados. Lo más llamativo de esta evolución es que el debilitamiento del peso de las cuotas se ha producido a pesar del incremento continuo de militancia declarado por las propias organizaciones. En los gráficos 1 y 2 se observan los dos fenómenos a partir de datos de los partidos catalanes.

El peso de las cuotas sobre el total de los ingresos de los partidos ha experimentado una cierta fluctuación, ya que se incrementó durante los años 90, pero se ha estancado y, para muchos partidos ha descendido, en los últimos diez años. Por el contrario, el incremento de los datos de afiliación de los partidos ha | 79 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

mostrado un curso ascendente3. De esta comparación, podríamos interpretar que el desfase creciente entre ingresos públicos y privados es producto tanto del refuerzo de los primeros, como de la ineficaz gestión de la recaudación por parte de los partidos.

Las variaciones entre partidos sugieren esta última hipótesis, ya que algunos partidos parecen más hábiles en rentabilizar su financiación interna que otros. Habría que atender al impacto de la ley de 2007 en este aspecto, ya que el establecimiento de desgravaciones para las cuotas y donativos a partidos debería significar un incentivo para mejorar la eficacia de la recaudación de las mismas. Sin quitar valor a esta reforma, queda claro que aún queda camino por recorrer en la fijación de incentivos para mejorar la autofinanciación de los partidos.

En segundo lugar, la financiación de los ingresos públicos provenientes de las administraciones locales tiene un amplio margen de discrecionalidad. Las aportaciones que los ayuntamientos realizan a los grupos municipales siguen quedando fuera de la ley del 2007. No disponemos de datos comparativos para captar la extensión de este tipo de ingresos, pero el hecho de que la última reforma haya optado por seguir manteniéndolos fuera del control del Tribunal de Cuentas muestra las reticencias de los partidos a ser plenamente transparentes y a rendir cuentas a todos los niveles. La ausencia de regulación alimenta aún más las suspicacias sobre cuál es la importancia que tiene esta fuente de financiación para el mantenimiento ordinario de los partidos a nivel local. Un reflejo indirecto de la trascendencia de la financiación de las organizaciones locales de los partidos y de su falta de transparencia, de control y de adecuada rendición de cuentas es el elevado grado de irregularidades detectado en este ámbito.

3. La falta de fiabilidad y de comparabilidad de los datos de afiliación declarados por los partidos nos obliga a tener cautela con estas cifras. No todos los partidos cuentan el mismo tipo de miembros bajo el concepto de afiliado, y al mismo tiempo existen fuertes incentivos externos e internos para que los partidos tiendan a inflar las cifras de militancia.

| 80 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Una tercera debilidad proviene del papel que los bancos y empresas han tenido en la financiación de los partidos. Esto puede concretarse en tres grandes ámbitos de interés: las donaciones anónimas, las aportaciones de empresas que obtienen contratos con las administraciones públicas y, finalmente, las deudas bancarias. Como hemos señalado anteriormente, la reforma del 2007 ha acabado con las donaciones anónimas, que habían sido una fuente de ingreso muy importante para algunos partidos. El fin de estas aportaciones ha tenido, como principal contrapartida, un incremento de las aportaciones públicas. Por otro lado, las aportaciones por parte de empresas con contratos públicos se prohibieron en la reforma del 2007, aunque la ley dejó explícitamente la puerta abierta para que estas aportaciones se canalizaran a través de las fundaciones de los partidos políticos. Esta excepción, recogida en la disposición adicional séptima, sorprende por la contradicción que supone reconocer estos ingresos como no deseables para los partidos, pero posibles para sus fundaciones. Finalmente, el tratamiento de las deudas bancarias y de su refinanciación o condonación queda fuera del ámbito de la ley. En términos estrictos, las deudas no forman parte de los ingresos de los partidos. Pero resulta indudable que una parte importante de la financiación de los partidos (especialmente los de izquierdas) se canaliza a través de esta fórmula.

También hay que señalar la debilidad del sistema de financiación español en relación a las garantías de transparencia, control y rendición de cuentas que recoge la normativa. A pesar de la labor realizada por el Tribunal de Cuentas, ampliada después del 2007 a otros organismos de supervisión autonómicos, como la Sindicatura de Cuentas, los partidos siguen disponiendo de un margen de actuación muy amplio que les permite escabullirse de los mecanismos de control. La ley del 2007 ha otorgado al Tribunal de Cuentas potestad para imponer sanciones y también para ordenar el plan contable de los partidos. Sin embargo, la ley establece que el escrutinio de esta institución se limita a | 81 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

la información contable que aportan los propios partidos, sin capacidad de autonomía para ir más allá de estos estrechos márgenes. Ello no impide contabilidades paralelas en los partidos, ni cajas b para acumular ingresos no regulados por la norma. Por otra parte, tampoco se aprovechan los instrumentos que proporcionan las nuevas tecnologías para favorecer el acceso de los ciudadanos a la información de la contabilidad de los partidos. Esta laguna no sorprende, ya que en realidad constituye un reflejo de las carencias en el acceso a la información que sufren los ciudadanos en relación con el conjunto de administraciones públicas en España. En este sentido, el Grupo de Estados Contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa ha amonestado reiteradamente a España por malas prácticas y bajos niveles de transparencia en la financiación de los partidos.4 Por último, nos tenemos que referir desgraciadamente a la persistencia de la corrupción en la política catalana y española.

Uno de los principales objetivos de la financiación pública no se ha conseguido: evitar los casos de corrupción, la gran amenaza de la democracia. Esta situación no es específica de nuestro sistema político. La elevada regulación de las nuevas democracias europeas no ha evitado que se vivan escándalos de corrupción, del mismo modo que aparecen en los países de más larga tradición democrática y con menor regulación. La lista de sucesos de financiación irregular por parte de los partidos españoles es bastante elocuente y afecta a casi todos los colores políticos: Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, hasta llegar a los casos Gürtel o Palau. A pesar de no tratarse de tramas de corrupción generalizada, todos estos procesos han contribuido a erosionar la credibilidad pública de los partidos. Estos casos y otros muestran cómo la existencia de abundantes subvenciones públicas no es 4. Noticia de El País, 25 de abril de 2011. Se pueden consultar los informes sobre financiación de cada país en la página web del organismo: www.coe.int/GRECO. | 82 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

garantía suficiente para evitar prácticas ilícitas. Existe, evidentemente, un problema de moral pública, vinculada a la falta de escrúpulos de algunos actores políticos que a menudo no tiene nada que ver con la financiación de los partidos pero que, inevitablemente, afectan a su credibilidad. Hay que tener presente, además, el grado de microcorrupción social entre la ciudadanía, que debilita la exigencia ética de los ciudadanos hacia los políticos. Sin embargo, más allá de la dimensión moral, hay que señalar la incapacidad del sistema para desincentivar el recurso a la financiación irregular tanto de políticos aislados como, sobre todo, de las organizaciones políticas. De hecho, se observa una lógica aditiva, según la cual existe la convicción de que siempre quedará el estado para cubrir los agujeros irreparables, lo que alimenta una dinámica de incremento continuo de los gastos de los partidos, que acaba traduciéndose también en la búsqueda de dinero privado en terrenos sinuosos. Asimismo, los subsidios públicos no desincentivan el recurso al dinero privado por parte de los partidos. Más aún cuando para el partido que gobierna sigue existiendo un elevado margen de discrecionalidad en la adjudicación de ayudas y contratos, especialmente en los niveles subestatales, algo que alimenta de formas diversas el financiamiento oculto. Las contraprestaciones correspondientes no caducan y pueden seguir beneficiando al partido incluso después de dejar el gobierno. c. Riesgos

Todo sistema de financiación está sujeto a riesgos potenciales derivados de sus debilidades; aquí también caben los sistemas mixtos que, como en el caso español, combinan los subsidios públicos, las aportaciones privadas y las contribuciones de los miembros y simpatizantes del partido. A continuación se señalan algunos de estos potenciales riesgos que podrían condicionar perjudicialmente la evolución del sistema a medio y largo plazo. | 83 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Una primera amenaza está relacionada con la dependencia creciente de los partidos respecto del estado y la correspondiente pérdida de peso de los militantes en los partidos. Este problema está relacionado con la creciente interpenetración entre partidos y estado, algo que puede provocar simultáneamente la “colonización” partidista de éste y la “estatalización” de los partidos.

El primero de los fenómenos está relacionado con la paradoja del “regulador regulado”: los partidos se financian desde unas instituciones que ellos mismos controlan. Esto ha conllevado a hablar de “colonización” del estado por parte de los partidos, lo que les permite controlar la regulación y las fuentes de su propia financiación. Como ya se ha indicado antes, este acceso privilegiado no constituye ningún incentivo para reducir el gasto, sino todo lo contrario. Los partidos constituyen a la vez la oferta y la demanda de las subvenciones públicas, lo que impide que se alcancen equilibrios estables en el nivel óptimo de financiación pública. Como veremos más adelante, ésta se ha resuelto en algunos países como Alemania gracias a la activa vigilancia que otras instituciones, como el Tribunal Constitucional, han ejercido sobre estas prácticas.

Por otra parte, la interrelación creciente entre partido y estado también puede conducir a la “estatalización” de los partidos, lo que provoca una dependencia creciente y arrolladora de los partidos hacia el estado. A través de la financiación de los partidos, el estado encuentra una vía de penetración dentro de la sociedad. Los propios partidos son los primeros perjudicados, en la medida en que los ciudadanos empiezan a verlos como una parte más de la burocracia estatal, ajena a la representación de la sociedad. Ello provoca el debilitamiento del vínculo entre partido y sociedad. En la medida que los principales ingresos provienen del estado, las aportaciones propias de los afiliados se convierten en una fuente secundaria, lo que erosiona su presencia, voz y representación. La pérdida de importancia de la cuota del militante es paralela a su arrinconamiento en las prioridades | 84 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

del partido. En un sentido más general, la conexión con los grupos sociales de referencia se diluye. La excesiva dependencia de los partidos con el estado profundiza la distancia con respecto a los ciudadanos no afiliados. Y, como consecuencia de ello, los partidos experimentan dificultades crecientes para conectar con las tendencias sociales emergentes.

Finalmente, también puede producirse un anquilosamiento de los mecanismos de renovación política. Una de las principales consecuencias pasa por la erosión de la competencia en el interior y entre los partidos. El riesgo de la financiación pública está relacionado con la cartelización de los partidos. Esta hipótesis sugiere que los partidos tienden a comportarse como un cártel: el grado de rivalidad entre ellos disminuye en los temas sustanciales, es decir, en lo que podría poner en riesgo su propia subsistencia colectiva, los ingresos públicos (Katz y Mair, 1995).

Este fenómeno debilita la renovación política de dos formas. En primer lugar, restringe la renovación en el interior de los partidos porque refuerza las direcciones establecidas. En segundo lugar, obstruye la entrada de nuevos partidos que podrían representar las nuevas demandas de los electores, oxigenando la competencia democrática. Esto estimula que los nuevos partidos emergentes tiendan a defender un discurso antisistema, basado en el populismo y en las posiciones extremistas. No es casualidad que la gran mayoría de partidos aparecidos en Europa en los últimos veinte años sean partidos de extrema derecha o de extrema izquierda, que se apartan sustancialmente de los valores democráticos compartidos por los partidos del sistema. Por esta razón, es en las nuevas democracias (aquellos países que han iniciado la democratización desde finales de los 70) donde se da una elevada coincidencia de factores que pueden favorecer la cartelización de los partidos: sociedad civil débil, necesidad de reforzar los partidos, predisposición del estado a hacerlo, etc.

También es en estos países donde existe más probabilidad de que el sistema de partidos pueda quebrar abruptamente y ero| 85 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

sione la legitimidad social de las instituciones públicas en general, y de las organizaciones políticas en particular.

D. Horizontes para una reforma

Las debilidades y los riesgos potenciales del actual modelo de financiación de los partidos señalan los horizontes que podría explorar una propuesta de reforma que quisiera ir más allá de una simple revisión del sistema de subsidios y controles abierto en los años 80 y actualizado recientemente. Con el propósito de favorecer la reflexión tanto de los partidos como de la sociedad civil a continuación se mencionan varios principios que podrían considerarse en el momento de una reforma ambiciosa de la financiación de los partidos.

Desde una perspectiva general, hay que tener presente la conveniencia de una regulación marco comunitaria más extensa, que contribuyera a convertir esta cuestión en una problemática europea. Sin embargo, somos conscientes de que esta aspiración difícilmente puede producirse sin cambios en otros elementos del sistema político europeo (elección directa o parlamentaria del presidente de la Comisión Europea, circunscripciones europeas supraestatales, etc.).

Pensando específicamente en el caso español, uno de los principios que habría que abordar en el debate público sobre el modelo de financiación es, en primer lugar, determinar el papel del estado en la financiación de los partidos. Como hemos señalado, el modelo de financiación se centró en la preeminencia de las ayudas y subsidios públicos para garantizar la institucionalización de unos partidos políticos muy débiles. Parece difícil negar que estas aportaciones públicas hayan servido para lo que fueron concebidas. Si esta meta ya ha sido alcanzada, es conveniente pensar en la necesidad de revisar la filosofía que inspiró a lo mismo. La reforma del 2007 de la ley de financiación de los partidos no avanzó precisamente en esta dirección porque a pesar de requerir a los partidos más transparencia y | 86 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

control, la contrapartida que ofreció fue, precisamente, un aumento de las ayudas públicas. Aunque los datos de financiación de los partidos a partir del 2007 aún no se han hecho públicos5 es razonable pensar que, a partir de entonces, la dependencia de los partidos en cuanto al dinero público ha tendido a aumentar.

Por otra parte, hay que entender que el papel del estado va más allá de ser exclusivamente un agente financiador de los partidos.

También regula los sueldos de los cargos públicos, los principios con los que los medios de comunicación informan de política, las normas de funcionamiento interno de los partidos, etc. Estos, junto con otros, son instrumentos que podrían entrar en el debate como contraprestaciones para los partidos a cambio de mantener la financiación pública.

Estrechamente conectado con el primer punto, es necesario plantear un debate riguroso sobre la contención de la financiación pública a los partidos. En el apartado anterior hemos mencionado la paradoja del “regulador regulado” para mostrar las dificultades que puede tener una reforma de este tipo. Sin embargo, la limitación global de los gastos del estado (es decir, del dinero de los contribuyentes) es hoy más fácil de entender debido a la situación económica actual. De hecho, los partidos catalanes fueron pioneros en este sentido al reducir parte de sus presupuestos de campaña en las elecciones del 2010. Conviene señalar que la reducción de los gastos se acompañó, además, de un significativo incremento de la participación electoral. Desgraciadamente, la reducción puntual de gastos puede quedarse en un gesto electoralista sin continuidad futura. Tal como hemos comentado y como veremos más adelante con mayor detalle, en Alemania, la paradoja del regulador regulado se ha solucionado con la activa supervisión del Tribunal Constitucional sobre la 5. Resulta sintomático el retraso con el que el Tribunal de Cuentas aprueba y hace públicos los informes de fiscalización de las cuentas de los partidos.

Como hemos comentado, al cierre de este trabajo, el último informe disponible corresponde al ejercicio de 2007. | 87 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

legislación de la financiación de los partidos. Dado que éste no parece un camino viable en España, hay que pensar en otras vías (posiblemente menos efectivas) para conseguirlo. En este punto los medios de comunicación seguramente deberían tener un rol más activo y vigilante en el control del dinero de los partidos del que han tenido hasta la actualidad. El protagonismo de la prensa británica en la reciente reforma de la financiación de las dietas de los parlamentarios de Westminster nos da un ejemplo muy claro de este rol.

Por otra parte, conviene señalar que este principio puede ser más cuestionable si lo que se trata de restringir no son los gastos del estado sino los gastos globales de los partidos. Este es quizás el dilema clave de todo sistema de financiación: favorecer la igualdad de oportunidades o garantizar la libre expresión. Como veremos al hablar del caso de EUA, la restricción del dinero que los partidos recaudan al margen de las ayudas del estado puede interpretarse como una limitación de la libertad de expresión de la sociedad civil, canalizada a través de los partidos. Ciertamente, el caso norteamericano nos muestra que el incremento de los gastos electorales, combinado con una reducción de las aportaciones públicas, abona el terreno para la restricción de la competencia política en beneficio de los actores económicamente más poderosos. Sin embargo, entre la partidocracia, producto de la financiación pública extensiva, y la plutocracia, favorecida por la financiación pública escasa, existe un margen de alternativas a explorar donde la sociedad civil y los ciudadanos pueden asumir un mayor protagonismo directo en el sostenimiento de la actividad política, sin dejarlo todo en manos de las administraciones públicas.

Evidentemente, ni la reducción del papel del estado, ni las limitaciones globales del gasto deberían hacerse a expensas de la transparencia y el control de las cuentas de los partidos. Como hemos señalado anteriormente, la ley de financiación del 2007 marca importantes avances en este ámbito, especialmente en | 88 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

cuanto al control y la transparencia. Pero, evidentemente, todavía queda mucho terreno por explotar. Como veremos más adelante, el caso británico sirve para ilustrar posibles reformas en este campo, particularmente en la rendición de cuentas. Los partidos catalanes y españoles todavía se reservan ámbitos que quedan al margen del escrutinio público (como ocurre en las finanzas municipales de los partidos) o donde el escrutinio es aún muy difícil, como las fundaciones de los partidos. Por el contrario, más transparencia, más control y una mejor rendición de cuentas no tienen porque ir ligada a más regulación, pero sí a una mejor eficacia de la regulación existente; por ejemplo, a través de sanciones efectivas y ejemplares a los partidos que incumplan las normas, o con la obligación de hacer públicas las cuentas y el origen de los gastos en un tiempo mucho menor del que se permite actualmente.

Otro principio a tener presente en el debate en torno a la reforma del sistema de financiación debe ser el de fortalecer las relaciones de los partidos con la ciudadanía. Una de las tendencias que más caracterizan la relación de los partidos con la sociedad en buena parte de Europa es el progresivo descenso de la afiliación en los partidos. Es cierto que de momento Cataluña y España todavía se escapan de esta tendencia, pero como hemos visto, uno de los peligros potenciales de la dependencia estatal por parte de los partidos es, precisamente, que estos se conviertan en una agencia estatal, abandonando su papel de mediadores o canalizadores de los intereses de la sociedad en la esfera pública. El grado de insatisfacción creciente de la opinión pública respecto a las élites políticas se está convirtiendo en un factor estructural de la política en nuestro país. Como veremos a continuación, son varias las medidas que se han adoptado en otros países con el objetivo de fortalecer estos lazos sociales: desde condicionar la financiación del estado a determinados tipos de procedimientos que involucren un mayor número de afiliados, hasta establecer mecanismos de cofinanciación. Estas medidas | 89 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

son especialmente interesantes porque condicionan el dinero público a la habilidad de los partidos no sólo de conseguir votos, sino también de obtener el apoyo social en forma de aportaciones económicas, etc.

La última sugerencia tiene que ver con la capacidad del nivel subestatal para diseñar políticas innovadoras en el campo de la financiación de los partidos. Es posible que algunas de estas medidas no puedan adoptarse en nuestro país por el clima de tensión y polarización política derivado de la estructura de la competición electoral entre los dos grandes partidos. Ahora bien, y en la medida en que el marco constitucional y legislativo lo permitan, Cataluña podría abrir camino con la aplicación de un modelo de financiación innovador que tuviera en cuenta estas y otras propuestas que eventualmente surgieran si se abriera un auténtico debate público sobre el tema. El referente indiscutible es el caso de Quebec, puesto que su legislación fue implantada años más tarde en todo Canadá.

| 90 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

BUENAS PRÁCTICAS

A

continuación, ofrecemos una breve aproximación a cuatro casos de reformas en la financiación de los partidos, que alteraron sustancialmente los regímenes previos de regulación en la materia. En la tabla 1 se resumen los principales méritos de cada caso.

a. Transparencia y limitación de los gastos: la PPER Act 2000 de Gran Bretaña

La transparencia y limitación de los gastos de los candidatos políticos constituyen los rasgos más significativos de la legislación electoral de Gran Bretaña. Esta legislación fue adoptada a finales del siglo XIX. Es un hecho demostrado que hasta ese momento el soborno, el chantaje y el uso de la intimidación eran prácticas habituales en las elecciones británicas y que la compra y venta de poder político se producía a todos los niveles. Los candidatos tenían que sufragar el desplazamiento y el mantenimiento de los votantes el día de la elección, de manera que sólo aquellas personas con una cuantiosa fortuna podían cubrir semejantes sumas, cada vez más elevadas a medida que el sufragio se iba extendiendo y eran más los votantes a subvencionar.

Tras las elecciones de 1880, consideradas unas de las más corruptas de la historia del país, se aprobó la Corrupt and Illegal Practices Prevention Act de 1883 con el apoyo de liberales y conservadores. Esta ley se ha convertido en la espina dorsal de la regulación económica de las campañas electorales británicas. La | 91 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

tabla. 1. Cuadro resumen con los puntos más destacados de cada práctica revisada Particularidades

Méritos

Problemas pendientes

de cada caso

Reino Unido

Sistema electoral mayoritario. Tradición de financiación privada de los partidos.

Refuerzo de la transparencia y participación de los ciudadanos en el control del sistema.

Ausencia de límite en las donaciones. Peso hegemónico del capital privado en la financiación de las campañas.

Alemania

Existencia de un Tribunal Constitucional fuerte, con un elevado protagonismo en la vida política del país.

Limitación fijada del gasto global del estado en los partidos. Subvenciones públicas condicionadas a aportaciones privadas.

Elevado gasto electoral por parte de los partidos y fuerte politización de las administraciones.

Canadá

Sistema federal con sistemas de partidos bifurcados entre los dos niveles.

Innovación legislativa a nivel regional, que precede a la regulación a nivel nacional.

Subvenciones públicas limitadas para los referéndums.

Incremento muy elevado de la financiación pública en los últimos años, en detrimento de las aportaciones privadas individuales y colectivas.

EUA

Sistema federal con partidos políticos débiles y supeditados a las maquinarias electorales.

Control de los ingresos y elevada transparencia. Incentivos para obtener ingresos en el ámbito privado.

Débil limitación del gasto, que permite campañas electorales muy caras.

ley introdujo límites en las cantidades de que podían disponer los candidatos, delimitadas en función del número de electores por distrito. También se clasificaban en cinco categorías los gastos a los que podían incurrir los candidatos, que debían ajustarse a las cantidades declaradas. Se prohibieron gastos de cierto tipo (bebidas, bandas de música, transporte de electores), se reglamentó el procedimiento para el pago de gastos y requisitos publicitarios y posteriormente (Representation of the People Act de 1918) se exigió que estos estuvieran autorizados por escrito por el candidato o su agente electoral oficial. De este modo se puso freno a los gastos a favor de un candidato realizados por organizaciones ligadas indirectamente a los partidos. Sin embargo, no se impuso ningún tipo de restricción económica a las campañas de tipo genérico, justamente el tipo de campañas que comenzaron a desarrollar los partidos tras la II Guerra Mundial. | 92 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Progresivamente, el peso del candidato individual en la financiación de la campaña empezó a reducirse, al mismo tiempo que los fondos procedentes de las organizaciones centrales de los partidos adquirían mayor relevancia, y pronto las posibilidades de intervención política al margen de los partidos comenzaron a ser muy escasas.

Desde la ley de 1883 hasta la de 1918, la regulación que limitaba el nivel de gasto se había caracterizado por ser parcial y fragmentada. Sin embargo, la principal limitación de esta legislación radicaba en que se reducía el gasto al que podía incurrir un candidato a nivel local pero no se establecía ningún tipo de restricción para los gastos a nivel estatal. Los dos principales partidos habían dependido tradicionalmente de las aportaciones privadas externas: el partido laborista se había nutrido de las contribuciones de los sindicatos, mientras que el partido conservador lo había hecho de las aportaciones de bancos y empresas privadas. Si las relaciones financieras entre el laborismo y los sindicatos fueron objeto de regulación, no sucedió lo mismo respecto a las contribuciones de las empresas cercanas al partido conservador. En cuanto a la financiación pública, y a diferencia de la mayor parte de países, los partidos británicos no recibían fondos públicos de forma directa, ni en concepto subvención por votos o escaños conseguidos, ni bajo la fórmula de deducciones fiscales a las contribuciones. Sin embargo, sí se daba financiación indirecta: acceso y uso de edificios públicos durante la campaña electoral, financiación del trabajo parlamentario a los partidos de la oposición o espacios gratuitos en los medios de comunicación.

Antes del 2000 no existía en Gran Bretaña ningún requerimiento legal para obligar a los partidos a revelar públicamente sus finanzas (como tampoco sus gastos o sus ingresos). El Partido Laborista publicaba voluntariamente sus cuentas anuales desde 1906, aunque hasta 1983 no se incluyeron las aportaciones de los sindicatos. Por su parte, el Partido Conservador siem| 93 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

pre fue más hostil a la transparencia. Sin embargo, este sistema caracterizado por la falta de regulación empezó a modificarse a partir de los años 90. El descubrimiento de determinados casos de prácticas ilícitas o rechazadas por la opinión pública afectó negativamente la confianza en el buen funcionamiento del sistema y se empezó a plantear la necesidad de una reforma.

Después de varios informes y propuestas de mejora se produjo un cambio radical en el sistema de financiación de los partidos británicos. Éste se materializó en la Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA) aprobada en el año 2000.

Este sistema de financiación fue muy efectivo puesto que logró lo que pretendía: evitar durante años la existencia generalizada de casos de corrupción. La reforma británica tiene el interés de ofrecer una regulación más laxa, pero con un énfasis en la transparencia del sistema y en el castigo de las prácticas fraudulentas.

La aprobación de la reforma del 2000 no cerró el debate sobre la mejora de la financiación, que se ha mantenido hasta la actualidad, con modificaciones sucesivas que han profundizado en los principios aquella ley.

La novedad más importante de la reforma del 2000 es la creación de una Comisión Electoral formada por ciudadanos sin experiencia política, algo que en ocasiones puede resultar problemático dada la elevada sofisticación de los partidos contemporáneos. La comisión tiene por misión supervisar todo lo concerniente a la financiación de los partidos, las campañas electorales y los referendos: desde el reparto de la ayuda estatal hasta el control de ingresos y gastos de los partidos, pasando por la evaluación de los diferentes procesos. Más allá de funcionar como órgano supervisor, la Comisión Electoral se ha convertido en un órgano que promueve la transparencia y el juego limpio en la política y en el proceso electoral. Este órgano suministra información accesible sobre los gastos de los partidos y emite informes y análisis sobre su evolución. A diferencia del caso español, este tipo de informes no deben pasar por el visto bueno | 94 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

del Parlamento, sino que se publican directamente. En un margen no superior a seis meses, se pueden consultar los ingresos y gastos de todos los partidos que compiten en las elecciones, su evolución y su origen.

Como complemento a la Comisión Electoral, y para hacerla realmente efectiva, se estableció la obligación de hacer pública la relación de ingresos y gastos. Los balances contables son muy detallados, diferenciando todo tipo de conceptos, incluyendo el número de personas contratadas, la evolución de las cuentas bancarias y el estado de las deudas comprometidas con entidades bancarias. Incluso se identifican los nombres de los individuos que prestan dinero a las organizaciones para sufragar la campaña. El incumplimiento de la obligación de informar, o la tergiversación de las cuentas, conlleva duras penalizaciones.

Por otra parte, se opta por introducir límites al gasto, cuyo incumplimiento puede acarrear sanciones criminales. A pesar de que la limitación del gasto había sido una característica clásica del sistema de financiación de los partidos británicos, el hecho de que este límite se aplicara sólo en el ámbito local y no en el estatal constituía una disfunción y disparaba el coste global de las campañas. En la nueva ley se han introducido fuertes limitaciones de los gastos totales de las campañas, así como la obligación de declararlas a la Comisión Electoral. El límite viene definido por dos parámetros: una cantidad fija (25.000 libras), más una cantidad variable por votante. Esta limitación se encuentra sustancialmente por debajo de la que se ha establecido en España6.

Además, la limitación varía según el grado de cumplimiento de la legislatura, de modo que si se produce una disolución anti6. En España, el límite de gastos depende del tipo de elección. Para las elecciones generales, el artículo 175.2 de la LOREG establece que el límite resulta de multiplicar 0,37€ por el número de habitantes correspondiente a la población de derecho de las circunscripciones donde cada partido presenta candidaturas.

La evolución de las limitaciones de gasto en España ha sido analizada por Artés y García Viñuela (2006). | 95 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

cipada, el límite de gasto de la campaña se vea sensiblemente reducido según el número de meses que falten para completar la legislatura. Es interesante remarcar que estos límites de gasto tienen un espacio temporal que abarca también los doce meses previos a la celebración de los comicios, extendiendo la fiscalización del gasto electoral a un periodo de regulación mucho más amplio del que determina el sistema español.

Otro de los puntos significativos de la ley es el tratamiento de las donaciones. Si bien no se establecen límites a las contribuciones, se da prioridad a la transparencia. Los partidos deben identificar públicamente a los donantes, las cantidades aportadas y la fecha en que se produjo la donación. Se parte de la idea de que la transparencia desincentivará la aceptación de grandes sumas por parte de los partidos para evitar aparecer ante la opinión pública como prisioneros de intereses económicos. Por tanto, los límites se los imponen los propios partidos. A diferencia de muchas legislaciones que no sólo establecen límites en las cantidades, sino que también limitan las fuentes de donaciones a personas o empresas nacionales, el Reino Unido permite que aquellas personas o empresas con intereses legítimos en el país puedan hacer donaciones a los partidos, aunque no sean residentes. En cuanto a los individuos, éstos pueden hacer donaciones siempre y cuando estén inscritos en un registro de donantes. En cuanto a las empresas, pueden hacer donaciones las compañías registradas en el país siempre que estén expresamente aprobadas por el consejo de administración (shareholder consent). Estos acuerdos tienen una validez de cinco años.

En cambio, la reforma del 2000 no introdujo cambios significativos en la financiación pública. Como ya venía siendo tradicional, la financiación pública de los partidos británicos es muy escasa en comparación con la mayoría de democracias occidentales. No hay financiación directa a los gastos electorales, ni deducciones fiscales para las aportaciones. La contribución estatal a las finanzas partidistas se limita a sufragar algunos | 96 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

gastos parlamentarios de la oposición, acceso a los medios de comunicación, gratuidad de los servicios postales y uso de espacios públicos. Posteriormente se dotó a la Comisión Electoral de una cantidad limitada (dos millones de libras), llamada Political Development Grant, a distribuir entre los partidos como mecanismo para garantizar la generación de ideas de futuro. Recientemente, ha ganado terreno la idea de establecer un sistema de matching funds para condicionar los subsidios públicos a la captación de pequeñas donaciones privadas.

La reforma del 2000, así como las adaptaciones subsiguientes, introdujo una regulación muy precisa en determinados aspectos de la financiación de los partidos británicos. Sin embargo, la ley no modificó la asunción general del sistema político británico: la idea básica de que los partidos, incluso siendo actores clave del juego democrático, son asociaciones voluntarias que prosperan o retroceden de acuerdo con las actuaciones de sus miembros.

En consecuencia, el estado regula su financiación y garantiza la transparencia, pero restringe enormemente el vertido de dinero público a los partidos. b. La financiación pública vinculada a las donaciones individuales: la reforma de 1994 en Alemania

A diferencia del ejemplo británico, el caso alemán muestra la importancia creciente de la financiación pública, pero también las contrapartidas que el estado ha establecido a cambio de estos subsidios. Para entender cómo se ha llegado a este resultado, es interesante observar cómo Alemania aprendió de los intentos fallidos previos para poner límites a los ingresos públicos de los partidos.

Los orígenes del actual sistema de financiación de los partidos políticos y las campañas electorales se encuentran en la Ley Fundamental de Bonn (Constitución de la República Federal de Alemania) de 1949. Los redactores de la Ley Fundamental | 97 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

fueron pioneros en regular constitucionalmente el papel de los partidos políticos. El artículo 21.1 los legitimaba como participantes del proceso político, pero también les imponía el deber de rendir cuentas sobre el origen de sus fondos. Los constituyentes alemanes dieron por sentado que los partidos se financiarían mediante las cuotas de sus miembros y donaciones.

Siguiendo el ejemplo británico, a los partidos alemanes se les garantizó desde el comienzo el acceso gratuito a las radios y televisiones de titularidad pública.

Ahora bien, desde muy pronto los partidos buscaron la manera de recibir financiación pública. Las primeras medidas adoptadas por el Parlamento durante los años 50 se encaminaron a introducir la financiación pública indirecta por la vía de las deducciones, las donaciones y las cuotas de los partidos. Estas medidas toparon con las reticencias del Tribunal Constitucional Federal (TCF). Una sentencia del TCF de 1958 abrió la puerta a la financiación pública directa en forma de subsidios a las fundaciones de los partidos, e indirecta mediante deducciones de impuestos a las cuotas y donaciones siempre que respetaran criterios igualitarios. A partir de entonces, el gobierno concedió subvenciones anuales tanto a los partidos (para tareas educativas), como a los grupos parlamentarios. Una nueva sentencia del TCF de 1966 denegó las subvenciones generales a los partidos y estableció como excepción la compensación a los partidos por gastos de campaña.

La sentencia de 1966 dio paso a una nueva ley de partidos en 1967, que atribuía una cantidad de dinero específica por voto obtenido a aquellos partidos con el 2’5% o más de los votos.

Este dinero debía servir para compensar los gastos de campaña.

La ley bajó el límite deducible por donación anual y fijó que los partidos publicaran la identidad de las donaciones superiores a 20.000 marcos alemanes. En esta ocasión el TCF sólo revisó el mecanismo para compensar a los partidos bajando el umbral del 2,5% al 0,5% de los votos. Aunque la ley de 1967 ha sido modifi| 98 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

cada en varias ocasiones, su filosofía básica apenas ha cambiado.

Lo que ha variado han sido aspectos vinculados a los límites de los gastos de campaña y de las donaciones.

En poco tiempo, el sistema de financiación de 1967 fue incapaz de acomodar los costes crecientes que debían afrontar los partidos. Consecuentemente, durante estos años crecieron las prácticas al margen de la legalidad, lo que fue aprovechado por algunas grandes corporaciones empresariales como Flick para comprar favores a gran escala. El descubrimiento del caso Flick consternó a la sociedad alemana de principios de los años 80 y puso sobre la mesa la necesidad de abordar de nuevo el problema de la financiación de los partidos.

Así, en 1983 se reformó la ley. Los principales cambios introducidos entonces fueron: aumentar la cantidad de dinero que los partidos recibían por voto; prohibir las donaciones anónimas; aumentar la deducción de las pequeñas donaciones; acceder a que las donaciones de las empresas pudieran ser deducibles; permitir que las donaciones de 20.000 marcos o más también fueran deducibles, pero sólo si se registraban como tales; y establecer la creación de un fondo de compensación para aquellos partidos que recibieran menos donaciones empresariales. De todas estas modificaciones el TCF sólo enmendó los límites de las donaciones empresariales, que fijó en 100.000 marcos alemanes.

El fondo de compensación aumentó el dinero público asignado a los partidos, pero no funcionó como se esperaba. Por ello, en 1988, se realizó una segunda reforma de la ley, que redujo los límites de las donaciones empresariales y estableció un subsidio básico pensado para favorecer a los partidos más pequeños (los más castigados por el funcionamiento del fondo de compensación). Sin embargo, este subsidio fue anulado por una sentencia del TCF de 1992 que revisó a fondo el sistema de financiación de los partidos y propuso un marco de funcionamiento alternativo.

La sentencia del TCF de 1992 es de vital importancia para entender las bases del actual sistema de financiación de los par| 99 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

tidos en Alemania. Más allá de revisar aspectos concretos de la financiación, la sentencia pretendía definir la concepción general de la financiación de los partidos ante la sociedad y el estado. La sentencia del TCF se basaba en un principio esencial: los partidos debían mantenerse al margen del estado (Staatsfreiheit der parte), es decir, no podían degradar su vinculación primordial con la ciudadanía. Para preservar este vínculo social, los partidos tenían que mantener una financiación sostenida principalmente por su base social, consistente en aportaciones de afiliados y donantes. Un desequilibrio excesivo en favor del subsidio público pondría en peligro la naturaleza propia de los partidos y, en consecuencia, la estabilidad de la misma democracia. Sin embargo, el TCF reconocía la importancia de la financiación pública siempre que no pusiera en peligro la autonomía de los partidos respecto del estado e incentivara su relación con la sociedad. La fórmula para hacerlo posible fue el establecimiento del criterio de paridad en los ingresos: los partidos no podían recibir más dinero del estado del que obtenían de la sociedad.

La nueva orientación propuesta por el TCF pretendía reducir el creciente peso que las subvenciones públicas tenían en los ingresos de los partidos. Según su doctrina, el sostenimiento principal de los partidos tenía que provenir de las cuotas de los afiliados, las donaciones de los simpatizantes y los subsidios (limitados) que los partidos podían recibir por el número de votos obtenidos. Por otro lado, el TCF también reconocía que este criterio podría poner en peligro la igualdad entre las diversas fuerzas políticas. A fin de garantizar esta igualdad, se ponían límites a las donaciones y desgravaciones fiscales: estas desgravaciones sólo afectarían a las donaciones que no superaran lo que podría dar un ciudadano con presupuesto medio (para evitar favorecer a las donaciones de las grandes familias), las donaciones hechas por empresas quedaban fuera de cualquier desgravación o beneficio fiscal, y se ponían límites en los gastos publicitarios. | 100 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Como consecuencia de esta sentencia, en el año 1994 se reformó la ley de financiación para adaptarla a los cambios sugeridos por el TCF. La principal novedad de la reforma fue la introducción de una subvención pública condicionada a los ingresos obtenidos a través de pequeñas donaciones. Como criterio general, tal como se ha mencionado anteriormente, el estado no podía aportar a los partidos más dinero del que éstos fueran capaces de ingresar a través de vías privadas, por cuotas y donaciones.

Se fijó una cantidad máxima (230 millones de marcos alemanes) que el estado podía dedicar a financiar los partidos por los votos o ingresos obtenidos7. Para optar a las subvenciones públicas un partido debía obtener el 0,5% de los votos en las elecciones de nivel federal y el 1% en las elecciones de los Lands.

La reforma de 1994 estimuló el crecimiento de ingresos privados de los partidos y mejoró la eficiencia recaudatoria de las cuotas de los afiliados. Sin embargo, la persistencia de las donaciones anónimas no impidió que a finales de 1999 salieran a la luz importantes irregularidades en la financiación de la CDU. Las investigaciones demostraron prácticas de financiación ilegal (información errónea, cuentas secretas, donaciones prohibidas al grupo parlamentario y, sobre todo, al partido). El presidente de la CDU, Helmut Kohl, admitió las donaciones anónimas ilegales, pero se negó en rotundo a revelar las fuentes. Kohl fue condenado y destituido de sus cargos en el partido. Todo ello puso de manifiesto el problema de las donaciones anónimas y la necesidad de reforzar el control y las sanciones a los partidos.

En el año 2002 se aprobó una nueva reforma de la ley de financiación. Esta ley, actualmente vigente, presenta sustanciales líneas de continuidad respecto a la de 1994 pero introduce algunos cambios a destacar. En materia de cuotas y donaciones, se aceptan las aportaciones de personas jurídicas (empresas) sin 7. En 1998 se reformó la ley para aumentar la cantidad de dinero total que podían recibir los partidos (245 millones de marcos alemanes). | 101 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

un límite máximo establecido, a excepción de las donaciones de origen extranjero, que están totalmente prohibidas. Con todo, no tienen deducción fiscal y los partidos no reciben subvenciones del estado por estos ingresos. Todas las donaciones al partido superiores a 10.000 euros anuales deben revelar el nombre del donante en sus libros de cuentas. Las inferiores a esta cifra pueden ser anónimas. Si las donaciones son mayores de 50.000 euros deben hacerse públicas inmediatamente.

Uno de los cambios más importantes de la ley del 2002 es la supervisión de las finanzas de los partidos por el Tribunal Federal de Cuentas. Además, la ley fija condiciones importantes de control y transparencia, entre otras: una fecha anual para entregar la documentación; el libre acceso de todos los afiliados a los libros de cuentas; la obligatoriedad de que las cuentas sean supervisadas por un miembro del partido elegido por el Congreso y por un auditor privado; y la obligación de guardar la contabilidad durante diez años. El régimen sancionador es también más estricto; por ejemplo, en caso de no presentar la documentación a tiempo se pierde el derecho a recibir la subvención anual; los errores en la contabilidad pueden suponer multas por el doble de la cantidad del error; o en caso de recibir donaciones ilegales se debe devolver el triple de lo ingresado.

A pesar de los estrictos límites de la financiación pública directa, lo cierto es que el estado continúa aportando importantes sumas de dinero indirecto a los partidos. Una de las más importantes son las subvenciones a las fundaciones de los partidos.

Desde que en 1986 el TCF admitió la legalidad de la financiación estatal, las fundaciones han aumentado muy sustancialmente sus subvenciones. Además, las donaciones a estas organizaciones son menos transparentes que las de los partidos y disfrutan de deducciones fiscales por el importe íntegro de la donación.

La ley fija que sus actividades y contabilidad deben estar totalmente separadas de las del partido (prohibiendo explícitamente las transferencias de fondos). Sin embargo, los límites entre las | 102 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

actividades que realizan las fundaciones y las de los partidos son a veces difíciles de definir.

Una segunda fuente de financiación pública indirecta son los pagos destinados a los grupos parlamentarios. Aunque el dinero está formalmente destinado al correcto funcionamiento de las tareas parlamentarias, aparecen de nuevo dudas entre la actividad del partido y la del grupo parlamentario. Además hay que tener en cuenta que los pagos a los asesores de los grupos parlamentarios constituyen partidas independientes. También vinculado al grupo parlamentario conviene señalar la singular forma de financiación indirecta que representa la contribución (o “importe revolucionario”), a la que muchos partidos someten a sus parlamentarios. Desde hace años los partidos definen estas contribuciones como cuotas, lo que representa una parte importante de la cifra total de lo que ingresan los partidos por este concepto.

El caso alemán muestra el activo e innovador papel que puede tener un actor no partidista como el Tribunal Constitucional Federal en el control de la legislación sobre financiación. Las sentencias del TCF han sido fundamentales para cambiar los principios del sistema de financiación de los partidos. Uno de los pilares del actual sistema se basa, precisamente, en un cambio de interpretación del Tribunal del año 1994 que requería que la financiación pública estuviera condicionada a la recaudación privada. Esta disposición ha obligado a los partidos alemanes a replantear sus relaciones con la sociedad civil previniendo los riesgos de cartelización del sistema de partidos. c. La regulación regional como innovación: las reformas en Quebec

La financiación de los partidos políticos de Canadá se basa en el principio de preservación de la igualdad política, y por ello gran parte de los gastos de los partidos y los candidatos los cubre el estado. Como contrapartida, se imponen límites a los gastos a los que el partido puede incurrir, al tiempo que se limitan los de | 103 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

los grupos de interés, que eran los que tradicionalmente habían financiado a los partidos.

Hasta los años 70, la financiación de los partidos era esencialmente privada, basada en las donaciones de grandes empresas y grupos de interés (entre el 70 y el 90% de sus ingresos hasta entonces procedían de estas fuentes, incluyendo las aportaciones de multinacionales), y con una regulación muy débil de los flujos de entrada y salida de dinero. El elevado coste de las campañas obligó a una reforma que tuvo lugar en 1974 y a partir de la cual se introdujo la financiación pública a través de reembolsos.

La particularidad del caso canadiense es que las reformas en materia de financiación y las innovaciones a nivel federal fueron precedidas por una regulación más extensa de esta materia en el ámbito regional, en concreto, en la legislación realizada en Quebec. Las federaciones se han considerado a menudo laboratorios políticos por la posibilidad de testar nuevas políticas que luego se aplican en el ámbito estatal. En este sentido, la regulación de la financiación de los partidos políticos en Canadá se ajusta a este esquema ya que se considera que el sistema de financiación de Quebec fue el que inspiró el resto de legislaciones.

Hasta los años 60, momento en que se empezó a desarrollar la legislación relativa a la financiación de los partidos, la corrupción era la nota dominante en la política quebequesa. Se iniciaron entonces varias reformas legislativas, de alcance menor pero de extensión gradual, que intentaron poner orden tanto a la regulación de los gastos electorales como a las contribuciones a los partidos.

La normativa regional fue impulsada por el Partido Liberal al llegar al poder en 1963, después de muchos años en la oposición.

La reforma se inspiró en la Corrupt and Illegal Practices Prevention Act británica de 1883 y hacía hincapié en tres aspectos, que no existían en ningún otro lugar de Canadá: sólo los agentes (partidos y candidatos) podían asumir los costes de las elecciones, los gastos debían hacerse públicos, y debían existir limita| 104 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ciones de gasto en los distritos electorales. La legislación de 1963 también introdujo nuevos elementos. Por un lado, se reconocía oficialmente un partido siempre que presentara al menos diez candidatos y que designara un agente electoral en nombre del partido. Por otro lado, se introdujo el reembolso por parte del gobierno de una porción de los gastos electorales de los candidatos (pero no de los partidos). Este fue el primer paso para la introducción de la financiación pública. Asimismo, también se establecieron límites a los flujos de dinero privado. Sólo los agentes podían gastar dinero para apoyar u oponerse a un candidato. A diferencia del caso estadounidense, esto excluía que empresas, sindicatos o grupos de interés pudieran intervenir directa o indirectamente en la campaña electoral.

Las contribuciones a los partidos y candidatos en Quebec eran secretas e ilimitadas hasta la reforma impulsada por el Parti Québécois en 1977. A partir de entonces se prohibieron las aportaciones de empresas, sindicatos y asociaciones o grupos de interés y el derecho de contribuir a los partidos se reservó a entidades o electores autorizados: partidos políticos, asociaciones regionales o de distrito, miembros independientes de la Asamblea Nacional y candidatos independientes. Todos ellos debían cumplir varios requisitos. En suma, las contribuciones privadas se limitaron a contribuciones individuales.

Recientemente se ha modificado lo que se considera gasto electoral. Ahora se incluye el coste de los bienes o servicios utilizados durante la campaña electoral para promover u oponerse, directa o indirectamente, a la elección de un candidato o candidatos de un partido. También se ha añadido el propagar u oponerse al programa, políticas o actos de un candidato o partido.

Por otro lado, algunos ítems se han excluido expresamente de esta definición: artículos o editoriales en los medios de masas, el coste de las convenciones de nominación, los gastos personales de los candidatos, gastos publicitarios privados que no excedan los 300 dólares canadienses, etc. | 105 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Hay diferencias entre los gastos que puede hacer el partido y los que puede asumir el candidato. Los partidos de ámbito provincial pueden gastar 0,60 dólares canadienses por elector registrado en los distritos donde presentan candidatos. Hay 125 distritos donde puede gastarse un dólar canadiense por elector.

Los candidatos tienen derecho a percibir el 50% de los gastos electorales, pero sólo los ganadores o aquellos que hayan obtenido al menos el 15% de los votos en su distrito. Desde 1992 los partidos también tienen derecho a percibir el reembolso del 50% de los gastos electorales, siendo excluidos sólo los partidos que no obtienen el 1% de los votos en la provincia.

Por contribución se entiende el dinero donado al partido, así como servicios y bienes provistos. El límite individual anual de contribución a un partido es de 3.000 dólares canadienses. Hay servicios (como el trabajo voluntario, donaciones anónimas, préstamos, gastos de afiliación, recaudación por entradas a actos políticos, tiempo en los medios de comunicación o dinero público) que no son considerados contribuciones, aunque se tienen que hacer públicos. También existen deducciones fiscales para las contribuciones a partidos, que son cada vez más generosas.

Finalmente, resulta interesante tener en cuenta que la normativa regional también hace referencia a la financiación de las campañas en referendos, como respuesta a las circunstancias políticas regionales que llevaron a la celebración de dos referendos sobre el vínculo entre Quebec y Canadá en los años 90. En este caso, los objetos de financiación son los comités, que también tienen un límite de gasto preestablecido en función de los electores. La mitad de la financiación de estos comités la aporta el estado, mientras que la otra parte proviene de los fondos de los partidos y de las contribuciones directas de los electores. Asimismo, se pusieron límites al gasto de los comités, con la excepción de los individuos u organizaciones que no estuvieran afiliados a un comité de referéndum, al que se permitía un gasto máximo de 600 dólares canadienses. La regulación de los comités se | 106 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

flexibilizó en 1997: de entrada se cambiaron los límites de gasto porque se consideraba que podían atentar contra la libertad de expresión y, con la misma filosofía, se permitió la intervención en la campaña de particulares, individuales o grupos aunque no necesariamente afiliados a los comités de referéndum impulsados por los partidos.

La legislación de Quebec fue innovadora al abrir la puerta a la financiación estatal a cambio de limitar las campañas por parte de independientes (personas, empresas o grupos de interés). A partir de los años 70 este modelo constituyó un precedente para el resto de Canadá. Las posteriores reformas han elevado los límites a las contribuciones privadas, han aumentado la transparencia y, sobre todo, han servido para incrementar significativamente las aportaciones públicas a cambio de prohibir totalmente las donaciones de corporaciones y de sindicatos. d. Las subvenciones públicas en las elecciones presidenciales de los EUA: financiación pública para estimular la democracia interna en los partidos

La regulación de la financiación de los partidos y de las campañas electorales en EUA tiene una larga tradición que arranca del año 1867, con el establecimiento de la primera ley federal.

Esta ley fue modificada y sustituida por una notable variedad de medidas legislativas (Ley Tillman, 1907; Ley Federal de Prácticas Corruptas, 1925; Ley de 1925, Ley Hatch, 1939; Ley Taft-Harley, 1947; Ley de 1966) dirigidas a poner freno a múltiples escándalos y problemas de corrupción.

Los antecedentes inmediatos del actual sistema de financiación se encuentran en la Ley de Ingresos y la Federal Election Campaing Act (FECA), ambas aprobadas en 1971. La Ley de Ingresos estableció una casilla en la declaración de la renta federal que permitía a los contribuyentes destinar una parte de sus impuestos a financiar las campañas presidenciales. A partir de esta | 107 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ley se creó un fondo público al que los candidatos presidenciales podían acceder libremente a cambio de aceptar limitaciones en sus gastos. La FECA, por su parte, estableció un sistema caracterizado por tres principios. En primer lugar, la obligación por parte de candidatos y partidos de revelar todos los ingresos y gastos de las elecciones federales. En segundo lugar, se estableció la prohibición de que empresas y sindicatos pudieran realizar ingresos o gastos directamente desde su tesorería. A cambio se permitió que pudieran hacerlo los llamados Political Action Committees (PAC). Las aportaciones a estos PAC se limitaron, pero no se fijó un límite total de recaudación. Finalmente, también se pusieron límites a los gastos de las campañas en los medios de comunicación y a la utilización de los fondos personales para hacer campaña.

En 1974 se hicieron sustanciales modificaciones en la ley para evitar lo que entonces se consideraba el principal problema a solucionar: la entrada excesiva de dinero en la política. Las principales modificaciones fueron: a) reducir las aportaciones que podían hacerse a candidatos federales, partidos y PAC (determinar un total de recaudación); b) fijar límites en los gastos que un partido podía hacer en coordinación con un candidato para ayudarle a ganar; c) a cambio, otorgar dinero público para que los partidos pudieran financiar el coste de las convenciones nacionales encargadas de nominar a los candidatos presidenciales; d) finalmente, se estableció un mecanismo para cofinanciar con dinero público (matching funds) las primarias. De todos modos, la disposición más importante de 1974 fue la creación de la Federal Election Commission (FEC). La FEC es una entidad políticamente independiente encargada de interpretar y hacer cumplir la regulación federal en materia de elecciones.

Los críticos con las reformas de 1974 obtuvieron una importante victoria en el año 1976 cuando el Tribunal Supremo (TS) de EUA dictó la sentencia Buckley vs. Valeo. Las principales modificaciones que introdujo esta sentencia fueron dos: a) en pri| 108 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

mer lugar, aceptó las disposiciones que fijaban los límites a los ingresos y la financiación pública, pero a cambio anuló por inconstitucionales los límites a los gastos, puesto que éstos se consideraban como una vertiente más de la libertad de expresión y asociación política recogidas en la primera enmienda de la Constitución de EUA. La sentencia sólo admitió la constitucionalidad de los límites cuando los candidatos libremente los aceptaran para obtener financiación pública; b) en segundo lugar, el TS decidió regular y someter a inspección de la FEC el dinero que tuviera la intención de afectar directamente a los resultados. Por ello el Tribunal consideró que sólo podía considerarse como tal aquél que hiciera promoción expresa de un candidato, que reclamara directamente el voto o que reclamara el voto contra algún adversario. Esto dio paso a la distinción entre dinero independiente, y no regulado por la FEC, sin necesidad de revelar las fuentes (soft money), y aquellas contribuciones reguladas por la FEC (hard money). Desde entonces, la sentencia Buckley vs. Valeo ha sido un pilar básico del sistema de financiación en EUA. Después de 1976, la FECA se ha modificado en varias ocasiones para introducir pequeñas enmiendas.

El fondo público para financiar las campañas presidenciales distribuyó 500 millones de dólares y, hasta las elecciones del 2008, todos los candidatos presidenciales se acogieron al dinero de este fondo8. Con todo, a lo largo de los años 90 se puso de manifiesto que el uso del soft money estaba empezando a distorsionar el funcionamiento del sistema. Los partidos encontraron una manera legal para utilizar el soft money no sólo para financiar su funcionamiento ordinario, sino también para cubrir parte de las campañas electorales. Lo mismo pasó con los PAC. El resultado fue que el soft money se convirtió en la herramienta fundamental para financiar las campañas electorales en EUA. 8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223 [acceso en mayo del 2012]. | 109 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Sin contar lo recaudado por los PAC, los comités nacionales de los dos grandes partidos recaudaron en soft money 80,4 millones de dólares en las elecciones presidenciales de 1992; 289,9 en el año 1996; y 517,7 en las del año 2000.

En noviembre del 2002, poco después de las elecciones generales de ese mismo año, entró en vigor la Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA). La BCRA ha supuesto un importante cambio en la manera en que los partidos financian las campañas electorales. Sin embargo hay que señalar que, como veremos más adelante, la aplicación de la BCRA no ha supuesto un freno al crecimiento constante de gastos que los partidos invierten en las campañas.

Uno de los cambios más importantes que ha introducido la BCRA es la prohibición de que los partidos y los comités de campaña se financien con soft money 9. La BCRA obliga a revelar las fuentes del dinero ingresado por los partidos y debe moverse entre los límites regulados por la FEC, lo que a la práctica termina con la distinción entre hard y soft money introducida por la sentencia Buckley vs. Valeo. En cambio, la BCRA ha aumentado los límites de las contribuciones que pueden hacerse tanto a candidatos, como a los partidos o a los PAC. Hay que recordar, además, que no hay límites totales al dinero que pueden llegar a recaudar los diferentes candidatos, partidos o PAC. Para entender el funcionamiento de la BCRA hay que tener en cuenta que a efectos contables los comités nacionales de un partido (los cuarteles generales) se diferenciaban de los comités del mismo partido a nivel de cada estado, a nivel de distrito y a nivel local. De esta manera las donaciones que se hacen en cada uno de los respectivos niveles se cuentan por separado y tienen límites diferentes. Y, lo más importante, cada uno de estos ni9. La BCRA sólo prohíbe el soft money a los partidos estatales, de distrito o locales para realizar actividades federales. El resto depende de las leyes de cada estado.

| 110 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

veles puede transferir parte de sus fondos a otro nivel. Por otro lado, cada candidato constituye un comité de campaña encargado de su elección que se organiza de forma contable como entidad diferenciada del respectivo comité del partido en cada nivel. Dado el caso, el comité de campaña de un candidato puede llegar a dar dinero a otro candidato o a varios comités políticos en diferentes niveles. A pesar de que ni las empresas ni los sindicatos pueden financiar directamente a los partidos o candidatos, pueden constituirse en PAC y pueden hacer donaciones tanto a candidatos como a los diferentes comités de un partido político.

La BCRA ha transformado muy rápidamente las estrategias recaudadoras de los partidos. Los comités nacionales de los partidos han alcanzando en las elecciones del 2004 y del 2008 ingresos directos equivalentes a lo que en el año 2000 recaudaban de forma diferenciada entre ingresos de hard y soft money 10.

Una parte de estos ingresos directos provienen de los llamados Bundlers, personas que se encargan de reunir donaciones (generalmente sustanciales) de otros donantes que así no tienen que revelar su identidad.

La BCRA ha hecho más transparentes (y eventualmente ha limitado) los gastos de los PAC. Dado que sigue vigente la no limitación de gastos fijada por la sentencia Buckley vs. Valeo, la ley opta por cambiar y precisar el significado de varios conceptos como el de comunicación electoral (electioneering communication), gastos independientes (independent expenditures), gastos coordinados (coordinated expenditures) o la promoción de una causa (issue advocacy).

De la misma manera que la FECA, la BCRA ha sido impugnada desde el momento de su entrada en vigor. Una de las im10. Corrado (2006: 26-7) muestra en su estudio uno de los principales impactos de la supresión del soft money por la BCRA; a saber, un aumento de centralización del poder de los comités nacionales de los respectivos partidos, sobre todo en referencia a los comités de campaña del Congreso y del Senado. | 111 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

pugnaciones más importantes fue la del caso McConnell vs. FEC (2003), aunque el Tribunal Supremo ratificó la prohibición del soft money y las restricciones en la comunicación electoral. Con todo, la misma sentencia permitió cambios en el apoyo que los partidos pueden dar a los candidatos. Según la BCRA, los partidos deben decidir si ayudan al candidato con gastos independientes o coordinados. La sentencia permitió que los partidos puedan ayudar a los candidatos de las dos maneras. Por otra parte la sentencia Citizens United vs. FEC de enero del 2010 permite que tanto empresas como sindicatos pudieran pagar comunicaciones electorales con fondos propios siempre que se revelen las fuentes.

Al margen de lo que hemos mencionado, sólo se prevé un sistema de financiación pública en el caso de las elecciones presidenciales. Esta financiación se puede obtener en dos etapas del proceso: durante las elecciones primarias y/o en la campaña presidencial. En el periodo previo a la nominación, los candidatos pueden acogerse a un sistema de cofinanciación pública (matching funds). Los candidatos que se acogen a este sistema reciben la misma cantidad en fondos públicos que el equivalente a la suma de las donaciones individuales de hasta 250 dólares que hayan recaudado11. Ahora bien, para que un candidato pueda recibir financiación pública, es necesario que cumpla determinados requisitos: a) haber conseguido al menos 5.000 dólares en veinte estados distintos (este dinero se calcula sólo con los 250 primeros dólares de cada contribución, independientemente de que la cifra aportada individualmente sea más alta); b) no superar un límite de gastos (37,3 millones de dólares en el 2004) desde el momento en que anuncian la candidatura hasta el de la

11. Así, si un candidato ingresa 100 dólares de una persona, recibirá 100 dólares de los fondos públicos. Si un candidato ingresa 1.000 de una persona, sólo recibirá 250 dólares de los fondos públicos. | 112 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

convención dedicada a elegir al candidato del partido12; c) llevar registro contable y someter el registro a una auditoría; d) no sobrepasar los límites marcados para las primarias en cada uno de los estados; e) y, finalmente, limitar los gastos provenientes de patrimonios personales a 50.000 dólares.

El sistema de cofinanciación pública para las primarias no se hace efectivo hasta enero del año de la elección, lo que supone serias limitaciones en el margen de maniobra de los candidatos. Los meses o años previos a las primarias, los candidatos no pueden disponer de dinero público y no pueden gastar mucho.

Todo ello ha llevado a que desde el 2004 cada vez sean menos los candidatos a la nominación que optan por el sistema de cofinanciación. Independientemente de las elecciones de los candidatos, los partidos reciben financiación pública para celebrar las convenciones donde se elegirá el candidato. Una vez conseguida la nominación, los candidatos de los dos principales partidos pueden optar a financiar su campaña con fondos públicos. Si deciden acogerse a esta opción, deben comprometerse a no financiar su campaña con donaciones privadas.

Una de las transformaciones más importantes en la financiación de las campañas en EUA tiene que ver con el uso de la financiación pública en las elecciones presidenciales. Si entre 1971 y el 2000 buena parte de los candidatos presidenciales hicieron uso de los fondos públicos, a partir de entonces la situación empezó a cambiar. En el año 2000 George Bush decidió no acudir a la cofinanciación durante la nominación debido a los límites de gasto marcados por la ley. El ejemplo de Bush fue seguido en el 2004 por tres de los principales candidatos a las elecciones presidenciales (Bush, Kerry y Dean). En el 2008 otros candidatos como Obama también han optado por no pedir la 12. Según el think tank Common Cause (www.commoncause.org) el límite efectivo para el 2004 fue de 44 millones de dólares debido a que los candidatos pueden gastar una cantidad extra en recaudar dinero | 113 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

cofinanciación. Obama también ha sido el primer candidato a unas elecciones presidenciales desde 1976 que ha decidido no financiar su campaña con fondos públicos ni en las primarias, ni como candidato presidencial. Esto le ha dotado de una enorme ventaja financiera respecto a McCain, que sí que lo hizo13.

El caso de los EUA sirve para subrayar que las campañas electorales constituyen una dimensión más de la libertad de expresión. La defensa de este valor ha fundamentado la doctrina del Tribunal Supremo de EUA impidiendo límites a los gastos electorales. Y sobre este pilar se ha concebido toda la legislación estadounidense sobre la financiación de los partidos. La principal excepción a esta regla ha sido la financiación de las campañas presidenciales puesto que éstas (hasta las últimas elecciones) han sido sufragadas básicamente con dinero público. Finalmente, la financiación pública de las campañas presidenciales también sirve para ilustrar cómo el uso de los fondos públicos puede dirigirse a fomentar determinadas prácticas más democráticas y transparentes dentro de los partidos.

13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [acceso en mayo de 2012].

| 114 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

UN DECÁLOGO PARA LA REFORMA DE LA FINACIACIÓN

N

o existe un sistema de financiación infalible ni definitivo. Cada modelo responde a las necesidades de una sociedad y los principios con que ésta quiere organizar sus relaciones de representación entre ciudadanos y partidos políticos. Nuestra propuesta recoge los principales méritos de las prácticas presentadas anteriormente, y que podríamos resumir en tres principios: la responsabilidad de los ciudadanos, la transparencia de los partidos y una concepción federal de la organización política. A partir de estos tres principios, proponemos un decálogo para la reforma de la financiación de los partidos: 1. Adoptar el principio de paridad de ingresos: condicionar la financiación pública a la recaudación en forma de cuotas o aportaciones de miembros y simpatizantes.

2. Establecer un umbral máximo total de financiación pública al conjunto de los partidos.

3. Vincular la financiación de los partidos con la evolución de la economía (que sea variable según la evolución de los presupuestos) y de la participación electoral. | 115 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

4. Limitar los espacios de propaganda electoral en el espacio y mobiliario públicos.

5. Ampliar el ámbito de escrutinio y fiscalización del Tribunal de Cuentas en el nivel local y a las empresas que tratan con los partidos.

6. Obligar a los partidos a dar información pública y accesible con un margen de tiempo reducido sobre: ingresos públicos y privados; gastos electorales y ordinarios; coste puntual de los actos; material empleado en las campañas electorales.

7. Crear un registro público de empresas que realizan contribuciones a los partidos y de entidades bancarias que les conceden préstamos.

8. Ofrecer financiación pública suplementaria a los partidos que mejoren sus procesos de transparencia, control, receptividad y rendición de cuentas.

9. Condicionar ayudas públicas suplementarias para el impulso de la participación interna en los partidos: por ejemplo, que se escojan los candidatos a través de procesos que impliquen directamente a todos los afiliados.

10. Impulsar una ley catalana de financiación de los partidos que explore prácticas de regulación sobre ingresos y gastos de los partidos no desarrolladas aún por la ley estatal.

REFERENCIAS Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.

Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009 Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de Ciencia Política, 15: 47-65. | 116 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007), Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials.

Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform: Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto público en financiación política: las subvenciones para el funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios Políticos, 128: 255-291.

Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party organization: the emergence of the cartel party”, Party Politics, 1: 5-28.

Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor culture. Londres: The Stationery Office Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding to Political parties and party competition in Western Europe, Oxford: Oxford University Press.

Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic Audit | 117 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

| 118 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

GOOD PRACTICE Catalan Institutions & Administration

07/12 PARTY FINANCING AND DEMOCRATIC TRANSPARENCY Good Practices in Europe and North America

Joan Rodríguez Teruel (Coord.)

Montserrat Baras Óscar Barberà Astrid Barrio | 119 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

INTRODUCTION

T

he funding of political parties is one of democracy’s most controversial items. Most citizens agree that political parties are the essence of representative democracy as we know it in the early twenty-first century. Political parties play a leading role mediating between citizens and political institutions. But the competition between parties requires money in order to function effectively. Thus, to talk about party financing means, largely, to talk about economic costs and about how representative democracy should work.

Unfortunately, many people see the funding of political parties as a matter of corruption and illicit financing. While many of the illegal activities related to money and politics are not the product of party funding, the cases of illegal funding should still be a major concern for society. The way we have solved many of them (after complex and long judicial processes, often without conclusive evidence and public explanations) has fostered distrust, the perception of impunity and the idea that ​​«they are all the same.» In addition, the inevitable partisan exploitation

| 120 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

of these cases and their media coverage hinders a public and quiet debate on this issue. Thus, it often happens that the discussions on financing are held behind doors, hidden from society.

These practices may favour the agreement between parties. But, as it has been shown in countries like Germany or Britain (some of the cases of study in this work), they may end up favouring oligopolistic practices and excessive distribution of state profits among parties. In the Spanish case, we suspect that these consensual mechanisms have failed, because they have not ensured the necessary accounting transparency, they have not been able to create proper control instruments or have not properly encouraged expenditure restraint.

However, talking about political party financing is not just talking about corruption. First of all, it is important to discern what should be the relationship between political parties and civil society organizations, and between political parties and the state. Funding is a basic prism to see how this triad is structured and operates. As mentioned earlier, party competition requires money. At the same time, we need the public opinion to be aware of the potential effects and consequences of every major decision taken in this matter. Should we let the parties be funded only through interested contributions of companies, interest groups and banks? Should the taxpayers be the ones largely in charge of funding the competition between parties and still have no say about the matter? How to solve the dilemma between equal opportunities and freedom of speech posed by any system of party funding?

The answers to these questions have important implications for the functioning of the political system. Studies in several states on the problems and the consequences of different financing systems have shown that there is no perfect formula. On the contrary, there are different realities and alternatives in deciding how to financially cover the inherent competition between parties in democracy. There is no need to leave our continent: | 121 |

| BONES PRĂ€CTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

while in some European countries regulation has proved to be unnecessary to ensure a legitimate system of public funding, other countries have recently experienced a proliferation of corruption and demands for tighter control and rules.

In general, the problems of party funding have worsen over the two past decades, but have been particularly virulent and severe in countries of southern Europe such as Italy, France and Spain. In these countries neither the chosen funding models nor the effectiveness of regulation and control have produced the desired results. In all three cases there was a series of perverse situations resulting from incomplete or inappropriate regulation. In Italy and Spain, the ability of those interested to manipulate or directly bend the rules has shown both the limits of a regulation with too many gaps and the lack of adequate control mechanisms to enforce its implementation. In addition, these cases have also shown that the problem of party funding cannot be addressed only through regulatory reforms. It also requires a collective reflection about the nature of political representation and to raise public opinion’s awareness so that political parties improve their transparency, responsiveness and accountability.

Finally, we must not forget that parties function in the context of a particular political culture and tend to reproduce social practices that exist beyond politics.

The aim of this paper is to design alternatives and ideas to reform the party funding system in Catalonia and Spain within the European framework. Our work is probably neither the first nor the last to address this goal. However, unlike previous ones, our proposal includes two principles that have hitherto remained untouched by the diagnosis and reform attempts.

On the one hand, it incorporates the multilevel nature of the Spanish party system. This allows for a more complex approach to the phenomenon of party funding than what current state regulation would permit. In this sense, the paper tries to overcome the centralized approach to funding based solely on the | 122 | FUNDACIĂ“ CATALUNYA EUROPA

state-level control of the parties income and expenses. This view is no longer useful to address a more complex reality, which combines actors and dynamics at different levels.

On the other hand, it is important to embrace a comparative assessment of party financing at the European level, and include other Western democracies. Indeed, the regulation of political parties results from the practices of each political system. But this has meant that both the analysis of funding regulation and their consequences are in excess marked by a national perspective, ignoring the advantages of a comparative one. Despite the inevitable peculiarities and idiosyncrasies, the comparison allows to identify those practices that work in other political systems and are suitable for implementation in the Spanish and Catalan political reality.

At this point, we must warn about the absence of a general regulation for party financing in the European context, beyond the rules adopted by the European parliamentary groups themselves. This is a logical and paradoxical gap. It is logical because it responds to the national framework in which European contemporary political parties still operate. It is also paradoxical because, like other political problems, the virtual absence of European regulation and funding of national parties is currently one of the main obstacles for a true European democracy with transnational parties. Hopefully, in the medium and long term the progress towards European integration will also affect​​ party funding, thus enabling a European perspective on what has been traditionally seen as a series of national problems. So far, the remarkable democratic deficits of the European institutions have impeded the development of a truly European party system. Despite some progress in recent decades, the so-called European parties are still vague superstructures –without real power– where the different national parties are represented.

Where more progress has been made for a future system of transnational parties is in the parliamentary groups of the Eu| 123 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ropean Parliament. This is why the only European regulation on political parties and funding has been limited so far to the parliamentary groups.1 No doubt, this substantially limits the control function in ​​party financing by the European Union. If European political institutions fail to evolve into some form of representative government in the future, the role and organization of European parties will change substantially. In this case, the emergence of a European funding system would be an inevitable step that most likely would have a profound impact on the way each political national class function.

Finally, we must carefully define what we mean by party funding. For a start, the concept of “party funding” must be distinguished from the generic notion of “political funding.”

While the latter concept includes all economic flows that occur between actors involved in political action (parties, interest groups, officials and government staff, media, etc.), the concept of party funding should be strictly limited to the cost of political parties’ activities. This includes the cost of electoral competition, ordinary operating expenses and subsidies to support the party’s activity in the institutions (parliaments, councils, town councils...). Ideally, partisan foundations should also be included in this category, though in practice it is not always so. The delimitation of the concept requires us to leave out certain ambivalent items, such as the salaries of public officials and of parties’ members in public administration (but include, for example, donations of public officials to political parties). We could consider this cost as an indirect funding because it frees parties from the maintenance of these individuals and allow them to reallocate resources. However, the nature of the political personnel in pub1. The Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding was adopted in November 2003. This standard defines the conditions and limits to be observed by the so-called “political parties at the European level” in order to receive public subsidies. | 124 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

lic institutions goes beyond the parties’ sphere and it is outside the direct management of their finances, which makes its regulation through party funding laws unlikely.

This paper is organized in five parts. The second and third sections schematically present the key principles of the current funding system of Spanish political parties, and present an analysis of its strengths and weaknesses. The purpose of this evaluation is to identify risks and threats, which we believe should be addressed by a future funding reform. The fourth section discusses the problems of party funding and the solutions developed in the United States, Canada, Germany and Great Britain. Of these four case studies some different practices and alternatives are drawn, sometimes conflicting with each other, but which certainly suggest possible directions for reform in the Spanish and Catalan case. The British case illustrates how the regulation may improve transparency and limit an upward spiral of costs. The German financial system also shows how to limit spending but, above all, it allows for parties to regain the confidence of civil society. The Canadian case has been chosen to describe how a multilevel funding system works, where the state regulation not only coexists with the provincial one, but can be fed by and benefit from regional experiences as a test for financial reforms. Finally, from a more remote perspective, and therefore more appealing, the U.S. case provides an example of a funding system primarily based on the control of income, rather than on the limitation of expenditure. It also illustrates how the regulation on financing can be used to promote changes in the parties’ organization that go beyond the financial sphere. The final section offers a more or less concrete set of measures as a foundation for a reform proposal of the funding system in Spain.

| 125 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

STATE OF THE ART AND PROSPECTS FOR REFORM

U

nlike other elements of the Spanish political system, legislation on party funding did not come too late when compared to other Western democracies. If we take as criterion the legislation on public financing of political parties (beyond political campaigns or regulation on corrupt practices), the oldest law was passed in Uruguay in 1928. In Europe, public funding of parties started in 1959 in Germany, as explained below. Most neighbouring countries have adopted laws on public funding from the 70’s on, and Spain was one of the first to do so.

The current financing system in Spain is conditioned by the political circumstances which surrounded the transition from dictatorship to democracy. The discontinuity of parliamentary democracy and the long period of the authoritarian Franco regime led to political organizations with weak structures and a poor social base. Even those parties with a stronger history had few members and almost no resources of their own. Moreo-

| 126 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ver, the recovery of democracy occurred when television had become the main channel of political communication. In this context, political parties faced a combination of low income and high operating costs, mainly arising from election campaigns and the (re)construction of their territorial organization.

Those particular circumstances surrounding the Spanish political transition conditioned the form and the content of the first attempts to regulate political parties and their financing.

Unlike other Western countries such as Great Britain or the United States, where the regulation of party finances evolved gradually since the late nineteenth century, the regulations developed during the transition in Spain represent a clear break with the past. The first finance provisions were included in the Law 54/1978 on Political Parties, and are mostly related to public subsidies for the costs of electoral activity, which were distributed according to election results. According to the law, the maintenance costs beyond the election periods were left to parties and private funding. The use of public financing to run electoral campaigns was undoubtedly influenced by legislative changes that had begun to occur in other European countries since the early 60’s. Despite the temporary nature that initially characterized this legislation, it took almost ten years to develop the first systematic regulation on party funding. The law of 1987 intended to organize the sources of party funding. However, it did not change the former philosophy, which sought to strengthen the still weak parties through state aid, without excluding the use of private funding. Three main sources of financing were considered: state public subsidies (electoral subsidies and regular funding), contributions from party members, and donations of other individuals and external organizations, so identified or anonymous. The main virtue of the law was to establish a few criteria on the sources of funds received by the parties and the way they should keep the books. In any case, the limited scope of regulation and the lack of effective controls (despite the crea| 127 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

tion of an outside agency, the Court of Auditors) prevented the law from being completely operable and effective in facing corruption or illicit financing. These shortcomings notwithstanding, the funding law was not reformed until 2007.

The PSOE’s comeback to power and its need for agreements with minority parties that had long demanded changes in the law made ​​possible the processing and approval of the Organic Law 8/2007 on Political Parties’ Financing. The new law attempted to address many of the deficiencies identified by the Court of Auditors in the 1987 Act. However, the 2007 law did not change substantially the philosophy of the previous one.

Therefore, state protection of political parties in a mixed funding framework was still the guideline, although more regulation and controls were provided. The current legislative framework maintains extensive regulation, more thorughly detalied, on party income sources, by increasing limitations on private contributions and banning anonymous ones. It also extends regulations to party foundations. These institutions, which the former law omitted, had become an important tool for political parties to divert money and were used as a shield against the scrutiny of the Court of Auditors. The law also considers for the first time the particular taxation nature of contributions made to the parties by their members or other taxpayers. Finally, it includes a regime of sanctions to be enforced by the Court of Auditors.

All things considered, it should be noted that the legislator missed the opportunity to delve into some of the problems identified (money flows to local party groups, private contributions to party foundations, lack of transparency in political parties’ accounts) and, above all, to question the philosophy of the model.

After more than 30 years since the restoration of democracy in Spain, it seems appropriate to question a highly protectionist legislation that asks for little compensations (beyond transparency and control) for the public money that parties receive.

These shortcomings and the realization that some scandals | 128 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

could have been hardly prevented with the new law of 2007, suggest that the scope for further reform on party funding is not exhausted at all.

However, in order to consider the terms and contents of a future reform we need to establish its true prospects. On the one hand, we must move away from myths and unfounded hopes.

Too many regulatory approaches and formulations without empirical support have been tried in order to solve the problem of money and politics in contemporary democracies. For this reason, a growing number of researchers and scholars suggest the need to analyze (as it happened with the electoral system) the consequences that funding systems have on parties and political systems. On the other hand, we should take a realistic approach and forget about any “heaven on earth�: as stated previously, there is no perfect, ideal and universal funding system. Every political system, at any time in its history, has faced particular circumstances that deserved specific answers.

However, the scope of this work is more limited. We are not to develop a new comprehensive model of party funding, we are rather to highlight unresolved problems and dysfunctions in the current model to anticipate threats and latent risks that may appear in the near future. The key issue is to specify and identify the strengths and weaknesses of the current system. This will be the goal of the next section.

| 129 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ASSESSMENT OF THE POLITICAL PARTIES’ FUNDING SYSTEM IN SPAIN

a. Strengths

The Spanish legislation on party funding came shortly after the major Western democracies had begun to legislate on an issue neglected since the World War II. During the 60’s and 70’s, most of these countries set legal limits and procedures for political parties. Although democracy in Spain came much later than in other European countries, early steps were taken in that respect.

30 years of state regulation on political financing is time enough to evaluate its main contributions to the proper functioning of Spanish democracy. According to the general objectives that the literature on political party financing usually sets as desirable, we can identify several positive contributions as strengths of the system.

First, the current funding model provides a comprehensive system of public subsidies to both cover election campaigns and the ordinary functioning of organizations. While some countries have chosen to limit such subsidies to election campaigns | 130 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

and others to ongoing operating expenses, the Spanish financial system has chosen to guarantee a minimum coverage for the different aspects involved in running a political party. This extension of public subsidies is a specific trait of political systems in southern Europe, as well as in France and Austria. As stated above, in the Spanish case this was done in order to prevent the potential dependence on interested money (lobbyists, big banks, etc.) of parties that were initially very weak and unstructured. Three decades later, these compensations have helped to strengthen and professionalize political parties, thus enhancing the stability of the democratic system.

Second, the current funding model, and particularly the system of public subsidies, has contributed substantially to the promotion of political equality and the maintenance of political plurality, and has enabled power rotation at national, autonomous, and local levels. Government subsidies have helped parties in difficult times, compensating the loss of institutional power and other imbalances, diminishing the cost on small parties of the electoral majority system, and improving their limited access to government and political institutions. This has helped to maintain a certain plurality of political options and has promoted opportunities for minor parties with political representation.

Third, the major parties have held typically catch-all2 organizational forms, greatly limiting the emergence of parties funded by businessmen or excessively dependent on lobbies. There have been some attempts to create parties based on personal wealth (such as those promoted by Jose María Ruiz Mateos, Jesús Gil and Mario Conde), but their life has been volatile and 2. Unlike mass parties that dominated Europe in the early twentieth century, catch-all parties (or voters parties) emerged in the 60’s and are characterized by the central role played by professionals, weak organizational ties, the predominance of institutional staff over the organic direction of the party, the increasing importance of public funding, and the focus on a heterogeneous electorate, while stressing leadership and political issues over ideology. | 131 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

limited to second or third order elections. From this perspective, the creation and maintenance of catch-all parties has curbed the influence of private actors in public decision making. However, the hypothesis that these actors have found other means of influence and promotion of their interests among political representatives is still as true as the fact that major parties have developed client networks at the local or regional levels as a means of preservation.

Fourth, the current model is subject to a broad regulation of revenue and expenditure, unlike many other cases where regulation is limited to certain areas or operates only partially. The reason can be found in the constitutionalization of political parties and their role as key actors of representative democracy. Unlike most countries in our political tradition, the creation of the current party system occurred in parallel to a comprehensive regulation of political financing. The 1987 legislation, let alone that of 2007, designed a fairly comprehensive regulation to address the issue of the parties’ money. This has restricted the establishment of extended patronage networks state-wide, though it has not prevented local or regional ones.

Finally, the extension of regulation and public coverage is combined with the progressive development of control and transparency measures. Although initially there was not a specific body to monitor political parties’ bookkeeping, the responsibility given to the Court of Auditors (with disciplinary powers since 2007) as well as to similar autonomous institutions in that respect have proved decisive. The auditing task by the Court and its active reporting of problems arising from the implementation of the 1987 Act were a big boost for the current reform.

Similarly –and outside the strict party financing–, the creation of the Anticorruption Prosecutor has also helped to strengthen controls and to lessen the feeling of impunity in this field.

The current model has certainly strengthened the parties’ role as key actors of democracy and enabled them to develop their | 132 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

systemic functions: as instruments of political mobilization, as sources of elite recruitment and as means to bring together collective interests. From this point of view, the Spanish financial system has achieved the intended objectives. Nowadays, parties have become very strong and organized structures with a high degree of professionalism. Furthermore, the advent of public funding has not hindered the growth of the social base of political parties. Overall, social and electoral support has remained stable within the oscillations related to political developments.

However, the system has been unable to avoid a significant decline of its public appreciation, since people still links political parties to corruption and conflicts of interest, something which reflects some of the inherent weaknesses of the law. b. Weaknesses

Despite the contribution of the political parties’ funding to democratic consolidation, controversy has haunted this system almost from its inception. Shortly after the law was passed in 1987, some deficiencies and weaknesses of the model were noticed. Successive reforms along the 90’s contributed to cut expenses and budgetary imbalances that the major parties had accumulated in the first years of democracy. The new law of 2007 was a breakthrough that solved some shortcomings of the previous law, but it does not adress other essential issues yet.

The first and most important is the growing imbalance between public subsidies and private contributions, most notably those of party members. The general trend has been to increase the relative weight of the former at the expense of the latter. The steady increase in public funding, especially from the 90’s, has coincided with a stagnation, in some cases, and a downward trend, in others, of members’ fees. The most striking fact is that while fees were losing weight in the organizations’ balance, the political parties were reporting a steady in| 133 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

FiG 1. Weight of membership fees on Catalan parties income (percentage)* PSC

UDC

CDC

ERC

ICV

35 30 25 20 15 10 5 0

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07

* The latest available report of the Court of Auditors, once this paper was finished (December 2012), is for the year 2007, more than five years ago.

Note: data for public funding of cdc and udc have been calculated by adding the corresponding proportion (75% and 25%) of direct income to ciu.

Source: Annual Reports of the Court of Auditors (1990-2005).

crease in membership. Figures 1 and 2 show both phenomena for Catalan parties.

The weight of annual fees on the total income of political parties has experienced some fluctuation; it increased during the 90’s, but has either stagnated or dropped in the last ten years. Conversely, party membership data have shown an upward trend.3 From this comparison, we could conclude that the growing gap between public and private income arises from the 3. The lack of reliability and comparability of the membership data declared by the party requires caution with the figures. Not all parties count their members according to the same criteria, and there are strong internal and external incentives for parties to inflate the numbers of militancy. | 134 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

FiG 2. Catalan parties membership (absolute numbers)

PSC

UDC

PPC

CDC

ERC

PSU / ICV

90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

1977

1980

1986

1989

1993

1996

2001

2004

2008

Source: Barberà, Barrio, Rodríguez-Teruel (2009).

increase of public subsidies as well as from poor parties’ management in collecting their contributions. Variations between parties suggest this hypothesis, since some parties seem more capable of making the most of their internal financing than others. Consideration should be given to the impact of the 2007 law on this aspect, since the establishment of deductions for contributions and donations to parties should have been an incentive to improve the efficiency in collecting contributions. Without detriment to the reform’s worth, it is clear that there is still some way to go in setting incentives to improve party self-funding.

Second, the financing of public revenues from local governments has a broad discretionary margin. The law of 2007 does not deal with the contributions by municipalities to local groups. There is no comparative data available for the extent of such income, but the fact that the latest reform does not sanc| 135 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

tion its availability to the Court of Auditors shows the reluctance of parties to be fully transparent and accountable at all levels.

The absence of regulation further fuels the suspicions about the relevance of this source of funding for routine maintenance of political parties at local level. An indirect reflection of the importance of local parties funding and their lack of transparency, control, and proper accountability is the high degree of irregularities detected in this area.

A third weakness stems from the role that banks and companies play on party funding. A role performed through three main channels: anonymous donations, contributions from companies with government contracts and, finally, the bank debt.

As noted above, the reform of 2007 has done away with anonymous donations, which had been a very important source of income for some parties. Putting an end to these contributions has resulted in an increase of public funds, as a sort of compensation. In addition, contributions by businesses with public contracts were banned in 2007, although the law explicitly left the door open for these contributions to be channeled through the political parties’ foundations. This exception, contained in the seventh additional provision, strikes us as a contradiction, since recognizes this revenue as undesirable for parties, but makes it available to their foundations. Finally, the management of bank debt and its refinancing or cancellation is beyond the scope of the law. Strictly speaking, the debt is not a part of the income of political parties. But there is no question that an important share of the parties’ income (especially of those on the left) is channelled through this formula.

It should also be noted the weakness of the Spanish financial system regarding the guarantees of transparency, control, and accountability which the regulations include. Despite the work of the Court of Auditors, expanded after 2007 to other regional supervisory bodies such as the Auditor’s Office, the parties are allowed a significant leeway to wriggle out of the | 136 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

control mechanisms. The 2007 law has given the Court of Auditors the authority to impose penalties and to organize a parties’s accounting plan. However, the law states that this scrutiny is to be limited to the accounting information provided by the parties themselves, so it has no autonomy to go beyond these narrow margins. Thus, this does not preclude parallel bookkeeping in political organizations or slush funds set up to accumulate income not regulated by law. On the other hand, new technologies are not used to facilitate citizens’ access to the accounting data of the parties. This gap is not surprising, since it is in fact a reflection of the information access deficiencies that any citizen faces when dealing with the public administration in Spain. In this regard, the Group of States against Corruption (GRECO) of the Council of Europe has repeatedly admonished Spain for its malpractice and low levels of transparency in party financing.4 Finally, we have to refer to the unfortunate persistence of corruption in Catalan and Spanish politics. So far, corruption avoidance –one of the main objectives of public funding (and the greatest threat to democracy)– has not been achieved. This situation is not specific to our political system. The high regulation of new European democracies has not prevented corruption scandals, which also occur in countries with longer democratic tradition and less regulation. The list of irregular funding cases for the Spanish parties is quite eloquent and affects nearly all political colours: the Filesa, Naseiro, Casinos, Pallerols, Gürtel and Palau cases. Altough most of them were not widespread corruption schemes, all these processes have eroded the public credibility of the parties. These and others cases show that abundant public funding does not prevent illegal practices. There is obviously a problem of public morality, linked to lack of scruples of some political actors, that often has nothing to do with 4. News from El País, 25 April 2011. Reports on funding for each country can be downloaded from the agency’s Web site: www.coe.int/GRECO. | 137 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

party funding but affects its credibility all the same. We must also keep in mind the degree of social micro-corruption among citizens, which weakens the ethical demands of citizens towards politicians. However, beyond the moral dimension, we must notice the inability of the system to discourage illegal financing of politicians and, above all, of political organizations. In fact, there is an additive logic conviction according to which the state will always cover the irreparable holes, thus fueling an upward trend of expenditure in political parties. This also encourages the search for private money in dubious spheres. Furthermore, public subsidies do not discourage the use of private money by the parties, all the more when the party in government is allowed a significant leeway in awarding grants and contracts, especially in sub-national levels, something which feeds on various forms of covert financing. The considerations and reverse benefits do not expire, and can continue to benefit the party even after leaving office. c. Risks

Any funding system is subject to potential risks arising from different shortcomings. We can also include here the mixed systems, such as the Spanish one, which combine public subsidies, private donations, and contributions from members and supporters of the party. The following are some of the potential risks that could adversely affect the evolution of the system in the long term.

The first threat is related to the increasing dependence of parties on the state and the corresponding loss of influence of their militants and affiliates. This problem is related to the increasing interpenetration between the parties and the state, which can cause both the party “colonization” of the state and the “nationalization” of the parties. The first case is related to the paradox of the “regulated regulator”: parties get financial support from the institutions they control. This has led to talk of “colonization” of | 138 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

the state by political parties, which allows them to control the regulation and their own funding sources. As noted above, this privileged access is not an incentive to cut spending, quite the opposite. The parties are both the supply and the demand for public subsidies, which prevents the attainment of stable equilibriums in the optimal level of public funding. As we shall see, this has been resolved in countries like Germany through the active surveillance that other institutions, like the Constitutional Court, perform on these practices.

Moreover, the growing interpenetration between the parties and the state can also lead to the “nationalization” of the parties through a growing and overwhelming dependence of the parties on the state. Through parties’ funding, the state finds a way to penetrate into society. The parties themselves are the first victims, since citizens begin to see them as just another part of the state bureaucracy, alien to the people. This weakens the link between political parties and society. Insofar as the main income comes from the state, the members’ contributions become a secondary source, which erodes their presence, voice and representation. The declining importance of the militants’ fee results in the marginalization of their role. In a more general sense, the connection with important social groups is diluted.

The over-dependency on the state deepens the distance between the parties and the unaffiliated citizens. As a result, the parties have rising difficulties to connect with emerging social trends.

This may lead to a stagnation of the mechanisms of political renewal, which erodes the competition within and among parties. The risk of public funding is related to the cartelization of the parties. This hypothesis suggests that parties tend to behave like a cartel: the degree of rivalry among them decreases in substantial issues, i.e., in those that could threat their own collective subsistence like parties’ funding (Katz and Mair, 1995). This phenomenon undermines the political renewal in two ways. First, it restricts the renewal within the party because | 139 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

it reinforces the old leadership. Second, it blocks the way for new parties that could both represent new voters’ demands and oxygenate democratic competition. Therefore, new emerging parties may tend to foster an anti-system discourse, based on populist and extremist views. It is no coincidence that the vast majority of emerging parties in Europe in the last twenty years are of the extreme right or the extreme left ideology, which deviate them substantially from the democratic values ​​shared by the rest of the parties in democratic systems. For this reason, new democracies (countries under democratization processes since the late 70’s) are those where there is a higher coincidence of factors that may encourage cartelization of the parties: a weak civil society, the need to empower the parties, a willingness of the state to do so, and so on. It is also in these countries where the party system is more likely to abruptly bankrupt and erode the social legitimacy of public institutions in general and political organizations in particular. d. Horizons for a reform

Weaknesses and potential risks of the current model of party funding could point to new horizons for a future reform that would go beyond a mere review of the subsidies and controls system of the 80’s, which was recently updated. In order to promote a reflection about parties and civil society there are several principles that could be considered when facing a radical reform of party funding.

From a general perspective, one must bear in mind the desirability of a more comprehensive European framework regulation, which would turn this issue into a shared European problem. However, we realize that this aspiration can hardly materialize without changes in other aspects of the European political system (direct or parliamentarian election of the president of the European Commission, European supranational constituencies, etc.). | 140 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

In the Spanish case, one of the principles that should be addressed in public debate on the funding model is to determine the state’s role in financing political parties. As noted, the funding model focused on the primacy of public aid and subsidies to ensure the institutionalization of weak political parties. It seems hard to deny that these public contributions have served their purpose. Nonetheless, since this goal has been reached, it is convenient to think about reviewing the philosophy that inspired the system itself. The 2007 law reform on party funding did not really go that way because, although more transparency and control from parties were requiered, the compensation offered was precisely an increase in state aid. Although the data on party funding since 2007 have not yet been made ​​public 5 it is reasonable to think that the dependence of parties on public money has tended to increase. Moreover, we must understand that the state is not a mere financial agent of the parties. It also regulates the salaries of public officials, the principles through which the media inform about politics, the procedure rules for the parties, etc. These, along with others, are instruments that could enter the debate when deciding the compensations from political parties in exchange for maintaining public funding.

In close relation with the first point, we have to consider a rigorous debate on the containment of public funding for political parties. In the previous section we mentioned the paradox of the “regulated regulator” to show the difficulties that a reform of this kind may entail. However, the overall limit on state spending (money from taxpayers) is now easier to understand due to the current economic situation. In fact, the Catalan parties were pioneers in this field by reducing part of their campaign budgets in the 2010 elections. It should be noted that reducing costs 5. It is symptomatic the delay of the Court of Auditors to approve and publish reports of party accounts. As mentioned before, the latest available report is for the calendar year 2007. | 141 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

was accompanied by a significant increase in electoral turnout.

Unfortunately, a momentary reduction of costs can be just an electoral gesture without continuity. As we have discussed before, and will comment later in greater detail, in Germany the “regulator regulated” paradox is resolved with the active supervision of party funding legislation by the Constitutional Court.

Since this does not seem a viable mechanism in Spain, other ways (potentially less effective) need to be created. At this point the media should certainly play a more active and vigilant role in controlling the parties’ money than they have so far. The role of the British press in the recent reform for managing allowances to the MPs at Westminster sets a very clear example of what can be done.

Moreover, it should be noted that this principle may be more questionable if the target of cost reduction is not state spending but the parties’ overall expenditure. This is perhaps the main dilemma in any financing system: promoting equality of opportunity versus ensuring freedom of speech. As we shall see in the case of the United States, the restriction of the money raised privately by parties could be considered a limitation of the freedom of speech for civil society, since that freedom is channelled through the parties. Certainly, the American case shows that the increase in election costs, combined with a reduction of public funds, paves the way for restrictions on political competition to benefit the most economically powerful actors. However, between partytocracy, as a product of extensive public funding, and plutocracy, favoured by low public funding, there is room to explore alternatives where civil society and citizens play a more direct role in sustaining political activity, without leaving everything in the hands of government.

Clearly, neither the decrease of the state’s role nor the global spending cuts should be at the expense of transparency and control of party accounts. As noted earlier, the finance law of 2007 marks a significant progress in this area, particularly in | 142 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

terms of control and transparency. But obviously, there is still much ground to explore. As discussed below, the British case illustrates possible reforms in this field, particularly in accountability. Catalan and Spanish parties still keep some areas outside public scrutiny (as in local parties’ finances), and there are institutions where the scrutiny is even more difficult, as in the parties’ foundations. By contrast, more transparency, more control, and better accountability do not mean necessarily more regulation, but a real effectiveness of the existing one; for example, through real and exemplary sanctions to parties that break the rules, or the requirement to make available the accounts and the source of spending on shorter notice than is currently allowed.

Another principle to keep in mind on reforming the financing system should be to tighten the relationship between parties and citizens. One of the trends that characterize this relationship in much of Europe is the progressive decline of membership in political parties. So far, Catalonia and Spain do not follow this trend, but as we have seen, one of the potential dangers of state dependency by the parties is precisely that they can become state agencies, abandoning their role as mediators on behalf of society in the public sphere. The growing dissatisfaction of the public opinion with the political elite is becoming a structural feature of politics in our country. As outlined below, several measures have been adopted in other countries in order to strengthen social ties: from conditioning state funding to certain types of procedures that engage a greater number of members, to establish cofinancing mechanisms. These measures are especially interesting because they condition public money on the parties’ ability to get not only votes, but also social support in the form of financial contributions, etc.

The last suggestion has to do with the sub-state level capacity to design innovative policies in the field of party funding.

It is possible that some of these measures cannot be adopted in our country due to the climate of tension and political po| 143 |

| BONES PRĂ€CTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

larization derived from the structure of electoral competition between the two major parties. However, in so far as the constitutional and legislative framework permits, Catalonia could lead the way by implementing an innovative funding model that takes into account these and other proposals that eventually arise from a genuine public debate on the subject. The indisputable pioneer is Quebec, since its law was implemented years later across Canada.

| 144 | FUNDACIĂ“ CATALUNYA EUROPA

GOOD PRACTICES

I

n what follows, we provide brief references to four reforms cases in party funding, which substantially altered the previous regulation regimes in this area. Table 1 summarizes the main merits of each case.

a. Transparency and expenditure restraint: the PPER Act 2000 of Great Britain

Transparency and limiting expenditures of political candidates are the most significant features of Great Britain’s electoral legislation. This legislation was adopted in the late nineteenth century. Back then bribery, blackmail and the use of intimidation were common practices in British elections, while the purchase and sale of political power took place at all levels. Candidates had to meet the travelling expenses of voters on Election Day; thus, only well-to-do candidates could cover such sums, increasingly higher as the suffrage was spreading and there were more voters to support. | 145 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

table. 1. Summary of highlights for each study case Cases’

Merits

Pending Problems

particularities

United Kingdom

Majoritarian electoral system. Tradition of private funding of parties.

Strengthening of transparency and citizen participation in monitoring the system.

No limit on donations.

Private capital prevails in campaign funding.

Germany

Existence of a strong Constitutional Court, with a high prominence in political life.

Limitation set by the state to the overall spending of parties.

Public subsidies conditional on private contributions.

High party campaign expenditure and strong politicization of the administration.

Canada

Federal system with forked party system in the two levels.

Legislative innovation at regional level, which precede the national regulation. Limited public funding for referendums.

Very high increase of public funding in recent years, to the detriment of individual and collective private contributions.

USA

Federal system with weak political parties subjected to electoral machines.

Income control and high transparency. Incentives for funding from the private shpere.

Weak spending restraint, which allows very expensive electoral campaigns.

After the elections of 1880, considered among the most corrupt in the history of the country, the Corrupt and Illegal Practices Prevention Act (1883) was adopted with the support of liberals and conservatives. This law has become the backbone of economic regulation for British election campaigns. The law introduced limits on the amount of money available to candidates, according to the size of their constituencies. It also classified expenditures the candidates could incur into five categories, which should conform to the stated amounts. They banned certain expenses (drinks, music bands, voters’ transport), and regulated the procedure both for expenses’ coverage and advertising requirements. Later (Representation of the People Act, 1918) it was required that those expenditures had written authorization from the candidate or his election agent officer. Thus, the law curbed the candidate’s expenditures incurred by organizations | 146 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

indirectly linked to parties. However, there were no economic restrictions imposed to generic campaigns, just the kind of campaigns that political parties began to develop after World War II. Gradually, the weight of individual candidates in campaign funding began to decline, while funds from parties’ central organizations acquired greater importance, and political intervention from outside the party soon became quite rare.

From 1883 to 1918, the regulation limiting the spending level was partial and fragmented. However, the main limitation of this legislation was that it reduced the local expenditure of a candidate but did not set any restrictions for statewide costs. The two main parties had traditionally relied on private contributions: the Labour Party had been nourished by the contributions of trade unions, while the Conservative Party had resorted to banks and private companies. Whereas the financial relationship between Labour Party and trade unions was regulated, that was not the case for corporate contributions to the Conservative Party. As for public financing, and unlike most countries, British parties did not receive public funds directly, neither as subsidies for votes or won seats, nor under the formula of tax deductions on contributions. However, indirect financing existed: access and use of public buildings during the election campaign, funding of parliamentary work for opposition parties, free space in the media.

Before 2000 there was no legal requirement for parties to disclose their financial data publicly (neither their expenditures nor their income). The Labour Party voluntarily published its annual accounts since 1906, although it did not include contributions from trade unions until 1983. Meanwhile, the Conservative Party has always been hostile to transparency. However, this system characterized by lack of regulation began to change in the 90’s. The discovery of certain cases of malpractice which raised public outcry damaged the trust in the system, and the need for reform began to be considered. | 147 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

After various reports and proposals for improvement there was a radical change in the financing system of the British parties, which materialized in the Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA) adopted in 2000. This funding system was very effective and achieved its purpose: for years it avoided the spread of corruption. The British reform is interesting because it offers a more loose regulation, with an emphasis on transparency of the system and the punishment of fraudulent practices. The adoption of the 2000 reform did not close the debate on funding improvements, which has gone on until today, with subsequent amendments that have dealt in greater depth with the principles of that law.

The most important novelty of the 2000 reform is the creation of an Electoral Commission composed of citizens with no political experience. Sometimes, this may cause some problems due to the complexity of contemporary parties. The Commission’s mission is to oversee everything related to party funding, electoral campaigns, and referendums: from the distribution of state aid, to the control of income and expenses of the parties, to the evaluation of the different processes involved. Beyond working as a supervisory body, the Election Commission has become an organism that promotes transparency and fair play in politics and in the electoral process. This body provides accessible information on the parties’ expenditures and issues updated reports and analysis on them. Unlike in Spain, such reports will not go through the approval of Parliament, but are published right away. Within a margin not greater than six months, parties’ revenues and expenditures, as well as their use and sources, are made available.

As a complement to the Electoral Commission, and to make it really effective, it is mandatory to make public the ratio of costs and income. The balance sheets are very detailed, including a wide array of concepts: the number of people hired, the results of bank accounts, and the status of bank debts. They even | 148 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

identify the people who lend money to organizations for campaign purposes. Failure to inform or any accounting distortions carry hard penalties.

On the other hand, it introduces spending limits, which in case of non-compliance may result in criminal sanctions. Despite the fact that limitation of expenditures had been a classic feature of the financing system of British parties, since that limit only applied locally and not at state level, it turned out to be a dysfunction that resulted in a dramatic increase of campaigns’ costs. The new legislation has introduced severe limitations for the total costs of campaigns, and the obligation to declare them to the Electoral Commission. The limit is defined by two parameters: a fixed amount (25,000 pounds), plus a variable amount per voter. This limitation is substantially below the one set in Spain.6 Moreover, the limitation varies with the lenght of the legislature; thus, in case of an early Parliament dissolution, the limit of campaign spending is significantly reduced according to the number of months remaining for the term’s completion. It is interesting to note that these spending limits apply to a broad temporary span which also covers the twelve months prior to the elections, so extending the control of electoral expenses to a much broader period than the one determined by the Spanish system.

Another significant point of the law is the management of donations. While there are no limits on contributions, transparency is given top priority. Parties must publicly identify the donors, the amounts contributed and the date on which the donation occurred. The basic idea is that transparency will discourage parties from accepting large sums in order to avoid their 6. In Spain, the spending limit depends on the type of elections. For general elections, the Article 175.2 of the LOREG states a limit resulting from multiplying €0.37 by the number of legal residents of the electoral districts.

The evolution of the spending limitations in Spain has been analyzed by Viñuela Artés and Garcia (2006). | 149 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

public image as prisoners of economic interests. Thus, the limits are imposed by the parties themselves. Unlike many laws that not only set limits on the amount, but also on the sources of donations to nationals and domestic firms, the UK allows individuals or companies with legitimate interests in the country to make donations to parties, even if they are not residents.

Individuals can make donations if they are enrolled in a donor registry. Companies registered in the country can make donations, provided they are expressly approved by the board of directors (shareholders consent). These agreements have a five years validity.

In contrast, the 2000 reform did not introduce significant changes in public funding. As it has become traditional, public funding of British political parties is very low if compared with that of most Western democracies. There are no direct funding of election expenses nor tax deductions for contributions. The State contribution for parties is limited to covering some of the opposition parliamentary expenses, to warrant access to the media, to free postal services and the free use of public spaces. Subsequently, the Election Commission was given a limited amount (two million pounds) –the Political Development Grant– to distribute among parties as a mechanism to promote ideas for the future. Recently, is gaining ground the idea of ​​establishing a system of matching funds that would condition public subsidies to attracting small private donations.

The 2000 reform and subsequent adaptations introduced a very precise regulation in certain aspects of British party funding. However, the law did not alter the general assumption of the British political system: the basic idea that parties, even as key players in the democratic process, are voluntary associations that thrive or fail in accordance with their members’ performance. Consequently, the state regulates their funding and ensures transparency, but severely restricts the flow of public money to them. | 150 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

b. Public funding linked to individual donations: the 1994 reform in Germany

Unlike the British example, the German case demonstrates the growing importance of public funding, but also of the compensations set by the state in exchange for these subsidies. To understand this compromise, it is interesting to note that Germany learned from previous failed attempts to limit the the parties’ income.

The origins of the current system of political parties and election campaigns funding are in the Bonn Basic Law (the Constitution of the Federal Republic of Germany) of 1949. The drafters of the Basic Law were pioneers in the constitutional regulation of the role of political parties. The Article 21.1 gave them legitimacy as participants in the political process, but it also held them accountable for the origin of their funds. The Germans constituents took it for granted that parties would be funded through membership fees and donations. Following the British example, German parties were granted free access to public radios and televisions.

But very soon the parties sought ways to receive public funding. The first steps taken by the Parliament in the 50’s were directed to indirect public financing by way of deductions, donations and parties’ fees. These measures met the reluctance of the Federal Constitutional Court (FCC). A sentence of the FCC in 1958 opened the door to public funding in the form of direct subsidies to party foundations, as well as indirect ones through tax deductions for contributions and donations, whenever these met certain equality criteria. Thereafter, the government granted annual subsidies both to parties (for educational tasks) and to parliamentary groups. A new FCC sentence in 1966 denied general subsidies to political parties, but established compensations for their campaign expenses.

The sentence of 1966 gave way to a new party law in 1967, which attributed a specific amount of money per vote to par| 151 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

ties with a 2.5% of the votes or more. The money was used to compensate for the costs of campaigning. The law lowered the deductible limit per annual donation and requiered from parties to make public the identity of donations exceeding DM 20,000. The FCC reviewed the mechanism to compensate political parties by lowering the threshold from 2.5% to 0.5% of the vote. Although the 1967 law has been amended several times, its basic philosophy has not changed. The only modifications have affected issues related to limits on campaign spending and donations.

Soon, the funding system of 1967 was unable to accommodate the increased costs that parties had to meet. Consequently, unlawful practices grew during these years. Some large corporations such as Flick resorted to them in order to buy favours on a large scale. The discovery of the Flick case shocked German society in the early 80’s and made necessary to address again the issue of party funding.

In 1983 the law was amended. The main changes were: to increase the amount of money per vote received by the party; to ban anonymous donations; to increase the deduction on small grants; to allow corporate donations to be deductible; to allow donations of DM 20,000 or more to be also deductible, but only if they were registered as such; and to establish the creation of a compensation fund for those parties that received less corporate donations. The FCC amended the limit of corporate donations, which was now set at DM 100,000.

The compensation fund increased the amount of public money allocated to parties, but it did not work as expected. Therefore, in 1988 there was a second reform of the law, which reduced the limit of corporate donations and established a basic public allowance, intended to favour smaller parties (the worst affected by the compensation fund). However, the subsidy was cancelled by a 1992 sentence of the FCC, which substantially revised the system of party funding and proposed a new legal framework. | 152 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

The 1992 sentence of the FCC is of vital importance to understand the foundations of the current system of party funding in Germany. Beyond reviewing specific aspects of the financing system, the sentence sought to define the general concept of party funding and its meaning for the society and the state.

The sentence of the FCC was based on a fundamental principle: the parties should remain free from the state (Staatsfreiheit der parte), that is, they could not degrade their basic attachement to the citizenship. To preserve this social bond, the parties had to finance themselves mainly through their social base, consisting of contributions from members and donors. An excessive imbalance in favour of public subsidies would jeopardize the nature of the parties and, consequently, the stability of the democracy itself. However, the FCC recognized the importance of public funding, provided it did neither compromise the autonomy of the parties from the state nor weakened their link to society.

The formula for making this possible was the establishment of the parity income standard: the parties could not receive more money from the state than from society.

The new approach proposed by the FCC aimed at reducing the growing weight that government subsidies had on the incomes of political parties. According to its doctrine, the main support of parties had to come from membership fees, donations from supporters, and the subsidies (limited) that the parties could receive according to their vote percentage. On the other hand, the FCC also recognized that this approach could jeopardize equality among political forces. To ensure equality, it set limits on contributions and tax reliefs: these reliefs would only affect the donations that did not exceed what an average income citizen could give (to avoid favouring donations from wealthy families), companies’ donations would not receive any relief or tax benefit, and advertising expenses were subject to limits.

Following the sentence, in 1994 the funding law was amended to suit the changes suggested by the FCC. The main innova| 153 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

tion of the reform was the introduction of a public subsidy tied to income obtained from small donations. As a general rule, as mentioned above, the state could not provide the parties with more money than they could collect through private channels, by fees and donations. It set a maximum amount (230 million DM) that the state could assign to parties’ financing, according to their votes or income.7 To qualify for public funding a party should get at least the 0.5% of the votes in federal elections and 1% in the Länder elections.

The 1994 reform stimulated an increase of private income for political parties, and improved the efficiency in collecting fees from members. However, the persistence of anonymous donations did not prevent significant irregularities in the financing of the CDU, which came to light by the end of 1999. The investigation showed illegal funding practices (misinformation, secret accounts, prohibited donations to the parliamentary group and, especially, to the party). The chairman of the CDU, Helmut Kohl, admitted illegal anonymous donations, but flatly refused to disclose the sources. Kohl was convicted and removed from any position in the party. This highlighted the problem of anonymous donations and the need to improve controls and sanctions.

In 2002 a new reform of the funding law was passed. This law is currently in force and similar to the 1994’s, but makes some changes that are worth noting. In terms of fees and donations, the law accepts contributions from legal persons (companies) without a fixed ceiling, and bans foreign donations. However, there is no tax deduction for those contributions and there are no state subsidies on account of that income. Donations above €10,000 per year have to bear the donor’s name on the party’s books. Any figure below this limit can remain anonymous. Donations above €50,000 must be made public immediately.

7. In 1998 the law was amended to increase the total amount of money the parties could receive (245 million DM). | 154 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

One of the biggest changes in the 2002 law is the supervision of party finances by the Federal Court of Auditors. The law also sets important conditions of control and transparency, including: a deadline to deliver annual documentation; free access of all party members to account books; the requirement for accounts to be overseen both by a member of the party elected by the Congress and by a private auditor; and the obligation to save the books for a ten year period. The penalty system is also stricter: if the documentation is not submitted on time the party loses the right to receive the annual subsidy; errors in accounting may incur fines doubling the amount of the error; accepting illegal donations will be fined three times the amount accepted.

Despite the strict limits of direct public funding, the state continues to indirectly make significant contributions to parties.

One of the most important are the subsidies to party foundations. Since 1986, the FCC admitted the legality of state funding to foundations, which have substantially increased their subsidies. In addition, donations to these organizations are less transparent than those to the party itself and enjoy tax deductions for the full amount of the donation. The law specifies that the foundations’ activities and accounts must be completely separated from those of the party (expressly prohibiting transfers of funds between them). But the boundaries between both items are difficult to draw sometimes.

A second source of public funding are the indirect payments to parliamentary groups. Although this money is strictly for the proper running of parliamentary tasks, new questions arise concerning both the activity of the party and that of the parliamentary group. It should also be noted that payments to consultants of the parliamentary groups are a separate item. Besides, there is a singular form of indirect financing through the contributions (or “revolutionary fee�), a payment forced upon the MPs by most parties. For years now, political parties have been counting these contributions as membership fees, and they represent a | 155 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

significant portion of the total income earned by the organizations under this concept.

The German case shows the active and innovative role that a non-partisan actor, such as the Federal Constitutional Court, can play in monitoring the financing law. The sentences of the FCC have been fundamental in changing the principles of the party funding system. One of the pillars of the current system is precisely based on a change in interpretation by the Court in 1994, which required public funding to be conditional on the private collection of money. This provision has forced German parties to rethink their relations with civil society, preventing the risks of cartelization of the party system. c. Regional regulation as innovation: the reforms in Quebec

The funding of political parties in Canada is based on the principle of preserving political equality, and therefore much of the expenses of parties and candidates is covered by the state. In return, spending limits in which the party may incur are set beforehand, while some limits are imposed to interest groups, traditionally the main financial providers to the parties.

Until the 70’s, party funding was essentially private, based on donations from corporations and interest groups (between 70 and 90% of party income came from these sources). There was also a very weak regulation of the inflow and outflow of money.

The high cost of campaigns forced a reform that took place in 1974 and introduced public funding through reimbursements.

The peculiarity of the Canadian case is that the reforms in funding and the innovations at the federal level were preceded by a more extensive regulation at the regional level, specifically in Quebec. Federations are often considered political laboratories to test new policies which are then applied at state level. Such is the case for political party financing in Canada, since the funding system in Quebec was the inspiration for nationwide legislation. | 156 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

Until the 60’s, when the legislation on party financing began to develop, corruption was the dominant note in Quebec politics. Then began several legislative reforms, minor in scope but of gradual extension. They attempted to bring order to the regulation of both elections’ expenses and parties’ contributions.

The regional norm was promoted by the Liberal Party after winning the 1963 elections –after many years out of power. The reform was inspired by the British Corrupt and Illegal Practices Prevention Act of 1883 and emphasized three aspects that did not exist anywhere else in Canada: only political actors (parties and candidates) could bear the costs of elections’ expenditures, these expenditures should be made public, and some limitations on spending were to be set in electoral constituencies. The 1963 legislation also introduced new elements. On the one hand, a party was officially recognized once it presented at least ten candidates and appointed an electoral agent on behalf of the party.

On the other hand, the government introduced a reimbursement of a portion of the candidates’ election expenses (but not of the party’s). This was the first step towards the introduction of public funding. Furthermore, it also established limits on private money flows. Only political actors could spend money to support or oppose a candidate. Unlike the U.S. case, this ruled out any bearing that companies, unions or interest groups may have over electoral campaigns.

Contributions to parties and candidates in Quebec were secret and unlimited until the reform promoted by the Parti Québécois in 1977. Since then, contributions from corporations, unions and associations or interest groups were banned and the right to contribute to parties was reserved to authorized entities or voters: political parties, regional and district associations, independent members of the National Assembly and independent candidates. All of them had to meet several requirements. In short, private contributions were limited to individual donations. | 157 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Recently, there has been some changes in what is to be considered election expenses. It now refers to the costs of goods or services used during the election campaign in order to promote or oppose, directly or indirectly, the election of a party’s candidate. It also includes the promotion of or opposition to programs, as well as policies or actions of a candidate or party. In addition, some items were explicitly excluded from this definition: articles or editorials in the mass media, the cost of conventions to nominate candidates, the candidates’ personal expenses, private advertising costs below C$300, and so on.

There are differences between the costs that the party and the candidate can incur. The provincial parties can spend C$0.60 per registered voter in those districts where they have a candidate. There are 125 such districts in Canada. Winner candidates or those who have received at least 15% of the votes in their district are the only ones entitled to a 50% cover of election expenses. Since 1992, parties are also entitled to receive 50% reimbursement of election expenses, but parties which did not get 1% of the votes in the province are excluded.

Contributions are understood as both the money donated to the party and the goods and services it enjoys. The annual individual contribution limit to a party is C$3,000. There are services (such as volunteer work, anonymous donations, loans, membership fees, proceeds from tickets sales of political events, media time or public money) that are not considered contributions, but must be made public. There are also increasingly generous tax deductions for contributions to political parties.

Finally, it is interesting to note that regional legislation also refers to the financing of referendum campaigns, in response to the regional circumstances that led to the Quebec «secession» referendums in the 90’s. In this case, the financing recipients are the committees, which also have a spending limit based on the number of voters. Half of the funding of these committees is provided by the state, while the other part comes from the par| 158 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

ty funds and direct contributions from voters. Moreover, there were set limits on spending, with the exception of individuals or organizations not belonging to a referendum committee, which were allowed a C$600 expenditure. The regulation of the committees was relaxed in 1997. Spending limits were modified because it was believed they could threaten freedom of speech; and, for the same token, individuals and groups were allowed to intervene in the campaign, without having to be necessarily affiliated to referendum committees promoted by the parties.

Quebec’s legislation was innovative by opening the door to state funding in exchange for campaigning limitations to independent actors (individuals, companies or interest groups). This model has set a precedent for the rest of Canada since the 70’s.

Subsequent reforms have raised the limits on private contributions, have increased transparency and, above all, have served to significantly increase public contributions in exchange for a total ban on donations from corporations and unions.

D. Public subsidies in the presidential elections in the United States: public funding to stimulate internal party democracy

The regulation of party financing and electoral campaigns in the United States has a long tradition that goes back to 1867 with the establishment of the first federal law. This law was amended and replaced by a remarkable variety of legislative measures (Tillman Act, 1907; Federal Corrupt Practices Act, 1925; Act of 1925; Hatch Act, 1939; Taft-Hartley Act, 1947; Act 1966) aimed to both avoid multiple problems and stop corruption scandals.

The immediate background of the current funding system is found in the Revenue Act and the Federal Election Campaign Act (FECA), both passed in 1971. The Revenue Act featured a box on federal tax return forms allowing taxpayers to earmark a portion of their taxes to finance presidential campaigns. After the law was approved, a public fund was created to which presi| 159 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

dential candidates could have free access in exchange for accepting limits on their spending. The FECA, meanwhile, established a system characterized by three principles. First, candidates and parties had the obligation to disclose all incomes and expenditures linked to federal elections. Second, direct deposits and expenses from the treasury of firms and unions were banned.

In return, the so-called Political Action Committees (PACs) were allowed to make direct contributions. The contributions to these PACs were also limited, but there was no limit to the total proceeds collected thereby. Finally, the law limited campaign spending in the media and the use of personal funds to campaign.

In 1974 some substantial changes were made ​​in the law to prevent what was then considered the main problem: excessive inflows of money into politics. The main changes were: a) to reduce single contributions that could be made to federal candidates, parties and PACs (without setting a limit for total revenue amount); b) to set limits on party expenditures incurred in coordination with candidates to help them win; c) to provide public money for covering the cost of national conventions to nominate presidential candidates; d) finally, to establish a mechanism to co-finance (matching funds) the primaries with public funds. However, the most important provision of 1974 was the creation of the Federal Election Commission (FEC). The FEC is an independent political entity in charge of interpreting and enforcing federal regulations on elections.

Critics of the reforms of 1974 won a major victory in 1976 when the Supreme Court (SC) of the United States passed the sentence Buckley vs. Valeo. Two were the main changes introduced by this decision: a) it accepted the provisions which set income and public funding limits, but overturned expenditure limits as unconstitutional, since these were seen as another expression of political freedom and freedom of association as included in the First Amendment of the Constitution of United States. The sentence only admitted the constitutionality of lim| 160 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

its when candidates freely accepted them in exchange of public funding; b) the SC decided to regulate and submit to the FEC’s inspection any amount of money intended to directly affect the election results. Therefore, the Court found that it only could be considered as such the money meant for the express advocacy of a candidate, or any amount used either to claim a direct vote for a candidate or against any opponent. This led to the distinction between independent money, not regulated by the FEC and with no need to reveal its sources (soft money), and those contributions regulated by the FEC (hard money). Since then, the sentence Buckley vs. Valeo has been a cornerstone of the financing system in the United States. After 1976, the FECA has been amended several times for minor changes.

The public fund for financing presidential campaigns allocated $500 million and, until the 2008 elections, all presidential candidates took advantage of this money.8 However, throughout the 90’s the use of soft money was beginning to distort the proper working of the system. Parties found a legal way to use the soft money to finance not only its ordinary operation, but also to cover part of election campaigns. The same happened to PACs. The result was that soft money became an essential mechanism to finance election campaigns in the United States. Excluding the money collected from PACs, national committees of the two major parties raised $80.4 million in soft money for the 1992 presidential election, $289.9 in 1996, and $517.7 in the year 2000.

In November 2002, shortly after the general elections of that year, the Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA) came into force. The BCRA meant a major change in how parties finance electoral campaigns. It should be noted, though, that the application of the BCRA has not prevented the constant growth of parties’ campaigning expenditure.

8. http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1MQIwG&b=1389223 [accessed May 2012]. | 161 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

One of the biggest changes introduced by the BCRA is the ban for political parties and campaign committees to finance themselves with soft money. 9 The BCRA requires the disclosure of the sources of the money coming into the parties. Any amount must be within the limits regulated by the FEC, which in practice ends the distinction between hard and soft money introduced by the sentence Buckley vs. Valeo. In return, the BCRA has increased the limits of contributions that can be made to candidates, political parties and to PACs. It must be noted that there are no limits to the total figure that candidates, parties or PACs can collect.

To understand how the BCRA works it should be noted that, for accounting purposes, the party headquarters are a different entity than the party committees at state, district and local level.

This way, donations made ​​in each of the respective levels are counted separately and have different limits. Most importantly, each of these levels can transfer some of their funds to another level. In addition, candidates can also organize a campaign committee in charge of their election conceived, for accounting purposes, as a separate entity form the respective party committee at each different level. If necessary, the campaign committee could give money to another candidate or to other political committees at different levels. Although neither companies nor trade unions can directly fund parties or candidates, they can become a PAC and make donations to candidates and to the various committees of a political party.

The BCRA has quickly transformed the parties’ collecting strategies. In the elections of 2004 and 2008, the parties’ committees did get direct revenues equivalent to those collected in 2000 through hard and soft money.10 Some of these direct rev9. The BCRA prohibits only soft money for state, district or local parties to be used for federal activities. The rest depends on state laws.

10. Corrado (2006: 26-7) shows in his study one of the main impacts of the BCRA’s elimination of soft money; namely, the increased centralization of power of the national committees of the respective parties, especially in reference to campaign committees of the Congress and the Senate. | 162 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

enues come from the so-called Bundlers, agents responsible for collecting donations (usually substantial ones) of other donors who do not have to reveal their identity.

The BCRA has made the costs of the PACs more transparent, limiting them at the same time. With no limits to spending since the sentence Buckley vs. Valeo, the law chooses to change and clarify the meaning of various concepts such as electioneering communication, independent expenditures, coordinated expenditures or issue advocacy.

As it happened to the FECA, the BCRA has been contested since it came into force. One of the major challenges was the case of McConnell vs. FEC (2003). Although the Supreme Court upheld the soft money ban and the restrictions on electoral communication, the sentence allowed for changes in the kind of support candidates get from their party. According to the BCRA, political parties must decide whether to support the candidate with independent or coordinated expenditures. The sentence allowed them to help candidates both ways. Moreover, the Citizens United vs. FEC sentence of January 2010 allows companies and trade unions to pay electioneering communications with personal funds insofar as sources are revealed.

Having said that, only presidential elections are provided by means of a public financing system. This funding is available in two stages of the process: during the primaries and/or in the presidential campaign. In the run up to the nomination, candidates qualify for public matching funds. Those who take advantage of this system receive an amount in public funds equal to the sum of individual donations (of up to $250 each) collected.11 But for a candidate to receive public funding, he must meet certain requirements: a) to have earned at least $5,000 in twenty different states (this money is calculated with the sum of the 11. Thus, if a candidate gets a $100 donation, he will receive $100 in public funds. If he gets a $1,000 donation, he will only receive $250 in public funds.

| 163 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

$250 contributions, no matter if the figure provided individually is higher), b) not to exceed a spending limit ($37.3 million in 2004) from the time they announce their nomination until the convention to elect the official candidate of the party;12 c) to have updated accounting records and submit them to an audit; d) not to exceed the limits set for the primaries in each state, e) and, finally, to limit the spending from personal assets to $50,000.

The system of matching funds for the primaries does not become effective until January of the election year, which sets serious limitations on the candidates’ leeway. Candidates cannot have public money neither they can spend much during the months or years before the primaries. Therefore, since 2004 less and less candidates running for nomination opt for the cofinancing system. Before the presidential elections, parties receive public funding to hold conventions where they will choose their candidate. Having gained the nomination, candidates from both major parties may choose to finance their campaign with public funds. If they decide to do so, they must commit not to finance their campaign with private donations.

One of the most important changes in campaign financing in the United States has to do with the use of public funds in presidential elections. Between 1971 and 2000 most presidential candidates made ​​use of public funds; the situation began to change from then on. In 2000 George Bush decided not to turn to matching funds for his nomination because of the spending limits set by law. Bush’s example was followed in 2004 by three leading candidates for the presidential election (Bush, Kerry and Dean). In 2008 other candidates like Obama also chose not to use matching funds. Obama was also the first candidate running for a presidential election since 1976 that decided not to finance his campaign with public funds neither in the primary 12. According to the think tank Common Cause (www.commoncause.org) the effective limit for 2004 was $44 million because candidates could spend an extra amount in fund-raising activities. | 164 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

elections, nor as a presidential candidate. This gave him a huge financial advantage over McCain, who turned to those funds.13 The case of the United States shows that election campaigns are another side of freedom of speech. This has led the U. S. Supreme Court to prevent electoral spending limits and has also laid the foundations upon which American party funding has been designed. The main exception to the rule are the presidential campaigns since, until the last elections, they have been largely defrayed by public money. Finally, public financing of presidential campaigns also serves to illustrate how the use of public funds can be directed to promote certain democratic and transparent practices within parties.

13. http://www.opensecrets.org/pres08/index.php [accesed in May 2012].

| 165 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

A DECALOGUE FOR THE REFORM OF FINANCING

T

here is no foolproof or definitive financing system.

Each model meets the needs of a society and draws the guidelines through which it intends to organize the relationship between citizens and political parties. Our proposal presents the main virtues of the practices included here; we could summarize them in three principles: citizens’ responsibility, political parties’ transparency and a federal concept of political organization. From these three principles, we propose a Decalogue for reforming party funding: 1. Income parity: to make public financing conditional to the collection of fees and contributions from members and supporters.

2. A maximum threshold to public funding for all parties.

3. To link party funding to the evolution of the economy (which is variable depending on the evolution of the budget) and electoral participation.

4. To restrict electoral propaganda in public spaces.

| 166 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA

5. To broaden the range of scrutiny and oversight by the Court of Auditors at the local level and in companies dealing with the parties.

6. To make available on short notice the following parties’ data: public and private revenues; electoral and regular expenses; punctual costs of different activities; material used in election campaigns.

7. To create a public register of companies making donations to political parties and of banks granting them a loan 8. To provide additional public funding for parties so that they improve their transparency, control, responsiveness and accountability.

9. To condition financial aid aimed at promoting domestic participation in political parties. This could be made, for instance, through candidates’ nomination practices that involved the whole organization’s memebership.

10. To promote a Catalan parties’ financing law exploring new rules of regulation on incomes and expenses that have not been developed yet by the national law.

REFERENCES Ariño, G. (2009) La financiación de los partidos políticos.

Madrid: Foro de la Sociedad Civil. Documento 1/2009 Artés, J. i E. García Viñuela (2006): “La economía política de las reformas de la financiación electoral”, Revista Española de Ciencia Política, 15: 47-65. | 167 |

| BONES PRÀCTIQUES LA CATALUNYA INSTITUCIONAL I ADMINISTRATIVA |

Barberà, O., A. Barrio i J. Rodríguez-Teruel (2009): “Cambios políticos y evolución de los partidos en Cataluña (1995-2007), Working Paper 277. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials.

Casas Zamora, K. (2005): Paying for democracy: Political finance and State funding for parties. Colchester: ECPR Press Corrado, A. (2006). “Party Finance in the Wake of BCRA: An Overview”, a M. J. Malbin (ed.), The Election After Reform: Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

Del Castillo, Pilar (1985): La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas García Viñuela, E. i J. Artés (2004): La financiación de las elecciones generales 1977-2000, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales García Viñuela, Enrique y Joaquín Artés (2005): “El gasto público en financiación política: las subvenciones para el funcionamiento ordinario de los partidos”, Revista de Estudios Políticos, 128: 255-291.

Katz, R. S. i P. Mair (1995): “Changing models of party organization: the emergence of the cartel party”, Party Politics, 1: 5-28.

Kelly, Ch. (2011): Political party finance. Ending the big donor culture. Londres: The Stationery Office Koss, M. (2011): The polítics of party funding. State funding to Political parties and party competition in Western Europe, Oxford: Oxford University Press.

Nassmacher, K.H., ed. (2009): The funding of party competition. Political finance in 25 democracies. BadenBaden: Nomos Wilks-Heeg, S i S. Crone (2010): Funding Political Parties in Great Britain: a Pathway to Reform. Londres: Democratic Audit | 168 | FUNDACIÓ CATALUNYA EUROPA