ПРОЦЕНА НА СИСТЕМОТ И ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА СПРОВЕДУВАЊЕ НА ПОСТАПКИ ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ

ПРОЦЕНА НА СИСТЕМОТ И ПРОЦЕДУРИТЕ ЗА СПРОВЕДУВАЊЕ НА ПОСТАПКИ ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ М-Р СНЕЖАНА КОСТОВСКА ФРЧКОВСКА Август 2023

ЗА ПРОЕКТОТ Комплексноста на јавните набавки и големиот број на податоци кои ги содржат го отежнуваат следењето и откривањето на корупција. Способноста на дигиталните технологии, и пред сè алгоритмите за машинско учење да работат со големи бази на податоци, овозможуваат препознавање, па дури и предвидување на можностите за појава на коруптивни елементи во документацијата на јавните набавки кои претходно биле речиси невозможно да се идентификуваат во фазата на подготовка. Оттука, дигиталните технологии можат да имаат исклучително важна финкција во унапредувањето на транспарентноста и ефикасноста на јавните институции, како и во зголемување на довербата на граѓаните во нивната работа. Проектот „Зголемување на капацитетите за предвидување и спречување на корупција користејќи анализа на големи бази на податоци и алгоритам за машинско учење“ има за цел да овозможи нов иновативен систем за превенција на корупција во јавните набавки преку развивање на дигитално решение кое ќе препознава потенцијални ризици од корупција и ќе ја подобри ревизијата во јавните набавки на локално ниво. Проектот за прв пат ќе овозможи развој на софтвер кој ќе користи големи бази на податоци и алгоритам за машинско учење за да предвиди можни или подложни коруптивни елементи во процесот на подготвувањето на документацијата за јавните набавки. Проектот ќе се реализира преку сет на активности вклучувајќи: 1. Воспоставување на работни тела: управувачка и работна група за успешна координација и имплементација на проектот.

2. Анализа и проценка на процедурите за јавни набавки.

3. Процес на собирање на податоци преку јавно достапни извори, соработка со општините, ДЗР и останатите клучни чинители во областа, но и преку креирање симулирани коруптивни тендерски документации.

4. Развој на две дигитални решенија: Digital Document Management Checklist и софтвер којшто ќе овозможи анализа на големи бази на податоци и алгоритам за машинско учење за да детектира потенцијално коруптивни практики.

5. Спроведување активности за градење капацитети за општините и ДЗР за користење и практикување на развиените дигитални алатки.

6. Промовирање и подигање на свеста за проектот преку кампања и PR активности. Основ за изработка на планираниот софтвер е утврдување на можни индикатори за корупција кои можат да се јават при подготвувањето на јавните набавки. За таа цел е изработена „Процена на системот и процедурите за спроведување на постапки за јавни набавки“ како сопфатен документ во себе опфаќа: •

Спроведување на длабинска анализа на релевантни закони, регулативи и легислативи поврзани со јавните набавки;

•

Анализа на постоечките методологии за подготовка на јавни набавки во цтаргетираните општини;

•

Идентификување на „меки“ точки на корупција и утврдување на индикатори за корупција во јавните набавки;

•

Спроведени интервјуа со експерти и професионалци кои работат на полето на јавните набавки.

Процената претставува основа за изработка на база на јавни набавки која ќе го снабдува софтверот со податоци со чија обработка ќе може да се детектраат коруптивните елементи во документацијата пред истата да се објави.

Милан Танчески, Извршен директор Центар за Социјални Иновации Блинк 42-21

1

ВОВЕД Овој документ претставува извештај за процена на начинот на кој се спроведуваат постапките за јавни набавки во општините во Република Северна Македонија. Анализата на процесот на спроведување на постапките за јавни набавки е извршена со цел да се идентификуваат и да се разберат слабите страни во системот за јавните набавки и можните ризици за корупција. Исто така, вршењето на оваа процена цели кон генерирање податоци и информации што ќе придонесат за развој на софтвер за анализа на податоци, кој ефикасно ќе утврдува можни коруптивни елементи во постапките за јавни набавки. Постапките за јавни набавки се од суштинско значење за интегритетот и довербата во институциите од јавниот сектор и претставуваат механизам за обезбедување стоки, услуги и работи потребни за нивно функционирање. Иако со Законот за јавните набавки задолжително треба да се обезбедат транспарентност, одговорност и интегритет при спроведувањето на постапките за јавни набавки, постојат ризици дека процесот на јавни набавки е подложен на корупција и други недоследности, што има потенцијал да ја намали ефикасноста на јавната администрација и негативно да влијае врз довербата во институциите од јавниот сектор. Оваа процена ќе се фокусира на општините Аеродром, Валандово, Штип и Врапчиште, кои се избрани како пилот-општини вклучени во проектот „Зголемување на капацитетите за предвидување и спречување на корупција користејќи анализа на големи бази на податоци и алгоритам за машинско учење“, кој е финансиран од Владата на Кралството на Велика Британија со поддршка на Британската Амбасада во Скопје. Со цел да се дојде до поквалитетни информации за начинот на кој се спроведени постапките за јавни набавки, како и со цел добивање статистички показатели за бројот и видот на спроведените постапки и предметот на набавка, во овој извештај ќе се користат и јавно објавени податоци1 од општините: Арачиново, Бутел, Гази Баба, Град Скопје, Карпош, Кисела Вода, Куманово и Тетово. При вршењето на процената ќе се анализираат процесите на јавни набавки и ќе се проучат можностите за злоупотреби и корупција. Процесот на истражување ќе опфати собирање и анализа на информации и документи што се јавно достапни. Една од главните цели на оваа процена е генерирање податоци и информации врз основа на кои ќе се развие софтвер за анализа на податоци, кој ќе биде инструмент за идентификација и утврдување можни коруптивни елементи во постапките за јавни набавки. Овој софтвер ќе овозможи автоматизирана анализа на големи бази на податоци и брзо и ефикасно препознавање необични модели и потенцијални недоследности. Оваа иновативна алатка ќе биде од големо значење за подобрување на системот за спроведување на јавните набавки и ќе придонесе за зголемување на транспарентноста, одговорноста и интегритетот во целиот процес, како и подобрување на системот за јавни набавки во Република Северна Македонија на локално и на централно ниво.

2

1 Годишни планови за јавни набавки и податоци за објавени огласи и склучени договори на Електронскиот систем за јавни набавки (ЕСЈН), како и објавени Конечни ревизорски извештаи од Државниот завод за ревизија на Република Северна Македонија.

АНАЛИЗА НА СИСТЕМОТ ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ Јавните набавки се клучен процес преку кој институциите на централната и на локалната власт, обезбедувајќи стоки, услуги и работи, остваруваат интеракција со добавувачите од приватниот сектор. Имајќи предвид дека преку јавните набавки се троши значителен процент од буџетот на државата, непосредната комуникација помеѓу државниот и приватниот сектор неминовно ја прави оваа област високосензитивна и подложна на коруптивни дејства. Поради тоа, особено е важно дизајнот и функционирањето на системот на јавни набавки, односно Законот и институциите во системот да обезбедат сведување на ризиците од корупција на најниско можно ниво. Законот за јавните набавки во Република Северна Македонија во голема мера е усогласен со директивите на ЕУ што се однесуваат на јавни набавки и неговата примена треба да обезбеди транспарентно, ефикасно, стратешко и рационално трошење на јавните средства, како и квалитет на набавените стоки и услуги и најдобра вредност на потрошените пари. Значајна улога во сузбивањето на коруптивните дејства во системот на јавни набавки има ефикасното и ефективно функционирање и спроведување на надлежностите на институциите во системот на јавни набавки. Пред сè, Министерството за финансии, како креатор на политики и прописи, и Бирото за јавни набавки, како носечка институција во системот, вршат активности поврзани со развојот на системот и обезбедување рационалност, ефикасност и транспарентност во спроведувањето на јавните набавки. Правната заштита во системот на јавни набавки се обезбедува преку Државната комисија за жалби по јавни набавки, која врши утврдување на законитоста на дејствата и пропуштањата за преземање дејства, и Управниот суд на РСМ, кој постапува по тужби поднесени од економските оператори, незадоволни од одлуките на ДКЖЈН, а Комисијата за заштита на конкуренцијата има надлежност во делот на обезбедување и заштита на конкуренцијата. Најзначајна улога во детектирањето незаконито спроведување на постапките за јавни набавки има Државниот завод за ревизија, кој како врховна ревизорска институција, покрај останатите надлежности, согласно Законот за јавните набавки, врши ревизија на користењето и трошењето средства за јавни набавки, а индиректно и Државната комисија за спречување корупција има истовремена надлежност и во однос на превенцијата и во однос на сузбивањето социјално штетно однесување. Воведувањето интегриран пристап до ЕСЈН за клучните институции во системот, како и зајакнувањето на координацијата и комуникацијата помеѓу нив ги намалува можните грешки и слабости во постапките за јавни набавки и просторот за корупција. Системот на јавни набавки е дизајниран со цел да обезбеди транспарентност, односно видливост и следливост на сите чекори и фази во постапките, еднаков третман на економските оператори, што подразбира исти можности за сите, конкуренција, која треба да придонесе за обезбедување подобар квалитет на стоките, услугите и работите по прифатливи цени, како и економски раст преку зголемување на ефикасноста и иновативноста на економските оператори и поголема вклученост на малите и средни претпријатија. Системот на јавни набавки ги има предвид еколошките, социјалните и економските аспекти при избор на добавувачите и обезбедува ефикасна правна заштита со која се одржува довербата во институциите во системот. И покрај високата усогласеност на системот на јавни набавки со барањата на ЕУ, во секоја фаза на спроведувањето на постапките за јавни набавки постои можност/простор за коруптивни дејства од страна на договорните органи преку незаконито фаворизирање одредени понудувачи и дискриминација на останатите со цел остварување финансиски или политички интереси. Во фазата на планирање најзначајно е реалното утврдување на потребите и секогаш постои ризик да се планира набавка на нешто што не му е потребно на договорниот орган, а основата да бидат можни коруптивни активности. Може да станува збор за несоодветен квалитет или несоодветни количини, што, пред сè, влијае врз квалитетот на јавните услуги и доведува до нерационално користење на јавните средствата. Како превентивна мерка, воведена е законска обврска за давање образложение за оправданоста на потребата на набавката што е составен дел од одлуката за јавни набавки, но постои ризик договорните органи да не го пополнуваат тоа или, пак, тоа да се прави формално. Една од ризичните точки во фазата на планирање на набавките е утврдување на видот на постапката што ќе се спроведе. Во практиката често се случува договорните органи да направат делење/ситнење на набавките за да се применат неколку постапки со мала вредност, наместо некој друг вид постапка. Најризичен момент е толкувањето исти/ слични стоки, работи и услуги и понекогаш навистина не може целосно да се утврди дали некои предмети на набавката се или не се од ист тип. Но, почесто е видлива намерата на договорниот орган за несоодветно ситнење на набавките, а тоа сериозно ги нарушува принципите на транспарентност и конкуренција, што е

3

најзначајна слабост на постапката за јавни набавки од мала вредност. Исто така, при користењето на постапката за преговарање со крајна итност, без објавување оглас, секогаш постои ризик да не може да се потврдат, но и да се негираат причините поради кои договорниот орган пристапува кон нејзино користење. Секако, силен контролен механизам е задолжителната согласност за користење на оваа постапка, која договорниот орган треба да ја обезбеди од Бирото за јавни набавки, но ризиците за коруптивни дејства и натаму постојат. Најподложна на коруптивни активности е постапката на изготвување тендерска и техничка документација. При изготвувањето на тендерската документација во делот на утврдување критериуми за квалитативен избор на економскиот оператор, законот го задолжува договорниот орган да ги провери причините за исклучување економски оператор и доказот за професионална способност, а предвидува и критериуми, како што се економска и финансиска способност и техничка и професионална способност. Притоа законодавецот му има дадено можност на договорниот орган да ги користи критериумите за избор предвидени во законот, но и други критериуми што не се предвидени со законот, а начинот на кој се дефинираат овие критериуми е субјективно право на договорниот орган што остава простор за можни коруптивни дејства. Имено, во законот постои штура формулација за тоа дека овие критериуми треба да бидат сразмерни со предметот на набавката, а толкувањето дали некој критериум е или не е сразмерен повторно е субјективно. Во делот на дефинирање критериум за избор на најповолна понуда е предвидена можност тоа да биде цената или економски најповолната понуда, односно цената сразмерно со некој друг критериум. Кога критериум за избор на најповолна понуда е економски најповолната понуда, законот наведува кои критериуми може да се користат, меѓутоа остава простор договорните органи да предвидат и други критериуми, но тие да бидат сразмерни со предметот на набавката. Начинот на дефинирање и изборот на овие критериуми се субјективни, што остава простор за можни коруптивни дејства што ќе ја ограничат конкуренцијата. Во делот на техничките спецификации, Законот дава насоки за тоа предметот на јавна набавка да биде јасно, недвосмислено и прецизно дефиниран, дека не треба да упатува на конкретно производство или трговска марка, но сепак остава да ја дефинира договорниот орган, што повторно дава простор за субјективно постапување и ризици за ограничување на конкуренцијата. Особено при утврдување набавка во делови, односно неосновано формирање на набавката во еден дел. Со новиот Закон е укината задолжителноста на електронската аукција, која во комбинација со објавување на проценетата вредност на набавката, во услови на недостиг на конкуренција, влијаеше врз нерационалното трошење на буџетските средства, поради тоа што економските оператори беа стимулирани да даваат понуди во висина на проценетата вредност што речиси секогаш е поставена нереално високо. Но, иако задолжителноста е укината, постои ризик договорните органи повторно да ја користат за сите постапки за јавни набавки, со што остануваат негативните влијанија од користењето на електронската аукција, особено во услови кога нема конкуренција. Кога станува збор за евалуација на понудите, во Законот не се воспоставени силни механизми што ќе обезбедат законитост во постапувањето, односно предвидено е да се врши евалуација според дадени критериуми, но останува прашањето дали тоа секогаш е така. Единствениот механизам е жалбата на економските оператори, но практиката покажува дека економските оператори најчесто не го користат овој механизам, иако со новиот закон е намален износот на надоместокот за жалба што треба да го платат економските оператори токму поради стимулирањето користење на овој механизам, а во насока на намалување на корупцијата. Уште еден механизам е и еx-ante управната контрола што ја врши Бирото за јавни набавки, но таа е задолжителна само за постапките чија вредност е над 500 илјади евра. Законот дава можност, врз основа на процена на ризик, да се врши управна контрола и на други постапки, но поради повеќе причини постои ризик тоа да се прави за многу мал број постапки. Иако со новиот закон за првпат се воведени одредби со кои се наметнува неопходно следење на спроведувањето на договорите за јавни набавки од страна на самите договорни органи, реализацијата на договорите останува најризичната точка во системот на јавни набавки. Секој договорен орган има обврска да воспостави контрола на извршување на договорот во насока на потврдување дали се реализира она што е договорено. Во овој дел постои ризик контролите да бидат формални, односно да не бидат суштински, особено што на договорните органи им е оставено сами да ги уредат дизајнот и начинот на спроведување на овие контроли. Ефикасни и непристрасни контроли во делот на реализација на договорот за јавни набавки значително може да ги намалат ризиците за корупција, а тоа ќе придонесе за обезбедување квалитетни јавни услуги и најдобра вредност на потрошените пари. Исто така, треба да се има предвид дека во фазата на реализација на договорите за јавни набавки значајно е почитувањето на одредбите на други закони, пред сè, Законот за облигационите односи, а во зависност од предметот на јавната набавка, законите што ја уредуваат областа, на пр., градење и сл.

4

Во делот на реализацијата на постапките за јавни набавки значајно е да се споменат и воспоставените законски механизми/санкции за непочитување на договорните обврски од страна на економскиот оператор, како што е активирањето банкарски гаранции. Имајќи предвид дека се опционални, постои ризик за некористење на

предвидените санкции од страна на договорниот орган. Имено, постои ризик во склучениот договор да не се вклучи одредба со која ќе се предвиди активирање банкарски гаранции, како и ризик договорниот орган поради повеќе причини да не ја активира во услови кога економскиот оператор нема целосно да ги исполни договорните обврски. Во делот на реализацијата на договорите, исто така, треба да се има предвид законската можност за измени на договор, кои треба да бидат транспарентно и јавно објавени, а се однесуваат на повеќе случаи што може да настанат за времетраењето на договорот, и тоа: -

кога самиот договорен орган однапред ги пропишал можните измени на договорот во тендерската документација, односно обемот и природата на можните измени и условите под кои може да се користат;

-

кога во текот на извршувањето на договорот настануваат околности што договорниот орган не можел да ги предвиди;

-

кога во текот на извршувањето на договорот се појавува потреба за дополнителна набавка на работи, стоки или услуги што се нераскинливо поврзани со основната набавка.

Доколку станува збор за суштинска измена на договорот, тој не може да се измени, односно потребно е спроведување нова постапка за јавни набавки, а токму во толкувањето на суштинските и несуштинските измени, односно во докажувањето околности што договорниот орган не можел да ги предвиди постојат високи ризици за коруптивни дејства. Иако Законот утврдува ограничување во поглед на зголемувањето на вредноста на договорот за 20 %, при што во случај на повеќе измени на договорот, ограничувањето се однесува на вкупниот износ на сите измени, често се случува да се надмине ова ограничување, што исто така може да се должи на коруптивни активности. За соодветна примена на оваа законска можност, од страна на Бирото за јавни набавки е изготвен и јавно е достапен Прирачник за измена на договори и зголемување на цени во договори за јавни набавки во согласност со националното законодавство на Република Северна Македонија и европските најдобри практики, кој дава јасни насоки за постапување на договорните органи. Една од мерките за спречување можни коруптивни дејства е и Кодексот на однесување при спроведување на јавните набавки2, кој согласно Законот за јавните набавки е донесен во насока на обезбедување етичко однесување на одговорните лица и лицата вклучени во спроведувањето на постапките за јавни набавки кај договорните органи. Со Кодексот се уредува начинот на однесување и работење на лицата што вршат работи од областа на јавните набавки, со цел да се обезбедат законитост, независност, транспарентност, отчетност, економичност, ефикасност, ефективност, конкуренција и еднаков третман на економските оператори, сразмерност, одговорност и професионален интегритет. Тоа е уште еден инструмент за спречување коруптивни дејства кај договорните органи, со кој на одговорните лица и лицата вклучени во спроведувањето на постапките за јавни набавки им се потенцира неопходноста од извршување на активностите на високо професионално ниво и тие да не бидат на штета на договорниот орган и јавниот интерес. Имено, покрај посакуваното етичко однесување, во Кодексот конкретно како забранети се набројани активности што имаат карактер на можни коруптивни дејства и дејства поврзани со судир на интереси и влијание во насока на задоволување сопствени материјални и лични интереси.

2

„Службен весник на РМ“ бр. 263/2019.

5

ПРЕДМЕТ НА НАБАВКА И НАЈЧЕСТО КОРИСТЕНИ ПОСТАПКИ ЗА ЈАВНА НАБАВКА Имајќи предвид дека главна цел на оваа процена е да придонесе за развој на софтверско решение за идентификација и утврдување можни коруптивни елементи во постапките за јавни набавки, извршена е анализа на соодносот на бројот и видот на постапки за јавна набавка, како и најчесто набавуваните стоки, работи или услуги. За оваа цел, извршена е анализа на Годишните планови за јавни набавки за 2023 година на пилот-општините Аеродром, Валандово, Врапчиште и Штип, но за добивање поверодостојни статистички показатели извлечени од поголем примерок, извршена е дополнителна анализа на Годишните планови за јавни набавки за 2023 година на општините Арачиново, Бутел, Гази Баба, Град Скопје, Карпош, Кисела Вода, Куманово и Тетово. На овој начин, предмет на анализа се податоци за 894 планирани постапки за јавни набавки. Изборот на дополнителните општини е извршен на тој начин што се опфатени општини од градско подрачје, општини што се дел од градот Скопје, Градот Скопје и општини што се наоѓаат на рурално подрачје, и за нивното работење, Државниот завод за ревизија на Република Северна Македонија има издадено ревизорски извештај.

ВИДОВИ ДОГОВОРИ ЗА ЈАВНА НАБАВКА Согласно Законот за јавните набавки, под Договор за јавна набавка се подразбира договор склучен во писмена форма меѓу еден или повеќе економски оператори и еден или повеќе договорни органи, чиј предмет е снабдување стоки, обезбедување услуги или изведување градежни работи, при што: •

Договор за јавна набавка на стоки е договор за јавна набавка чиј предмет е набавка на една или повеќе стоки преку купување веднаш, купување со одложено плаќање или најмување со или без опција за купување на стоката. Договорот за јавна набавка на стоки може да вклучува и услуги за нивно поставување и вградување;

•

Договор за јавна набавка на услуги е договор за јавна набавка чиј предмет е набавка на услуги;

•

Договор за јавна набавка на работи е договор за јавна набавка чиј предмет е: -

изведување или проектирање и изведување работи поврзани со една или повеќе градежни активности;

-

изведување градба или проектирање и изведување градба; и

-

реализација на градба со какви било средства според барањата на договорниот орган, кој има одлучувачко влијание за видот или дизајнот на градбата.

При изготвувањето на Годишниот план за јавни набавки, договорниот орган задолжително го наведува видот на договорот за јавна набавка што ќе го додели, а од извршената анализа може да се заклучи дека општините најчесто планираат доделување договори за јавна набавка на услуги. Соодносот помеѓу планираните видови договори за јавна набавка е прикажан на Графикон бр. 1.

6

Графикон бр. 1 Сооднос на планирани видови договори за јавна набавка.

Горенаведените податоци укажуваат на тоа дека општините ги доделуваат сите видови договори за јавна набавка што се предвидени со Законот. Дополнително, за секој од видовите договори за јавни набавки, Законот дефинира посебни правила за начинот на спроведување на постапките и тие треба да се земат предвид при изготвувањето на базата на податоци и софтверската алатка.

ВИДОВИ ПОСТАПКИ ЗА ЈАВНА НАБАВКА Договорниот орган, на начин и под услови утврдени со Законот за јавните набавки, ги користи следниве постапки за јавни набавки: •

набавка од мала вредност;

•

поедноставена отворена постапка;

•

отворена постапка;

•

ограничена постапка;

•

конкурентна постапка со преговарање;

•

конкурентен дијалог;

•

партнерство за иновации;

•

постапка со преговарање без објавување оглас; и

•

постапка со преговарање со објавување оглас.

При изготвувањето на Годишниот план за јавни набавки, договорниот орган задолжително наведува која постапка ќе ја користи, а тоа зависи од карактеристиките на предметот на набавката, проценетата вредност, како и периодот за кој е потребно да се спроведе постапката. За секоја постапка одделно, Законот за јавните набавки дефинира минимални вредносни прагови над и до кои таа се спроведува, како и посебен сет на правила за начинот на кој таа треба да се спроведе. Непочитувањето на правилата за спроведување определена постапка за јавна набавка создава ризик за појава на коруптивни дејства, поради што активностите во овој проект треба да се насочат кон најчесто користени постапки за јавна набавка од страна на општините, а резултатите се прикажани на Графикон бр. 2.

7

Графикон бр. 2 Најчесто користени постапки за јавна набавка од страна на општините.

46% 43%

10%

1%

Горенаведените податоци укажуваат на тоа дека општините најчесто ги користат постапките за Набавки од мала вредност, Поедноставена отворена постапка и Отворена постапка. Имајќи ја предвид структурата на најчесто користените постапки за јавна набавка од страна на општините во насока на најефективно постигнување на целите и согледување на состојбите, активностите на проектот во најголем дел треба да се насочат кон почитување/следење на правилата за спроведување на овие постапки за јавни набавки. Имено, треба да се почне со критичните точки во овој вид постапки и најчестите грешки што ги прават општините при нивното спроведување.

ПРЕДМЕТ НА ЈАВНА НАБАВКА Како што е наведено погоре во оваа анализа, предмет на договорите за јавни набавки може да бидат стоки, работи или услуги. Владата на Република Северна Македонија има донесено Уредба со која се воспоставува Заеднички поимник за јавни набавки (во понатамошниот текст – ЗПЈН), како референтна номенклатура што се применува во постапките за доделување договори за јавна набавка, а која служи за означување и опис на предметот на набавката. ЗПЈН се состои од Главен и Дополнителен поимник. Главниот поимник се состои од нумерички шифри и текст што ги објаснува стоките работите или услугите што претставуваат предмет на договор за јавна набавка. Дополнителниот поимник се користи за проширување на описот на предметот на договорот за јавна набавка и се состои од алфанумеричка шифра со соодветен текст што овозможува подетален опис на посебната природа или местоположбата на предметот на договорот за јавна набавка. Согласно ЗПЈН, на секој предмет на набавка му е определена посебна и уникатна алфанумеричка шифра што договорните органи се обврзани да ја наведат во Годишниот план за јавни набавки при дефинирањето на предметот на набавката. Во рамките на оваа процена е извршена анализа на дефинираните шифри за предметот на набавка во плановите за јавни набавки на општините со цел да се утврди кои се најчесто набавувани стоки, работи и услуги, а резултатите се прикажани на Графикон бр. 3.

8

Графикон бр. 3 Најчесто набавувани стоки, услуги или работи.

3% 3% 9% 1% 5% 2% 24% 2% 2% 1% 2%

Од податоците во графиконот може да се заклучи дека општините најчесто спроведуваат постапки за јавна набавка на изградба, реконструкција и одржување улици и објекти, по што следуваат постапките за набавка на услуги за изработка на нивна проектна документација и услуги за поправка и одржување возила и друга опрема. Останатите предмети на набавка, кои не се прикажани на овој графикон, во зависност од потребите на општините, се дефинираат со користење поголем број различни шифри, поради што не може да се групираат во поголеми проценти. Имајќи ја предвид структурата на најчесто набавуваните стоки, работи или услуги од страна на општините, во насока на најефективно постигнување на целите и согледување на состојбите, активностите на проектот во најголем дел треба да се насочат кон начинот на кој се спроведени постапките за набавка на стоки, услуги или работи прикажани на графиконот, со утврдување критични точки и најчести грешки што ги прават општините.

9

10

РИЗИК ОД КОРУПЦИЈА ПРИ СПРОВЕДУВАЊЕ ПОСТАПКИ ЗА ЈАВНА НАБАВКА Јавните набавки претставуваат значаен дел од јавните расходи и имаат силна врска со ефикасноста и интегритетот на јавната администрација. Со Законот за јавните набавки точно се утврдени правила за начинот на кој се спроведуваат јавните набавки, а активностите за нивно спроведување може да се групираат во три главни фази: •

„Планирање на постапките за јавни набавки“;

•

„Спроведување на постапките за јавни набавки“; и

•

„Доделување договори за јавна набавки и следење на нивната реализација“.

И покрај строго дефинираните правила за спроведување на постапките за јавни набавки, самиот процес е исклучително комплексен и постојат ризици од коруптивни дејства што може да доведат до нерационално користење буџетски средства, нееднаков третман на економски оператори и лична корист на лицата одговорни за нивното спроведување. Оттука, во овој дел од процената ќе се изврши анализа на секоја од фазите во која се спроведуваат постапките за јавна набавка, со посебен фокус на оние активности што претставуваат ризични точки за развој на коруптивни практики, а кои би можеле да се користат како индикатор за корупција во софтверското решение, чие изготвување е основна цел на овој проект. Исто така, преку анализа на јавно објавени документи/студии/ прирачници, како и конечни ревизорски извештаи издадени од ДЗР, ќе се извлечат постапувањето и грешките за кои постои потенцијал да имаат коруптивна позадина.

ПЛАНИРАЊЕ НА ПОСТАПКИТЕ ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ Фазата на планирање при спроведувањето постапки за јавни набавки е првиот и најсуштински чекор во целиот процес на јавни набавки. Во оваа фаза се поставуваат темелите и се дефинираат патоказите за успешна реализација на набавките. Исто така, во оваа фаза се определуваат механизми со кои ќе се осигури дека процесот на јавни набавки во една институција ќе се одвива со интегритет, ефикасност и во согласност со основните начела на Законот за јавните набавки. Планирањето на набавките е важно за доследна примена на Законот, но и за навремено и целосно задоволување на годишните потреби на договорниот орган што се неопходни за вршење на неговата дејност. Во оваа фаза, договорниот орган однапред определува кои стоки, услуги или работи му се потребни, кога треба да се набават, се проценува вредноста на секоја постапка, се утврдува изворот на средства, како и видот на постапка за јавна набавка, имајќи ги предвид вредносните прагови дефинирани со Законот, како и природата на предметот на набавка. Фазата на планирање на јавните набавки претставува критична точка во која може да се откријат и да се спречат потенцијални коруптивни постапки пред да се случат. Во оваа фаза, учесниците во процесот имаат можност да влијаат врз одлуките, кои подоцна може да се користат за стекнување неоправдана корист на определен економски оператор, поради што во понатамошниот дел од оваа анализа ќе се даде краток осврт на оние активности каде што постои ризик од коруптивно постапување.

› ПЛАН ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ Секој договорен орган има обврска да изготви План за јавни набавки во кој се наведуваат вкупните потреби за набавка во тековната година според видови стоки, услуги или работи, со кој се определува предметот на набавката, очекуваниот почеток на постапката, проценетата вредност на договорот и видот на постапката за јавна набавка. Планот за јавни набавки претставува динамичен документ бидејќи, по потреба, договорниот орган во текот на годината може да го измени или да го дополни во зависност од планираните или обезбедените средства. Годишниот план за јавни набавки и неговите измени јавно се објавуваат на ЕСЈН.

11

Во Законот за јавните набавки не е вграден механизам со кој точно ќе се дефинираат критериумите согласно кои може да се врши измена на Планот за јавни набавки, ниту, пак, е ограничен бројот на промени што може да настанат во текот на годината. Од наведеното може да се изведе заклучок дека содржината на Планот за јавни набавки, како и бројот на неговите измени и дополнувања во текот на годината е субјективна одлука на Органот на раководење или, пак, Органот на управување во една институција, односно во рамките на општините, одлука на Градоначалникот или, пак, одлука на Советот на Општината. Малиот процент на спроведени постапки за јавна набавка, како и големиот процент на измени во плановите за јавни набавки може да претставуваат индикатор за лошо менаџирање на процесот на јавни набавки, нереално дефинирање на потребата од определена набавка, одложување на спроведувањето определена набавка, со што се создаваат услови за потенцијално нарушување на конкуренцијата и коруптивно постапување. Имајќи го предвид погоре наведеното, објективноста на договорниот орган при утврдување на потребите за набавка би требало да се оцени врз основа на одговор на следниве прашања: •

Дали е воопшто потребно да се набави определен предмет на набавка?

•

Дали предвидените количини се соодветни?

•

Дали е соодветен квалитетот на она што ќе се набави?

•

Дали предметот на набавката според своите карактеристики одговара на потребите на договорниот орган?

Дел од неправилностите што може да настанат во оваа фаза од постапката, се следниве: √

Не е донесен План за јавни набавки;

√

Извршени се измени на Планот за јавни набавки откако е спроведена постапка за јавна набавка;

√

Спроведени се постапки за јавни набавки што не се предвидени во Планот за јавни набавки;

√

Примена на друг вид постапка од онаа што е предвидена со Планот за јавни набавки;

√

Вршени се набавки без да се спроведе постапка за јавна набавка;

√

Често вршење набавки што не се неопходни или приоритетни за вршење на дејноста на договорниот орган, како и набавки што според својот обем и технички карактеристики ги надминуваат потребите на договорниот орган;

√

Набавка на материјали и резервни делови во поголеми количини, иако договорниот орган во своите магацини поседува значителни количини што не се искористени;

√

Замена на опрема што сè уште е употреблива;

√

Набавка на количини градежни работи и материјали што не соодветствуваат со големината на објектот;

√

Набавка на компјутерска и канцелариска опрема (мебел, биро, столови) во количини поголеми од потребните;

√

Набавка на софтверски апликации што не се користат;

√

Службени возила со непотребни карактеристики (кубикажа, димензии итн.)

Носењето План за јавни набавки во кој не се предвидени сите набавки што ќе се спроведат во годината и честите негови измени отвора можност за нетранспарентно спроведување определени набавки или спроведување набавки во насока на остварување лични интереси. Исто така, спроведувањето непотребни набавки, како и набавки чии количини и технички карактеристики не соодветствуваат со реалните потреби на договорниот орган создава ризик од нерационално трошење буџетски средства и создава можност определени поединци да остварат лична корист.

12

› ПРЕТХОДНА ПРОВЕРКА НА ПАЗАРОТ Согласно Законот за јавните набавки, договорниот орган може, по донесувањето на одлуката за јавна набавка, а пред објавувањето на огласот за јавна набавка, да спроведе технички дијалог со економските оператори на начин што тендерската документација што планира да ја користи во постапката ја прави достапна за јавноста. Притоа се овозможува секој заинтересиран економски оператор да даде свои предлози и коментари на објавената тендерска документација што понатаму се разгледуваат и доколку се прифатливи, соодветно се имплементираат во тендерската документација и техничките спецификации. Оваа законска формулација сама по себе не креира обврска одговорните лица задолжително да спроведат технички дијалог пред спроведувањето постапка за јавна набавка, поради што определувањето на карактеристиките, квалитетот и количините на предметот на набавката може да бидат предмет на субјектива процена што не е поткрепена со стручна анализа, па токму затоа се јавува можност да не се задоволат реалните квалитативни и квантитативни потреби на договорниот орган, како и ризик од фаворизирање определен економски оператор.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на неизвршена претходна проверка на пазарот, се следниве: √

Често поништување постапки поради неприфатливи понуди;

√

Доделување договор за набавка на стоки, услуги или работи во износ повисок од реалниот на пазарот;

√

Квалитетот на предметот на набавката да не соодветствува со потребите на договорниот орган и да не биде пропорционален со неговата вредност.

Наведените состојби влијаат врз редовното вршење на дејноста на договорниот орган, ја ограничуваат конкуренцијата во постапката за јавна набавка и доведуваат до нерационално користење буџетски средства.

13

› ПРОЦЕНЕТА ВРЕДНОСТ НА ДОГОВОР ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ Согласно Законот за јавните набавки, договорниот орган ја проценува вредноста на договорот за јавна набавка со пресметување на вкупниот износ за реализирање на договорот, без вклучен ДДВ, земајќи ги предвид пазарните услови, секоја опција и секое евентуално продолжување или зголемување на вредноста на договорот, доколку тие може да се предвидат во моментот на вршење на процената. Пресметките се вршат при изготвување на годишниот план за јавни набавки. Договорниот орган, пред донесувањето на одлуката за јавна набавка, може да ја приспособи проценетата вредност на договорот доколку настанат определени оправдани промени во вредноста. Проценетата вредност на договорот претставува износот на јавни средства за кои договорниот орган очекува дека ќе ги потроши при набавка на определени стоки, работи или услуги. Правилното определување на проценетата вредност е од суштинско значење при изборот на постапка за јавна набавка, како и за почитување на начелото на транспарентност во таа постапка, односно обврската за објавување на огласот за јавна набавка. Значењето на проценетата вредност на договорот за јавна набавка е суштинско и поради тоа што согласно неа, во фазата на евалуација на понудите, се определува и нивната прифатливост бидејќи како неприфатлива може да се оцени понудата чија конечна цена не ги надминува средствата обезбедени или кои може дополнително да се обезбедат од договорниот орган.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на несоодветно извршена процена на договорот за јавна набавка, се следниве: √

Вредноста на набавката е проценета на начин со кој се избегнува објавување на огласот за јавна набавка во службено гласило на ЕУ;

√

Вредноста на набавката е проценета на повисок износ од реалниот на пазарот;

√

Вредноста на набавката е проценета на понизок износ од реалниот на пазарот со цел да се овозможи одбивање поголем број понуди како неприфатливи.

Наведеното укажува на тоа дека со несоодветна процена на договорот за јавна набавка, особено кога набавката е проценета на нереално ниска цена, би можеле да се избегнат важни обврски што се предвидени со Законот за јавни набавки. Имено, на овој начин може да се избегне објавување на огласот за јавна набавка во службено гласило на ЕУ, што влијае врз целосно почитување на начелото на транспарентност во постапката и се создава можност од ограничување на конкуренцијата. Исто така, на овој начин, договорниот орган создава механизам со кој определени понуди може да ги одбие како неприфатливи. Од друга страна, проценувањето на вредноста на договорот за јавна набавка во нереално висок износ може да влијае врз рационалното користење на средствата во постапката за јавна набавка и создава ризик од остварување лична корист на поединци.

14

› ФОРМИРАЊЕ ЈАВНА НАБАВКА ВО ДЕЛОВИ Под формирање предмет на набавка се подразбира одредување на сето она што ќе се набави во рамките на една постапка за јавна набавка. Оттука, предметот на набавката може да биде поделен во повеќе делови или, пак, во еден дел во кој се предвидени повеќе ставки. Согласно Законот за јавните набавки, предметот на набавката може да се оформи во повеќе посебни делови врз основа на објективни критериуми според вид, својства, намена, место или време на извршување, при што се утврдуваат предметот и големината на поединечните делови, земајќи ја предвид можноста за пристап на малите и средни претпријатија во постапката за јавна набавка. Доколку предметот на набавката не е оформен во повеќе делови во отворена и или ограничена постапка, во Одлуката за јавна набавка се образложуваат причините за тоа. Доколку предметот на набавка е составен од повеќе ставки во рамките на еден дел, договорниот орган не смее да го оформи делот на начин што неоправдано ќе ја ограничи конкуренцијата на само еден економски оператор, без оглед на тоа дали предметот на договорот е оформен во еден или во повеќе делови. Во овој дел потребно е да се нагласи дека само онаа понуда што го опфаќа целиот предмет на набавка, без оглед на тоа дали станува збор за повеќе делови или, пак, само за еден дел, може да биде оценета како прифатлива во фазата на евалуација. Оттука, како неприфатлива ќе биде оценета понудата што не ги опфатила сите ставки од кои е составен еден дел. Важно е да се нагласи дека кога се во прашање повеќе делови во рамките на една постапка, економскиот оператор не е обврзан да поднесе понуда за сите делови.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на несоодветно формирање на јавната набавка во делови, се следниве: √

Предметот на набавка да биде формиран од повеќе ставки во еден дел на начин на кој само еден или ограничен број економски оператори може да поднесат понуда;

√

Предметот на набавка е формиран на начин со кој кон реалните потреби на договорниот орган се додаваат определени ставки што не се потребни, а кои може да ги понуди само еден или ограничен број економски оператори;

√

Предметот на набавка е формиран на начин што кон определени стоки, услуги или работи, за кои постои конкуренција на пазарот, се додава определен елемент за кој само еден економски оператор има ексклузивно право.

Во наведените случаи, кога предметот на набавката се определува во повеќе ставки во рамките на еден дел или, пак, кон предметот на набавка се додаваат определени стави што не се потребни или не се од суштинско значење или, пак, се додаваат ставки за кои определени економски оператори имаат ексклузивно право, ја ограничуваат конкуренцијата во постапката за јавна набавка.

15

› ИЗРАБОТКА НА ТЕНДЕРСКА ДОКУМЕНТАЦИЈА Тендерската документација е документ што го изготвува договорниот орган врз основа на кој заинтересираните економски оператори ги составуваат своите понуди за учество во постапката за јавна набавка. Законот за јавни набавки експлицитно определува од кои делови треба да биде составена тендерската документација и ги задолжува договорните органи во неа да ги наведат барањата, условите, критериумите и други неопходни информации, со цел на економскиот оператор да му се обезбедат целосни, точни и прецизни информации во врска со начинот на спроведување на постапката за јавна набавка. Начинот на кој е изработена тендерската документација е од големо значење за начинот на кој ќе се спроведе постапката за јавна набавка, како и за правилна реализација на договорот за јавна набавка, поради што тендерската документација претставува најважен акт што го изработува договорниот орган во една постапка за јавна набавка. Тендерската документација, во зависност од видот на постапката, особено содржи: •

општи информации во врска со договорниот орган;

•

упатства во врска со законските рокови и неопходните услови за учество;

•

минималните критериуми за утврдување способност и документација што треба да ја поднесат понудувачите или кандидатите за да го докажат исполнувањето на критериумите за утврдување способност;

•

технички спецификации или, во случај на примена на конкурентен дијалог, постапки со преговарање и партнерство за иновации, описна документација;

•

упатства во врска со изработка и поднесување на техничката и финансиската понуда;

•

детална и целосна информација во врска со критериумите за избор на најповолна понуда;

•

упатства во врска со правната заштита во постапка за јавна набавка; и

•

информации во врска со задолжителните одредби од договорот за јавна набавка.

Согласно Законот за јавните набавки, постојат исклучоци од ова правило, односно кај набавките од мала вредност, со објавување оглас се изготвува поедноставена тендерска документација што содржи помалку информации, додека, пак, при користење на електронскиот пазар на набавки од мала вредност, се наведува само краток опис на набавката. Задолжителните елементи на тендерската документација може да се поделат во четири групи: •

начин на составување на понудите, нивните задолжителни елементи, начин и рокови на поднесување;

•

услови за учество во постапката – квалитативен избор на економски оператори;

•

критериум за избор на најповолна понуда;

•

технички спецификации.

Наведените елементи на тендерската документација ќе се анализираат поединечно во овој извештај, со цел утврдување можни коруптивни ризици и постапувања при нивното дефинирање.

16

» НАЧИН, РОКОВИ И УПАТСТВА ЗА СОСТАВУВАЊЕ И ПОДНЕСУВАЊЕ ПОНУДИ Нецелосното и нејасно дефинирање на начинот и податоците што треба да се наведат при пополнување на понудите може да доведе до тоа економските оператори да немаат целосна слика за начинот на кој ќе се спроведе постапката за јавна набавка, како и за нивните обврски во случај да им се додели договор за јавна набавка. Нејасната и неусогласена содржина на тендерската документација, на договорниот орган му овозможува на субјективен начин да ги евалуира понудите во постапката за јавна набавка.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на нецелосно и нејасно дефинирање правила, рокови и упатства за поднесување и пополнување понуди, се следниве: √

Податоците во различни делови од тендерската документација, а кои се однесуваат на исто барање не се усогласени;

√

Податоците во тендерската документација и податоците во огласот за јавна набавка не се усогласени;

√

Недефинирани задолжителни елементи на договорот за јавна набавка, ниту, пак, приложен модел на договор.

Наведените случаи на нецелосно и нејасно дефинирање правила, рокови и упатства за поднесување понуди може да влијаат врз транспарентноста на постапката на јавна набавка и ограничувањето на конкуренцијата во неа.

17

» УТВРДУВАЊЕ СПОСОБНОСТ – УСЛОВИ ЗА УЧЕСТВО ВО ПОСТАПКАТА Условите за учество во постапката претставуваат барања дефинирани од договорните органи што економските оператори треба да ги исполнуваат за да учествуваат во постапката согласно Законот за јавните набавки и согласно тендерската документација. Договорниот орган е должен да ја оцени понудата како неприфатлива доколку економскиот оператор не исполнува дел од предвидените услови. Дел од условите за докажување способност на економските оператори се експлицитно наведени во Законот за јавните набавки, а за дел од условите постои можност да бидат дефинирани од договорниот оган во зависност од предметот на набавката. При утврдувањето на способноста на економските оператори, договорниот орган утврдува: • дали постојат причини за исклучување од постапката Причините за исклучување од постапката се задолжителен услов што треба да го исполни секој економски оператор за да може да учествува во постапката. Исполнувањето на условите за исклучување од постапката се експлицитно предвидени со Законот за јавните набавки и тие се задолжителен елемент на секоја тендерска документација. Имено, договорниот орган го исклучува економскиот оператор од постапката за јавна набавка доколку утврди дека во последните пет години му е изречена правосилна судска пресуда за сторено кривично дело, учество во злосторничко здружување, корупција, затајување даноци и придонеси, тероризам или казнени дела поврзани со терористички активности, перење пари и финансирање тероризам и злоупотреба на детскиот труд и трговија со луѓе. Исто така, договорниот орган го исклучува од постапката економскиот оператор: •

кој има неплатени даноци, придонеси или други јавни давачки;

•

кој е во постапка на стечај или во постапка на ликвидација;

•

на кој му е изречена споредна казна забрана за учество во постапки за јавен повик, доделување договори за јавна набавка и договори за јавно приватно партнерство;

•

на кој му е изречена споредна казна привремена или трајна забрана за вршење одделна дејност;

•

на кој му е изречена прекршочна санкција забрана за вршење професија, дејност или должност, односно привремена забрана за вршење одделна дејност; или

•

кој дава лажни податоци или не ги доставува податоците што ги бара договорниот орган.

• дали се исполнети условите за квалитативен избор на економски оператори Услови за квалитативен избор на економските оператори се:

18

•

способност за вршење професионална дејност – секој економски оператор треба да достави доказ дека е регистриран како физичко или правно лице за вршење на дејноста поврзана со предметот на набавка или, пак, доказ дека припаѓа на соодветно професионално здружение согласно прописите на земјата каде што е регистриран;

•

економска и финансиска состојба – договорниот орган може да побара економскиот оператор да има одреден минимален годишен приход, вклучувајќи и одреден минимален приход во дејноста поврзана со предметот на јавна набавка, да има одредена минимална вредност на показатели на работењето (стабилност, ликвидност, успешност) и да обезбеди соодветно ниво на осигурување од професионални ризици. Во овој дел важно е да се напомене дека договорниот орган не смее да бара минималниот годишен приход да изнесува двојно повеќе од проценетата вредност на набавката;

•

техничка и професионална способност – договорниот орган може да утврди минимални услови со кои ќе се увери дека економските оператори ги имаат потребните човечки и технички ресурси за квалитетно извршување на договорот. Исто така, од економските оператори може да се бара да имаат доволно искуство, кое ќе го докажат со соодветни препораки од претходни набавки.

Договорниот орган задолжително ја утврдува способноста за вршење професионална дејност. Законот остава можност, според субјективна одлука на одговорните лица, да се утврдат економската и финансиската состојба и техничката и професионалната способност, во зависност од видот на набавката, а со цел осигурување квалитет, како и економски оператор со определено искуство во областа. Законот за јавните набавки дефинира рамка на документи (потврди од надлежни органи, официјални финансиски извештаи, изјави од економски оператор за исполнетост на услови, потврди за деловна соработка и искуство во областа, како и разни други документи), кои договорниот орган може да ги побара со цел да се потврди способноста на економскиот оператор за учество во постапката, а кои задолжително, на јасен и прецизен начин, се наведуваат во тендерската документација.

• дали се исполнети стандардите за системи за квалитет и стандардите за управување со животната средина Кога се бара поднесување сертификати издадени од независни тела со кои се потврдува придржување до одредени стандарди за гаранција на квалитет или почитување определени стандарди за заштита на животната средина, договорниот орган ги посочува системите за квалитет засновани врз релевантните европски или меѓународни стандарди. Дополнително, во делот на заштита на животната средина, договорниот орган треба да се повика на управување со животната средина и за ревизија (EMAS). Во постапката за јавна набавка се вклучуваат само оние услови што се неопходни за да се постигне уверување дека економскиот оператор е способен да го изврши договорот, при што сите услови мора да бидат директно поврзани и сразмерни со предметот на јавната набавка, неговата сложеност и вредноста.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на дефинирање услови за учество во постапката за јавна набавка, кои не се неопходни и пропорционални со предметот на набавката правила, се следниве: √

Барање минималниот годишен приход да изнесува двојно повеќе од проценетата вредност на набавката;

√

Барање непотребни тестови и сертификати за квалитет што ги поседуваат само ограничен број економски оператори;

√

Барање листа на главни испораки на стоки или извршени услуги и работи во вредност значително поголема од вредноста на набавката, како и доказ за нивно извршување во област што не се однесува на предметот на набавката или, пак, нивно извршување во строго определена област;

√

Барање економските оператори да располагаат со определен кадровски капацитет, без никакво образложение за поврзаноста и потребата од него при реализација на договорот за јавна набавка;

√

Барање економските оператори да располагаат со определени технички капацитети и опрема што не се неопходни за реализација на договорот за јавна набавка;

√

Барање економските оператори да исполнуваат стандарди за квалитет и заштита на животната средина што не се поврзани со предметот на набавката и што не се издадени согласно релевантните европски и меѓународни стандарди.

Целта на условите за докажување способност за учество во постапка е да се отстрани ризикот од тоа дека договорниот орган нема да додели договор за јавна набавка на економски оператор што не поседува способност за квалитетно извршување на договорот за јавна набавка. Од друга страна, одредувањето на условите за учество во постапката во голем дел може да биде предмет на субјективна одлука. Наведените случаи на дефинирање услови за учество во постапката, кои не се неопходни и кои не се пропорционални со предметот на набавката, во голема мера влијаат врз ограничувањето на конкуренцијата во постапката за јавна набавка.

19

» КРИТЕРИУМИ ЗА ИЗБОР НА НАЈПОВОЛНА ПОНУДА Договорот за јавна набавка се доделува врз основа на економски најповолна понуда што се утврдува врз основа на: •

Цената;

•

Трошоците со користење на пристапот на исплатливост, како што се трошоците во животниот век што опфаќаат: -

трошоци за набавка односно купување;

-

трошоци за користење, како што е потрошувачка на електрична енергија и други ресурси;

-

трошоци за одржување;

-

трошоци за расходување, како што се трошоци за собирање и рециклирање;

-

трошоци за отстранување влијание врз животната средина.

•

Најдобриот однос помеѓу цената и квалитетот, кој се оценува врз основа на критериуми, може да вклучува: -

квалитет и техничка вредност, естетски и функционални карактеристики, достапност, дизајн приспособен за сите корисници, социјални, еколошки и иновативни карактеристики, како и услови на купопродажба;

-

организација, квалификации и искуство на персоналот што ќе го извршува договорот, доколку квалитетот на ангажираниот персонал може значително да влијае врз извршувањето на договорот; и

-

постпродажни услуги и техничка поддршка, а во исклучителни случаи, услови на испорака, како што се датум на испорака, начин на испорака и рок на испорака или рок на извршување.

Критериумите за избор на најповолна понуда мора да бидат недискриминаторски, пропорционални и да бидат директно поврзани со предметот на набавка. Критериумите се директно поврзани со предметот на набавка доколку се однесуваат на стоките, услугите или работите што треба да се набават. Договорниот орган ги утврдува критериумите за избор на најповолна понуда на начин што ќе му овозможи ефикасен преглед и евалуација на понудите, како и проверка на информациите доставени од понудувачите, а во случај на сомнеж, да ја провери точноста на поднесените податоци и докази во понудата.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на дефинирањето критериуми за избор на најповолна понуда, се следниве: √

Користење елементи на критериумот квалитет што не се директно поврзани и пропорционални со предметот на набавката;

√

Дефинирањето на критериумот квалитет да не биде извршено на јасен и недвосмислен начин;

√

Дел од предвидените услови за квалитативен избор на економски оператори се користат како критериуми што се бодуваат при избор на економски најповолна понуда;

√

Дел од карактеристиките на предметот на набавката предвидени во техничката спецификација се користат како критериуми што се бодуваат при избор на економски најповолна понуда.

Целта на критериумот за избор на најповолна понуда е да се обезбеди осигурување дека договорниот орган ќе набави стоки, работи и услуги со најдобар квалитет за издвоените буџетски средства со кои ќе обезбеди непречено вршење на дејноста. Наведените случаи на дефинирање критериуми за избор на најповолна понуда што се дискриминаторски и не се директно поврзани со предметот на набавка во голема мера влијаат врз ограничувањето на конкуренцијата во постапката за јавна набавка.

20

» ИЗРАБОТКА НА ТЕХНИЧКА СПЕЦИФИКАЦИЈА Техничките спецификации се составен дел на тендерската документација и претставуваат збир на карактеристики со кои предметот на набавка се опишува на јасен, недвосмислен, целосен и неутрален начин, кој ќе обезбеди споредливост на понудите во поглед на условите и барањата во постапката за јавна набавка. Економските оператори што се заинтересирани да учествуваат во постапката имаат обврска целосно да ги исполнат барањата предвидени со техничките спецификации, во спротивен случај, понудата може да биде одбиена како неприфатлива. Техничките спецификации не смее да бидат дефинирани на начин што ќе упатува на конкретно производство, изведба, определен процес или трговски марки, патенти, видови или специфично потекло на стоки со цел фаворизирање или елиминирање определени економски оператори или определени стоки.

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на недоследности при изработка на технички спецификации, се следниве: √

Пресликување карактеристики на определена опрема наведени во каталог/информативен материјал/веб-страници во технички спецификации;

√

Повеќе различни делови на опремата да бидат од ист производител;

√

Упатување на конкретно производство или трговска марка;

√

Дел од предвидените ставки во техничката спецификација со високи поединечни цени воопшто не се нарачани, а значително влијаеле врз конкуренцијата и биле предмет на електронска аукција и евалуација на понудата;

√

Ограничување на карактеристиките на опрема што немаат суштинско значење за нејзината функционалност;

√

Техничката спецификација се состои од повеќе делови (градежни работи, сервисирање, бифе-услуги и сл.) во рамките на кои се предвидени голем број позиции со единечни цени, при што предмет на негативно наддавање е вкупната цена за сите делови, без да се наведе количината за секоја позиција поединечно. Притоа вообичаено се нарачуваат ставките со највисоки цени;

√

При изготвување технички спецификации за извршување градежни работи не е направена пресметка за предмер, поради што не се дефинирани конкретни работи/позиции/количини.

Наведените состојби влијаат врз конкуренцијата во постапката за јавна набавка и придонесуваат за фаворизирање определен економски оператор. Иако дел од договорните органи наоѓаат оправдување за техничките спецификации во квалитетот на предметот на набавката што сакаат да го добијат, сепак треба да се земе предвид дека треба да се испочитува и начелото на рационално (економичност, ефикасност и ефективност) користење средства во постапките за јавни набавки.

21

› СПРОВЕДУВАЊЕ ПОСТАПКА ЗА ЈАВНА НАБАВКА Фазата на спроведување на постапките започнува со објавувањето на огласот за јавна набавка што се објавува на Електронскиот систем за јавни набавки (ЕСЈН) и во „Службен весник на Република Северна Македонија“, а во зависност од вредносниот праг на постапката, се објавува и во Службено гласило на Европската Унија. Објавувањето на огласот има цел да ги информира сите заинтересирани економски оператори, како и пошироката јавност за намерата договорниот орган да спроведе постапка за јавна набавка. Со објавувањето на огласот се остварува начелото на транспарентност во постапката за јавна набавка. Транспарентноста ги создава условите за широка конкуренција, а со тоа и остварување на начелото на рационално користење на средствата во постапката за јавна набавка. Во зависност од видот на постапката, со огласот за јавна набавка се определува рок во кој заинтересираните економски оператори може да поднесат понуди. Во оваа фаза е дозволено и поставување прашања во врска со тендерската документација и техничката спецификација, на кои комисијата за јавни набавки е обврзана да одговори, а за секоја промена во тендерската документација и техничката спецификација соодветно се продолжува рокот за поднесување понуди. На денот на истекот на рокот за поднесување на понудите, Комисијата за јавни набавки спроведува јавно отворање на понудите, за што составува записник. Отворањето на понудите е јавно и на отворањето, освен Комисијата за јавни набавки, може да присуствуваат и овластени претставници на економските оператори што поднеле понуда. Фазата на евалуација на понудите започнува по јавното отворање на понудите. Во оваа фаза, Комисијата за јавни набавки најпрво утврдува дали економските оператори ги исполнуваат условите за учество во постапката. Доколку се утврди дека недостига определена документација, а тоа не претставува значително отстапување од бараната документација, Комисијата за јавни набавки има право да побара таа дополнително да се достави, но со ова постапување не смее да се создаде предност во корист на определен економски оператор. Понатаму, Комисијата врши евалуација на техничките карактеристики на понудениот предмет на набавка, како и на финансиската понуда од аспект на тоа дали таа е во рамките на проценетата вредност на набавката. Евалуацијата на понудите се врши исклучиво врз основа на критериумите предвидени во тендерската документација и техничките спецификации, а доколку тие не се исполнети, понудата се оценува како неприфатлива. Постои исклучок од ова правило во делот на финансиската понуда, која доколку е во износ повисок од проценетата вредност на договорот, може да се прифати ако договорниот орган дополнително обезбеди средства за спроведување на постапката за јавна набавка. По спроведената евалуација на понудите се врши нивно рангирање во согласност со критериумите и методологијата што се предвидени со тендерската документација. Резултатот од рангирањето, всушност, претставува предлог за избор на најповолна понуда што е составен дел на Извештајот од спроведената постапка, кој задолжително се изготвува од Комисијата за јавни набавки. При изборот на најповолна понуда, одговорното лице е должно да го прифати извештајот на Комисијата за јавни набавки во кој е содржан предлогот за избор на најповолна понуда, освен доколку утврди дека предлогот е даден спротивно на одредбите на Законот за јавните набавки. По прифаќањето на извештајот од спроведената постапка за јавна набавка, одговорното лице е должно да донесе Одлука за избор или за поништување на постапката во рок што не е подолг од рокот за поднесување на понудите, сметајќи од денот што е определен како краен рок за поднесување на понудите, за што доставува Известување до сите учесници во постапката. Договорниот орган и економскиот оператор чија понуда е избрана за најповолна го склучуваат договорот за јавна набавка или рамковната спогодба во писмена форма и во рокот на важност на најповолната понуда, но не подоцна од 30 дена од денот на конечноста на Одлуката за избор.

22

Дел од неправилностите што може да настанат како резултат на недоследности во фазата на спроведување на постапката за јавна набавка, се следниве: √

Неусогласена содржина на огласот за јавна набавка со тендерската документација;

√

Ненавремено објавување измени и дополнувања на тендерската документација и техничката спецификација, како и несоодветно продолжување на рокот за поднесување понуди;

√

Јавно отворање на понудите по денот за кој е закажано отворањето;

√

Комисијата за јавни набавки не побрала исправка на аритметичка грешка;

√

Документацијата за докажување способност е доставена со датум по извршена евалуација на понудата;

√

Економскиот оператор со кој е склучен договор не доставил документи со кои ќе докаже дека не постојат причини за исклучување од постапката;

√

Економскиот оператор со кој е склучен договор за јавна набавка не е регистриран за вршење на дејноста поврзана со предметот на набавката;

√

Економскиот оператор со кој е склучен договор за јавна набавка не доставил докази со кои ќе потврди дека ги исполнува барањата за квалитативен избор;

√

Оценета е како најповолна понудата што не ги исполнува техничките карактеристики и финансиските барања предвидени со тендерската документација;

√

Оценета е како неприфатлива понудата што ги исполнува техничките карактеристики и финансиските барања предвидени со тендерската документација;

√

При евалуација на понудите, Комисијата за јавни набавки не ги применила критериумите предвидени со тендерската документација;

√

Донесена е Одлука за избор на најповолна понуда спротивно на предлогот даден од Комисијата за јавна набавка;

√

Донесена е Одлука за поништување на постапката за јавна набавка, иако предлогот за избор на најповолна понуда целосно ги исполнува барањата и критериумите предвидени со тендерската документација;

√

Носење Одлука за избор на најповолна понуда во рок подолг од законски пропишаниот;

√

Одложување на склучувањето договор за јавна набавка.

Наведените состојби во делот на огласување може да доведат до ограничување до пристапот на информации во постапката за јавна набавка. Од друга страна, нетранспарентното, необјективното и пристрасното вршење на евалуацијата на понудите, како последица може да има неосновано одбивање определени понуди или избор на понуди што требало да бидат одбиени. На тој начин се врши фаворизирање определени економски оператори.

23

› СЛЕДЕЊЕ НА РЕАЛИЗАЦИЈАТА НА ДОГОВОРИТЕ Реализацијата на договорот за јавна набавка опфаќа низа дејства што треба да осигурат дека договорниот орган и добавувачот ги исполнуваат своите договорни обврски во функција на успешно исполнување на целите поставени со договорот. Оваа фаза опфаќа активности за следење на исполнувањето на договорните обврски на добавувачот, испорачување стоки или вршење услуги или работи, и токму во оваа фаза, корупцијата ги покажува своите ефекти врз целиот процес на јавни набавки. Токму затоа, ефективната контрола на реализацијата на договорот од почетокот до завршувањето на имплементацијата е од суштинско значење. Со Законот за јавните набавки се предвидени одредби со кои неопходно се наметнува следење на спроведувањето на договорите за јавни набавки од страна на самите договорни органи. Договорните органи имаат обврска да воспостават контрола на извршувањето на договорот во насока на потврдување на тоа дали се реализира она што е договорено. Воспоставувањето ефикасни контроли на реализација на договорите за јавни набавки треба да ги намали ризиците за корупција на прифатливо ниво и да обезбеди квалитетни јавни услуги и најдобра вредност на потрошените пари. Притоа треба да се има предвид дека договорите за јавни набавки понекогаш се многу сложени и вклучуваат многу луѓе и подолг временски период за нивно спроведување, поради што се наметнува потребата од воспоставување ефикасен систем за следење и контрола на нивната реализација. Во практиката, договорните органи најмногу се фокусирани на запазувањето на законските чекори за спроведување на набавката, а некако се занемарува процесот на реализација. Имено, не само кај помалите договорни органи што имаат недостиг на кадар, туку и кај поорганизираните договорни органи што имаат искусен и квалификуван кадар често се случува реализацијата на договорите да биде оставена на рутинска имплементација и на добра волја на добавувачот, без воспоставени контролни механизми. Во услови кога договорните органи ќе добијат несоодветен квалитет на стоки, услуги и работи, а преку нив и граѓаните несоодветен квалитет на јавни услуги, законски добро спроведената постапка за јавни набавки го губи значењето. Особено кога од какви било причини, намерни или ненамерни, послаб квалитет на предметот на набавка е прифатлив за договорниот орган, економските оператори што како понудувачи учествувале во постапката за јавни набавки се ставаат во нееднаква положба. При реализацијата на договорите за јавните набавки важи правилото дека договорните обврски треба да се извршуваат согласно договорот и одредбите од тендерската документација, а исклучоците во Законот треба да се толкуваат рестриктивно, земајќи ги предвид околностите на секој поединечен случај. Потребата за измена на договорот најчесто се јавува поради несоодветна подготовка на постапката, промени во пазарните услови, промени во технологијата, измени на прописите по склучувањето на договорот, дополнителни количини од предметот на набавката што не можеле да се предвидат во моментот на подготовка на тендерската документација, надворешни непредвидени околности итн. Најдобрата можност за ублажување на овие ризици е, колку што е можно поконкретно, тие да се предвидат во тендерската документација, но, главно, договорните органи тоа го прават општо и формално. Во овој дел најчести дилеми и грешки кај договорните органи се толкувањето на обемот и природата на можните измени и условите под кои може да се користат. Погрешните толкувања може да бидат резултат на ненамерни грешки, но може и да бидат резултат на коруптивни дејства. За успешна реализација на договорот важни се и воспоставените правни механизми за непочитување на договорните обврски од страна на економскиот оператор, како што е активирањето банкарски гаранции. Ризикот е во тоа што предвидувањето на банкарската гаранција е незадолжително и оставено е на договорниот орган да одлучи дали ќе ја стави како услов/инструмент во тендерската документација, односно во договорот. Од друга страна, и во услови кога ќе се предвиди како правен механизам, најчесто не се користи од страна на договорните органи, што може да биде резултат и на коруптивни дејства. Имено, во склучениот договор постои ризик да не се вклучи одредба со која ќе се предвиди активирање банкарски гаранции, како и ризик договорниот орган поради повеќе причини да не ја активира во услови кога економскиот оператор нема да ги исполни целосно договорните обврски. Договорните органи најчесто не пристапуваат ни кон раскинување на договорите, а тоа, исто така, е една од можностите за санкционирање економски оператор што не ги почитува договорните обврски. Толеранцијата што одговорните лица на договорните органи ја покажуваат кон несоодветниот квалитет и количините на добиените стоки, услуги и работи, непочитувањето на предвидените рокови и сл., покрај на недомаќинско работење, укажува и на можни висококоруптивни дејства.

24

Во фазата на реализација на постапката за јавни набавки, како активности што можеби се должат на коруптивни дејства, се следниве: √

Цените во фактурите според кои се врши исплата на добавувачите да бидат повисоки од цените на предметот на набавка утврдени со договорот;

√

Доставените количини да не кореспондираат со поткрепувачката документација (фактури/ испратници);

√

Прифаќање квалитет на доставените стоки, извршените услуги или работи што не кореспондираат со утврдените со договорот;

√

Промена на условите за плаќање, односно исплата на аванси, иако тоа не било предвидено со тендерската документација;

√

Дозволување пролонгирање на роковите;

√

Зголемување на обемот на стоки, услуги или работи повеќе од законски дозволените 20 %;

√

Измени на суштински елементи на договорот за јавни набавки;

√

Добавувачите што не ги исполниле договорните обврски во однос на количините и квалитетот да не се повикаат на одговорност, односно да не се активираат предвидените механизми во договорите, како што се банкарски гаранции, затезни казни, раскинување на договорите и сл.

Состојбите во делот на реализација на договорот за јавна набавка создаваат можност средствата во постапката за јавна набавка да не се користат за намената за која се предвидени, притоа да не се добие бараниот квалитет, а реализацијата на набавката да се изврши во рокови подолги од предвиденото со тендерската документација. Наведеното влијае врз рационалното користење на средствата во постапката за јавна набавка, како и на конкуренцијата во постапката, бидејќи таа се реализира под услови различни од предвиденото со тендерската документација, со што определени економски оператори се ставаат во повластена (фаворизирана) позиција.

25

CENTER FOR SOCIAL INNOVATIONS

Овој документ е подготвен во рамки на проектот „Зголемување на капацитетите за предвидување и спречување на корупција користејќи анализа на големи бази на податоци и алгоритам за машинско учење“, реализиран од страна на Центарот за социјални иновации БЛИНК 42-21 со поддршка од Фондацијата за демократија на Вестминстер (ВФД), преку проектот „Практикувај демократија“ финансиран од Владата на Обединето Кралство, со поддршка на Британската амбасада Скопје. Мислењата и ставовите наведени во оваа содржина не ги одразуваат секогаш мислењата и ставовите на Британската Влада.

26