Анализ на решението взето от Европейски комитет по социални права

Mental Disability Advocacy Center срещу България (жалба No 41/2007, Европейски комитет по социални права) Анализ и препоръки

Настоящият анализ е изготвен от Mental Disability Advocacy Center (MDAC - Център за застъпничество за лица с ментални увреждания) – организацията жалбоподател по посоченото дело, и Български хелзинкски комитет. Той обобщава решението на Европейския комитет по социални права към Съвета на Европа по колективната жалба, подадена срещу правителството на България, по делото MDAC срещу България. Освен анализ на решението, този документ посочва основните стъпки, които българското правителство трябва да предприеме, за да изпълни решението и да спази международните стандарти за образование. За повече информация можете да се обърнете към MDAC (www.mdac.info) и Български хелзинкски комитет (www.bghelsinki.org) на ел. поща: mdac@mdac.info и bhc@bghelsinki.org.

Mental Disability Advocacy Center, Rákóczi út 27/b, 1088 Будапеща, Унгария; тел.: +36 1 413 27 30, факс: +36 1 413 27 39; ел. поща: mdac@mdac.info, ел. адрес: www.mdac.info Български хелзинкски комитет, ул. “Върбица” 7, 1504 София, България, тел./факс: +359 2 943 48 76, +359 2 943 06 70; ел. поща: bhc@bghelsinki.org, ел. адрес: www.bghelsinki.org

1. Жалбата На 15.02.2007 г. MDAC – международна организация за правата на човека с консултативен статут към Съвета на Европа, подаде т. нар. "колективна жалба" срещу България пред Европейския комитет по социални права към Съвета на Европа. В жалбата се твърди, че децата с умерени, тежки и дълбоки умствени увреждания, живущи в домовете за деца (и младежи) с умствени увреждания в България (оттук насетне, „домовете“), не получават никакво образование поради уврежданията си. В колективната жалба се посочва, че тази ситуация нарушава чл. 17, т. 2 от Европейската социална харта (ревизирана) (оттук насетне, „Хартата“) международен договор, който изисква от договарящите страни "да вземат всички необходими и подходящи мерки за […] предоставяне на безплатно основно и средно образование на децата и младежите, както и насърчаване на редовната посещаемост в училище". В колективната жалба се твърди също, че нарушението на правото на образование съставлява дискриминация срещу децата на основата на техните увреждания, което е нарушение на чл. Е от Хартата, който забранява дискриминацията. И двете разпоредби са ратифицирани от българското правителство през юни 2000 г. В жалбата се твърди, че нито една от дейностите в домовете не представлява образование. Тези домове са под методическото ръководство на Министерството на труда и социалната политика, а не под това на Министерството на образованието и науката. Правителствените статистически данни относно броя на тези домове варират между 24 и 27 дома за деца (и младежи) с умствени увреждания1, като броят на децата, живущи в тях, варира между 1193 и 3042.2

1

2

24 са домовете според информацията, представена от българския посланик във Великобритания, д-р Лъчезар Матев, през септември 2007 г. в отговор на писмо от продуцентите на документалния филм "Изоставените деца на България" на BBC; 25 са домовете според правителствения доклад по прилагане на Конвенцията за правата на детето на ООН от 2007 г. CRC/C/BGR/2, пар. 92; 26 са домовете според бюлетина от 2007 г. на Държавната агенция за закрила на детето; 27 са домовете според бюлетин на ООН "Комитетът проверява докладите за България по Факултативните протоколи към Конвенцията за правата на детето", 46-та сесия, 24.09.2007 г.

1193 са децата според бюлетина за 2007 г. на Държавната агенция за закрила на детето; 1310 са децата през 2006 г. според Държавната агенция за закрила на детето, "Оценка на специализираните институции за деца", ДАЗД, октомври 2006 г., виж “Доклад-оценка на състоянието и перспективите пред детските институции в България и на напредъка в изпълнение на правителствените ангажименти по Конвенцията за закрила на детето на ООН“ на Български хелзинкски комитет (БХК) от ноември 2006 г., стр. 39; 1552 са децата според правителствения доклад от ноември 2007 г. по прилагането на Конвенцията за правата на детето на ООН , CRC/C/BGR/2, пар. 92; 1618 са децата през 2006 г. според Министерството на труда и социалната политика, "Дейности по закрила на детето", МТСП, юни 2006 г., виж Доклада на БХК от ноември 2006 г., стр. 38-43; 3042 са децата по данни на Агенцията за социално подпомагане, виж № 9237/22.02.2006 г., от март 2006 г., цитиран в доклада от 2006 г. на Save the Children, стр. 7 и 13.

2

До 2002 г. децата, живущи в домове, се определят като необучаеми по закон в България3. През 2002 г. законодателството се промени, като задължи властите да осигурят образование на всички деца.4 В колективната жалба се поддържа, че разпоредбите, приети през 2002 г., на практика не са били никога приложени. В колективната жалба се твърди, че правото на образование е отказано на децата в три отношения. Първо, най-актуалните правителствени данни сочат, че едва 6.2 % от децата, живущи в домове са записани в училища5. Второ, общообразователните училища не са пригодени към възможностите и потребностите на децата от домовете6. Трето, персоналът в домовете осигурява неадекватно или не осигурява никакво образование за живущите там деца. Следователно, образователната система в България отказва достъп до образование на децата, живущи в домовете. В колективната жалба се твърди, че не само правото на образование им е отказано, но и че този отказ съставлява дискриминация. Фактът, че само 6.2 % от децата в домовете посещават училище, е ясен знак, че е налице дискриминация, основана на увреждане, за която българското правителство е пряко отговорно. Накрая, в колективната жалба се изтъква, че България не може да оправдава дискриминатиционния си отказ на право на образование с липса на ресурси или да се 3

4

5

6

Преди 2002 г. образованието на децата с увреждания се уреждаше от Инструкция № 6 за настаняването на деца и ученици с физически и умствени увреждания в специални училища и специални образователни институции, издадена през 1977 г. от Министерството на образованието и Министерството на здравеопазването. Според тази инструкция децата с леки умствени увреждания подлежаха на образование в специални училища, а за децата с умерени, тежки и дълбоки увреждания не се предвиждаше образование, тъй като се смятаха за неспособни да бъдат образовани. Вследствие, тези деца не получаваха никакво образование. През август 2002 г. Министерството на образованието и науката издаде Наредба № 6 за обучението на деца със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания, която отмени инструкцията от 1977 г. Наредбата дава право на деца с умствени увреждания, независимо от вида, да се обучават в специални училища или общообразователни училища по избор на родителите им. Според чл. 2, ал. 1 от Наредбата децата със специални образователни потребности и/или хронични заболявания трябва да бъдат интегрирани в детските градини и училищата. Доклад за положението на специализираните институции за деца с увреждания на българската Държавна агенция за закрила на детето, София, 2005 г. (по-нататък "Доклад на Държавната агенция от 2005 г."), стр.

4-5. Докладът на Държавната агенция от 2005 г. е основан върху посещения на 19 институции за деца с увреждания, в които живеят общо 1159 деца. Според този доклад 39 (3.4 %) от децата, живущи в посетените домове, са били записани в специални училища. Последващ анализ на тези данни показа, че само 32 деца с умствени увреждания са били интегрирани в общообразователни начални училища, което съставлява 2.8 % от децата, живущи в посетените домове. Така, само 6.2 % от децата в тези институции посещават училище. В общообразователните училища липсват необходимите учебни програми, пособия и ресурси, за да се пригоди учебната среда. Учителите в тях, като цяло, не получават никаква подготовка по специално образование, нито пък имат опит за работа с деца със специални потребности. Виж Правата на хората с умствени увреждания - право на достъп до образование и работа, Мониторингов доклад за България, OSI EU Програма за мониторинг и закрила, Будапеща, 2005 г., стр. 52-53.

3

позовава на постепенност на осигуряването на правата, тъй като настоящата ситуация е резултат от сериозни и неоправдани грешки в политиката на българското правителство.

2. Решението на Европейския комитет по социални права. Колективната жалба беше обявена за допустима от Европейския комитет по социални права (оттук насетне, „Комитетът“) на 26.06.2007 г. Комитетът се произнесе по съществото й на 10.06.2008 г. В своето решение Комитетът установи, че е допуснато нарушение на чл. 17, т.

2, самостоятелно, както и във връзка с чл. Е от Хартата, тъй като децата с умерени, тежки или дълбоки умствени увреждания, живеещи в домовете, не могат ефективно да упражнят правото си на образование поради наличие на дискриминация срещу тях на основата на уврежданията им.

2.1. Отказ на правото на образование Комитетът установи нарушение на чл. 17, т. 2 от Хартата по няколко причини. Комитетът отчете усилията на българското правителство посредством законодателни промени и планове за действие да уважи правото на образование на децата с умствени увреждания, живущи в домовете, но подчерта непълноценното изпълнение на законодателството и плановете, като посочи, че прилаганите стандарти за право на образование и равни възможности за образование са неадекватни. Като се позова на образователните стандарти, изведени от Комитета по икономически, социални и културни права към ООН, Комитетът се произнесе, че, за да отговаря на тези стандарти, образованието трябва да бъде налично, достъпно, подходящо и адаптивно. Комитетът намери, че българските стандарти за образование са неадекватни, тъй като общообразователните институции и учебни програми са недостъпни на практика: само 2.8 % от децата с умствени увреждания, живущи в домове, са приобщени в общообразователни основни училища, въпреки че по закон приобщаването е правилото. Комитетът също установи, че само 3.4 % от тези деца посещават специални занятия, следователно и специалното образование е недостъпно за тях. В допълнение, общообразователните училища не са пригодени за потребностите на децата с интелектуални затруднения, защото учителите нямат необходимата подготовка, нито пък са отделени ресурси за полагане на грижа за децата с увреждания. Освен това, поради липсата на основно образование, децата с увреждания са изключени и от достъп до средно образование. Българското правителство твърди, че правото на образование на децата, живущи в домовете, се реализира постепенно поради финансови затруднения. Комитетът обаче отхвърли този аргумент, като установи, че правителството не е отговорило на трите изисквания за постепенно реализиране на правото, а именно: 1) разумен срок, 2) измерим напредък и 3) финансиране с оптимално използване на наличните ресурси. Комитетът се произнесе, че напредъкът е много бавен и ограничен само до законодателни изменения и политически мерки, последвани от много малко или никакво прилагане на практика.

4

Комитетът намери, че правителството не е взело дори прости мерки, като това да разпространи информация за законодателството в домовете и основните училища. Правителството не е и подготвило ръководителите на домовете и другите образователни институции с необходимите им умения и знания, за да прилагат закона и политиката. Комитетът отбеляза, че такава подготовка може да бъде осъществена без много разходи.

2.2. Нарушение на правото на равностойно третиране без дискриминация По отношение на нарушението на чл. 17, т. 2 във връзка с чл. Е от Хартата, Комитетът определи, че макар увреждането да не е изрично предвидено като защитен признак по чл. Е, то се включва в признака „друго положение “. Като напомни, че пропускът да се вземат подходящи мерки за отчитане на съществуващите различия може да съставлява дискриминация, Комитетът потвърди принципа си, че доказателствената тежест на страните следва да се размести, когато става въпрос за дискриминацията. Ето защо, доколкото MDAC представи данни за ниския процент на получаващите образование деца от домовете, в тежест на правителството е да обори следващия от тези данни извод за дискриминация. Правителството обаче нито опроверга този процент, нито обясни защо децата, настанени в домове, са в такава голяма степен изключени от образование в сравнение с децата, посещаващи масовите училища. Комитетът заключи, че разликата в положението на двете групи деца е толкова голяма, че съставлява дискриминация спрямо децата с увреждания.

3. Препоръки Тук са представени препоръките, които MDAC и БХК отправяме към българското правителство, по основни въпроси, акцентирани в решението на Комитета по делото MDAC срещу България. Препоръките целят да дадат насока на българското правителство за действията, които трябва да предприеме по изпълнение на решението на Комитета, и да обърнат обществения и институционален дебат към приобщаващото образование за всички.

Препоръки към българското правителство: Право на образование за всеки 1. Да се измени Законът за народната просвета (и относимите подзаконови разпоредби), като се предвиди изрично, че приобщаващото образование е неизменна част от правото на образование. Да се измени Законът за защита от дискриминация, като се предвиди изрично, че сегрегацията на основата на здравословно състояние е форма на дискриминация. Да се приеме и признае, че приобщаващото образование изисква допълнителни ресурси.

5

За повече информация, виж параграфи 37, 43, 44, 45 от решението на Комитета; пар. 40 (е) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; параграфи 9 и 27 от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

2. Да се приеме план със съответни срокове за цялостно премахване на практиката на сегрегация в училищата. Да се обединят всички образователни звена в единна училищна система, подчинена на Министерството на образованието и науката. За тази цел да се обединят бюджетите и администрациите на специалните и общообразователните училища. Да се гарантира, че училищата и учебните програми са пригодени и достъпни за всички деца, включително за децата със специални образователни потребности. За повече информация, виж параграфи 37, 44, 45, 46 от решението на Комитета; Чл. 24 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН; параграфи 13, 24, 84 (b) и (c) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

3. Да се подготвят специални групи от учители и непедагогически служители във всяко училище да работят за приобщаващо образование. Да се увеличи броят на учителите във всяко училище, подготвени за приобщаващо образование. Да се отделят ресурси за такава подготовка и за прилагане на приобщаващото образование в училищата. За повече информация, виж пар. 44 от решението на Комитета; параграфи 25, 28, 34, 36, 84 (с) - (g) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

4. Да се започне постоянен диалог и да се изгради партньорство със съществуващите граждански инициативи и организации, работещи за реформа в областта на грижата за децата, така че те да могат да вземат участие в планирането, осъществяването и наблюдението върху образованието на децата с увреждания. За повече информация, виж пар. 44 от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.; пар. 44 б. с от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г., както и чл. 33, ал. 3 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН.

Събиране на данни 5. Да се създаде и използва подходяща система за събиране на данни, която да отчита броя на децата с увреждания (разделени по възраст, пол и вид увреждане), които посещават общообразователни училища, специални училища или се обучават в домовете, както в основна, така и в средна образователна степен. Да се събират

6

статистически данни относно видовете институции и образователни програми, по които се обучават децата, настанени в домовете, както и съотношението на броя на учителите и децата в образователните програми в институциите. За информация, виж параграфи 40 и 53 от решението на Комитета; параграфи 66 - 69, 84 (j) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.; параграфи 18 - 19, 44 (е) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; както и чл. 31 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН.

Реализация 6. Да се осигури прилагане на приобщаващото образование, като се разпространи информация за законодателството и политиката сред всички ангажирани лица и институции, да се определят задълженията и крайните срокове, както и да се осигурят всички необходими подготовки и консултации. За повече информация, виж параграфи 38, 39, 47 от решението на Комитета; параграфи 44 (с) и (d), 58 (а) и (d) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; параграфи 26 - 27, 84 (а) и (b) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

7. Да се разработи план за преход към приобщаващо образование, който да се внедри в нормативната уредба и политиките и който да отразява специфичната ситуация на децата, живущи в домове. Да се гарантира, че този план ще предвижда отговорни лица, ще включва индикатори за изпълнение (виж препоръка 8 по-долу) и ще бъде широко разпространен. За повече информация, виж пар. 30 от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

8. Да се установят индикатори за изпълнение, чрез които реализирането на образованието, приобщаващо или специално, да бъде отчитано и оценявано от правителството и гражданското общество. Тези индикатори за изпълнение да се посочат в плана за преход към приобщаващо образование, упоменат в препоръка 7 погоре. За повече информация, виж параграфи 38 - 39 от решението на Комитета; пар. 45 от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

9. Да се гарантира, че Министерството на образованието и науката разпределя адекватни финансови средства за осигуряване на правото на образование на децата с

7

увреждания, като се даде приоритет на приобщаването им в общообразователните училища. За повече информация, виж пар. 47 от решението на Комитета; пар. 58 (а) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; пар. 32, 38, 83, 84 (d) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.

Наблюдение 10. Да се създаде официална система за наблюдение върху институциите за деца, която отблизо да следи за правото на образование на децата с увреждания. Да се осигури редовно наблюдение на начина, по който ръководството гарантира пълния набор от човешки права на децата и предприема конкретни стъпки за изпълнение на препоръчаните действия. Наблюдението трябва да включва равно участие на гражданските организации. Информацията за методологията на наблюдението, посещенията и докладите да бъде публично достъпна. За повече информация, виж параграфи 33-34, 38, 43, 45, 47 от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.; пар. 44 (с) и (d) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; чл. 33, ал. 2 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН; Допълнителен протокол към Конвенцията против изтезанията и другите форми на жестоко, нечовешко или унизително третиране или наказание.

Забрана за дискриминация 11. Да се внесе предложение в Народното събрание за приемане на изрична забрана за дискриминация по признак увреждане в Конституцията на България и в Закона за народната просвета. За повече информация, виж параграфи 51 и 53 от решението на Комитета; пар. 25 (d) от "Заключителни наблюдения върху Втория периодичен доклад на България" на Комитета за правата на детето към ООН, CRC/C/BGR/2, от 23.06.2008 г.; пар. 84 (а) от "Правото на образование на хората с увреждания" на Специалния докладчик по правото на образование към ООН, А/НRC/4/29, от 19.02.2007 г.; чл. 5 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на ООН.

8