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DEUTSCHLAND IN BESTER VERFASSUNG?

Michael Kunze

70 JAHRE GRUNDGESETZ

Sigmund N

Herausgegeben von Lars Lüdicke im Auftrag des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat und der Deutschen Gesellschaft e. V.

Demokratielehrer im des internationalen B


Gedruckt mit freundlicher Unterstützung durch das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http:// dnb.d-nb.de abrufbar. Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk, einschließlich aller seiner Teile, ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen, Verfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung auf DVDs, CD-ROMs, CDs, Videos, in weiteren elektronischen Systemen sowie für Internet-Plattformen. © be.bra wissenschaft verlag GmbH Berlin-Brandenburg, 2020 KulturBrauerei Haus 2 Schönhauser Allee 37, 10435 Berlin post@bebraverlag.de Umschlag: typegerecht berlin Satz: Zerosoft Schrift: Dutch 801 SWA 10/13pt Druck und Bindung: Multiprint, Kostinbrod ISBN 978-3-95410-262-4 www.bebra-wissenschaft.de


Inhalt

Vorwort 7 Grußwort 9 Hans Hofmann Kontinuitäten und Brüche: Das Grundgesetz in der deutschen Verfassungsgeschichte Paul Nolte

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Das Grundgesetz und die westlichen Demokratien Gabriele Metzler

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»Erfolgsgeschichte«?! – Das Grundgesetz im Wandel der Zeit Hans-Jürgen Papier

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Sinnvollste Option oder verpasste Chance? – Die Deutsche Einheit zwischen Verfassungskontinuität und Neubeginn Tine Stein Die Deutschen und ihr Grundgesetz Hans Vorländer Das Grundgesetz im Prozess seiner permanenten Veränderung: Ein Mahnruf zur Verfassungsentwicklung Horst Dreier »Wehrhafte Demokratie«: Herausforderungen in Gegenwart und Zukunft Anna von Notz

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Mitwirkende 123


Vorwort

Seit 70 Jahren gilt das am 23. Mai 1949 erlassene Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: Was als Provisorium angedacht war, ist längst zum Definitivum geworden – obwohl das als Übergangslösung für den westdeutschen Teilstaat entworfene Grundgesetz seinen Auftrag in jenem historischen Augenblick erfüllt hatte, als die staatliche Einheit errungen war und eine gesamtdeutsche Verfassung hätte in Kraft treten können. Doch aus der Verfassung »auf Zeit«, die zur Betonung ihres transitorischen Charakters nur »Grundgesetz« hieß, ist längst eine »Erfolgsgeschichte« geworden: Während zur Mitte der 1950er Jahre nur knapp 30 Prozent der Bundesbürger das Grundgesetz für »gut« befanden, ist der Zustimmungswert inzwischen auf deutlich über zwei Drittel gestiegen.1 Die Gründe einer solch umfassenden Verfassungsakzeptanz sind vielschichtige: Zunächst und vor allem konstituiert das Grundgesetz eine funktionstüchtige parlamentarische Demokratie, die ihre Legitimität durch die Bewährung in der Praxis gewann und gewinnt; sie garantiert allen Deutschen ein Ausmaß an Rechten und Freiheiten, das in der deutschen Geschichte beispiellos ist. Auf diese Historie rekurrieren sogar jene, die den Verfassungspatriotismus für den einzigen Patriotismus halten, der die Bundesrepublik »dem Westen nicht entfremdet«2. Dennoch mehren sich Stimmen, die für eine Überarbeitung der Verfassung plädieren – oder gar für eine Neufassung, die, wie dann zumeist gefordert wird, einem Referendum unterworfen werden sollte. Zwischen Neufassungsforderungen und Bewährungsbezeugungen schwankt also die Sicht auf das Grundgesetz, sodass es sich lohnt, die Reform- und Modernisierungsmöglichkeiten beziehungsweise die Reform- und Modernisierungsnotwendigkeiten unserer Verfassung zu untersuchen. Welche Vorzüge und welche Nachteile hatte das Grundgesetz in der Geschichte – und welche Herausforderungen warten in 7


Gegenwart und Zukunft? Welche Aufgaben kann und soll das Grundgesetz erfüllen – und welche nicht? Wie reformbedürftig und reformfähig ist es – und wie »wehrhaft«? Solchen und weiteren Fragen geht der vorliegende Band nach, in dem Historiker, Politikwissenschaftler und Juristen die Verfassung unserer Verfassung untersuchen. Berlin, im Dezember 2019 Lars Lüdicke

Anmerkungen 1

Vgl. den Beitrag von Hans Vorländer in diesem Band. Sowie: Ders.: Die Deutschen und ihre Verfassung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 18-19 (2009), S. 8-18, hier S. 9.

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Jürgen Habermas: Eine Art Schadensabwicklung. Die apologetischen Tendenzen in der deutschen Zeitgeschichtsschreibung, ebd., S. 62-76, hier S. 75.

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Grußwort Hans Hofmann

Ein Anlass zum Feiern ist das 70. Jubiläum unserer Verfassung allemal, schließlich hat der Parlamentarische Rat 1949 mit dem Grundgesetz das Fundament für eine freiheitliche, offene und stabile Demokratie in Deutschland geschaffen, das sich über eben jene sieben Jahrzehnte hinweg bewährt hat. Zur »Erfolgsgeschichte« des Grundgesetzes gehört auch, dass es in der Bevölkerung wie auch über die Grenzen unseres Landes hinaus ein hohes Ansehen genießt. Das Grundgesetz und insbesondere seine Grundrechte sind als oberste Leitprinzipien der deutschen Rechts- und Werteordnung sogar zum Vorbild vor allem für Staaten mit jungen Demokratien geworden. Darüber hinaus wurde die Unantastbarkeit der Menschenwürde als unabänderliche Fundamentalnorm in Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes wörtlich in die euro­ päische Grundrechtecharta übernommen. Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland 1990 ist das Grundgesetz zudem aus dem ursprünglich angedachten Stadium des Provisoriums herausgetreten und zur gesamtdeutschen Verfassung geworden. Seit nunmehr drei Jahrzehnten setzt das Grundgesetz den verfassungsrechtlichen Rahmen für das Leben im wiedervereinten Deutschland. Im Jahr 2019 feiern wir jedoch nicht nur den 70. Geburtstag des Grundgesetzes, sondern auch das 100. Jubiläum der im August 1919 in Kraft getretenen Weimarer Reichsverfassung. Die mit der Gründung der ersten deutschen Demokratie verbundenen Hoffnungen waren groß, doch fehlte es ihr an Stabilität und Widerstandsfähigkeit, um sich erfolgreich gegen ihre Feinde zu Wehr zur setzen. Demzufolge galt es für die Väter und Mütter des Grundgesetzes Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik zu ziehen, hierfür entsprechende verfassungsrechtliche Vorkehrungen zu treffen und schon in der Weimarer Reichsverfassung enthaltene Prinzipien weiterzuentwickeln.

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Sieben Jahrzehnte gelebte Verfassung und eine Vielzahl von Änderungsgesetzen haben gezeigt, dass das Grundgesetz wandelnden Anforderungen gerecht werden musste. Auch die Gegenwart und Zukunft halten Herausforderungen bereit, die Verfassungsänderungen notwendig machen und machen werden, etwa im Hinblick auf eine effektive Terrorismusabwehr, die Verwirklichung der europäischen Integration und die fortschreitende Digitalisierung. Im Spannungsfeld zwischen Stabilität und Entwicklungsoffenheit stellt sich deshalb die Frage nach der Reformbedürftigkeit und Reformfähigkeit des Grundgesetzes. All die vorstehend erwähnten Aspekte – die Frage nach der Bewährung des Grundgesetzes, seiner Vorbildwirkung sowie seiner Reformbedürftigkeit und Reformfähigkeit – werden in dieser Publikation von Expertinnen und Experten ihres Faches erörtert. Somit leisten die in diesem Band abgedruckten Texte einen wichtigen Beitrag zu der ebenso aktuellen wie zeitlosen Debatte, ob unsere Verfassung in guter Verfassung ist.

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Kontinuitäten und Brüche: Das Grundgesetz in der deutschen Verfassungsgeschichte Paul Nolte

Geschichte(n) des Grundgesetzes Das Grundgesetz hat eine Geschichte: Diese Feststellung ist ebenso trivial wie, bei genauerer Überlegung, mehrdeutig und vielschichtig – mindestens in einem dreifachen Sinn. Unmittelbar denkt man an die Entstehungsgeschichte der provisorischen Verfassung für die werdende Bundesrepublik Deutschland, und so wurde die Frage nach der Geschichte des Grundgesetzes wohl am häufigsten verstanden und in der Forschung behandelt: als Konzentration auf die »Väter und Mütter des Grundgesetzes« sowie auf den Weg aus Nationalsozialismus und alliierter Besatzung in die demokratische Staatsgründung vor allem seit dem Sommer 1948, überschrieben mit Stichworten wie Rittersturz, Herrenchiemsee und Parlamentarischer Rat.1 Neben dieser Vorgeschichte gibt es aber auch die Geschichte der nunmehr 70-jährigen Existenz der Verfassung. Während dieser Geltungsdauer, deutlich mehr als die knapp fünf Jahrzehnte der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 und fünfmal so viel wie die Geltung der Weimarer Reichsverfassung bis zu ihrer Aushebelung durch die Nationalsozialisten, hat das Grundgesetz eine wechselvolle Geschichte geschrieben. In der heutigen Fassung ist das Original vom 23. Mai 1949 noch sehr gut wiedererkennbar, aber nach zahllosen Änderungen handelt es sich nur in einem etwas weiteren Sinne um »dieselbe« Verfassung. Das wiederum verweist auf die weitaus interessantere und komplexere Geschichte des Grundgesetzes außerhalb seines Wortlauts und seiner unmittelbaren staatsrechtlichen Gestalt. Die Verfassung der Bundesrepublik war stets Gegenstand kon11


troverser Deutungen, Bezugspunkt für symbolische Identifikation, Projektionsfläche für politische Forderungen und gesellschaftliche Utopien – und dazu gehört, als weiterhin wirksame Abgrenzung zur schnell gescheiterten Weimarer Verfassung, der Topos von der Stabilität des Grundgesetzes, vom Fels in der Brandung.2 Dieses politisch-kulturelle Stabilitätsideal trug auch 1989/90 zum Fortbestand des Grundgesetzes bei, als in der Wiedervereinigungskrise zum ersten und bisher einzigen Mal seit 1949 seine Ablösung durch eine neue Verfassung über den damaligen Artikel 146 des Grundgesetzes als ernsthafte Option erschien. Aber um diese Geschichte soll es hier ebenso wenig gehen wie um die unmittelbare Vorgeschichte des Grundgesetzes. Noch in einem dritten Sinne nämlich gilt, dass das Grundgesetz eine Geschichte hat: und zwar innerhalb der Geschichte der deutschen Verfassungen, der deutschen Demokratie und des deutschen Konstitutionalismus seit dem frühen 19. Jahrhundert. Auf die Frage, wie sich das Grundgesetz in Kontinuitäten und Brüche dieser Geschichte einfügt, beschränken sich die folgenden Bemerkungen – und können auch das nur skizzenhaft anreißen. Dabei ist die scheinbar einfache Feststellung erneut voraussetzungsvoll und diskussionswürdig, in zeitlicher wie in räumlicher Hinsicht. Die Frühneuzeitforschung hat sich intensiv mit der Verfassung des Heiligen Römischen Reiches beschäftigt und sie dabei stärker als früher in Kontinuität zu modernen föderalen Arrangements ebenso wie zur modernen Staatlichkeit gerückt.3 Doch hier geht es, vom Grundgesetz aus gesehen, um die Geschichte aufgeschriebener Verfassungsgesetze, also moderner »Konstitutionen«.4 Diese Geschichte begann, global gesehen, mit den republikanischen Staatsverfassungen der Amerikanischen Revolution des späten 18. Jahrhunderts5 – und für das deutschsprachige, weiterhin monarchische Mitteleuropa mit den territorialstaatlichen Verfassungen wenige Jahrzehnte später, also vor allem mit dem süddeutschen Frühkonstitutionalismus.6 Der historische Wirkungszusammenhang der nordatlantischen Revolutionsgeschichte, mit der Brücke der Französischen Revolution und der napoleonischen Herrschaft, tritt darin klar hervor: Die deutsche Verfassungsgeschichte stand in transnationalen Kontexten und Wechselwirkungen. Dennoch ist auch hier eine Eingrenzung sachlich gerechtfertigt (und kein Relikt bornierter Nationalgeschichte). Die Produktion deutscher Verfassungen der letzten zweihundert Jahre vollzog sich überwiegend in autochthonen Prozessen nationaler Diskurse. Ge12


wiss las man dabei über die Grenzen hinweg, und das Nationale war nichts Feststehendes, sondern – je früher, desto mehr; am markantesten in der Paulskirche 1848/49 – selber Gegenstand von Aushandlungsprozessen und heftigen Konflikten. Am ehesten noch lassen sich die frühkonstitutionellen Verfassungen als französisches Lehngut bezeichnen: erst der napoleonischen Konstitutionen im Rheinbund, dann der Charte constitutionelle, also der Restaurationsverfassung Ludwigs XVIII. von 1814. Aber zu einer nahezu unmittelbaren Übernahme wie mit dem Code civil im Zivilrecht kam es im Staatsrecht nicht. Zugleich ist es einer der bemerkenswertesten Züge in der Geschichte des Grundgesetzes und überhaupt der Entstehung der Bundesrepublik, dass die Verfassung von 1949 nicht einem konkreten Modell der westlichen Alliierten folgte – nach den Umständen hätte das nur bedeuten können: der amerikanischen Bundesverfassung von 1787 –, sondern ganz dominierend in Traditionen der deutschen Verfassungskultur »gemacht« wurde.7 All das bedeutet wiederum nicht, wie die Redeweise vom historischen »Vorlauf« des Grundgesetzes nahelegen könnte, eine teleologische Sichtweise auf die deutsche Verfassungsgeschichte der letzten zweihundert Jahre, so als ob es, einschließlich aller Seitenwege und Sackgassen, so etwas wie eine logische Fortentwicklung auf die seit 1949 geltende beste aller bisherigen deutschen Verfassungen gegeben habe. Dabei sollten Historiker und Historikerinnen nicht einmal grundsätzlich vor einem solchen normativen Urteil, und speziell vor diesem Urteil bezüglich des Grundgesetzes, zurückschrecken – und tun das in der Regel ja auch nicht.8 Aber es bleibt zu erinnern, dass die Geschichte offen war und das Grundgesetz ein historisches Produkt ist und keine geschichtstheologische Offenbarung. Dass die lange Geltungsdauer und kulturelle Stabilität einer Verfassung keine Gewähr für ihre überzeitliche Funktionsfähigkeit bieten, zeigt das Beispiel der Vereinigten Staaten am Beginn des 21. Jahrhunderts.

Fragen an die Verfassungsgeschichte Was folgt, ist deshalb ein sehr skizzenhafter Blick auf fünf Etappen deutscher Verfassungsgeschichte im 19. und 20. Jahrhundert. Alle diese Etappen wurden schon erwähnt: Der Ausgangspunkt sind die frühkonstitutionellen Verfassungen nach dem Wiener Kongress und der Deut13


schen Bundesakte von 1815 mit ihrer Zusage, dass in allen deutschen Staaten »landständische Verfassungen« stattfinden sollen (Art. 13 DBA). Die Verfassungen Bayerns und Badens von 1818 sowie Württembergs von 1819 entsprachen dieser Forderung besonders klar und wegweisend, während Preußen bis zum Vereinigten Landtag von 1847 ohne gesamtstaatliche Repräsentation und bis 1848 ohne Verfassung blieb. Die zweite Etappe bildet die Revolution von 1848/49, wobei hier die am Ende gescheiterte Reichsverfassung, das Verfassungswerk der Paulskirche, im Zentrum steht. Dennoch verweist das auf einen Bedeutungsverlust der einzelstaatlichen Verfassungen beziehungsweise der Länderverfassungen, der sich im 20. Jahrhundert, in der Weimarer Republik und dann auch in der Bundesrepublik fortsetzte, trotz des zeitlichen und in mancher Hinsicht auch sachlichen Vorrangs der Länderverfassungen gegenüber dem Grundgesetz. Die dritte Etappe bildet deshalb die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871, mit ihrem Vorlauf in der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867; die vierte Etappe ist die Weimarer Reichsverfassung von 1919. Der Bogen schließt sich mit dem Grundgesetz. In dieser Konzentration bleibt manches unberücksichtigt: die Verfassungsordnung des Deutschen Bundes ebenso wie die einzelstaatlichen Verfassungen, aber auch die Verfassung der DDR von 1949 und ihre Nachfolger von 1968 und 1974. Außerdem geht es hier nicht mehr um Weiterentwicklung, Wirkungsgeschichte und Alternativoptionen zum Grundgesetz seit 1949 – dazu würde auch der in der Mitte der 2000er Jahre gescheiterte »Vertrag über eine Verfassung für Europa« zählen.9 In wiederum fünf Aspekten wird nach den Gemeinsamkeiten und Unterschieden, aber auch nach den Entwicklungslinien, nach langfristigen Trends gefragt, an deren vorläufigem Ende das Grundgesetz steht. Erstens geht es um die Genese der Verfassungen und ihre Legitimation: In welcher historischen Grundkonstellation wurde eine (neue) Verfassung überhaupt für nötig erachtet? Dabei spielt der revolutionäre Impuls immer wieder eine wichtige Rolle. Zweitens geht es um das Verhältnis von Territorialstaaten und Nation; anders gesagt: um das spezifisch (aber nicht singulär) deutsche Problem des Föderalismus und seine konstitutionelle Form. Drittens wird nach der Grundform des Staates gefragt, welche die jeweiligen Verfassungen schuf. Dabei steht die Frage nach der Stellung des Parlaments im Zentrum, also nach der repräsentativ-parlamentarischen Demokratie in Abgrenzung gegen al14


ternative Konzepte. Viertens richtet sich der Blick auf die Grundrechte und ihre Berücksichtigung in den verschiedenen Verfassungen. Ähnlich wie beim Föderalismus treten dabei deutsche Spezifika zutage – Traditionslinien, die sich erhalten und zum Teil sogar verstärken, wodurch Dynamiken der Veränderung jedoch nicht ausgeschlossen sind. Fünftens schließlich geht es um die kulturelle Nachwirkung der jeweiligen Verfassungen, um die Frage nach ihrer Erinnerung, sowohl während der Geltungsdauer als auch darüber hinaus, denn die Verfassung der Paulskirche, um nur ein Beispiel vorweg zu nennen, ist bis heute mehr als bloß Gegenstand wissenschaftlicher Erforschung. Die Erinnerungsschichten der fünf Etappen können gegeneinander konkurrieren, aber sich auch überlagern und wechselseitig verstärken: Das spielt in der deutschen Geschichte der letzten zweihundert Jahre eine auffällig große Rolle.10

Ursprünge der Verfassungsgebung Warum gab es überhaupt Verfassungen? Das ist, erstens, die Frage nach dem historischen Kontext ihrer Entstehung, nach Genese und Legitimation. In der Amerikanischen Revolution etablierte sich ein Nexus von Revolution, gesellschaftlichem Umbruch, staatlicher Neuordnung und Verfassungsgesetz, der die deutsche Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts bemerkenswert nachhaltig prägte – bemerkenswert nicht zuletzt vor dem Hintergrund des älteren, aber bis in die jüngere Historiographie nachwirkenden Topos, Deutschland sei das »Land ohne Revolution« und unterscheide sich gerade darin vom liberalen (also auch: konstitutionellen) Westen.11 Dabei ist der Nexus von Revolution und Verfassung ein doppelter, ein paradoxer und dialektischer:12 Einerseits dienten Verfassungen dazu, dem Umbruch Form zu geben, ihn gegen die Rückkehr des Alten abzusichern. Sie waren unmittelbarer Ausdruck der Energie, nicht zuletzt der sozialen Energie, der Revolution. Die frühen amerikanischen Verfassungen, etwa die radikale Verfassung von Pennsylvania von 1776, zeigen das ebenso wie die Verfassung Frankreichs von 1791. Andererseits bremsten Verfassungen die revolutionäre soziale Dynamik ab, versuchten sie einzuhegen, sie zu schließen – sie markieren, mit der kalendarischen Metapher aus der Französischen Revolution, den »Thermidor« von Revolution, den 15


Übergang in gesicherte institutionelle Normalität, einschließlich eines durchaus sozial »konservativen« Elements gegen den weitertreibenden sozialen Radikalismus. Dafür steht insbesondere die amerikanische Bundesverfassung von 1787, auch wenn deren sozial mobilisierende und demokratisierende Elemente, zumal im Prozess der Ratifizierung in den Staaten, nicht unterschätzt werden dürfen.13 Dieses Wechselspiel von revolutionärer Dynamik und defensiver Einhegung kennzeichnet auch die deutsche Verfassungsgeschichte – teils in Pendelschwüngen zwischen ihren verschiedenen Etappen, teils auch als Spannung innerhalb einzelner Konstellationen. Das gilt schon für die Situation nach 1815: Es war die Zeit der Restauration, der Einhegung, der Abwehr von Revolution. Napoleon, der Vollstrecker der Französischen Revolution, war besiegt, die napoleonische Herrschaft über das deutschsprachige Mitteleuropa vorbei. Nach dem Vorbild der französischen Charte constitutionelle waren die deutschen frühkonstitutionellen Verfassungen, mit Ausnahme der zwischen König und Ständen vereinbarten in Württemberg, dem Volk »gewährte«, schärfer: »oktroyierte« Verfassungen. Schon die Form der schriftlichen Verfassung, des Staatsgrundgesetzes, das monarchischer Willkür einen Riegel vorschob und dem »Volk« – zunächst vor allem den besitzenden und gebildeten Männern – Beteiligungsrechte gab, konnte den revolutionären Ursprung jedoch nicht verleugnen. Nicht zuletzt deshalb war ja die Furcht vor einer Verfassung mit Volksvertretung in Preußen so groß. In der Revolution von 1848/49 war der Imperativ der Verfassungsgebung so stark, dass die in der Frankfurter Paulskirche tagende Nationalversammlung sich vorrangig als eine verfassunggebende Versammlung, eine »Konstituante«, verstand; an dieses Vorbild knüpfte 70 Jahre später die Weimarer Nationalversammlung an. Während die Liberalen im Südwesten Deutschlands ihre Verfassungen verteidigten und allenfalls auf Ausbau drangen, dominierte auf der sich formierenden nationalen Ebene der offensive Impuls der Verfassungsgebung zur Begründung einer neuen Staatsordnung. Aber auch hier gab es Elemente der Vereinbarung mit der Monarchie, wie in den Verhandlungen mit dem preußischen König Friedrich Wilhelm IV. über die Übernahme der Kaiserwürde. Spätestens in der Revolution von 1848/49 begriffen auch die europäischen Konservativen, dass eine Verfassung ein wirksames Mittel zur Begründung einer von ihnen gestalteten Staatsordnung sein konnte. Das war dann die Konstellation der insofern sehr zutreffend und 16


schon zeitgenössisch als »Revolution von oben« bezeichneten Reichsgründung unter der Führung Preußens und seines Ministerpräsidenten Otto von Bismarck. Eine andere Konstante nicht nur der deutschen Verfassungsgeschichte lässt sich hier ablesen: nämlich der enge Nexus von Revolution und Krieg14 und demzufolge auch von Krieg und Verfassungsgebung. Krieg ist eine zugespitzte Krisensituation, in der die Existenz des Staates, aber auch die Fundamente des gesellschaftlichen Konsenses zur Disposition stehen oder in einen neuen Aggregatzustand überführt werden. Als Unabhängigkeitskriege (wie in Nordamerika 1775-1781), als Sezessionskriege (wie in den USA 1861-1865) oder als Einigungskriege (wie in Deutschland 1864-1871) wurden sie darüber hinaus unmittelbar um die politische Verfasstheit von Gesellschaften und Territorien ausgetragen – und die siegreiche Konstellation sollte dann verfassungsmäßig abgesichert werden. Im 20. Jahrhundert war es jedoch zweimal eine schwere Niederlage in großen Kriegen, aus denen eine neue deutsche Verfassung hervorging. 1918/19 überschnitt sich die Niederlage im Ersten Weltkrieg mit einer Revolution, die den politischen und gesellschaftlichen Status quo in Frage stellte, und der Verfassungsgebung für die erste deutsche Republik. Ähnlich wie 100 Jahre zuvor überlagerten sich dabei »offensive« und »defensive« Kräfte: Die Weimarer Reichsverfassung vom August 1919 sicherte das Ergebnis der Revolution ab; mit der republikanischen Ordnung gab es kein Zurück mehr zu den Monarchien, die im November 1918 auf Reichs- und Landesebene abgedankt hatten. Zugleich hegte diese Verfassung aber den Wandel ein und schob weiterer Radikalisierung einen Riegel vor. Die Weimarer Republik konstituierte sich als parlamentarische Demokratie und als liberaler Rechts- und Sozialstaat, nicht dagegen als eine sozialistische Räterepublik. Nach dem Zweiten Weltkrieg war es noch mehr die militärische, politische und auch moralische Niederlage, welche die Weichen für neue Staatsordnungen stellte. Während die Verfassung der DDR, in der Tradition des deutschen Kommunismus und unter dem Einfluss der Sowjetunion, den Vorgriff in eine utopische Zukunft tat, beschränkte sich die westdeutsche Verfassungsgebung auf die Anknüpfung an die zerstörte Ordnung von Weimar, aus deren (vermeintlichen) Schwächen sie zugleich Konsequenzen zog. Nach der nationalsozialistischen Pervertierung des »Volkes« und des Missbrauchs plebiszitärer Mechanismen entstand das Grundgesetz weder in einer verfassunggebenden Versammlung noch wurde 17


es durch eine Volksabstimmung legitimiert. Auch langfristig gesehen erwies sich das jedoch nicht als Schwäche. Insofern ähnelte die Konstellation von 1949 derjenigen von 1818: Eine defensive, gegenüber der uneingeschränkten Herrschaft des Volkes skeptische Verfassungsstiftung erwies sich nicht nur als erstaunlich stabil, sondern zugleich als sehr dynamisch im Sinne des Potentials für weitere Liberalisierung und Demokratisierung in den Jahrzehnten nach dem Inkrafttreten der Verfassung.15

Föderalismus Das Verhältnis von Territorien und Nationalstaat, von Staaten und Reich, von Ländern und Bund ist eine Konstante (nicht nur) der deutschen Verfassungsgeschichte; es bildet die Perspektive des zweiten kurzen Durchgangs durch die fünf Etappen bis zum Grundgesetz.16 Frankreich war seit dem Mittelalter, erst recht in der Frühen Neuzeit bereits so weit zum Zentralstaat ausgebaut worden, dass die Revolution das unter zunächst liberal-konstitutionellen, später republikanischen und dann schließlich imperialen Vorzeichen nur bestätigen konnte. In Nordamerika erklärten 13 von mehr als 30 britischen Kolonien am 4. Juli 1776 ihre Unabhängigkeit als republikanische Staaten – nicht unabhängig voneinander, aber doch als 13 Staaten, die danach erst mühsam zu einer erst konföderalen, dann bundesstaatlichen Zusammengehörigkeit fanden. In Mitteleuropa war, nach dem Ende des Heiligen Römischen Reiches, durchaus offen, auf welcher Ebene sich die Staatsbildung primär fortsetzen würde; das gleiche galt für Italien ebenso wie für die Habsburgermonarchie. Das Scheitern der napoleonischen Ordnungsversuche, die innerhalb des Rheinbundes (aber eben nicht: für den Rheinbund insgesamt) die ersten modernen deutschen Verfassungen generierte – nämlich für das Königreich Westphalen 1807 und für Bayern 1808 –, hatte die durch den Wiener Kongress gestärkten und vergrößerten Territorialstaaten (sowie rangerhöhten Fürsten) in die Lage versetzt, Machtabsicherung durch Verfassungsgebung betreiben zu können: Bayern und Baden versuchten mit den Verfassungen von 1818 ihre vergrößerte Staatlichkeit zu legitimieren und ihr eine kulturelle Identität zu verschaffen, mit der viele Neu-Untertanen des bayerischen Königs und des badischen Großherzogs noch fremdelten. Wie Bayern 18


und Baden war auch die europäische Großmacht Preußen bestrebt, sich im frühen und mittleren 19. Jahrhundert und im anschwellenden Diskurs des Nationalismus als »Nation« zu verstehen.17 Zugleich entwickelte das kulturelle Einheitsstreben zunehmend einen politischen Sog auf die »deutsche« Nation, und weil damit eine liberale, im Süden und Südwesten bisweilen schon demokratische oder republikanische Stoßrichtung gegen die territorialstaatlichen Monarchien und ihre adligen Eliten verbunden war, war die Verfassung mehr als nur Ausdruck des Einheitsstrebens. Das war die mitteleuropäische Konstellation von 1848/49, aus der sich nach langen Konflikten – historisch kontingent, aber durchaus konsequent – eine »kleindeutsche« Lösung unter Ausschluss Österreichs ergab. Der Weg der deutschen Verfassungsgeschichte führte seitdem, wenn auch nicht ganz geradlinig, immer mehr vom Staatenbund zum Bundesstaat, und die einzelstaatlichen Verfassungen verloren ein Stück ihrer realen und symbolischen Bedeutung. Das Reich von 1871 war zugleich ein Fürstenbund – als letzte Bekräftigung der dynastischen Idee gegen die Idee der Volkssouveränität – und ein Bundesstaat, wenngleich die zentralstaatlichen Elemente, institutionell ebenso wie kulturell gesehen, anfangs schwach waren und sich erst um die Jahrhundertwende und vor dem Ersten Weltkrieg in der Verfassungspraxis verstärkten. Die Dominanz Preußens, das allein weit mehr als die Hälfte der Fläche und der Bevölkerung des Reiches umfasste, verlieh diesem Föderalismus einen asymmetrischen Zug, den die quasi-föderale preußische Provinzialverfassung nur zum Teil ausgleichen konnte.18 Die Weimarer Republik übernahm die Territorialstruktur des Kaiserreiches – und hielt überhaupt, auch als Republik, an der imperialen Semantik des Deutschen »Reiches« fest, der die Nationalsozialisten mit ihrer expansionistischen Politik und Kriegführung auf brutale Weise wieder einen realen Gehalt zu geben versuchten. Wenn mit einem »Reich« ein Verbund einzelner und teilweise selbstständiger Herrschaftsgebiete und Nationen gemeint ist, hatte dieser Begriff seinen Sinn im Innern, und mit dem Verlust der Kolonien auch nach außen, nach dem Ersten Weltkrieg jedoch endgültig verloren: Das »Deutsche Reich« von 1919 blieb ein Bundesstaat, aber mit einheitsstaatlichen Zügen, die es in der Deutschen Geschichte zuvor in diesem Umfang noch nicht gegeben hatte. Die Staaten wurden zu Ländern, doch behielten sie eine Teilsouveränität, die zu einem wichtigen »Markenkern« der 19


modernen deutschen Verfassungsgeschichte wurde. Das antimonarchische, republikanische Selbstverständnis drückte sich in der Selbstbezeichnung mancher Länder, vor allem Bayerns, als »Freistaat« aus – ein Begriff, in den später auch (eigentlich gar nicht gemeinte) Assoziationen einer relativen Unabhängigkeit von der nationalstaatlichen Zentrale hineingelesen werden konnten. Deutschland blieb einer der wenigen Nationalstaaten, der vollumfängliche geschriebene »Verfassungen« auch für die nächstniedrigere Organisationsebene kennt. Hier steht das Grundgesetz erneut nicht nur in einer langen Tradition der deutschen Geschichte, sondern besonders in der Kontinuität der Weimarer Reichsverfassung – die zugleich nur als bewusste Positionierung gegen die Verfassungsrealität des »Dritten Reiches« verständlich ist, das 1934 die Selbstständigkeit der Länder beseitigt hatte. Die westlichen Besatzungszonen und damit die »alte« Bundesrepublik erbten zudem, im Süden und Westen des Deutschen Reiches, territoriale Traditionen, in denen sich der Föderalismus mit liberaler Verfassung und stadtrepublikanischer Unabhängigkeit überlappte. Die Auflösung Preußens durch Gesetz des Alliierten Kontrollrats am 25. Februar 1947 brachte den Föderalismus der Bundesrepublik zugleich, gemessen an der Geschichte, in eine relative Balance, trotz der ungleichen Relation zwischen Nordrhein-Westfalen und Bremen. Auch die nach 1945 geschaffenen »Bindestrich-Länder« wie Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg entwickelten über die Jahrzehnte ein starkes politisches und kulturelles Identitätsbewusstsein, in dem freilich die Verfassungstexte nur noch eine sehr kleine Rolle spielen. Trotz einer öffentlichen Meinung, die in politischen Streitfragen wie der Bildungspolitik dem Föderalismus eher skeptisch gegenübersteht, hat die Wiedervereinigung die föderale Intention des Grundgesetzes gestärkt: mit der Wiedererrichtung der fünf in der DDR zugunsten der Bezirke aufgelösten Länder und ihrer Eingliederung in die Bundesrepublik am 3. Oktober 1990.

Parlamentarismus Auf deutlichere Brüche, aber ebenfalls ein hohes Maß an Kontinuität stößt man, drittens, beim Blick auf den Staatsaufbau, den festzulegen einer der zentralen Aufgaben der geschriebenen Verfassung als eines 20


Staatsgrundgesetzes ist. Im Vordergrund soll hier die Stellung des Parlaments als Scharnier zwischen der Wählerschaft und der Regierung stehen. Die wichtigste Zäsur der deutschen Verfassungsgeschichte liegt in dieser Hinsicht im Übergang zur Weimarer Republik, also, von heute aus gesehen, genau auf der Hälfte der historischen Wegstrecke moderner Verfassungsstaatlichkeit in Deutschland, wenn man diese 1818 beginnen lässt: Auf ein Jahrhundert der konstitutionellen Monarchie mit Fürsten als erblichen Staatsoberhäuptern und einer Regierung, die nicht von der Parlamentsmehrheit gebildet wurde, folgte ein Jahrhundert der Republiken mit parlamentarischer Regierungsweise – wenn man von der dramatischen Unterbrechung durch die Diktatur des Nationalsozialismus und die Besatzungszeit absieht; für das Gebiet der DDR dauerte diese »Unterbrechung« sogar 56 Jahre oder zwei Generationen. Die konstitutionelle Monarchie war eine charakteristische kontinentaleuropäische Verfassungsform des 19. Jahrhunderts und, anders als ältere Deutungen das gerne sahen, weder eine deutsche Sonderform noch ein Verfassungstyp, dem bei »ruhigerem« Verlauf der deutschen Geschichte die Zukunft gehört hätte.19 In vieler Hinsicht ist eher die lange Dauer überraschend, die dieser Übergangsform zwischen spätabsolutistischer Monarchie und parlamentarischer Demokratie in Deutschland beschieden war. Wie schnell ein konstitutionelles System von politischer Radikalisierung überholt werden konnte, zeigte sich in Frankreich 1792/93 ebenso wie in Russland zwischen Februar und Oktober 1917. Gerade in Deutschland war die konstitutionelle Monarchie von Anfang an keine Ordnung, welche die Monarchie bloß durch die Regeln eines Verfassungsgesetzes in ihrer Willkür eingrenzte, sondern ein System, in dem die Mitwirkung des Volkes durch Wahlen, die auf Repräsentation in Parlamenten zielten, eine ganz entscheidende Rolle spielte. Das Selbstbewusstsein schon der frühkonstitutionellen Parlamente, allen voran der Zweiten Kammer des Badischen Landtags, konnte sich außerdem auf das aus dem alten Steuerbewilligungsrecht der Stände kommende Budgetrecht stützen. Wahlen und Parlamente sind älter als geschriebene Verfassungen und benötigen ein solches Grundgesetz, wie das britische Beispiel zeigt, bis heute nicht. Aber umgekehrt erwiesen sich die Konstitutionen, die ursprünglich mehr als Rückversicherung moderner Staatlichkeit gemeint waren, sehr schnell als Katalysator der Partizipation des »Volkes« an der Regierung durch Wahlen und Repräsentation in der zweiten Kammer des Parlaments. Der konkrete Ort der 21


Einschränkung monarchischer Souveränität, aber auch der im Vormärz so verhassten Herrschaft des Adels und der staatlichen Verwaltung, war von Anfang an zuallererst das Parlament.20 Dass die der monarchisch-bürokratischen Exekutive gegenüberstehende Repräsentation des Volkes selber zur Herrschaft, also zu einer parlamentarischen Regierungsweise drängte, zeigte sich in den 1840er Jahren bereits in Südwestdeutschland; vollends dann in der Revolution von 1848/49, in einzelnen Staaten wie Baden ebenso wie in der Pauls­ kirche. Die Demokraten (die nicht unbedingt Republikaner waren) der Paulskirchenlinken setzten sich zwar nicht durch, aber die Idee des parlamentarischen Regierungsprinzips ließ sich seitdem, zumal als die frühe Arbeiterbewegung es seit den 1860er Jahren aufgriff, nicht mehr aus der konstitutionellen Monarchie verbannen. Realpolitisch freilich geschah genau das mit der Bismarckschen Reichsverfassung von 1871, die dennoch, nicht zuletzt durch das allgemeine und gleiche Männerwahlrecht, eine der modernsten und sozial am wenigsten exklusiven Staatsordnungen ihrer Zeit darstellte. Obwohl in ihr die Regierung nicht durch die Mehrheit des Parlaments und aus dessen Mitte gebildet wurde, galt der Reichstag bald als Dreh- und Angelpunkt der Verfassung – zumal kein Gesetz ohne seine Zustimmung in Kraft treten konnte. Überhaupt ist es bemerkenswert, wie früh und wie schnell sich parlamentarische Arbeitsweisen und Umgangsformen etablierten, schon vor der Revolution von 1848/49 in den frühkonstitutionellen Staaten und in stärkerer Professionalisierung im Reichstag seit 1871. Aus der Perspektive des Parlamentarismus gesehen, war die Zäsur von 1918/19 mithin gar nicht so tief, weder als Wechsel der Staatsform (von der Monarchie zur Republik) noch als Wechsel der Regierungsform (von der monarchischen zur parlamentarischen Regierung).21 Wenn sich die Kontinuität des parlamentarischen Prinzips also auch im Übergang zur Weimarer Republik erwies, musste sie gerade zu dieser Zeit doch gegen alternative Konzeptionen und Verfassungsmodelle erstritten und verteidigt werden. Die parlamentarische Demokratie setzte sich in und nach der Revolution von 1918/19 gegen die Rätedemokratie durch. Dabei muss, auch wenn der im Gefolge der 68er-Bewegung ausgetragene »Historikerstreit« über diese mögliche Alternative längst beendet ist,22 offen und umstritten bleiben, ob die Räteverfassung eine Alternative innerhalb einer freiheitlichen Demokratie hätte bilden können, ob sie sich dann nicht dem liberalen Parlamentaris22


mus stark angenähert hätte – oder ob sie zum bolschewistischen Typus einer Diktatur des Proletariats einschließlich der Aushebelung von Pluralismus, freien Wahlen und Grundrechten tendiert hätte.23 Eine ganz andere Alternative, welche die Weimarer Reichsverfassung teilweise implementierte, war die präsidiale Regierungsform in Verbindung mit Elementen der plebiszitären Demokratie. Dazu gehörten die starke Stellung des Reichspräsidenten mit seiner Direktwahl durch das Wahlvolk (zu dem jetzt auch die Frauen gehörten), die Volksentscheide und in mancher Hinsicht auch die Einführung des Verhältniswahlrechts, das der Idee des Parlamentarismus mit seiner Vertretung des Volkes in lokalen »constituencies« mindestens historisch fremd ist: Jedenfalls setzt das Verhältniswahlrecht eine tendenziell plebiszitäre Verschiebung des Volksbegriffes voraus.24 Erneut steht das Grundgesetz in einer Art gebremsten Kontinuität zur Weimarer Verfassung und zu den älteren Traditionen deutscher Geschichte. Als »Bremse« erwies sich auch in dieser Hinsicht der Nationalsozialismus mit den (schein-)plebiszitären Elementen der Führerdiktatur; in schwächerem Maße das sich in der DDR etablierende sowjetische Modell. So konzentrierte sich die »provisorische« Verfassung von 1949 ganz auf das parlamentarische Prinzip, beseitigte plebiszitäre Elemente, schwächte das präsidentielle Staatsoberhaupt und relativierte sogar das im Prinzip beibehaltene Verhältniswahlrecht durch eine Komponente des Mehrheitsprinzips in den Wahlkreisen. Als Antwort auf die Instabilität der Regierungen in der Weimarer Zeit stärkte das Grundgesetz die Exekutive mit einem Bundeskanzler, der vom Parlament nicht so leicht – nur auf dem Weg des »konstruktiven Misstrauensvotums« – zu beseitigen war. Darin mag man sogar einen letzten Nachklang der konstitutionellen Monarchie sehen.

Grundrechte Was wäre eine Verfassung ohne Grundrechte? Das ist der vierte Aspekt, unter dem hier nach Kontinuitäten und Brüchen in den deutschen Verfassungen gefragt wird. Für das Grundgesetz ist das eine eher rhetorische Frage: Es ist als Text ebenso wie in seiner Wirkungsgeschichte ohne den einleitenden Grundrechtsteil nicht vorstellbar. Das ist aber nicht überall so: Die Verfassung der französischen Fünften Republik 23


von 1958 erinnert im ersten Satz der Präambel an die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789, die als Verfassungsartikel aber nicht auftauchen; auch andere Verfassungen konzentrieren sich wie diejenige Frankreichs mehr auf Staatsbegründung und Staatsaufbau. Die spezifische deutsche »Grundrechtskultur« der Verfassung findet die nächste Parallele in den Vereinigten Staaten, wo die Grundrechte der Verfassung bekanntlich nicht vorangestellt sind, sondern 1789/91 als erste zehn »Zusatzartikel« (da die Verfassung selber als unabänderlich gilt) beigefügt wurden. Grundrechteerklärungen sind, was wiederum die englische Verfassungstradition mit der Magna Charta von 1215 und der Bill of Rights von 1689 zeigt, nicht notwendig an eine geschriebene Verfassungsurkunde gebunden und älter als diese. (Freilich ist die englische Bill of Rights unauflöslich mit dem Parlamentarismus verbunden.) Aber seit dem späten 18. Jahrhundert haben sich beide Stränge zumal in Nordamerika und in Kontinentaleuropa eng miteinander verknüpft.25 In der internationalen Forschung ist zuletzt über Ursprung und Bedeutung von Menschenrechten in globaler Perspektive heftig gestritten worden. Während die amerikanische Historikerin Lynn Hunt die Bedeutung der französischen Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte vom August 1789 hervorhob,26 argumentierte Samuel Moyn sehr nachdrücklich und wirkungsvoll dafür, den eigentlichen Beginn moderner Menschenrechte erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu verorten.27 Dabei hat, nicht nur bei Moyn, die am 10. Dezember 1948 – parallel zur Entstehung des Grundgesetzes – verkündete Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen neuerdings viel Beachtung gefunden. Teilweise ist das ein müßiger Streit, der sich auf Versuche akademischer Profilierung nach dem Motto »It happened in my period!« zurückführen lässt.28 Die Konzentration Moyns auf das 20. Jahrhundert und hier sogar die Zeit seit den 1970er Jahren, in denen die Menschenrechte angeblich zur »letzten Utopie« (nach dem Ende der großen ideologischen Utopien) aufgestiegen seien, indiziert außerdem den beklagenswerten »Tiefenverlust« einer immer mehr auf das 20. Jahrhundert fixierten Geschichte der Moderne.29 Die deutsche Verfassungsgeschichte ist ein eindrucksvolles Beispiel für die lange, wenngleich nicht ungebrochene Tradition von Grundrechten der Verfassungen und der von ihnen ausstrahlenden politischen Kultur und gesellschaftlichen Debatten. Zugleich nimmt der deutsche 24


Begriff der »Grundrechte« eine Sonderstellung ein; er versucht die französische Differenzierung zwischen »Menschen- und Bürgerrechten« zu überbrücken, ohne das eine oder das andere genau zu treffen. Obwohl die unmittelbaren französischen Einflüsse auf das deutschsprachige Mitteleuropa am Anfang des 19. Jahrhunderts so stark waren, schließt der Begriff der Grundrechte eher an die angelsächsische Tradition an, die schlicht von »Rights«, oder eben »Fundamental Rights«, also Grundrechten, spricht. Das Grundgesetz beginnt in Artikel 1 mit einer menschenrechtlichen Deklaration (»Die Würde des Menschen ist unantastbar«) und leitet daraus in Absatz 2 ein Bekenntnis »des Deutschen Volkes« »zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten« in globaler Perspektive ab, um in Absatz 3 auf die »nachfolgenden«, also ab Artikel 2 explizierten »Grundrechte« Bezug zu nehmen, die ihrerseits aber teilweise menschenrechtlichen Charakter tragen (Art. 3 (1): »Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich«). Diese Gemengelage ist kaum zu entwirren und höchstens historisch erklärbar. Die Tendenz vom frühen 19. Jahrhundert bis zum Grundgesetz geht dabei von einem engeren Verständnis, das die Rechte von Staatsbürgern (tendenziell begüterten Männern) gegen mögliche Einschränkungen oder Übergriffe des Staates formuliert, zu einem weiteren, vorpolitischen, inklusiven und menschenrechtlichen Verständnis. Daran kann man eine gewisse Abwehr des Gesellschaftsbildes der Aufklärung sehen, in dem (wie dann explizit in den Erklärungen der Amerikanischen und Französischen Revolution) das vorpolitische Menschenbild der Freiheit eine wichtige Rolle spielte. Aber immerhin enthielt auch die badische Verfassung von 1818 schon einen eigenen Teil über »Staatsbürgerliche und politische Rechte der Badener«, der staatsbürgerliche Gleichheit, Gleichheit der christlichen Konfessionen (seit 1849: »ohne Unterschied der Religion«), Eigentumsfreiheit, Freizügigkeit und im Prinzip auch die Pressefreiheit garantierte. Diese Linie setzte sich in der Verfassungsgebung der Revolution von 1848/49 fort, in der die »Grundrechte des deutschen Volkes« eine hohe Priorität in der Paulskirche genossen und nach ihrer Verabschiedung beziehungsweise Inkraftsetzung am 27. Dezember 1848 auch eine große politische und symbolische Wirkung entfalteten. Als Abschnitt VI wurden die Grundrechte einige Monate später auch Teil der Verfassung. Ihre faktische Bedeutung blieb freilich begrenzt, weil das Verfassungswerk der Nationalversammlung insgesamt scheiterte. 25


Während Grundrechte in den einzelstaatlichen Verfassungen teilweise ihren Platz behielten, verzichtete die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 auf einen eigenen Grundrechteteil: Sie konzentrierte sich ganz auf Souveränitätsfragen, stand unter dem Primat der Staatsorganisation und politischen Nationsbildung und markiert insofern den Tiefpunkt – man kann auch sagen: die bezeichnende historische Leerstelle – in der langen Kontinuität des Nexus von Verfassung und Grundrechten in Deutschland. Die Weimarer Reichsverfassung nahm die Grundrechte dann wieder auf, platzierte sie aber, wie in der Verfassung von 1849, als Zweiten Hauptteil nach dem ersten über »Aufbau und Aufgaben des Reiches«. Sie setzte zugleich zwei neue Akzente; beide lassen sich sowohl als Produkt sozialistischer Einflüsse als auch des allgemeinen Denkens dieser Zeit, einschließlich der politischen Rechten und sogar bis hinein in den Liberalismus, deuten: Erstens handelte der Teil von den »Grundrechten und Grundpflichten der Deutschen«, formulierte also nicht nur Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern auch Verpflichtungen gegenüber diesem, auch wenn eine konkrete Explikation solcher Pflichten kaum erfolgte. Zweitens folgte auf einen ersten Abschnitt über »Die Einzelperson«, der die klassischen, also individuellen Grund- und Freiheitsrechte formulierte, ein zweiter Abschnitt über »Das Gemeinschaftsleben«, dem Bestimmungen zu Ehe, Familie, Jugend, aber auch klassische Grundrechte wie die Vereins- und Versammlungsfreiheit zugeordnet waren.30 Diesem Ansatz, Rechte durch Pflichten zu balancieren, folgte das Grundgesetz, im Einklang mit der internationalen Debatte über Freiheitsrechte nach dem Zweiten Weltkrieg, nicht, ebensowenig wie dem Versuch, die Rechte des Einzelnen durch Rechte (und Pflichten) in der Gemeinschaft zu ergänzen. In Deutschland war das nach der Erfahrung des Nationalsozialismus nicht möglich; nicht einmal die Verfassung der DDR vom 7. Oktober 1949 knüpfte daran an, sondern verkündete »Rechte des Bürgers«. Der Pendelschwung zurück zum »klassischen« Ansatz des 19. Jahrhunderts, den das Grundgesetz insofern vollzog, passte zugleich in ein globales Umfeld, das auch in den »progressiven« Milieus, erst recht im Umfeld der sozialen Bewegungen seit den 1960er Jahren, den individuellen Rechten und der Integrität des einzelnen Menschen den höchsten Stellenwert einräumte.

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Nachwirkungen der Verfassungsgeschichte Bisher war schon öfter die Rede von der Wirkungsgeschichte von Verfassungen oder von ihrer symbolischen Funktion. Es lohnt, das etwas systematischer aufzugreifen und zum Abschluss, fünftens, nach der Erinnerung an die fünf Etappen der deutschen Verfassungsgeschichte seit dem frühen 19. Jahrhundert zu fragen. Welche Rolle spielten die Verfassungen in der öffentlichen Wahrnehmung in der jeweiligen Zeit ihrer Gültigkeit, aber auch danach? Wie wurde an die Stiftung der Verfassung, an ihren »Ursprungsmoment« erinnert? Erinnerung und Gedenken stiften in besonderer Weise Kontinuität, aber auch das Gegenteil kommt vor: Verdrängung und Vergessen. Erneut kann nur eine ganz grobe Skizze versucht werden. Warum sollte an Verfassungen überhaupt erinnert werden oder, allgemeiner gesprochen, warum sollten sie im gesellschaftlichen Diskurs aufgerufen und – durchaus mit Zielen und Interessen – adressiert werden? Ein wichtiger Grund liegt im schon diskutierten revolutionären Ursprung der Verfassung und erneut in der Verbindung von Aufbruch und Konsolidierung: Verfassungen tragen häufig das Pathos der Revolution, aus der sie entstanden, und sie halten in späteren Zeiten die Erinnerung an diese dynamischen Umbruchzeiten fest. Sie schließen solche Zeiten aber auch ab und schaffen den Übergang in eine neue, regelbasierte und institutionelle Ordnung eines Staatswesens – Verfassungstag und Staatsgründungstag fallen nicht selten zusammen. Der Tag der Ratifizierung der Bundesverfassung wurde 1788 in den USA mit Festen und Paraden auf den Straßen gefeiert, in denen beide Momente symbolisch zum Ausdruck kamen.31 Sie können aber auch in Konkurrenz zu anderen Tagen des revolutionären oder staatlichen Gedenkens stehen, wie das in den USA und Deutschland der Fall ist: In den Vereinigten Staaten nimmt der 4. Juli als Tag der 1776 erklärten Unabhängigkeit der Kolonien von Großbritannien diesen Platz ein; in der Bundesrepublik Deutschland ist es der Tag der deutschen Einheit – zunächst seit 1954 am 17. Juni, seit 1990 am 3. Oktober –, der die Stelle eines möglichen und immer wieder ins Spiel gebrachten Verfassungsfeiertages am 23. Mai besetzt.32 Die frühkonstitutionellen Verfassungen bildeten einen zentralen Bezugspunkt für den deutschen Liberalismus in der Zeit des Vormärz – sogar einschließlich ihrer »Leerstellen«, also dort, wo trotz des Artikels 27


13 der Deutschen Bundesakte »landständische Verfassungen« nach dem Wiener Kongress und zum Abschluss der Reformzeit nicht zustande gekommen waren, vor allem also in Preußen: Die Forderung nach Verfassung und gesamtstaatlicher Repräsentation war das Ceterum censeo des preußischen Liberalismus bis 1847/48.33 Ein wahrer Kult um die Verfassung entwickelte sich im Großherzogtum Baden, dem deutschen Staat mit der damals liberalsten Verfassung. Das 25-jährige Jubiläum der Verfassungsgebung am 22. August 1843 feierten zehntausende Menschen zwischen Konstanz und Mannheim mit lokalen Verfassungsfesten, die Gelegenheit zur Vergewisserung über die politischen Ziele der Liberalen boten und die vermeintlichen oder tatsächlichen Angriffe des Staates oder anderer reaktionärer Kräfte auf die Verfassung abwehren sollten.34 Die Erinnerung an die Verfassung blieb in Baden auch zum 50-jährigen Jubiläum 1868 und zur Hundertjahrfeier 1918 wach, wenngleich an die populäre Mobilisierung der 1840er Jahre nicht mehr angeknüpft werden konnte. 2018 fanden Feiern in Karlsruhe statt, unter Beteiligung von Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, der selber Badener ist. Doch überwiegend ist die Erinnerung an die frühkonstitutionellen Verfassungen verblasst und bestenfalls Gegenstand der Lokalgeschichte. Eine prekäre, lange Zeit geradezu marginalisierte Erinnerung kennzeichnet die revolutionäre Reichsverfassung von 1849. Das Scheitern der Revolution mit der militärischen Niederschlagung der Reichsverfassungskampagne im Frühsommer 184935 war für die Liberalen und Demokraten lange Zeit traumatisch; eine positive Erinnerungskultur war im Klima der Reaktion der 1850er Jahre nicht möglich. Das änderte sich auch seit den 1860er Jahren wenig, als die erhoffte nationale Einigung auf ganz anderem Wege vollzogen wurde, auf dem große Teile des liberalen Bürgertums mitgingen. In der Weimarer Republik frischte die Erinnerung an die Revolution und die erste liberale gesamtdeutsche Verfassung ein wenig auf. Dazu gehörte auch eine historiographische Annäherung republikanischer Historiker, vor allem Veit Valentins mit seiner zweibändigen Revolutionsgeschichte von 1930/31.36 In der Bundesrepublik dauerte es bis in die frühen 1970er Jahre, ehe die Erinnerung an Revolution und Verfassung von 1848/49 in ein helleres Licht rückte. Der damalige Bundespräsident Gustav Heinemann und sein Einsatz für die Gedenkstätte in Rastatt spielten dabei eine wichtige Rolle.37 Die Reichsverfassung von 1871 vermochte durch die Art ihrer Ent28


stehung von vornherein keine Begeisterung zu wecken. Die Erinnerung an die Reichsgründung knüpfte sich nicht an die Verfassung, sondern an die militärischen Erfolge, vor allem den Krieg gegen Frankreich, wie das im Sedantag zum Ausdruck kam, der jährlich am 2. September als inoffizieller Nationalfeiertag des Kaiserreichs begangen wurde.38 Ganz anders war das in der Weimarer Republik – trotz oder auch gerade wegen der umstrittenen und von ihren Gegnern bekämpften Gründung. Die Erinnerung an die Weimarer Reichsverfassung war, auch in längerer Perspektive und bis heute betrachtet, so etwas wie ein Wechselbad der Gefühle. Zwischen 1921 und 1932 war der 11. August, der Tag der Unterzeichnung der Verfassung, Nationalfeiertag. In seiner Funktion als Reichskunstwart bemühte sich der Kunsthistoriker Edwin Redslob um eine sichtbare öffentliche Gestaltung dieses Tages.39 Aber anders als in Baden im Vormärz dominierte im Deutschland der 1920er Jahre staatliche Initiative; große Popularität in der Bevölkerung erlangte die Verfassung nicht, die nicht nur im konservativen Lager und später in der nationalen Rechten eher auf Verachtung als auf Respekt und Bewunderung stieß, sondern auch auf der radikalen Linken als möglichst zu überwindendes Produkt der bürgerlichen Demokratie galt. Vom Hass der Nationalsozialisten auf die Weimarer Verfassung und das durch sie geschaffene System muss gar nicht gesprochen werden – möglicherweise wirkte eine solche Haltung auch in der frühen Bundesrepublik noch nach und überlagerte sich mit der demokratischen Kritik an der Weimarer Verfassung, deren vermeintlichen Konstruktionsfehlern man lange Zeit in Wissenschaft und Öffentlichkeit eine Hauptschuld für das Scheitern der ersten deutschen Demokratie gab.40 Erst gegen Ende des 20. Jahrhunderts brach sich, zunächst akademisch, allmählich eine Revision dieser Sichtweise Bahn,41 die im 100-jährigen Jubiläum der Reichsverfassung im Jahre 2019, fast parallel zu den 70-Jahr-Feiern des Grundgesetzes, auch in den Medien in den Vordergrund trat: als Erinnerung an eine insgesamt sehr gute Verfassung, aus deren Schwächen die »Väter und Mütter des Grundgesetzes« gleichwohl manche Lehren ziehen konnten. Die Erinnerungskultur des Grundgesetzes selbst eröffnet eine ganz eigene Geschichte, die den Rahmen dieser kurzen Skizze sprengt. Obwohl der 23. Mai als Verfassungstag nie gesetzlicher Feiertag wurde, hat das Grundgesetz eine in der deutschen Geschichte singuläre Wirkungsgeschichte entfaltet. Herausragend ist die »Verfassungskultur« 29


des Grundgesetzes auch im internationalen Vergleich, wo sie nur noch von der Symbolwirkung und Strahlkraft der amerikanischen Bundesverfassung übertroffen wird. Das war freilich 1949 nicht absehbar, zumal das Grundgesetz mit dem Stigma des Provisoriums leben musste. In den 1960er Jahren waren ironisch-distanzierende Bezüge auf das Grundgesetz typisch, im konservativen wie im linken Lager: Der damalige Innenminister Hermann Höcherl meinte im September 1963, die Beamten des Verfassungsschutzes könnten »nicht den ganzen Tag mit dem Grundgesetz unter dem Arm herumlaufen«;42 der Liedermacher Franz Josef Degenhardt dichtete 1972 in der »Befragung eines Kriegsdienstverweigerers«: »Also Sie berufen sich hier pausenlos aufs Grundgesetz sagen Sie mal sind Sie eigentlich Kommunist«. Aber recht besehen bereitete sich damit schon die kulturelle »Inthronisierung« des Grundgesetzes als Identitätsstifterin der westdeutschen und später der gesamtdeutschen Gesellschaft vor, für die der von Dolf Sternberger geprägte, durch Jürgen Habermas bekannt gewordene und durchaus umstrittene Begriff des »Verfassungspatriotismus« ein wichtiges Scharnier bildete.43 Symbolkraft und Erinnerung von Verfassung hatten sich seit dem frühen 19. Jahrhundert radikal gewandelt und mit dem reifen Alter des Grundgesetzes einen neuen Höhepunkt erklommen. Und doch hatte ein Stück Verfassungspatriotismus schon bei den badischen Verfassungsfeiern der 1840er Jahre aufgeblitzt.

Bilanz: Kontinuitäten und Brüche Kontinuitäten oder Brüche? Eine eindeutige Bilanz von zwei Jahrhunderten deutscher Verfassungsgeschichte lässt sich kaum ziehen. Der Gewinn einer historischen Perspektive liegt in der Differenzierung mehr als in der klaren Antwort. Die markanteste Zäsur war wohl der Übergang vom Kaiserreich in die Weimarer Republik: Nicht nur für den Nationalstaat, sondern auch für die Staaten endete ausnahmslos das Zeitalter der konstitutionellen Monarchie, an deren Stelle Republiken traten – »Freistaaten« oder »Volksstaaten«, wie man damals noch häufig sagte. Damit verknüpfte sich die Transformation vom bürokratischen Obrigkeitsstaat zur Demokratie, die weit über den Wechsel der Staatsund Regierungsform hinausging, indem sie die gesellschaftlichen und kulturellen Grundlagen von Politik langfristig umwälzte. Das Recht auf 30

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Deutschland in bester Verfassung? (Leseprobe)  

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