1
Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 35. 2 VAR-commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting, Den Haag: BJu 2004. 3 Zie o.m. B.J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2007 (een onderzoek in het kader van de derde evaluatie van de Awb). 4 J.E.M. Polak, Effectieve bestuursrechtspraak (oratie Leiden), Deventer 2000, blz. 7.
recht. Bij de invoering van de Awb in 1994 heeft de wetgever echter uitdrukkelijk afscheid genomen van deze toezichtsfunctie van de bestuursrechtspraak, en gekozen voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie.1 Deze keuze heeft belangrijke gevolgen gehad voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht en de taakopvatting van de bestuursrechter in de laatste vijftien jaar. Een commissie uit de Vereniging voor Bestuursrecht VAR heeft die ontwikkeling enige jaren geleden treffend samengevat als «van toetsing naar geschilbeslechting».2 Voorheen bracht het algemene belang bij handhaving van het objectieve recht volgens velen bijvoorbeeld mee dat de bestuursrechter een bestreden besluit in alle opzichten op rechtmatigheid diende te toetsen, ook op punten waarover de eisende partij niet had geklaagd. In deze klassieke visie fungeerde de bestuursrechter als opperhoeder van de rechtmatigheid van het bestuurshandelen, en de eisende burger als een soort verklikker die de opperhoeder wijst op fouten van het bestuur. Met de invoering van de Awb is nadrukkelijk afscheid van deze gedachte genomen. Tegenwoordig ligt de nadruk meer dan vroeger op de taak van de bestuursrechter om het geschil tussen burger en bestuur te beslechten. Daarbij past bijvoorbeeld, dat de omvang van het geschil tegenwoordig in beginsel wordt bepaald door partijen, en niet langer door de bestuursrechter. Er is dus sprake van een zekere terugtred van de bestuursrechter; deze is bij het verrichten van ambtshalve activiteiten meer gaan lijken op de burgerlijke rechter. In beginsel is dit een positieve ontwikkeling. De rechter is namelijk minder geschikt als algemene toezichthouder op het bestuur, reeds omdat slechts een tamelijk willekeurige selectie van onjuiste besluiten hem via beroepen bereikt. Deze selectie is bovendien niet representatief; er wordt zelden beroep ingesteld tegen te hoge uitkeringen of te lage belastingaanslagen. Door de keuze voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie en, in het verlengde daarvan, de toegenomen aandacht voor de geschilbeslechtende taak van de bestuursrechter, is de vraag naar de effectiviteit van de bestuursrechtspraak scherper op de voorgrond komen te staan. Belanghebbenden, en meer in het algemeen de samenleving, hebben behoefte aan een bestuursrechter die binnen een redelijke termijn duidelijkheid schept over de rechtspositie van belanghebbenden en de geldigheid van besluiten en geschillen daarover zo mogelijk definitief beslecht. In dat opzicht functioneert het bestuursprocesrecht nog niet optimaal, als is er wel een ontwikkeling in de goede richting.3 Dit wetsvoorstel beoogt deze ontwikkeling te ondersteunen en verder door te trekken. De voornaamste reden waarom de bestuursrechtspraak thans soms onvoldoende effectief is, is het verschijnsel dat wel is aangeduid als «bestuurlijk pingpongen».4 Als de bestuursrechter constateert dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft, moet hij dit besluit in beginsel vernietigen. Vaak volstaat hij daar ook mee (een zogenaamde «kale» vernietiging). In veel gevallen moet het bestuursorgaan dan een nieuw besluit nemen. Omdat veel gebreken in besluiten herstelbaar zijn (de meeste vernietigingen vinden plaats wegens onzorgvuldige voorbereiding of onvoldoende motivering), komt het nogal eens voor dat het nieuwe besluit dezelfde strekking heeft als het vernietigde besluit. Tegen het nieuwe besluit staat dan opnieuw bezwaar en beroep open. In sommige gevallen leidt dat opnieuw tot vernietiging en weer een nieuw besluit. In dergelijke gevallen kan het lang duren voordat partijen definitief weten waar zij aan toe zijn. Een en ander wordt door zowel burgers als bestuursorganen in toenemende mate als een probleem ervaren. De langdurige onzekerheid leidt tot frustratie en soms ook tot economische schade, bijvoorbeeld als het gaat om de realisering van infrastructurele projecten. Gelet hierop is het kabinetsbeleid erop gericht te bevorderen dat zoveel mogelijk geschillen na afloop van één bestuursrechtelijke procedure definitief zijn beslecht, met andere woorden: dat de eerste bodemuit-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 450, nr. 3 123
10