DERECHO ADMINISTRATIVO
PARTE GENERAL
Décima edición
Joan Manuel Trayter Jiménez Catedrático de Derecho Administrativo
Colección: Manuales universitarios
Este libro se ha hecho en el marco del proyecto de investigación PID2021-123838OB-C21 «Soluciones a los problemas de vivienda a través del urbanismo». Forma parte también del «pla de recerca» del Centro de Innovación y Gestión de las Administraciones Públicas de la Universidad de Girona.
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A la Berta, del seu papi
ÍNDICE
2. Origen histórico: La instauración del Estado de Derecho como presupuesto para la existencia del Derecho
C) El Estado Social y Democrático de Derecho
D) La denominada «Generación de la RAP» y las bases del Derecho Administrativo moderno ....................................
E) Los inicios del Derecho Público en Cataluña
F) El sistema continental del Derecho Administrativo y el Rule of Law ...
3. Características del Derecho Administrativo 61
4. La Administración europea y el Derecho Administrativo europeo 62
v cr I ter Ios y lím I tes en la a Pl IcacIón del derecho a dm I n Istrat I vo
1. Criterios de aplicación del Derecho Administrativo. La concepción actual . 64
2. Límites en la aplicación del Derecho Administrativo. La extensión del Derecho Público a ciertos particulares 66
v I. l os retos del derecho a dm I n Istrat I vo
Tema ii. el ordenamien To adminisT raTivo. sus fuen Tes. el reglamen To ..................................................
I. estructura y característ Icas del ordenam Iento adm I n Istrat I vo ....
1. Planteamiento
2. La Constitución: Los principios constitucionales del derecho administrativo ...............................................
A) Planteamiento. Los fundamentos constitucionales de la disciplina 83
B) La influencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico-administrativo .....................................
3. El derecho comunitario europeo
y el derecho
C) El régimen de validez y legalidad del derecho derivado
D) Los principios generales del derecho comunitario. Los métodos de interpretación del TJUE 95
E) Los principios del derecho comunitario y sus relaciones con el derecho interno ........................................... 98
F) La adaptación del derecho estatal al derecho comunitario. Su aplicación por la Administración y los jueces ..................
4. La ley. Las leyes orgánicas. Las leyes ordinarias .....................
A) La ley: concepto y significado
B) Leyes orgánicas y leyes ordinarias .............................
5. Los estatutos de autonomía. La ley autonómica
6. Las disposiciones normativas con rango de ley: decreto legislativo y decreto ley ................................................
A) Rasgos comunes
B) El decreto ley
C) Los decretos legislativos. Su control............................
7. El control de constitucionalidad de leyes y normas con rango de ley
A) Planteamiento: control concentrado de constitucionalidad
B) El recurso de inconstitucionalidad
C) La cuestión de inconstitucionalidad ...........................
D) Los conflictos en defensa de la autonomía local
E) La autocuestión de inconstitucionalidad en el seno del recurso de amparo
F) Conflictos constitucionales de competencia
G) La previsión del art. 161.2 CE. La suspensión de la norma con rango legal autonómica
H) El papel del Consejo de Garantías Estatutarias
II. el reglamento
1. Concepto ...................................................
2. Fundamento de la potestad reglamentaria
3. Terminología de los reglamentos .................................
4. Clases de reglamentos
A) Según el sujeto que los dicta
B) Según su relación con la ley ..................................
C) Según sus destinatarios
5. Reglas para la validez de los reglamentos
A) La competencia para dictar reglamentos (remisión) ...............
B) El procedimiento de elaboración
C) El respeto a los principios de jerarquía normativa y de reserva de ley
D) El respeto a los principios generales del derecho (remisión)..........
E) El respeto a los principios de buena regulación
F) El control del fin: la desviación de poder (remisión) ...............
G) El derecho europeo como límite (remisión) 147
6. La publicación y entrada en vigor. Las reglas de la derogación.
Su inderogabilidad singular ....................................
7. La evaluación ex post de los reglamentos
8. El reglamento ilegal. Vías de control
A) El control por la propia Administración ........................
B) El control por los tribunales de justicia. El papel de los tribunales de lo contencioso-administrativo .............................
C) El control del reglamento inconstitucional. El papel del Tribunal Constitucional
D) La incidencia del derecho europeo en el control judicial de la potestad reglamentaria: la teoría de las normas-pantalla (loi écran) y el papel del TJUE
III. o tras fuentes del derecho en Part Icular , los Pr I ncIPIos generales del derecho ..................................................
1. Los principios generales del derecho
2. Instrucciones y órdenes de servicio. Las denominadas circulares normativas de los entes institucionales o administraciones
I. estado de derecho y Pr I nc IPIo de legal I dad e l somet I m I ento de la adm I n IstracIón a la ley y al derecho........................ 167
1. Planteamiento. Aproximación conceptual 167
2. Evolución histórica 168
II. l a técn Ica de la atr IBucIón de Potestades a la a dm I n IstracIón: el Poder Para actuar ...........................................
III. Potestades regladas y Potestades dIscrecIonales 173
I v l ím I tes en el ejercIcIo de las Potestades dIscrecIonales
l os Poderes del juez 177
1. Planteamiento. De la exención inicial a la profundización del control judicial 177
2. La competencia del órgano que actúa ............................. 179
3. El control de los hechos determinantes ............................ 181
4. El respeto al procedimiento legalmente establecido 182
5. El control del fin: La desviación de poder .......................... 183
6. El control del núcleo de la discrecionalidad mediante los principios generales del derecho. En particular, los principios de racionalidad, proporcionalidad y congruencia. La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Los derechos fundamentales como límite 186
7. La motivación 189
8. Los denominados poderes de sustitución del juez. La STS de 15 de marzo de 1993 (Plan General de Granollers) 191
A) Las soluciones constitucionales y de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa .................................. 191
B) Un pedagógico supuesto: la STS de 15 de marzo de 1993 (Plan General de Granollers) ................................. 191 v. conceP tos jurídIcos I ndeterm I nados y ausencI a de dIscrecIonal Idad 193 v I. conclusIones un largo cam I no Por recorrer 196
Para sa Ber más 197
Tema iv. organización adminisT raTiva. Teoría general. l a adminisT ración TerriTorial 201 I. teoría general de la organ IzacIón adm I n Istrat I va 202
1. Planteamiento. La necesidad de las reformas organizativas y las limitaciones que en este campo tiene el derecho administrativo como disciplina 202
2. Las distintas administraciones públicas y el principio de personalidad jurídica única de la Administración 203
3. Marco constitucional, estatutario y legislativo en la regulación de la organización administrativa. La estructura de las administraciones públicas. La teoría del órgano ................................... 204
A) Marco constitucional, estatutario y legislativo 204
B) La estructura de las administraciones públicas. La teoría del órgano 207
4. Principios organizativos y de funcionamiento de las administraciones públicas 210
A) El principio de objetividad. La necesaria (e incumplida) distinción entre política y administración en la organización administrativa .... 211
B) El principio de legalidad 215
C) Los principios de eficacia y de eficiencia 215
D) El principio de transparencia ................................ 216
E) El principio de jerarquía 220
F) El principio de descentralización .............................
G) El principio de desconcentración
H) Los principios de coordinación y cooperación. El deber de colaboración entre Administraciones Públicas ...................
I) El principio de la atribución de competencias. Técnicas de alteración del ejercicio de competencias
II. l a adm I n IstracIón general del estado
1. El Gobierno
2. La Administración central del Estado
3. La Administración periférica del Estado
4. La Administración del Estado en el exterior .......................
5. La Administración consultiva. El Consejo de Estado
III. l a adm I n IstracIón autonóm Ica esPecI al referencI a a la a dm I n IstracIón de la general I tat de c ataluña
Gobierno autonómico
2. La organización de la Administración autonómica
Las delegaciones territoriales de la Administración autonómica
3. La Administración de la Generalitat de Cataluña ...................
Cuestiones generales
La Administración activa
C) La Administración autonómica consultiva. La Comisión Jurídica
D) Instituciones estatutarias de control y consulta. El Consejo de Garantías
I v. l a a dm I n IstracIón local ......................................
1. Cuestión previa: la autonomía local
2. Régimen jurídico de la Administración local .......................
competencias
5. Los cabildos y los consejos
6. Otras
Tema v. l as adminisTraciones no TerriToriales: la a dminisT ración insTiT ucional. el secTor Público insTiTucional.
2. Marco constitucional y normativo
Organismos
5. Las administraciones denominadas independientes o autoridades de regulación
A) Introducción. La aparición de un nuevo fenómeno y sus causas
B) Notas características .......................................
C) La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
6. Entidades privadas del sector público
A) Sociedades mercantiles públicas ..............................
B) Fundaciones públicas. Fundaciones en mano pública
II. l a a dm I n IstracIón cor Porat I va
1. Precisiones conceptuales, marco constitucional y estatutario: colegios profesionales; cámaras de comercio, industria y navegación; cofradías de pescadores; cámaras agrarias; comunidades de usuarios de aguas o comunidades de regantes; entidades urbanísticas colaboradoras .......
2. Los colegios profesionales
A) Origen histórico. Marco constitucional, estatutario y legislativo
B) Régimen jurídico de los colegios profesionales....................
C) Problemas de regulación y funcionamiento. Sus soluciones. El impacto de la Directiva Servicios ...........................
D) Una última cuestión: la necesaria articulación de competencias y servicios entre las distintas organizaciones colegiales (colegios, consejos generales y consejos autonómicos) ......................
Para sa Ber más ...................................................
Tema vi. l a acTividad adminisT raTiva: la Teoría del acTo adminisT raTivo ..................................................
I v elementos del acto adm I n Istrat I vo
el acto
v I. l a I nval Idez del acto adm I n Istrat I vo
3. La nulidad de pleno derecho
A) Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional ............................................
B) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio
C) Actos que tengan contenido imposible .........................
D) Actos constitutivos de infracción penal o que se dictan como consecuencia de ésta
E) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido
F) Actos dictados con infracción de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición ........................
H) Cualquier otra causa de nulidad que establezca una ley sectorial
4. La anulabilidad ..............................................
5. La irregularidad no invalidante
vII. efIcacI a not IfIcacIón
1. Planteamiento
2. La notificación. Las notificaciones electrónicas .....................
3. Incidencias en la práctica de las notificaciones. La notificación infructuosa
vIII. ejecut I v Idad y ejecutor Iedad o ejecucIón forzosa ................
1. Planteamiento
2. Principios comunes a los medios de ejecutoriedad o ejecución forzosa
3. Medios de ejecución forzosa ....................................
A) Apremio sobre el patrimonio
Ejecución subsidiaria
Tema vii. el Procedimien To adminisT raTivo ........................
I. conceP to y fI nal Idad del ProcedIm Iento adm I n Istrat I vo
1. Planteamiento
2. Concepto de procedimiento administrativo. Su finalidad y función en el ordenamiento administrativo 386
II. r egulacIón legal del ProcedIm Iento adm I n Istrat I vo 387
1. La competencia legislativa para regular el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo común. Los procedimientos especiales .. 387
2. La actual regulación legal 388
3. Sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo ........... 391
A) La Administración actuante: competencia, abstención y recusación y responsables del procedimiento 391
B) La condición de interesado .................................. 394
III. l os Pr I ncIPIos del ProcedIm Iento adm I n Istrat I vo .................. 395
1. Principios relativos a la tramitación del procedimiento 395
2. Principios relativos a los derechos de los ciudadanos 398
I v. trám I tes del ProcedIm Iento adm I n Istrat I vo ...................... 400
1. La iniciación del procedimiento ................................. 401
A) La iniciación de oficio 401
B) La iniciación a instancia de parte. La solicitud. Requisitos y lugares de presentación 402
2.
II. l a rev IsIón de ofIcIo de actos nulos. l a accIón de nulIdad.
5.
Iv. m edIos alternatI vos de resolucIón de conflIctos: medI acIón, transaccIón, concIl I acIón. el ar BI traje y la act I v Idad adm I n Istrat I va ar BI tral
1. La sustitución de los recursos administrativos. Principios generales .....
2. Mediación, transacción y conciliación
2.a. La mediación
2.b. La transacción ...........................................
2.c. La conciliación
3. El arbitraje de derecho administrativo
4. La actividad administrativa arbitral ..............................
5. Perspectivas de futuro
v r eclamacIón Prev I a al ejercIcIo de accIones cI v Iles y la Borales
Tema i X. l a jurisdicción con Tencioso -adminisT raTiva ...............
I. PlanteamIento l a jur IsdIccIón contencIoso -admInIstratI va como medIo de control de la admInIstracIón y garantía de los derechos de los cIudadanos .............................................
II. Breve evolucIón hIstór Ica. sIstemas de organIzacIón judIcI al en el derecho com Parado 474
III. l a organ IzacIón de la jur IsdIccIón contencIoso -adm I n Istrat I va 479
1. Planta de la jurisdicción contenciosa. Criterios para la distribución de competencias 479
2. Comentario crítico 481
I v. á m BI to y extensIón. l ím I tes de la jur IsdIccIón .................... 481
v. el oBjeto del recurso .......................................... 485
1. Planteamiento 485
2. Recurso contra actos expresos o presuntos 485
3. Recursos contra reglamentos: el recurso directo; la cuestión de ilegalidad o recurso indirecto. El recurso contra los decretos legislativos (remisión parcial) 486
4. Recursos contra la inactividad material de la Administración .......... 488
5. Recurso contra la vía de hecho administrativa 490
vI. el ProcedIm Iento contencIoso -adm I n Istrat I vo 491
1. Planteamiento. Regulación legal. Principios generales y legitimación para recurrir 491
2. El proceso contencioso-administrativo ordinario 493
A) Interposición del recurso contencioso .......................... 493
B) Admisión del recurso y actuaciones preparatorias 494
C) Instrucción del proceso 495
D) Vista o conclusiones ....................................... 496
E) Terminación
3. El procedimiento abreviado
vII. P rocesos esPecI ales
1. Proceso para la protección de los derechos fundamentales de la persona .. 498
2. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de entes locales 500
vIII. m edIdas cautelares 501
1. El derecho fundamental a la tutela cautelar como integrante del art. 24.1 CE 501
2. Clases de medidas cautelares .................................... 501
3. Criterios para la adopción (o denegación) de la medida cautelar ........ 502
4. Procedimiento de adopción y eficacia de las medidas cautelares 503
I x r ecursos contra Prov IdencI as, autos y sentencI as 504
1. Recurso de reposición y apelación contra providencias y autos .........
2. Recurso de apelación contra las sentencias 504
3. Recurso de casación 505
4. Recurso de revisión ........................................... 509
x . l a ejecucIón
.....................................
Tema X. l a resPonsabilidad PaT rimonial de la adminisT ración
I. P lanteam Iento, conceP to y fundamento
II.
III. Bases const I tucIonales y legales de la resPonsa BIl Idad adm I n Istrat I va ................................................ 522
I v. r eQu IsI tos Para la ex IstencI a de resPonsa BIl Idad Patr Imon I al del estado 528
1. La concurrencia de una lesión, de un daño que el particular no tiene el deber de soportar ........................................... 528
2. El daño ha de ser real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas...... 532
3. El daño causado ha de ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos 534
4. La imputabilidad. La relación de causalidad o nexo causal ............ 535
5. La posible acción de regreso (remisión) 538
6. Plazo 538
v cuantía de la I ndemn IzacIón 539
vI. P rocedIm Iento de reclamacIón de la resPonsa BIl Idad Patr Imon I al .
l a accIón de resPonsa BIl Idad ................................... 540
1. Cuestiones previas 540
2. Procedimiento general ......................................... 541
3. Procedimiento abreviado 543
vII. el recurso contencIoso -adm I n Istrat I vo y el Pr I ncIPIo de un Idad jur IsdIccIonal . l a resPonsa BIl Idad cI v Il der I vada de del I to ......... 544
v III. r esPonsa BIl Idad Personal de las autor Idades y Personal al serv IcIo de las adm I n IstracIones Pú Bl Icas
I x r esPonsa BIl Idad extracontractual y derecho euroPeo
1. Planteamiento .............................................. 549
2. Responsabilidad de las instituciones europeas por daños causados por su propio funcionamiento o por la actividad normativa 550
3. Responsabilidad de los Estados miembros en aplicación del derecho europeo 551
x un t IPo Pecul I ar de resPonsa BIl Idad: la resPonsa BIl Idad am BIental 553
x I. r esP onsa BI l I dad del estado legI slador r esP onsa BI l I dad P or actos del Poder judIcI al y del tr IBunal const I tucIonal ........... 555
1. Responsabilidad del Estado legislador ............................. 555
2. Responsabilidad por los actos del poder judicial y del Tribunal Constitucional ............................................... 558
PRÓLOGO
A
LA DÉCIMA EDICIÓN
Esta edición se ha realizado teniendo en cuenta que es la primera ocasión en que el libro se edita en Open Access. Hay que adaptarse a los nuevos tiempos, sobre todo cuando estos facilitan el acceso al saber.
Para los lectores que no conocen esta obra queremos señalarles que la misma es hija de la Revolución Francesa y de sus principios y reglas: la libertad, la igualdad, el principio de legalidad y las garantías frente a la arbitrariedad y abusos del poder. El centro del ordenamiento jurídico administrativo es el ciudadano y sus garantías, sustantivas y procesales. El derecho administrativo es el derecho de la Administración Pública, pero esta no puede actuar sin servir con objetividad a los intereses generales y no puede olvidar que el derecho son límites, reglas y formas. En el Estado de Derecho importa lo que la Administración hace, pero mucho más cómo lo hace.
Quizás por ello, al político de turno no le guste el derecho administrativo. Sin embargo, habría que decirle que nunca será un buen gobernante si no respeta las conquistas del Estado de Derecho.
En la presente edición se han incluido las novedades legislativas, doctrinales y jurisprudenciales del año en curso. Destacamos la incorporación en la lección relativa a la justicia administrativa de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia que modifica los procesos abreviados. También se destaca el abuso del Decreto Ley, disposición normativa pensada para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad y que, año tras año, está sirviendo como sistema natural de legislar, despreciando de este modo al Poder Legislativo. Asimismo, se incorporan algunos cambios en el seno de la Administración institucional, sector del ordenamiento jurídico que requiere unas normas más claras y precisas sobre las razones por las cuales se crean este tipo de entes y entidades y su régimen jurídico.
Por lo demás, este libro nació en su primera edición del año 2013 con vocación docente, intentando hacer fácil lo difícil y difícil es entender el cúmulo de cambios legislativos y reglamentarios sin directrices claras y regulando cualquier escenario de la vida de la ciudadanía. La situación del derecho público es, querido lector, poco halagüeña. A pesar de ello, no renunciaremos tan fácilmente a las reglas y principios en los que se basa el sistema democrático y los valores de convivencia que los europeos, después de una larga historia, nos conferimos.
En otro orden de cosas, agradezco a la Dra. Berta Bastús su colaboración, año tras año, en la actualización de esta obra.
Joan Manuel Trayter Catedrático de Derecho Administrativo Presidente de la Asociación Española de Derecho Urbanístico joan.trayter@udg.edu Barcelona, junio de 2025
Joan Manuel Trayter Jiménez