Autonomía y organización de las universidades públicas y privadas
Autonomí A y org A niz
Ación
de l A s universidA des públic A s y privA dA s
(e studio crítico de l A s premisA s y prejuicios de un A regul Ación mejor A ble)
CONSEJO EDITORIAL
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Autonomí A y orgA niz Ación
de l A s universidA des públic A s y privA dA s
( e studio crítico de l A s premis A s y prejuicios de un A regul Ación mejor A ble )
Prof. Dr. D. Manuel J. Sarmiento Acosta
Catedrático de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
Colección: Atelier Administrativo
Directores:
Joan Manuel Trayter Jiménez
(Catedrático de Derecho administrativo)
Belén Noguera de la Muela (Catedrática de Derecho administrativo)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
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A Elvira
«La Universidad, en el seno de sociedades organizadas de forma diversa debido a las diferentes condiciones geográficas e históricas, es una institución autónoma que, de manera crítica, produce y transmite la cultura por medio de la investigación y la enseñanza.
Para abrirse a las necesidades del mundo contemporáneo, debe lograr, en su esfuerzo de investigación y enseñanza, una independencia moral y científica de todo poder político y económico»
«La libertad de investigación, de enseñanza y de formación son el principio fundamental de la vida de las Universidades; los poderes públicos y las Universidades, cada uno en su esfera de competencias, deben garantizar y promover el respeto a esta exigencia fundamental»
(Principios 1.º y 3.º de la Carta Magna de las Universidades Europeas, Bolonia, 18 de septiembre de 1988).
í ndice
c A pítulo
l A Autonomí A universitA ri A : A lc A nce , contenido y funcionA lidA
c A pítulo segundo. l A orgA niz Ación de l A universidA d públic A
y centralizada
2. La reforma de Villar Palasí: Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma
III. Las previsiones constitucionales y su impacto en la organización universitaria
IV. La organización universitaria en la LORU de
1. Cambio sustancial de perspectiva y consagración de principios informadores
2. Los órganos de gobierno y administración que reguló la LORU 65
V. La organización universitaria en la LOU de 2001 68
1. Planteamiento general: mantenimiento del modelo incorporado....................................... 68
2. La reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2007: más de lo mismo, pero peor 71
3. Conclusiones sobre el modelo implantado ............... 72
VI. Las innovaciones de la LOSU de 2023 sobre la organización .... 76
1. El paradigma se mantiene: una continuidad que acentúa determinadas derivas ............................... 76
2. Los mecanismo de cooperación y coordinación ........... 78
3. La organización clásica de la Universidad: centros y estructuras (pero con cambio de modelo) 81
4. La Gobernanza universitaria: órganos y unidades administrativas previstas en la LOSU. En particular, los órganos colegiados 84
a) Una reforma continuista y que no resolverá los problemas organizativos existentes ...............
5.
6. En particular, las unidades básicas: artículo 43 LOSU
b) Las unidades de igualdad y de diversidad
c) Servicios de salud y acompañamiento psicológico y pedagógico, y servicios de orientación profesional
La defensoría universitaria
c A pítulo t ercero. e l person A l técnico, de gestión, de A dministr Ación y servicios de l A s
1. La regulación en la LORU de 1983 .....................
2. La regulación en la LOU de 2001
III. El personal técnico, de gestión y de administración y servicios en la LOSU ..........................................
1. En general .......................................
2. La definición concreta y el Derecho aplicable ............
3. La selección del PTGAS
4. La provisión de puestos de trabajo .....................
5. Derechos y deberes del PTGAS. En particular, las retribuciones ...................................
a) Régimen general de derechos y deberes .............
b) En particular, los derechos retributivos ..............
6. La carrera profesional del PTGAS ......................
IV. Sobre el proceso de estabilización del PTGAS ................
V. Reflexión conclusiva ....................................
c A pítulo cuA rto. l A s universidA des privA dA s: posición y régimen
I. Introducción ..........................................
II. La regulación de las universidades privadas en la LORU
1. Un paso importante, pero regulado de forma
2. Los requisitos previstos en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, de creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios ...................
III. La regulación de las universidades privadas en la LOU de 2001
1. Requisitos generales y Derecho aplicable
2. Acerca de los centros universitarios privados ............. 159
3. El Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios .
a) Requisitos. Medios personales y materiales ............
b) El inicio de actividades .......................... 164
c) La acreditación institucional y la posibilidad de centros que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos extranjeros de educación superior universitaria. 166
IV. Las universidades privadas en la LOSU ..................... 166
1. Encuadramiento general 166
2. El reconocimiento de las universidades privadas y la creación de centros ............................. 170
3. La autorización del inicio de la actividad universitaria 174
4. Las normas aplicables a las Universidades privadas ........ 176
5. En particular, las normas de organización y funcionamiento de las universidades privadas 180
A brevi Atur A s utiliz A dA s
Art Artículo
CE Constitución Española de 1978
CEPC Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
Cfr Confróntese
CRUE Conferencia de Rectores de Universidades Españolas
Disp Disposición
FJ Fundamento Jurídico
INAP Instituto Nacional de Administración Pública
LODE Ley Orgánica del derecho a la educación
LORU Ley Orgánica de Reforma Universitaria de 1983
LOSU Ley Orgánica del Sistema Universitario de 2023
LOU Ley Orgánica de Universidades de 2001
ONG Organización no gubernamental
PAS Personal de administración y servicios
PDI Personal Docente e Investigador
PTGAS Personal técnico, de gestión, de administración y servicios
RUCT Registro de Universidades, Centros y Títulos
Rec Recurso
SA Sociedad Anónima
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STS Sentencia del Tribunal Supremo
TC Tribunal Constitucional
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
p relimin A r
El modelo de universidad que se ha implantado en España está fundamentado en la noción constitucional de autonomía universitaria, la cual no está muy definida en la Carta Magna, pero que revela la intención del constituyente de superar una etapa de férreo control y conferir a la universidad un ámbito propio y específico resistente al control externo,sea de naturaleza política o religiosa. Con ello se configura un escenario en el cual las funciones esenciales de la universidad, esto es, la docencia, la investigación y la transferencia e intercambio de conocimiento, se desenvuelven ya liberadas de tentáculos externos que, como es evidente, contaminan y empobrecen la misión de la institución de enseñanza superior.
La concreción de la autonomía se ha hecho, por imperativo constitucional, a través de tres Leyes Orgánicas (de 1983, 2001 y 2023) que han comportado cambios muy relevantes, y que han contribuido al desarrollo y democratización de los estudios universitarios con un claro beneficio para toda la sociedad. La explosión de universidades públicas, primero, y la emergencia y desarrollo de las universidades privadas, después, definen un panorama mucho más rico, plural y lleno de posibilidades para la sociedad que el que existía solo hace unas décadas. Se han eliminado en gran parte barreras (económicas, territoriales, etc.) y se han incrementado las opciones de muchos ciudadanos. Sin embargo, este arquetipo de universidad adolece de serios problemas que amenazan no sólo la eficacia y la eficiencia, sino la propia calidad del servicio que se presta a la sociedad, con una rebaja de estándares que puede erosionar gravemente el mismo valor de los títulos que se expiden, y que reclama sin duda una toma de consciencia para rectificar un camino que siempre resulta esperanzador para cualquier persona: realizar estudios universitarios. En este contexto se ha comprobado que la propia autonomía universitaria se ha desvirtuado por la existencia de factores externos, como la financiación o las agencias; factores que mal manejados impiden que dicha autonomía despliegue toda su virtualidad operativa; se ha constatado, asimismo, que la organización y el funcionamiento de la universidad pública no contribuyen precisamente al logro de objetivos de forma eficaz y eficiente, pues
se ha establecido un modelo de gobernanza basado en la participación sin filtros y la falta de auténtica profesionalidad que entorpece de forma palmaria la prestación del servicio público de enseñanza superior, algo que no solo observamos los que trabajamos todos los días en la universidad pública sino que ha sido puesto de relieve por sesudos informes elaborados por expertos universitarios. Hay además un afán en el legislador reciente de continuar por ese mismo camino, lo que desde luego no resulta esperanzador. Quiere decirse con esto que la actual deriva universitaria en materia de organización precisa de una seria rectificación con una apuesta más enérgica por la profesionalización y la eficacia, que sin duda contribuirá a mejorar el modelo, y un abandono de prejuicios ideológicos que son los que han originado esta deficiente situación. Pero, además, otra de las realidades que han aflorado, sobre todo en las dos últimas décadas, es la proliferación de universidades privadas, las cuales desempeñan un importante papel en el sistema universitario español y que lo hacen más rico, plural y especializado. Las universidades privadas prestan también el servicio de enseñanza superior y actúan, asimismo, con plena autonomía. Se sostienen, además, con fondos propios, y no públicos, lo que a veces se olvida por parte de ciertos políticos con voluntad intervencionista. Ciertamente el legislador ha tenido y tiene algunas reticencias que se han observado y se observan en la actualidad, pero que no están justificadas, sino que son más bien expresiones de apriorismos ideológicos que es necesario, por lo menos, revisar. La Constitución ampara la creación de universidades privadas, y ello supone que lo que tiene que hacer el poder público (legislativo y ejecutivo) es garantizar unos mínimos de calidad y de excelencia, pero no entender que lo auténtico es la universidad pública y lo artificioso es la privada a la cual hay que desterrar a las catacumbas. Nada más lejos de la realidad. Desde hace mucho tiempo existen universidades privadas muy prestigiosas, y que son punteras en disciplinas, tanto en el ámbito nacional como internacional. Pasar por alto esta evidencia por motivos ideológicos o, lo que es peor, por el deseo de controlarlo todo, no es aceptable en un Estado social y democrático de Derecho que proclama como valores superiores de su ordenamiento jurídico, entre otros, la libertad y el pluralismo político. Una buena regulación de la universidad privada (equilibrada, independiente, garantizando estándares objetivos de calidad y excelencia, y sin afán acaparador) puede sin duda contribuir a mejorar de forma sustancial al sistema universitario español.
En esta investigación se abordan todos estos temas, con un análisis del sustrato histórico de cada uno de ellos, pues una de las claves más certeras para conocer adecuadamente un asunto es la histórica. Así, el Capítulo Primero analiza críticamente la autonomía universitaria a través de lo que han dispuesto las distintas Leyes orgánicas que se han promulgado hasta el momento presente. En el Capítulo Segundo se aborda la importante cuestión de la organización y funcionamiento de la universidad pública, con un desarrollo pormenorizado no solo de los distintos órganos colegiados y unipersonales que la estructuran, sino de las carencias o lagunas que el vigente régimen jurídico consagra y que amenazan sin duda la propia prestación del servicio. En el Capítulo Tercero se desarrolla el
examen de un aspecto central, y que normalmente se relega a un segundo plano: el relativo al personal técnico, de gestión y de administración y servicios (el PTGAS). Esta postergación del personal de este tipo es un craso error. Es cierto que los colectivos o estamentos que otorgan «personalidad propia» a la universidad son los estudiantes y los profesores, pero no por esto se debe olvidar que en el modelo actual de universidad en el que la burocratización y la creciente tecnificación determinan el día a día de los universitarios este personal desempeña una función capital, y es el que, en último término, garantizará la eficacia de la universidad. También aquí se observan inconsistencias significativas, con un desplazamiento de labores que tiene que realizar el PTGAS al profesorado. Se debe apostar por la cualificación de este personal técnico, sobre todo en un escenario en el cual las acreditaciones, la selección de personal, los bancos de datos, los repositorios, los procedimientos telemáticos, la inteligencia artificial, etc. tienen cada día mayor relevancia. Por último, el Capítulo Cuarto se dedica al examen pormenorizado de las universidades privadas, su autorización y control, sus problemas específicos o su organigrama institucional. Se cierra el libro con algunas conclusiones que tratan de condensar las características y derivas más relevantes que se pueden observar en el actual sistema, algunas de las cuales reclaman una urgente rectificación por parte del legislador si se quiere que, efectivamente, la universidad cumpla la misión que la sociedad le encomienda.
