Las Políticas Públicas Locales Territoriales de Panamá

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES TERRITORIALES y el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 11

Estudio de las Políticas Públicas urbanas de Panamá, en el marco de la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial y el ODS 11

Fotografía del proyecto Panamá Camina: Comparte La Central. Cortesía de Ciudad Emergente , BID y la Alcaldía de Panamá, Diciembre 2018. https://ciudademergente.org/construir-tacticas/calles-compartidas

Contribución para la observación del Objetivo de Desarrollo Sostenible 11 desarrollado durante el Diplomado de Políticas Públicas y Desarrollo Sostenible en el Marco de la Agenda 2030 Universidad de Panamá Facultad de Administración Pública Observatorio para el Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) Noviembre 2018 a Mayo de 2019

Integrantes Gabriela Valencia, 8-753-1476 Arquitecta, Consultora Independiente Edgar Rojas, E-8-158667 Especialista en Economía y Políticas Públicas, Fundación Latidos Astevia Ávila, 8-262-661 Especialista en Salud Preventiva, Ministerio de Salud Giselle Zarate, PE-10-1292 Abogada, Go Green C3 Rosa Mora, 4-164-888 Especialista en Turismo Sostenible, Docente Universitario Glenda Velotti, 8-256-627 Economista, Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral

Facilitadores Profesora Amelia Marquéz de Pérez Profesor Alexis Rodríguez Mojica Profesora Yadira Adames Profesor Elmer Miranda Profesora Nadya Vásquez

Políticas Públicas Locales Territoriales y los ODS

II Contexto Nacional e Internacional

III Proceso, alcance e implicaciones hacia los ODS

Modelo y Financiamiento

V Derechos, protección y cumplimiento

VI Contribución y aplicabilidad a los ODS

Y EL ODS 11

LAS POLÍTICAS LOCALES TERRITORIALES

IV

Y EL ODS 11

I

LAS POLÍTICAS LOCALES TERRITORIALES

Introducción

VII Aprendizajes y conclusiones

VIII

“Que no exista duda: vivimos en un mundo urbanizado.

Nuestra lucha por la sostenibilidad global se ganará o se perderá en las ciudades” ex Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon Asamblea de Alcaldes, Nueva York 2012

I Fotografía de la bahía de Panamá. Cortesía de la Alcaldía de Panamá, 2017. https://plandistritalpanama.com/

INTRODUCCIÓN

Conocemos que uno de los antecedentes más influyentes del crecimiento y desarrollo urbano de la Ciudad de Panamá y el Área Metropolitana (AM) del Distrito de Panamá que incluye la mancha urbana de los Distritos de Panamá, San Miguelito, Arraiján y La Chorrera, ha sido la singular posición geográfica del Istmo.

Su vocación logística y de servicio fue consolidada con la construcción del Canal de Panamá a principios del siglo pasado lo que favoreció la puesta en acción del Centro Financiero Internacional en los años ‘70 y el funcionamiento de los puertos tanto en el Pacífico, como en el Atlántico. Su importante ubicación también ha configurado la estructura urbana a raíz de sus limitantes físicos, como lo son el Canal de Panamá (incluyendo sus zonas de reserva) y la Bahía de Panamá. Estos antecedentes originarios ya mostraban las particularidades de una ciudad que debía analizarse estratégicamente y planificarse a largo plazo.

En los últimos 30 años, la Ciudad de Panamá ha experimentado un acelerado incremento demográfico, duplicando su población de 830 mil habitantes en 1990, a 1.7 millones en la actualidad. Este crecimiento, determinado en gran parte por la migración rural-urbana, triplicó la huella urbana que hoy en día supera los 80 kilómetros lineales de Este a Oeste del Área Metropolitana del Distrito de Panamá.

El crecimiento desmesurado sin clara visión de desarrollo y acción coordinada ha resultado en un desarrollo territorial caracterizado principalmente por una expansión desagregada, expresando desajustes en el tejido construido y el natural. Según el sociólogo Carlos David Castro-Gómez (2012), el sorprendente y agresivo crecimiento urbano de la Ciudad de Panamá y el Área Metropolitana ha sido “anárquico y desordenado”, resultando en el deterioro del medioambiente urbano, el hábitat y la vivienda, afectando principalmente a los sectores sociales más empobrecidos.

En este escenario, urge que la Ciudad de Panamá implemente acciones bajo una visión estratégica a largo plazo, con base en el desarrollo sostenible que oriente el desarrollo urbano y fomente la coordinación de las acciones con los diversos actores que actúan en la construcción de ciudad, entre los que figuran los actores públicos de los distintos niveles de gobierno, el sector privado, ONG’s, universidades y, en general a la sociedad civil organizada. En este sentido, las políticas públicas urbanas juegan un papel fundamental al ser instrumentos de implementación

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y regulación de los planes de desarrollo territorial. Las políticas públicas urbanas constituyen la dimensión espacial del Estado de Bienestar y, la regulación pública de la división económica y social del espacio. (CA Barenboim, 2012)

En el Plan Panamá 2030, se define a partir de los Objetivos de Desarrollo Sostenible las prioridades para Panamá en temas de desarrollo. Ocupando el sexto lugar está el Objetivo 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Este trabajo analizará una de las políticas públicas urbanas que hace frente a dos metas importantes dentro el Objetivo de Desarrollo Sostenible 11.

Meta 11.1 - De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.

Meta 11.7 - De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

Para hacer frente a este gran reto de desarrollo, el gobierno municipal ha diseñado el Plan Estratégico Distrital (PED) y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), con la finalidad de que se considere el crecimiento ordenado de la Ciudad de Panamá como un imperativo, no sólo para los residentes de la urbe, sino también para la República de Panamá, ya que el área metropolitana de Panamá es actualmente el motor económico del país. Incluido en el Plan Estratégico Distrital están las Políticas Locales Territoriales (PLT) que hacen referencia a los lineamientos políticos que deben observarse transversalmente a lo largo de la puesta en marcha y desarrollo del Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT) y de las planificaciones territoriales que se puedan desarrollar en los próximos años de vigencia del POT en el Distrito de Panamá. (Plan Estratégico Distrital, 2019)

El siguiente análisis nos ayuda a comprender como surge y se desarrolla una política pública urbana como las PTL con base en los objetivos de desarrollo sostenible, fundamentado en el derecho individual y colectivo de todas y todos los habitantes de un territorio, específicamente la Ciudad de Panamá y el Área Metropolitana.

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Fotografía del proyecto Panamá Camina: Comparte La Central. Cortesía de Ciudad Emergente , BID y la Alcaldía de Panamá, Diciembre 2018. https://ciudademergente.org/construir-tacticas/calles-compartidas

“Los modelos para llevar a cabo el ODS urbano incluyen compromisos que no parecen posibles de lograr de manera global si no se tiene en cuenta la intervención de gobiernos locales” BID, Informe de Sostenibilidad 2018

II Taller del proyecto Panamá Urban Lab impulsado por la Alcaldía de Panamá. Cortesía de la Alcaldía de Panamá, 2015.

LAS POLÍTCAS LOCALES TERRITORIALES

Las Políticas Locales Territoriales (PLT) hacen referencia a los lineamientos políticos que deben observarse transversalmente a lo largo de la puesta en marcha y desarrollo del Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT) y de las planificaciones territoriales que se puedan desarrollar en los próximos años de vigencia del POT en el Distrito de Panamá. (Plan Estratégico Distrital de Panamá, 2019)

Estas políticas, cuyo proceso de desarrollo inicia en el 2017, aún no han sido implementadas, pero su importancia se encuentra en la alta correlación que tiene con el planteamiento estratégico del país, ya que se encuentran alineadas con el Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado, Panamá 2030, que actualizó los Acuerdos de la Concertación para el Desarrollo de 2007, en consonancia con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Las Políticas Locales Territoriales cobran singular importancia para el caso del Distrito de Panamá en materia de Descentralización y de Ordenamiento Territorial, pero su efectiva aplicabilidad depende mayormente del proceso de descentralización que se encuentra en una fase de implementación y recién en sus primeras vías de exploración en la práctica; y el MUPA que es considerado la autoridad urbanística del distrito, pero sufre las interferencias de otros organismos rectores como MI AMBIENTE y el MIVIOT, que no le permiten un desarrollo pleno de las capacidades de ordenamiento en el distrito. Esta situación genera controversias y disfunciones, por lo tanto las PLT ofrecen herramientas de coordinación que se deben poner en marcha al inicio del proceso. El principal objetivo de las PLT será el de coadyuvar y hacer emerger planes y programas que materialicen el lineamiento político.

“Las PLT, constituyen los lineamientos de carácter más alto dentro de la escala (Políticas, Planes, Programas, Proyectos). No disponen de elementos de ejecución directa sobre el territorio, sino que coadyuvan al equilibrio e impulso político sobre las cuestiones clave en materia de ordenamiento territorial para el distrito de Panamá.

Por este motivo, el seguimiento de las PLT no puede realizarse sobre acciones concretas sino, más bien sobre hitos.” (Plan Estratégico Distrital, 2019)

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Se han planteado quince (15) Políticas Locales Territoriales, incluidas en siete (7) grupos temáticos que responden al análisis comparativo con otros países de la región, al análisis de la realidad de Panamá y, en particular, al diagnóstico realizado en el Plan Estratégico Distrital. La formulación de los lineamientos de las PLT que a continuación se mencionan, responde a las metas específicas 11.1 y 11.7 del ODS 11, las cuales serán analizadas en este documento.

Competitividad Económica

Movilidad Institucionalidad

Ambiente

Calidad de vida

Infraestructuras

Meta 11.7

Recuperar y crear espacios públicos para la convivencia y la inclusión social.

Desarrollo Urbano

Meta 11.1

Promover la expansión ordenada y segura de la zona urbana.

Reencuentro y disfrute de la ciudad con sus espacios degradados o infrautilizados.

Impulsar un sistema de vivienda accesible de calidad y ordenada.

Las PLT se formulan de manera sencilla y concreta sobre los principales elementos identificados que necesitan ser corregidos y que fueron identificados durante las fases de pre-diagnóstico y diagnóstico del PED. Hacen referencia a los lineamientos políticos que deben observarse transversalmente a lo largo de la puesta en marcha y desarrollo del Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT),

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y de las planificaciones territoriales que se puedan desarrollar en los próximos años de vigencia del POT en el Distrito de Panamá. Se trata de lineamientos que constituyen una base de trabajo comúnmente aceptada, para poder desarrollar herramientas de trabajo de largo plazo y que permiten introducir la planificación territorial en la Agenda Pública (AP). Esta introducción garantiza la observancia de los entes políticos correspondientes, fundamentalmente, los niveles nacional, metropolitano y distrital.

Uno de los aspectos más importantes a mencionar sobre las PLT es que fueron concebidas para generar mayor comprensión y conocimiento sobre la base de los proyectos y programas a implementar en el PED y el POT. Al no existir políticas públicas urbanas ya establecidas se decide crear las PLT para implementar análisis de coherencia y factibilidad político-social, previos a la implementación directa de los programas y proyectos urbanos. Se trata, en cierta medida, de los denominados “test de estrés” bancarios, es decir, analizar por un lado, si son capaces de adecuarse al paradigma político, legislativo, de financiación y de estructura social del Distrito de Panamá, y por otra parte proponer mejoras sobre los retos y las líneas que puedan derivar de ellos. El objetivo final es que estos retos puedan transformarse en Ejes Estratégicos del que se declinen las líneas y proyectos. La fecha de inicio de implementación de las PLT ha sido pactada para los seis últimos meses del presente año 2019.implementación de las PLT ha sido pactada para los seis últimos meses del presente año 2019.

Imagen 1: Contexto de las Políticas Locales Territoriales en Panamá · secuencia lógica Plan Distrital de Panamá, 2019

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“Si comprendemos mejor las tensiones urbanas y fortalecemos el tejido subyacente, una ciudad puede mejorar su trayectoria de desarrollo y el bienestar de sus ciudadanos” 100 Resilient Cities

III Fotografía de proyecto de intervención urbana temporal. Fundación Ciudad Emergente, 2013. http://okuplaza.org/?portfolio=okuplazareciclaje

CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL

Entre los antecedentes más importantes que han contribuido a la elaboración de las PLT se encuentran la Ley No. 61 de 23 de octubre de 2009, que reorganizó el Ministerio de Vivienda, denominándolo Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, bajo el cual se estableció el Viceministerio de Ordenamiento Territorial, como la unidad técnica para elaborar y coordinar los planes de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y de vivienda, a nivel nacional y regional, con la participación de organismos y entidades competentes en esta materia. No es hasta el año 2012, que se comienza a incorporar instrumentos para promover la resiliencia urbana. Uno de los instrumentos más importantes fue la creación de la Ley 6 que institucionaliza el Ordenamiento Territorial en Panamá, mientras que se modificó y perfeccionó la Ley 37 de descentralización, mediante la Ley 66 de 2015. El actual Plan Estratégico del Gobierno (PEG 2015-2019) reconoce que uno de los grandes obstáculos para alcanzar el desarrollo es la ausencia de una política territorial, señalando que la integración y el desarrollo socio-territorial requieren avanzar en la formulación y ejecución de planes y programas integrales de desarrollo territorial, con enfoque estratégico y alto grado de concertación social e institucional (Félix Alderete, BID). Además, el PEG 2015-2019 reconoce el papel de las municipalidades como actores relevantes del desarrollo nacional y propone impulsar la descentralización, ajustando el marco legal e institucional y fortaleciendo las capacidades municipales. El proceso de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial fue puesto en marcha el 21 de noviembre de 2017, cumpliendo así con una de las estrategias prioritarias del PEG 2015-2019.

Desde el 2014 se vienen aplicando metodologías de estudio sobre las potencialidades y los retos que tiene la Ciudad de Panamá y su Área Metropolitana.

Como antesala al desarrollo del Plan Estratégico Distrital (PED) y el actual Plan de Ordenamiento Territorial, se elaboró en octubre de 2014 un trabajo de análisis junto con la Alcaldía de Panamá, para apoyar a la ciudad en el abordaje de los retos de sostenibilidad más urgentes, y para proponer una serie de acciones concretas para enfrentarlos. El Plan de Acción “Panamá Metropolitana: Sostenible, Humana y Global”, es el resultado de un esfuerzo en conjunto entre la Alcaldía de Panamá y la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) del Banco Interamericano de Desarrollo. La aplicación de la metodología ICES en la ciudad permitió realizar un proceso participativo con los principales actores sociales e institucionales, sobre las

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condiciones de sostenibilidad actuales y las tendencias futuras en los procesos ambientales y socioeconómicos que se desarrollan en la ciudad. (Panamá Metropolitana; Sostenible, Humana y Global, 2014).

Recientemente, Panamá fue elegida como una de las 100 Ciudades Resilientes (100CR) del proyecto que impulsa la Fundación Rockefeller. Esta iniciativa ayuda a las ciudades a establecer una nueva dirección de planificación en resiliencia y a desarrollar su estrategia de resiliencia. En el 2018, se hace público el documento denominado Panamá Resiliente, el cual contiene un diagnóstico sobre las vulnerabilidades y potencialidades del Distrito de Panamá, así como estrategias para afrontar grandes retos como lo son el cambio climático y la gestión de los desechos. La Dirección Municipal de Resiliencia fue creada por medio del Acuerdo N°87 del 4 de abril del 2017. Su objetivo, según el plan de trabajo, es desarrollar y ejecutar la política municipal de resiliencia en el ámbito local y establecer una unidad administrativa de perfil técnico con capacidad de articulación, coordinación, acompañamiento y seguimiento al sistema de planificación y gestión del territorio.

(Arturo Dominici, Director de Resiliencia, MUPA).

En el contexto internacional, el caso de Panamá fue analizado por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ILPES) que forma parte de la CEPAL, señalando en el 2017 que los principales problemas para el desarrollo territorial eran los siguientes: (i) la centralización en la capital de las actividades económicas y la toma decisiones políticas generando asimetrías económicas y de participación entre los territorios; (ii) disparidades en el desarrollo, en los ámbitos de la educación y la salud, que se concentran desfavorablemente en las provincias y comarcas indígenas; (iii) ausencia de procesos y mecanismos de planificación por parte de las instituciones públicas, sin perjuicio de que se hayan desarrollado en esa línea recientes instrumentos legales que orienten las acciones del Estado; (iv) poca participación de las comunidades en sus procesos de desarrollo; (v) un bajo nivel de confianza de la población hacia sus instituciones, afectando las posibilidades de potenciar las capacidades para el desarrollo de los territorios más rezagados; y (vi) baja capacidad técnica (administrativa y financiera) de los gobiernos locales para asumir los roles dispuestos en la Ley No.6, que descentraliza la administración pública.

De acuerdo con el Índice IESE Cities in Motion (ICIM) aplicado a Panamá en el 2018, la ciudad de Panamá se ubica en la quinta posición de la clasificación de las ciudades latinoamericanas más sostenibles, por detrás de Buenos Aires (Argentina)

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y de la Ciudad de Santiago (Chile) que se ubican en la primera y segunda posición del ranking, respectivamente; mientras que Montevideo (Uruguay) y San José (Costa Rica) se encuentran en la tercera y cuarta posición, respectivamente.

El IESE, que elabora el Centro para la Globalización y la Estrategia, y el Departamento de Estrategia del IESE Business School, analiza un total de 165 ciudades alrededor del mundo, 74 de las cuales son capitales de país. El estudio ayuda a entender la realidad de las ciudades, a través del análisis comparativo entre diversas ciudades alrededor del mundo. Además, el IESE se ha diseñado con el objetivo de construir un indicador «superador» en cuanto a su completitud, sus propiedades, su comparabilidad, su calidad y la objetividad de la información incluida que permita medir la sostenibilidad de cara al futuro de las principales ciudades del mundo, al igual que la calidad de vida de sus habitantes. Igualmente se analiza el desempeño de nueve dimensiones fundamentales de una ciudad sostenible: capital humano, cohesión social, economía, gobernanza, medioambiente, movilidad y transporte, planificación urbana, proyección internacional y tecnología.

Sin duda alguna, Latinoamérica es una de las regiones con mayor concentración urbana del planeta, por lo que los retos a los que se enfrentan estas ciudades son cada vez más globales y existen problemas comunes a todas ellas. Si observamos detenidamente los resultados, de acuerdo con las nueve dimensiones consideradas para el análisis de cada ciudad, Panamá presenta mejores resultados en “planificación urbana”, pero menores resultados en “gobernanza” (IESE, 2018).

Imagen 2: Ranking de ciudades Latinoamericanas según IESE, 2019.

Imagen 3: Análisis gráfico del perfil de sostenibilidad de la Ciudad de Panamá, 2019.

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Integrado dentro del Plan Estratégico Distrital encontramos el Pacto Local, que es la culminación de un proceso de construcción colectiva. Se trata de un proceso que proviene del Plan Estratégico Distrital y de las Políticas Locales Territoriales, y que responde a una visión de Estado, que se articula con la Agenda 2030 y los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas y se expresa a través de políticas públicas, donde el sector público, el sector privado y la sociedad civil, construyen acuerdos para realizar programas y proyectos integrados e intersectoriales con base territorial y participativa (PED Panamá, 2018). Entre los principales actores de las PLT y el Pacto Local se encuentran el Municipio de Panamá (MUPA), como ente regulador de las juntas locales y el MIVIOT, encargado del desarrollo de la Política Pública de Ordenamiento Territorial en formación desde el 2017. Sin embargo, a través del Pacto Local se busca que tanto los partidos políticos como las asociaciones civiles, ambientales, universidades, sindicatos, representantes de corregimiento, gremios profesionales, empresariales e inversionistas tengan una participación activa, en las distintas etapas de diagnóstico, formulación y aplicación de las PLT. Cabe mencionar que los principales documentos estratégicos vinculados, de manera directa, con la implementación de políticas locales/distritales, a saber tenemos: - El propio diagnóstico del PED, fuente y base de los agrupamientos sectoriales y de las propias PLT. - Acuerdos de la Concertación nacional para el Desarrollo.

- Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado Panamá 2030.

- Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019.

- Plan de Acción Municipal.

- Estrategia de Resiliencia del Distrito de Panamá.

El proceso metodológico combinó momentos de talleres grupales con momentos de análisis en sus propias organizaciones, y se fueron construyendo sucesivos documentos borradores del Pacto Local Territorial hasta llegar al documento final para su firma. Se puede decir entonces, que el Pacto Local Territorial ha sido el elemento integrado de las PLT, sin embargo, esto no asegura del todo su implementación. Una de las amenazas más grandes que tiene la implementación de las PLT son los ciclos políticos, ya que los actuales y futuros gobernantes pueden no tener visiones similares sobre las políticas públicas urbanas, sobre su temporalidad, impacto, gobernabilidad, relevancia ante los planes de gobierno, etc. El Pacto Local, ha generado un elevado grado de socialización entre actores socioeconómicos y políticos,

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permitiendo un respaldo enorme para el desarrollo del PED y del futuro POT; pero esto solo podrá perpetuarse si se respeta el consenso originario del pacto y su influencia directa en la aplicación de las PLT.

La legitimidad de las PLT implica la sostenibilidad de la red de política pública establecida por el Pacto Local Territorial. Estas redes existen gracias a la interdependencia de los actores y la metodología usada en la construcción del Pacto, lo que ha posibilitado que los protagonistas clave se apropien de las directrices que orientarán la construcción participativa del POT y se conviertan en agentes de la necesaria auditoría de su aplicación, asegurando que la ciudad responda a la visión de lo que se aspira. En este sentido los miembros de la comunidad política, los factores sociales y la ciudadanía que lo integran han llegado a un consenso lo suficientemente amplio y sólido, para convenir en acatar su implementación mediante una participación integral y activa de todos los actores representativos de varios sectores de la sociedad.

LOS PRINCIPIOS DEL PACTO LOCAL

SOSTENIBILIDAD INTEGRAL

CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA URBANA

ARTICULACIÓN Y CONSENSO ENTRE LOS ACTORES

ACCESIBILIDAD Y MOVILIDAD URBANA

PROMOVER Y PROTEGER LA CALIDAD DE VIDA

SEGURIDAD

DINAMISMO ECONÓMICO

AUTONOMÍA

PARTICIPACIÓN

MUNICIPAL

CIUDADANA

Cuadro: Fuente propia POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES TERRITORIALES

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“La relación Descentralización y Ordenamiento Territorial es tan vinculante y su dependencia más acentuada, cuando referenciamos a los dos en el terreno de lo local” Dr. Isaías Chang Urriola, Plan Distrital de Panamá

IV Taller del proyecto Panamá Urban Lab impulsado por la Alcaldía de Panamá. Cortesía de la Alcaldía de Panamá, 2015.

PROCESO, ALCANCE E IMPLICACIONES

El Plan Estratégico Distrital incluye dos etapas vitales para el diseño de la estrategia: las Políticas Locales Territoriales y el Pacto Local. Estas se han desarrollado durante la FASE I del diseño del plan estratégico (el diseño comprende cinco fases en total). El Plan Estratégico Distrital, las Políticas Locales Territoriales y el Pacto Local Territorial (Fase I del proyecto), representan la estrategia construida de forma participativa entre los principales actores de la Ciudad de Panamá, “en la que se plantea la visión de Distrito deseado para el horizonte de desarrollo 2030 y las principales estrategias, proyectos y políticas para alcanzar una imagen consensuada de futuro” (PED de Panamá, 2018). La elaboración de la estrategia tiene como culminación la firma del Pacto Local Territorial que refrenda las políticas, los objetivos y líneas marcadas durante el proceso. El alcance más importante de la estrategia es ser el marco de referencia para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial, y consecuentemente las Políticas Públicas de Ordenamiento Territorial.

Entonces, la validación de las Políticas Locales Territoriales se da a medida que estas establecen los lineamientos políticos durante la puesta en marcha del desarrollo del Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT). Cabe mencionar, que el proceso para llegar al planteamiento de las PLT incluyó fases de estudio, investigación y análisis, tales como: • • • • • •

Pre-análisis de las políticas existentes.

Identificación de actores clave.

Pre-diagnóstico.

Diagnóstico participativo.

Prospectiva y escenarios.

FODA.

Como se ha comentado, para alcanzar la formulación de las PLT (también se les puede denominar, lineamientos estratégicos o lineamientos de PLT) se ha partido del diagnóstico, centrándose en el resultado obtenido en el análisis FODA. De ahí, se ha focalizado la atención en las debilidades y las amenazas existentes. El objeto de esta focalización es atender de manera prioritaria aquellos puntos que es necesario modificar y/o mejorar, para poder realizar una correcta implementación del PED, y posteriormente, del POT.

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Imagen 4: Proceso de formulación de las PLT. Plan Estratégico Distrital, 2019.

En cuanto al alcance de las PLT, en relación con el ODS 11 y las metas 11.7 y 11.1, podemos mencionar que son abordadas específicamente dentro de los grupos técnicos número 4 (Desarrollo Urbano) y número 5 (Calidad de Vida), y su diagnóstico junto a las líneas de acción se explican en los siguientes cuadros:

En el cuadro anterior podemos apreciar que las PLT buscan resolver retos de desarrollo urbano, mediante tres líneas de acción que buscan guiar a futuro los proyectos relacionados con la expansión urbana, el mejoramiento del espacio público compartido y la planificación adecuada de modelos de viviendas accesibles que cumplan con los estándares de calidad adecuados.

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De la misma forma, el grupo técnico enfocado en la calidad de vida busca recuperar y/o crear espacios para la convivencia y la inclusión social.

Imagen 5 y 6: Cuadros informativos sobre las secciones técnicas de las PLT. Plan Estratégico Distrital, 2019.

El éxito del proceso de análisis y la formulación de las PLT implica que avancemos en el diseño de los modelos de desarrollo territorial y que se fomente que las políticas públicas urbanas territoriales trabajen con miras a un Escenario de crecimiento urbano deseado, o imagen deseable del crecimiento urbano de la ciudad, que permite fijar el límite superior del desarrollo futuro según una perspectiva de desarrollo sostenible. Es un escenario utópico para el que se considera una disponibilidad absoluta de recursos financieros, humanos y tecnológicos, así como la perfecta adecuación de los usos del suelo urbano en el entorno. Si no consideramos el desarrollo sostenible como la base del desarrollo urbano integral, es muy probable que las condiciones actuales se mantengan dentro de un escenario tendencial, en el cual las áreas desfavorecidas agudizarían su situación, y en aquellas áreas favorables se seguiría mejorando. Es un escenario no intervencionista y que sirve como límite inferior. Como opción intermedia trabajaríamos sobre un escenario de crecimiento urbano inteligente, en el que se propone una imagen realizable o viable del crecimiento urbano mejorando la tendencia, pero sin alcanzar los niveles óptimos o deseables.

Consideramos que para cumplir con el escenario de crecimiento urbano deseado debemos también pensar en la innovación urbana, porque las políticas públicas y la tecnología por sí solas no resuelven los problemas. En definitiva, las innovaciones en un contexto urbano son aquellas que “generan múltiples avances en la administración pública y en la vida de las personas, permitiendo a las ciudades contar con un mejor acceso a empleos y servicios” (Marco Kamiya, ONU-Habitat).

Es así como las PLT brindan esa oportunidad dentro del proceso de elaboración de las Políticas Públicas de Ordenamiento Territorial, para estudiar en contexto bajo una activa participación de diversos actores, para luego convertir las fortalezas en ejes estratégicos de implementación.

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“El bien común es su razón de ser y, consecuentemente la satisfacción social y la aprobación ciudadana son sus fines” El Estado y sus Políticas Públicas, CELAM, 2017

V Fotografía de muralistas del proyecto Panamá, 500 años. Cortesía de la Alcaldía de Panamá, 2019.

MODELO Y FINANCIAMIENTO

En términos del financiamiento, las finanzas municipales condicionan la capacidad que puedan tener los gobiernos locales para cumplir con las competencias que le son legalmente asignadas. En tal sentido, en países de la Región se ha observado una disminución de la autonomía financiera de los Municipios, los que en su mayoría son dependientes de las transferencias que reciben de los niveles centrales de gobierno.

En general, la descentralización se ha constituido en un tema polémico y que ha cobrado gran relevancia en América Latina, puesto que se constituye en una estrategia que promete grandes beneficios, tanto en términos de mejorar la eficiencia en la provisión de determinados bienes o servicios públicos, como en términos de abrir oportunidades para un mejor control y fiscalización de la actuación de las autoridades por parte de sus electores/contribuyentes. Sin embargo, el diseño de una política integral de descentralización debe incluir las instituciones e incentivos adecuados, para que se materialicen los potenciales beneficios del proceso y se minimicen sus posibles riesgos o costos. Un requisito institucional fundamental es la adecuada configuración del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, tanto en lo referente a una asignación clara de competencias y de facultades tributarias, como a la revisión del sistema de transferencias intergubernamentales.

En materia de descentralización económica (trasferencia de impuestos y gastos), se considera que la secuencia lógica para acometer una política de descentralización fiscal sugiere asignar primero facultades de gasto y luego los ingresos necesarios, alentándose con ello la corresponsabilidad fiscal que debe sustentar un sistema descentralizado, según la cual cada nivel de gobierno debe financiar la prestación de los servicios que tiene asignados.

Por el lado de los ingresos, una alta dependencia de los gobiernos locales a las transferencias provenientes del Gobierno Central podría contribuir a desincentivar el esfuerzo fiscal local y a fortalecer una estructura de financiamiento subnacional muy sesgada a favor de dichas transferencias, generando una mayor rigidez del presupuesto nacional. Y en muy pocos años los Estados y Municipios no contarían con la capacidad fiscal suficiente para asumir sus responsabilidades de gasto.

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Por ello, reformas fiscales integrales –bajo un marco de descentralización– deben propender a aumentar el grado de corresponsabilidad fiscal en cada nivel de gobierno, en especial mediante el fortalecimiento de las fuentes de generación de ingresos propios de los gobiernos subnacionales. En la mayoría de los gobiernos locales, estos no necesitan la transferencia de nuevos tributos, sino administrar y explotar correctamente los ya asignados.

En Panamá, los principales impuestos y tasas a nivel local son los impuestos sobre las actividades económicas, venta de bebidas alcohólicas y carnicería.; tasas y derechos sobre el uso de bienes y servicios municipales; y derechos sobre espectáculos públicos y extracción de arenas, otras actividades de minería nometálica, madera y explotación de los bosques (Ley 106/1973). La principal fuente de ingreso es un impuesto que se recauda centralmente, el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI).

Por su parte, el número y el alcance de las funciones del municipio ha aumentado, en virtud que la Ley 66 de 2015 reforzó el proceso de traslado de competencias en los grupos que ya establecía la Ley 37 de 2009, a saber: • Seguridad y convivencia ciudadana • Medio Ambiente • Servicios Públicos Domiciliarios • Higiene y atención primaria en salud • Recreación y Deportes • Cultura y Turismo • Educación • Transporte y Movilidad • Señalización y Publicidad Vial • Servicios Sociales • Desarrollo Económico Local y Productivo

En tal sentido, el gasto municipal no ha crecido de manera paralela a los ingresos propios. En ausencia de fuentes adecuadas de ingresos, el aumento de responsabilidades ha dado lugar a obligaciones sin financiamiento, lo que lleva a una profundización del desequilibrio vertical. El Municipio de Panamá debe ser fortalecido financieramente para poder desempeñar un papel más activo en el

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desarrollo urbano. La baja capacidad financiera del municipio constituye uno de los principales desafíos para asumir los roles dispuestos en la Ley No.66 y en el Plan de Acción Panamá́ Metropolitana, Sostenible, Humana y Global con sus 3 líneas estratégicas (Planificación Urbana Sostenible; Desigualdad Urbana y Usos del Suelo; y Vulnerabilidad ante desastres naturales). En el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Panamá 2018, los ingresos tributarios representan el 36.4% de los ingresos corrientes, mientras que los ingresos no tributarios alcanzan casi el 50%, con las transferencias corrientes con el rubro con la mayor proporción (34.7%).

Los ingresos municipales proceden de cinco grandes fuentes: • Ingresos tributarios • Ingresos no tributarios • Ingresos de capital • Saldo corriente • Gobierno Central (descentralización)

MODELO

El statu quo de las políticas públicas locales territoriales puede analizarse desde el punto de vista del avance mismo del proceso de descentralización en Panamá. Este es un proceso complejo que obedece a un juego desbalanceado de poder entre los distintos niveles de gobierno frente a una sociedad civil poco organizada. Este desbalance se observa en las transferencias de recursos a los Municipios desde el Gobierno Central, con criterios no estrictamente relacionados con los avances logrados por la entidad en desarrollo territorial.

Esta es una característica del modelo burocrático que ha conllevado a cierta inercia de la descentralización, donde confluyen distintas percepciones y prioridades que dan cuenta de la gran diversidad territorial que existe en el país en una estructura de gobierno tradicionalmente centralizada.

Una diversidad que se refleja en los contenidos y alcances de los PED, así como en las capacidades técnicas disimiles que se pueden observar entre los gobiernos e instituciones de las Provincias y Municipios. Una gobernabilidad dispar que conlleva a resultados económicos y sociales diferentes de la intención inherente a la descentralización y al desarrollo territorial como políticas.

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Puede interpretarse como un resultado “intermedio” o escenario inercial que se ha producido como consecuencia de poderes separados y desiguales, con objetivos diferentes y decisiones en el ámbito territorial que se toman más en la negociación política que en criterios racionales. En el PED del Municipio de Panamá (Producto 3, Plan Estratégico Distrital, Políticas locales, Pacto Local Territorial, Tomo 2), tienen a bien señalar como cuatro de los principales problemas del desarrollo territorial: i. ausencia de procesos y mecanismos de planificación por parte de las instituciones públicas, sin perjuicio de que se han desarrollado en esa línea recientes instrumentos legales, que orientan las acciones del Estado; ii. poca participación de las comunidades en sus procesos de desarrollo; iii. un bajo nivel de confianza de la población hacia sus instituciones afectando las posibilidades de potenciar las capacidades para el desarrollo, de los territorios más rezagados, y iv. baja capacidad técnica (administrativa y financiera), de los gobiernos locales para asumir los roles dispuestos en la Ley No.66 que descentraliza la administración pública.

Estos desafíos no son exclusivos de las políticas de desarrollo territorial, puesto que pueden generalizarse hasta el punto de definirlas como aspectos del burocratismo que no han permitido una verdadera descentralización política, administrativa y económica. Para unas políticas públicas más sostenibles en cuanto a la configuración de actores y decisiones de mayor gobernabilidad sobre la base de criterios técnicos sólidos, y en particular para un avance real de la descentralización, debería darse una articulación, es decir, una agregación racional y priorizada de las diversas propuestas, teniendo presente que dicha política comprende varios niveles con distintos plazos de implementación: • Redefinición del papel estratégico de la alta gestión pública, en el diseño de las políticas y el fortalecimiento del sistema nacional de planificación.

• Fortalecimiento de la capacidad de acción estratégica y de gestión de cada institución nacional y subnacional, incluyendo la identificación de objetivos, planes, productos y resultados susceptibles de medición.

• Establecimiento de claros incentivos al desempeño, con reconocimiento al logro de metas y sanciones al desempeño deficiente.

• Adopción de prácticas permanentes de medición y evaluación de resultados, y su utilización para la toma de decisiones y la necesaria retroalimentación desde el ciudadano.

• Mayor participación ciudadana en la toma de decisiones locales no sujetas al clientelismo político.

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El escenario “deseado” de una política nacional de desarrollo territorial, que permita subsanar las disparidades existentes, sí respondería al modelo incrementalista, teniendo a la participación ciudadana efectiva como eje articulador, permitiendo procesos espontáneos de descentralización de competencias y facultades tributarias en el marco de un capital social que genere sinergia, que descanse más en los lazos que se establecen entre funcionarios públicos y ciudadanos, cruzando la línea imaginaria que divide ambos campos (públicoprivado); lazos que se convierten en redes de confianza y colaboración, que forman capital social entre aquellos que son parte del aparato estatal y que pasan a formar parte también de las comunidades donde trabajan.

Si bien, el manejo de los fondos de la descentralización debe requerir la creación de estructuras administrativas y la contratación de personal técnico, de forma individual o colectiva: ¿quién garantiza que estos procesos están ocurriendo de forma homogénea en todo el territorio nacional?. ¿Realmente la participación ciudadana, a nivel local, está tomando las mejores decisiones para sus comunidades?

La construcción de capital social como área de estudio normalmente gira en torno a los temas de gobernabilidad, sobre la base del fortalecimiento de la sociedad civil y el incremento en la eficiencia de las instituciones públicas. Es en un modelo incrementalista ideal, que esas preguntas tengan una respuesta positiva, para el avance efectivo de la descentralización, donde los ciudadanos ejercen un importante papel de liderazgo, en un proceso lento pero significativo de construcción del tejido social con decisiones más cercanas a las necesidades de la población, una efectiva auditoría social y un pleno respeto a las reglas del juego democrático.

Imagen 7: Capital Social. Mecanismos de Generación de Capital Social en Programas Gubernamentales de Desarrollo en Venezuela, 2002.

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“El Derecho a la Ciudad es un derecho individual y colectivo de todas y todos los habitantes, donde el territorio de las ciudades y sus alrededores son considerados espacios de ejercicio y garantía de los derechos” CGLU, 2017

VI 21 17

Fotografía de reunión ciudadana con el MIVIOT. Cortesía de Panama24horas, 2017. http://www.panama24horas.com.pa/ panama/gobierno-pone-orden-en-invasiones-a-terrenos-y-salvaguarda-vida-de-la-poblacion/

DERECHOS, PROTECCIÓN Y CUMPLIMIENTO

El enfoque de derechos humanos es pilar fundamental para lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros y sostenibles, y es a partir de la planificación territorial donde cada una de las ciudades puede establecer políticas locales para el ordenamiento territorial.

El POT debe priorizar la eliminación de la exclusión social, la desigualdad y la discriminación, por ser esto violaciones directas a los derechos humanos. Al aplicar políticas locales territoriales, estamos inmersos en una multiplicidad de aspectos intrínsecos a una sociedad que habita en un territorio, y que muchas veces heterogénea que incluyen aspectos culturales, sociales, económicos, educativos, de salud y medio ambientales.

Los derechos humanos establecen el rol que el Estado debe cumplir para con la obligación del territorio y con respecto a la calidad de vida de sus habitantes, generando oportunidades para que el desarrollo local en función del territorio sea llevado a los lugares con igualdad de oportunidades para todos, donde las personas puedan vivir con seguridad, paz y dignidad, y que sean estos mismos ciudadanos quienes participen y construyan el desarrollo sostenible de sus comunidades, alejados de los prejuicios, la discriminación, y la marginación que violan principios de igualdad y dignidad para todos; donde los derechos humanos se encuentran como base primordial del desarrollo urbano espacial que se debe realizar con y para todos los habitantes de la ciudad, teniendo como prioridad proteger y mejorar las condiciones de vida de los más vulnerables, salvaguardando según las metas 11.1 (Calidad de vida) y 11.7 (Desarrollo Urbano) del ODS 11.

El derecho a la vivienda: La Agenda 2030 hace un llamado a asegurar el reconocimiento de la vivienda como un derecho humano; donde el Estado debe comprometerse a promover la seguridad de la tenencia para todos los hogares, incluidos los situados en asentamientos informales.

El derecho a servicios públicos asequibles: Derechos como vivienda, agua y saneamiento, inclusión espacial. Es obligación de los Estados no interferir o limitar a los individuos en el disfrute de los derechos

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humanos, a su vez debe facilitar el disfrute de estos; y es por ello que lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos se convierte en un desafío en cuanto al acceso a los servicios básicos.

El derecho a un medio ambiente sano: El desarrollo urbano con visión de Estado, que favorezcan y aseguren los servicios ambientales, que garanticen la planificación territorial y el respeto al ambiente, con el fin de proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural, así como el reducir el impacto ambiental negativo, y proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos.

La urbanización ha intensificado la discriminación y la desigualdad, basado en la marginación espacial y socio económica, por lo que la política local territorial enfocada es fundamental para entender el entorno y guiar en el escenario donde converge el cumplimiento del Estado para con la ciudadanía y realización de derechos humanos por parte de los ciudadanos.

Los derechos humanos son la clave para promover y desarrollar procesos de desarrollo justo y equitativos, si no se promueve la urbanización sostenible y socialmente inclusiva con igualdad, que combatan la discriminación en todas sus formas y empoderen a los individuos y las comunidades, se mantendrán brechas sociales dentro del mismo territorio que impedirán su propio desarrollo.

Un enfoque de derechos humanos es vital para que las ciudades funcionen como lugares con igualdad de oportunidades para todos, donde las personas puedan vivir con seguridad, paz y dignidad, base fundamental de la vida en sociedad; por lo que la no implementaciones políticas territoriales adecuadas podrían segregar y/o marginar aún más a grupos marginados, acrecentar las brechas de desarrollo y desproteger a los ciudadanos.

Con una población creciendo desproporcionadamente, la urbanización es un problema si no se da bajo planificación, pues sin la debida coordinación lo único que se promueve es la segregación socio territorial y la falta de cohesión social.

Los derechos humanos son la clave para promover y desarrollar procesos de urbanización sostenibles y socialmente inclusivos, que promuevan la igualdad,

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combatan la discriminación en todas sus formas y empoderen a los individuos y las comunidades. Un enfoque de derechos humanos es vital para que las ciudades funcionen como lugares con igualdad de oportunidades para todos, donde las personas puedan vivir con seguridad, paz y dignidad.

De no lograrse implementar las PLT adecuadamente, se continuarán generando bolsones de pobreza de gente viviendo en condiciones en donde se violan los derechos a adecuados estándares de vida, lo que ha intensificado la discriminación y la desigualdad basado en la marginación espacial y socio económica.

La vivienda puede limitar oportunidades y crear nuevos obstáculos para la inclusión social y la igualdad, por lo que se debe garantizar acceso a una vivienda segura y a servicios básicos, para sobrevivir en el contexto urbano a los migrantes que están en las ciudades en búsqueda de trabajo.

Si bien la urbanización tiene el potencial de sacar a las personas de la pobreza y aumentar la prosperidad, también implica que una mala gestión podría llevar consigo el aumento de la desigualdad y la exclusión, arruinando el progreso de la sociedad, ya que mejorar las condiciones de vida, si el desarrollo no es guiado sobre una agenda ciudadana, puede crear desigualdad y exclusión afectando directamente el desarrollo sostenible como motor para salir de la pobreza y apoyar el crecimiento económico.

Consideramos que el Pacto Local (incluido en las PLT) para la ciudad de Panamá, es un punto de partida importante para la protección de los derechos relacionados con la calidad de vida y el desarrollo sostenible de las ciudades. Todo ello enfocado al mejoramiento integral de la calidad de vida de la población y en el incremento de la competitividad del distrito a nivel nacional e internacional. La agenda 2030 reafirma la responsabilidad de todos los Estados a respetar, proteger y promover los derechos humanos, sin discriminación ni distinción de cualquier tipo, por ello los modelos de urbanización sostenible y justa deben ir en consonancia con esta visión, guiados por los principios de derechos humanos.

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“Dentro de la Estrategia Económica y Social de país, nuevamente se ubica el ordenamiento, desarrollo territorial y sostenibilidad ambiental dentro de las líneas de acción prioritaria”.”

Plan Estratégico Distrital de Panamá, 2018

VII 21 17

Fotografía del proyecto Panamá Camina: Comparte La Central. Cortesía de Ciudad Emergente , BID y la Alcaldía de Panamá, Diciembre 2018. https://ciudademergente.org/construir-tacticas/calles-compartidas

CONTRIBUCIÓN Y APLICABILIDAD

El Municipio de Panamá con su PED y su diseño experimental que podría extrapolarse al resto de los niveles territoriales constituye una primera aproximación al paradigma racional, donde se ha elaborado un novedoso sistema de información basado en herramientas técnicas precisas como el análisis FODA, la formulación de Políticas Locales Territoriales y la construcción de escenarios para diagnosticar y comenzar a abordar el desarrollo territorial. Hay una elección racional que en teoría maximiza valores consistentes con metas y objetivos. Pero en la práctica, el burocratismo propio del arreglo fiscal, antes descrito, condiciona la materialización práctica de la política que racionalmente se ha definido, aunque muestre una interesante capacidad técnica en su diseño.

El Plan de Ordenamiento Territorial y sus políticas públicas se encuentran

actualmente en fase de revisión, de forma coincidente con el cambio de gobierno, esperándose que con el cambio de autoridades prosiga las etapas de seguimiento y aprobación, incluyendo lo relativo a la puesta en acción de las PLT, cumpliendo así con el Pacto Local establecido. Sin duda, las PLT tratan de darle un orden al desarrollo y crecimiento de la Ciudad de Panamá, a la vez de que se pueden vislumbrar los posibles riesgos a los que se enfrenta la población con el paso del tiempo, pues hemos visto que, con el aumento desmedido de la población dentro del Área Metropolitana de Panamá, se ha presentado la necesidad de construir nuevas estructuras para vivienda, negocios, instituciones y demás, en áreas de riveras de ríos, en rellenos, manglares. Las PLT no son un tema novedoso en América Latina y el Caribe, y existen exitosos precedentes de ciudades en Colombia y Brasil que han sido referenciadas y consideradas en el análisis de las políticas locales, con el fin de generar una red de conocimiento que fortalezca su aplicabilidad a largo plazo.

Imagen 8: Ruta de alcance del Plan de Ordenamiento Territorial. PED, 2018.

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La aplicabilidad de las PLT se verá afectada en cuanto se vayan generando los indicadores adecuados para cada meta. En Panamá, la meta 11.1, es la única meta del ODS 11 que hasta el momento cuenta con un indicador: Proporción de la población urbana que vive en barrios marginales, asentamientos improvisados o viviendas inadecuadas, y con un marco referencial disponible, por lo tanto se ha categorizado como Nivel I en implementación. Sin embargo, la meta 11.7 se encuentra actualmente categorizada en el Nivel III, por no tener establecidos los indicadores correspondientes. Este reto puede generar atrasos en la implementación de las políticas públicas urbanas locales, ya que las mismas han adoptado como línea base las metas de los ODS. Existen asignadas las autoridades responsables de las distintas metas, sin embargo al momento, las fichas técnicas no mencionan los Municipios como autoridades encargadas de la implementación y alcance de muchos de los proyectos relacionados con el cumplimiento del ODS 11 a nivel local.

Cabe mencionar que el monitoreo de las PLT se realiza de manera diferenciada al de las herramientas de implementación a ellas asociadas. El monitoreo se centra en el cumplimiento de hitos y/o en la constitución de grupos focales de expertos, con una periodicidad determinada.

Otro aspecto importante para mencionar sobre la eficiente aplicabilidad de las PLT y las políticas públicas urbanas, es el actual desbalance entre los ingresos y gastos del Municipio de Panamá, lo cual desfavorece la implementación al ser una institución sin real autonomía fiscal. Consideramos que existen dos áreas de oportunidades para incrementar la corresponsabilidad fiscal del Municipio de Panamá, permitiendo una mayor autonomía fiscal y unas finanzas municipales más consistentes con las funciones propias de una gran ciudad en expansión.

• Se podrían aprovechar los mecanismos de transferencia existentes para aumentar la capacidad de los Municipios para financiar las inversiones requeridas, fortaleciendo a la vez la capacidad administrativa y técnica, así como la rendición de cuentas. Un enfoque que ha sido adoptado por otros países para obtener mayores recursos municipales consiste en programas basados en el desempeño, un mecanismo a través del cual los gobiernos nacionales asignan fondos de inversión a los Municipios para gastos de capital, utilizado para monitorear anualmente el desempeño y determinar las transferencias de las subvenciones de capital basadas en dicho desempeño. En Centroamérica, ya existen ejemplos de tales marcos de desempeño que proporcionan incentivos para mejorar el desempeño institucional, dado que las transferencias de recursos dependen de los resultados de una ciudad en una serie de áreas incluyendo la prestación

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de servicios, la rendición de cuentas, la participación y la formulación de presupuestos y la planificación. También se proporciona apoyo a los Municipios para el desarrollo de capacidades en estrecha relación con el marco de desempeño municipal (Estudio de la Urbanización en Centroamérica, Banco Mundial, 2018). Esto podría cobrar relevancia en Panamá tomando en cuenta la necesidad de disponer de criterios más transparentes y sólidos para la transferencia a los Municipios de la recaudación del IBI. • En línea con los avances del Municipio de Panamá, para lograr un sistema certificado de dirección de proyectos y programas bajo el amparo del ISO9001 (Certificación SGS) y con la Certificación IPMA Delta y de su relativa holgura en su ratio de endeudamiento, es posible fortalecer la capacidad financiera para obtener nueva deuda que pueda dirigirse a la ejecución de proyectos enmarcados en las políticas de desarrollo territorial. En este sentido, la descentralización de las funciones puede ir acompañada de un mayor papel presupuestario del Municipio para emprender inversiones urbanas en el marco del POT, lo cual permitiría pasar de un enfoque poco sistemático, proyecto a proyecto, a un enfoque más programático para la planificación de la inversión municipal, en el contexto del Programa Nacional de Desarrollo Local (PRONADEL) que hace transferencias anuales fijas de capital a los Municipios y juntas comunitarias con base en proyectos pre aprobados específicos (Ley 84/2012).

En conclusión, si bien la contribución de las PLT se encuentra justificada en que, aunque no disponen de elementos de ejecución directa sobre el territorio, estas políticas coadyuvan al equilibrio e impulso político sobre las cuestiones clave en materia de ordenamiento territorial para el Distrito de Panamá. A futuro la aplicabilidad de las PLT estará determinada en la medida que sean incluidas en la Agenda Pública del Distrito y se genere apropiación de estas por parte de los gestores políticos, los gestores técnicos y los propios ciudadanos.

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“ Si está bien planificada y bien gestionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados.”

Dr. Joan Clos, La Nueva Agenda Urbana. UN Habitat, 2016

VIII Fotografía de mural conmemorativo en el corregimiento de Calidonia. Proyecto Panamá, 500 años. Cortesía de la Alcaldía de Panamá, 2019.

APRENDIZAJES Y CONCLUSIONES

Este Primer Diplomado sobre Políticas Públicas para el Desarrollo Sostenible, sin duda ha reiterado la importancia de la integración local y global que se debe generar, si deseamos que los planes de desarrollo sostenible se lleven acabo de forma oportuna y efectiva. Si bien los ODS 2030 parecen un reto en ocasiones inalcanzable, su objetivo más allá ya que el desarrollo está en establecer un modelo holístico, en donde ningún objetivo de desarrollo sea pasado por alto y ninguna persona se quede atrás. De esta experiencia tomaremos los aspectos que consideremos aplicables a nuestras funciones diarias, sin antes ser conscientes de que el desarrollo sostenible nos involucra a todos, todos los días, y cada aspecto de nuestras vidas. Es así como cada integrante del diplomado, y de este trabajo en particular, expresa su agradecimiento y plasma los aprendizajes con miras al crecimiento profesional y personal del que hemos sido parte.

“Como economista y profesional de las políticas públicas, el Diplomado me aportó un mayor conocimiento sobre el Estado Panameño y cómo su estructura configura el marco de actuación de las políticas públicas, a la luz de la agenda 2030 de los ODS. Desde mi organización puedo contribuir al diseño de mejores políticas de salud, con una visión renovada que puedo plasmar en programas, proyectos e indicadores que apunten al cumplimiento de la agenda.”

Edgar Rojas “Uno de los aprendizajes más importantes que he obtenido es el conocer que casi todos los distritos del país, o por lo menos los más importantes cuentan con un Plan Estratégico Distrital, el cual a pesar de no haber sido divulgado y consensuado de la forma correcta, nos permite como miembros de una comunidad, divulgar esta información a las demás personas del área donde residimos, para que tomen consciencia de la importancia de la organización y participación comunitaria y así estar más pendientes a las solicitudes que pudieran hacer en el futuro las autoridades distritales, municipales y locales; Como funcionaria de salud, en el área de Salud Comunitaria, es una herramienta importante, ya que el trabajo comunitario en salud requiere de la participación de los residentes de las comunidades, de las autoridades municipales así como de las diversas instituciones del Estado para el logro y puesta en marcha de diversos programas y/o proyectos que mejoren la calidad de vida de la población,

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resolviendo de alguna manera situaciones que como determinantes sociales afectan directa o indirectamente la salud de la población y que sin la resolución de esos problemas no será posible la disminución de la pobreza, de la desnutrición y la marginalidad, por mencionar algunos; “Todo lo que implican los ODS y la Agenda Mundial 2030, nos llama a realizar un esfuerzo para contribuir cada uno de nosotros a cambiar nuestra manera de pensar y actuar en relación a nuestra familia, vecinos, comunidad y país; porque somos cada uno de nosotros, quienes de una forma u otra nos beneficiarnos de los cambios que se puedan lograr a través de las instituciones del Estado donde laboramos y que forman parte de ese entorno en el que nos desenvolvemos, que si no lo cuidamos y no nos unimos para cuidarlo, no tendremos un mundo en el cual vivir. Pero más que eso, nos llama a la solidaridad, a compartir, a colaborar y cooperar con el desposeído, el más vulnerable y el que menos tiene; solo cuando aprendamos a hacer esto de forma desinteresada, podremos lograr nuestro objetivo de tener un mejor país, un mejor mundo donde vivir y una mejor calidad de vida.”

Astevia Ávila “En este Diplomado he constatado que hay mucho por hacer, por planificar y que no basta el conocimiento. Hay que tomar en cuenta, además, la voluntad de nosotros los servidores públicos como garantes de derechos. Los conocimientos reforzados y adquiridos en este Diplomado van directamente relacionados a mi quehacer profesional, y los estamos implementando en nuestras propuestas técnicas. Para 2019 contamos con un Plan Operativo Institucional con Perspectiva de Género, aún falta mucho por hacer, pero ya empezamos a hacerlo diferente.”

Glenda Velotti “Como ciudadana, me encuentro a diario en momentos donde me gustaría actuar, implementar y solucionar con base en el desarrollo sostenible pero pasiva ante los argumentos sobre su intangibilidad. El diplomado me ha brindado la oportunidad de comprender mejor el alcance de los ODS y como generar visibilidad sobre el desarrollo sostenible, no solo en lo profesional sino también en lo cotidiano. Me siento más capacitada para hablar sobre desarrollo

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sostenible de forma integral y aplicarlo a mi campo profesional; en tanto que deseo realmente poder contribuir en todos los aspectos de la agenda 2030 de los ODS.” Gabriela Valencia “El Diplomado de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) ha sido de gran provecho a que hemos podido fortalecer nuestros conocimientos y reconocer que los cambios sociales, económicos y ambientales son el gran reto que deben enfrentar hoy cada una de las naciones; Esto lleva consigo un compromiso de cada uno de los miembros de la sociedad. Por tanto, hemos aprovechado en debida magnitud cada uno de los conocimientos adquiridos y disfrutado de las discusiones grupales, sin embargo, me inclino por el tema agropecuario el cual hemos de integrar a nuestras clases de Turismo Sostenible, para concebir en los estudiantes un mejor entendimiento sobre las grandes contribuciones que realizan los trabajadores de la tierra a la vida rural sostenible, mejorando la sostenibilidad ambiental de la agricultura y los sistemas alimentarios; De esta forma, la juventud no tardará en reconocer que desde la agricultura se puede restaurar la biodiversidad y mantener alimentos frescos y sanos, contribuyendo con ello a una dieta balanceada y a la conservación del patrimonio cultural de las zonas rurales que son de vital importancia para el desarrollo exitoso de la actividad turística; Con ello se logrará a corto, mediano y largo plazo un entorno favorable que fortalece la sostenibilidad generacional del sector agropecuario, logrando la multidimensionalidad de la agricultura que trae como consecuencia innovaciones sociales, desarrollo territorial, cuidado de la tierra y sobre todo agentes de cambio necesarios para lograr Hambre Cero, un planeta más equilibrado y resiliente, y por nuestra parte un aporte efectivo a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible.”

Rosa Mora

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REFERENCIAS Idom Suma Cotrans, Alcaldía de Panamá. Plan Estratégico Distrital de Panamá. 2017 BID, Alcaldía de Panamá. Panamá Metropolitana; Sostenible, Humana y Global.

Octubre 2014.

Roland Krebs, Domique Mashini, Andreas Hofer, Álvaro Uribe, Horacio Terraza,

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corregimiento de Calidonia. 2015 100 Resilient Cities, Alcaldía de Panamá. Informe Panamá Resiliente. 2018 Alcadía de Panamá. Pacto Local Territorial del Distrito de Panamá. Recuperdao el 15

de mayo de 2019, de: https://dpu.mupa.gob.pa/wp-content/uploads/2019/02/

pacto-local-territorial-firmado-1.pdf Ciudad Emergente, BID, Vía Plura, Alcaldía de Panamá. Informa Final, Panamá

Camina: Comparte La Central. 2019 Naranjo, Gloria; Lopera, Juan y Granada, James. (2009, junio-diciembre). Las

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Medellín. Estudios Políticos, 35, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de

Antioquia, (pp. 81-105) N Madrid de Pieters. Mecanismos de Generación de Capital Social en Programas

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de Rosario. Recuperado el 20 de mayo de 2019, de:

https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2099/12539/07_03 CintiaArianaBarenboim.pdf

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AGRADECIMIENTOS Universidad de Panamá, Observatorio para el seguimiento de los ODS, Facultad de Administración Pública de la Universidad de Panamá, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría Técnica del Gabinete Social, PNUD, Alcaldía de Panamá, Profesora Amelia Marquéz de Pérez, Profesor Alexis Rodríguez Mojica, Profesora Yadira Adames, Profesor Elmer Miranda, Profesora Nadya Vásquez

Panamá, 2019