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LA TRANSFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS Y DE LOS ESTADOS

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AUTORES, TEXTOS Y TEMAS

GLOBALIZACIONES Colecciรณn dirigida por Claudio Horacio Lizรกrraga y Juan A. Roche Cรกrcel

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José Manuel Canales Aliende Guillaume Fontaine Adela Romero Tarín (Eds.)

LA TRANSFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS Y DE LOS ESTADOS La visión y los retos en Europa y América Latina en el contexto de la globalización

Bernabé Aldeguer Cerdá José Manuel Canales Aliende Santiago Delgado Fernández Arilson Favareto Guillaume Fontaine Diego J. Gantus Elena García Guitián Gabriela Lotta María Pía Martín

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Cecilia Medrano Caviedes José Luis Méndez Martínez Iván Narváez María José Narváez Cecilia Osorio Carlos F. Pressacco Antonio Robles Egea Adela Romero Tarín Ángel Valencia Sáiz

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LA TRANSFORMACIÓN de los sistemas políticos y de los Estados : La visión y los retos en Europa y América Latina en el contexto de la globalización / José Manuel Canales Aliende, Guillaume Fontaine, Adela Romero Tarín, editores. — Barcelona : Anthropos Editorial ; Santa Fé (Argentina) : Universidad Nacional del Litoral, 2017 270 p. ; 24 cm. (Autores, Textos y Temas. Globalizaciones ; 4) Bibliografías ISBN 978-84-16421-72-5 1. Políticas Comparadas 2. Constitución: Estado y Gobierno 3. Estructuras políticas: Democracia 4. Administraciones Públicas 5. Globalización I. Canales Aliende, José Manuel, ed. II. Fontaine, Guillaume, ed. III. Romero Tarín, Adela, ed. IV. Universidad Nacional del Litoral (Santa Fé) V. Colección

Primera edición: 2017 © José Manuel Canales Aliende, Guillaume Fontaine, Adela Romero Tarín y otros, 2017 © Anthropos Editorial. Nariño, S.L., 2017 Edita: Anthropos Editorial. Barcelona www.anthropos-editorial.com En coedición con la Universidad Nacional del Litoral, Santa Fé (Argentina) ISBN: 978-84-16421-72-5 Depósito legal: B. 25.076-2017 Diseño de cubierta e ilustración: Javier Delgado Serrano Diseño, realización y coordinación: Anthropos Editorial (Nariño, S.L.), Barcelona. Tel.: (+34) 936 972 296 Impresión: Lavel Industria Gráfica, S.A., Madrid Impreso en España - Printed in Spain Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia. com; 917021970/932720447).

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PRÓLOGO

Es para nosotros una gran satisfacción presentar a los/as colegas y al público en general interesado en el estudio y análisis de las políticas públicas, esta obra colectiva dedicada a la transformación de los sistemas políticos y de los Estados en Europa y América Latina. El origen de la misma tuvo lugar en julio de 2015, con motivo de la II Conferencia Internacional de Políticas Públicas organizada en Milán por la Asociación Internacional de Políticas Públicas (IPPA, por sus siglas en inglés) y del 8º Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Tras precisar los objetivos con algunos miembros del Grupo de Investigación en Políticas Públicas de ALACIP, se incorporaron nuevas personalidades, representando un total de nueve países. Los primeros resultados fueron discutidos en el primer seminario hispano-latinoamericano de políticas públicas «Modernización de los sistemas político-administrativos y del Estado en el contexto de la globalización», organizado por la Universidad de Alicante y el Área de Ciencia Política y de la Administración del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado, en julio de 2016. El objetivo principal de este proyecto era valorar el conocimiento sobre el análisis de políticas públicas, producido por la academia en América Latina y España. El resultado da muestra del esfuerzo y de la implicación de un número significativo de académicas y académicos de ambos continentes en una reflexión fructífera sobre los cambios, retos y problemas de las políticas públicas en el momento actual. El análisis de las políticas públicas se ha desarrollado y se ha consolidado ciertamente en todo el mundo, pero entendemos que aun necesita una mayor atención y profundidad más allá de los escenarios norteamericano y europeo. En este sentido, y sin perjuicio de lo anterior, cabe resaltar el aporte de todos los autores y las autoras de idiomas y culturas latinas, que implica concepciones, teorías y métodos propios. Esta obra ofrece por lo tanto una reflexión novedosa, fruto de contextos sociopolíticos diferentes en los cuales se producen sistemas políticos, Estados y estilos de políticas hasta el momento poco estudiados por la comunidad académica anglosajona. En particular, esta publicación resulta de una estimulante discusión que se desarrolla todavía en ALACIP e IPPA sobre las transformaciones de la gobernanza democrática en tiempos de globalización. Esperamos así contribuir al debate sobre la democracia con una reflexión colectiva novedosa, relevante no solo teórica sino también prácticamente para la vida diaria de la ciudadanía, por ser esta la última destinataria de los efectos de las políticas públicas. 5

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Quisiéramos agradecer de forma expresa a los autores y las autoras por su colaboración, así como a Adela Romero por su ayuda en la coordinación y la edición del manuscrito. Asimismo agradecemos por su confianza a los profesores Claudio Horacio Lizárraga y Juan Antonio Roche, directores de la colección Globalizaciones de la editorial Anthropos. JOSÉ MANUEL CANALES ALIENDE GUILLAUME FONTAINE ADELA ROMERO TARÍN Alicante y Quito, junio de 2017

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INTRODUCCIÓN LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO COMO PROBLEMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS Guillaume Fontaine José Manuel Canales Aliende Adela Romero Tarín

A cuatro décadas de la transición democrática, los sistemas políticos y los Estados de España y América Latina siguen enfrentando los retos de democracias delegativas identificadas por Guillermo O’Donnell: déficits de rendición de cuentas públicas, hipertrofia del ejecutivo, baja calidad de los procesos electorales y persistencia de prácticas informales que afectan los sistemas administrativos. A estos problemas se suman aquellos planteados por la integración económica de la última década de globalización: condiciones desiguales de intercambios que ahondan el dualismo económico, los conflictos sociales y por último perjudican la gobernabilidad de sociedades plurales. Frente a estos retos, los gobiernos quedan a veces desprovistos de real capacidad de acción e innovación, pues deben lidiar con sociedades complejas, dinámicas y diversas, en palabras de Jan Kooiman, que determinan las nuevas reglas de juego de la gobernanza democrática. Por lo tanto, la transformación que siguen operando los sistemas políticos y los Estados en estos países conlleva a la vez a reconocer la existencia de problemas específicos de políticas públicas, a diseñar políticas adaptadas a los contextos locales, afín con las dimensiones estructurales y procedimentales de la gobernanza, y a valorar los estilos de implementación que imperan en ambos continentes. Tanto en España como en América Latina, los Estados experimentan hoy una nueva ola de reformas institucionales, que responden a la necesidad de democratizar la democracia, como lo teorizó Anthony Giddens a propósito de la tercera vía. Ello implica la definición de una nueva línea de parte de aguas entre ideas de izquierda y derecha. A la lucha de clases del siglo pasado, se sustituyó una lucha no menos feroz entre los epígonos de la globalización feliz y los testaferros de la patria protectora. En este cambio de paradigma, iniciado con el giro neoliberal de los años 1980, los dilemas ideológicos contraponen el repliegue nacionalista y la apertura global, más que el socialismo y el neoliberalismo, pues tras el fracaso de lo uno y del otro, lo económico ya dejó de constituirse en el núcleo de sentido de lo político. Los textos que presentamos a continuación abordan esta mutación histórica en tres partes. En un primer momento, exponen los retos de la globalización para la democracia; luego analizan la transformación del Estado en España y Europa; finalmente analizan este fenómeno en América Latina. La discusión alrededor de los efectos de la globalización sobre la democracia deja claro que el Estado no tiene otra alternativa que adaptarse a un contexto en el 7

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cual es primus inter pares. Si bien es cierto sigue constituyendo un sistema de instituciones formales en el cual el ejecutivo ocupa un lugar central, también es cada vez más un sistema de instituciones informales producto de las interacciones con la sociedad y el mercado. En «Las ideas políticas en el umbral del siglo XXI», Antonio Robles Egea describe un panorama de las ideologías que sobrevivieron o aparecieron luego de la mutación del Estado de bienestar. Expone sus principales características y discute las implicaciones que tiene esta nueva configuración en el debate democrático, a través de las políticas públicas. En «La democracia en la era de la globalización», Ángel Valencia Sáiz analiza el impacto en la democracia que tuvieron los cambios geopolíticos tras la caída del muro de Berlín. Evidencia que estos cambios tienen dimensiones estructurales que hasta la fecha no terminan de ser asimilados por los sistemas políticas y los Estados modernos. Tal es el caso por ejemplo del desplazamiento del Estado y de la sociedad civil en la producción de la acción pública. En «Liderar en campo abierto: aproximación tentativa a las funciones de líder político en el escenario global», Santiago Delgado Fernández observa el fenómeno dual de expansión global de la democracia y de persistencia de déficits democráticos. Se preocupa por los estilos de liderazgo que imperan en este cosmopolitismo democrático y por el rol que tienen destacadas figuras políticas en regular la globalización a través de las organizaciones internacionales, sea a nivel regional o mundial. En «Globalización, gobernanza y diseño de políticas públicas», Adela Romero y Guillaume Fontaine discuten las implicaciones en el diseño de políticas públicas, que conlleva el descentramiento del Estado teorizado por Jon Pierre y Guy Peters en referencia a la integración, la descentralización y la participación de actores noestatales. Destacan las dificultades que surgen para afianzar la consistencia de las políticas públicas, tenido cuenta de la creciente complejidad de las modalidades de su diseño, lo cual afecta a su vez la gobernanza democrática. La discusión alrededor del escenario europeo evidencia que los sistemas políticos y el Estado en España siguen padeciendo cierta precariedad ante las presiones ejercidas por la Unión Europea. A la hora de enfrentar la peor crisis financiera de la UE, España quedó debilitada y aparecieron al desnudo falencias institucionales que habían podido ser tapadas en los días de la integración feliz y del crecimiento económico dopado por la especulación financiera. En «Los retos y las tendencias del sistema político-administrativo y del Estado en la era de la globalización», José Manuel Canales Aliende analiza la crisis de la Unión Europea y ofrece una interpretación optimista de las transformaciones del Estado operadas bajo la presión de la globalización. Su argumento es que el Estado, lejos de desaparecer, se reinventa y beneficia de una nueva dinámica en la cual la sociedad civil es el protagonista principal. En la interacción entre los niveles globales y locales, lo local se beneficia entonces de una revitalización que tendrá efectos positivos para la democracia. En «Tecnocracia, soberanía y democracia en el contexto de la globalización», Bernabé Aldeguer Cerdá muestra una preocupación mayor por el desplazamiento de las fuentes de legitimidad que conlleva la globalización de los mercados financieros. Su análisis evidencia la importancia que tienen los organismos del sistema de Naciones Unidas y los grupos de interés transnacionales en la elaboración de las 8

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agendas de políticas públicas. Alerta también en los riesgos que acompañan esta mutación, como las crisis financieras repetitivas o la influencia de la tecnocracia en los procesos políticos. En «Democracia en el ámbito supranacional: las estrategias de participación ciudadana en la Unión Europea como ejemplo», Elena García Guitián prolonga esta reflexión con un análisis de la crisis de representación política que padece la Unión Europea. Su argumento es que la mejor vía para salir de esta crisis radica en fortalecer los poderes legislativos de los Estados miembros y de la Unión misma. Ello requiere un especial esfuerzo de coordinación inter-institucional y una revisión de los procesos y de las estructuras de la gobernanza multinivel. La discusión alrededor del escenario latinoamericano evidencia que los desafíos societales contemporáneos aún no han sido enfrentados de manera adecuada por el Estado y los sistemas políticos. Entre estos desafíos destacan la diversidad cultural basada en identidades étnicas o raciales, el dualismo económico, la violencia generada en particular por el narcotráfico, la corrupción generalizada y la integración económica. Los años 1990 fueron aquellos de la crisis del neoliberalismo, más que del capitalismo, que culminó en una crisis de gobernabilidad en la mayoría de los países de la región. Los años 2000 fueron aquellos de la radicalización de la reacción anti-neoliberal y en muchos casos el retorno del nacional-populista teorizado antaño por Alain Touraine. La década en curso marca sin lugar a duda el fin de un ciclo, sin que podamos determinar cuál será el rumbo del Estado a corto o mediano plazo pues varios países enfrentan nuevamente situaciones de inestabilidad política y de crisis de gobernabilidad. En «La reforma del Estado en Venezuela. De una democracia en crisis a una autocracia electoral», Cecilia Medrano interpreta las consecuencias de la reforma constitucional de 1999 como una mutación sin precedente del Estado venezolano. Ella observa que el debilitamiento de las instituciones y el hiperpresidencialismo son los elementos claves de una crisis sistémica provocada por el chavismo y la dependencia petrolera. En esta crisis, la polarización de la sociedad y concentración del poder por el ejecutivo se conjugan para debilitar la democracia y asentar un régimen autoritario en el país de la revolución bolivariana. Con «La (re)apropiación del Estado y los nuevos estándares jurídico-constitucionales en Ecuador y Bolivia», Iván y María José Narváez explican cómo el desarrollo económico se volvió a conceptualizar a partir de la noción de «buen vivir» en Bolivia y Ecuador. Analizan las implicaciones de este cambio para la naturaleza y la función principal del Estado, que pasa a ser un Estado plurinacional y garantista. Esta mutación debería tener efectos en la acción pública a través de políticas públicas orientadas por un enfoque de derechos, lo cual por ende constituye un modelo novedoso de democracia pluralista. En «Estado, democracia y desarrollo en Brasil. ¿Fin de un ciclo?», Gabriela Lotta y Arilson Favareto analizan la transformación del Estado brasileño en las últimas tres décadas. Su argumento es que la crisis política y económica que enfrenta este país en la actualidad marca el fin de un ciclo durante el cual se modernizaron y se abrieron las estructuras del poder a la participación ciudadana. La superación de esta crisis requiere superar la confrontación de las agendas neoliberal y desarrollista, para volver a un proceso apaciguado del proyecto nacional y restaurar un debate constructivo. 9

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En «De la reforma a la modernización: las continuidades y las rupturas de las transformaciones del Estado federal en la Argentina del siglo XXI», Diego Gantus analiza tres décadas de reformas administrativas en Argentina. Tras las reformas «hacia afuera» de la década del 1980, las reformas «hacia adentro» marcaron los años 1990 y la «modernización del Estado» caracterizó los años 2000. Él se pregunta qué novedad implica esta última generación de cambios y compara las distintas perspectivas que interpretan las intervenciones del Estado sobre sí mismo. En «Descentralización en Chile. Una perspectiva regional», Cecilia Osorio, Fabián Pressacco y María Pía Martín analizan los procesos de descentralización en América Latina a la luz del caso chileno. Su argumento es que las modalidades contemporáneas de descentralización se diferencian de las anteriores en el sentido de una mayor participación ciudadana en los procesos sub-nacionales. Más allá de la casuística, ofrecen una conceptualización de los modelos y mecanismos de descentralización administrativa, fiscal y política implementados en la región. En «Naturaleza del Estado en México y perspectivas de reforma institucional», José Luis Méndez se preocupa por las limitaciones del poder que conllevaron las recientes reformas institucionales en México, sin superar el persistente déficit de capacidad del Estado. Su argumento es que la Constitución de 1917 no permite encontrar un equilibrio entre los instrumentos que dividen el poder y aquellos que lo unen. Para superar las consecuencias negativas que tiene esta falla institucional en el desempeño económico y en la vida democrática del país, se requiere una reforma mayor que supere los bloqueos institucionales y facilite la emergencia de nuevos tipos de liderazgo democrático. Tomados en su conjunto, los 13 capítulos que conforman este libro dan una imagen muy contrastada de aquellas políticas que se implementan en Europa y América Latina. Informan sobre los ritmos, la intensidad y la escala de estos cambios de tal manera que dan a entender mejor las modalidades de interacción entre los niveles nacionales, locales y globales de los sistemas políticos. Asimismo evidencian que, si bien es cierto, el Estado sigue adoptando profundas transformaciones. Se trata por tanto, de un sistema dinámico cuyas capacidades y funciones se adaptan y se fortalecen, de manera que sigue y seguirá siendo esencial en la producción de la acción pública.

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ÍNDICE

PRÓLOGO, por José Manuel Canales Aliende, Guillaume Fontaine y Adela Romero Tarín ..............................................................................................

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INTRODUCCIÓN. La transformación del Estado como problema de políticas públicas, por Guillaume Fontaine, José Manuel Canales Aliende y Adela Romero Tarín ..............................................................................................

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PARTE I GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA CAPÍTULO 1. Las ideas políticas en el umbral del siglo XXI, por Antonio Robles Egea .............................................................................................................

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CAPÍTULO 2. La democracia en la era de la globalización, por Ángel Valencia Sáiz .....

31

CAPÍTULO 3. Liderar en campo abierto: aproximación tentativa a las funciones del líder político en el escenario global, por Santiago Delgado Fernández ............

45

CAPÍTULO 4. Globalización, gobernanza y diseño de políticas públicas, por Adela Romero Tarín y Guillaume Fontaine .......................................................

59

PARTE II EL ESCENARIO EUROPEO CAPÍTULO 5. Los retos y las tendencias del sistema político-administrativo y del Estado en la era de la globalización, por José Manuel Canales Aliende ........

77

CAPÍTULO 6. Tecnocracia, soberanía y democracia en el contexto de la globalización, por Bernabé Aldeguer Cerdá ....................................................

89

CAPÍTULO 7. Democracia en el ámbito supranacional: las estrategias de participación ciudadana en la unión europea como ejemplo, por Elena García Guitián ........................................................................................

111

PARTE III EL ESCENARIO LATINOAMERICANO CAPÍTULO 8. La reforma del Estado en Venezuela. De una democracia en crisis a una autocracia electoral, por Cecilia Medrano Caviedes .....................................

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CAPÍTULO 9. La (re)apropiación del Estado y los nuevos estándares jurídicoconstitucionales en Ecuador y Bolivia, por Iván Narváez y María José Narváez ...

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CAPÍTULO 10. Estado, democracia y desarrollo en Brasil. ¿Fin de un ciclo?, por Gabriela Lotta y Arilson Favareto .....................................................................

171

CAPÍTULO 11. De la reforma a la modernización: continuidades y rupturas de las transformaciones del Estado federal en la Argentina del siglo XXI, por Diego J. Gantus ................................................................................................

195

CAPÍTULO 12. Descentralización en Chile. Una perspectiva regional, por Carlos F. Pressacco, Cecilia Osorio y María Pía Martín ....................................

215

CAPÍTULO 13. Naturaleza del Estado en México y perspectivas de reforma institucional, por José Luis Méndez ........................................................................

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AUTORES .......................................................................................................................

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