Реформирование межбюджетных отношений

АНО «Совет по вопросам управления и развития» Институт социально‐экономических проблем народонаселения Российской академии наук

Кочкина Е.В.

РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЦЕЛЯХ УСТОЙЧИВОГО СОЦИАЛЬНО‐ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

Москва 2014

УДК 336 ББК 65.9 К 75 ʰ̛̦̖̔̌̚ ̨̨̨̨̪̯̣̖̦̔̐̏ ̨̪ ̡̱̌̌̚̚ ʤʻʽ «ˁ̨̖̯̏ ̨̪ ̨̨̪̬̭̥̏̌ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́ ̛ ̛̛̬̯̌̏́̚» ̛ ̨̡̨̨̛̪̱̣̦̍̏̌ ̛̪̬ ̨̪̔​̡̖̬̙̖̔ ʪ̖̪̬̯̥̖̦̯̌̌̌ ̶̨̨̛̭̣̦̜̌̽ ̛̺̯̼̌̚ ̛̦̭̖̣̖̦̌́ ̨̨̬̐̔̌ ʺ̨̡̭̼̏

ˀ̶̖̖̦̖̦̯̼̚: ʿ̨̨̣̯̦̌̏̌ ˃.ʦ., ʤʻʽ «ˁ̨̖̯̏ ̨̪ ̨̨̪̬̭̥̏̌ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́ ̛ ̛̛̬̯̌̏́̚»; ʥ̸̨̡̬̖̌̏̌ ʦ.ʶ., ̡.̾.̦; ʺ̼̭̣̖́̏̌ ʰ.ʻ., ̔.̾.̦., ̴̡̱̣̯̖̯̌̽ ̨̭̱̬̭̯̖̦̐̔̌̏​̨̨̦̐ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́, ʺ̨̡̨̡̛̭̭̜̏ ̨̭̱̬̭̯̖̦̐̔̌̏​̦̼̜ ̛̛̱̦̖̬̭̯̖̯̏ ̛̥. ʺ.ʦ. ʸ̨̨̨̨̥̦̭̏̌;

ʤ̡̨̣̖̭̦̬̌̔̏̌ ʽ.ʤ., ̔.̾.̦., ̛̥̖̭̯̯̖̣̌̽̚ ̡̨̛̬̖̯̬̔̌ ʰ̛̦̭̯̯̱̯̌ ̶̨̨̛̭̣̦̌̽Ͳ̸̵̡̨̨̡̛̛̦̥̖̭̾ ̨̪̬̣̖̥̍ ̨̨̛̦̬̦̭̖̣̖̦̌̔̌́ ˀʤʻ.

К 75 ʶ̸̨̡̛̦̌ ʫ̣̖̦̌ ʦ̡̨̨̛̯̬̦̏̌. ˀ̴̨̨̛̛̖̬̥̬̦̖̏̌ ̵̥̖̙̙̖̯̦̼̍̀̔ ̨̨̯̦̹̖Ͳ ̛̦̜ ̏ ̶̵̖̣́ ̸̨̨̨̛̱̭̯̜̏̐ ̶̨̨̛̭̣̦̌̽Ͳ̸̡̨̨̡̨̨̛̦̥̖̭̾̐ ̛̛̬̯̌̏́̚ ̡̭̱̻̖̍Ͳ ̨̯̏ ˀˇ. – ʺ.: ʽʽʽ «ʦ̛̬̦̯̌̌», ʤʻʽ «ˁ̨̖̯̏ ̨̪ ̨̨̪̬̭̥̏̌ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́ ̛ ̛̛̬̯̌̏́̚», – ʰˁˑʿʻ ˀʤʻ, 2014. – 138 ̭.

ISBN 978Ͳ5Ͳ00080Ͳ015Ͳ7 ʤ̨̯̬̏ ̬̭̌​̛̭̥̯̬̖̯̌̏̌ ̨̨̪̬̭̼̏ ̨̨̛̭̖̬̹̖̦̭̯̦̏̏̏̌́ ̛̭̭̯̖̥̼ ̨̨̙̖̯̦̍̀̔̐ ̴̛̖̖̬̣̥̔̌̌̚ ̭ ̸̨̱̖̯̥ ̵̯̬̖ ̵̨̨̭̦̦̼̏ ̨̪̬̥̖̯̬̌̌̏ ̖​̖ ̨̨̛̪̭̯̬̖̦́ Ͳ ̬̭̪̬̖̖̣̖̌̔Ͳ ̛̦́ ̵̵̨̨̦̼̔̔ ̸̨̨̨̛̪̣̦̥̜, ̛̬̭̪̬̖̖̣̖̦̌̔́ ̵̵̨̬̭̦̼̌̔ ̨̯̖̣̭̯̍́̌̽̏̚, ̵̛̥̖̦̌̚Ͳ ̨̥̏ ̴̨̯̬̦̭̖̬̯̌̏ ̨̛̬̖̦̣̦̼̥̐̌̽ ̙̖̯̥̍̀̔̌. ʰ̭​̨̛̭̣̖̦̖̔̏̌ ̨̨̨̪̭̯̬̖̦ ̦̌ ̦̔̌​̵̦̼ ˁ̸̨̖̯̦̜ ʿ̣̯̼̌̌ ˀˇ, ʺ̛̛̦̭̯̖̬̭̯̏̌ ̴̨̛̦̦̭̌̏ ˀˇ, ʶ̸̦̖̜̭̯̌̌̏̌̚, ̨̡̨̪̬̖̯̏ ̴̖̖̔Ͳ ̵̬̣̦̼̌̽ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̦̌ 2014 ̛ ̦̌ 2015 ̨̐̔, ̸̨̯̖̯̌ ̨̍ ̨̛̛̭̪̣̦̖̦​̛ ̴̨̨̖̖̬̣̦̔̌̽̐ ̙̖̯̍̀̔̌ ˀˇ ̌̚ 2013 ̨̐̔, ̦̔̌​̵̦̼ ˀ̨̭​̭̯̯̌̌. ˀ̭̌​̨̭̥̯̬̖̦̼ ̵̨̨̪̼̔̔ ̛ ̛̬̦̯̼̏̌̌ ̛̬̖̹̖̦́ ̨̪̬̣̖̥̍ ̵̥̖̙̙̖̯̦̼̍̀̔ ̨̨̛̯̦̹̖̦̜ ̭ ̸̨̱̖̯̥ ̵̨̨̨̛̛̦̖̥̭̯̍̔ ̨̼̪̣̏Ͳ ̛̦̖̦́ ̵̡̛̥̜̭̌ ˄̡̨̌̏̚ ʿ̛̬̖̖̦̯̔̌̚ ̛ ̸̵̡̨̨̡̛̛̦̥̖̭̾ ̨̛̱̭̣̜̏ 2014 ̨̐̔̌. ʦ ̌̚Ͳ ̸̡̛̣̖̦̖̀ ̨̛̪̬̯̭̏̔́́ ̨̛̪̬̖̣̙̖̦̔́ ̨̪ ̸̨̛̖̭̪̖̖̦̍̀ ̨̛̪̼̹̖̦̏́ ̴̾​̴̡̨̛̛̖̯̦̭̯̏ ̵̨̛̥̖̦̥̌̏̚ ̶̛̛̬̖̣̌̌̚​̛ ̨̙̖̯̦̍̀̔Ͳ̨̨̨̦̣̜̌̐̏ ̨̡̛̛̛̪̣̯ – ̏ ̸̡̖̭̯̖̌̏ ̨̨̨̦̔̐ ̛̚ ̨̛̦̭̯̬̱̥̖̦̯̏ ̪̬̖̣̖̯̭̔̌̐̌́ ̛̭̭̯̖̥̌ ̶̨̨̛̭̣̦̜̌̽ ̶̛̛̭̯̦̬̯̌̔̌̌̚​̛ ̦̌ ̴̖̖̬̣̔̌̽Ͳ ̨̦̥ ̛ ̨̨̛̬̖̦̣̦̥̐̌̽ ̵̨̱̬̦̏́. ʶ̛̦̐̌ ̨̬̖̭̦̌̔̏̌̌ ̛̪̬̖̭̯̯̖̣̥̔̌̏́ ̨̨̬̦̐̌̏ ̡̨̨̨̦̯̖̣̦̜̌̔̌̽̚ ̛ ̨̛̛̭̪̣̦Ͳ ̨̯̖̣̦̜̽ ̛̣̭̯̏̌, ̨̺̖̭̯̖̦̍̏​̵̦̼ ̶̨̛̛̬̦̜̐̌̌̚, ̶̛̛̭̪̖̣̭̯̥̌̌ ̏ ̨̛̣̭̯̍̌ ̙̖̯̍̀̔Ͳ ̨̨̦̐ ̛ ̨̨̨̨̦̣̌̐̏̐ ̡̨̨̦̯̖̣̭̯̌̔̌̽̏̌̚, ̶̨̨̛̭̣̦̜̌̽ ̨̡̛̛̛̪̣̯, ̨̪̬̖̪̯̖̣̥̔̌̏̌́ ̛ ̭̯̱̖̦̯̥̔̌ ̸̵̡̨̨̡̛̛̦̥̖̭̾, ̸̵̡̛̛̛̬̖̭̀̔, ̶̸̵̨̨̨̡̛̛̛̭̣̖̭̐ ̴̡̨̱̣̯̖̯̌̽̏.

ʿ̛̬ ̶̨̛̛̛̯̬̦̏̌​̛ ̨̛̥̯̖̬̣̌̌̏ ̭​̡̭̼̣̌ ̦̌ ̛̛̦̖̔̌̚ ̛ ̨̪̬̌̏​̨̣̯̖̣̖̜̍̌̔̌ ̨̯̖̣̦̍́̌̽̌̚ ISBN 978-5-00080-015-7

© ʫ.ʦ. ʶ̸̨̡̛̦̌, 2014 © ʤʻʽ «ˁ̨̖̯̏ ̨̪ ̨̨̪̬̭̥̏̌ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́ ̛ ̛̛̬̯̌̏́̚», 2014 © ʽʽʽ «ʦ̛̬̦̯̌̌», 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………………………… 5

1. РОСТ СОЦИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНОВ ЗА ПЕРИОД 2002‐2014 ГГ…………………………………………………………….... 7

2. ПРИЧИНЫ УСИЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНОВ…………………………………………………………………….………………. 14 2.1. Исторические структурные причины………….………..……………. 14 2.2. Формирование унитарной формы межбюджетных отношений…………………………………………………….. 15 2.3. Противоречие между централизацией налоговых полно‐ мочий и децентрализации расходов в части обеспечения государственных социальных гарантий 2004‐2013 гг………………. 19 2.3.1.Доходы: сокращение налоговых поступлений в региональные бюджеты…………………………………………………….. 20 2.3.2. Расходы: передача социальных обязательств на региональный уровень…………………………………………………….. 23 2.3.3. Сокращение МБТ в доходах КБС, 2009‐2013 гг…………… 23 2.3.4. Падение доли федеральных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов за период 2002‐2017 г…………………………………………………………… 27 2.3.5. Увеличение доли целевых трансфертов свыше 54% в МБТ………………………………………………………………….. 30 2.3.6. Несамостоятельность в финансовом отношении третьего бюджетного уровня ‐ органов местного самоуправления……………………………………………………………………. 31 2.3.7. Проблемы МБТ в условиях перехода на программно‐целевое финансирование…………………………… 33 2.4.Рост дефицита региональных бюджетов……………………………. 37 2.5. Рост долговой нагрузки регионов…………………………………… 40

3. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ…………………………………………………. 45 3.1. Увеличение доходов…………………………………………………………. 46 3.2. Оптимизация расходов……………………………………………………… 53

3

3.2.1. Оптимизация стратегического и программно‐ целевого планирования и управления…………………………………. 54 3.2.2. Сокращение бюджетных расходов…………………………….. 55 3.3. Оптимизация межбюджетных трансфертов………………………. 57

4. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ……………………………………………………… 59

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА………………………… 62

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ТИПОЛОГИЯ РЕГИОНОВ – 5 ГРУПП ПО МАСШТАБАМ

РАСПРОСТРАНЕНИЯ БЕДНОСТИ (НИЩЕТЫ) НАСЕЛЕНИЯ

В 2002–2009 ГГ…………………………………………………………………………………………. 73 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. СООТНОШЕНИЕ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ КБС В ДОХОДАХ КБ РФ………….. 77 ПРИЛОЖЕНИЕ 3.

УРОВЕНЬ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ……………………………………………………………………. 78

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ГМСС…………… 81

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. ЭТАПЫ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (1998‐2013 ГГ.)…….. 88

ПРИЛОЖЕНИЕ 6.

СОЦИАЛЬНАЯ СУТЬ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ТИПЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ………………………………………………… 100 ПРИЛОЖЕНИЕ 7.

ИСПОЛНЕНИЕ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ РФ В 2013 Г…………………………………………………………………………… 103 ПРИЛОЖЕНИЕ 8. ФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ…………………………………………….. 106 ПРИЛОЖЕНИЕ 9. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МИНИМАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ……….. 109 ПРИЛОЖЕНИЕ 10.

ШАРОНОВ А., ИЛЬИН И. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ МИНИМАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В РОССИИ………………………………………………………………………….. 115

4

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы межбюджетных отношений в части выполнения социальных государственных обязательств в регионах РФ осложняют‐ ся сильной социальной дифференциацией регионов и тенденцией ее увеличения. Это является одной из причин бедности населения и ограничений для получения базовых социальных гарантий. Среди причин социальной дифференциации регионов выде‐ ляют 5 основных, в которые включают следующие ‐ исторически сло‐ жившуюся систему территориально‐экономического развития, нало‐ говую систему с централизацией налогов у центра, перенос социаль‐ ной ответственности на региональный уровень, несправедливую си‐ стему межбюджетных трансфертов. При этом рост социальной дифференциации регионов сопро‐ вождается ухудшением финансовой устойчивости региональных бюджетов ‐ ростом задолженности (внутренней перед федеральным бюджетом, внешней задолженности перед внешними кредиторами), сокращением региональных инвестиций в основные средства. Эти вопросы рассмотрены во второй главе доклада. Для обеспечения выполнения всех социальных целевых по‐ казателей майских Указов Президента РФ требуются изменения сло‐ жившихся параметров горизонтального и вертикального дисбаланса бюджетной системы РФ. Совершенствование системы бюджетного федерализма рас‐ сматривается с учетом трех основных параметров ее построения ‐ распределения доходных полномочий, распределения расходных обязательств, механизмов трансфертов (финансовой помощи) по всем уровням бюджетной системы. В Докладе используются данные Счетной Палаты РФ, Министерства финансов РФ, Казначейства, про‐ ектов федеральных бюджетов на 2014 г. и на 2015 г., отчета об испол‐ нении федерального бюджета РФ за 2013 г., данные Росстата. Среди подходов и вариантов решения проблем межбюджет‐ ных отношений с учетом экономических условий 2014 г. (стагфляция экономики, тенденция снижения цены на нефть и роста дефицита федерального бюджета РФ 2014 г. и 2015‐2017 гг.) и политических

5

обстоятельств необходимости выполнения «майских» Указов Прези‐ дента, в настоящий момент Правительством РФ предлагаются «вре‐ менные» меры по решению проблем бюджетной необеспеченности региональных бюджетов. Эти вопросы рассмотрены в третьей главе. В заключение приводятся разные предложения по обеспече‐ нию повышения эффективности механизмов реализации бюджетно‐ налоговой политики ‐ в качестве одного из инструментов предлагает‐ ся система социальной стандартизации на федеральном и регио‐ нальном уровнях. Эта система должна обеспечить более высокое ка‐ чество социальной и бюджетно‐налоговой политики в регионах и в целом в России.

6

1.

РОСТ СОЦИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНОВ ЗА ПЕРИОД 2002‐2014 ГГ.

Реформа межбюджетных отношений, начало которой относится к 1998 г.1, характеризуется низкой результативностью в части выравни‐ вания социальной дифференциации регионов. Это очевидно при сопо‐ ставлении различных показателей, отражающих социальную дифферен‐ циацию и поляризацию регионов РФ. Основные макроэкономические показатели по субъектам Российской Федерации за 2012 г.2 отличались в несколько раз: среднедушевые денежные доходы в 6 раз, среднемесяч‐ ная заработная плата в 5 раз, стоимость жилищно‐коммунальных услуг в 7 раз, стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг более чем в 2 раза, а разница в валовом региональном продукте на душу населения между 5 регионами с максимальным и минимальным значением за 2011 г. составила более 18 раз. Рассмотрим, как изменялись показатели дифференциации за прошедшие десять лет на примере одного из них – доли бедного насе‐ ления в регионе. Распределение регионов РФ по доле бедного насе‐ ления носит ассиметричный характер: среднероссийский уровень бед‐ ности делит их на две неравные по количеству регионов группы: «про‐ блемные» (60 регионов) и «благополучные» (20‐22 региона), или при‐ мерно в пропорции 3:1, как это представлено в Таблице 1.

Таблица 1. Численность регионов РФ по группам абсолютной бедности, 2002‐2012 гг. Численность регионов, 2002‐2012 гг. Типы регионов 2002 2007 2008 2009 2012 (*) Кризисные 5 8 3 4 2 Остропроблемные 19 15 12 8 15 Проблемные 15 17 24 28 17 Менее проблемные 21 21 20 20 26 Относительно 1 9 18 20 19 20 благополучные Источник: Бочкарева В.К. (2012а); (*) Рассчитано автором по данным Росстата ‐ Регионы России. Социально‐экономические показатели. 2013: Р32 Стат. сб. / Росстат.  М., 2013, сс. 180‐183.

1

Периодизация реформы межбюджетных отношений приведено в Приложении 5. Государственная программа Российской Федерации "Создание условий для эф‐ фективного и ответственного управления региональными и муниципальными фи‐ нансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

2

7

Все территории (субъекты Российской Федерации) могут быть разделены на 5 групп, в зависимости от численности населения, про‐ живающего ниже черты бедности. Критерием деления на группы взя‐ ты несколько показателей ‐ доля бедного населения от среднерос‐ сийского показателя (или кратность бедного населения региона из расчета среднероссийского показателя, расчеты приведены в Прило‐ жении 1). Перечислим эти пять групп: 1) кризисные (двукратная доля бедного населения); 2) остропроблемные (1,5‐2 кратное превышение доли бедного населения); 3) проблемные (25‐50% превышения доли бедного населения); 4) менее проблемные (25% превышение доли бедного населения); 5) относительно благополучные (среднероссийский уровень и ниже доли бедного населения). Несмотря на позитивную динамику 2000‐2012 гг., сокращение численности населения, попадающего в абсолютную бедность в России и сокращение доли бедных с 29% в 2000 г. и 25% в 2002 г. до 11% в 2012 г., сложившаяся композиция межрегиональных пропорций по доле бедного населения в регионах России не меняется – это очевидно из данных диаграммы 1.

Диаграмма 1. Динамика изменения композиции групп регионов, 2002‐2012 гг.

30 25

21

19

20

15

15 10

2002 5

5 0

2007 0

2008 2009 2012

Источник: данные Таблицы 1.

8

Важно подчеркнуть методологическую ограниченность исполь‐ зования среднероссийских показателей3, в том числе и численности бедного населения в 2013 г. на уровне 11%, ‐ дифференциация регионов по численности бедных располагается в очень широком диапазоне, в интервале от 6,5% (Белгородская область) до 30%. Это значит, что регио‐ ны различаются по доле бедных в пять раз (доля бедного населения для каждого региона приведена в Таблице 2 Приложения 1). При этом про‐ гнозируется4, что наибольшая доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2013‐2016 гг. сохранится в Республике Калмыкия (25‐34,1%), Республике Тыва (20‐24,5%), Республи‐ ке Марий Эл (22%), Карачаево‐Черкесской Республике (18,6%), Амурской области (19,6%) и Еврейской автономной области (18,2%). С 2004 г. проблему социальной дифференциации регионов России Министерство финансов РФ пытается решать, преимуще‐ ственно, методом горизонтального выравнивания5 и стимулировани‐ ем региональной власти к проведению активной экономической по‐ литики по расширению налоговой базы регионов. В России горизонтальное выравнивание осуществляется пу‐ тем выделения дотаций из Федерального фонда финансовой под‐ держки (ФФФП) субъектов Российской Федерации (о функциях и за‐ дачах ФФФП кратко см. Приложение 6). Трансферт (дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности) получают все регионы, имеющие уровень бюджетной обеспеченности ниже среднероссий‐ ского уровня БО (в Приложении 3 приведена таблица бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2015 г.). Общая картина бюджетной обеспеченности субъектов РФ по состоянию на конец 2014 г. пред‐ ставлена в графике 16 – синим фоном показана БО каждого региона, красным фоном – планируемая дотация региону.

3

Римашевская Н.М. Постановка проблемы / Региональные особенности уровня и качества жизни, ИСЭПН РАН, 2012 гг., сс.5‐23.

4 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального бюджета РФ на 2013 (параграф 8) и 2014 гг. (параграф 9) 5 Целью горизонтального выравнивания является горизонтальная (пространствен‐ но‐территориальная) сбалансированность. Метод состоит в корректировании (устранении) диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах путем перераспределения доходов между органами власти разного уровня – между федеральными и региональными. Этот метод компенси‐ рует (выравнивает) разницу налоговых потенциалов разных субъектов РФ.

6 Построен Кочкиной Е.В., Щеголевым А.М. по данным Министерства финансов РФ, представленных к проекту бюджета на 2015‐2017 гг.

9

3,00

2,50

2,00

˄̨̬̖̦̏̽ ʥʽ ̨̔ ̛ ̨̪̭̣̖ ̛̬̭̪̬̖̖̣̖̦̌̔́ ̶̨̛̯̜̔̌ ̦̌ ̛̛̼̬̦̦̖̏̌̏̏̌ ʥʽ ̏ 2015 ̨̱̐̔ (̛̚ ̨̡̪̬̖̯̌ ˇʯ ̙̖̯̍̀̔̌ ˀˇ 2015Ͳ2017 ̐.̐.)

ʿ̨̛̼̹̖̦̖̏ ̨̱̬̦̏́ ʥʽ ̌̚ ̸̭̖̯ ̶̨̛̯̔̌​̛ ̦̌ ʥʽ

График 1 9

10

1,50

1,00

0,50

0,00

˄̨̬̖̦̏̽ ̨̙̖̯̦̜̍̀̔ ̸̨̖̭̪̖̖̦̍​̨̛̦̭̯ ̨̔ ̛̬̭̪̬̖̖̣̖̦̌̔́ ̶̨̛̯̜̔̌

ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʰ̛̦̱̹̖̯̐́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˃̼̏̌ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʤ̣̯̜̌ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʶ̬̼̥ ʶ̸̡̛̥̯̭̜̌̌ ̡̬̜̌ ˋ̸̡̖̖̦̭̌́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʪ̖̭̯̦̌̐̌ ʶ̸̨̬̖̌̌̌̏Ͳˋ̡̖̬̖̭​̡̭̌́ ˀ̖̭̪. ˋ̡̨̡̛̱̯̭̜ ̌.̨. ˀ̖̭̪. ˁ̖̖̬̦̏̌́ ʽ̛̭̖̯́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʶ̡̛̣̥̼̌́ ̐. ˁ̨̨̖̭̯̪̣̏̌̽ ʶ̨̛̬̦̌̍̌̔Ͳʥ̡̡̣̬̭̌̌̌́ ˀ̖̭̪. ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʥ̛̱̬̯́́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˁ̵̌̌ (˔̡̛̱̯́) ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʤ̼̖̔̐́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʺ̛̬̜̌ ˑ̣ ʶ̡̱̬̦̭̐̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʤ̡̛̣̯̜̭̜̌ ̡̬̜̌ ʺ̡̦̭̌̐̌̔̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʰ̨̡̦̭̏̌̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˃̨̡̥̭̌̍̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʯ̡̡̛̜̣̭̜̌̍̌̌̽ ̡̬̜̌ ʥ̡̬̦̭́̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˋ̡̱̹̭̏̌̌́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʫ̡̬̖̜̭̏̌́ ̌.̨. ʶ̨̡̛̬̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʶ̛̬̖̣̌́ ʽ̨̡̬̣̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̨̨̡̭̯̬̥̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʤ̵̡̬̦̖̣̭̌̐̽̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʿ̡̨̡̭̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̨̨̡̛̯̬̪̣̭̜̌̏̽ ̡̬̜̌ ʿ̡̖̦̖̦̭̌́̚ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˈ̡̛̭̌̌́ ʦ̡̛̛̣̥̬̭̌̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̨̡̬̯̭̌̌̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̨̨̡̭̯̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˄̨̡̣̦̭̽́̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʦ̨̨̡̣̬̭̐̐̌̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʿ̨̡̛̛̬̥̬̭̜ ̡̬̜̌ ˀ̡̦̭́̌̌́̚ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̨̡̥̣̖̦̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˃̨̡̥̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʥ̡̨̨̹̬̯̭̯̦̌̌ ʶ̡̱̬̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˈ̨̡̛̬̭̜̌̍̌̏ ̡̬̜̌ ʦ̨̨̡̬̦̖̙̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʺ̨̨̛̬̔̏́ ʤ̡̥̱̬̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʦ̨̨̨̡̣̭̐̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˃̡̖̬̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˄̡̥̱̬̯̭̔̌́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˋ̡̛̖̣̦̭́̍̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̡̛̛̣̦̦̬̭̌̐̌̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̨̡̖̥̖̬̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʽ̡̥̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʺ̡̱̬̥̦̭̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʤ̵̡̭̯̬̦̭̌̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̨̡̛̬̭̦̬̭̜̌̔̌ ̡̬̜̌ ʻ̨̨̡̛̛̭̬̭̏̍̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʻ̨̨̨̡̬̭̏̐̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʰ̡̡̬̱̯̭̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʿ̡̛̖̬̥̭̜ ̡̬̜̌ ˃̡̱̣̭̽̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʻ̨̨̡̛̙̖̬̭̐̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʸ̶̡̛̪̖̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̨̡̛̬̭̦̬̭̜̌́ ̡̬̜̌ ʽ̡̬̖̦̱̬̭̍̐̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʥ̨̨̡̖̣̬̭̐̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̨̭​̡̛̭̜̭̌́ ˇ̶̛̖̖̬̔̌́ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ʶ̨̛̥ ˔̨̡̬̭̣̭̌̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʶ̡̣̱̙̭̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̨̡̖̬̣̭̏̔̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̡̥̬̭̌̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ʺ̨̡̨̡̭̭̏̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˀ̡̛̖̭̪̱̣̍̌ ˃̯̬̭̯̦̌̌̌ ʻ̶̡̛̖̦̖̜ ̌.̨. ʸ̡̛̖̦̦̬̭̐̌̔̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ˁ̵̡̛̣̦̭̌̌̌́ ̨̣̭̯̍̌̽ ̐. ˁ̡̦̯̌Ͳʿ̖̯̖̬̱̬̍̐ ˈ̦̯̼̌Ͳʺ̡̛̛̦̭̜̭̜̌ ̌.̨. ˔̨̥̣̌Ͳʻ̶̡̛̖̦̖̜ ̌.̨. ˃̡̥̖̦̭̀̌́ ̨̣̭̯̍̌̽

Однако, как это видно на графике 1, даже при повышении бюджетной обеспеченности регионов после распределения дотаций, бюджетного выравнивания регионов не происходит. Красная преры‐ вистая линия показывает границу средней бюджетной обеспеченно‐ сти (по шкале это 1). Как видно на графике 1, только 15 регионов имеют бюджетную обеспеченность выше «красной линии», осталь‐ ные не дотягивают до этого уровня средней бюджетной обеспечен‐ ности. В этом состоит ограничение горизонтального выравнивания. Большинство регионов последнее десятилетие находятся в зоне ниже среднего общероссийского уровня: более 60 регионов ‐ до 20097, 69 регионов – в 2011 г.8 и в 2013 г.9, 68 регионов – в 2014 г.10, 70 регионов (включая Крым и г. Севастополь) ‐ в планах на 2015‐2017 гг. (перечень регионов по уровню бюджетной обеспеченности приведен в Графике 1). Разумеется, и количество регионов с уровнем бюджетной обеспеченности выше среднего фактически сокращается параллельно вышеуказанной тенденции с учетом изменений численности регио‐ нов: в 2002 .г – 20, в 2007 г. – 18, в 2009 г.‐ 2311, в 2011 и 2013 гг. – 13 регионов12, в 2014 г. – 14 регионов, в 2015 г. – 15 регионов13 (пере‐ чень регионов см. в Приложении 3). Почти половина доходов консо‐ лидированных бюджетов субъектов Российской Федерации аккуму‐ лируются в десяти наиболее развитых регионах, в которых проживает более 30 процентов населения Российской Федерации14. Доля населения, проживающего в регионах с уровнем бюд‐ жетной обеспеченности ниже среднего, не менялась существенно за период 2003‐2009 гг. (снизилась с 50% до 46,2%)15, но к 2014 г. отме‐ чается рост до 69% (98,6 млн. человек)16.

7

Бочкарева В.К. (2012) Расчеты автора по данным Министерства Финансов РФ « Результаты распреде‐ ления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Россий‐ ской Федерации на 2015 год» к Законопроекту № 611445‐6 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

9 Расчеты автора по данным указанным к ссылке 8.

10 Расчеты автора по данным указанным к ссылке 8.

11 Бочкарева В.К. (2012).

12 Расчеты автора по данным указанным к ссылке 8.

13 Расчеты автора по данным указанным к ссылке 8.

14 Государственная программа Российской Федерации "Создание условий для эф‐ фективного и ответственного управления региональными и муниципальными фи‐ нансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" 15 Бочкарева В.К. (2012) 16 Расчеты автора по данным указанным к ссылке 8.

8

11

Эти данные наглядно подтверждают тезис ‐ половина населе‐ ния страны проживает в регионах, которые не могут обеспечить всем гражданам минимальные социальные стандарты. Показатель поляризации регионов ‐ разрыв между макси‐ мальным (г. Москва) и минимальным (Республика Ингушетия и Че‐ ченская республика) значениями бюджетной обеспеченности до рас‐ пределения дотаций на выравнивание составил в 2010 г. 38 раз,, в 2013 г. – 29,5 раза, в 2014 г. – 15 раз, в 2015 г. – 13 раз17. При этом между 2003 г. и 2009 г. разрыв находился в диапазоне различий в 34‐ 40 раз между максимальным значением (ХМАО, Тюменская область, Москва) и минимальным (Республика Ингушетия, Республика Даге‐ стан, Чеченская Республика), а в 2005 году достигал 72 раза между ХМАО и Чеченской Республикой. В 2002 году разрыв составлял всего 7 раз (ХМАО и Республика Ингушетия)18. Частично позитивная дина‐ мика в «сглаживании» различий обеспечена за счет исключения из расчетов ХМАО и ЯНАО на период 2006‐2014 гг. Дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финан‐ сово обеспеченными субъектами Российской Федерации увеличива‐ ется и сохраняется на высоком уровне и составляет до выравнивания бюджетной обеспеченности, в 2011 г. ‐ 5,8 раза, в 2012 г. – 6,2 раза, в 2013 г. 6,7 раза, в 2014 г. ‐ 6,2 раз, в 2015 г.‐ 6,8 раз. После предостав‐ ления дотаций этот показатель снижается в 2015 г. до 2,8 раз. Несмотря на то, что средний уровень бюджетной обеспечен‐ ности по всем субъектам федерации вырос с 2002 г. до 2009 г. в 3,7 раз, минимальный уровень бюджетной обеспеченности (в 2002 г. в Воронежской области, а в 2007 г. и в 2009 г. в Забайкальском крае) увеличился только в 2,519. Даже после распределения дотаций разрыв в подушевых до‐ ходах (включающих налоговые доходы и дотацию на выравнивание) с учетом индекса бюджетных расходов (ИБР) самого «богатого» регио‐ на (Москва) и самого «бедного» (Камчатский край) в 2010 г. оказался более чем шестикратным, а в 2013 г. (Москва и Ингушетия) – 5,7 раз20, в 2015 г. – 4 раза21.

17

Расчеты автора по данным, указанным к ссылке 8. Расчеты автора по данным Минфина РФ о бюджетной обеспеченности регио‐ нов за 2002‐2009 гг.

19 Бочкарева (2012) 20 Бочкарева В.К., расчет 2013 г.

21 Расчеты автора по данным указанным в сноске 7.

18

12

Анализ Счетной палаты РФ показывает, что сложившиеся ос‐ новные макроэкономические показатели регионов на 2014 г. сохра‐ нятся и на ближайшую перспективу22. Очевидно, что вышеописанная композиция регионов создает неравные условия для выполнения социальных государственных гарантий на территории всей страны для граждан из разных регионов.

22

Заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета РФ 2013 ‐2015 гг. с.

289.; Заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета 2015‐2017 г.

13

2. ПРИЧИНЫ УСИЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНОВ

Социальная дифференциация регионов обусловлена рядом обстоятельств, как структурного характера – неравномерным распре‐ делением природных богатств и климатических условий по террито‐ рии России, исторически сложившимся производственным комплек‐ сом СССР23, так и институциональными сложностями в проведении реформы межбюджетных отношений в 1998‐2013 гг. Проблемы несбалансированности бюджета отчасти усложни‐ лись в ходе реформы межбюджетных отношений – при централиза‐ ции доходов и децентрализации расходных обязательств. Проблема асимметрии ресурсов и обязательств характерна как для федерально‐ го, так и регионального и местного уровней. Далее дается краткая характеристика основных причин.

2.1. Исторические структурные причины Специфика России не только в разном уровне социально‐ экономического развития отдельных территорий, контрастности их природных и ресурсных характеристик, но и в истории их развития. Последнее обстоятельство предопределяет уровень развития региона и различия в темпах роста социально‐экономических показателей и методах управления. Программы регионального развития (Сибири и Дальнего Востока), очевидно, должны повлиять на изменение эконо‐ мического потенциала разных регионов, однако, согласно заключе‐ нию Счетной палаты РФ, бюджет 2014 г. не сможет изменить сло‐ жившегося структурного неравенства социально‐экономического раз‐ вития регионов. В среднесрочной перспективе состав 10 наиболее экономиче‐ ски развитых регионов страны (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Красноярский и Краснодарский края, Московская и Сверд‐ ловская области, города Москва и Санкт‐Петербург, Ханты‐ Мансийский и Ямало‐Ненецкий автономные округа), формирующих 52% совокупного объема ВРП, останется неизменным24.

23 24

Смирнова Е.Н., Татаркин Д.А. (2012); Голикова Т.А. (2008) Заключение Счетной палаты на проект бюджета РФ 2014 г., параграф 8.

14

На долю 10 регионов с наименьшим объемом ВРП (Республи‐ ка Адыгея, Республика Алтай, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Карачаево‐Черкесская Республика Че‐ ченская Республика, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Еврейская автономная область) будет приходиться 1,1% сово‐ купного объема ВРП25.

2.2. Формирование унитарной формы межбюджетных отношений Соотношение доходов федерального и доходов консолиди‐ рованных бюджетов субъектов РФ (далее – КБС)26 с 2005 г. находится в пропорции 65:35, при этом двадцать лет назад эта пропорция со‐ ставляла 49:51. Доли доходов КБС без учета межбюджетных транс‐ фертов из федерального бюджета в доходах консолидированного федерального бюджета27 Российской Федерации приведены на диа‐ грамме 2. Динамика изменения пропорции соотношения федераль‐ ных и региональных доходов в указанном графике за период 1997‐ 2017 гг.28 показывает, что за четыре года (1997‐2001 гг.) доля дохода КБС упала до 40%, и последние 15 лет колеблется между 35‐37% (официальные данные доходной доли бюджетов субъектов РФ при‐ ведены в Таблице Приложения 2). Анализ данных диаграммы 2 показывает, что в 2008‐2010 гг. наблюдался незначительный рост доли доходов консолидирован‐ ных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета меж‐ бюджетных трансфертов в доходах федерального бюджета Рос‐ сийской Федерации, а в 2011 ‐ 2012 гг. ‐ ее снижение. С 2013 г. при планировании доходы федерального бюджета целевым показате‐ лем берется 36%.

25

Там же. Прим.: Консолидированный бюджет субъекта РФ — представляют собой свод регионального бюджета, местных бюджетов территорий, административно вхо‐ дящих в субъект Федерации без бюджета государственного территориального фонда обязательного медицинского страхования ТФОМС.

27 Консолидированный бюджет РФ — это свод федерального бюджета и консо‐ лидированных бюджетов субъектов РФ без учета бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов ГВБФ (ст. 6 БК РФ) 28 На период 2014‐2017 годов дается прогноз по данным Министерства финансов РФ.

26

15

Диаграмма 2. Доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов в консолидированном бюджете Российской Федерации (в%) 120

Ⱦɢɚɝɪɚɦɦɚ 2. Ⱦɨɥɢ ɞɨɯɨɞɨɜ ɤɨɧɫɨɥɢɞɢɪɨɜɚɧɧɵɯ ɛɸɞɠɟɬɨɜ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ

Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɛɟɡ ɭɱɟɬɚ ɦɟɠɛɸɞɠɟɬɧɵɯ ɬɪɚɧɫɮɟɪɬɨɜ ɜ ɤɨɧɫɨɥɢɞɢɪɨɜɚɧɧɨɦ ɛɸɞɠɟɬɟ

Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ (ɜ%)

ʪ̨̣́ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ ˀˇ ̏ ̵̵̨̨̔̔̌ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̨̨̦̐ ̙̖̯̍̀̔̌ ( ̖̍̚ ʺʥ˃)

ˇ̖̖̬̣̦̼̜̔̌̽ ̙̖̯̍̀̔

Источник: данные таблицы Приложения 2.

16

100

80

60

40

20

0

ɂɫɬɨɱɧɢɤ: ɞɚɧɧɵɟ ɬɚɛɥɢɰɵ ɉɪɢɥɨɠɟɧɢɹ 2.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ̶̨̡̖̦̌ (*) 2015 ̨̨̪̬̦̐̚(*) 2016 ̨̨̪̬̦̐̚(*) 2017 ̨̨̪̬̦̐̚(*)

После учета межбюджетных трансфертов доля доходов кон‐ солидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в дохо‐ дах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2014 ‐ 2016 гг. прогнозируется на уровне 42%, но после уточнения снижает‐ ся, и, как правило, исполняется на 1‐2% меньше, например, на 2015‐ 2017 гг. прогноз ‐ 41%29. Сложившаяся пропорция 65:35 федеральных/региональных доходов оказывается в центре публичной дискуссии о справедливо‐ сти пропорций доходов. Очевидно, что данная пропорция 65:35 яв‐ ляется результатом реформы межбюджетных отношений. Данный результат реформы, является логическим следствием30, возможно, неудачного выбора радикальной модели «конкурентного федера‐ лизма» и непоследовательностью в реализации реформы межбюд‐ жетных отношений (справочный материал о разных моделях меж‐ бюджетных отношений приведен в Приложении 4). Вопрос о соотношении федеральных налогов и региональных и его справедливости, конечно, можно рассматривать и в контексте доходов внебюджетных фондов, хотя это и неправомерно. Как из‐ вестно, собранные федеральные налоги идут в виде трансфертов на покрытие дефицита бюджета Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и Фонда социального страхования (ФСС), что со‐ ставляет существенные суммы. При учете расходов, которые несет федеральный бюджет по покрытию дефицитов этих фондов (Таблица 2), и после учета всех трансфертов, распределение между федераль‐ ным центром и региональными бюджетами выглядит как паритет 32:31, что наглядно отражено в диаграмме 3. Изложенная позиция не бесспорна.

29

Заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета РФ в 2015‐2017 гг. (раздел 9, стр. 475) 30 В этом вопросе, мы придерживаемся простой и хорошо известной схемы оцен‐ ки достигнутых результатов ‐ либо теория плоха, либо ее неправильно применил, либо было допущено сразу две ошибки.

17

˃̶̛̣̌̍̌ 2. ˁ̨̭̯̖̦̍̏​̦̼̖ ̵̨̨̼̔̔ ̴̨̨̖̖̬̣̦̔̌̽̐ ̙̖̯̍̀̔̌, ̦̖̙̖̯̏̍̀̔Ͳ ̵̦̼ ̴̨̨̦̔̏ ̛ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̨̨̛̬̖̦̐̏31, 2013 ̐. ˇ̖̖̬̣̔̌̽Ͳ ʥ̙̖̯̼̀̔ ʥ̙̖̯̼̀̔ ʶ̨̦̭. ̙̖̍̀̔Ͳ 2013 ̨̐̔ ̯̖̬​̬. ̯̼ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ ̦̼̜ ̙̖̯̍̀̔, ʧʦʥˇ32, ˀˇ, ̥̣̬̔. ̥̣̬̔. ̬̱̍. ̥̣̬̔. ʧʦʥˇ33, ̬̱̍. ̬̱̍. ̥̣̬̔. ̬. ˁ̨̭̯̖̦̍̏​̦̼̖ ̵̨̨̔Ͳ ̼̔ (̨̨̦̣̼̖̌̐̏ ̛ 13019,95 5663,39 27,13 6649,67 ̨̨̦̖̦̣̼̖̌̐̏) ̨̔ ʺʥ˃, ̥̣̬̔. ̬̱̍. ˃̴̬̦̭̖̬̯̼̌ Ͳ4786 2070 1201 1515 ʪ̵̨̨̼̔ ̨̪̭̣̖ ̪̖̬̖Ͳ 8233,95 7733,39 1228,13 8164,67 ̸̛̔̌ ʺʥ˃, ̥̣̬̔. ̬̱̍. ʰ̸̨̡̛̭̯̦: ̸̬̭̖̯̼̌ ̨̯̬̌̏̌. ʪ̦̌​̦̼̖ ʶ̸̦̖̜̭̯̌̌̏̌̚ ˀˇ. http://info.minfin.ru ʪ̯̌̌ ̨̛̬̺̖̦̍̌́: 15.10.2014

ʪ̛̬̥̌̐̌​̥̌ 3. ˁ̨̭̯̖̦̍̏​̦̼̖ ̵̨̨̼̔̔ ̴̨̨̖̖̬̣̦̔̌̽̐, ̨̨̨̛̬̖̦̣̦̐̌̽̐ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̛ ̵̦̖̙̖̯̦̼̏̍̀̔ ̴̨̨̦̔̏ ˀ̨̭​̡̨̛̭̜̭̜ ˇ̶̛̖̖̬̔̌​̛ ̨̔ ̸̛̪̖̬̖̔̌ ʺʥ˃ ̏ 2013 ̐. (%).

ʰ̸̨̡̛̭̯̦: ̦̔̌​̦̼̖ ˃̶̛̣̼̌̍ 2 31

ˁ̨̏̔ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̨̨̦̐ ̙̖̯̍̀̔̌ ̛ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̨̭̱̬̭̯̖̦̐̔̌̏​̵̦̼ ̦̖̙̖̯̏̍̀̔Ͳ ̵̦̼ ̴̨̨̦̔̏ ̨̬̱̖̯̍̌̚, ̡̯̌ ̦̼̖̥̼̜̌̏̌̚, ̙̖̯̍̀̔ ̛̬̭̹̬̖̦̌​̨̨̦̐ ̛̪̬̯̖̣̭̯̌̏̽̏̌. ˑ̨̯̯ ̙̖̯̍̀̔ ̦̖ ̱̯̖̬̙̖̯̭̏̔̌́, ̨̦ ̨̛̭̪̣̱̖̯̭̽́̚ ̣̔́ ̛̱̪̬̣̖̦̌̏́ ̶̨̛̛̭̣̦̼̥̌̽ ̛ ̛̙̖̯̦̼̥̍̀̔ ̶̨̪̬̖̭​̛̭̥̌.

32 ʥ̙̖̯̼̀̔ ̨̭̱̬̭̯̖̦̐̔̌̏​̵̦̼ ̵̦̖̙̖̯̦̼̏̍̀̔ ̴̨̨̦̔̏ – ̙̖̯̼̍̀̔ ˇʽʺˁ ̛ ˇˁˁ.

33 ʥ̙̖̯̼̀̔ ̯̖̬​̵̨̛̛̬̯̬̣̦̼̌̽ ̵̦̖̙̖̯̦̼̏̍̀̔ ̴̨̨̦̔̏ – ̯̖̬​̨̛̛̬̯̬̣̦̼̖̌̽ ˇʽʺˁ ̛ ˇˁˁ.

18

Реформа межбюджетных отношений имела своей целью де‐ централизацию управления бюджетным процессом. Однако, полу‐ ченные результаты в сфере межбюджетных отношений в России к 2014 г., имеют абсолютно противоположную направленность – «рос‐ сийский федерализм» постепенно приобретает унитарную форму – и внебюджетные, и региональные фонды зависят от трансфертов из федерального бюджета, эта зависимость отражается в доле транс‐ фертов из ФБ в другие бюджеты – для КБС эта доля составляет 18%, для ВНГФ это 25% (мы оставляем в стороне вопрос о соотношении трансферта для ФОМС и ФСС по отдельности). Эти результаты, на первый взгляд, противоречат декларируемым целям реформы и пол‐ ностью обусловлены изменением нормативно‐правовой базы. Причина возврата к унитарной системе управления, возможно, состоит, и в том, что она проще и понятнее для властных структур, поз‐ воляет применять исключительно монетарные методы, основной це‐ лью которых является снижение инфляции. Однако единые правила и нормы для всех территориальных образований, каждое из которых находится в уникальной ситуации, могут только затормозить разви‐ тие как наиболее сильных, так и депрессивных регионов34. Очевидно, что необходимы иные модели управления бюджет‐ ным процессом с использованием более сложных, комбинированных решений, опирающихся на опыт и разработки, как отечественной шко‐ лы бюджетного управления, так и из западной практики35.

2.3. Противоречие между централизацией налоговых пол‐ номочий и децентрализацией расходов в части обеспечения госу‐ дарственных социальных гарантий 2004‐2013 гг. Отличительной чертой российской системы бюджетного фе‐ дерализма на период 2004‐2013 гг.36 стало значительное несоответ‐ ствие между децентрализацией бюджетных расходов и централиза‐ цией налогово‐бюджетных полномочий, что к тому же усугубилось субъективностью при формировании финансовых отношений центра с конкретными регионами, а также непрозрачностью многих регио‐ нальных и местных бюджетов (в начале «нулевых» особенно часто 34

Бочкарева В.К. (2012) Проблемы межбюджетных отношений в России / [колл. авт. Силуанов А., Ма‐ медов и др.]. ‐ М.: Изд‐во Ин‐та Гайдара, 2012. Приложение.

36 История реформы межбюджетных отношений см. Приложение 5.

35

19

отношения между различными уровнями власти строились на основе неформальных договоренностей, а применяемые методики меж‐ бюджетных трансфертов строятся и до сих пор исключительно на принципах соблюдения финансовых расчетов, с применением посто‐ янно меняющихся правил математических расчетов, но без учета со‐ циально‐экономических потребностей регионов и объема их соци‐ альных обязательств). При этом, как мы уже показали, за последнее десятилетие большинство бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов стали дотационными. Формирование этих бюджетов идет в основном не за счет собственной налоговой базы, а путем налогового регулирования че‐ рез федеральный уровень. За период с 2002 по 2015 гг. доля регио‐ нов, которые имели не более 70% требуемых средств бюджетной обеспеченности, удвоилась – эта доля увеличилась с 25%37 в 2002 г., до 54%38 в кризисном 2008 г. и прогнозируется на уровне 45%39 в 2015 г. Таким образом, сохранение разрыва в уровне бюджетной обеспеченности и рост числа «беднеющих» регионов влияет на уси‐ ление трудовых миграционных потоков (в большой своей части неле‐ гальной, и по форме «маятниковой» миграции) на территории стра‐ ны, концентрацию населения в крупных, экономически развитых аг‐ ломерациях, ухудшение социально‐экономической и политической конъюнктуры в «беднеющих» регионах в целом, снижение качества и стандартов жизни семей.

2.3.1.Доходы: сокращение налоговых поступлений в регио‐ нальные бюджеты Существенное влияние кризиса 2008 г. сказалось на измене‐ нии структуры доходной базы и объемов собираемых налогов. Из представленных данных в Таблице 3 видно, что доходы региональ‐ ных бюджетов субъектов Российской Федерации, начиная с 2009 г. имеют тенденцию к снижению в долях ВВП. Если в 2009 г. доходы региональных бюджетов были на уровне 15,27% ВВП, то в 2013 г. – 12,24% ВВП.

37

Бетин О.И. (2002) Силуанов А.Г. (2012), с. 286.

39 Расчеты автора по данным Министерства Финансов РФ «Результаты распреде‐ ления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Россий‐ ской Федерации на 2015 год» к Законопроекту № 611445‐6 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

38

20

Таблица 3. Доходы и расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2008‐2013 гг.

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Доходы млрд. р. в%ВВП в том числе: Налог на прибыль млрд. р. % доходов в%ВВП НДФЛ млрд. р. % доходов %ВВП

6196

5924

15,02

6537

15,27

7644

14,12

8064

13,74

8165

13,05

12,24

1752

1069

1520

28,2 4,24

18 2,76

23,2 3,28

1928 25,2 3,46

1980

1720

24,5 3,2

21 2,58

1666

1665

1790

1996

2261

2499

26,8 4,04

28,1 4,29

27,3 3,87

26,1 3,59

28 3,66

30,6 3,75

МБТ из ФБ

млрд. р.

1093,84 1478,54 % доходов 17,6 24,9 2,65 3,81 %ВВП Расходы %ВВП 15,15 16,12 Дефицит (‐) /Профицит

%ВВП ‐0,13 ‐0,85 Справочно: 41277 38807 ВВП, млрд. р.

1380 21,1 2,98

1446,74 1440,19 1487,16 18,9 17,8 18,2 2,6 2,33 2,23

14,33

13,8

13,5

13,21

‐0,21

‐0,06

‐0,45

‐0,97

46309

55644

61811

66689

Источник: составлено автором по вырезкам из Таблицы 19. Динамика доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федера‐ ции в 2008–2012 гг./Межбюджетные отношения. Российская экономика в 2012 г. Тенденции и перспективы. ИЭПП им. Гайдара. 2013 г., с. 80. расче‐ ты по данным Казначейства РФ ‐ http://info.minfin.ru/region_compare.php. Дата обращения: 15.10.2014.

21

Осложнение доходной части региональных бюджетов и со‐ кращение их базы обусловлено сокращением сбора налога на при‐ быль за последние пять лет. Налог на прибыль для региональных бюджетов был одним из основных, его доля в налоговых доходах со‐ ставляла 28‐30%. В 2009 г. она снизилась до 18% доходов. Резкое за‐ медление темпов роста поступлений по налогу на прибыль в 2013 г. до 21% и ожидаемое снижение собираемости этого налога в 2015 г., и в последующие 2016‐2017 гг. может в дальнейшем привести к про‐ должению падения доли налоговых доходов региональных бюдже‐ тов в консолидированном бюджете России. При этом федеральный центр не компенсировал региональ‐ ным бюджетам недополученные ими налоги. Выпадающие доходы по налогу на прибыль были лишь частично компенсированы социальны‐ ми трансфертами как в 2012, так и в 2013 гг. В 2013 г. рост поступления по налогу на прибыль, например, в результате деятельности консоли‐ дированной группы налогоплательщиков (КГН) составил 47,4 миллиар‐ да рублей, в 63 регионах России получили дополнительные средства от более справедливого распределения налога на прибыль. Положи‐ тельные результаты от создания института КГН сказались на бюджетах ряда областей ‐ Ленинградской, Астраханской, Омской, Липецкой и Мурманской, Республика Саха – Якутия40. И, наоборот, в 20 регионах сократился доход по статье налога на прибыль, общее сокращение равняется 63 млрд. рублей. При этом более половины этой суммы при‐ ходится на Москву. Кроме того, существенное падение налоговых по‐ ступлений пришлось на Красноярский край, Санкт‐Петербург, Белго‐ родскую и Тюменскую области. Средства налогов, которые ранее за‐ числялись в бюджеты этих регионов, в 2013 г. поступили в бюджеты других субъектов Федерации. В целом деньги были распределены бо‐ лее равномерно, что отражает политику Правительства РФ в использо‐ вании вертикального выравнивания доходов регионов. Основная причина возникновения дефицитности региональ‐ ных бюджетов, очевидно, связана с сохранением вертикального дис‐ баланса41 в межбюджетных отношениях, с невозможностью и/или нежеланием федерального центра передать регионам дополнитель‐ 40

Выступление Силуанов А.Г. в Совете Федерации, 29.04.2014. http://council.gov.ru/press‐center/news/42456.

41 Вертикальный дисбаланс (вертикальный разрыв) бюджетного федерализма возникает как разрыв между доходными возможностями и расходными обяза‐ тельствами.

22

ные налоговые полномочия. Однако, без этого недостижима само‐ стоятельность региональной финансовой системы, а соответственно и построение бюджетного федерализма.

2.3.2. Расходы: передача социальных обязательств на реги‐ ональный уровень В соответствии с избранной логикой бюджетного реформиро‐ вания 2004 г.42 произошла передача из центра на региональный уро‐ вень полномочий по развитию социальной сферы43 без передачи со‐ ответствующих финансовых ресурсов. С началом реформы роль средств (обязательства) федерального бюджета уменьшилась, а реги‐ ональных бюджетов, напротив, возросла. Это касается в равной мере социальных выплат и льгот, а также жилищных субсидий. Однако в последующие годы, как следует из динамики расхо‐ дов регионов в 2008‐2013 г. (Таблица 3), доля расходов регионов в соотношении с ВВП сокращалась. Наблюдалось и сокращение участия регионов в сравнении с участием в расходах со стороны федерально‐ го центра (Приложение 2). Тем не менее, возникновение и стреми‐ тельный рост дефицитности региональных бюджетов однозначно свидетельствуют, что расходы регионов превышали доступные им средства.

2.3.3. Сокращение МБТ в доходах КБС, 2009‐2013 гг. Ликвидация основных социальных гарантий на федеральном уровне освободила федеральный центр от обязательств по их финан‐ сированию с одной стороны, но федеральный центр планировал со‐ кращать и межбюджетные трансферты как таковые. Так, в ходе ежегодного планирования в 2012‐2013 гг. закла‐ дывалось снижение суммы трансфертов (с 1,4 трлн. рублей в 2011 планировалось снизить до 1 трлн. рублей в 2014 г.). Подобное бюд‐ жетное планирование отражено в проекте федерального бюджета на 2014‐2016 гг. и представлено в Таблице 4 ‐ рост доходов консолиди‐ рованных бюджетов субъектов Российской Федерации (КБС) в 2014‐ 2016 гг. необоснованно планировалось обеспечить за счет увеличе‐ ния объема поступлений налоговых и неналоговых доходов при од‐ новременном сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (далее ‐ межбюджетные трансферты или МБТ).

42 43

Закон о монетизации льгот 222‐ФЗ и др. см. Приложение №5. Приложение №6. Социальная суть реформы межбюджетных отношений в РФ.

23

Таблица 4. Динамика изменения доли МБТ из федерального бюджета в КБС,2008‐2016 гг.

Дохо‐ Справоч‐ МБТ из ФБ ды но: ВВП

6196,0

1093,8

17,6

% ВВП 2,7

2009 г.

5924,0

1478,5

24,9

3,8

38807

2010 г.

6537,0

1380,0

21,1

3,0

46309

2011 г.

7644,0

1446,7

18,9

2,6

55644

2012 г.

8064,0

1440,2

17,8

2,3

61811

2013 г. прогноз

8209,3

1442,4

17,5

2013 г. факт

8165,0

1487,2

18,2

2,2

66689

2014 г. (прогноз)

8892,7

1360,9

15,3

2,2

2015 г. (прогноз)

9570,8

1387,7

14,4

2

2016 г. (прогноз)

10383,0

1353,9

13,0

1,7

2008 г.

млрд.р. млрд.р

% дохо‐ дов

млрд.р.

41277

Источник: данные за 2008‐2013 гг. из Таблицы 3; Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального бюджета 2014‐2016 гг. (раздел 8).

Однако фактическое исполнение бюджета за 2013 г. показы‐ вает повышение суммы МБТ за 2013 г. до 1,48 трлн. рублей. При пла‐ нировании в 2014 г. бюджетов на 2015‐2017 гг. общий уровень МБТ сохраняется на уровне 2014 г. – 1,4 трлн. руб., так на 2015‐2016 гг. за‐ планировано выделение 1,5 трлн. рублей, на 2017 г. – 1,6 трлн. руб., следовательно, прогноз 2014 г. превышает плановые цифры 2013 г. в отношении уровня МБТ в 2016 г. на 0,5 трлн. рублей. Динамика МБТ в рублях за 2008‐2017 гг., однако, не показы‐ вает истинное сокращение доли МБТ в КБС. Следует смотреть долю МБТ в соотношении с ВВП. Так, общий объем межбюджетных транс‐ фертов к ВВП ежегодно снижается и составит в 2015 г. – 2%, 2016 г. 1,6 – 1,7%%, в 2017 г. – 1,8%44 (в 2014 г. – 2,2%, в 2013 г. ‐ 2,13%)45.

44

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», раздел 9, стр. 484.

24

Указанные противоречия в планировании и исполнении объ‐ емов межбюджетных трансфертов указывают на непоследователь‐ ность проведения и политики горизонтального выравнивания. Второе направление оптимизации управления, которое про‐ водится в сфере межбюджетных отношений – это упрощение и кон‐ солидация типов и видов трансфертов, их количества. В предыдущие годы разновидность дотаций, субвенций, субсидий ежегодно росла до 2012 г. В 2010 г. в Российской Федерации насчитывалось более 150 различных трансфертов (5 видов дотаций, 105 субсидий, 23 субвен‐ ции и 18 иных межбюджетных трансфертов)46. Очевидно, что управ‐ ление таким числом МБТ для 82‐85 субъектов Российской Федерации не может быть эффективным. Поэтому установка на сокращение чис‐ ла МБТ была частично реализована при разработке Федерального бюджета на 2014 г. – в нем предусмотрено сокращение количества межбюджетных субсидий с 93 в 2013 г. до 82 в 2014 г., их консолида‐ ция предусматривается в рамках только 2‐х госпрограмм. Однако, радикально сократить число МБТ не удается, несмотря на обсужде‐ ние разных вариантов перехода к выделению крупных «блок‐ грантов». Так, в проекте федерального бюджета на 2015 г. преду‐ смотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федера‐ ции в 2015 г. – 145 видов МБТ: дотаций по 7 целевым статьям расхо‐ дов бюджетов, субсидий – по 81, субвенций – по 21, иных межбюд‐ жетных трансфертов – по 3647. Третье направление – это изменение объемов финансирова‐ ния между формами трансфертов48: дотации, субсидии, субвенции, иные виды трансфертов. Структура распределения МБТ по формам их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации за 2008‐ 2013 г. представлена в Таблице 5, из которой видно, что пропорции дотации/субсидии довольно подвижны – дотации увеличились с 35% до 40%, а субсидии наоборот сократились с 40% до 35%, при росте 45

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», октябрь 2013 г., параграф 8.

46 Силуанов А.Г. (2012), с. 154. в соответствии с Законом «О федеральном бюдже‐ те на 2011 г. и на период до 2013 г.» (принятым в конце 2010 г.)

47 Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального бюджета 2015‐2017 гг., с. 486.

48 Определения и типы разных видов трансфертов даны в Приложении 7. Формы межбюджетных трансфертов.

25

субвенций с 14% до 18% и сокращении иных МБТ до 6%. Следует об‐ ратить внимание, что во время кризиса бедные регионы не стали бо‐ гаче, поэтому снижение данным территориям дотаций на выравни‐ вание и замещение их дотациями на сбалансированность и бюджет‐ ными кредитами, выделяемыми в «ручном режиме», приводили лишь к снижению прозрачности межбюджетных отношений49.

Таблица 5. Доля разных форм межбюджетных трансфертов из феде‐ рального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2008–2013 г. (в процентах, %) Формы МБТ

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.

Межбюджетные 100 трансферты

100

100

100

100

100

Дотации, в том числе:

39,1

37,9

38,3

36,4

40,9

35,7

дотации на вы‐ 30,0 25,3 28,8 27,0 27,6 28,1 равнивание дотации на сбалансирован‐ 4,2 13,0 7,7 10,5 8,1 12,0 ность Субсидии 39,8 35,8 29,8 34,6 39,6 34,7 Субвенции 14,0 19,2 27,5 23,0 19,7 18,4 Иные МБТ 10,5 5,9 4,8 4,1 4,3 6,0

Источник: материалы к законопроекту № 561208‐6 «Об исполнении фе‐ дерального бюджета за 2013 год». АСОЗД Государственной Думы. Дата обращения: 10.10.2014

Наглядно композиция разных типов МБТ за 2013 г. представ‐ лена в графике 2.

49

Бочкарева (2012)

26

График 2. Структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в (%) 45 40 35 30

Дотации

25

Субсидии

20

Субвенции

15

Иные МБТ

10 5 0 2008 год2009 год2010 год2011 год2012 год2013 год

Источник: данные Таблицы 5.

2.3.4. Падение доли федеральных трансфертов на выравни‐ вание бюджетной обеспеченности регионов за период 2002‐2017 г. Важно отметить, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее ‐ Дотации БО) и дотации на сбалансирован‐ ность бюджетов (далее ‐ Дотации СБ) постепенно снижались в общем составе МБТ и составляли в 2002 г. ‐ 75%, в 2007 г. ‐ 65%50, в 2009 г. – 39%, в 2011‐2012 – 36‐38%51, с планом снижения на 2013‐2014 гг. – до 35,6%52. Однако, как показало исполнение федерального бюджета за 2013 г., фактически дотации увеличились до 40%53 (при этом, идет сильное снижение Дотации БО – до 28%). На период 2014‐2017 гг. планируется, что уровень дотаций 2014 г. в 48% будет снижаться до 42% к 2017 г.54. Бюджетное обеспечение предстоящих расходов регионов и межбюджетное выравнивание регулируется Постановлением Прави‐ 50

Бочкарева В.К. (2012) Данные таблицы 5.

52 Бочкарева В.К. (2012) 53 Заключение Счетной палаты РФ на Законопроект № 561208‐6 «Об исполнении федерального бюджета за 2013 год».

54 Заключение Счетной палаты РФ на Законопроект № 611445‐6 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

51

27

тельства, в котором сформулирована задача и подход55. Постановле‐ ние Правительства РФ определяет минимально гарантированный уровень бюджетной обеспеченности «…средним достигнутым уров‐ нем расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций без учета 10 наиболее и 10 наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации»56. Вы‐ равнивание по средней, как бы она ни рассчитывалась57, вряд ли можно признать обоснованным нормативом. Таким способом можно только распределить по регионам за‐ ранее выделенную сумму дотаций без гарантии обеспечить сред‐ ствами в объеме, достаточном для финансирования всех государ‐ ственных и муниципальных учреждений, предоставляющих бесплат‐ ные социальные услуги населению. В силу отсутствия экономически обоснованных методик по расчету трансфертов на бюджетное выравнивание – этого бюджетно‐ го выравнивания и не достигается. Помимо этого в дотации были включены дотации на сбалан‐ сированность бюджетов, которые росли год от года. Посредством этих дотаций СБ, богатые регионы иногда получают больше, нежели бедные регионы. Выделение дополнительных дотаций регионам, достигшим наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала, впервые было осуществлено в 2011 г.58: 20 субъектов РФ получили дотации на поддержку мер по обеспечению сбалан‐ сированности бюджетов в объеме 10 млрд руб. Каждый из 20 регио‐ нов получил от 200 млн. руб. до 2 млрд руб. дополнительных средств нецелевых трансфертов. В 2011‐2012 гг. в список регионов, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового по‐ 55

См. п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспе‐ ченности субъектов Российской Федерации».

56 См. п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспе‐ ченности субъектов Российской Федерации».

57 Варианты расчетов см. Силуанов А.Г. (2012), с. 285‐286.

58 Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 798 (ред. от 12.12.2012) «О распределении в году дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Рос‐ сийской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регио‐ нального налогового потенциала».

28

тенциала, входили: Республика Татарстан, Приморский край, Воро‐ нежская область, Калужская область, Ленинградская область, Мос‐ ковская область, Новгородская область, Омская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Ярославская об‐ ласть, г. Санкт‐Петербург. Самые крупные суммы дотаций на сбалансирование бюдже‐ тов в 2011 г. были направлены в Калужскую и Тюменскую области, каждая из которых получила почти по 20% от всех выделенных средств для 20‐ти регионов59. При этом Тюменская область (получив 1,9 млрд. рублей, увеличила свой бюджет всего на 1% от общего кон‐ солидированного бюджета региона 185 млрд. рублей) – никогда не имела потребности в выравнивании уровня своей бюджетной обес‐ печенности, и 1% вряд ли мог изменить и оказаться стимулом для экономического развития. В 2012 г. рассматриваемый вид финансовой помощи получи‐ ли и все регионы, имеющие наивысший уровень бюджетной обеспе‐ ченности по стране, а именно Тюменская область (649,9 млн руб.), г. Санкт‐Петербург (388,5 млн руб.) и г. Москва (435,9 млн руб.)60. Как указывают исследователи, это представляется достаточно спорным решением, особенно учитывая, что указанные суммы со‐ ставляют незначительную долю бюджета перечисленных субъектов (например, для Тюменской области ‐ 0,12% от общей суммы доходов консолидированного бюджета)61. Индекс бюджетных расходов в 2009 г. по 21 региону был вы‐ ше 1,0. Максимальный 6,102 по Чукотскому АО, минимальный 0,78 по республике Кабардино‐Балкария, дифференциация 7,8 раз. Как оче‐ видно, по формуле62 и формам с информацией по расчету ИНБбр, трансферты по программам не учитываются при определении разме‐ ра дотаций на выравнивание.

59

Татаркин. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы/Российская эконо‐ мика в 2012 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 34) – М.: Институт Гайдара, 2013. с. 114.

61 Межбюджетные отношения и субнациональные финансы/Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 34) – М.: Институт Гайдара, 2013. с. 115.

62 Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности каждого СФ рас‐ считывается по индексу бюджетных расходов, который определяется по форму‐ ле: ИНбр= 0,55*Кзп+0,35*Кц+0,10*Кжкх, где ИНбр‐индекс бюджетных расходов; Кзп – коэффициент зарплаты; .Кц – коэффициент цен; Кжкх – коэффициент стои‐ мости услуг ЖКХ.

60

29

Для выравнивания бюджетной обеспеченности в 2013 г. утверждено выделить средства в размере 418 830 419 тыс. руб., что в 2,58 раза меньше, чем необходимо для доведения уровня бюджет‐ ной обеспеченности до среднего по стране уровня (1 619 939 472 тыс. руб. ‐ данные Минфина)63. Следовательно, наиболее известный механизм горизонталь‐ ного выравнивания, который применяется в России уже 10 лет, фак‐ тически выполняет декоративную функцию. С сокращением дотаций БО ситуация в регионах с самыми низкими показателями бюджетной обеспеченности – левый фланг графика №1 – будет способствовать социальной деградации целых территорий. Все, кто занимаются проблемами недофинансирования «бед‐ ных» регионов, согласятся, что эффективного механизма реализации задач повышения бюджетной обеспеченности не разработано. «Вос‐ становив унитарную систему формирования региональных бюджетов, федеральный финансовый центр «забыл взять» из нее основной эле‐ мент – экономическое обоснование норматива минимального уров‐ ня бюджетной потребности для реализации закрепленных за субъек‐ тами Федерации социальных полномочий» 64. Несмотря на то, что в подпрограмме 3 Государственной про‐ граммы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повы‐ шения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»65 было запланировано мероприятие по разработке стандартов и нор‐ мативов минимальных финансовых затрат на предоставление госу‐ дарственных и муниципальных услуг, финансирование на 2015‐2017 гг. не предусмотрено бюджетом66, а значит и это мероприятие не бу‐ дет реализовываться.

2.3.5. Увеличение доли целевых трансфертов свыше 54% в МБТ При общем сокращении числа и суммы МБТ, более быстрыми темпами увеличивается та часть из МБТ, которая имеет целевое назначение (субсидии и субвенции), что отражено в Таблице 5. Это ограничивает самостоятельность региональных властей в распреде‐ лении финансовых ресурсов и не снижает их административные рас‐ 63

Расчет Бочкаревой В.К. 2013 г. Бочкарева (2012) 65 Утверждена распоряжением Правительства РФ 18 марта 2013 г. № 376‐р.

66 Заключение Счетной палаты РФ на проект Законопроект № 611445‐6 «О феде‐ ральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

64

30

ходы при формировании бюджета. Такой подход может стимулиро‐ вать лишь бездействие региональных властей, если они не могут обойтись без поддержки федерального центра. Счетная палата отмечала, что в 2013 г. доля МБТ, предусмот‐ ренных в разделе 14 «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных обра‐ зований», составляла 48,88% общего объема, а доля межбюджетных трансфертов целевого характера, включенных в другие разделы клас‐ сификации расходов бюджета, – 51,12% их общего объема. В после‐ дующие два года планового периода доля межбюджетных целевых трансфертов увеличится незначительно и составит в 2015 г. 51,24%. Таким образом, половина трансфертов расписаны по целе‐ вым программам и мероприятиям67. Трансферты из федерального бюджета формируются как по госпрограммам, так и через дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированности: в документе Министерства финансов РФ «Аналитическое распределе‐ ние бюджетных ассигнований федерального бюджета по государ‐ ственным программам Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.» было представлено распределение средств федерального бюджета по 42 программам. Внутри каждой из них да‐ ется несколько вариантов целевых межбюджетных трансфертов и региональных субсидий. Так, например, по пункту «Государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения" насчитывается 18 видов межбюджетных трансфертов и почти столько же субсидий. Число трансфертов по другим программам будет также значительно.

2.3.6. Несамостоятельность в финансовом отношении треть‐ его бюджетного уровня ‐ органов местного самоуправления Все проблемы формирования бюджетов Субъектов Федера‐ ции еще более усугубляются на третьем бюджетном уровне. Еще в 2012 г. выделяли ряд нерешенных проблем в части развития муници‐ пальных финансов68. Во‐первых, в рамках реформы местного самоуправления не удалось обеспечить существенного роста роли налоговых и неналого‐ 67

Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и на период до 2014 года. М.: Минфин РФ, декабрь 2010 г.; Заключение Счетной пала‐ ты на проект федерального бюджета 2013 г.

68 Силуанов А.Г. (2012); Вавилкина Н.А. (2007); Зарипова И.Р. (2011).

31

вых доходов в местных бюджетах, увеличения финансовой автоно‐ мии муниципальных образований. Во‐вторых, с начала 2000‐х г. в рамках межбюджетных трансфертов устойчиво повышалась доля субсидий, что негативно влияло на финансовую автономию муниципальных властей. В ходе муниципальной реформы данная тенденция не только не была пре‐ одолена, но получила дальнейшее развитие. Так, доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов сводному муници‐ пальному бюджету в России увеличилась с 9% в 2002 г. до 31% в 2009 г. В результате возможности органов местного самоуправления по реализации собственной бюджетной политики все более ограни‐ чивались.

В‐третьих, на практике, по сути, еще сохраняется ситуация с распределением финансовой помощи, существовавшая до начала реформы, когда средства из регионального бюджета выделялись на покрытие разницы между доходами и расходами муниципальных образований, т.е. на финансирование бюджетного дефицита. В‐четвертых, без введения минимальных социальных стан‐ дартов и расчетов на их обеспеченность, невозможно, обеспечить экономическую обоснованность трансфертов и оценить финансовую эффективность как местных бюджетов, так и бюджетов субъектов федерации. В течение 2013 г. на общественное обсуждение вышел вопрос о новой реформе местного самоуправления (МСУ). В конце 2013 г. были сформулированы две возможные модели69. Среди высказанных предложений: – возможность обретения самостоятельности теми сельски‐ ми поселениями, которые механически, без реального учета мнения населения, были включены в состав городских округов; ‐ возврат к обсуждению концептуальных вопросов финансо‐ вых основ местного самоуправления, с более последовательным проведением принципа «один налог – один бюджет».

69

Аналитическая записка Фонда «Институт социально‐экономических и полити‐ ческих исследований» (Фонд ИСЭПИ) «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы», де‐ кабрь 2013 г.

32

Как указывают другие эксперты70, целесообразно обсудить расширение самостоятельности местного самоуправления в сфере введения собственных налогов и сборов.

2.3.7. Проблемы МБТ в условиях перехода на программно‐ целевое финансирование В соответствии с перечнем государственных программ Рос‐ сийской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 1.11.2010 г. №1950‐р, в целях обеспечения перехода на про‐ граммно‐целевое финансирование: Министерством финансов РФ и Министерством регионального развития РФ были разработаны, а Правительством Российской Федерации утверждены две программы: ‐ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повыше‐ ния устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утверждена распоряжением Правительства РФ 18 марта 2013 г. № 376‐ р, срок действия: первый этап ‐ 2013‐2015 гг., второй этап – 2016 – 2020 гг. ‐ «Региональная политика и федеративные отношения», утверждена Правительством РФ 26 марта 2013 г. № 435‐р, срок дей‐ ствия 2013‐ 2020 гг. Первой программой поставлена задача ‐ совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, сни‐ жение зависимости консолидированных бюджетов субъектов Россий‐ ской Федерации от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и повышение самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; сокращение уровня про‐ сроченной кредиторской задолженности; развитие программно‐ целевых методов управления бюджетным процессом на региональ‐ ном и местном уровнях. Анализ содержания данной госпрограммы в целом и трех подпрограмм, позволяет достаточно низко оценить ее качество – экономическое обоснование в данной программе отсут‐ ствует, и значит социально‐экономические результаты непредсказуе‐ мые и непрограммируемые. Целью разработки второй программы является формирование единых подходов к вопросам реализации региональной политики, 70

Стародубровская И. Новые предложений по реформе местного самоуправле‐ ния // Экономическое развитие России №1 2014.

33

направленных на устойчивое социально‐экономическое развитие субъ‐ ектов Российской Федерации, дальнейшее укрепление федеративных отношений и стимулирование раскрытия потенциала развития каждого из регионов России. Одним из приоритетов госпрограммы выделено «обеспечение сбалансированного социально‐экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональ‐ ной дифференциации в социально‐экономическом состоянии регионов и качестве жизни граждан». Среди конкретных методов обозначается консолидация (укрупнение) ряда субсидий и субвенций регионам. Оце‐ нить насколько данная программа окажет позитивный эффект на разви‐ тие системы местного самоуправления и бюджетного федерализма не представляется возможным.

7 мая 2013 года Президент РФ подписал Федеральный закон от 07.05.2013 N104‐ФЗ "О внесении изменений в Бюджет‐ ный кодекс Российской Федерации и отдельные законодатель‐ ные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" – закон, направленный на повышение эф‐ фективности функционирования бюджетной системы РФ, который завершает плановый этап проведения реформы межбюджетных отношений. Была введена новая структура расходов бюджетов, формирование которой теперь будет осуществляться, в том числе, с учетом финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) программ (код вида расходов будет включать группу, подгруппу и элемент видов расходов в соответствии с их единым перечнем). Момент перехода от сметного финансирования в сочетании с введением программной классификации, как нам представляется, мог привести к потере сопоставимости данных бюджетов разных лет, и к росту управленческого хаоса. По итогам проведенного анализа о качестве бюджетного и управленческого процесса, проведенного Счетной палатой РФ в 2014 г., дана крайне критичная оценка реали‐ зации программного управления: «По существу, произошло простое обличие «ведомственных» бюджетов в формат госпрограмм»71. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федера‐ ции проект федерального бюджета на 2015‐2017 гг. был сформирован 71

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», с. 157.

34

в программной структуре расходов на основе 39 государственных программ72, общим ежегодным бюджетом чуть менее 8,8 трлн. руб‐ лей (на 2015 г. ‐ 8 757,7 млрд. рублей , на 2016 г. – 8 787,8 млрд. руб‐ лей, на 2017 г. – 8 755,4 млрд. рублей, или 56,5%, 54,0% и 51,2% обще‐ го объема расходов федерального бюджета соответственно, что ниже доли 58,6% в 2014 г.). В структуре финансирования госпрограмм по группам видов расходов в 2015 г. 36% расходов приходится на меж‐ бюджетные трансферты. Одной из крупнейших госпрограмм на финансирование кото‐ рой выделяется 7,5% бюджета всех госпрограмм, является Госпро‐ грамма «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повы‐ шения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (далее – ГП‐36), с ежегодными бюджетами в 2015 г. ‐ 660,5 млрд руб‐ лей, в 2016 г. – 658, 6 млрд. рублей, в 2017 г. – 690, 9 млрд. рублей. Ее распорядителем является Министерство финансов РФ. «ГП‐36 в основ‐ ном носит рамочный (информационный) характер и не может рассмат‐ риваться как инструмент достижения стратегических целей Российской Федерации. Цель и задачи в части совершенствования системы рас‐ пределения и перераспределения финансовых ресурсов между уров‐ нями бюджетной системы Российской Федерации неконкретны»73. Существенными проблемами ГП‐36 являются отсутствие в ней разработки обоснованных управленческих и финансовых механиз‐ мов, которые бы создавали возможности для решения имеющихся проблем в сфере межбюджетных отношений. Так, например, среди ключевых замечаний Счетной палаты РФ к данной программе приво‐ дятся следующие – ГП‐36 «не предусматривает возможность компен‐ сации выпадающих доходов региональных бюджетов, выделение дополнительных финансовых средств на реализацию указов Прези‐ дента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., иных оснований, тре‐ бующих дополнительного финансирования для обеспечения частич‐ ной сбалансированности региональных бюджетов, что приводит к

72

Они сгруппированных по 5 направлениям в аналитических целях. Всего утвер‐ ждено 40 из 42 госпрограмм, предусмотренных Перечнем, утвержденным распо‐ ряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950‐р (с изменениями). По состоянию на 1 октября 2014 года не утверждены госпрограммы «Развитие пенсионной системы» и «Обеспечение обороноспособности страны 73 Заключение Счетной палаты РФ « О федеральном бюджете на 2014 г…», с. 352.

35

необходимости постоянной корректировки показателей федерально‐ го бюджета» 74.

Проблематику роста задолженности регионов субъектов Рос‐ сийской Федерации в ГП‐36 отражает только один показатель – «Ко‐ личество субъектов Российской Федерации, в которых дефицит бюд‐ жета и предельный объем государственного долга превышают уро‐ вень, установленный бюджетным законодательством». Срок реализации программы (с марта 2013) включает в себя один бюджетный цикл – из 18‐ти показателей (индикаторов), уста‐ новленных на 2013 г., не выполнено 5. Так, в 2013 г. по подпрограм‐ ме «Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Рос‐ сийской Федерации и местных бюджетов» значение показателя «ко‐ личество субъектов Российской Федерации, в которых дефицит бюд‐ жета и предельный объем государственного долга превышает уро‐ вень, установленный бюджетным законодательством» составило 11 при установленном значении в госпрограмме ‐ 2. Начиная с 2015 г., субъекты РФ должны осуществить переход на программный принцип формирования бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017‐2018 гг. В целях завершения перехода субъектов Российской Федера‐ ции к программно‐целевому принципу формирования бюджетов принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 183‐ФЗ «О внесении изменений в статьи 179 и 184.1 Бюджетного кодекса Российской Фе‐ дерации», которым предусматривается обязательный порядок утверждения региональных бюджетов в программном формате, а также возможность устанавливать законами субъектов Российской Федерации необходимость утверждения в указанном формате бюд‐ жетов муниципальных образований. В течение следующих полутора лет региональные власти должны внести соответствующие изменения в региональное законо‐ дательство о бюджетном процессе, провести большую работу с дей‐ ствующими разрозненными документами программного характера с целью вписать в новую модель бюджетирования уже принятые реги‐ ональные программы. Опыт внедрения программно‐целевых методов в 2013‐2014 гг. на федеральном уровне свидетельствует о том, что в сфере нормативно‐ правового регулирования бюджетного регионального процесса имеются 74

Там же.

36

существенные риски, которые повлекут перенос сроков перехода к фор‐ мированию и исполнению бюджетов в программном формате.

2.4.Рост дефицита региональных бюджетов Описанные выше изменения в сфере управления по разграни‐ чению полномочий между уровнями власти и нормативно‐правового регулирования в налоговой сфере, рост расходов региональных бюдже‐ тов в сфере социальной политики, привели к росту дефицитов регио‐ нальных бюджетов – за 15 лет дефицитными стали 75‐80% региональных бюджетов (данные по исполнению КБС за 2013 г. Приведены в Прило‐ жении 7). В 2012 г. дефицит указанных бюджетов составил 0,4% ВВП, а в 2013 г. – 1% ВВП, а в 2014 г. оценивается на уровне 0,8% ВВП. Переброска изначально расширенного списка «социальных мандатов» на региональный и муниципальный уровень и расшире‐ ние социальных обязательств государства перед бюджетниками в 2012 г., привело к эскалации роста дефицитности КБС. Тенденция ро‐ ста дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ наблюда‐ ется с 2002 г.: в 2002г. – 57 регионов, в 2007 г. – 30; в 2009 г. – 62 ре‐ гиона с дефицитом на сумму 378,8 млрд. рублей75, в 2010 г. – 63 реги‐ она с дефицитом на сумму 202,1 млрд. рублей, в 2011 г. – было 57 регионов или 4,9% общей суммы их доходов.

Таблица 6. Результат исполнения (дефицит/профицит) консолидиро‐ ванных бюджетов субъектов РФ в 2008–2012 гг. Количество субъектов РФ, исполнивших бюджет Годы с дефицитом с профицитом 2008 45 39 2009 62 21 2010 63 20 2011 57 26 2012 67 16 2013 77 6 Источник: Федеральное казначейство – цит. по ист.76 75

Там же, с.268. Цитируется по: Российская экономика в 2012 году: тенденции и перспективы. ИЭПП им. Гайдара. 2013 г., сс.86; Российская экономика в 2011 году: тенденции и перспективы (Выпуск 33). ‐ . ИЭПП Гайдара. 2012 г., сс. 86.

76

37

При этом в 2012 г., в 20 из 82 регионов размер дефицита пре‐ высил 10% от доходов без учета безвозмездных перечислений77. Наибольшие значения данного показателя были зафиксированы в следующих субъектах РФ: Чукотский АО (45,7%), Амурская область (20,6%), Краснодарский край (18,6%), Псковская область (18,7), Ор‐ ловская область (16,5%), Ямало‐Ненецкий АО (16,4%). Дефицит консолидированных бюджетов субъектов (КБС) Рос‐ сийской Федерации в 2013 году составил 641,5 млрд. рублей и пре‐ высил прогнозный показатель (120,8 млрд. рублей) в 5,3 раза78. Пре‐ вышение исполнения дефицита КБС над прогнозом в 2012 году было шестикратным. По оценке исполнения КБС в 2014 г. превышение со‐ ставит 2,5 раза. При этом в 2013 г., при планировании КБС на период 2014‐ 2016 гг. использовались также заниженные цифры, которые отраже‐ ны в Таблице 7.

Таблица 7. Оценка и прогноз дефицита КБС в 2013‐2016 гг. (млрд. руб.) Годы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. Дефицит бюджетов (млрд. руб.) ‐460,10 ‐222,50 ‐195,80 ‐100,80 Источник: проект федерального бюджета РФ на период 2014‐2016 гг. Заключение Счетной палаты РФ, 2013 г.

Очевидные занижения в 2,5 – 6 раз дефицитов КБС на этапе планирования в 2011‐2012 г. и невозможность уточняющего прогноза в 2013 г. свидетельствуют о серьезных проблемах с управлением всей сферой межбюджетных отношений. Консолидированные бюджеты субъектов Российской Феде‐ рации на 2015 г. прогнозируются с дефицитом в сумме 548,0 млрд. рублей (0,7% ВВП), в 2016 г. – 452,9 млрд. рублей (0,5% ВВП) и в 2017 г. – 77

Следует отметить юридическую неопределенность понятия «безвозмездные перечисления», в которое практики финансового управления включают ‐ меж‐ бюджетные трансферты в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюд‐ жетных трансфертов, а также безвозмездные поступления от физических и юри‐ дических лиц, международных организаций и правительств иностранных госу‐ дарств, в том числе добровольные пожертвования.

78 Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюдже‐ та за 2013 год.

38

206,8 ̥̣̬̔. ̬̱̣̖̜̍ (0,2% ʦʦʿ)79. ʦ 2015 ̐. ̨̨̛̪̬̦̬̱̖̯̭̐́̚ ̸̛̛̱̖̣̖̦̖̏ ̴̶̛̛̖̯̔̌ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ ˀ̨̭​̡̨̛̭̜̭̜ ˇ̖̖̔Ͳ ̶̛̬̌​̛ ̨̪ ̛̭̬̦̖̦̌̏̀ ̭ 2014 ̐. (̦̌ 1,7%), ̌ ̏ 2016Ͳ2017 ̐​̐. Ͳ ̛̛̭̦̙̖̦̖. ʦ ̵̨̛̛̭̣̙̹̭̏́ ̵̨̨̭̯̯̖̣̭̯̍́̽̏̌ 2014 ̐. (̶̡̛̭̦̌​̛ ̨̭ ̨̨̭̯̬̦̼ ̵̪̦̼̌̌̔̚ ̭̯̬̦̌, ̶̛̯̖̦̖̦̔́ ̦̌ ̛̛̭̦̙̖̦̖ ̶̖̦̼ ̦̌ ̴̦̖̯̽, ̴̶̛̭̯̣̌̐́́ ̏ ̡̨̨̡̛̦̥̖̾ ʪ̛̬̥̌̐̌​̥̌ 3 ˀ̨̭​̛̭​̛), ̨̪̣̦̼̖̌̏ ̶̴̛̬̼ ̦̌ 2015Ͳ2017 ̐​̐. ̼̣̯̏̐́̔́ ̸̛̛̛̦̖̬̖̣̭̯̦̼̥̌. ʪ̦̌​̦̼̖ ̨ ̴̶̛̛̖̯̖̔ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ (ʶʥˁ) ˀ̨̭​̡̨̛̭̜̭̜ ˇ̶̛̖̖̬̔̌​̛ ̏ 2012Ͳ2017 ̐​̐. ̛̪̬̖̖̦̼̏̔ ̏ ̛̬̥̔̌̐̌​̥̖ 4.

̡̖̦̌ ʪ̛̬̥̌̐̌​̥̌ 4. ʪ̴̶̛̛̖̯ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ ˀˇ, Ͳ278,7 Ͳ641,5 2012Ͳ2017 ̐​̐. (̥̣̬̔. ̬̱̍.). Ͳ538,4 2,419775

2012 ̨̐̔

2013 ̨̐̔

2014 ̨̐̔

2015 ̨̐̔

2016 ̨̐̔

2017 ̨̐̔

0 Ͳ100

Ͳ46,9 Ͳ120,8

Ͳ200

Ͳ206,8

Ͳ222,5

Ͳ300

Ͳ278,7

Ͳ400 Ͳ452,9

Ͳ500 Ͳ538,4

Ͳ600

Ͳ548

Ͳ641,5

Ͳ700

ʿ̨̨̬̦̐̚

ʽ̸̯̖̯/̶̨̡̖̦̌

ʦ 2016 ̐. ̸̨̖̭̪̖̖̦̍​̨̦̭̯̽ ̵̨̨̬̭̌̔̏ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̍̀̔Ͳ ̨̙̖̯̏ ̨̨̛̬̖̦̐̏ ̛ ̶̵̛̛̥̱̦̪̣̦̼̌̽ ̨̨̛̬̦̜̍̌̏̌̚ (̖̍̚ ̸̱̖̯̌ ̶̛̭̱̖̦̜̍̏) ̡̬̖̪̣̖̦̌̚​̛̦̼̥ ̨̨̛̦̣̼̥̌̐̏ ̛ ̨̨̛̦̖̦̣̼̥̌̐̏ ̵̨̨̛̥̔̔̌ ̨̣̙̦̔̌ ̨̭Ͳ ̛̭̯̯̌̏̽ 89,3%. ʦ 2012 ̐. ̨̦̌ ̨̭̭̯̣̣̌̏́̌ 79%. ʦ ̨̯ ̙̖ ̬̖̥̏́ ̨̨̭̣̭̦̐̌ ̨̨̭̪̬̬̥̐̐̌​̥̖ «ˀ̨̛̖̦̣̦̐̌̽̌́ ̨̡̛̛̪̣̯̌ ̛ ̴̛̖̖̬̯̦̼̖̔̌̏ ̨̨̛̯̦̹̖̦́» ̨̯̯̾ ̨̡̪̯̖̣̌̌̽̚ ̏ 2016 ̐. ̨̣̙̖̦̔ ̨̛̭̭̯̯̌̏̽ 81%. ʽ̡̨̦̔̌, ̡̡̌ ̡̱̼̌̏̌̚Ͳ ̖̯̭́ ̏ ̸̡̛̣̖̦̌̀̚​̛ ˁ̸̨̖̯̦̜ ̪̣̯̼̌̌, ̡̨̡̦̬̖̯̦̼̖ ̥̖̬̼, ̌̚ ̸̭̖̯ ̵̡̨̨̯̬̼ ̨̥̱̯̐ ̼̯̍̽ ̸̨̖̭̪̖̖̦̼̍ ̨̨̛̪̬̦̬̱̖̥̼̖̐̚ ̯̖̥̪̼ ̨̬̭̯̌ ̵̨̨̦̣̼̌̐̏ ̛ ̵̨̨̦̖̦̣̼̌̐̏ ̵̨̨̨̔̔̏ ̨̨̛̬̖̦̐̏, ̏ ̵̛̥̯̖̬̣̌̌̌ ̡ ̡̨̨̨̡̦̪̬̖̯̱̌̚ ̨ ̴̖Ͳ ̨̖̬̣̦̥̔̌̽ ̙̖̯̖̍̀̔ 2014 ̐. ̦̖ ̪̬̖̭̯̣̖̦̼̔̌̏. ˃̡̛̥̌ ̨̨̬̥̍̌̚, ̛̦̣̌̌̚ ̨̛̛̭̪̣̦̖̦́ ̡̨̨̨̛̛̦̭̣̬̦̔̏̌​̵̦̼ ̨̙̖̯̍̀̔̏ ̡̨̭̱̻̖̯̍̏ ˀ̨̭​̡̨̛̭̜̭̜ ˇ̶̛̖̖̬̔̌​̛ ̏ 2005Ͳ2013 ̐. ̛̭̖̏̔Ͳ 79

ʯ̸̡̛̣̖̦̖̌̀ ˁ̸̨̖̯̦̜ ̪̣̯̼̌̌ ˀˇ ̦̌ ̨̡̪̬̖̯ ̴̨̨̖̖̬̣̦̔̌̽̐ ̙̖̯̍̀̔̌ ̏ 2015 Ͳ2017 ̐​̐.

39

тельствует о недостаточной точности прогноза консолидированного бюджета в целом и высоких рисках дальнейшего роста дефицитов региональных бюджетов.

2.5. Рост долговой нагрузки регионов80 В последние годы для обеспечения в полном объеме приня‐ тых расходных социальных обязательств и сбалансированности бюд‐ жетов субъекты Российской Федерации вынуждены были осуществ‐ лять в значительных объемах заимствования как бюджетных креди‐ тов из федерального бюджета, так и заемных средств кредитных ор‐ ганизаций, что существенно увеличило их долговые обязательства. Увеличение заимствований денежных средств обусловлено необходимостью обеспечения расходных обязательств бюджетов, в первую очередь социального характера, как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Источниками финансирования дефицитов консолидирован‐ ных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015‐2017 г. оста‐ ются: 1) кредиты кредитных организаций, 2) бюджетные кредиты бюджетам бюджетной системы Рос‐ сийской Федерации, 3) государственные (муниципальные) ценные бумаги, а также 4) средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Объем общего долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по данным Минфина России, на 1 ав‐ густа 2014 г. составил 2 010,6 млрд. рублей (в том числе государ‐ ственный долг субъектов Российской Федерации – 1 733,1 млрд. рублей (на 0,3%) и долг муниципальных образований – 277,5 млрд. рублей (на 3,9%))81 и по сравнению с его объемом на 1 января 2014 г. снизился всего на 0,8%, Долговые обязательства субъектов Россий‐ ской Федерации составляют 86,2% общего объема долга, муници‐ пальных образований – 13,8%.

80

Заключение Счетной палаты на проект Федерального бюджета на 2013 г., стр.

262‐299.

81 Заключение Счетной палаты на проект Федерального бюджета на 2013 г., Крат‐ кое изл., с. 40.

40

Несмотря на реструктуризацию задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам в 2012‐2013 гг. (ре‐ структурирована задолженность 36 субъектов Российской Федерации в 2012 году на сумму 126,2 млрд. рублей, в 2013 году ‐ 3 субъектов Российской Федерации на сумму 5,6 млрд. рублей)82, наблюдается динамика роста долговых обязательств регионов. За три года (2011‐ 2014 гг.) произошло удвоение долговой нагрузки (см. Таблицу 8 и Диаграмму 5).

Таблица 8. Динамика задолженности бюджетов субъектов РФ, 2007‐ 2014 гг. (млрд. руб.) Долги по региональным

Прирост (%) бюджетам (объем, млрд. руб.) На конец 2007 г.

456,9 На конец 2008 г.

599,6 31,2 На 01.12.2009.

787,7 31,4 На конец 2010 г.

1096,0 39,1 На конец 2011 г.

1171,8 6,9 На 01.08.2012 1319,3 20,4 На 01.08.2013 1599,9 21,3 На 1.08.2014

2010,6

25,7

Источник: данные из Заключения Счетной палаты РФ 2014 г.; Таб. 18. Указ. ист. 2009 г.83, 201384.

82

Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый пери‐ од 2016 и 2017 годов. Министерство финансов РФ. Июль 2014 г.

83 Данные Министерства финансов РФ, расчеты авторов таблицы 18 ‐ Силуанов А., Назаров В., Мамедов А. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2009 году/ Российская экономика в 2009 году: тенденции и перспективы (Вы‐ пуск 31). ‐ . ИЭПП Гайдара. 2010 г., сс. 106.

84 Данные Министерства финансов РФ, расчеты авторов таблицы 28 ‐ Алаев А., Арлашкин И. Дерюгин А, Мамедов А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы/Российская экономика в 2013 году. Тенденции и пер‐ спективы. (Выпуск 35) – М.: Институт Гайдара, 2014. С. 87.

41

Диаграмма 5. Рост задолженности бюджетов субъектов РФ, 2010‐2014 гг.

Долги региональных бюджетов (объем, млрд. руб.)

2500 2000 1500 1000 500 0

Долги по региональным бюджетам (объем, млрд. руб.)

Источник: данные таблицы 8.

По данным Счетной палаты РФ, государственный долг в 2014 г. имелся во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Сахалинской области и Ненецкого автономного округа, а в 40 субъек‐ тах Российской Федерации наблюдалось его увеличение. При этом отмечается рост долговой нагрузки: ‐ по состоянию на 1 августа 2014 г. в 40 субъектах наблюдает‐ ся его увеличение, ‐ по состоянию на 1 августа 2013 г., по данным Правительства Российской Федерации, у 25 субъектов Российской Федерации уро‐ вень государственного долга превысил 50% (в 2012 г. – у более трети субъектов РФ, в 2011 г. ‐ в 23 субъектах РФ, в том числе в 11 – свыше 75%) объема доходов региональных бюджетов без учета безвоз‐ мездных поступлений. При этом указанный показатель в 2012 г. в Республике Мордовия составил 180%, в Республике Северная Осетия ‐ Алания ‐ 108%, в Вологодской области ‐ 92%, в Рязанской области ‐ 91%, в Саратовской области ‐ 89%, в Белгородской области ‐ 84%, в Костромской области ‐ 83% и Республике Алтай ‐ 83%. Наибольший удельный вес в структуре государственного дол‐ га приходится на кредиты, полученные субъектами Российской Феде‐

42

рации от кредитных организаций (на 1 августа 2014 г. – 37,7% общей суммы государственного долга регионов), что может в дальнейшем отрицательно повлиять не только на устойчивость бюджетной си‐ стемы Российской Федерации, но и на устойчивость банковской си‐ стемы. При этом объем государственного долга по кредитам, полу‐ ченным у кредитных организаций, в отдельных регионах (с высоким уровнем долговой нагрузки) на 1 августа 2014 года составил в общем объеме государственного долга существенную долю: в Астраханской области – 93,1%, Ивановской области – 88,7%, Ростовской области – 81,4%, Ульяновской области – 79,9%, Архангельской области – 74%, Мурманской области – 72%, Хабаровском крае – 67,9%, Костромской области – 65,7%, Рязанской области – 62% и Омской области – 61,5%. В 2015 г. проценты за пользование указанными кредитными средствами установлены в пределах от 7,61% до 11,8% годовых. В основном заимствования субъектам Российской Федерации предо‐ ставляются такими кредитными организациями, как ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Банк ВТБ». Предоставление из федерального бюджета бюджетных кре‐ дитов бюджетам субъектов Российской Федерации предусматрива‐ лось при разработке бюджета 2013‐2015 гг. в заниженных размерах: в 2013 г. 75,0 млрд. рублей, в 2014 г. – 60,0 млрд. рублей и в 2015 г. – 70, 0 млрд. рублей. В планах 2014 г. уровень бюджетных кредитов удвоен. В 2014 г. планируется предоставить бюджетных кредитов бюджетам бюджетной системы РФ в размере 230 млрд. рублей, в 2015‐2017 гг. планируется предоставить бюджетных кредитов бюдже‐ там бюджетной системы Российской Федерации на общую сумму 516,0 млрд. рублей (150 млрд. рублей в 2015 г., 140 млрд. рублей – в 2016 г., 226 млрд. рублей – в 2017 г.). Следует заметить, что заложен‐ ные в бюджет 2015‐2017 гг. суммы бюджетных кредитов, на самом деле не могут решить проблемы с задолженностью регионов ‐ при общей сумме их возврата 511,3 млрд. рублей, или 99,1% предостав‐ ленному объему бюджетных кредитов85. Предполагается, что бюджетные кредиты будут предоставляться в основном на сбалансированность региональных бюджетов, в том чис‐ ле для рефинансирования ранее полученных бюджетных кредитов, а также на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

85

То есть бюджетные кредиты позволят лишь выплатить текущие расходы по кредитам – прим. Кочкиной Е.В.

43

В 2014‐2016 гг. сохранится высокая нагрузка на региональные и местные бюджеты, связанная с обеспечением своевременного и пол‐ ного возврата ранее предоставленных бюджетных кредитов, задол‐ женность по которым на 1 января 2013 г. составила 438,2 млрд. рублей. Общая сумма возврата по бюджетным кредитам в 2014‐2016 гг. составляет 341,2 млрд. рублей, в том числе в 2014 г. ‐ 74,6 млрд. рублей, в 2015 г. ‐ 141,1 млрд. рублей и в 2016 г. – 125,5 млрд. рублей. Это потребует от региональных властей изыскания дополни‐ тельных источников доходов бюджетов или увеличения заимствова‐ ний у кредитных организаций. В 2014 г. было также предусмотрено изменение условий и по‐ рядка предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета. Так, бюджетные кре‐ диты из федерального бюджета в 2014 г. предоставлялись под 1/3 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. В своих заключениях Счетная палата в 2012‐2014 гг. высказы‐ вала опасения, что высокий уровень долговой нагрузки бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющих‐ ся проблемах в экономике этих регионов, в формировании и испол‐ нении их бюджетов, что может также осложнить в дальнейшем соци‐ ально‐экономическое развитие и модернизацию экономики этих ре‐ гионов. Однако, следует также отметить, что установка на стимулиро‐ вание к заемным средствам было заложена в бюджетной стратегии Министерства Финансов РФ и рассматривается как неизбежный вари‐ ант для оптимизации управления межбюджетными отношениями (В средствах массовой информации обсуждаются и варианты банкрот‐ ства регионов и введение внешнего управляющего по аналогии с банкротством отдельных муниципалитетов и земель в ФРГ). Фактически возникшая долговая нагрузка бюджетов субъек‐ тов РФ является отрицательным эффектом реформ и свидетельствует о несовершенстве реализации бюджетной политики РФ. При этом в условиях необходимости выполнения социальных обязательств, определенных указами Президента Российской Феде‐ рации от 7 мая 2012 г., Счетная палата указала на риски более актив‐ ного привлечения заемных средств отдельными субъектами Россий‐ ской Федерации во втором полугодии 2013 и 2014 гг. По оценке Счетной палаты, тенденция роста долговых обяза‐ тельств субъектов Российской Федерации и муниципальных образо‐ ваний сохранится и в 2014‐2016 гг.

44

3.

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В 2012 г. закончился срок реализации «Концепции межбюд‐ жетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.»86. В изменившихся условиях функционирования экономики субъектов Российской Федерации (в том числе из‐за вступления России в ВТО), а также для решения задач по финансовому обеспечению передаваемых полномочий, стимулированию перехода к программно‐целевому ме‐ тоду бюджетного планирования и реализации положений указов Пре‐ зидента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. требовалась разработ‐ ка новых направлений развития системы межбюджетных отношений и принятие Правительством Российской Федерации соответствующих нормативных документов. Однако, принятые в марте 2013 г. две про‐ граммы87, касающиеся развития межбюджетных отношений, как ука‐ зывалось в п. 2.3.7., не решали поставленной задачи. Документы Ми‐ нистерства финансов РФ «Основные направления бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.» и «Основные направ‐ ления налоговой политики РФ на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.» не содержат в качестве ключевой задачи – решение пробле‐ мы роста задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации (за одним исключением – пункт по увеличению суммы собираемых налогов за счет деофшоризации экономики). В 2014 г. в Государственной Думе во втором чтении рассмат‐ ривался законопроект о стратегическом планировании88, который был принят летом 2014 г. – Федеральный закон от 28.06.2014 N 172‐ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Данный 86

Принята Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123‐р.

87 «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональ‐ ными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъ‐ ектов Российской Федерации», утверждена распоряжением Правительства РФ 18 марта 2013 г. № 376‐р, срок действия: первый этап ‐ 2013‐2015 гг., второй этап – 2016 – 2020 гг. и «Региональная политика и федеративные отношения», утвер‐ ждена Правительством РФ 26 марта 2013 г. № 435‐р, срок действия 2013‐ 2020 гг.

88 Законопроект № 143912‐6 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=143912‐6&02.

45

документ установил иерархию документов стратегического планиро‐ вания – Послания Президента РФ федеральному собранию РФ опре‐ делены как стратегические документы верхнего уровня. Наиболее сложным представляется выполнение стратегической установки в управлении ‐ Бюджетная стратегия должна быть выше, чем закон о бюджете на соответствующий период89. Очевидно, что при реализа‐ ции положений всех документов, которые организованы в управлен‐ ческий процесс, возникает вопрос об управлении социальной сферой. Особое значение должна получить разработка социальных и демо‐ графических показателей как целевых показателей качества жизни населения и развития человеческого потенциала, популяционного здоровья нации и социальной защищенности населения. Однако, именно данные показатели не обсуждаются в увязке с разработкой бюджетов. Общеизвестно, что совершенствование системы бюджетного федерализма, должно рассматриваться с учетом трех основных па‐ раметров ее построения: 1) распределение доходных полномочий и повышение налогов, 2) распределение расходных обязательств, 3) механизмы трансфертов (финансовой помощи) по всем уровням бюджетной системы. Рассматривая эти три направления по состоянию разбаланси‐ рованности межбюджетных отношений в 2014 г., можно увидеть, что отдельные принятые решения в 2014 г. не ведут к разрешению ранее описанных системных проблем.

3.1. Увеличение доходов В части изменения доходных полномочий в начале 2014 г. была озвучена возможность изменения пропорции доходов консо‐ лидированного федерального бюджета с увеличением доходов реги‐ онов. Эта позиция была предложена Медведевым Д.А., председате‐ лем Правительства РФ в ходе его выступления на «Гайдаровском Фо‐ руме» в январе 2014 г. Он подчеркнул, что налоговая политика пра‐ вительства меняться не будет, но возможно перераспределение в пользу региональных бюджетов: 89

Этот вопрос обсуждается давно, включая и вопросы о госзакупках, и по нему разные позиции занимают Счетная Палата, Минфин, МЭР и Антимонопольный комитет.

46

«Я напомню: в 90‐ые годы баланс между доходами, которые аккумулируются на федеральном уровне и в регио‐ нах, был 50 на 50. С одной стороны, это вроде справедливо, с другой стороны, мы не могли решить целый ряд общего‐ сударственных задач. А они действительно есть, и очень сложные ‐ включая вооружённые силы, безопасность ‐ от этого уйти пока никто не может. В настоящий момент эта пропорция ‐ 70 на 30. Я не говорю, что она оптималь‐ ная. Нужно думать о том, как ее выравнивать. Может, она должна быть другой ‐ может не 70 на 30, а 60 на 40». Таким образом, Председатель Правительства РФ, сослался на плановые показатели бюджета РФ на 2014‐2016 гг. Как указывалось выше в п. 2.2., соотношение доходов федерального и доходов консо‐ лидированных региональных бюджетов действительно было 49:5190 в 2000 г., но с 2008 г. эта пропорция составляет 65:35, при этом в пла‐ новые показатели бюджета 2014‐2016 гг. уже заложены пропорции как 60:40. В части обсуждения возможностей проведения политики по‐ вышения самостоятельности региональных властей ключевым был во‐ прос о налоговых резервах повышения доходной части региональных бюджетов. Позиция министра экономического развития РФ Улюкаева А.В. не проясняет источников и резерва самостоятельности регионов: «Передача социальных мандатов вниз должна полу‐ чить их экономическое обеспечение ‐ налоговые права и межбюджетные трансферты. … без самостоятельного источника финансирования (увеличения налоговых поступ‐ лений) невозможно решить проблему самостоятельности субъектов Федерации в формировании бюджетов и после‐ дующего выравнивания их обеспеченности с целью равной доступности населения к социально‐значимым услугам». Обе цитаты и тезисы хорошо известны и неоспоримы. Озву‐ ченная выше позиция воспроизводит предложения Президента РФ Путина В.В. (2012 г.) и замечание Счетной палаты на бюджет (2014 г.) о том, что следует принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы регионов.

2014 г. характеризуется единомыслием в оценке необходи‐ мости решения проблем с межбюджетными отношениями и с тем, 90

Динамика 1999‐2016 гг. приведена в Приложении №1.

47

что необходимо увеличить установленные Налоговым кодексом Рос‐ сийской Федерации границы и интервалы ставок региональных и местных налогов и сборов с тем, чтобы у законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов мест‐ ного самоуправления были более широкие возможности по форми‐ рованию доходов соответствующих бюджетов, а также продолжить работу по дальнейшей оптимизации существующей системы налого‐ вых льгот и освобождений. Обращение к методу вертикального выравнивания было, очевидно, обусловлено и невозможностью поступления доходов в региональные бюджеты лишь посредством увеличения МБТ из феде‐ рального бюджета (при этом речь идет об увеличении в МБТ в 3 ра‐ за). Вопрос о дополнительных доходах в федеральный бюджет так‐ же возвращается к проблемам деофшоризации (и поступлении нало‐ гов) российской экономики, снижению оттока российского капитала за рубеж и переориентацией российских капиталов на российские инвестиции91. Очевидно, что именно в сложных социально‐экономических условиях, обусловленных наличием системных макро‐рисков, связан‐ ных с изменением в геополитической ситуации и введением секто‐ ральных санкций летом 2014 г. против ряда российских компаний, а также в условиях высокой зависимости российской экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, 2014 год стал годом, когда Правительство РФ вернулось к необходимости решения проблемы вертикального выравнивания налоговых разры‐ вов в межбюджетных отношениях. Однако, в условиях снижения доходов и темпов экономиче‐ ского роста, решение вопроса о возложении дополнительных налогов (для обеспечения запаса прочности региональных бюджетов) на кого‐то из субъектов налогообложения оказалось проблематич‐ ным. При ожидаемом сокращении доходной части федерального бюджета, невозможно ставить вопрос о передаче доли или ряда налогов на региональный уровень, так как федеральный бюджет ис‐ полняется тоже с дефицитом. Оперативно повысить собираемость налогов и решить проблемы с «теневым сектором» экономики (и, например, увеличить объем сборов по НДФЛ) не представляется воз‐ 91

Примаков Е.М., январь 2014 г., Глазьев С.Ю. январь 2013 г. http://www.odnako.org/almanac/material/kak‐sovershit‐rivok/ и др.

48

можным, в виду острой потребности в принятии решений с быстрым сроком реализации. Другим потенциальным резервом поступления налогов в фе‐ деральный бюджет и региональные бюджеты могли бы быть меры по деофшоризации92 российской экономики – под налогообложение в Российской Федерации должны были перейти доходы компаний, находящихся в оффшорной юрисдикции, если эти компании не рас‐ пределяют полученные доходы в пользу российских лиц, контроли‐ рующих такие компании. Однако к лету 2014 г. законопроектные инициативы находились в стадии согласования с разными ведом‐ ствами. Обозначились непреодолимые противоречия и различия в подходах федеральных органов исполнительной власти, а также об‐ щественных организаций предпринимателей, к определению переч‐ ня офшорных юрисдикций, к установлению доли владения офшорной компанией, достаточной для требования уплаты налогов в России и к ряду других вопросов, чувствительных для бизнеса93. В этих условиях, Правительство РФ предложило фактически подход пропорционального повышения налогов по большей части разных типов и видов налогов и сборов, как с юридических лиц, так и с физических. Тем самым, предполагая, что после сбора налогов, сможет обеспечить посредством МБТ решения проблем с задолжен‐ ностью и дефицитностью региональных бюджетов. За июнь‐октябрь 2014 г. было рассмотрено порядка 16‐ти вариантов налоговых попра‐ вок, предложенных Министерством финансов, депутатами Совета Федерации, Ниловым Я.Е. ‐ депутатом Государственной Думы. Все предложения по повышению налогов и сборов (НДС, НДФЛ, налог с продаж, сборы с организаций сферы торговли и услуг) на юридиче‐ ские лица (бизнес в офшорах, крупные корпорации , средний бизнес) – столкнулись с противодействием со стороны лобби этих групп инте‐ 92

Послание Президента РФ Федеральному Собранию, декабрь 2013 г. Поручение Президента РФ Правительству РФ по итогам. Срок исполнения 15 июля 2014 г. ; Законопроект №599561‐6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс» (внесен депутатами Совета Федерации, 08.09.2014).

93 Законопроекты длительное время находятся на различных стадиях обсуждения и согласования в связи с различными подходами федеральных органов исполни‐ тельной власти, а также общественных организаций предпринимателей, к опре‐ делению перечня офшорных юрисдикций, к установлению доли владения офшорной компанией, достаточной для требования уплаты налогов в России и к ряду других, чувствительных для бизнеса, аспектов.

49

ресов и были озвучены в СМИ руководством РСПП. Варианты повы‐ шения налогов и сборов с граждан (НДФЛ, налог на недвижимость, отчисления в ФОМС) и акцизов на конкретные виды товаров встретил меньше сопротивления, так как известно, что гражданское общество в России слабо организовано94. На середину октября 2014 г. Правительство РФ завершило процесс согласования по источникам новых налоговых поступлений в бюджеты России. В Налоговый кодекс внесены следующие измене‐ ния и поправки: ‐ принят закон о повышении ставки регионального налога на недвижимость физических лиц95; ‐ не будут повышены два основных бюджет образующих налога ‐ НДФЛ на 1‐2% и НДС на 2%, а также не будет введен налог с продаж, и не будет рассматриваться переход на прогрессивную шка‐ лу НДФЛ96; ‐ будут введены 8 изменений, которые изложены в Законо‐ проекте Правительства РФ № 605370‐6 о внесении изменений в Налоговый кодекс 97. Данным законопроектом предусмотрено ‐ по‐ вышение налогов на доходы с дивидендов с 9 до 13%, акцизов на газ, сигареты и продление срока действия ставки акциза на алкогольную продукцию; повышение водного и лесного налогов; "налоговый ма‐ невр" в части налога на добычу полезных ископаемых и вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты. Судя по расчетам в финансово‐экономическом обосновании к законопроекту, Прави‐ тельство ожидает дополнительных поступлений в бюджеты за 2015‐ 2017 г. в общей сумме порядка 1,5 трлн. рублей, при этом средства поступают как в федеральный, так и в региональные бюджеты.

94

Граждане и политические практики в современной России: воспроизводство и трансформация институционального порядка. Отв. ред. Патрушев С.В., Айвазова С.Г., Панов П.В. – М.РАПН‐РОССПЭН, 2011.

95 Федеральный закон Российской Федерации от 4 октября 2014 г. N 284‐ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц.

96 Законопроект № 550945‐6 О внесении изменений в главу 23 части второй Нало‐ гового кодекса Российской Федерации в части введения прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц 97 Законопроект № 605370‐6 О внесении изменений в Налоговый кодекс Россий‐ ской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования налогового администрирования). Внесен 18.09.2014.

50

В перечне ожидаемых в 2014 г. изменений в налоговом зако‐ нодательстве, которые вступят в силу уже с января 2015 г., находится еще четыре предложения: ‐ об исключении порогового значения зарплаты (в настоящий момент ‐ 624 тыс. руб., т.е. в среднем 52 тыс. в месяц), с которых взи‐ маются взносы на уровне 5,1% в ФОМС; ‐ введение налога для физических и юридических лиц с не‐ распределенной прибыли для контролируемых иностранных компа‐ ний (КИК) из офшоров; ‐ снижение порога беспошлинной Интернет‐торговли с€1000 до €150; ‐ введение сборов с объектов розничной торговли, объектов питания, такси и за осуществление туристской деятельности. В Совете Федерации подготовлен законопроект, который направлен на расширение источников доходов на региональном уровне посредством введения туристического сбора98. Также важно отметить, что в ходе обсуждения проекта феде‐ рального бюджета в Совете Федерации был поставлен вопрос о по‐ вышении со стороны федерального центра суммы МБТ (средства на обеспечение бюджетной сбалансированности), как основного источ‐ ника компенсация потерь порядка 60‐70 млрд. рублей для ряда реги‐ онов (выпадающие доходы) от введения института консолидирован‐ ной группы налогоплательщиков (КГН)99. Сумма данного вида МБТ должна быть повышена на следующем этапе коррекции соответству‐ ющих статей расходов федерального бюджета. Из вышеописанных 16‐ти вариантов повышения налогов лишь незначительная часть из них фактически будет способствовать увели‐ чению собственной налоговой базы регионов. Рассмотрим одно из этих предложений с точки зрения ожидаемого эффекта на изменение доходной части региональных бюджетов.

4 октября 2014 г. Налоговый кодекс РФ был дополнен новой главой "Налог на имущество физических лиц", предусматривающей переход исчисления налога с кадастровой стоимости имущества 98

Предложение сенатора Владимир Петрова, 20.10.2014. соответствующий зако‐ нопроект подготовлен в Совете Федерации.

99 20 октября 2014г. Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рын‐ ка проводит выездное заседание по теме «Реализация плана мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений» http://council.gov.ru/press‐ center/announcements/47393.

51

(кадастровая стоимость приближена к рыночной стоимости имуще‐ ства в отличие от инвентаризационной стоимости, с которой в настоящее время исчисляется налог100. Этим законом вводится при‐ менение основной ставки налога в размере 0,1 процента к кадаст‐ ровой стоимости объекта (2 процента будут применяться в отноше‐ нии объектов, включенных в перечень, установленный уполномо‐ ченным органом исполнительной власти субъекта РФ). Ставка нало‐ га, применяемая к инвентаризационной стоимости объектов, скор‐ ректированной на коэффициент‐дефлятор, поставлена в зависи‐ мость от суммарной стоимости объектов (до 300 тыс. рублей, свыше 300 до 500 тыс. рублей и свыше 500 тыс. рублей) и может составлять от 0,1 до 2 процентов. По состоянию на начало 2014 г. конкретных предложений по увеличению налоговых поступлений в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации не было сформулировано, за исключением этого предложения ‐ о налоге на недвижимость. Ско‐ рость принятия изменений в Налоговом кодексе по этому вопросу бы‐ ла обеспечена применением тактики через внесение требуемых по‐ правок в «давний» законопроект, который находился на рассмотрении в Государственной Думе еще с 2004 г. и был внесен группой депутатов. Работа над данным законопроектом и внесения в него существенных изменений и обеспечило скорость принятия решений. Это предложе‐ ние было единственным, которое касалось вопроса о дополнительных доходах для региональных бюджетов. Сделанные поправки предпола‐ гали принятие новой главы Налогового кодекса Российской Федера‐ ции, регулирующей налогообложение недвижимости физических лиц. При этом предполагалось, что в рамках налога на недвижимость будет введено повышенное налогообложение недвижимого имущества фи‐ зических лиц с высокой кадастровой стоимостью. Из законопроекта следовало, что ставку определят регионы, а в законе установлен лишь ее предельный уровень. Для жилых объектов стоимостью менее 300 млн руб. — не более 0,1%, для остальных зданий и помещений — 0,5%. Для владельцев жилья дороже 300 млн руб. региональные вла‐ сти смогут повышать ставку до 1%101.

100

Федеральный закон Российской Федерации от 4 октября 2014 г. N 284‐ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц".

101 http://www.vedomosti.ru/politics/news/22384371/nalog‐ne‐dlya‐bednyh#ixzz2slyXc9Lw

52

Налоги на недвижимость (налог на имущество и земельный налог), уплачиваемые физическими лицами, в настоящее время со‐ ставляют незначительную долю в доходах консолидированных бюд‐ жетов субъектов Российской Федерации (не более 0,5%), что суще‐ ственно ниже, чем в странах с развитой экономикой. Полномасштаб‐ ное введение указанного налога откладывалось из‐за задержки в окончании формирования его налоговой базы ‐ кадастровой стоимо‐ сти объектов недвижимости. По информации Федеральной налого‐ вой службы, в государственном кадастре недвижимости на середину 2014 г. не было данных на владельцев примерно 40% объектов. Однако расчеты, насколько предлагаемые налоги смогут из‐ менить пропорции доходной базы федерального и региональных бюджетов, противоречивы. Правительство РФ своих расчетов не представило публично. По подсчетам ряда экономистов, из‐за не‐ учтенных собственников региональные бюджеты недополучают око‐ ло 45 млрд рублей ежегодно102. Очевидно, что даже при полном по‐ ступлении данных налогов в региональный бюджет проблема дефи‐ цита региональных бюджетов не решается. При этом возможности населения по уплате данных доходов, в условиях существующей структуры доходов населения, не должны быть переоценены. Таким образом, на октябрь 2014 г. однозначно невозможно оценить, как изменится доходная часть федерального бюджета и ре‐ гиональных бюджетов, так как сделанные расчеты Министерством финансов РФ представлены только к одному из законопроектов и предложений, которые публично обсуждались.

3.2. Оптимизация расходов При обсуждении оптимизации системы госуправления и бюджетирования обсуждаются два направления ‐ внесение измене‐ ний в Госпрограммы (предложение Счетной палаты РФ по оптимиза‐ ция бюджетного процесса) и вопросы о сокращении социальных рас‐ ходов посредством сокращения федеральных расходов. При этом вопросы о достаточности доходной базы для выполнения социальных гарантий со стороны региональных бюджетов попадают в «ножницы» налогово‐бюджетной политики федерального центра.

102

Примаков Е.М. январь 2014 г.

53

3.2.1. Оптимизация стратегического и программно‐ целевого планирования и управления Ключевой проблемой разбалансированности бюджета и меж‐ бюджетных отношений является ‐ разбалансированность целеполага‐ ния бюджетного и стратегического планирования. Вторая проблема ‐ отсутствие действенных механизмов и инструментов достижения це‐ лей и реализации этих приоритетов. В настоящее время стратегиче‐ ские документы, такие как «Концепция долгосрочного социально‐ экономического развития до 2020 г.», «Основные направления дея‐ тельности Правительства до 2018 г», основополагающие документы в сфере безопасности и обороны страны, а также множество стратегий отраслевого развития и госпрограммы, которые принимались в разное время, по результатам экспертизы Счетной палаты РФ не увязаны между собой. Более того госпрограммы явились механическим объ‐ единением ранее разобщенных отраслевых расходов (просто бюджет‐ ные заявки на дополнительное финансирование), в которых не заданы показатели достижения цели, отсутствуют индикаторы, определяющие степень реализации стратегических целей, не заложена во многих до‐ кументах реализация положений указов Президента от 7 мая. Счетной палатой проводилась проверка в срок до 1 сентября 2014 г. и по ее заключению следует, что оптимизация расходной части бюджетов по‐ требует, очевидно, последующую доработку госпрограмм и проведе‐ ние работы по включению в них всех индикаторов из «майских» Ука‐ зов. Каких либо решений в части повышения эффективности реализа‐ ции Государственных программ, не сформулировано. Но принято постановление Правительства Российской Феде‐ рации от 21 июля 2014 г. №679 «О внесении изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», в котором установлено, что «ру‐ ководители органов исполнительной власти ‐ ответственных исполни‐ телей, соисполнителей и участников государственной программы несут персональную ответственность за недостижение целевых инди‐ каторов и (или) показателей государственной программы». Проблема централизации налогового и бюджетного процес‐ са, и децентрализация управления всей сферой социальных расхо‐ дов, остается нерешенной. Центрами согласования вопросов финан‐ сирования остаются аппарат Правительства и Министерство финан‐ сов РФ. В системе социального управления отсутствует платформа, с которой подобное управление могло бы осуществляться. Коорди‐

54

нирование всего финансирования социальной политики из Депар‐ тамента социальных расходов Министерства финансов РФ, очевид‐ но, исчерпало себя.

3.2.2. Сокращение бюджетных расходов Самым критичным вопросом межбюджетных отношений яв‐ ляются вопросы социальных расходов. Сокращение социальных бюджетных расходов обсуждается по трем направлениям: а) посредством сокращения межбюджетных целевых субси‐ дий на реализацию выполнения «майских» Указов Президента РФ103; однако данные предложения неприемлемы по социальным и поли‐ тическим соображениям; б) посредством введения в сферу социальных услуг социаль‐ но‐ориентированного бизнеса и НКО как более эффективных аген‐ тов104, что не решает также проблем кассовых разрывов в региональ‐ ных бюджетах. Помимо этого передача части социальных услуг по конкурсу предполагает разработки системы социальных нормативов и показателей. Неразвитость сектора социально‐ориентированных НКО, создает новую сферу привилегированного доступа для бизнеса к средствам государства. Однако, как известно в сфере социальных услуг бизнес работает эффективно при условии получении прибыли. . В целях контроля качества услуг для населения необходимо вводить ограничения на норму прибыли; В) посредством развития государственно‐частного партнер‐ ства в социальной сфере с участием институтов развития (в этом направлении активно работают Агентство стратегических инициатив, Внешэкономбанк и др.)105, что не предполагает снижения социальных расходов государства в краткосрочной перспективе и может дать эф‐ фект лишь в долгосрочной перспективе. Данное направление также предполагает разработку социальных нормативов и обоснования це‐ ны по предоставлению социальных услуг согласно минимальным со‐ циальным стандартам, которые не разработаны во всех регионах. Рассмотрим подробнее вопрос финансового обеспечения и его влияние на межбюджетные дисбалансы, исполнения «майских» Ука‐ 103

Клепач А.Н., заместитель главы Министерства экономического развития и тор‐ говли (2008 – 18.07.2014), выступление в Общественной палате РФ, 04.09.2012 г.

104 Якобсон Л., НИУ ВШЭ и разработчики проекта ФЗ «О социальном обслужива‐ нии населения», 2008‐2013, проект прошел в урезанном виде. Вариант отложен.

105 Улюкаев А.В., Министр экономического развития РФ, выступление, Правитель‐ ственный час, Совет Федерации, 29.01.2014.

55

зов и достижения целевых показателей. В 2014‐2017 гг. на обеспече‐ ние конкретных положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 – 606 было предусмотрено 2,5 трлн. рублей в федеральном бюджете, из них : в 2014 г. ‐ 578,9 млрд. рублей106,в 2015 г. – 672,1 млрд. рублей, в 2016 г. – 839,9 млрд. рублей, в 2017 г. – 957,2 млрд. рублей107. По информации, полученной Счетной палатой от 83 субъектов Российской Федерации108, в 2014 г. общий объем потребно‐ сти в средствах, необходимых для реализации указов, оценивается ре‐ гионами в сумме 2 328,9 млрд. рублей, в 2015 г. ‐ 2 687,5 млрд. рублей, в 2016 г. – 2 689,9 млрд. рублей. При этом в консолидированных бюд‐ жетах субъектов Российской Федерации на реализацию указов преду‐ смотрено в 2014 году 1 686,7 млрд. рублей, в 2015 г. ‐ 1 747,8 млрд. рублей, в 2016 г. – 1 787,5 млрд. рублей, что составляет соответственно 72,4%, 65% и 66,4% необходимого объема средств (в 2013 г. – около 80%). Для наглядности эти данные представлены в Таблице 9.

Таблица 9. Оценка субъектами РФ финансовых потребностей для реа‐ лизации Указов

Ед.

2014 2015 2016 Оценка субъектами РФ финансо‐ вых потребностей для реализа‐ млрд.

2328,9 2687,5 2689,9 ции Указов (свод сделан Счетной руб. палатой РФ) Ассигнования Ассигнования КБС, в том числе млрд.

1686,7 1 747,80 1 787,50 руб. Ассигнования ФБ млрд.

578,9 672,1 839,9 руб. Дефицит средств млрд.

642,2 939,7 902,4 руб. Обеспеченность финансовая % 72,4 65,0 66,5 Дефицит средств % 27,6 35,0 33,5 Доля ФБ % 24,9 25,0 31,2 106

Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349‐ФЗ (с изменениями) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».

107 Проект федерального закона «О Федеральном бюджете на 2015 и на плано‐ вый период 2016 и 2017 годов».

108 Там же.

56

Вместе с тем по результатам анализа, проведенного Счетной палатой в 2014 г., выявлено, что показатели указов не полностью учтены в госпрограммах, а значения показателей по ряду госпро‐ грамм не соответствуют значениям показателей указов. Четверть фи‐ нансовых ресурсов, которые в 2014 г. субъекты Российской Федера‐ ции направили на реализацию указов, обеспечена за счет средств территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников финансирования. Общий объем недостающих средств и в 2015 г., и в 2016 г. оценивается субъектами Российской Федерации в полтора раза выше, чем в 2014 г., его доля растет и составляет около 35% всей потребности (в 2014 г. – 27,6%, 2013 г. – 13%).

3.3. Оптимизация межбюджетных трансфертов Как указывалось ранее, общий дефицит бюджетов субъектов РФ является критичным. Он увеличился к 2013 г. составил почти 700 млрд. рублей, а к 1 августа 2014 г. достиг величины 2 трлн. рублей (приблизительно 25% КБС). В 2013 г. имевшийся дефицит был покрыт за счет остатков ресурсов, которые были накоплены в предыдущие годы субъектами РФ. В 2014 г. такой возможности у регионов уже нет. Для исправления ситуации Министерство финансов РФ предлагало расширить свободу регионов не в получении доходов, а «в маневри‐ ровании расходами». «Целый ряд позиций регулируется со стороны феде‐ рального законодательства по расходным обязательствам регионов. Наша задача – дать им больше возможности в определении собственных приоритетов бюджетной поли‐ тики»109. В «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.» фактически предлагается упоря‐ дочивание и увеличение МБТ. При разработке и рассмотрении феде‐ рального бюджета на 2015‐2017 годы, как было указано ранее, были увеличены объемы МБТ и объемы внутреннего кредитования (госу‐ дарственные кредиты). Однако, эти две меры лишь снижают скорость роста дефицитов региональных бюджетов и текущие долговые вы‐ платы (по уже имеющимся кредитам). На 2014 г. Министерство фи‐ нансов РФ готовит ряд нововведений, в частности, ограничения на долговую политику регионов, рассматривается вопрос о регистрации 109

Силуанов А.Г. Выступление на IV Гайдаровском Форуме «Россия и мир: устой‐ чивое развитие», 15.01.2014, Москва, РАНХ и ГС.

57

коммерческих займов и переход к рейтингу регионов по долговой устойчивости110. Таким образом, принципиального улучшения обста‐ новки в регионах не произойдет. Ранее высказывались и другие меры: укрупнение трансфер‐ тов и переход к блок‐грантам111; введение «негативных трансфертов» 112 от «богатых» регионов на уровень федерации с последующим пе‐ рераспределением в пользу бедных регионов. В октябре 2014 г. Советом Федерации поставлен вопрос о необходимости разработки нового стратегического документа о межбюджетных отношениях ‐ новой Концепции межбюджетных от‐ ношений113. В этой концепции, с одной стороны, должны быть гаран‐ тии для «сильных» регионов (которые сгенерировали дополнитель‐ ный налоговый потенциал и расширили производство). Они должны получать дополнительные доходы в региональный бюджет. С другой стороны, «слабые» регионы могли бы рассчитывать на федеральную поддержку. Для этого следует пересмотреть базовые понятия и кри‐ терии выстраивания межбюджетных отношений ‐ в частности, необ‐ ходимо вводить такие понятия, как понятие «минимальный уровень сбалансированности» для регионов и «налоговый потенциал», заново проводить «достоверную оценку стоимости полномочий, возложен‐ ных на каждый субъект Федерации»114.

110

Выступление Замдиректора Департамента межбюджетных отношений Мини‐ стерства финансов РФ Дарьи Хворостухиной, 20.10.2014, выездное заседание Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Пермь.

111 На втором этапе (2016 ‐ 2020 годы) реализации государственной программы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональ‐ ными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъ‐ ектов Российской Федерации".

112 Силуанов А. Г.(2012); Курляндская Г.В. (2004); Проблемы межбюджетных от‐ ношений в России / [колл. авт.]. ‐ М. : Изд‐во Ин‐та Гайдара, 2012. ‐ 188 с.: ил. ‐ (Научные труды / ин‐т экон. политики им. Е. Т. Гайдара; № 159Р).

113 Предложение первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Владимира Петрова высказано на выездном заседании Комитета СФ в Перми 20.10.2014 г., посвященном реализации плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию межбюджетных отно‐ шений.

114 Предложение Росляка Ю., аудитора Счетной Палаты РФ, 20.10.2014, выездное заседание Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Пермь.

58

4. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Вышеприведенный анализ показывает, что, несмотря на ряд реализованных мероприятий в рамках бюджетной политики, прово‐ димой Правительством РФ с 1995 г., на данном этапе реформы меж‐ бюджетных отношений в России существует ряд системных проблем: во‐первых, существенный вертикальный дисбаланс ‐ большая часть доходов сконцентрирована в федеральном бюджете, а основ‐ ные расходные обязательства возложены на региональные бюджеты, при том, что собственные доходные источники последних недоста‐ точны для выполнения этих расходных обязательств; во‐вторых, с помощью используемых в России механизмов межбюджетных трансфертов невозможно обеспечить объем финан‐ совой помощи, оптимальный с точки зрения социального развития. Вопросы оптимизации и качества управления, очевидно, пе‐ ремещаются на региональный уровень. В преимущественном поло‐ жении окажутся те регионы, которые за прошедшие 10 лет в условиях отсутствия утвержденных федеральных минимальных социальных стандартов, смогли формировать развитую правовую основу в обла‐ сти социально‐экономической стандартизации. Предложения по обеспечению механизмов реализации бюджетно‐налоговой политики, в качестве одного из инструментов социальной стандартизации на федеральном и региональном уровне, состоят в следующем. В основу данных механизмов необходимо за‐ ложить четыре основных концептуальных положения: ‐ проведение бюджетно‐налоговой политики как на феде‐ ральном, так и на региональном уровне следует начинать с оценки расходных обязательств, рассчитанных нормативно‐подушевым ме‐ тодом на основе ГМСС (с учетом качества услуг и их доступности); ‐ бюджетное финансирование должно быть ориентировано на социально‐экономический результат, учитывать проблемы бюд‐ жетной необеспеченности и несбалансированности региональных бюджетов; ‐ необходимы критерии эффективности бюджетных расходов; ‐ надлежит обратить особое внимание на управление дохо‐ дами занятых в отраслях бюджетной сферы на основе более высоких стандартов дохода (стандарт экономической устойчивости семьи или

59

семейные восстановительные бюджеты с учетом иждивенческой нагрузки, которые обеспечивают семейное воспроизводство), нежели прожиточный минимум. В условиях перехода России к программному бюджетирова‐ нию необходимо вернуться к внедрению полномасштабной системы государственных минимальных социальных стандартов (далее ‐ ГМСС). ГМСС позволяет проводить оценку расходов, исходя из бюджетной обеспеченности и социальной эффективности (Приложение 9). ГМСС оказывается фактически единственным эффективным инструментом оценки эффективности бюджетных расходов всех уровней. Система государственных минимальных социальных стан‐ дартов ‐ это комплекс законодательно установленных государствен‐ ных минимальных социальных стандартов в отраслях социальной сферы (здравоохранение, образование, социальная защита населе‐ ния и культура в части библиотечного обслуживания населения) и методических рекомендаций по их формированию. Органы государ‐ ственной власти субъекта Российской Федерации имеют право уста‐ новления региональных стандартов социальной помощи на уровне не ниже федеральных стандартов. Переход к системе минимальных социальных стандартов предоставит ряд новых возможностей для повышения социальной эффективности бюджетного процесса и позволит: 1. сформировать аналог цены на социальные услуги бюд‐ жетного сектора с помощью финансовых нормативов их предостав‐ ления; 2. обосновать потребности в ресурсах, необходимых для выполнения возложенных (расходных) социальных обязательств по каждому бюджету и бюджету нижестоящих уровней, в случае если их доходные полномочия и ресурсы не соответствуют обязатель‐ ствам; 3. бюджетам вышестоящих уровней контролировать тре‐ буемый объем средств, запрашиваемых более низкими звеньями бюджетной системы; 4. обеспечить социальную стандартизацию в масштабах всех регионов. В настоящее время формирование института соци‐ альных стандартов в России осуществляется на региональном уровне бюджетной системы. За редким исключением (например, Республика Башкортостан), в отдельных регионах разрабатываются и частично реализуются отдельные социальные стандарты, но не

60

региональные системы социальных стандартов, которые могут эф‐ фективно выполнять функцию механизма управления социальным развитием.

5. стимулировать муниципалитеты к большей самостоя‐ тельности при осуществлении сбалансированной бюджетно‐ налоговой и социальной политики; 6. перейти к бюджетно‐налоговой политике, ориентиро‐ ванной на результат и разработать критерии социальной эффектив‐ ности бюджетных расходов.

7. разработать систему критериев эффективности расходо‐ вания бюджетных средств на каждом бюджетном уровне, что поз‐ волить совершенствовать систему межбюджетного финансирования и систему управления бюджетным процессом.

8. оценить фактический уровень социального развития в соотношении с определенными целевыми ориентирами опять же с учетом положения о непосредственной среде потребления соци‐ альных услуг.

Следует отметить, что на местном уровне введение системы социальных стандартов, во‐первых, еще более необходимо при оцен‐ ке эффективности бюджетных расходов и бюджетной обеспеченно‐ сти, поскольку в этом случае задается нормативный уровень предо‐ ставления социальных услуг по месту непосредственного потребле‐ ния, во‐вторых, это позволяет оценить фактический уровень соци‐ ального развития в соотношении с определенными целевыми ориен‐ тирами опять же с учетом положения о непосредственной среде по‐ требления социальных услуг. Поскольку система социальных стандартов должна функцио‐ нировать как на федеральном, так и на региональном уровне, необ‐ ходимо будет поэтапно сместить акценты в межбюджетных отноше‐ ниях со связки «федеральный центр — регионы» к отношениям меж‐ ду региональными органами власти и местными бюджетами. Данные концептуальные положения позволят обеспечить бо‐ лее высокое качество бюджетно‐налоговой и социальной политик в регионах и в целом в России.

61

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 115

Конституция Российской Федерации Бюджетный кодекс. Федеральный закон № 145‐ФЗ от 31.07.1998 (редак‐ ция от 04.10.2014) (ст. 61, 79, 129, 132, 135, 137, 138, 139, 140) 116. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117‐ФЗ (ред. от 04.10.2014) Федеральный закон Российской Федерации от 4 октября 2014 г. N 284‐ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Нало‐ гового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу За‐ кона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц" Федеральный закон от 28.06.2014 №172‐ФЗ «О стратегическом планиро‐ вании в Российской Федерации»

Федеральные законы (о финансировании социальных расходов) Федеральный закон от 03.12.2012 N 216‐ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" Федеральный закон от 17.07.1999 N 178‐ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О госу‐ дарственной социальной помощи" Федеральный закон от 10.12.1995 N 195‐ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об ос‐ новах социального обслуживания населения в Российской Федерации» Федеральный закон от 28.12.2013 N 442‐ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" Федеральный Закон № 81‐ФЗ от 19.05.1995 «О государственных пособи‐ ях гражданам, имеющим детей».

Федеральные законы (о межбюджетных отношениях) Федеральный закон от 25.09.1997 № 126‐ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120‐ФЗ «О внесении изме‐ нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирова‐ ния межбюджетных отношений» 115

Составлено автором по состоянию на 20.10.2014. Глава 7, 8, 9 о федеральных, региональных и местных налогах; глава 11 – рас‐ ходные обязательства бюджетов все 3‐х уровней; глава 13 – дефицит бюджетов и источники его финансирования; глава 16‐ межбюджетные трансферты; глава 17 – бюджеты внебюджетных фондов.

116

62

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131‐Ф3 «Об общих принципах орга‐ низации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон Российской Федерации от 4 октября 2014 г. N 284‐ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Нало‐ гового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу За‐ кона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц"

Федеральные законы (о распределении полномочий между уровнями власти) Федеральный закон от 06.10.1999 N 184‐ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об об‐ щих принципах организации законодательных (представительных) и ис‐ полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2014) Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95‐ФЗ «О внесении измене‐ ний и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи‐ зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 22.08.2004 № 122‐ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодатель‐ ных (представительных) и исполнительных органов государственной вла‐ сти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах органи‐ зации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120‐ФЗ «О внесении изме‐ нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирова‐ ния межбюджетных отношений» Федеральный закон от 07.05.2013 N 104‐ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодатель‐ ные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджет‐ ного процесса"

Указы и послания Президента РФ Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демо‐ графической политики Российской Федерации» (http://www.kremlin.ru/ news/15257)

63

Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 605 «О мерах по реализации внеш‐ неполитического курса Российской Федерации» (http://www.kremlin.ru/ news/15256) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 604 «О дальнейшем совершенство‐ вании военной службы в Российской Федерации» (http://www.kremlin.ru/ news/15253) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 603 «О реализации планов (про‐ грамм) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федера‐ ции, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно‐промышленного комплекса» (http://www.kremlin.ru/news/15242) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 602 «Об обеспечении межнацио‐ нального согласия» (http://www.kremlin.ru/news/15240) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (http://www.kremlin.ru/news/15239) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан доступным жильём и повышению качества услуг жилищно‐ коммунальных услуг» (http://www.kremlin.ru/news/15237) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации госу‐ дарственной политики в области образования и науки» (http://www.kremlin.ru/news/15236) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 598 «О совершенствовании госу‐ дарственной политики в сфере здравоохранения» (http://www.kremlin.ru/news/15234) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализа‐ ции государственной социальной политики» (http://www.kremlin.ru/ news/15233) Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государствен‐ ной экономической политике» (http://www.kremlin.ru/news/15232) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 12 декабря 2012 г. http://www.kremlin.ru/news/17118 Послание Президента Федеральному собранию, 12 декабря 2013 г. (http://www.kremlin.ru/news/19825) Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах, 13 июня 2013 года

Распоряжения и Постановления Правительства РФ Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662‐р (ред. от 08.08.2009) <О Концепции долгосрочного социально‐экономического

64

развития Российской Федерации на период до 2020 года> (вместе с "Концепцией долгосрочного социально‐экономического развития Рос‐ сийской Федерации на период до 2020 года") "Основные направления деятельности Правительства Российской Феде‐ рации на период до 2018 года"(утв. Правительством РФ 31.01.2013)

Распоряжения и Постановления Правительства РФ (о минимальных социальных нормативах) Распоряжение Правительства РФ от 3.07.1996 № 1064‐р (в ред. поел, изм. и доп.) Социальные нормативы и нормы (в ред. распоряжений Прави‐ тельства РФ от 14.07.2001 N 942‐р,от 13.07.2007 N 923‐р) Распоряжение Правительства РФ от 19.10.1999 № 1683‐р «Методика определения нормативной потребности субъектов Российской Федера‐ ции в объектах социальной инфраструктуры». Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. №1123‐р утвердило «Концепцию Межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской федерации и муниципальных образо‐ ваниях до 2013 года» Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 (ред. от 28.01.2013) "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюд‐ жетных и казенных учреждений и федеральных государственных орга‐ нов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой та‐ рифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений" (вместе с "Положением об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений") "Положение об установлении систем оплаты труда работников феде‐ ральных бюджетных и казенных учреждений", утверждено Постановле‐ нием Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 583 в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.09.2008 N 725, от 17.12.2010 N 1045, от 16.05.2012 N 482, от 26.09.2012 N 975, от 28.01.2013 N 55 Постановление Правительства РФ от 10.12.2012 N 1272 "О мерах по реа‐ лизации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов"

65

Постановления Правительства РФ (о реформе и бюджетном выравнивании) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 о реализации «Программы развития бюджетного федера‐ лизма в Российской Федерации на период до 2005 года». Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распре‐ делении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек‐ тов Российской Федерации».

Государственные программы Распоряжение Правительства РФ № 293‐р от 04 марта 2013 об утвер‐ ждении государственной программы «Управление государственными финансами» Распоряжение Правительства РФ от 26 марта 2013 г. N 435‐р. Об утвер‐ ждении государственной программы РФ "Региональная политика и фе‐ деративные отношения». Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 310 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муни‐ ципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" Распоряжение Правительства РФ от 09.08.2014 N 1485‐р <Об утвержде‐ нии плана реализации государственной программы Российской Федера‐ ции "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчиво‐ сти бюджетов субъектов Российской Федерации" на 2014 год и на плано‐ вый период 2015 и 2016 годов>

Законопроекты Законопроект № 611445‐6 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» Законопроект № 561208‐6 «Об исполнении федерального бюджета за 2013 год». Законопроект №571192‐6 «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 1041, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года» Законопроект №599561‐6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс» (внесен депутатами Совета Федерации, 08.09.2014).

66

Законопроект № 143912‐6 «О стратегическом планировании в Россий‐ ской Федерации», принят в третьем чтении Государственной Думой 20.06.2014, Советом Федерации 25.06.2014, подписан Президентом РФ 28.06.2014 Законопроект № 51763‐4 «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и при‐ знании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» (в части предложений по формированию рынка доступного жилья)». Проект Федерального закона N 51763‐4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 10.06.2004) Законопроект № 550945‐6 «О внесении изменений в главу 23 части вто‐ рой Налогового кодекса Российской Федерации в части введения про‐ грессивной шкалы налога на доходы физических лиц». Постановление ГД ФС от 13.10.2000 № 712‐Ш ГД «О проекте Федераль‐ ного закона «О социальных стандартах в Российской Федерации» (проект внесен Правительством РФ). Федеральный закон (проект) «О государственных минимальных соци‐ альных стандартах» (правительственный вариант). Концепция (проект) к законопроекту о государственных минимальных социальных стандартах.

Региональное законодательство Закон Ярославской области № 19‐з от 23.7.1997 «О временных нормати‐ вах минимальной бюджетной обеспеченности» (в редакции Закона Яро‐ славской области № 42‐з от 10.07.2001). Закону ЯНАО № 51 от 08.12.1997 «Об установлении государственных‐ минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для фор‐ мирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований». Закон Республики Карелия от 31.03.2000 № 404‐ЗРК «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых норма‐ тивах Республики Карелия» (в ред. поел. изм. и доп.). Закон Самарской области от 17.03.2000 № 6‐ГД «О государственных ми‐ нимальных социальных стандартах Самарской области». Закон Ямало‐Ненецкого автономного округа от 8.12.1997 № 51 «Об уста‐ новлении системы государственных минимальных социальных стандар‐ тов и нормативов финансовых затрат для формирования окружного и местных бюджетов» (в ред. поел. изм. и доп.).

67

Постановление Главы г. Тулы от 21.04.1999 № 369 «Об утверждении поло‐ жения о порядке применения, развития и поддержки системы социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджета города». Постановление Кабинета министров Республики Башкортостан № 368 от 29.12.2000 «Об утверждении Порядка разработки и использования ми‐ нимальных социальных нормативов в Республике Башкортостан», общие положения. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 470 от 05.07.2000 «О развитии социальных стандартов и натуральных норм в Республике Татарстан» Постановление Правительства Республики Башкортостан № 5 от 15.01.2007 «О государственных стандартах социального обслуживания населения в Республике Башкортостан». Закон Республики Башкортостан № 90‐з от 28.12.2006 «О минимальных социальных нормативах Республики Башкортостан» (с изменениями от 28.12.2006), статья 3.

Официальные документы Приказ Министерства Финансов от 27 августа 2004 года №243 «О мето‐ дических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муници‐ пальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и на период до 2014 года (межбюджетные отношения). Министерства фи‐ нансов РФ Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (одобрено Правитель‐ ством РФ 30.05.2013) Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполне‐ нии федерального бюджета за 2013 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 29 августа 2014 г. № 42К (988) Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проеедерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.Протокол от 10 октября 2014 г. № 46К (992) Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федераль‐ ного закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10 октября 2013 г. № 41К (932)

68

Статистика Регионы России. Социально‐экономические показатели. 2013: Стат. сб. / Росстат.  М., 2013.  990 с. Сайт Росстата http://www.gks.ru/ Информация об исполнении бюджетов субъектов РФ. Данные Казначей‐ ства РФ. http://www.roskazna.ru/byudzhetov‐subektov‐rf‐i‐mestnykh‐byudzhetov/ Информационно‐аналитический раздел сайта Министерства финансов Российской Федерации: http://info.minfin.ru/

Монографии и статьи (по датам издания) Каминский П.Л. Социальная политика государства: критерии и показате‐ ли эффективности. М.АНО «Совет по вопросам управления и развития». М., 2014. – С.176. Хугаева М. Совершенствование межбюджетных отношений в России // Экономическая политика. 2014, №4, с. 146‐152 Алаев А., Арлашкин И. Дерюгин А, Мамедов А., Назаров В. Межбюджет‐ ные отношения и субнациональные финансы/Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 35) – М.: Институт Гайдара, 2014. С.76‐95 Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и город‐ ских агломерациях: возможные подходы. Аналитическая записка. Москва, Фонд ИСЭПИ ноябрь‐декабрь 2013. http://www.isepr.ru/upload/Koncepcija_reformy_MSU.pdf Алаев А., Мамедов А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнаци‐ ональные финансы/Российская экономика в 2012 году: тенденции и пер‐ спективы. ИЭПП им. Гайдара. 2013 г., сс.79‐102 Алаев А., Мамедов А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнаци‐ ональные финансы/Российская экономика в 2011 году: тенденции и пер‐ спективы (Выпуск 33). ‐ . ИЭПП Гайдара. 2012 г., сс. 71‐99. Оценка бюджетного разрыва в РФ (Russia’s Fiscal Gap). Е. Горюнов, М. Казакова, Л. Котликофф, А. Мамедов, К. Нестерова, В. Назаров, Е. Гриши‐ на, П. Трунин, А. Шпенев. Серия: NBER, Working Paper 19608. Дата публи‐ кации: 07.11.2013 Бочкарева В.К.(2012 а) Реформа финансирования бесплатных медицин‐ ских услуг населению»/Народонаселение, 2012 , №3, сс. 34‐44 Бочкарева В.К. (2012) Типология регионов по масштабам распространен‐ ности бедности: межбюджетные отношения и ресурсы региональных

69

бюджетов/ Региональные особенности уровня и качества жизни, ИСЭПН РАН, 2012 гг.,с.176‐188. Римашевская Н.М. Постановка проблемы / Региональные особенности уровня и качества жизни, ИСЭПН РАН, 2012 гг., сс.5‐23 Александрова О.А. Социальное государство современной России: старые проблемы и новые вызовы // Народонаселение, 2012, №2, с. 4‐12. Проблемы межбюджетных отношений в России / [колл. авт. Силуанов А., Мамедов и др.]. ‐ М. : Изд‐во Ин‐та Гайдара, 2012. ‐ 188 с.: ил. ‐ (Научные труды / ин‐т экон. политики им. Е. Т. Гайдара; № 159Р). Ильин В.А., Поваров А.И., Сычев М.Ф. Влияние интересов собственников металлургических корпораций на соц‐эк развитие. Препринт. Вологда: ИСЭРТ РАН. 2012. –104 с. Смирнова Е.Н., Татаркин Д.А. От дотационности к саморазвитию террито‐ рий: диалектика трансформации//Экономика региона №4(32)/2012 Федоров С.Г. Сбалансированность доходов бюджетов субъектов РФ: оценка альтернативных способов распределения налогов между федеральным цен‐ тром и регионами//Российское предпринимательство, 2012, №15 (213), сс. 17‐24. Шевяков А.Ю. Мифы и реалии социальной политики. М. ИСЭПН РАН.

2011. – 76 с. Граждане и политические практики в современной России: воспроизвод‐ ство и трансформация институционального порядка. Отв. ред. Патрушев С.В., Айвазова С.Г., Панов П.В. – М.РАПН‐РОССПЭН, 2011. Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение регио‐ нальных властей/ В. Идрисова, Л. Фрейнкман – М.: ИЭПП, 2010. – 100 с. Силуанов А., Назаров В., Мамедов А. Межбюджетные отношения и субна‐ циональные финансы в 2009 году/ Российская экономика в 2009 году: тен‐ денции и перспективы (Выпуск 31). ‐ ИЭПП Гайдара. 2010 г., сс. 101‐118. Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Реформирование межбюджетных отно‐ шений и социальная политика народонаселения // Народонаселение.

2009. № 2. С. 47‐64. Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Государственное регулирование доходов населения // Уровень жизни населения регионов России. 2009. № 10‐11. С. 53‐62. Римашевская Н.М., Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Последствия рефор‐ мы межбюджетных отношений для развития социальной сферы // Уро‐ вень жизни населения регионов России. 2009. № 1‐2. С. 70‐79. Римашевская Н., Бочкарёва В.К., Мигранова Л.А. Роль центра и регионов в формировании доходов населения //Уровень жизни населения регио‐ нов России. 2008. № 2. С. 47‐60.

70

Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного само управления / Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. – М.: ИЭПП, 2008. – 289 с.: ил. – (Научные труды / Ин‐т экономики переходного пери‐ ода. № 120Р). Стародубровская, И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации / М.: ИЭПП, 2008. – 184 с.: ил. – (Научные труды / Ин‐т экономики переход. периода; № 119Р). – Прил.: Опыт внедрения БОР в г. Череповце /Ананенко С.А. Социальные стандарты качества жизни. Под редакцией В.Н. Бобкова, А.Очировой, Н.С. Григорьевой. М.: 2007 г. Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по резуль‐ татам? // Вопросы экономики. № 8, 2006. Концепция социального государства Российской Федерации // Аналити‐ ческий вестник Совета Федерации РФ 2004. ‐ № 15. Доходы и услуги: неравенство, уязвимость, бедность / Рук. авт. колл. Л.Н.Овчарова; Независимый институт социальной политики — М.: Изд. дом ГУ‐ВШЭ, 2005. Ениколопов Л., Журавская Е. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития, ЦЭФИР, 2002, www.cefir.ru . Дата обращения 29.04.2013 Галагер Дж., Либоракина М. Реформа социальной защиты населения на местном уровне. В кн.: Реформа системы управления городской эконо‐ микой в России в 1998‐2000 годах / Под ред. Н.Б.Косаревой, Р.Дж.Страйка. М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. Шаронов А.В., Ильин И.А.Формирование системы государственных мини‐ мальных социальных стандартов (ГМСС) // Экономист. ‐ 1999. ‐ N 1. ‐ С. 48‐56. Шаронов А.В., Ильин И.А. Управление социальными процессами в Рос‐ сии: формирование системы минимальных социальных стандартов. М.: Проект Тасис, 1999. – 104 с. Синельнико С. Бюджетный кризис в России: 1985‐1995 годы. М.: Изда‐ тельство «Евразия». – С.316.

Диссертационные исследования Бетин О.И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации. Диссертация и автореферата по ВАК 08.00.05, 08.00.10, доктор экономи‐ ческих наук, 2002 г.

71

Голикова Т.А. Теория и методология управления межбюджетными отно‐ шениями в Российской Федерации. Автореферат по ВАК 08.00.05. доктор экономических наук, 2008 г. Вавилкина Н.А. Организационно‐экономические аспекты формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в реги‐ оне (на примере Московской области). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.05 ‐ Эко‐ номика и управление народным хозяйством. Москва. 2007 г. Зарипова И.Р. Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне. Диссертация и авторе‐ ферат по ВАК 08.00.05, доктор экономических наук, 2011 г. Назаров B.C. Государственное регулирование межбюджетных отношений российской модели федерализма. Дисс. ... на соиск. к.э.н. М.: Финансо‐ вая академия при Правительстве РФ, 2007. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федера‐ лизма в России. Диссертация на соискание ученой степени доктора эко‐ номических наук. АНХиРАГС, Москва, 2012. 420 с.

Презентации Воронцова О.В. Социальный аспект реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации, Центр фискальной политики, 2005 г. http://www.socpol.ru/news/con£2005dec/vorontsova.ppt. Голованова Н.В. Разграничение полномочий: нерешенные вопросы. Москва 22 декабря 2004; Институт экономики переходного периода им. Гайдара. Курляндская Г.В. Реформа разграничений расходных полномочий: от разработки к реализации. Институт экономики переходного периода им. Гайдара. Трунин И.В. Разграничение налоговых полномочий и проблемы фискаль‐ ной автономии субнациональных властей в среднесрочной перспективе. Конференция "Развитие федерального и регионального законодатель‐ ства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам", Москва, 21‐22 декабря 2004. Институт экономики переходного периода им. Гайдара.

72

73

24,6

24,5 ɢ ɧɢɠɟ

79(3*)

1 9(3*)

21

15

19

5

145,3

51,2

39,4

24

24,5

5,2

ɦɥɧ. ɱɟɥ

13,3

13,2% ɢ ɧɢɠɟ

13,3-17,0

17,1-19,9

ɋɜɵɲɟ 26,6 20,0 26,6

79(3*)

18(3*)

21

17

15

8

(ɟɞ.)

ɑɢɫɥɨ ɪɟɝɢɨɧɨɜ

2007ɝ.

ɂɫɬɨɱɧɢɤ: Ȼɨɱɤɚɪɟɜɚ ȼ.Ʉ. (2012), (2) ɪɚɫɱɟɬ Ʉɨɱɤɢɧɨɣ ȿ.ȼ.

ɍɪɨɜɟɧɶ ɛɟɞɧɨɫɬɢ

2008ɝ. ɑɢɫɥɟɧ-

2009ɝ.

2012ɝ. (*)

142,1

53,9

13,4

13,3% ɢ ɧɢɠɟ

ɪ

79(3*)

20 (3*)

142

56,8

13,2

13,1% ɢ ɧɢɠɟ

79(3*)

19(3*)

141,9

57,2

10,9

10.8% ɢ ɧɢɠɟ

80

20

ɑɢɫɥɨ ɑɢɫɥɨ ɪɟɝɢɨ- ɑɢɫɥɟɧɪɟɝɢɨɧɨɜ ɧɨɜ ɑɢɫɥɨ ɍɪɨɜɟɧɶ ɍɪɨɜɟɧɶ ɧɨɫɬɶ (%) (ɟɞ.) ɧɨɫɬɶ (ɟɞ.) ɪɟɝɢɨ- ɧɨɫɬɶ ɛɟɞɧɨɫɬɢ ɛɟɞɧɨɫɬɢ ɧɨɜ ɧɚɫɟɥɟɧɚɫɟɥɟ(%) (%) ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ, (ɟɞ.) ɧɢɹ ɧɢɹ ɦɥɧ. ɦɥɧ. ɦɥɧ. ɱɟɥ. ɱɟɥ ɱɟɥ. ɋɜɵɲɟ ɋɜɵɲɟ ɋɜɵɲɟ 3,7 3 1,1 4 1,3 2 26,8 26,4 21,9 19,9 16,35 19 20,1-26,8 12 11,9 8 9 15 26,4 21,8 16, 213,628,3 16,3-20,0 24 39,1 28 40 17 19,8 16,35 13,413,2 10,9 36,1 20 31,8 20 33,1 26 16,2 16,1 13,6 ɑɢɫɥɟɧ-

Источник: Бочкарева В.К. (2012), (2) расчет Кочкиной Е.В.

ɑɢɫɥɟɧɧɨɫɬɶ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ, ɦɥɧ. ɱɟɥ. ɍɪɨɜɟɧɶ ɛɟɞɧɨɫɬɢ ɜ ɊɎ,%

ɑɢɫɥɨ ɪɟɝɢɨɧɨɜ *

V

IV 24,6-31,7

31,8-36,9

III

Ɇɟɧɟɟ ɩɪɨɛɥɟɦɧɵɟ

37–50

Ɉɫɬɪɨɩɪɨɛɥɟɦɧɵɟ II

ɉɪɨɛɥɟɦɧɵɟ

> 50

Ɉɬɧɨɫɢɬɟɥɶɧɨ ɛɥɚɝɨɩɨɥɭɱɧɵɟ

ɑɢɫɥɟɧ-

ɍɪɨɜɟɧɶ ɑɢɫɥɨ ɍɪɨɜɟɧɶ ɧɨɫɬɶ ɛɟɞɧɨɫɬɢ ɪɟɝɢɨɧɨɜ ɛɟɞɧɨɫɬɢ (%) (ɟɞ.) (%) ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ

I

Ʉɪɢɡɢɫɧɵɟ

Ɍɢɩɵ ɪɟɝɢɨɧɨɜ

2002ɝ.

ɉɪɢɥɨɠɟɧɢɟ 1. Ɍɢɩɨɥɨɝɢɹ ɪɟɝɢɨɧɨɜ – 5 ɝɪɭɩɩ ɩɨ ɦɚɫɲɬɚɛɚɦ ɪɚɫɩɪɨɫɬɪɚɧɟɧɢɹ ɛɟɞɧɨɫɬɢ (ɧɢɳɟɬɵ) ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ ɜ 2002–2009 ɝɝ.117 Приложение 1. Ɍɚɛɥɢɰɚ 1. регионов – 5 групп по масштабам распространения бедности (нищеты) населения в 2002–2009 гг. Типология Таблица 1.

Таблица 2. ЧИСЛЕННОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ С ДЕНЕЖНЫМИ ДОХОДАМИ НИЖЕ ВЕЛИЧИНЫ ПРОЖИТОЧНОГО МИНИМУМА1) (в процентах от общей численности населения субъекта)

2012

Российская Федерация

10,9

Белгородская область

6,5

Республика Татарстан

6,5

Республика Дагестан

7,1

4)

Московская область

7,2

Чукотский автономный округ

7,9

Курская область

8,2

Липецкая область

8,4

Свердловская область

8,5

Калужская область

8,6

г. Санкт‐Петербург

9

Тамбовская область

9,4

Тульская область

9,5

4)

г. Москва

9,7

Челябинская область

10,2

Воронежская область

10,3

Республика Башкортостан

10,3

Республика Северная Осетия – Алания

10,4

Нижегородская область

10,4

Брянская область

10,6

Кемеровская область

10,8

Калининградская область

10,9

Ярославская область

11

Омская область

11

Тюменская область

74

11,1

Орловская область

11,3

Мурманская область

11,3

Магаданская область

11,3

Тверская область

11,4

Республика Адыгея

11,4

Удмуртская Республика

11,4

Сахалинская область

11,4

Новгородская область

11,6

Краснодарский край

11,7

Ленинградская область

11,9

Пермский край

12,2

Самарская область

12,3

Рязанская область

12,5

Астраханская область

12,5

Кировская область

12,6

Оренбургская область

12,7

Архангельская область

12,9

Ростовская область

13,1

Вологодская область

13,3

Пензенская область

13,3

Ульяновская область

13,4

Республика Коми

13,5

Республика Карелия

13,6

Волгоградская область

13,6

Ивановская область

13,9

Ставропольский край

14

Кабардино‐Балкарская Республика

14,3

Новосибирская область

14,3

Хабаровский край

14,3

75

Приморский край

14,6

Смоленская область

14,9

Владимирская область

15,1

Костромская область

15,2

Псковская область

15,2

Курганская область

15,8

Саратовская область

15,9

Чувашская Республика

16

Карачаево‐Черкесская Республика

16,1

Красноярский край

16,1

Республика Хакасия

16,3

Томская область

16,4

Амурская область

16,4

Республика Саха (Якутия)

16,9

Республика Ингушетия

17

Иркутская область

17

Забайкальский край

17,9

Республика Мордовия

18

Камчатский край

18

Республика Алтай

18,6

Республика Бурятия

18,8

Еврейская автономная область

19,3

Республика Марий Эл

20

Алтайский край

20,5

Чеченская Республика

21,8

Республика Тыва

28,1

Республика Калмыкия

30,8

76

Приложение 2. Соотношение доходов и расходов КБС в доходах КБ РФ.

Доля доходов и расходов Консолидированного бюджета субъектов Федерации в Консолидированном бюджете РФ 1997‐2017 гг. (%)

Годы Доля в доходах Доля в доходах Доля (доходы без без МБТ (*) в расходах МБТ) 1997 51,7 1998 52,5 1999 51,3 49,3 48,7 2000 47,6 46 48,6 2001 44,9 40,6 49,5 2002 42,7 37,4 45,1 2003 42,8 37,5 45,6 2004 41,2 36,9 46,8 2005 37,0 33,4 45,5 2006 37,7 33,9 46,1 2007 38,4 33,8 44,4 2008 40 35,3 45,2 2009 44,7 37,7 39,3 2010 «‐« 38,3 «‐« 2011 40 35,2 «‐« 2012 «‐« 34 «‐« 2013 «‐« 33,9 «‐« 2014 оценка (*) «‐« 33,8 «‐« 2015 прогноз(*) 41 34,1 «‐« 2016 прогноз(*) 41 34,8 «‐« 2017 прогноз(*) 42 35,4 «‐«

Источник: Росстат. Финансы России. 2008. 2010. Расчеты Бочкаревой В.К. (2011); (*) данные без учета трансфертов из Заключения Счетной палаты РФ на проект федерального бюджета РФ в 2008 г. (раздел 8, с.

124), в 2014‐2016 гг. (раздел 8) и в 2015‐2017 гг.(раздел 9, с.475‐476) ; Финансы России. 2012. «‐« ‐ не посчитано.

77

Приложение 3. Уровень бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ

Уровень бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ в 2015 г. (расчеты Министерства финансов РФ к проекту федерального бюджета РФ на период 2015‐2017 гг.). Уровень бюд‐ Уровень бюд‐

жетной обес‐ жетной обес‐ Субъекты печенности до печенности Российской Федерации распределения (после распре‐ дотаций деления дота‐ ций) 0,194 0,645 1 Республика Ингушетия 0,194 0,627 2 Республика Тыва Республика Алтай 0,216 0,627 3 0,225 0,553 4 Республика Крым 0,237 0,633 5 Камчатский край 0,249 0,635 6 Чеченская Республика 0,271 0,637 7 Республика Дагестан Карачаево‐Черкесская Респ.

0,321 0,643 8 0,345 0,627 9 Чукотский а.о.

0,370 0,650 10 Респ. Северная Осетия Республика Калмыкия 0,393 0,651 11 0,409 0,608 12 г. Севастополь 0,415 0,655 13 Кабардино‐Балкарская Респ.

0,416 0,650 14 Республика Бурятия 0,469 0,705 15 Республика Саха (Якутия) Республика Адыгея 0,497 0,701 16 0,498 0,674 17 Республика Марий Эл 0,498 0,671 18 Курганская область Алтайский край 0,519 0,666 19 0,521 0,685 20 Магаданская область 0,523 0,700 21 Ивановская область 0,529 0,721 22 Тамбовская область 0,533 0,679 23 Забайкальский край Брянская область 0,547 0,662 24

78

25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58

Чувашская Республика Еврейская а.о. Кировская область Республика Карелия Орловская область Костромская область Архангельская область Псковская область Ставропольский край Пензенская область Республика Хакасия Владимирская область Саратовская область Ростовская область Ульяновская область Волгоградская область Приморский край Рязанская область Смоленская область Томская область Республика Башкортостан Курская область Хабаровский край Воронежская область Республика Мордовия Амурская область Вологодская область Тверская область Удмуртская Республика Челябинская область Калининградская область Кемеровская область Омская область Мурманская область

0,560 0,561 0,575 0,576 0,581 0,583 0,593 0,594 0,618 0,644 0,656 0,679 0,687 0,688 0,700 0,706 0,707 0,725 0,726 0,728 0,732 0,771 0,771 0,772 0,774 0,787 0,791 0,801 0,803 0,806 0,818 0,822 0,829 0,849

0,676 0,767 0,682 0,664 0,684 0,680 0,673 0,713 0,717 0,757 0,719 0,737 0,747 0,747 0,757 0,759 0,764 0,776 0,779 0,777 0,779 0,812 0,815 0,823 0,901 0,829 0,828 0,838 0,838 0,841 0,850 0,853 0,859 0,876

79

59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85

80

Астраханская область Краснодарский край Новосибирская область Новгородская область Иркутская область Пермский край Тульская область Нижегородская область Липецкая область Красноярский край Оренбургская область Белгородская область Российская Федерация Республика Коми Ярославская область Калужская область Свердловская область Самарская область Московская область Республика Татарстан Ненецкий а.о. Ленинградская область Сахалинская область г. Санкт‐Петербург Ханты‐Мансийский а.о. Ямало‐Ненецкий а.о. Тюменская область г.Москва

0,869 0,879 0,879 0,886 0,888 0,894 0,896 0,902 0,905 0,906 0,925 0,927 1,000 1,010 1,065 1,075 1,099 1,148 1,219 1,234 1,291 1,294 1,547 1,793 1,876 2,374 2,556 2,605

0,894 0,901 0,901 0,907 0,908 0,912 0,916 0,919 0,923 0,921 0,939 0,939 1,014 1,065 1,075 1,099 1,148 1,219 1,234 1,291 1,294 1,547 1,793 1,876 2,374 2,556 2,605

81

Источник: данные бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций (таблицы Приложение 3), зеленым цветом выделены регионы – с бюджетной обеспеченностью свыше 1,7 желтым – 1,14-1,6, коричневым – 0,62 -1.1, красным – менее 0,62.

Приложение 4. Зарубежные модели бюджетного федерализма и ГМСС

Реализуемая в России модель межбюджетных отношений бы‐ ла изначально нацелена на формирование модели «конкурентного федерализма» с высокой степенью децентрализации (fiscal decentrali‐ zation). Аналитики, специализирующиеся на сравнительных между‐ народных исследованиях стран «переходного периода», обозначили состояние системы федеративных отношений в России на 2002 год как «региональный феодализм»118. Они высказывали изначально со‐ мнения относительности возможности проведения реформ в направлении «кооперативного федерализма» (модель Германии) или «конкурентного федерализма» (модель в Канаде, США, Австралии). Они считали, что развитие в направлении так называемого «мекси‐ канского чуда» и впоследствии «демократического централизма» ‐ является более вероятностным сценарием. Система федеративных отношений в конкретной стране может быть охарактеризована через анализ соотношения двух групп прин‐ ципов:119 118

Ениколопов Л., Журавская Е.(2002) выделяли 5‐ть сценариев: 1. «Региональный феодализм» – сценарий, по которому шло развитие межбюд‐ жетных отношений до 2002 года. Он ведет к возникновению неэффективной си‐ стемы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность эконо‐ мического пространства страны.

2. «Мексиканское чудо» – оптимальный сценарий, в котором эффективность эко‐ номической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей за их выполнением.

3. «Демократический централизм» – сценарий, в котором происходит чрезмер‐ ное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы.

4. Китайский сценарий – сочетание экономической децентрализации с политиче‐ ской централизацией. Его реализация в России невозможна из‐за отсутствия осо‐ бого отношения к власти, существующего в Китае много веков.

5. Германский сценарий – сочетание высокой централизации доходов и децен‐ трализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем, как из‐за отсутствия высо‐ коквалифицированной бюрократии, так и из‐за высокого уровня неравенства между регионами.

119 Назаров B.C. (2007). Государственное регулирование межбюджетных отноше‐ ний российской модели федерализма. Дисс. ... на соиск. к.э.н. М.: Финансовая академия при Правительстве РФ.

82

1. принципы централизации и децентрализации; 2. принципы кооперации и конкуренции. Принципы, характеризующие два основных типа федерализма ‐ конкурентный и кооперативный – могут быть охарактеризованы сле‐ дующим образом. Конкурентный федерализм характеризуется четким распре‐ делением полномочий, налоговой и расходной автономией субнаци‐ ональных властей, отсутствием системы горизонтального выравнива‐ ния и небольшой долей межбюджетных трансфертов в доходах реги‐ ональных бюджетов (т.е. также минимальной ролью и вертикального выравнивания), отсутствием каких‐либо ограничений на субнацио‐ нальные заимствования; с точки зрения политической системы как федеральное, так и региональные правительства формируются пар‐ тией, выигравшей выборы соответствующего уровня. Кооперативный федерализм, в свою очередь, характеризует‐ ся частым вмешательством федерального центра в дела регионов при формально четком разграничении полномочий (с использованием принципа совместного ведения), унифицированной налоговой систе‐ мой, необходимостью выполнения социальных стандартов при осу‐ ществлении региональных расходов, значительной ролью системы горизонтального и вертикального выравнивания, жесткими ограни‐ чениями на субнациональные заимствования, формированием пра‐ вительства на основе партийных коалиций. В таблице «Сравнительная характеристика конкурентного и кооперативного федерализма»120 представлены теоретические мо‐ дели обоих типов федерализма и выделены характерные черты кон‐ курентного и кооперативного федерализма на основе обобщения опыта построения межбюджетных отношений в зарубежных странах.

120

Силуанов А.Г.(2012), гл.2

83

Сравнительная характеристика конкурентного и кооперативного федерализма Критерий Конкурентный Кооперативный сравнения федерализм федерализм 1. Распределе‐ Четкое разграничение Наличие обширных сфер ние полномо‐ полномочий при от‐ совместного ведения, в чий сутствии их дублиро‐ рамках которых феде‐ вания. Как следствие, ральный центр и регионы относительная просто‐ вынуждены договаривать‐ та процесса принятия ся друг с другом. Как след‐ решений ствие, процесс достиже‐ ния консенсуса по вопро‐ сам совместного ведения может быть серьезно за‐ труднен 2. Налоговая Существует налоговая Правила по установлению система автономия субнацио‐ и взиманию налогов нальных властей определяются на феде‐ ральном уровне 3. Бюджетные Регионы имеют воз‐ При планировании регио‐ расходы можность самостоя‐ нальных расходов субна‐ тельно определять циональные власти вы‐ структуру своих расхо‐ нуждены соблюдать цен‐ дов трализованно установлен‐ ные социальные стандар‐ ты, возможно возникно‐ вение проблемы нефи‐ нансируемых федераль‐ ных мандатов 4. Системы го‐ Небольшая роль вер‐ Значительная доля меж‐ ризонтального тикального выравни‐ бюджетных трансфертов в и вертикального вания, возможно осу‐ доходах региональных межбюджетно‐ ществление горизон‐ бюджетов, существенная го выравнива‐ тального выравнива‐ роль как вертикального, ния ния в той мере, в ка‐ так и горизонтального вы‐ кой это необходимо равнивания для создания равных конкурентных условий

84

5. Проблема Практически отсут‐ мягких бюджет‐ ствует ных ограниче‐ ний субнацио‐ нальных вла‐ стей 6. Ограничения Отсутствуют субнациональ‐ ных заимство‐ ваний

Возможно возникновение в силу большого набора вопросов, отнесенных к сфере совместного веде‐ ния Необходимы для сниже‐ ния остроты проблемы мягких бюджетных огра‐ ничений

Как указывает автор вышеприведенной таблицы, характери‐ стики двух моделей бюджетного федерализма позволяют, во‐ первых, подчеркнуть возможность возникновения существенных проблем при принятии решений в сферах совместного ведения в условиях кооперативного федерализма. Именно данная проблема стала основным катализатором федеративной реформы в ФРГ. Во‐ вторых, делается акцент на опасности возникновения проблемы мягких бюджетных ограничений у субнациональных властей в рамках кооперативного федерализма. При этом подчеркивается взаимосвязь проблемы мягких бюджетных ограничений и регулирования феде‐ ральным центром субнациональных заимствований. В‐третьих, представляется не совсем логичным включать в характерные призна‐ ки кооперативного федерализма формирование правительства на основе коалиций. Хотя подобная политическая система, безусловно, способствует возникновению «переговорных» традиций, однако это, скорее, должно быть отнесено к конкретным особенностям федера‐ тивных отношений в Германии. В‐четвертых, в систему конкурент‐ ного федерализма включена возможность использования выравни‐ вающих грантов, однако лишь в той мере, в какой этот инструмент может способствовать созданию равных условий конкуренции. Важно понимать, что в реальности не существует кооперативно‐ го и конкурентного федерализма в чистом виде. В той или иной наци‐ ональной системе межбюджетных отношений могут доминировать либо принципы конкуренции, либо принципы кооперации. Таким об‐ разом, США и Канада не являются в чистом виде странами конку‐ рентного федерализма, а Германия ‐ соответственно, кооперативного федерализма. Это государства, где соответствующие принципы нашли наиболее глубокое отражение.

85

Конкретная модель бюджетного федерализма во многом зави‐ сит от исторических традиций формирования государственности, а также от того, какая форма участия государства в экономике харак‐ терна для страны. Необходимо также отметить, что не только страны различаются соотношением принципов конкуренции и кооперации, это соотноше‐ ние может меняться, и достаточно существенно, на протяжении исто‐ рии какой‐то одной конкретной страны. С этой точки зрения интере‐ сен следующий факт:  США традиционно считаются «страной конкурентного феде‐ рализма». Однако часто исследователи применяют термин «коопера‐ тивный федерализм» для характеристики изменений в американской системе межбюджетных отношений в 30‐60‐е годы прошлого столе‐ тия (в этот период совместно федерацией и штатами реализовыва‐ лись крупномасштабные проекты в сфере строительства дорог, жилья и т.д.)  Однако при сравнении федеративных отношений в США и Германии в 50‐60‐х годах прошлого века становится очевидным, что даже в этот период в США в целом продолжали доминировать черты конкурентного федерализма. Даже в этот период штаты в США по‐ прежнему обладали значительной автономией как в области налого‐ обложения, так и в сфере предоставления общественных благ. Таким образом, необходимо учитывать некоторую относительность рас‐ сматриваемой классификации типов федерализма. Детальная характеристика функционирования системы меж‐ бюджетных отношений в США, Канаде, ФРГ и Австралии, позволяет проанализировать конкретные проявления механизмов конкурентно‐ го и кооперативного федерализма в системах межбюджетных отно‐ шений этих стран121. Следует оговориться, что не вполне корректно считать, что в США федеральный центр должен обеспечивать исполнение только полномочий Союза и не может давать никаких предписаний штатам. Модель «конкурентного федерализма» предполагает исполь‐ зование федеральным центром дифференцированных методов управления регионами, в зависимости от их социально‐ экономического потенциала и возможности его реализации. Типич‐ ным представителем такой модели взаимоотношений между фе‐ 121

Силуанов А.Г. (2012), глава 2.

86

деральным правительством и ее территориями является Канада. Канадская власть, используя разные методы стимулирования, поз‐ воляет своим провинциям (регионам), с одной стороны развиваться возможными для них темпами, с другой – перенимать опыт других провинций и конкурировать за выход на более высокий уровень раз‐ вития. Следует заметить, что модель «конкурентного федерализма» и в Канаде испытывает значительное давление со стороны междуна‐ родных финансовых организаций. Другим примером эффективной модели межбюджетных отношений является система финансирова‐ ния в Великобритании. Кооперативный федерализм, преимущественно осуществля‐ ется в европейских государствах. В Германии в основном исполни‐ тельные полномочия осуществляются администрациями земель (хотя для Германии характерна значительно более сложная 2‐ъ (двухуров‐ невая?) система, и сбора налогов, и их перераспределения). Государственные минимальные стандарты и модель меж‐ бюджетных отношений: подходы в зарубежных странах Соответственно со сложившейся классификацией основных ти‐ пов бюджетного федерализма, можно выделить и два основных под‐ хода к обеспечению социальных стандартов – государственных ми‐ нимальных социальных стандартов (далее ‐ ГМСС). Они также сложи‐ лись в результате эволюции взглядов экономистов на проблему рас‐ пределения и максимизации общественного благосостояния. Эти подходы отражают представления о степени участия государства в экономике:  в соответствии с неолиберальным подходом, государство бе‐ рет на себя только обязательство доводить доходы до уровня прожи‐ точного минимума,  в то время как эгалитарный подход (государств всеобщего благоденствия, социальных государств) характеризуется более широ‐ ким перечнем социальных стандартов, декларируемых обществен‐ ным сектором. В качестве двух основных, наиболее отличающихся друг от дру‐ га систем реализации ГМСС, можно рассматривать бюджетные си‐ стемы США и ФРГ:  Известно существенное целевое отличие при формировании и функционировании американской и немецкой систем бюджетного федерализма, которое заключается в том, что немецкая система, в той или иной степени характерная для стран‐участниц Европейского

87

союза, направлена на обеспечение единых социальных стандартов за счет бюджетно‐налогового механизма, в то время как децентрализо‐ ванная модель США, наоборот, должна создавать конкуренцию реги‐ онов (штатов) при относительно равномерном социальном простран‐ стве.  Анализ Европейской социальной хартии позволяет сделать вывод о существенном внимании, которое уделяется социальным стандартам в Европе и понимании значимости единого социального пространства на основе социальных стандартов для социально‐ экономического развития ЕС. Европейская социальная хартия — нор‐ мативно‐правовой институт, разработанный для создания рамочных основ для формирования общеевропейской системы социальных стандартов, а также для создания общеевропейского социального пространства с учетом принятия в ЕС новых участников и расширении Европейского союза. В конце 1990‐х годов Российская Федерации была ориентиро‐ вана на европейскую модель, при которой возможно создание, как собственных исполнительных структур, так и поручение исполнения положений федеральных законов субъектам Российской Федерации. Однако, с момента начала реформы межбюджетных отношений по модели «конкурентного федерализма» все вопросы о минимальных социальных стандартах были перенесены на уровень региональных властей. По Конституции, в России действуют три уровня управления: федеральный, региональный, местный. Самостоятельность власти на этих уровнях предполагает не только право соответствующих органов власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью самостоя‐ тельности является ответственность за результаты своей деятельно‐ сти.

88

Приложение 5. Этапы реформы межбюджетных отношений (1998‐2013 гг.)122

Впервые системная постановка проблемы реформирования межбюджетных отношений была представлена в Концепции рефор‐ мирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 ‐ 2001 годах, разработанной Комиссией при Президенте Россий‐ ской Федерации и одобренной Постановлением Правительства Рос‐ сийской Федерации от 30.07.1998 № 862. Этим документом было намечено осуществление перехода к новой методике выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и со‐ здание за счет займа Международного банка реконструкции и разви‐ тия Фонда развития региональных финансов (ФРРФ) ‐ основного ин‐ струмента продвижения бюджетных реформ на региональном уровне в первой половине 2000‐х гг. С учетом результатов выполнения этой Концепции Постановле‐ нием Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года123, в рамках реализа‐ 122

Текст обзора подготовлен Кочкиной Е.В. с участием Платоновой Т.В. в редак‐ ции Хаванского Н.А. 31мая 2013 г. Источники реферата: "Финансы", 2010, N 10; пояснительные записки к проекту федерального закона «о монетизации льгот», 2004 г. и др.; Аналитический до‐ клад «Как и на каких уровнях вертикали власти необходимо обеспечивать благо‐ состояние средних и малоимущих слоев населения», май 2013.

123 Этими документами определено, что источником формирования Фонда раз‐ вития местных финансов на данный период являлся заем Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В соответствии с постановлением правитель‐ ства РФ от 19 апреля 2002 г. №256 между Российской Федерацией и МБРР 24 апреля 2002 г. было подписано Соглашение № 4647‐RU о займе на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов, которое вступило в силу 5 июня 2002 г. Соглашением предусмотрено предоставление России в 2002–2004 гг. средств займа на общую сумму 120 млн долл. — по 40 млн долл. в год. Постановлением правительства РФ от 8 мая 2002 г. №301 утверждено Положение о предоставлении и расходовании субсидий из ФРРФ. Приказом Минфина России от 5 июля 2002 г. №139 определен порядок его реализации, а приказами от 6 августа 2002 г. №168 и от 28 августа 2002 г. №187 придана юри‐ дическая сила результатам оценки заявок субъектов Федерации в первом и вто‐ ром конкурсах. Получили надлежащее правовое закрепление методики оценки заявок в первом и втором конкурсах, а также была утверждена методика оценки заявок в третьем конкурсе. Первые транши субсидий из ФРРФ перечислены 10

89

ции которой были разработаны финансовые основы новой системы местного самоуправления, осуществлено разграничение расходных обязательств, в основном ликвидированы необеспеченные феде‐ ральные мандаты, закреплены на постоянной основе доходы за бюджетами бюджетной системы, отработана система межбюджетных трансфертов. В рамках первого этапа реализации данной реформы были под‐ готовлены и приняты внесенные Президентом Российской Федера‐ ции Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95‐ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принци‐ пах организации законодательных (представительных) и исполни‐ тельных органов государственной власти субъектов Российской Фе‐ дерации" и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131‐ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий‐ ской Федерации". Указанные федеральные законы, вступившие в си‐ лу (частично) соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года, определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само‐ управления, принципы их финансового обеспечения, новую террито‐ риальную организацию местного самоуправления. В связи с тем, что в имевшихся на тот момент социально‐экономических поддерживать все минимальные социальные стандарты оказалось невозможно из‐ за нехватки ресурсов, был осуществлен переход к использованию финансовых нормативов бюджетной обеспеченности, которые рас‐ считываются на основе фактически имеющихся в данный момент фи‐ нансовых ресурсов. В ходе этой реформы были внесены также изме‐ нения в статью 6 Бюджетного кодекса РФ (минимальные государ‐ ственные социальные стандарты), статью 135 Бюджетного кодекса (перечень, виды и количественные значения минимальных государ‐ ственных социальных стандартов определяются федеральным зако‐ регионам ‐ Чувашская республика, Вологодская, Самарская, Челябинская области и город Санкт‐Петербург, Республика Карелия, Краснодарский и Хабаровский края, Астраханская и Саратовская области — участникам первого и второго кон‐ курсов. Перечисление средств субъектам Федерации из ФРРФ в 2002–2004 гг. производится в соответствии с распоряжениями правительства РФ в пределах средств, предусмотренных для ФРРФ в федеральном бюджете на соответствую‐ щий финансовый год. Всего в конкурсах приняли участие 53 региона. – Справка подготовлена по материалам пресс‐релиза МБРР, Журнала «Бюджет» № 3 2003 г, сайта Всемирного банка по состоянию на 25 мая 2013 г.

90

ном с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ), от‐ менен закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в котором была ссылка на то, что органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюд‐ жетов руководствуются государственными минимальными социаль‐ ными стандартами, социальными нормами, нормативами минималь‐ ной бюджетной обеспеченности. На втором этапе реформы Правительством Российской Феде‐ рации были разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов, устанавливающих разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источ‐ ников, а также определяющих формы и механизмы финансовой под‐ держки бюджетов других уровней (Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120‐ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отно‐ шений" и Федеральный закон от 29 июля 2004 года № 95‐ФЗ "О вне‐ сении изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу неко‐ торых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах", позволившие ввести но‐ вую систему межбюджетных отношений в действие с 1 января 2005 года применительно к федеральному бюджету и бюджетам субъек‐ тов Российской Федерации, а с 1 января 2006 года ‐ применительно к местным бюджетам и бюджетной системе в целом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004‐2006 годах, которая, в том числе, предусматривала: ‐ введение среднесрочного бюджетного планирования; ‐ переход к бюджетированию, ориентированному на результат; ‐ разработку новой бюджетной классификации и системы учета. Третьим этапом бюджетной реформы, как его обозначили сами разработчики, стал так называемый «Закон о монетизации льгот» ‐ Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122‐ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и при‐ знании утратившими силу некоторых законодательных актов Россий‐ ской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесе‐ нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих

91

принципах организации законодательных (представительных) и ис‐ полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного само‐ управления в Российской Федерации», который был принят в целях реализации соответствующих положений Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95‐ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода‐ тельных (представительных) и исполнительных органов государ‐ ственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131‐ФЗ «Об общих принципах орга‐ низации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с бюджетным реформированием 2004 года про‐ изошла передача из центра на региональный уровень полномочий по развитию социальной сферы. Что касается социальной поддерж‐ ки населения, то здесь роль средств федерального бюджета умень‐ шилась, а региональных бюджетов, напротив, возросла. Это касается в равной мере социальных выплат и льгот, а также жилищных субси‐ дий. В итоге, разновидность дотаций, субвенций, субсидий ежегодно растет . Распределения межбюджетных трансфертов (МБТ) по формам их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году выглядит следующим образом: ‐ 46% дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, ‐ 30% субсидии на выполнение предоставленных полномочий, ‐ 20% субвенции ‐ и 4% иные. Отметим, что наиболее быстрыми темпами в 2012‐2013 гг. увеличивалась та часть из них, которая имела целевое назначение, что ограничивает самостоятельность региональных властей в распре‐ делении финансовых ресурсов и не снижает их административные расходы при формировании бюджета. Таким образом, третий этап реформы 2004‐2005 гг. в основ‐ ном сконструировал нынешний порядок регулирования социальной сферы.  Федерация исключила свое участие в большей части соци‐ альных гарантий: ежемесячные пособия на детей, поддержка много‐ детных, социальная помощь, детские дошкольные учреждения, со‐ циальное обслуживание, жилье ‐ все это отдано регионам.

92

 Истинным регулятором действий по уровням власти сейчас является государственный орган, который обеспечивает согласование бюджета, особенно консолидированного – Министерство финансов Российской Федерации.  Причем, по ряду важнейших отраслей роль федерального бюджета незначительна: в образовании ‐ 25%, в здравоохранении ‐ 36% (без медицинского страхования, а с ним ‐ 20%)124.  Главное, что осталось у Федерации ‐ фонды социального страхования (ПФР, ФСС, ФОМС). Для современной модели налогово‐бюджетного федерализма характерна небывало высокая степень централизации бюджетных ресурсов и властных полномочий. О чрезмерном давлении со сторо‐ ны центра можно судить по существенному ограничению федератив‐ ных прав территорий, соотношению бюджетных доходов и расходов Федерации и ее субъектов125. В консолидированные бюджеты субъ‐ ектов Федерации поступает менее 45% доходов консолидированного федерального бюджета после всех трансфертов (если до 1998г. доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете страны имела тенденцию к увеличению, то, начиная с 1999г., она стала неуклонно снижаться и эта динамика продолжилась даже после стар‐ та реформы межбюджетных отношений в 2004‐2005 годах: в 2005 г. ‐ 36,9%, 2007 г. – 38,4%, несколько повысившихся в 2009‐2011 гг., она по плану Минфина снижается в 2012 году ‐ 35,2%, в 2013 году – 35,7%, в 2014 году – 35,6%.). С учетом трансфертов в 2013 г. федеральный бюджет регулирует 55% всех затрат на социальные цели, а регио‐ нальные бюджеты – менее 45%. Сложившийся уровень бюджетной централизации не позволяет в полной мере говорить о способности территорий к финансовой са‐ модостаточности, поскольку федеральные власти в конечном итоге компенсируют нижестоящим бюджетам недостающие доходы, выде‐ ляя им всевозможные трансферты, субвенции и субсидии. Однако в этом механизме заложена и опасность: в условиях, ко‐ гда некоторые регионы более половины своих потребностей (расхо‐ 124

Ведущая роль ФБ в социальных расходах консолидированного бюджета под‐ держивается, видимо, в основном за счет финансирования ПФР по государ‐ ственным обязательствам по социальному обеспечению и дотированию трудо‐ вых пенсий.

125 Татаркин, Бочкарева, Ржаницына.

93

дов) обеспечивают за счет финансовых потоков из вышестоящих бюджетов, а их распределение вплоть до 2013 года носило достаточ‐ но избирательный, нередко конъюктурный характер126, ни регио‐ нальная, ни муниципальная экономика не получают стимулов и серь‐ езных импульсов для своего дальнейшего развития, а местные орга‐ ны власти становятся очень зависимыми от воли федеральных и ре‐ гиональных руководителей и властей. Например, лидером по получению средств на стимулирующее развитие в 2011 году были Калужская и Тюменская области, каждая из которых получила почти по 20% от всех выделенных средств для 20‐ти регионов. При этом Тюменская область (получив 1,9 млрд. рублей, увеличила свой бюджет всего на 1% от общего консолидированного бюджета региона 185 млрд. рублей) – никогда не имела потребности в выравнивании уровня своей бюджетной обеспеченности, и 1% вряд ли мог изменить и оказаться стимулом для экономического развития. Параллельно с выделенными выше этапами шло реформиро‐ вание системы бюджетных учреждений. Первая постановка вопроса о структуре государственного сектора и новых организационно‐ правовых формах относится к 2003 г., когда были сформулированы принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Фе‐ дерации в 2003‐2004 годах и на период до 2006 года127. Позднее воз‐ никла идея государственной (муниципальной) автономной неком‐ мерческой организации ‐ ГМАНО ‐ прообраз автономных учрежде‐ ний, которые были введены с 2007 г. Еще позднее стала прорабаты‐ ваться идея специализированного государственного (муниципально‐ го) учреждения ‐ СГМУ ‐ прообраз новых бюджетных учреждений, которые планируется вводить с 2011 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63‐ФЗ в Бюд‐ жетный кодекс Российской Федерации были внесены комплексные поправки, в том числе впервые законодательно было установлено понятие публично‐правового образования (такого термина до насто‐ ящего времени нет в Гражданском кодексе Российской Федерации), был упразднен Стабилизационный фонд Российской Федерации, со‐ зданы Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

126

Татаркин, Бетин. Из пояснительной депутатской записки к законопроекту № 286563‐4, который стал Федеральным законом от 3 ноября 2006 года № 174‐ФЗ «Об автономных учреждениях»).

127

94

В том же году был принят первый трехлетний бюджет (Феде‐ ральный закон от 24 июля 2007 года № 198‐ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов), в Бюджетном кодексе была отражена новая бюджетная классифика‐ ция, расходные обязательства и виды бюджетных ассигнований, по‐ рядок осуществления бюджетного процесса (составление, исполне‐ ние, проверка), определены участники бюджетного процесса, в числе которых ‐ законодательные органы власти, Правительство Российской Федерации, Минфин России, финансовые органы субъектов Федера‐ ции, Федеральное казначейство, главные распорядители, распоряди‐ тели, получатели бюджетных средств, администраторы доходов бюджета, главные администраторы, администраторы источников фи‐ нансирования дефицита бюджета, органы бюджетного контроля, по‐ лучатели бюджетных средств (только бюджетные учреждения). Федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления расходные обязательства были разделены на действующие и принимаемые, на публичные, принимаемые законодательными актами прямого дей‐ ствия, и гражданско‐правовые, принимаемые прочими нормативны‐ ми правовыми актами и межгосударственными договорами в преде‐ лах лимитов бюджетных обязательств. Дальнейшим развитием бюджетной реформы стала Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распо‐ ряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101‐р. Пятый этап. Прошедший финансово‐экономический кризис ак‐ туализировал проблемы долгосрочной сбалансированности и устой‐ чивости бюджетной системы, совершенствования разграничения полномочий и организации эффективной деятельности публично‐ правовых образований. Оправдавшим себя инструментом повыше‐ ния эффективности бюджетных расходов оказались государственные программы. На повестку дня встали: ‐ переход к программной структуре бюджетов, оптимизация функций государственного управления; ‐ повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг; ‐ развитие системы государственного и муниципального финан‐ сового контроля;

95

‐ формирование комплексной федеральной контрактной системы; ‐ реформирование системы бюджетных платежей; ‐ развитие информационной системы управления госфинансами. Государственные программы в основном вытекают из Концеп‐ ции долгосрочного социально‐экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662‐р, и являются инструментом достижения ее целей. Они объеди‐ няют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расхо‐ ды) по достижению цели, состоят из подпрограмм, могут включать федеральные целевые программы. Государственная программа реализуется ответственным мини‐ стерством, которое может привлекать к ее реализации соисполните‐ лей, отвечающих за свои подпрограммы. Все государственные про‐ граммы Российской Федерации и субъектов Федерации, а также му‐ ниципальные программы увязываются друг с другом в единый ком‐ плекс. Порядок перехода к программному бюджету включает ‐ поря‐ док разработки, реализации и оценки эффективности государствен‐ ных программ Российской Федерации, их перечень, формирование аналитического распределения расходов, утверждение программно‐ го бюджета и т.д. Счетная палата России отмечает, что в 2013 году доля меж‐ бюджетных трансфертов, предусмотренных в разделе 14 «Меж‐ бюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Рос‐ сийской Федерации и муниципальных образований», составит 48,88% общего объема, а доля межбюджетных трансфертов целевого ха‐ рактера, включенных в другие разделы классификации расходов бюджета, – 51,12% их общего объема. В последующие два года пла‐ нового периода доля межбюджетных трансфертов по разделу 14 уве‐ личится и составит в 2015 году 51,24%. Таким образом, половина трансфертов расписана по целевым программам и мероприятиям128 ().

128

Детализация системы распределения представлена в документе « Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и на период до 2014 года». М.: Минфин РФ, декабрь 2010 г.; детали распределений по типам и видам МБТ представляются в проектах федеральных бюджетов и в Заключениях Счет‐ ной палаты Российской Федерации на проекты федерального бюджета, и его исполнения.

96

По данным Министерства финансов РФ в 2012 году планирова‐ лась реализация 57 федеральных целевых программ (далее – ФЦП), в 2013 году – 49, в 2014 году – 40. В 2013 году должны по данным Мини‐ стерства экономического развития РФ по состоянию на май 2013 года реализовывалось 44 ФЦП на сумму 1 трлн. 21 млрд. рублей129. Эти 44 программы составляли порядка 9% федерального бюджета 2013г. (11,5 трлн. руб.). В 10 самых крупных ФЦП попадает только Жилье (42 млрд.р.),4% от всех программ. На ФЦП по социальной инфраструктуре выделено 93 млрд. р. (. 9% ФБ). При этом софинансирование из реги‐ онов состоит на 90% из внебюджетных источников (и лишь 10% из бюджетов регионов)130. Правовое регулирование ФЦП осуществлялось еще летом 2013 года 75 нормативно правовыми актами. Шестой этап. Реформа государственных бюджетных учрежде‐ ний (ГБУ). В 2006 году были поставлены задачи о реформировании бюджетных учреждений в целях повышения эффективности качества государственных (муниципальных) услуг. В числе основных причин низкой эффективности функционирования бюджетных учреждений, по мнению Минфина: ‐ сметное финансирование бюджетных учреждений вне зави‐ симости от объема и качества оказанных ими услуг, и, как следствие, обусловленное этим отсутствие стимулов к оптимизации деятельно‐ сти и повышению ее эффективности; ‐ высокая степень закрытости управления большинства бюд‐ жетных учреждений, многие из которых фактически "приватизирова‐ ны" их высшим менеджментом. Попытка добровольного перехода бюджетных учреждений в статус автономных учреждений практически не удалась. С 2006 г. по 2010 году на федеральном уровне было создано лишь 22 автоном‐ ных учреждения. Причины этого заключались, прежде всего, в неготовности ме‐ неджмента большинства бюджетных учреждений к работе в рыночных условиях, в сложности процедуры перехода бюджетного учреждения в статус автономного, в отсутствии интереса к такому переходу, учитывая существующие на практике широкие возможности бюджетных учре‐ ждений и отсутствие гарантий того, что при переходе в автономное учреждение финансовое положение учреждения не ухудшится.

129 130

http://fcp.economy.gov.ru/cgi‐bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/ http://fcp.economy.gov.ru/cgi‐bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Graphics/page_co_finans_static/2013/

97

Вступивший в силу с 1 января 2011 г. (в основном) Федераль‐ ный закон от 8 мая 2010 г. № 83‐ФЗ "О внесении изменений в отдель‐ ные законодательные акты Российской Федерации в связи с совер‐ шенствованием правового положения государственных (муници‐ пальных) учреждений" должен был способствовать переходу 330 тыс. бюджетных учреждений к эффективной работе в рыночных условиях. С этой целью часть бюджетных учреждений, способных функ‐ ционировать в рыночных условиях, будет переведена со сметного финансирования на субсидии по госзаданию с отменой субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учре‐ ждения. При этом значительно расширяются права бюджетного учреждения (по аналогии с автономными учреждениями), в частности все полученные доходы поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Бюджетные учреждения, не подлежащие переводу в автоном‐ ные (национальная оборона, судебная система и т.д.), а также учре‐ ждения, не готовые по разным причинам к самостоятельному суще‐ ствованию в рыночных условиях, преобразуются в казенные учре‐ ждения с сохранением бюджетного финансирования, ответственно‐ сти государства по их обязательствам и минимальных прав по распо‐ ряжению доходами и имуществом. С учетом сложности реформы для основной части социальной сферы был установлен переходный период (до 1 июля 2012 г.), в те‐ чение которого будет происходить формирование сети казенных учреждений. В 2013 году реформа межбюджетных и бюджетных отношений вступила в завершающую стадию ‐ вступили в силу три госпрограммы и весьма существенные поправки в Бюджетный кодекс. В соответствии с перечнем государственных программ Россий‐ ской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Рос‐ сийской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950‐р, в целях обеспече‐ ния перехода на программно‐целевое финансирование Минфином и Минрегионом были разработаны две программы: ‐ «Создание условий для эффективного и ответственного управ‐ ления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (утвер‐ ждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 г. № 376‐р, этапы и сроки реализации: первый этап ‐ 2013‐2015 гг., второй этап – 2016 – 2020 гг.);

98

‐ «Региональная политика и федеративные отношения» (утвер‐ ждена Правительством Российской Федерации 26 марта 2013 г. № 435‐р, срок действия: 2013‐ 2020 гг.). Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104‐ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса", направленный на повышение эффективности функциониро‐ вания бюджетной системы России, который завершает плановый этап проведения реформы межбюджетных отношений. Вводится новая структура расходов бюджетов, формирование которой теперь будет осуществляться, в том числе, с учетом финансового обеспечения реа‐ лизации государственных (муниципальных) программ (код вида расхо‐ дов будет включать группу, подгруппу и элемент видов расходов в со‐ ответствии с их единым перечнем). Это очень сложный Федеральный закон ‐ он внес многочисленные изменения в Бюджетный кодекс в ча‐ сти формирования бюджета и существенные изменения в структуру самого бюджета. Этим законом изменена основа классификации бюджета – в основу положена программная классификация. До 2012 года в качестве основной действовала ведомственная классификация, а функциональная классификация, которая должна бы быть основной, являлась приложением. В ходе обсуждения законопроекта в Государ‐ ственной Думе при его первом и последующих чтениях была высказана точка зрения, что введение программной классификации приведёт к серьёзным изменениям учёта и отчётности не только на макроуровне, но и на микроуровне, то есть на уровне бюджетных учреждений, так как в связи с введением этой классификации изменятся коды целевых статей и видов расходов. Такое изменение бюджетной классификации укладывается в логику упомянутого Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83‐ФЗ и отказа от сметного финансирования. Отказ от сметного финансирования в сочетании с введением программной классифика‐ ции, как представляется, приведёт к увеличению бумажной работы во всех ведомствах и бюджетных учреждениях, к потере сопоставимости данных бюджетов разных лет, и в конце концов — к росту управленче‐ ского хаоса. Изменения касаются и включения в список получателей бюд‐ жетных средств автономных организаций (наряду с казенными и бюджетными, которые были ранее). Тем самым идет продолжение обеспечения указанного Федерального закона № 83‐ФЗ по выдавли‐

99

ванию бюджетных и казенных предприятий и давлению на регионы о переводе казенных и бюджетных в автономные организации. Закон дает право и получение бюджетного финансирования СО НКО. Кроме изменений бюджетной классификации, внесены изме‐ нения и в другие статьи Бюджетного кодекса, в частности, в статью 96.11, в которой регламентируется размещение средств Фонда наци‐ онального благосостояния. Предлагается размещать средства в том числе в российские ценные бумаги, связанные с инфраструктурными объектами. Получается сложная, и как указывали критики данных изменений131, непрозрачная, неконтролируемая конструкция. К сожалению, консолидированный бюджет был представлен в каждом проекте федерального бюджета всего одной таблицей по отраслевой классификации. А с принятием новых поправок в Бюд‐ жетный кодекс отраслевая классификация вообще дополняется рас‐ ходами по госпрограммам, в каждой из которой объединяется масса направлений, оценить которые депутатам в момент принятия бюдже‐ та представлялось нереальным132. Тем более, что программы заранее утверждены Правитель‐ ством без участия депутатов. Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечал указанный недостаток при обсуждении законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы от 23 апреля 2013 г. Однако, по итогам учета высказанных замечаний133, следует отметить, что уже проект исполнения федерального бюджета за 2013 года и проект федерального бюджета на 2015‐2017 годы был представлен в электронном виде на сайте Государственной Думы, и как никогда ранее позволил повысить доступ к искомой информации для рассмотрения и оценок. Это критично, так в России минимум бюджетопроизводящих субъектов, большинство регионов нуждается в федеральной под‐ держке по реализации социальных гарантий, как с позиции решения общенациональных проблем (стимулирования рождаемости, умень‐ шения бедности), так и выравнивания положения регионов относи‐ тельно прав человека: финансовые различия в их возможностях нарушают принцип единства этих прав в масштабах Федерации.

131

Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы от 23 апреля 2013 г. Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы от 23 апреля 2013 г.

133 К законопроекту были замечания и предложения Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Счетной палаты Российской Федерации.

132

100

Приложение 6. Социальная суть реформы межбюджетных отношений и типы межбюджетных трансфертов

Изменения в межбюджетных отношениях, перераспределив‐ шие, полномочия между федеральным центром и субъектами РФ, преимущественно касались социальной сферы134. В ходе обсуждения проекта закона «О монетизации льгот» и предложенных поправок, аргументом в пользу их принятия служил факт наличия в законодательстве нереализуемых, регулярно при‐ останавливаемых норм. Но такое решение одновременно означало и отступление от Конституции (статьи 7), где провозглашается один из основополагающих принципов социального государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, не является сугубо личным делом са‐ мого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосудар‐ ственной политики. Поэтому ликвидацию норм, гарантирующих определенные обязательства государства перед населением, на ос‐ новании того, что они не применялись на практике, нельзя рассмат‐ ривать как оправданное решение. Следует признать положительным разделение полномочий совместного ведения в социальной сфере. Но передача ответственно‐ сти и права на самостоятельность в принятии решений по организа‐ ции и финансированию социальных объектов не была обеспечена адекватными дополнительными источниками финансирования или правами в «зарабатывании» для этого средств. Налоговая политика и распределение бюджетных средств остались полностью в полномо‐ чиях федерального центра. При этом механизм финансовой под‐ держки региональных бюджетов принципиально не изменился. Применялась следующая схема разделения полномочий: 1. Разделение права собственности на объекты соци‐ альных отраслей между тремя уровнями управления: феде‐ ральным, субъектов Федерации, местного самоуправления. При этом федеральный уровень первым определяет свой спи‐ сок объектов. Из оставшихся объектов субъекты Федерации ли‐ бо сами определяют свой список, либо по согласованию с орга‐ нами местного самоуправления распределяют их между собой.

134

Краткое изложение статьи Бочкаревой (2012 .)

101

2. Субъектам Федерации дано право самостоятельно устанавливать нормы финансирования, что должно быть за‐ креплено в региональном законодательстве.

3. Каждый уровень управления может менять организа‐ ционно‐правовую форму объектов социальных отраслей, нахо‐ дящихся в его собственности.

4. Каждый уровень управления имеет право создавать новые и ликвидировать действующие объекты социальной ин‐ фраструктуры.

5. Разделение полномочий сопровождалось ликвида‐ цией законодательных норм о государственных гарантиях и обязательствах: o ‐ по финансированию отраслей социальной сферы (например, выделять на нужды образования «не менее 10% национального дохода»); o ‐ по социальной защите отдельных категорий граждан и оплате труда работников бюджетной сферы; o ‐ гарантия прав граждан на получение бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления; o ‐единовременное пособие на хозяйственное обзаве‐ дение специалистов, прибывших на работу в сельскую мест‐ ность; o ‐гарантия финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечения до‐ ступности образовательных услуг дошкольного образователь‐ ного учреждения для всех слоев населения.

6. Основными формами финансовой поддержки Субъ‐ ектов Федерации (СФ) являются:135 1) Федеральный фонд финансовой поддержки регио‐ нов (ФФПР)‐ для выравнивания бюджетной обеспеченности; 2) Федеральный Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) ‐ для обеспечения полного объема финанси‐ 135

Подробные характеристики деятельности фондов см. Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных властей/ В. Идрисова, Л. Фрейнкман – М.: ИЭПП, 2010; Силуанов А.Г. А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. Диссертация на соискание ученой сте‐ пени доктора экономических наук. АНХиРАГС, Москва, 2012. С.420 с. 139‐156.

102

рования приоритетных расходов СФ; приоритеты «помогает» определить федеральный центр.

3) Фонд реформирования региональных и муници‐ пальных финансов (ФРРМФ) ‐ для субсидий регионам, ото‐ бранным на конкурсной основе по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муни‐ ципальных финансов; 4) Федеральный фонд регионального развития (ФРР)‐ для повышения уровня социально‐экономического развития СФ, включая «улучшение обеспеченности регионов инженер‐ ной и социальной инфраструктурой»; с 2006г. средства предо‐ ставляются на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности; 5) Федеральный фонд компенсаций (ФК) ‐ для финан‐ сирования федеральных полномочий, делегируемых для ис‐ полнения органам власти СФ; 6) Дотации на поддержку мер по обеспечению сба‐ лансированности бюджетов СФ в связи с изменениями нало‐ гового и бюджетного законодательства; 7) Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социально‐культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления.

8) Трансферты на поддержку ЗАТО (закрытые автоном‐ но территориальные образования). С 2006г. бюджеты ЗАТО включаются в консолидированные бюджеты СФ, соответствен‐ но, трансферты перечисляются в бюджеты СФ, а затем переда‐ ются ЗАТО; 9) Трансферты на финансовую поддержку отдельных городов: Байконур; Сочи; Обнинск (Калужская область), Королев, Дубна, Реутов, Фрязино (Московская область), Коль‐ цово (Новосибирская область), Мичуринск (Тамбовская об‐ ласть), финансирование Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России»; 10) . Трансферты на поддержку отдельных программ, мероприятий и отраслей.

103

Приложение 7. Исполнение консолидированных бюджетов регионов РФ в 2013 г.

Источник: данные Казначейства, http://info.minfin.ru/region_compare.php Дата обращения: 15.10.2014

Российская Федерация

СЕВЕРО‐КАВКАЗСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ 1 Карачаево‐Черкесская Республика 2 Чеченская Республика 3 Кабардино‐Балкарская Республика 4 Республика Северная Осетия‐Алания 5 Республика Дагестан 6 Республика Ингушетия 7 Ставропольский край

ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ 1 Камчатский край 2 Еврейская автономная область 3 Сахалинская область 4 Магаданская область 5 Амурская область 6 Хабаровский край 7 Чукотский автономный округ 8 Республика Саха (Якутия) 9 Приморский край

СЕВЕРО‐ЗАПАДНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ 1 г. Санкт‐Петербург 2 Ненецкий автономный округ 3 Вологодская область 4 Псковская область 5 Ленинградская область 6 Архангельская область 7 Республика Карелия 8 Новгородская область 9 Калининградская область

104

2013 год ‐641 999,99 ‐17 705,21 64,75 41,33 ‐1 020,16 ‐1 970,85 ‐3 454,99 ‐3 714,45 ‐7 650,84 ‐41 946,75 106,26 ‐434,78 ‐2 079,94 ‐2 615,70 ‐2 813,17 ‐3 647,07 ‐9 582,07 ‐10 242,58 ‐10 637,69 ‐44 035,76 15 153,78 ‐699,2 ‐4 977,07 ‐5 183,96 ‐5 235,33 ‐5 758,57 ‐5 886,00 ‐6 030,87 ‐6 107,28

10 11

1 2 3 4 5 6

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Мурманская область Республика Коми ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ Республика Адыгея Республика Калмыкия Астраханская область Ростовская область Волгоградская область Краснодарский край ПРИВОЛЖСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ Республика Татарстан Чувашская Республика Республика Марий Эл Республика Мордовия Ульяновская область Пензенская область Кировская область Саратовская область Удмуртская Республика Пермский край Нижегородская область Оренбургская область Самарская область Республика Башкортостан СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ Республика Алтай Республика Бурятия Алтайский край Республика Тыва Республика Хакасия Забайкальский край Томская область Омская область Иркутская область Кемеровская область

‐6 883,21 ‐12 428,06 ‐75 560,05 ‐485,34 ‐1 564,85 ‐2 652,08 ‐9 139,78 ‐11 104,60 ‐50 613,39 ‐105 434,02 ‐1 219,29 ‐1 377,72 ‐1 748,98 ‐4 111,56 ‐6 005,04 ‐6 469,87 ‐6 624,31 ‐8 052,79 ‐9 049,13 ‐9 753,36 ‐10 713,67 ‐10 945,27 ‐11 881,97 ‐17 481,08 ‐110 261,26 900,55 ‐366,26 ‐769,43 ‐2 498,31 ‐3 916,32 ‐5 058,03 ‐6 830,71 ‐9 264,45 ‐14 094,30 ‐16 906,26

105

11 12

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

1 2 3 4 5 6 83

106

Новосибирская область Красноярский край ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ Московская область Костромская область Курская область Орловская область Владимирская область Ивановская область Брянская область Тверская область Калужская область Тульская область Тамбовская область Липецкая область Рязанская область Смоленская область Ярославская область Воронежская область Белгородская область г. Москва УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ Курганская область Челябинская область Ямало‐Ненецкий автономный округ Свердловская область Тюменская область Ханты‐Мансийский автономный округ Число регионов

‐18 280,15 ‐33 177,62 ‐117 538,14 10 361,24 ‐1 881,46 ‐2 172,92 ‐2 785,94 ‐2 959,21 ‐3 050,07 ‐3 761,62 ‐3 813,65 ‐4 257,53 ‐4 798,54 ‐5 015,27 ‐5 092,76 ‐6 786,81 ‐7 245,60 ‐7 713,18 ‐8 709,86 ‐9 900,78 ‐47 954,16 ‐129 518,79 ‐2 111,57 ‐11 779,39 ‐19 869,66 ‐26 354,30 ‐32 706,68 ‐36 697,19

Приложение 8. Формы межбюджетных трансфертов

Справка 136 Базовые определения и понятия

В соответствии с действующим Бюджетным Кодексом из бюд‐ жетной системы Российской Федерации бюджетам субъектов РФ предоставляются межбюджетные трансферты в форме137: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек‐ тов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Россий‐ ской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов (МБТ) бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных вне‐ бюджетных фондов. Что означает каждая из вышеуказанных форм трансфертов?

1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе фе‐ дерального бюджета и распределяются между субъектами Россий‐ ской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требовани‐ ями настоящего Кодекса.138 Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек‐ тов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспе‐ ченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюд‐ жетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 136

Подготовлено Платоновой Т.В. АНО «Совет по вопросам управления и разви‐ тия» 137 Глава 16 статья 129 БК.

138 Глава 16 статья 131 БК.

107

очередной финансовый год и плановый период определяется в по‐ рядке, установленном Правительством Российской Федерации. Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотре‐ нии проекта указанного федерального закона во втором чтении. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек‐ тов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравни‐ вания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Рос‐ сийской Федерации определяется соотношением между расчетны‐ ми налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Фе‐ дерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показате‐ лем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Рос‐ сийской Федерации с учетом структуры населения, социально‐ экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

2. Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федера‐ ции из федерального бюджета понимаются межбюджетные транс‐ ферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федера‐ ции в целях софинансирования расходных обязательств, возникаю‐ щих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Россий‐ ской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного само‐ управления по вопросам местного значения.139

139

Глава 16 статья 132 БК.

108

3. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федера‐ ции из федерального бюджета понимаются межбюджетные транс‐ ферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федера‐ ции в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образо‐ ваний, возникающих при выполнении полномочий Российской Фе‐ дерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.140 Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из фе‐ дерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Прави‐ тельством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Россий‐ ской Федерации.

140

Глава 16 статья 133БК.

109

Приложение 9. Государственные минимальные социальные стандарты

Подробное изложение о системе государственных минималь‐ ных социальных стандартов (ГМСС), классификация стандартов, и порядок их разработки были осуществлены в конце 1999 года Шаро‐ новым А.И., Ильиным И.В., и в 2006‐2009 гг. в региональных исследо‐ ваниях большого числа экономистов (Вавилкин А.В., Зарипова И.Р., Бетин О.И.и др. ). ГМСС и политическая дилемма межбюджетных отношений в сфере социальной политики находилась в центре российского законо‐ дательного процесса с момента выхода Указа Президента РФ 1996 го‐ да141. Возникшие еще двадцать лет назад вопросы остаются на повест‐ ке дня ‐ необходимы ли ГМСС, и если да, то кто является субъектом ГМСС (либо «центр», либо совместное ведение142 либо регионы143).

141

Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 769 «Об организации подготовки госу‐ дарственных минимальных социальных стандартов для определения финансо‐ вых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».

142 Позиция Зариповой И.Р.

143 Позиция Вавилкиной А.В. «…следует еще раз заметить, что обеспечение госу‐ дарственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться орга‐ нами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи государственные минимальные социальные стандарты должны вводиться в дей‐ ствие законодательными актами субъекта РФ». При их разработке и обеспечении должны учитываться, на наш взгляд, следующие принципы: 1.Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осу‐ ществляется органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому выбор социальных нормативов и их правовая регламентация в качестве государствен‐ ных минимальных социальных стандартов должны ориентироваться, прежде всего, на компетенцию органов управления субъектов РФ, включать виды обще‐ доступных и бесплатных услуг отраслей социальной сферы, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ.

2.Выбранные для установления указанных стандартов показатели, характери‐ зующие набор услуг, должны быть по возможности агрегированными и позво‐ лять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджетов в соот‐ ветствии с бюджетной классификацией.

3. Органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать мини‐ мальные социальные стандарты с учетом местных условий и возможностей. При этом указанные стандарты не могут ухудшать условия, предусмотренные государ‐ ственными минимальными социальными стандартами Российской Федерации.

110

Между 1996 годом и 2000 годом система государственных ми‐ нимальных социальных стандартов активно разрабатывалась и была представлена как в Указе Президента РФ, так и в Бюджетном кодексе 1998 г. (ст.6) и в ряде нормативных правовых актов по местному са‐ моуправлению. Однако с 2000 года данное направление реформ бы‐ ло свернуто, из ряда законов исчезли нормы «минимальный соци‐ альный стандарт», а понятие «минимальная бюджетная обеспечен‐ ность» было заменено на неопределенное понятие «бюджетная обеспеченность». Законопроект «О социальных минимальных стан‐ дартах» остается до сих пор на рассмотрении в Государственной Ду‐ ме. Действующие по настоящее время на федеральном уровне нату‐ ральные социальные нормативы и нормы144 охватывают основные отрасли сферы государственных услуг (в части услуг для населения и домашних хозяйств) и представляют собой необходимую базу для разработки финансовых нормативов и собственно самих социально‐ экономических стандартов. Иные натуральные нормативы, которые выступали бы в качестве отраслевых (профессиональных) нормати‐ вов, необходимых для формирования социально‐экономических стандартов по всему спектру государственных услуг, до настоящего времени на федеральном уровне не разработаны (возникла «пусто‐ та» федеральных стандартов). В связи с перемещением еще с конца 1990‐х годов центра тя‐ жести в сфере законодательства социальной стандартизации с феде‐ рального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, в не‐ 4.В качестве государственных минимальных социальных стандартов могут быть приняты только те социальные нормативы, которые устанавливаются зако‐ нодательными или нормативно‐правовыми актами по соответствующим направ‐ лениям социальной политики.

5.Социальные нормативы должны быть обязательными для расчета финансо‐ вых нормативов при формировании регионального бюджета. В связи с этим со‐ циальные нормативы должны включаться в состав государственных минималь‐ ных социальных стандартов при соответствующем финансовом обосновании. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение, как при формировании, так и при исполнении бюджета региона. Ответственность за соблюдение государственных минималь‐ ных социальных стандартов следует ограничить рамками средств, предусмот‐ ренных на эти цели.

144 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3.07.1996 № 1063‐р (в ред. посл. изм. и доп.). Социальные нормативы и нормы (в ред. распоряжений Правительства РФ от 14.07.2001 N 942‐р,от 13.07.2007 N 923‐р).

111

которых регионах были разработаны и приняты региональные зако‐ нодательные акты о государственных минимальных социальных стандартах. Отдельные регионы имеют достаточно развитую право‐ вую основу в области социально‐экономической стандартизации, од‐ нако оценка правовых актов показывает, что в условиях отсутствия утвержденных федеральных минимальных социальных стандартов в регионах наблюдается чрезвычайный разнобой в сфере применения стандартов, а также в методических подходах к их определению. К началу 2000 года около 30 субъектов РФ имели свои системы норма‐ тивов минимальной бюджетной обеспеченности, к 2007 году в 24 субъектах РФ были разработаны нормативно‐правовые акты соци‐ ально‐экономической стандартизации только в сфере ЖКХ и в 8 субъ‐ ектах РФ были нормативно‐правовые акты, регулирующие вопросы социально‐экономической стандартизации в области здравоохране‐ ния, культуры, образования, социальной защиты населения, физиче‐ ской культуры и спорта. В Башкортостане на начало 2009 г. начато формирование системы социальных стандартов ‐ разработана часть нормативно‐правовой базы, необходимая для построения полноцен‐ ной системы социальных стандартов, в регионе. Фактически позиция федеральных властей строится на нецеле‐ сообразности федеральных стандартов ГМСС ‐ Министерство финан‐ сов РФ обсуждает иные приоритеты в реформе налогово‐бюджетной политики, которые, однако, частично подтверждают целесообраз‐ ность введения в конечном итоге и ГМСС 145: ‐ проведение упорядочивания (может быть, лучше «приведение в порядок»?)социального законодательства на региональном уровне (включая разработки «социального кодекса»), ‐ переход к семейному налогообложению, Таким образом, очевидно, что «центр» в данный момент не заинтересован в ГМСС (которые предусмотрены статьей Бюджетного кодекса РФ), неолиберальная установка Министерства финансов РФ состоит в том, чтобы создать регионам равные условия, но не обеспе‐ чить равные социальные гарантии граждан России на территории всех регионов146.

145 146

Силуанов А.Г. (2012), Курляндская (2004). Силуанов А.Г. (2012), Ениколопов Л., Журавская Е.(2005).

112

С учетом перехода России на программное бюджетирование основой построения финансовой системы, базирующейся на расче‐ те затрат на ГМСС служат147: 1. Государственная Программа государственных гарантий бес‐ платных социальных услуг гражданам РФ (обеспечивает нормативно‐ правовую базу стандартов).

2. Система стандартов социальных услуг (предмет и объект стандартизации, все виды услуг по отраслям).

3. Измерители ГМСС, которые включают в себя натуральные из‐ мерители (социальные нормативы) и финансовые измерители (фи‐ нансовые нормативы), ‐ приводятся в отношении каждого вида услуг, составляющих предмет стандартизации; финансовые нормативы рас‐ считываются исходя из фактических затрат и действующих тарифов оплаты труда в сфере.

4. Обобщающий финансовый норматив, который и является стоимостным выражением ГМСС.

5. Организационная структура управления системой государ‐ ственной социальной стандартизации, включающая органы исполни‐ тельной и представительной власти Российской Федерации, субъек‐ тов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

6. Правила оказания бесплатных социальных услуг.

Рассмотрим в деталях каждый из перечисленных элементов такой модели финансовой системы управления системой социаль‐ ной политики.

1. Социальные нормативы и натуральные показатели ГМСС (государственных минимальных социальных стандартов) и порядок их расчетов должны быть унифицированы для федерации (техноло‐ гия разработки и изменения стандартов – научное, проектное и стати‐ стическое обеспечение разработки и реализации ГМСС). Известно, что в связи с отсутствием по настоящий момент подобных унифици‐ рованных методик и Распоряжений Правительства РФ, ряд регионов разработал собственные методики (2000‐2007 гг.)148 на основе разра‐ 147

За основы взяты разработки Бочкаревой В.К., Шаронова А.В., Ильина И.А., Ва‐ вилкиной А.В.

148 Вавилкина А.В. сделала обзор ряда регионов в ее диссертационном исследо‐ вании.

113

боток для российской федерации в целом по программе ТАСИС (Ша‐ ронов А.В., Ильин И.А., 2000 г.)149. Предложенные методы расчета социальных показателей (социальных нормативов) в дальнейшем возможно унифицировать с целью разработки единой методики рас‐ чета социальных показателей государственных минимальных соци‐ альных стандартов. В расчетах должны быть использованы социаль‐ ные нормы и нормативы, определяющие минимально необходимый уровень гарантий социальной защиты населения и предоставления социальных услуг. Социально‐экономическая стандартизация ‐ это процесс фор‐ мирования и практического использования системы государственных социально‐экономических стандартов. Система основывается на фи‐ нансовых и социальных (натуральных) нормативах. Социальные (натуральные) нормативы ‐ основа для определе‐ ния финансовых нормативов, закладывающая определенные количе‐ ственные и качественные параметры оказания государственных услуг.

2. Механизм применения и финансового обеспечения реали‐ зации стандартов ‐ методические подходы к расчету финансовых за‐ трат для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов также сделаны в ряде регионов (включая и расчеты по здравоохранению в Московской области) на предоставление услуг социальной сферы, относящихся к полномочиям совместного веде‐ ния. Финансовые нормативы ‐ это государственные социально‐ экономические стандарты, выражающие подушевые нормы бюджет‐ ной обеспеченности одного потребителя государственной услуги. Обобщающий финансовый норматив формируется как сумма финансовых нормативов. Он является итоговым расчетным показате‐ лем, основным измерителем государственного минимального соци‐ ального стандарта в отраслях социальной сферы. Данные финансовые расчеты должны обеспечить рациональ‐ ность государственного управления: • установление единого порядка расчета финансовых нормати‐ вов в отраслях социальной сферы;

149

Шаронов А.И., Ильин И.А.

114

• покрытия расходов государственных учреждений социальной сферы на оказание услуг, предоставляемых на бесплатной основе в соответствии с действующим законодательством; • планирования финансово‐экономических показателей в от‐ раслях социальной сферы и мониторинга их выполнения. Финансо‐ вые затраты для обеспечения государственных минимальных соци‐ альных стандартов и являются по существу финансовыми норматива‐ ми. Они рассчитываются на основе социальных нормативов.

3. Распределение сфер ответственности органов власти по ре‐ ализации нормативов и порядок межбюджетных отношений. В условиях бюджетного федерализма, программного бюджетирования и использования МБТ система социальных стандартов позволяет бюджетам нижестоящих уровней обосновать потребности в ресурсах, необходимых для выполнения расходных обязательств, в случае если их доходные полномочия не соответствуют обязательствам. При этом бюджеты вышестоящих уровней, предоставляющие трансферты, в свою очередь, обладают возможностью проверить требуемый объем средств, запрашиваемых более низкими звеньями бюджетной систе‐ мы. Следует отметить, что на местном уровне введение системы со‐ циальных стандартов еще более необходимо: во‐первых, при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджетной обеспеченности, поскольку в этом случае задается нор‐ мативный уровень предоставления социальных услуг по месту непо‐ средственного потребления; во‐вторых, это позволяет оценить фактический уровень соци‐ ального развития в соотношении с определенными целевыми ориен‐ тирами опять же с учетом положения о непосредственной среде по‐ требления социальных услуг.

4. Правила оказания бесплатных социальных услуг регулируют правоотношения всех субъектов и участников этого процесса. В Пра‐ вилах детально прописаны порядки и алгоритмы их взаимодействия по движению финансовых ресурсов для оплаты социальной помощи (поддержки). Установлены требования к документам, регулирующим порядок предоставления и оплаты социальной помощи (поддержки).

115

Приложение 10. Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов в России150

1. Исходные предпосылки разработки системы ГМСС Система ГМСС формируется в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 в целях обеспечения реализации консти‐ туционных прав граждан в области социальных гарантий и определе‐ ния финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. ГМСС, как основополагающее понятие регулирования социаль‐ ного развития в новых социально‐экономических условиях России, вводится в практику федеральными законами “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде‐ рации”, “Бюджетный кодекс Российской Федерации”. Развитие системы государственных минимальных социальных стандартов и социальных нормативов выдвинуто в качестве одного из важнейших направлений Концепции реформирования межбюджет‐ ных отношений в Российской Федерации в 1999‐2001 годах. Обеспечение ГМСС и гарантий для всех граждан России – одна из главных задач Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями ра‐ ботодателей и Правительства Российской Федерации на 1998‐1999 годы. Социальная стандартизация становится новой сферой регла‐ ментации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в условиях перехода к рыночным отно‐ шениям.

150

Представленный материал является частью отчета по проекту ТАСИС “Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в Российской Федерации” (EDRUS 9410). Полностью данные отчета приведены в монографии А. Шаронов, И. Ильин. Управление социальными процессами в Рос‐ сии: формирование системы минимальных социальных стандартов. – Mосква, 1999.

116

Вопросам формирования и использования социальных стандар‐ тов начинает уделяться все больше внимания в законодательной ра‐ боте на федеральном и региональном уровнях, в бюджетном регули‐ ровании, при определении и реализации государственной социаль‐ ной политики. Создаются “отраслевые” системы обеспечения соци‐ альных гарантий с использованием социальных стандартов. В правительственной Концепции реформы жилищно‐ коммунального хозяйства (1997 г.) определены федеральные стан‐ дарты предоставления населению жилищно‐коммунальных услуг. В 1998 году принят Федеральный закон “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации”. Правительством Российской Федерации одобрена Федеральная программа государственных га‐ рантий по обеспечению граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью. Специальные разработки по созданию “отраслевых” систем со‐ циальной стандартизации содержится в проектах:  федерального закона “О здравоохранении Российской Феде‐ рации”;  федерального закона “О государственном образовательном стандарте основного общего образования”;  федерального закона “Об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разгра‐ ничении источников их финансирования”;  федерального закона “О государственном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти”;  реформы образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа. Основываясь на законе “О прожиточном минимуме в РФ”, раз‐ рабатываются законы о потребительской корзине, часовой оплате труда, пенсиях, пособиях и других социальных выплатах. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов” распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 года № 1063‐р одобрены общероссийские социальные нормативы и нор‐ мы в следующих областях: культуры, массовой информации, физиче‐ ской культуры и спорта, социальной защиты населения. Органам ис‐ полнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправле‐ ния рекомендовано использовать указанные социальные нормативы

117

и нормы при формировании бюджетов субъектов РФ и местных бюд‐ жетов. Необходимость скорейшего решения насущных проблем соци‐ ального развития обусловила опережение в разработке и принятии системы социальных стандартов, норм и соответствующих механиз‐ мов формирования и исполнения бюджетов в Республике Татарстан, Свердловской, Московской и Ленинградской областях и др. Так или иначе, социальная стандартизация применяется при обеспечении социального развития во всех субъектах РФ и муниципальных обра‐ зованиях. Формирование социальной стандартизации, обеспечивающей реализацию конституционных социальных прав и социальных гаран‐ тий граждан, становится главным содержанием укрепления местного самоуправления и федерализма в России. Становление системы ГМСС тесно связано с оптимизацией разграничения полномочий, предметов ведения и объектов собственности между Российской Фе‐ дерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями различного типа в области социального развития. Введение ГМСС является начальным этапом становления новой системы государственных социальных гарантий и социального нор‐ мирования в России. Ее формирование имеет базовое значение для обеспечения жизнеспособности общества, его территориальных со‐ циумов и отдельных индивидов. Процесс создания системы социаль‐ ного нормирования в условиях перехода к новым общественным устоям и рыночной экономике отличается сложностью и многоэтап‐ ностью. Он затрагивает регламентацию использования значительных материальных и трудовых ресурсов общества в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Финансовое обеспе‐ чение социальных гарантий становится важнейшим содержанием развития бюджетного федерализма, местного самоуправления и межбюджетных отношений. Построение системы ГМСС становится главным звеном новой социальной политики. Формирование и применение ГМСС выдвига‐ ется важнейшим средством повышения управляемости социальными процессами, преодоления кризиса социальной сферы и осуществле‐ ния социальных реформ. Создается механизм, позволяющий перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на соци‐ альные нужды, что значительно повышает эффективность использо‐ вания выделяемых средств и уровень контроля.

118

Действующий порядок формирования федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов нуждается в совершенствовании нормативной базы, позволяющей устанавливать минимально необходимую потребность в бюджетных средствах, используемых для реализации основных конституционных гарантий граждан. В связи с этим в законопроекте предлагается уста‐ навливать ГМСС в качестве основы для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и обеспечения их финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов. ГМСС могут быть правильно определены только на основе зна‐ ния социальных и экономических процессов на уровне поселений и регионов. Поселения являются “клетками” социально‐ экономического развития, где осуществляется тесная взаимосвязь воспроизводства населения в единстве с комплексом материального производства и формированием среды обитания. Города, прежде всего, крупнейшие, – двигатели общественного прогресса. Таким об‐ разом, еще раз подтверждается насущная необходимость муниципа‐ лизации и регионализации социальной политики, в том числе при определении и реализации ГМСС. Разрабатываемый закон о ГМСС является конституционным и имеет рамочный, базовый характер. Он устанавливает единую право‐ вую основу определения и общего порядка применения ГМСС, обес‐ печивающих реализацию закрепленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий. Поскольку подходы к формированию ГМСС в настоящее время не сложились и практически не урегулированы в законодательном порядке, в законопроекте сформулированы цели, задачи, основные понятия и принципы социальной стандартизации. Определены обла‐ сти и сферы ГМСС, их типы, виды нормативов финансового обеспече‐ ния, общий порядок определения, установления, применения и бюджетного финансирования реализации ГМСС.

2. Понятие ГМСС, их система и задачи установления Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации мини‐ мально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в социальных нормах. Таким образом, уточнена формулировка ГМСС, приведенная в федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправле‐

119

ния в РФ”. Учитывая конституционный характер ГМСС, их необходимо устанавливать федеральным законом, а не подзаконными актами. Правительство РФ должно утверждать социальные нормы и нормати‐ вы, которые являются производными от ГМСС. В нашей формулиров‐ ке ГМСС исключена фраза “обеспечивающий удовлетворение важ‐ нейших потребностей человека”, предназначавшаяся для характери‐ стики уровня социальных гарантий, который можно конкретизиро‐ вать словами “выражаемый в социальных нормах”. Кроме указанного краткого варианта понятия, возможна более детальная трактовка: ГМСС – установленный законом Российской Фе‐ дерации минимально необходимый уровень обеспечения социаль‐ ных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защи‐ ты и предоставлении населению общедоступных социальных услуг, за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов. В данной формулировке обозначены сферы обеспечения соци‐ альных гарантий – социальная защита населения и предоставление населению общедоступных (бесплатных и частично платных) соци‐ альных услуг, а также источник финансового обеспечения реализации ГМСС – бюджетная система Российской Федерации, представляющая из себя совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных вне‐ бюджетных фондов. Известна также формулировка ГМСС, выдвинутая в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Там под ГМСС понимаются государ‐ ственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмезд‐ ной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюдже‐ тов государственных внебюджетных фондов гарантируется государ‐ ством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Такая формулировка ГМСС пред‐ ставляется нам суженой, так как она сводит обеспечение конституци‐ онных социальных гарантий только к государственным услугам. Си‐ стема конституционных социальных гарантий включает в себя наряду с услугами предоставление социальных пособий и выплат, а также обеспечение прожиточного минимума. Кроме того, система ГМСС должна охватывать не только бесплатные для населения услуги, но и частично платные, в частности услуги жилищно‐коммунального хо‐ зяйства. Расходы на его содержание составляют в консолидирован‐

120

ном бюджете страны более 10%. И наконец надо отметить, что значи‐ тельной частью конституционных гарантий пользуются не только граждане Российской Федерации, но и лица, не имеющие граждан‐ ства, например, беженцы. Систему государственных минимальных социальных стандартов составляют:  области и объекты социальной стандартизации;  социальные нормы и нормативы, определяющие минималь‐ но необходимый уровень гарантий социальной защиты насе‐ ления и предоставления социальных услуг;  технология разработки и изменения стандартов;  механизм применения и финансового обеспечения реализа‐ ции стандартов;  научное, проектное и статистическое обеспечение разработки и реализации ГМСС;  организационная структура управления системой государ‐ ственной социальной стандартизации, включающая органы исполнительной и представительной власти Российской Фе‐ дерации, субъектов Российской Федерации и органы местно‐ го самоуправления. ГМСС – это социальные стандарты федерального уровня. Ис‐ пользование слова “минимальные” указывает на возможность госу‐ дарственного финансового обеспечения социальных гарантий в усло‐ виях начального этапа переходного периода только на минимально необходимом уровне, который будет увеличиваться по мере выхода из кризиса и роста экономики. Кроме того, использование слова “ми‐ нимальные” в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах РФ и му‐ ниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Естественно, что объекты социальной сферы могут дополнительно финансироваться и за счет других источников (спон‐ соров, населения, помощи из‐за рубежа и т. д.). ГМСС устанавливаются и применяются для решения следующих основных задач:  социальной защиты населения и удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах и социальных услугах в целях обеспечения социальной стабильности и устойчивого развития общества;

121

 определения видов и качества гарантированных социальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов и государ‐ ственных внебюджетных фондов;  укрепления единого социального пространства Российской Федерации и относительного выравнивания уровня социаль‐ ного развития на территории ее субъектов;  нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;  совершенствования межбюджетных отношений и государ‐ ственной поддержки местных бюджетов в части обеспечения финансирования социального развития;  концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлений государственной социальной политики;  оценки уровня социального развития на территории Россий‐ ской Федерации при разработке и реализации социальной политики, экономических и социальных программ.

3. Области применения ГМСС Одним из важнейших вопросов создания системы государ‐ ственных минимальных стандартов является определение областей их применения в соответствии с социальными правами и гарантиями, установленными Конституцией Российской Федерации. Эти права и социальные гарантии следующие: 1. Право на труд, его вознаграждение. “Каждый имеет пра‐ во на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд не ниже установленного фе‐ деральным законом минимального размера оплаты труда, а так‐ же право на защиту от безработицы” (Конституция РФ, ст. 37, п. 3).

2. Социальная защита населения. “В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты” (ст. 7,п.2); “Материнство и детство, семья находятся под защитой государ‐ ства” (ст. 38, п.1); 3. “Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом. Госу‐ дарственные пенсии и социальные пособия устанавливаются за‐ коном” (ст. 39, п.п. 1,2).

122

4. Право на жилище. “Каждый имеет право на жилище. Ни‐ кто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государ‐ ственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе граж‐ данам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными зако‐ ном нормами” (ст. 40, пп. 1,2,3).

5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. “В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей…” (ст. 7, п. 2). “Медицинская помощь в государственных и муници‐ пальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финанси‐ руются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения” (ст. 41, п.п. 1,2).

6. Право на образование. “Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего про‐ фессионального образования в государственных или муници‐ пальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каж‐ дый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальной образова‐ тельном учреждении и на предприятии. Российская Федерация устанавливает федеральные образовательные стандарты, под‐ держивает различные формы образования и самообразования” (ст. 43, п.п. 1, 2, 3, 5).

7. Право на пользование учреждениями культуры. “Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учре‐ ждениями культуры, на доступ к культурным ценностям” (ст. 44, п. 2).

8. Право на гарантируемую государством защиту прав и свобод. “Каждому гарантируется право на получение квалифици‐ рованной юридической помощи. В случаях, предусмотренных за‐ коном, юридическая помощь оказывается бесплатно” (ст. 48, п. 1).

Исходя из вышеуказанных конституционных прав и социальных гарантий, государственные минимальные социальные стандарты необходимо применять в следующих областях и сферах:

123

 доходов населения,  социальной поддержки граждан;  социального обслуживания граждан;  образования;  здравоохранения;  культуры;  жилищно‐коммунальной сфере;  юридической помощи гражданам. Таким образом, определены приоритетные области государ‐ ственного и муниципального финансирования социального развития на этапе переходного периода, обеспечиваемого за счет средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. Как видно, в систему ГМСС не включены такие области социаль‐ ного развития как физическая культура, туризм, санаторно‐курортное обслуживание, организация досуга детей и подростков. Обосновани‐ ем такого решения является то, что предоставление соответствующих услуг на бесплатной основе не гарантируется Конституцией РФ, и они, как правило, являются платными. Естественно, что создание системы ГМСС не отрицает возмож‐ ность и необходимость дополнительного финансирования учрежде‐ ний физкультуры и спорта, туризма, санаторно‐курортной сферы, до‐ суга детей и подростков и других социальных объектов и мероприя‐ тий, которое должно в основном осуществляться за счет бюджетов муниципальных образований и субъектов РФ. По нашему мнению, в систему ГМСС не должны входить охрана труда и техника безопасности, как предлагается некоторыми экспер‐ тами. Охрана труда и техника безопасности, прежде всего, обуслов‐ лены производственными факторами ‐ зависят от технологии произ‐ водства и состояния техники. Соблюдение норм и нормативов в этой области осуществляется за счет собственных средств предприятий и организаций. В отраслях социальной сферы затраты на охрану труда и технику безопасности должны включаться в общие нормативы фи‐ нансового обеспечения ГМСС. Имеются предложения о включении в систему ГМСС стандартов в области обеспечения благоприятной окружающей среды. Но охрана и улучшение окружающей среды – специфическое направление госу‐ дарственной деятельности и ее не стоит смешивать со сферой соци‐ альной политики. Кроме того, важны следующие аргументы:

124



организационные структуры по разработке и реализации эко‐ логической политики имеют собственные системы монито‐ ринга и экспертизы и технологически не связаны с государ‐ ственными и муниципальными управленческими структурами социального развития;  нормирование состояния окружающей среды описывается техническими, а не социальными показателями (предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе, воде и почве, предельно допустимые уровни шумового, электро‐ магнитного, радиационного, вибрационного и иных вредных физических воздействий, предельные нормативы вредных выделений производства и хозяйственной деятельности и т. п.);  мероприятия по улучшению окружающей среды осуществля‐ ются в неразрывной связи с развитием технологий производ‐ ства, сложнейшей техники очистки и утилизации вредных вы‐ делений и отходов производства, а не с социальным развити‐ ем;  адресатом проведения мероприятий по улучшению окружа‐ ющей среды являются народно‐хозяйственные объекты, их группировки и транспорт, а не человек;  природоохранная деятельность в основном связана с прове‐ дением специальных мероприятий в отдельных промышлен‐ ных центрах и регионах с использованием программно‐ целевых методов, а не повсеместно с использованием нор‐ мативного метода и подушевого финансирования, как в соци‐ альной сфере. Экологическое пространство не может быть та‐ ким же равномерным как социальное. По нашему мнению, нецелесообразно включать в систему ГМСС показатели возмещения ущерба, нанесенного здоровью или имуще‐ ству граждан экологическим правонарушениями. Их воздействие уникально и требует конкретных решений государственных или му‐ ниципальных органов управления, а в ряде случаев судебных инстан‐ ций. В законопроекте о ГМСС не отражены такие социальные гаран‐ тии, установленные Конституцией Российской Федерации, как “про‐ должительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск” (ст. 37, п. 5). Реализация этих га‐ рантий не требует бюджетного финансирования, и их целесообразно

125

обеспечивать вне системы социальной стандартизации, при этом ис‐ пользуя специальные законы, в том числе КЗоТ.

4. Принципы формирования и применения ГМСС Формирование системы ГМСС должно осуществляться на дого‐ ворной основе и выражать согласованные интересы и возможности личности, общества, государства в лице органов власти РФ и органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Одним из важнейших принципов создания системы ГМСС вы‐ двигается изменение структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и уровням государ‐ ственных внебюджетных фондов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом того, что ос‐ новное бремя расходов на социальные нужды ложится на муници‐ пальные образования. Пока сложилось так, что федеральные органы управления передали значительную часть своих полномочий, соб‐ ственности и налоговых поступлений субъектам РФ, но те, в свою очередь, не торопятся передавать их муниципальным образованиям, которые непосредственно осуществляют социальное развитие и со‐ здают местные благоприятные условия для роста экономики. Реализация вышеуказанного принципа требует ускорения ре‐ шения проблем законодательного регулирования в сферах разграни‐ чения предметов ведения и полномочий между федеральными орга‐ нами власти и органами власти субъектов РФ, а также между органа‐ ми власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, должны быть установлены общие принципы организации си‐ стемы органов государственной власти субъектов РФ, а также систе‐ мы органов местного самоуправления. Затем можно обеспечить за‐ конодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также ответственности различ‐ ных структур органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ГМСС. Принципиальным методологическим положением при постро‐ ении системы ГМСС является то, что их нельзя определить, исходя из современных критических уровней финансирования социальной сфе‐ ры и обеспечения финансовой поддержки малообеспеченных граж‐

126

дан. Сложившиеся уровни финансирования отраслей социальной сферы должны быть увеличены, по крайней мере, в 3‐5 раз. ГМСС и финансовые нормативы их реализации должны уста‐ навливаться не менее чем на 5‐летний период так, чтобы они опре‐ деляли среднесрочные и долгосрочные задачи и направления соци‐ ального развития и защиты граждан. А на очередной финансовый год должны законодательно определяться коэффициенты выделения бюджетных средств по отношению к нормативной финансовой по‐ требности в обеспечении реализации отдельных ГМСС. Так, напри‐ мер, в Федеральном законе “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” сказано, что минимальный размер оплаты труда и ми‐ нимальный размер пенсии по старости в Российской Федерации по‐ вышается до величины прожиточного минимума поэтапно (статья 5, п. 2). Переход к полному финансовому обеспечению ГМСС может осуществляться только постепенно по мере выхода из кризиса и уве‐ личения финансовых ресурсов. Величина прожиточного минимума и основанные на ней мини‐ мальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, посо‐ бий и других социальных выплат, а также нормативы бюджетной обеспеченности реализации ГМСС подлежат ежеквартальной индек‐ сации в соответствии с изменением уровня цен и тарифов. ГМСС и нормативы финансового обеспечения их реализации требуют различных подходов к территориальной дифференциации. Это одна из сложнейших проблем формирования ГМСС. Так, не должно быть никакой территориальной дифференциации в содержа‐ тельном наполнении и технологии предоставления услуг образова‐ ния, лечения и диагностики, социального обслуживания и других. Это касается и номенклатуры бесплатных и частично платных услуг, а также перечня контингентов населения, имеющих право на оказание им социальной помощи. При этом ряд ГМСС, например, стандарты потребления некоторых жилищно‐коммунальных услуг, должен диф‐ ференцироваться по климатическим зонам страны. Территориальную дифференциацию основной части ГМСС и нормативов финансового обеспечения реализации стандартов целе‐ сообразно устанавливать, как правило, с выделением групп однород‐ ных субъектов РФ по социально‐экономическому положению и при‐ родно‐географическим условиям. Прожиточный минимум в субъектах Федерации различается более чем в пять раз. Усиливается регио‐

127

нальная дифференциация в среднедушевых денежных доходах насе‐ ления (достигла 15‐кратной величины), обеспеченности населения больничными койками и врачами (достигла 4‐кратной величины), а также по другим индикаторам социального развития. Значительны территориальные различия в удельных капитальных затратах на объ‐ ектах социальной сферы (3 раза и более), а также в удельных текущих затратах на предоставление социальных услуг. Федеральный стан‐ дарт предельной стоимости предоставляемых жилищно‐ коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилья в месяц, уста‐ новленный в 1998 году, варьируется от 7,0 рублей в Северо‐ Кавказском районе до 29,5 рублей в арктических районах Дальнего Востока. Территориальную дифференциацию прожиточного минимума и основанные на ней минимальные размеры заработной платы, пен‐ сий, социальных пособий и выплат целесообразно определять с уче‐ том коэффициента покупательной способности. Основную часть ГМСС и нормативов финансового обеспечения целесообразно устанавливать по экономическим районам Россий‐ ской Федерации с выделением районов Крайнего Севера. Это отвеча‐ ет традиционному районированию страны, в том числе с точки зре‐ ния управления социально‐экономическими процессами, их научно‐ го, проектного и статистического обеспечения. Кроме того, в части нормативов финансового обеспечения текущих затрат придется для каждого субъекта Федерации вводить поправочные коэффициенты, учитывающие кадровый и материальный потенциал развития там конкретной отрасли социальной сферы, среднюю величину ее учре‐ ждений и густоту их сети. Однако установление этих коэффициентов также должно постепенно вести к относительному выравниванию социального развития регионов. Территориальная дифференциация нормативов капитальных затрат на строительство социальных учреждений определяется на основе градостроительного районирования, учитывающего природ‐ но‐климатические условия, сейсмичность, транспортную отдален‐ ность и т. д. Предлагаемый принцип зонального установления ГМСС, а не по субъектам РФ, позволяет учесть объективные региональные различия и будет способствовать формированию единого социального про‐ странства Российской Федерации путем выравнивания уровней соци‐ ального развития.

128

Субъектам РФ рекомендуется определять региональные соци‐ альные стандарты дифференцированно по различным категориям (по людности) и функциональным типам поселений, типичным районным муниципальным образованиям. Учитывая существенные социально‐ экономические различия между городом и деревней, для них целе‐ сообразно формировать социально равноценные системы стандартов и нормативов. Так, в сельских поселениях оправданы создание мало‐ комплектных школ, более высокие нормы обеспеченности учрежде‐ ниями социальной сферы, учитывая худшие по сравнению с городом условия их транспортной и пешеходной доступности из‐за рассредо‐ точенности населения и т.д. Кроме того, значительные социально‐ экономические различия имеются между крупными, средними и ма‐ лыми городскими поселениями. Учитывая сложность поселенческой дифференциации социальных норм и нормативов, их решающее зна‐ чение для развития межселенных центров обслуживания населения, методические рекомендации по определению таких норм и норма‐ тивов целесообразно разрабатывать и утверждать на федеральном уровне. Основные сетевые типы учреждений социального обслужива‐ ния, как центров межселенного обслуживания, желательно устанав‐ ливать федеральными законами (например, областные и районные больницы, библиотеки и т. п.). Муниципальным самоуправлениям предстоит вводить местные социальные стандарты дифференцированно по зонам городов и населенным пунктам, входящим в муниципальное образование. При установлении ряда ГМСС, например, прожиточного мини‐ мума, имеется потребность их дифференциации по основным соци‐ ально‐демографическим группам населения: трудоспособное насе‐ ление, пенсионеры и дети. ГМСС в основном охватывают сферу предоставления бесплат‐ ных услуг, но также и частично платных, особенно в области жилищ‐ но‐коммунального хозяйства. Бесплатные для населения услуги обычно предоставляются государственными и муниципальными учреждениями, но могут оказываться и другими учреждениями, например, имеющими частную или коллективную форму собственно‐ сти. В этих случаях оказание услуг также может финансироваться за счет средств бюджетов всех уровней. В условиях вступления России в Совет Европы и соблюдения Ев‐ ропейской хартии местного самоуправления принципиально важным

129

для создания системы ГМСС становится использование принципа суб‐ сидиарности, который предполагает перераспределение полномочий государственной власти в области социального развития органам местного самоуправления в целях приближения органов управления к гражданину с учетом повышения эффективности управления и эко‐ номии использования бюджетных и внебюджетных средств. При этом организация и финансирование оказания социальных услуг учрежде‐ ниями должны осуществляться, прежде всего, органом управления, которому они непосредственно подчинены, а вышестоящий орган управления действует лишь в случае, если действия нижестоящего органа оказались недостаточными или неудовлетворительными. Кроме вышеперечисленных принципов при формировании и применении ГМСС целесообразно исходить также из следующих:  общедоступности социальной защиты, бесплатных и частично платных услуг вне зависимости от социального статуса граж‐ дан, уровня их доходов, пола, возраста и места жительства;  целевого, адресного и подушевого финансирования обеспе‐ чения ГМСС из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;  заявительности граждан при назначении им социальных вы‐ плат и государственных пособий;  эффективности и экономности использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов при обеспечении ГМСС;  транспарентности (прозрачности) бюджетного и внебюджет‐ ного финансирования обеспечения реализации ГМСС;  государственного регулирования тарифов на частично плат‐ ные услуги;  гласности, означающего обязательное информирование населения через средства массовой информации о государ‐ ственных минимальных социальных стандартах, их разработ‐ ке, утверждении, применении и финансовом обеспечении, а также обязательной открытости для общества и средств мас‐ совой информации процедур рассмотрения и принятия ре‐ шений при формировании и применении системы ГМСС.

5. Типы ГМСС Круг ГМСС должен ограничиваться наиболее важными, обоб‐ щающими и долговременными показателями. К основным типам гос‐

130

ударственных минимальных социальных стандартов целесообразно отнести: 1. прожиточный минимум; 2. минимальные доходы в виде минимального размера оплаты труда и др.; 3. минимальные размеры массовых социальных пособий и вы‐ плат; 4. номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных общедоступных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ; 5. перечни контингентов населения, имеющих право на оказа‐ ние социальной помощи; 6. стандарты необходимого уровня содержания, требований и технологий предоставления социальных услуг; 7. нормы обеспечения населения социальными услугами и со‐ ответствующими учреждениями; 8. нормы кадрового, материально‐технического и другого обес‐ печения учреждений социального обслуживания населения. Стандарты материально‐технического обеспечения учреждений социального обслуживания населения могут представлять нормы площади помещений, технического оснащения, в том числе транс‐ портом, а также нормы питания, обмундирования, мягкого инвентаря в учреждениях социального обслуживания населения, здравоохране‐ ния и образования. Ряд стандартов определяется спецификой отрасли социальной сферы. Например, для образовательных учреждений необходимо установление нормы наполняемости классов, учебных и воспитатель‐ ных групп. Значительная специфика в установлении стандартов име‐ ется в сфере жилищно‐коммунального хозяйства. Особое значение приобретает включение в систему ГМСС стан‐ дартов (эталонов) медицинских технологий, устанавливающих гаран‐ тированный объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требований к результатам, качеству лечения и про‐ филактике заболеваний, травм, состояний. Причем только на базе этих стандартов может быть основана правовая защита пациентов. Практи‐ ка таких стандартов уже получила широкое распространение в зару‐ бежных странах, например, медицинских протоколов в Германии. На основе ГМСС определяются нормативы бюджетного финан‐ сирования по текущим расходам на социальные нужды:

131

 по отдельным видам услуг и в целом по отрасли ‐ подушевые нормативы;  по разным типам и видам учреждений социальной сферы. Важнейшими синтетическими нормативами, необходимыми для совершенствования межбюджетных отношений, выдвигаются нормативы текущих затрат по отдельным отраслям социальной сфе‐ ры и в области социальной защиты населения – показатели мини‐ мально необходимой потребности в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Данные финансовые нормативы могут использо‐ ваться для определения минимальных бюджетов всех уровней – рас‐ четного объема их доходов и расходов. Кроме того, необходимы нормативы удельных затрат на строи‐ тельство учреждений социальной сферы. В соответствии с новой бюджетной классификацией и Бюджетным кодексом Российской Фе‐ дерации текущие расходы будут финансироваться из бюджета теку‐ щих расходов, а расходы на капитальное строительство ‐ из бюджета развития. Имеются предложения о включении в систему ГМСС доли внут‐ реннего валового продукта или доли бюджетных ассигнований в ка‐ честве нормативов финансирования здравоохранения, образования и культуры. Но это производные показатели от удельных нормативов бюджетного финансирования этих отраслей, и их, с нашей точки зре‐ ния, можно применять только в качестве дополнительных к ГМСС. Некоторые эксперты предлагают включать в качестве ГМСС нормативы страховых взносов (тарифы) в государственные внебюд‐ жетные фонды социального назначения, но это нецелесообразно. Нормы закрепления налоговых источников и обязательных платежей за бюджетами разных уровней и государственными внебюджетными фондами должны устанавливаться в налоговом и бюджетном зако‐ нодательствах с учетом общероссийской налоговой и бюджетной си‐ стемы. Однако, при этом следует иметь в виду, что нормативы стра‐ ховых взносов во многом определяются и назначением государ‐ ственных внебюджетных фондов (потребностью). От объема средств этих фондов непосредственно зависит реализация ГМСС.

6. Финансовое обеспечение реализации ГМСС На основе государственных минимальных социальных стандар‐ тов можно определить реальную минимальную потребность местных и региональных бюджетов в финансовых средствах и, соответственно,

132

перераспределить и закрепить доходы по уровням бюджетной си‐ стемы (налоги, акцизы, обязательные платежи и другие поступления). В результате становится возможным перевод основной части муни‐ ципальных образований и субъектов РФ на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики, – без чего нельзя обеспечить повышение уровня жизни населения, потенциала и качества услуг социальной сферы. При этом будут резко уменьшены “встречные” финансовые потоки между бюджетами разных уровней, в том числе взаимозачеты. Система ГМСС выдвигается в качестве базы для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюд‐ жетных отношений, а также формирования и использования государ‐ ственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхо‐ вания, обязательного медицинского страхования, занятости населе‐ ния). При определении бюджетного финансирования отраслей соци‐ альной сферы на очередной год каждому распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению – получателю бюджетных средств на основе ГМСС и нормативов финансового обеспечения их реализации ‐ необходимо устанавливать государственные и муници‐ пальные задания по предоставлению социальных услуг. При этом следует использовать программы, прогнозы и схемы социально‐ экономического развития, а также планы и программы развития от‐ раслей социальной сферы. В соответствии с новой системой межбюджетных отношений поддержка социального развития регионов пойдет через два фонда – Фонд финансовой поддержки субъектов федерации (ФФПР) и Фонд регионального развития (ФРР). Для оказания финансовой поддержки развития населенных пунктов и сельских районов из бюджетов субъектов РФ создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований в части текущих расходов. А для поддержки капитального строительства – необходимо формирование фондов развития муниципальных обра‐ зований. При разработке бюджетов разных уровней на очередной год определяются их доходы и расходы и устанавливается доля каждого субъекта РФ или муниципального образования в расходовании средств соответствующих фондов, исходя из потребностей финансо‐

133

вого обеспечения реализации ГМСС. Затем размеры помощи (транс‐ фертов) уточняются с использованием бюджетных заявок от субъек‐ тов РФ и муниципальных образований, что позволяет повысить обос‐ нованность и эффективность выделяемых финансовых средств, а так‐ же контроль за их использованием. Предлагается следующий порядок определения размеров бюджетного финансирования и государственной поддержки обеспе‐ чения реализации государственных минимальных социальных стан‐ дартов. Органы местного самоуправления при разработке местного бюджета на очередной год оценивают соответствие отчетных показа‐ телей развития социальной сферы и социальной защиты государ‐ ственным минимальным социальным стандартам (а также регио‐ нальным социальным стандартам) и определяют потребность в капи‐ тальных и текущих затратах, возможность их собственного покрытия. При недостаточности местных финансовых ресурсов на эти цели предоставляются обосновывающие заявки на дополнительное фи‐ нансирование в органы исполнительной власти субъекта РФ в преде‐ лах выделенных долей в соответствующих фондах финансирования. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с использованием государственных минимальных социальных стан‐ дартов и региональных социальных стандартов обобщают, уточняют и согласовывают представленные заявки с органами местного само‐ управления, определяют потребность в бюджетном финансировании социальных нужд на очередной год. При недостаточности собствен‐ ных финансовых средств органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют обосновывающие заявки на дополнительное финансирование в органы исполнительной власти Российской Федерации. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти обобщают, уточняют и согласовывают в установленном порядке представленные заявки и определяют совместно с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Рос‐ сийской Федерации общую потребность в бюджетном финансирова‐ нии реализации государственных минимальных социальных стандар‐ тов на очередной год и обосновывают предложения для включения в федеральный закон о бюджете на очередной год. Государственная помощь из бюджетов текущих расходов на вы‐ равнивание уровня социального развития на территории субъектов

134

Российской Федерации будет в основном предоставляться в виде субвенций, субсидий и других формах, а из бюджетов развития – на основе инвестиционных программ и проектов. В рамках Фонда реги‐ онального развития избирательная инвестиционная поддержка стро‐ ительства социальных объектов будет оказываться в основном на безвозвратной основе. Кроме того, могут предоставляться льготные государственные кредиты. Возможно долевое участие в финансиро‐ вании строительства социальных объектов из бюджетов всех уров‐ ней. При этом возможно привлечение средств населения, предприя‐ тий, организаций и благотворительной помощи. ФРР представляет собой методологически объединенную совокупность соответствую‐ щих частей федеральных программ, региональных программ, про‐ грамм и проектов отраслевого финансирования и иных, ныне разроз‐ ненных направлений капиталовложений. Обязательным условием для выделения средств ФРР выдвига‐ ется разработка органами власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфра‐ структуры на территории субъекта Российской Федерации. Бюджетное финансирование текущих расходов учреждений со‐ циальной сферы и социальной защиты населения и бюджетные инве‐ стиции на поддержание и развитие их сети следует осуществлять на основе государственного или муниципального заказа по заключен‐ ным государственным или муниципальным контрактам (договорам).

7. Структура управления системой ГМСС Организационная структура управления системой государ‐ ственных минимальных социальных стандартов должна быть адек‐ ватна сложности и стоимости этой системы. Ее внедрение может опи‐ раться на существующую структуру органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях и в принципе не требует дополнительных специальных финансовых ассигнований. Ответственными федеральными министерствами и ведомствами за формирование и финансовое обеспечение реализации ГМСС выдви‐ гаются:  в области доходов населения, социальной поддержки и со‐ циального обслуживания ‐ Министерство труда и социально‐ го развития РФ во взаимодействии с Государственным фон‐ дом занятости населения РФ, Фондом социального страхова‐

135

ния РФ, Пенсионным фондом РФ; Финансовое обеспечение государственных пособий беженцам и вынужденным пересе‐ ленцам, их обустройства осуществляется Федеральной ми‐ грационной службой;  в области здравоохранения – Министерство здравоохранения РФ во взаимодействии с Фондом обязательного медицинско‐ го страхования РФ;  в области образования – Министерство общего и профессио‐ нального образования РФ;  в области культуры – Министерство культуры РФ;  в жилищно‐коммунальной сфере – Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике;  в области юридической помощи гражданам – Министерство юстиции РФ. Общие вопросы установления и применения ГМСС должно ре‐ шать Министерство экономики РФ. Решение общих вопросов финансирования реализации ГМСС может осуществляться Министерством экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ. Ответственными за комплексное применение ГМСС в субъектах РФ должны стать Министерство региональной политики РФ и Мини‐ стерство национальной политики РФ. Эти министерства могут также решать вопросы формирования и применения региональных стан‐ дартов. Министерства и ведомства, имеющие в своем составе учрежде‐ ния образования, здравоохранения, культуры, объекты жилищно‐ коммунального хозяйства, будут нести ответственность за примене‐ ние ГМСС в подведомственных им учреждениях и объектах.

8. Условия создания системы ГМСС Введение ГМСС обусловливает необходимость в координации целой системы законов и других нормативных правовых актов:  о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации и местными самоуправления‐ ми;  регулирующих отношения в отраслях социальной сферы и в области социальной защиты населения;  бюджетного и налогового законодательства;

136

 о государственных социальных внебюджетных фондах. В целях реализации конституционных социальных гарантий с использованием системы ГМСС особенно важно принять федераль‐ ные законы о межбюджетных отношениях в РФ и о разграничении расходных полномочий, ответственности и доходных источниках между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муни‐ ципальных образований. После вступления в силу закона “О государственных минималь‐ ных социальных стандартах” следует разработать федеральные “от‐ раслевые” законы об установлении и применении конкретных ГМСС в здравоохранении, образовании, культуре, в сфере социального об‐ служивания, жилищно‐коммунальной сфере, а также в области ока‐ зания бесплатной юридической помощи. Следует уточнить существу‐ ющие социальные нормы и нормативы, минимальные размеры опла‐ ты труда, пенсий, стипендий, социальных выплат и льгот примени‐ тельно к новым условиям переходного периода. Возможен и альтернативный подход: установление ГМСС – важнейших социальных норм и нормативов – Правительством Рос‐ сийской Федерации. Менее значимые социальные нормы и нормати‐ вы могут утверждаться соответствующими отраслевыми министер‐ ствами и ведомствами. На базе ГМСС и федеральных социальных норм и нормативов субъектам РФ рекомендуется разрабатывать и законодательно уста‐ навливать региональные социальные нормы и нормативы, учитыва‐ ющие региональные особенности и собственные финансовые воз‐ можности. И, наконец, общероссийская система социальной стандар‐ тизации должна включать местные социальные нормы и нормативы, утверждаемые нормативными актами муниципальных образований. Следует отметить, что создание системы региональных соци‐ альных стандартов в Ленинградской области потребовало принятия целого комплекса законов: о социальных стандартах, о минимальном бюджете муниципального образования, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Кроме того, поставлен вопрос о разработке еще двух законов: о разграничении ответственности за расходы меж‐ ду уровнями власти в Ленинградской области и закона, устанавлива‐ ющего процедуру расчета потенциалов доходов бюджета области. Обязательным условием введения системы ГМСС является обеспечение ответственности исполнительной власти всех уровней за соблюдение ГМСС в соответствии с разграничением предметов веде‐

137

ния и полномочий между ними. При этом должна быть установлена персональная ответственность руководителей государственных орга‐ нов управления, органов местного самоуправления, а также учре‐ ждений, оказывающих социальные услуги, за ненадлежащее исполь‐ зование выделенных средств на обеспечение реализации ГМСС. Не‐ обходим действенный контроль за их соблюдением в форме парла‐ ментского, административного и общественного, включая объедине‐ ния профсоюзов, на основе принципа гласности. Контроль за соблю‐ дением ГМСС государственными и муниципальными учреждениями, оказывающими бесплатные и частично платные социальные услуги, может осуществляться в рамках оперативного управления ими и атте‐ стации вышестоящими органами управления, а за соблюдением ГМСС в других учреждениях – при лицензировании, аттестации и ак‐ кредитации. Несоблюдение ГМСС должно стать узаконенным осно‐ ванием для обращения граждан или представляющих их организаций в государственные органы власти, органы местного самоуправления и суды в целях обеспечения защиты своих конституционных прав и со‐ циальных гарантий. Решающее значение в создании системы ГМСС приобретают научные исследования, которые пока явно недостаточны. Показатели ГМСС в области доходов населения, государствен‐ ных пособий и социальных выплат и отраслях социальной сферы сле‐ дует определять на основе методических рекомендаций, утверждае‐ мых Правительством РФ. Для обоснования, установления и применения государственных минимальных социальных стандартов целесообразно использовать прогнозные, программные и проектные разработки: На федеральном уровне:  программы Правительства Российской Федерации по соци‐ ально‐экономическому развитию страны;  федеральные программы и концепции социальных реформ и социального развития, прогнозы территориального экономи‐ ческого и социального развития Российской Федерации, ге‐ неральные схемы расселения на территории Российской Фе‐ дерации, федеральные программы регионального развития, консолидированные градостроительные проекты; На региональном уровне:  программы, прогнозы, схемы экономического и социального развития регионов, схемы и проекты районной планировки;

138

На местном уровне:  программы, прогнозы, схемы экономического и социального развития муниципальных образований, схемы и проекты районной планировки, генпланы городов, проекты планиров‐ ки и застройки населенных пунктов.

Предстоит создать систему государственного мониторинга в об‐ ласти применения и финансового обеспечения ГМСС. Органам исполнительной власти Российской Федерации, в со‐ ответствии с закрепленными за ними полномочиями, целесообразно проводить ежегодные выборочные обследования применения госу‐ дарственных минимальных социальных стандартов в области соци‐ альной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, в жилищно‐коммунальной сфере, при оказании юридической помо‐ щи гражданам и подготавливать ежегодные доклады для Правитель‐ ства Российской Федерации о применении и финансовом обеспече‐ нии государственных минимальных социальных стандартов. Кроме того, целесообразно органами исполнительной власти субъектов Фе‐ дерации составлять ежегодные доклады для Правительства России об обеспечении ГМСС. На основе всех этих материалов Правительство Российской Федерации может составить ежегодный национальный доклад об обеспечении конституционных социальных гарантий рос‐ сиян с предоставлением его Президенту Российской Федерации, Фе‐ деральному Собранию Российской Федерации и опубликованием в средствах массовой информации для ознакомления общественности. Важным условием создания системы ГМСС является улучшение государственной социальной статистики и обеспечение государ‐ ственной паспортизации объектов социальной сферы с обобщением данных по муниципальным образованиям, субъектам Российской Федерации, экономическим районам и в целом по Российской Феде‐ рации. Обеспечение адресности в предоставлении государственных пособий и социальных выплат гражданам с низкими доходами требу‐ ет развития общенациональной системы декларирования и посемей‐ ного учета доходов.

139

Научное издание Кочкина Е.В. РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЦЕЛЯХ УСТОЙЧИВОГО СОЦИАЛЬНО‐ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

Редакционный совет издательского проекта АНО «Совет по вопросам управления и развития»:

Бессолова О. А., исполнительный директор

Швецова С. И., к. и. н., зам. исполнительного директора

Кочкина Е. В., к. полит. н., руководитель Экспертного совета

Платонова Т. В., член Правления

Слиткова А. Н., консультант‐аналитик

____________________________________ Подписано в печать 24.11.2014. Формат 60х88 1/16.Бумага офсетная. Тираж 500 экз. Заказ № 35 Макетирование и печать: Издательство ООО «Вариант» 115093 г. Москва, ул. Б. Серпуховская, 44-19. __________________________