Eldemocration by anosovet

НА ПУТИ К ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

АНО «СОВЕТ ПО ВОПРОСАМ УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ»

НА ПУТИ К ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Москва, 2013

АНО «СОВЕТ ПО ВОПРОСАМ УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ»

НА ПУТИ К ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Москва, 2013

УДК 323/324(470+571):004 ББК 66.3(2Рос),1 Н 12 Издание осуществлено при поддержке Департамента социальной защиты населения города Москвы Авторский коллектив: Захаренков А.Г., к.т.н.; Кудрявцев К.Н.; Савостина Е.А., д.м.н.; Кочкина Е.В., к.полит.н.; Белова А.И.; Коваленко Д.Д.; Мирсанова О.А.; Субботин Р.С., к.п.н.; Субботина И.В., к.ф.н.; Семченкова М.Н. Общая редакция: Кочкина Е.В., к.полит.н. Ответственный редактор: Бессолова О.А.

Н 12 На пути к электронной демократии: информационные технологии общественной экспертизы в России и за рубежом / [А.Г. Захаренков, К.Н. Кудрявцев, Е.А. Савостина и др.; под общ. ред. Е.В. Кочкиной; отв. ред. О.А. Бессолова]. – Москва: АНО «Совет по вопросам управления и развития», ООО «Вариант», 2013. – 238 с. В аналитическом обзоре рассматриваются интерактивные формы взаимодействия представителей органов власти и граждан в процессе выработки политики на основе исследований, проведенных в последнее десятилетие в странах Евросоюза и ОЭСР. Приведены данные о проектах в сфере развития электронной демократии и электронного правительства, использования информационных технологий обсуждения законопроектов в России, реестры сайтов. Даны рекомендации по созданию современного российского портала для интернет-мониторинга предложений по совершенствованию законодательства в социальной сфере. Издание предназначено для руководителей некоммерческих организаций, специалистов государственных органов и органов местного самоуправления, а также всех тех, кто занимает активную гражданскую позицию, и интересуется новейшими технологиями взаимодействия властных структур с гражданами.

При цитировании материалов ссылка на издание и правообладателей обязательна © АНО «Совет по вопросам управления и развития», 2013 © Коллектив авторов, 2013

ɋɈȾȿɊɀȺɇɂȿ ɉɊȿȾɂɋɅɈȼɂȿ ................................................................................................... 6 ȼȼȿȾȿɇɂȿ........................................................................................................... 10 ȽɅȺȼȺ 1. ɆȿɌɈȾ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɁȺɄɈɇɈɌȼɈɊɑȿɋɌȼȺ ............. 21 1.1. ɌȿɈɊɂɂ: ȾȿɆɈɄɊȺɌɂə & ɐɂɎɊɈȼɈȿ ɈȻɓȿɋɌȼɈ ...................................... 21 1.2. ɊȿȺɅɖɇɈɋɌɖ: ɋɈɐɂȺɅɖɇȺə ɉɈɅəɊɂɁȺɐɂə & «ɐɂɎɊɈȼɈɃ ɊȺɁɊɕȼ» .... 27 1.3. ɄɊɂɁɂɋ XXI ȼȿɄȺ: ȾȿɆɈɄɊȺɌɂə VS. ɐɂɎɊɈȼɈȿ ɈȻɓȿɋɌȼɈ ................... 29 1.4. ɉȿɊɋɉȿɄɌɂȼɇɈɋɌɖ ɂɄɌ ...................................................................... 33 1.4.1. ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɨɟ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɨ (ɗɉ) ɢ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɚɹ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɹ (ɗȾ) ... 33 1.4.2. ɈȽɊȺɇɂɑȿɇɂə ɗȾ: «ɤɢɛɟɪɠɸɪɢ» (ɷɤɫɩɟɪɬɨɤɪɚɬɢɹ) ................. 36 1.4.3. ȺɅɖɌȿɊɇȺɌɂȼɕ ɗȾ: Liquid-ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɹ, Ⱥɞɯɨɤɪɚɬɢɹ ɢ ȼɢɤɢɞɟɦɨɤɪɚɬɢɹ............................................................................................. 38 1.4.4. ɐɟɥɢ ɢ ɧɚɡɧɚɱɟɧɢɟ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɝɨ ɩɪɢɜɥɟɱɟɧɢɹ ɝɪɚɠɞɚɧ ɤ ɜɵɪɚɛɨɬɤɟ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ..................................................................................... 44 1.4.5. Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɹ ɩɪɢɜɥɟɱɟɧɢɹ ɝɪɚɠɞɚɧ ɤ ɩɪɨɰɟɫɫɭ ɜɵɪɚɛɨɬɤɢ ɩɨɥɢɬɢɱɟɫɤɢɯ ɪɟɲɟɧɢɣ................................................................................... 45 1.4.6. Ɇɟɯɚɧɢɡɦ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ ɩɭɛɥɢɱɧɵɯ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɣ............................... 48 1.4.7. Ɏɨɪɦɵ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɣ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɢ ɡɚɤɨɧɨɬɜɨɪɱɟɫɬɜɨ.................. 60 1.5. ɄɅȺɋɋɂɎɂɄȺɐɂə: ɄɊɂɌȿɊɂɂ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ, ɗȾ (E-DEMOCRACY)............................................................................................. 63 ȽɅȺȼȺ 2. ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȿ ɉɊȺȼɂɌȿɅɖɋɌȼɈ......................................... 67 2.1. ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼɈ ȼ ɋȿɌɂ ɂɇɌȿɊɇȿɌ.................................................................. 67 2.2. ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕȿ ɂɄɌ-ɉɊɈȿɄɌɕ ȼ ɋɎȿɊȿ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ .... 77 ȽɅȺȼȺ 3. ȼɂɊɌɍȺɅɖɇɈȿ ɍɑȺɋɌɂȿ ȽɊȺɀȾȺɇ.................................... 80 3.1. ɉɊɂɆȿɊɕ ɂɇɎɈɊɆȺɐɂɈɇɇɕɏ ɉɈɊɌȺɅɈȼ, ɊȿȺɅɂɁɍɘɓɂɏ ɋȿɊȼɂɋɕ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ȼ ɊȺɁɇɕɏ ɋɌɊȺɇȺɏ ............................................... 81 3.1.1. ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɝɨɥɨɫɨɜɚɧɢɹ, ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɢ, ɫɩɟɰɢɚɥɢɡɢɪɨɜɚɧɧɵɟ ɫɚɣɬɵ, ɞɢɫɤɭɫɫɢɨɧɧɵɟ ɮɨɪɭɦɵ ɢ ɛɥɨɝɢ .................. 81 3.1.2.ɋɢɫɬɟɦɵ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɫɟɬɟɜɵɦ («ɨɧɥɚɣɧɨɜɵɦ») ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɟɦ ....... 83 3.1.3 ɋɢɫɬɟɦɚ ɩɨɞɞɟɪɠɤɢ ɜɧɟɫɟɬɟɜɨɝɨ («ɨɮɮɥɚɣɧɨɜɨɝɨ») ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ ..... 84 3.1.4. Ʉɚɪɬɚ «ɨɧɥɚɣɧɨɜɨɝɨ» ɨɛɫɭɠɞɟɧɢɹ .................................................... 84 3.1.5. ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɨɛɪɚɳɟɧɢɹ (ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɩɟɬɢɰɢɢ)........................... 85 3.1.6. ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɪɟɮɟɪɟɧɞɭɦɵ ................................................................ 87 3.1.7. ɒɜɟɰɢɹ, ɋɬɨɤɝɨɥɶɦ, ɪɚɣɨɧɧɵɣ ɫɨɜɟɬ ɒɢɫɬɚ: ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɟ ɭɱɚɫɬɢɟ ɱɟɪɟɡ ɱɚɬɵ ....................................................................................... 88

3.2. ɉɊɂȼɅȿɑȿɇɂȿ ɊȺɁɅɂɑɇɕɏ ɐȿɅȿȼɕɏ ȽɊɍɉɉ................................................ 88 ɇɢɞɟɪɥɚɧɞɵ: ɰɢɮɪɨɜɵɟ ɢɧɤɭɛɚɬɨɪɵ ɢ ɫɨɰɢɚɥɶɧɵɟ ɫɟɬɢ.......................... 89 ɂɬɚɥɢɹ, ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɢɬɟɬ Ʉɚɫɚɥɟɱɢɨ: ɩɪɨɟɤɬ DIRE................................... 89 ɒɨɬɥɚɧɞɢɹ, ɋɨɜɟɬ ɪɟɝɢɨɧɚ ɏɚɣɥɟɧɞ: «Ƚɨɥɨɫ ɦɨɥɨɞɟɠɢ» ........................ 90 ȽɅȺȼȺ 4. ɆȿɌɈȾɕ ɈɐȿɇɄɂ ɗɎɎȿɄɌɂȼɇɈɋɌɂ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɍɑȺɋɌɂə ȽɊȺɀȾȺɇ..................................................... 91 4.1. ɄȺɑȿɋɌȼȿɇɇȺə ɆȿɌɈȾɈɅɈȽɂə ɈɐȿɇɄɂ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ....... 91 4.2. ȺɇȺɅɂɁ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɍɑȺɋɌɂə................................................................ 94 4.3. ɈɐȿɇɂȼȺɇɂȿ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɉɊɂȼɅȿɑȿɇɂə ȽɊȺɀȾȺɇ .............................. 96 4.4. ɈȻɊȺɌɇȺə ɋȼəɁɖ ........................................................................................... 97 4.5. ɈɐȿɇɄȺ ɈɉɕɌȺ ɆȿɋɌɇɈȽɈ ɍɑȺɋɌɂə ........................................................... 99 ɒɜɟɰɢɹ: ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɚɹ ɫɟɬɶ ɫɨɨɛɳɟɫɬɜ Ȼɨɥɶɧɟɫɚ .................................. 99 ɒɜɟɰɢɹ: ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɵɣ ɫɨɜɟɬ ɗɥɶɜɲɺ ..................................................... 100 ɒɜɟɰɢɹ: ɒɢɫɬɚ ɢ ɩɪɨɟɤɬ ɤɢɛɟɪ-ɝɨɥɨɫɨɜɚɧɢɹ.......................................... 101 ɂɬɚɥɢɹ: ɞɟɩɨɡɢɬɚɪɢɣ ɥɭɱɲɢɯ ɩɪɚɤɬɢɤ ..................................................... 102 ɂɬɚɥɢɹ: ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɢɬɟɬ Ȼɨɥɨɧɶɢ.............................................................. 103 4.6. ɈɐȿɇɄȺ ɈɉɕɌȺ ɉȺɊɅȺɆȿɇɌɋɄɈȽɈ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɍɑȺɋɌɂə .................. 104 ɗɫɬɨɧɢɹ: ɫɬɪɚɧɚ ɤɚɤ ɨɮɢɫ – ɩɪɨɟɤɬ «ɏ-ɩɭɬɶ» ....................................... 105 4.7. ɋɂɌɍȺɌɂȼɇɕȿ ɂɋɋɅȿȾɈȼȺɇɂə ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɉɊɂȼɅȿɑȿɇɂə ȽɊȺɀȾȺɇ .. 108 Ƚɨɥɥɚɧɞɢɹ: ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɵɟ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɢ ɧɚ ɬɟɦɭ «ȿɞɚ ɛɭɞɭɳɟɝɨ»......... 108 ɒɜɟɰɢɹ, Ʉɚɥɢɤɫ: ɟɠɟɝɨɞɧɵɟ ɤɨɧɫɭɥɶɬɚɰɢɢ.............................................. 110 ɒɜɟɰɢɹ: ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɵɣ ɞɢɚɥɨɝ ɜ ɪɚɣɨɧɧɨɦ ɫɨɜɟɬɟ ɇɨɪɪɦɚɥɶɦɚ ............ 112 ɂɬɚɥɢɹ, ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɢɬɟɬ Ȼɨɥɨɧɶɢ: ɩɪɨɟɤɬ DEMOS ................................ 115 ȼɟɥɢɤɨɛɪɢɬɚɧɢɹ: ɩɚɪɥɚɦɟɧɬɫɤɨɟ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɟ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɟ ɞɨɦɚɲɧɟɝɨ ɧɚɫɢɥɢɹ....................................................................................... 117 4.8. ȼɕəȼɅȿɇɇɕȿ ɉɊȿɉəɌɋɌȼɂə ...................................................................... 121 ȼɟɥɢɤɨɛɪɢɬɚɧɢɹ: Floodforum.net ................................................................ 121 ȿɜɪɨɩɟɣɫɤɚɹ Ʉɨɦɢɫɫɢɹ: ɢɧɬɟɪɚɤɬɢɜɧɚɹ ɜɵɪɚɛɨɬɤɚ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ............. 125 ȽɅȺȼȺ 5. ɊȺɁȼɂɌɂȿ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ȼ ɊɈɋɋɂɂ... 127 5.1. ɊȺɁȼɂɌɂȿ ɇɈɊɆȺɌɂȼɇɈ-ɉɊȺȼɈȼɈȽɈ ɈȻȿɋɉȿɑȿɇɂə ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ȼ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ ....................................................... 127 5.1.1. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ «ɋɬɪɚɬɟɝɢɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɢɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɨɛɳɟɫɬɜɚ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ» ......................................................... 128 5.1.2. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɩɪɨɝɪɚɦɦɵ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ «ɂɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɨɟ ɨɛɳɟɫɬɜɨ (2011–2020 ɝɨɞɵ)»................. 129 5.1.3. ɋɢɫɬɟɦɚ «Ɉɬɤɪɵɬɨɟ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɨ»........................................... 134 5.1.4. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɹ ɫɢɫɬɟɦɵ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɧɚɩɪɚɜɥɟɧɢɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɣ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ... 137 5.1.5. «Ɋɨɫɫɢɣɫɤɚɹ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɚɹ ɢɧɢɰɢɚɬɢɜɚ»....................................... 141 5.1.6. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɹ «Ʉɨɧɰɟɩɰɢɢ ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɷɥɟɤɬɪɨɧɧɨɣ ɞɟɦɨɤɪɚɬɢɢ ɞɨ 2020 ɝɨɞɚ» .......... 147

5.2. ɈɊȽȺɇɂɁȺɐɂə ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ɂ ɇȿȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ɋɌɊɍɄɌɍɊ, ɈɌȼȿɌɋɌȼȿɇɇɕɏ ɁȺ ɊȺɁȼɂɌɂȿ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ȼ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ........................................................................................................ 153 5.3. ȾȿəɌȿɅɖɇɈɋɌɖ ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ɂ ɇȿȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ɋɌɊɍɄɌɍɊ ɉɈ ɊȺɁȼɂɌɂɘ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈɃ ȾȿɆɈɄɊȺɌɂɂ ȼ ɊɈɋɋɂɃɋɄɈɃ ɎȿȾȿɊȺɐɂɂ ....... 156 ɁȺɄɅɘɑȿɇɂȿ ................................................................................................. 169 ɊȿɄɈɆȿɇȾȺɐɂɂ ........................................................................................... 173 101

178 ȻɂȻɅɂɈȽɊȺɎɂə……………………………………………….……………178 ɉɊɂɅɈɀȿɇɂə ................................................................................................ 180 105 ɉɊɂɅɈɀȿɇɂȿ 1. ɊɈɋɋɂɃɋɄɂȿ ɉɊɈȿɄɌɕ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɉɊȺȼɂɌȿɅɖɋɌȼȺ ..... 180 105 ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɟɧɧɵɣ ɩɨɪɬɚɥ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ.............................. 180 105 ɋɚɣɬ «ɗɥɟɤɬɪɨɧɧɨɟ ɩɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɨ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ» ....................................... 182 107 ɉɥɨɳɚɞɤɚ ɩɨ ɩɪɟɞɜɚɪɢɬɟɥɶɧɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɷɤɫɩɟɪɬɢɡɟ ɡɚɤɨɧɨɩɪɨɟɤɬɨɜ ɩɪɢ ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɟ ɊɎ .................................................. 183 108 ɉɥɨɳɚɞɤɚ ɩɨ ɩɪɟɞɜɚɪɢɬɟɥɶɧɨɣ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɣ ɷɤɫɩɟɪɬɢɡɟ ɡɚɤɨɧɨɩɪɨɟɤɬɨɜ ɩɪɢ Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɞɭɦɟ............................................. 186 110 ɉɊɂɅɈɀȿɇɂȿ 2. ɊȿȿɋɌɊ ȽɈɋɍȾȺɊɋɌȼȿɇɇɕɏ ɊɈɋɋɂɃɋɄɂɏ ȼȿȻ-ɊȿɋɍɊɋɈȼ, ɂɋɉɈɅɖɁɍȿɆɕɏ ȾɅə ɉɊɈȼȿȾȿɇɂə ɈȻɓȿɋɌȼȿɇɇɈɃ ɗɄɋɉȿɊɌɂɁɕ 111 ɁȺɄɈɇɈɉɊɈȿɄɌɈȼ .............................................................................................. 187

ɉɊɂɅɈɀȿɇɂȿ 3. ɊȿȿɋɌɊ ɈȻɓȿɋɌȼȿɇɇɕɏ ɊɈɋɋɂɃɋɄɂɏ ȼȿȻ-ɊȿɋɍɊɋɈȼ, ɂɋɉɈɅɖɁɍȿɆɕɏ ȾɅə ɉɊɈȼȿȾȿɇɂə ɈȻɓȿɋɌȼȿɇɇɈɃ ɗɄɋɉȿɊɌɂɁɕ 116 ɁȺɄɈɇɈɉɊɈȿɄɌɈȼ .............................................................................................. 196 ɉɊɂɅɈɀȿɇɂȿ 4. ɊȿȿɋɌɊ ɊȿȽɂɈɇȺɅɖɇɕɏ ɉɈɊɌȺɅɈȼ ɈȻɓȿɋɌȼȿɇɇɈɃ ɗɄɋɉȿɊɌɂɁɕ ..................................................................................................... 1204 204 ɉɊɂɅɈɀȿɇɂȿ 5. ɉɊɂɆȿɊɕ ɂɇɂɐɂȺɌɂȼ ɗɅȿɄɌɊɈɇɇɈȽɈ ɍɑȺɋɌɂə ȽɊȺɀȾȺɇ ȼ ɊȺɁɇɕɏ ɋɌɊȺɇȺɏ ............................................................................ 217 Ⱥɜɫɬɪɚɥɢɹ...................................................................................................... 217 ȼɟɥɢɤɨɛɪɢɬɚɧɢɹ ........................................................................................... 218 Ƚɟɪɦɚɧɢɹ........................................................................................................ 219 ȿɜɪɨɫɨɸɡ........................................................................................................ 221 ɂɡɪɚɢɥɶ .......................................................................................................... 223 ɂɬɚɥɢɹ........................................................................................................... 224 Ʌɸɤɫɟɦɛɭɪɝ ................................................................................................... 225 135 ɋɢɧɝɚɩɭɪ ........................................................................................................ 226 136 ɋɒȺ............................................................................................................... 227 137 ɑɟɯɢɹ .............................................................................................................. 228 138 ɒɜɟɰɢɹ........................................................................................................... 229 139 ɒɨɬɥɚɧɞɢɹ ................................................................................................... 232 142 ɗɫɬɨɧɢɹ ......................................................................................................... 235 145 ɈȻ ȺȼɌɈɊȺɏ ɂ ɊȿȾȺɄɌɈɊȺɏ…………………………………………....237

Предисловие Неотъемлемым признаком современного российского общества стало развитие информатизации нашей жизни, пронизанность всех сфер общественной и политической жизни информационными технологиями. Открытость и доступность интернет-пространства позволяет любому российскому гражданину занять активную позицию эксперта и участника общественных процессов. В то же время все острее становится проблема конструктивного использования возникающих здесь возможностей. Важнейшей характеристикой современных систем государственного управления является использование разнообразных форм подключения общественного мнения к выработке управленческих решений и мониторинга качества работы государственных структур. Взаимодействие общественных организаций и власти в России имеет долгую историю. В 1990 году, когда работа по привлечению общества к формированию социальной политики только начиналась, в частности, в том числе по моей инициативе, при Кабинете министров СССР были созданы первые общественно-государственные советы. В 1992 году мне вместе с О. Вовченко и Е. Ершовой довелось заниматься формированием группы гендерной экспертизы законодательства при Высшем Экономическом Совете Верховного Совета РФ, благодаря деятельности которой появился реальный механизм инте6

грации женских организаций в управление социальными процессами в стране. Я рада, что эта и другая работа по активному вовлечению общества в формирование социальной политики получила новый импульс развития благодаря использованию информационных технологий. Сегодня участие граждан, экспертных и профессиональных сообществ в управлении процессами развития общества является важнейшей характеристикой демократизации управленческой сферы. Благодаря различным информационным технологиям организация обратной связи общества и власти превращается в эффективный инструмент согласованной политики в самых разных сферах управления. На место эпизодических привлечений экспертных групп к законодательной деятельности приходит новая публичная политика, основанная на общественной экспертной поддержке и контроле выработки управленческих решений. Без развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) это было бы невозможно. Аналитический обзор «На пути к электронной демократии: информационные технологии общественной экспертизы в России и за рубежом» раскрывает впечатляющую картину внедрения информационных технологий в развитие отношений общества и государства. Следует обратить внимание на то, что большинство описанных в обзоре примеров использования современных технологий в мире демонстрируют высокий уровень законотворческой и экспертной деятельности общественных организаций. Убеждена, что именно в расширении влияния общественных организаций на процесс разработки и принятия законов кроется залог формирования гражданского общества и правовой культуры в Российской Федерации. Уже действующая в России система «Электронной демократии» положила начало комплексной работы в этом направлении. Все большее количество федеральных и региональных законопроектов проходят предварительное обсуждение в интернете и общественную экспертизу. 7

Стоит указать на два важнейших направления дальнейшего развития информационных технологий в области законодательной деятельности. Во-первых, это развитие сервисов, обеспечивающих возможность общественным организациям инициировать законотворческую деятельность. Процесс разработки проекта закона от постановки актуальной проблемы до вынесения законопроекта на обсуждение в Парламент должен иметь точки входа для граждан на любом этапе, что может быть обеспечено именно соответствующими веб-сервисами. В аналитическом обзоре освещаются подобные зарубежные практики на национальном и местном уровнях. Во-вторых, это повышение качества управления общественной экспертизой, осуществляемой через информационные среды. В то время как включение в рабочие законотворческие группы труднодоступно для большинства общественных организаций и экспертов, системы типа краудсорсинга, напротив, открывают доступ для всех. Однако задача разумного совмещения открытости доступа с качеством участия еще не вполне решена, и здесь мне видится большое поле для разработки методологии управления участием граждан в формировании политики государства. Следует отметить, что Москва сегодня активно продвигается в решении этих задач и, в целом, в использовании принципов электронной демократии. В столице появилась «Мобильная приемная правительства Москвы», куда можно зайти даже без компьютера, с сотового телефона. Практически все муниципальные и государственные учреждения столицы предоставляют свои услуги в электронной форме, что заметно помогает улучшить работу городских ведомств. Вся карта Москвы с мельчайшими подробностями и контактами представлена в Интернете. Уровень интернетизации и использования ИКТ москвичами, составляющий около 80%, – это уровень развитых европейских стран. Москва активно развивается как 8

«электронный город», отвечая на запросы времени и потребности москвичей. Во многих регионах России также успешно идет процесс создания электронных приемных, дискуссионных площадок в Интернете и системы общественной экспертизы региональных целевых программ. Поэтому можно с уверенностью говорить о том, что в России благодаря широким возможностям ИКТ формируется новая современная культура конструктивного диалога общества и власти, которая на базе уже сложившихся форм социального партнерства позволит более полно реализовать базовые принципы гражданского общества и социального партнерства в важнейших сферах жизни страны. Заместитель председателя Государственной думы РФ Л.И. Швецова

ВВЕДЕНИЕ В настоящем аналитическом обзоре проанализированы технологии участия граждан в законотворчестве, основанные на формировании и использовании электронных информационных ресурсов. В современной России они постепенно приобретают массовое распространение. При этом следует отметить, что Россия вошла в список тридцати стран-лидеров, обладающих потенциалом развития цифровых и информационных технологий. Это касается как числа граждан, которые освоили современные информационные интернет-технологии, так и успешности применения методов электронного управления государственными и общественными процессами. Хотя уровень проникновения интернета в российское общество ниже, чем в большинстве западных стран, он уже составляет 50% от населения России. Количество пользователей интернета выросло с 2 млн человек в 2000 году до 46,5 млн человек в 2010 году1, а к началу 2012 года интернет-аудитория в России достигла 70 миллионов человек. Интернет-аудитория выросла за 2011 год на 5,4% по отношению к 2010-му согласно официальным данным и заявлению главы Министерства связи РФ Игоря Щёголева. «По сравнению с 2010 годом темп уменьшился, но аудитория продолжает увеличиваться», – заявил министр. По его прогнозу, в 2013-м году россиян, пользующихся Сетью, станет значительно больше – около 90 млн2. Несколько отличающиеся данные приводит директор Российской ассоциации электронных коммуникаций Сергей Плуготаренко. На российском интернет-форуме «РИФ+КИБ 1

Фонд исследования общественного мнения, весна 2011 г. Выпуск №33. http://bd.fom.ru/map/projects/internet. 2 http://net.compulenta.ru/653090.

2012» в апреле 2012 года он сообщил, что интернет-аудитория в России составляет 57,8 миллиона пользователей в месяц, что на 15% больше, чем аналогичный показатель прошлого года. Дневная аудитория достигла 44,3 миллиона пользователей. К концу 2014 года интернет-аудитория в России должна составить 80 миллионов пользователей, а проникновение интернета достигнет 71%. Хочется особо отметить, что основным источником прироста аудитории интернета, как и прежде, являются регионы, где живут 93% новых интернет-пользователей, а их общая численность в 2011 году увеличилась на 20%. Активнее всего интернет распространяется в сёлах: за год аудитория пользователей интернета здесь увеличилась на 33% («потому что расти с нуля всегда быстрее»). В городах – лидерах по проникновению интернета – Москве и Санкт-Петербурге рост составил всего 6%3. Россия достигла значительного прогресса частично за счет реализации широкомасштабной национальной программы по подключению к интернету всех общеобразовательных учреждений в 2006–2009 гг., и не случайно еще в 2010 году пользователями интернета были 84% детей в возрасте 12–17 лет4. Таким образом, можно предположить, что информационные технологии должны стать дополнительным источником доступа к информации и обеспечению гражданских прав нынешних и будущих поколений граждан России – пользователей Рунета. В идеале считается, что общественные организации и любой гражданин или гражданка России, при достаточной демократизации доступа к правовым знаниям, смогут принимать участие в различных обсуждениях по тематике развития правового государства. Однако, как полагают многие критики современных форм демократии, на данный момент, именно от3

http://www.bizhit.ru/index/users_count/0-151. Доклад «Поколение Рунета: поисковое исследование российского цифрового пространства». ЮНИСЕФ, июнь 2011 г. Москва, с. 4. 4

сутствие доступа граждан почти всех стран мира к правительственной информации является «Ахиллесовой пятой» электронной демократии. Рассмотрим взаимосвязь между прогрессом в технологиях и процессом укрепления гражданских прав, участия граждан в законотворчестве. Для этого мы коснемся проблем общественной экспертизы, ее правовой базы и того вклада, который вносит уже сегодня интернет-среда в общественную дискуссию и результаты законотворчества. Проблемы общественной экспертизы и связанного с ней явления общественного законотворчества и электронного правительства в западной и в отечественной правовой науке только начинают осмысливаться5. Одним из авторов, кто обращается к проблемам электронной демократии, является Бондаренко С.В., д.соц.н., который на конференции «Реформы и новые технологии коммуникации власти и общества» 20 февраля 2012 года высказал мнение, что в настоящее время отсутствуют научно обоснованные методы оценки эффективности использования различных коммуникативных инструментов и мотивационные модели привлечения граждан к процессу нормотворчества, плохо осязаемы механизмы возникающих обратных связей между чиновниками и населением в условиях применения технологий «электронного правительства» и т. д. Кибер-пессимисты предостерегают – электронная демократия будет сопровождаться низкой эффективностью обсуждений. Это обусловлено тем, что значительная часть населения имеет крайне низкий уровень правовой и политической культуры, что оказывается только на руку противникам расширения демократизации гражданского участия (партисипаторной демократии) и реформ в целом. Сама идея общественного законотворчества может быть дискредитирована. При этом лоббисты (представляющие бюрократические или кор5

Обзор литературы приводится в главе 1 данного издания.

поративные интересы) могут новую для России технологию использовать исключительно в своих узковедомственных или отраслевых, корпоративных интересах. Для таких стран как Россия, чья политическая система находится в переходном периоде к демократическому типу политических систем, существенным препятствием внедрения политических технологий электронного нормотворчества является нежелание правящей элиты допускать к принятию решений не только обычных граждан, чья компетенция для бюрократов ничтожна, но и сторонних экспертов. В истории современной России тому подтверждений множество. Многие общественные деятели6 отмечают низкую эффективность функционирования общественных структур и созданных почти 15 лет назад при министерствах и ведомствах общественноконсультативных советов, недостаточную востребованность общественной экспертизы отдельных нормативных актов на уровне регионов и игнорирование экспертного потенциала формирующегося гражданского общества в структурах местного самоуправления7. В складывающихся практиках обсуждения законопроектов, электронного обсуждения законопроектов, каждый гражданин, выражая свое мнения в форме комментариев и предложений, потенциально участвует в создании нормативных актов. Действующее на настоящий момент законодательство ориентирует органы власти и управления на квалифицированные ответы по существу сделанных гражданами дополнений. Однако указанное право является процедурным: никто не гарантируют, что Ваше мнение будет учтено в фактическом принятии решения. Подвижники и инициаторы использования виртуальных и цифровых технологий считают, что при развитии политико6

Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности, стр. 5. Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с. 7 Там же.

правовой системы в России возможность граждан участвовать в более широких рамках нормотворческого процесса станет реальнее. «Зарубежный опыт свидетельствует, что общественные консультации увеличивают эффективность функционирования власти, а также позволяет избежать затрагивающих интересы групп граждан правовых коллизий»8. Чтобы добиться такого эффекта, необходимо постоянно увеличивать количество участников общественных обсуждений законопроектов и уменьшать процесс регулирования сверху. Для построения конкурентоспособного государства опыт участия граждан в законотворчестве надо тиражировать. Этого можно добиться путем морального поощрения граждан, участвующих в актуальных опросах. Административная практика закрепления обязанности публикации в сети Интернет информации о различных предложениях и принятых по ним решениях создает лишь возможность для нормотворчества со стороны граждан. Но недостаточно просто разместить в сети соответствующий проект нормативного акта, предназначенного для предварительного обсуждения. Желательно информировать население о предстоящем общественном обсуждении по электронной почте, текстовыми мобильными сообщениями и иными коммуникативными каналами9. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом названа общественная экспертиза10. Но внедрение последней сдерживается в связи с неразработанностью правовой базы и отсутствием программ 8

Бондаренко С.В. «Электронное нормотворчество» граждан в контексте правового регулирования» / Материалы конференции «Реформы и новые технологии коммуникации власти и общества», 20 февраля, 2012 года, Ростов-на-Дону). 9 Там же. 10 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.

ее развития у гражданского общества и органов государственной власти. Применения общественной экспертизы закреплено процедурно в российском законодательстве. Так проведение общественных экспертиз предусмотрено рядом федеральных законов:  «Об Общественной палате Российской Федерации»;  «Об экологической экспертизе»;  «Об охране окружающей среды»;  «О развитии малого и среднего предпринимательства»;  «О науке и государственной научно-технической политике»;  «О животном мире». Есть также ряд федеральных законов, где понятие общественная экспертиза заменяется понятием независимая экспертиза. Экспертиза, осуществляемая институтами гражданского общества и гражданами, обозначена именно так в двух федеральных законах:  «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и  «О саморегулируемых организациях». Общественная экспертиза законопроектной деятельности и участие граждан в законотворчестве как формы гражданского участия еще не насчитывают и двадцати лет. Впервые в России право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей получили негосударственные организации после принятия в 1993 г. Закона РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»11. Только через 16 лет после появления этого закона стали происходить изменения в формирования нормативной базы общественной экспертизы. 11

Федеральный Закон РФ 07.07.1993 N 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».

Нормативная база общественной экспертизы укрепилась за последние несколько лет. Необходимость обязательной общественной экспертизы правовых актов признается высшим руководством России. Так, председатель Правительства России В.В. Путин 5 марта 2009 г. подписал Постановление Правительства Российской Федерации № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». 9 февраля 2011 г. Президент России Д.А. Медведев подписал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Согласно данному Указу, отныне все проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, будут в обязательном порядке размещаться разработавшими их федеральными госорганами на официальных сайтах последних или специально созданных для этой цели ресурсах. Помимо текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, на сайтах будет размещаться информация о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. В соответствии с текстом упомянутого Указа результаты обсуждения будут предоставляться непосредственно президенту РФ. На данный момент в России, помимо основного правительственного портала (www.government.ru) и сайта электронного Правительства России (проект еGov 2.0: http://opengov.ru), уже функционируют площадки по предварительной общественной экспертизе законопроектов12: 12

Приложение 2. Реестр государственных российских веб-ресурсов, используемых для проведения общественной экспертизы законопроектов.

Орган государственной власти Государственная Дума РФ Правительство РФ Министерство образования и науки РФ Министерство экономического развития РФ «Электронный парламент» ГАРАНТ – Информационноправовой портал

Сайт http://veche.duma.gov.ru http://zakon.government.ru http://zakon.government.ru http://ideas.economy.gov.ru/ http://dumaem-vmeste.ru/best/ http://www.garant.ru/discussion/

Более подробно ситуация с электронным обсуждением законопроектов, целевых федеральных и региональных программ в Рунете описывается в главе 5 данного обзора. В данном введении мы ограничимся несколькими комментариями относительно количественных характеристик участия российских граждан в законотворчестве. В последнее время появились специализированные сайты, созданные общественными организациями. На таких порталах обсуждают законопроекты, затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы граждан. В 2011–2012 гг. особенно горячую полемику вызвали несколько законопроектов: «Об образовании», «О Культуре», «О федеральной контрактной системе» и другие13. Региональные власти также активно используют средства информационной коммуникации в проведении общественной экспертизы. Наш анализ Рунета позволяет сделать предположение, что практически в каждом регионе и в крупном городе существуют 2–4 сайта, где обсуждаются федеральные и региональные законопроекты. Если попытаться экстраполировать данные нашего выборочного исследования законотворческих дискуссионных площадок в Рунете, то можно сделать 13

Ссылки на сайты приводятся в Главе 5.

предварительные прогнозы и о перспективности подобных форм гражданского участия в России. Так, если по данным Всероссийской переписи населения 2010 года в России насчитывается 37 населенных пунктов с населением более 500 тыс. человек, то можно с определенной долей уверенности высказать предположение – в Рунете уже могут действовать более 1000 сайтов, на которых каждый интернет-пользователь может проявить свою гражданскую позицию в правотворчестве. Хочется заметить, что в городах «миллионниках» или городах, известных своей демократической активностью, таких как Омск и Иркутск, администрация использовала общественную экспертизу намного раньше, чем в Москве или СанктПетербурге. В конце 2002 года в Омске состоялась общественная экспертиза проекта «Концепции стратегического плана развития города». А в начале 2004 года в Иркутской области была инициирована общественная экспертиза деятельности различных организаций региона, оказывающих социальные услуги, для того чтобы определить возможности влияния граждан на качество получаемых бюджетных услуг14. Наш выборочный обзор регионального Рунета позволил составить реестр региональных дискуссионных и законотворческих площадок – сайтов15. По нашим экспертным оценкам, в России каждый такой сайт постоянно посещает, в среднем в месяц, от 1500 до 2000 интернет-пользователей. Конечно, не все оставляют комментарии или же вносят поправки в проекты законов и нормативные акты, но очевидно, что правовая грамотность российских граждан неустанно растет именно за счет таких web-ресурсов. Не случайно за прошедшие девять лет с 2003 года и по итогам 2011 года Россия, по данным ООН, взлетела с 59 места 14

Информационно-аналитические материалы «Общественная экспертиза. Технология независимого анализа социальных проблем». Санкт-Петербург, 2004 г. Составители А. Гордеева, Е. Махонина. Редактор П. Беспрозванная. Корректор А. Конахина. Тираж 500 экз. 15 Приложение 4. Реестр региональных общественных российских вебресурсов, используемых для проведения общественной экспертизы законопроектов.

на 27 место и тем самым поднялась на 32 позиции в мировом рейтинге развития электронного правительства. Эти данные приводятся в докладе ООН, которая опубликовала свое исследование и рейтинг уровня развития электронного правительства в мире. Документ под названием «Электронное Правительство для Граждан: исследование 2012 года» оценивает готовность и возможности госорганов в 193 странах использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в предоставлении госуслуг16. В данном исследовании страны распределяются в рейтинге по определенному индексу, основанному на трех показателях: 1. Масштаб и качество услуг on-line: оценивается по доступности сервисов на главном портале страны и сайтах министерств, по числу интернет-пользователей, нормативноправовой базе и т.д. 2. Уровень развития инфраструктуры «Информационно-коммуникационных технологий»: учитывается процент интернет-пользователей на 100 жителей и число пользователей фиксированной и мобильной телефонной связи на 100 жителей. 3. Человеческие ресурсы: оценивается уровень грамотности населения и совокупный процент учащихся на разных стадиях обучения. По оценкам исследователей ООН, дела с электронным правительством в России обстоят лучше, чем в Италии, Греции, Литве и Польше. Общий индекс России в рейтинге вырос с 0,5154 до 0,7345. Отдельно по индексу развитости on-line сервисов Россия занимает 37 место, по уровню развития ИКТинфраструктуры – 30 место, по человеческому капиталу – 44 место17. Как отмечается в цитируемом исследовании, за 2011 год значительный рост продемонстрировали все три компонента, из которых складывается итоговая оценка, однако самый вы16 17

http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2012/03/06/480310. http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2012/03/06/480310.

сокий рост показал уровень развития ИКТ-инфраструктуры – с 0,0913 до 0,6583. Вместе с тем, подробный анализ представленных в докладе причин успеха России показывает, что подъем обусловлен в большей степени составляющей, относящейся к развитию ИКТ-инфраструктуры, а не собственно качеству государственных услуг. В отношении онлайн-сервисов аналитики особо отметили портал российского правительства (http://www.government.ru/). «Его изменили и провели редизайн, и теперь портал выглядит очень цельным и презентабельным, связан со всеми основными министерствами и агентствами и имеет хорошие технические свойства», – заявляют авторы исследования18. Несмотря на огромный потенциал информационнокоммуникационных технологий, и при всей заинтересованности Правительства РФ к идеям внедрения электронной демократии в стране, инновационные способы участия граждан в формировании политики остаются лишь дополнением к традиционным инструментам консультаций с общественностью. Электронное привлечение граждан к выработке политических решений и электронному нормотворчеству – сфера новая, и положительных примеров из практики в самой России не много на сегодняшний день. Однако постепенно растущий прогресс в этой области очевиден. Аналитический обзор включает описание теоретических моделей и методологии реализации практик электронной демократии в западных странах (глава 1), описания государственных проектов («Электронное правительство», глава 2), примеров гражданских инициатив (глава 3), методов оценок эффективности электронного законотворчества (глава 4), российской практики реализации моделей «Электронного правительства» и «Электронной демократии» (глава 5), а также заключение и рекомендации по запуску электронной дискуссионной площадки по законотворчеству социальных законопроектов. 18

http://gtmarket.ru/news/2012/03/09/4102.

Глава 1. МЕТОД ЭЛЕКТРОННОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА 1.1. ТЕОРИИ: Демократия & Цифровое общество О демократическом участии граждан написаны сотни тысяч томов за прошедшие два с лишним тысячелетия, начиная с Платона и Аристотеля, в классических, современных и постпостмодернистских политико-правовых теориях, и завершая сегодняшними комментариями блогеров, разработаны сотни типологий гражданского участия. Поэтому нелишним будет краткий экскурс о предтечах виртуальной демократической теории и практики. Считается установленным научным фактом то, что истоки и методологические основы теории индустриального и постиндустриального общества восходят к эпохе Просвещения, к работам Ж.-А. де Кондорсе, А. де Сен-Симона, Дж. Ст. Милля и О. Конта19. Роль технологий в решении задач социокультурного развития начал исследовать еще Ж.-А. де Кондорсе. В работе «Эскиз исторической картины человеческого разума» (1794) он представил технический прогресс цивилизации в его связи с развитием информации и этапами эволюции человеческого разума. Термин «постиндустриальное общество» появляется впервые в 1958 г. в статье американского социолога Д. Рисмена20. Новая реальность требовала своего теоретического осмысления. Понятие «постиндустриальное информа19

Обрывкова Н.О. Автореферат диссертации «Электронная демократия в современном постиндустриальном обществе» / http://www.dissercat.com/ content/elektronnaya-demokratiya-v-sovremennom-postindustrialnom-obshchestve# ixzz27K9s2Baw. 20 Обрывкова Н.О. – указ. автореф.

ционное общество» постепенно превратилось из научной категории в глобальную методологическую парадигму, давшую импульс множеству исследований того цивилизационного рубежа, который радикально меняет социальную, политическую и культурную ситуацию в мире21. Предтечей современных информационных концепций развития общества называют Г.М. Маклюэна, который полагал, что двигателем развития общества является смена информационных технологий22, которые в свою очередь призваны были изменить, в том числе, и геополитическую расстановку сил. Как писал еще в конце XX века один из первых теоретиков информационного общества социолог Мануэль Кастельс в его трехтомном фундаментальном исследовании: «Общеизвестно, что Интернет произошел из смелой схемы, родившейся в воображении технологических бойцов Advanced Research Project Agency Министерства обороны США (легендарного DARPA), стремившихся помешать советскому захвату или разрушению американской системы коммуникаций в случае ядерной войны. В некоторой степени это был вариант маоистской тактики рассеивания партизанских сил по обширному пространству, чтобы противодействовать вражеской мощи за счет маневренности и знакомства с территорией. Результатом стала сетевая архитектура, которая, по замыслу ее создателей, не могла контролироваться из некоего центра и состояла из тысяч автономных компьютерных сетей, имевших бесчисленные пути связи, обходящие электронные препятствия. В конце концов, ARPANET – сеть, созданная Министерством обороны США, стала основой глобальной горизонтальной коммуникационной сети из тысяч компьютерных сетей (для компьютерно грамотной элиты, состоящей из примерно 20 млн пользователей в середине 1990-х годов, но растущей по экспоненте). Сеть использовалась индивидами и группами во всем мире, причем в самых разнообраз21 22

Обрывкова Н.О. – указ. автореф. Там же.

ных целях, весьма далеких от тревог угасшей "холодной войны"»23. В восьмидесятые годы XX века разрабатываются три ключевые теории, важные для темы нашего обзора, – это теория постиндустриализма (Даниэл Белл и Роберт Нисбет), теория «информационализма» (Элвин Тоффлер), теория переходного периода (Хантингтон и др.)24. Теория постиндустриального общества Д. Белла явилась первой попыткой понять суть нового информационного пространства (принципы его функционирования) и развивающихся коммуникационных технологий как основных факторов перехода к новой форме демократии. Теория «трех волн» О. Тоффлера также акцентировала внимание на роли информационно-коммуникативных технологий в преобразовании сферы политики, экономики и культуры современного общества. Концепция «информационного капитализма» М. Кастельса опирается на большой объем эмпирического материала, представляющего информационное развитие многих стран мира, позволила сформулировать тезис о появлении информационного способа развития, тесно связанного с распространением глобальных информационных сетей. Концепция «информационального общества» дополняется теорией третьей волны С. Хантингтона, которая анализирует основные тенденции современного мира – глобализацию, информатизацию и демократизацию, как основополагающие факторы современного развития. Как указывают исследователи, переход от индустриального к постиндустриальному (информационному) обществу, начавшийся в конце XX – начале XXI века, ведет к трансформации политических институтов как при демократических, так и авторитарных режимах. «Эта трансформация характеризуется снижением роли государства как центра политического целеполагания и появлением новых претендентов на власть со стороны надгосудар23

Кастельст М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О. И. Шкаратана. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. — 608 с. 24 Там же.

ственных структур, общественно-политических движений, бизнес-групп и других акторов политики»25. Речь идет о создании и внедрении новых политических и социальных технологий, основанных на научных знаниях. Под информационным обществом теперь понимают общество нового типа, формирующееся в результате глобальной научной революции, порожденной развитием информационнокоммуникативных технологий. Такое общество стало рассматриваться как глобальное, в котором обмен информацией не должен иметь ни временных, ни пространственных, ни политических границ. Это общество знания, в котором благополучие каждого человека, государства зависят от беспрепятственного доступа к информации и успешной работы с ней26. Таким образом, информационное общество рассматривается в геополитическом пространстве как всеобщая и системообразующая парадигма для понимания объективной реальности. Появление в 1980-х годах концепций «информационного общества» было вызвано изменениями, происходящими в современном мире. К важнейшим можно отнести следующие:  рост значимости социальной и экономической информации не только для управленческих элит, но и для миллионов граждан;  ускорение социально-экономических процессов, что позволяет создавать правительствам более гибкие механизмы управления различными сферами деятельности и общественной жизни в целом;  изменение роли транснациональных и финансовопромышленных корпораций, которые становятся самой мощной и эффективной формой самоорганизации капитала и промышленного производства;  усиление тенденций к смешению информационных и финансовых потоков в рамках единой инфраструктуры и, в связи с этим, рост уязвимости национальных экономик; 25 26

Кастельст М. Указ. изд. Там же.

 создание, распространение, обновление и применение информации, рост которой идет темпами значительно превосходящими темпы таких ресурсов как капиталы, труд, энергия, вещество. В пришедшей в конце XX века «Третьей информационной волне» доминирующим ресурсом власти становится знание, по отношению к которому политическое насилие и капитал уступают своё приоритетное место27. Развитие нового информационного порядка не означает немедленного исчезновения индустриального общества. Консервативные оценки (Р. Нисбет) предостерегали о возникновении вероятности установления даже тотального контроля за банками информации, ее производством и распространением. Информация, став основным продуктом производства, соответственно, становится и мощным властным ресурсом, концентрация которого в одном источнике потенциально может привести к возникновению нового варианта тоталитарного государства. Такую возможность не исключают даже те западные футурологи (Е. Масуда, О. Тоффлер), которые оптимистически оценивают будущие преобразования социального порядка. Концепция информационного общества, в свою очередь, послужила теоретической основой для постановки проблемы электронной демократии. В западной политологии она нашла отражение в работах Э. Гроссмана, С. Клифта, Т. Рилей, Э. Экланда28. Участие граждан в процессах нормотворчества в общественных науках рассматривается как инструмент делиберативной (совещательной) демократии, теоретические основы которой сформулировали Юрген Хабермас29, Роберт Даль30, Дэвид Труман31, а также ряд других авторов.

Тоффлер Э., 2003. http://wiki.telekomza.ru. 29 Habermas J. Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. -Cambridge, MA: MIT Press, 1996. 30 Dahl R. Who Governs? – New Haven: Yale University Press, 1961. 28

Западные политологи уделяют много внимания проблеме использования ИКТ в организации диалога между властью и гражданским обществом. В условиях новой политической реальности констатируется кризис традиционной демократии (упадок национальных государств и фрагментация традиционных политических идентичностей) и делается попытка найти выход из него. Феноменом электронной демократии в информационном обществе последние тридцать лет последовательно занимались и российские исследователи – М.С. Вершинин, В.И. Дрожжинов, В.Л. Иноземцев, А.Н. Кулик, И.С. Мелюхин, Н.Н. Моисеев, Ю.А. Нисневич, В.И. Тищенко и другие32. В этих работах исследованы проблемы становления и развития информационного общества, роль ИКТ в демократизации государственного управления в России, там же сформулированы методологические основания изучения информационных процессов в современной России как обществе переходного периода.

Truman D. The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion. – New York: Knopf, 1960. 32 Цитируется по Обрывкова Н.О. указ. соч.: – Чугунов А.В. Политика и Интернет: политическая коммуникация в условиях развития современных информационных технологий: Диссертация на степень канд. полит, наук: 23.00.02: СПб., 2000; Муратов А.А. Политические аспекты "информационного общества" и эволюция современных международных отношений: Диссертация на степень канд. полит, наук: 23.00.04: СПб., 2003; Бутенко Е.В. Эволюция теорий информационного общества: Диссертация на степень канд. филос. наук: 09.00.11 Томск, 2004; Васильева Н.А. Основания демократии и технологическое общество (Философско-политический анализ современного этапа развития западной цивилизации): Диссертация на степень д. полит. наук. – СПб., 1994; Мелик-Гайказян И.В. Методологические основания исследования информационных процессов: диссертаций на степень д. полит. наук: – М., 1995; Мелюхин И.С. Информационное общество: проблемы становления и развития. – М., 1997; Нисневич Ю.А. Информационная политика как фактор демократизации государственного управления в России. – М., 2001.

1.2. РЕАЛЬНОСТЬ: Социальная поляризация & «Цифровой разрыв» Однако, как указывают социологи, прогресс в информационных технологиях изначально развивается, как и любой иной революционный процесс, таким образом, что он дестабилизирует социальные структуры и социальные институты конца XX века. При этом новое цифровое общество характеризуется тенденцией возрастания социального неравенства и поляризации, а именно одновременного роста верхушки и дна социальной шкалы33. Некоторые либеральные романтики удивляются такому феномену и эффекту прогресса. Однако те западные исследователи, кто стоял еще у истоков зарождения цифрового общества и проводил действительно фундаментальные изыскания, анализировали исторические последствия информационной революции, оказались не пессимистами и мизантропами, а реалистами. Социально обеспокоенные социологи указывали еще в середине 1990-х, что неравенство и поляризация предписаны динамикой информационального капитализма. Тенденция социального сверхвысокого расслоения граждан будет доминировать до тех пор, пока для преодоления этих тенденций не будут предприняты сознательные действия34. Под терминами «цифровой разрыв» или «цифровая пропасть» обычно понимается проблема так называемого 35 «цифрового неравенства» граждан – речь идёт о неравных условиях доступа к информационным и коммуникационным 33

Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. — 608 с. 34 Кастельс М., указ. соч. 35 Бекетов Н. Информационное разнообразие и цифровое неравенство в развитии России htttp://www.aselibrary.ru/digital_resources/journal/irr/2009/number_ 5/number_5_3/number_5_3976.

технологиям (ИКТ). Учитывая тот факт, что ИКТ являются сегодня неотъемлемой составляющей социальной структуры, становясь зачастую катализатором появления «новых экономик», актуальность данной проблемы трудно переоценить. Проблема цифрового разрыва касается всех так называемых «IT- неблагополучных» групп – то ли отдельных граждан, то ли целых сообществ, или даже целых стран. Причём, когда говорят о проблеме цифрового неравенства, речь вовсе необязательно идёт только лишь о безработных или других социально необеспеченных либо маргинализованных категориях лиц. Это могут быть также люди чрезмерно занятые и фактически не имеющие свободного времени, либо консервативно мыслящие и не верящие в преимущества информационного общества и современные ИКТ-средства36. Неслучайно с конца 90-х годов минувшего столетия проблема цифрового разрыва обозначилась уже явно. Цифровой разрыв был актуален для всех стран: и США, и Японии, и стран Евросоюза, и других стран. При этом именно в некоторых странах (Австралия, страны ЕС) эта проблема оказалась политически неприемлемой и разрушающей фундамент существующих государственных политик всеобщего благоденствия (направленных на обеспечение равенства всех граждан). На протяжении последнего десятилетия для большинства стран ЕС последствия неравного доступа к Интернету, нехватка надлежащей инфраструктуры и низкий уровень внедрения технологий были весьма ощутимы. Однако после ряда мер, предпринятых властями ЕС для устранения этих проблем, цифровая пропасть с каждым годом становилась всё меньше. Динамику сокращения цифрового разрыва можно проследить по данным Евробарометра – с начала 2000-х на этом информационном портале публиковалась статистика домашнего Интернет-подключения в Европейском 36

Перфильева О.В. Проблема цифрового разрыва и международные инициативы по ее преодолению // Вестник международных организаций 2007. № 2 (10).

Союзе («Eurobarometer» – служба изучения общественного мнения при Европейской комиссии)37. Тем не менее, оценки социологов во многом остаются пессимистичными (для некоторых эти оценки могут казаться парадоксальными): несмотря на значительные усилия властей преодолеть проблему цифрового неравенства в США и Западной Европе, «за бортом» все равно остаются до 25% населения. Подробнее проблемы цифрового разрыва изложены в статье А.В. Короткова: «Цифровое неравенство в процессах стратификации информационного общества» (Андрей Викентьевич Коротков – один из идеологов Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия 2002–2010 гг.», возглавивший Бюро Европейской и Центрально-Азиатской региональной сети Целевой группы ООН по ИКТ38).

1.3. Кризис XXI века: демократия vs. цифровое общество В наше время мало кто знает, что такое демократия, но большинство уважаемых людей поддерживают её идеи39. Где искать демократию? Где же место демократии в политической топографии гражданского общества? Куда надо идти, если человек хочет стать демократически сознательным гражданином? Куда надо идти, чтобы на практике научиться быть настоящим гражданином? Куда идти тому, кто хочет защищать определенные демократические принципы? Куда пожаловаться, если демократии недостаточно? Библиотеки переполнены книжками, описывающими демократию в теории. Однако, ес37

http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm. Коротков А.В. «Цифровое неравенство в процессах стратификации информационного общества». http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/ da782ae4eacfb804c3256efa003edb7b. 39 Graham K., Brighton, 1986. 38

ли подойти к информационному бюро в каком-нибудь городе какой угодно страны и спросить, куда надо идти, чтобы «осуществить» демократию, на вас посмотрят глазами, полными непонимания. Да, есть избирательные участки, но они временные, и работают лишь один день в несколько лет… (OECD, 2002). Где те публичные места, где граждане могут определить повестку дня, обговаривать новые идеи, соглашаться или противоречить тем, кто их представляет, обмениваться мыслями и опытом просто потому, что демократия ценит коллективное мнение? Ричард Сеннетт отмечает: «если бы современных архитекторов попросили бы спроектировать простор, который бы лучше всего способствовал демократии, они отказались бы; нет современного проекта, похожего на античную ассамблею»40. Размытость демократического простора соединяется с атрофией гражданской культуры. Демократия без жизненного пространства для её осуществления становится чисто символической, вместо того чтобы быть демократией участия. В символически демократическом мире основное взаимодействие между гражданами и властью осуществляется в ограниченном и официально регулируемом пространстве избирательной кабинки, где сами граждане пользуются своей властью и правом на протяжении всего нескольких секунд. После этого власть, легитимизированная выборами, начинает действовать через посредников и оставляет граждан в роли всего лишь наблюдателей. Таким образом, граждане, не задействованные в процессе выработки политических решений и только изредка голосующие за лидеров, имеют такую слабую связь с демократией, что сам процесс становится всё больше административно-управленческим. Как сделать демократическое представительство действенным? Представительная демократия становится по40

Sennett R., 1997.

настоящему действенной и эффективной при налаженном функционировании пятисторонних информационных потоков:  Власть к Гражданину (Government-to-Citizen; G2C).  Гражданин к Власти (Citizen-to-Government; C2G).  Представитель к Гражданину (Representative-to-Citizen; R2C).  Гражданин к Представителю (Citizen-to-Representative; C2R).  Гражданин к Гражданину (Citizen to Citizen; C2C). Дополнительные потоки взаимодействия включают: между различными ветвями государственной власти (Governmentto-Government; G2G) – функция которого в создании интегрированной программы действий правительства; между государством и бизнесом (Government-to-Business, G2B); между государством и государственными служащими (Government-toEmployees, G2E); а также между представителями (Представитель к Представителю, R2R); и представителем и властью (Представитель к Власти, R2G), – что даёт возможность законодателям приблизиться к процессуальному и ресурсному обеспечению исполнительной ветви власти. Это важные, но, главным образом, административные аспекты управления. В рамках существующей модели демократического представительства эти потоки несколько ограничены или же вовсе заблокированы:  G2C осуществляется, как правило, посредством СМИ, в основном, через ТВ и прессу. Власть не доверяет посредническому толкованию медиа; граждане же не доверяют качеству правительственной информации и зачастую переключают канал, предлагающий им такую информацию.  C2G ограниченный. Власть организовывает много консультаций, но мало кто из граждан принимает в них участие, кроме того людям свойственно относиться скептически к тому, как власть реагирует на мнения и пожелания общественности. Большинство граждан считают, что независимо от 31

их взглядов или опыта, они будут иметь небольшое влияние на решения власти.  R2C ограниченный пределами избирательной кампании. Представители борются за голоса избирателей и предпринимают массу усилий, чтобы убедить свой электорат через местные СМИ в том, как хорошо они представляют их интересы, при этом очень мало возможностей услышать, что сам электорат думает о конкретных вопросах государственной политики.  C2R очень ограниченный. Граждане могут поднимать вопросы перед своими представителями во время встреч или отправлять их по почте (обычной или электронной), но за пределами традиционной лоббистской деятельности существует немного возможностей влиять на законодательный процесс. Мало кто из граждан является активным членом политической партии или лоббистской группы, поэтому-то и немногие голоса будут услышаны представителями в момент оценивания той или иной политики.  C2C – необходимое условие для функционирования здорового гражданского общества, сегодня, увы, зачастую невостребованное параллельно с ещё большей невостребованностью «социального капитала». Граждане редко обсуждают политические вопросы друг с другом, даже если эти вопросы касаются их непосредственно. Найти места или площадки для такого обсуждения нелегко. Некоторые возможности для дискуссий предоставляют СМИ, но их усилия редко помогают гражданину наладить полноценную связь с другими гражданами. Это схематическое и возможно чересчур пессимистическое описание существующих коммуникационных каналов, однако эта схема указывает на ряд препятствий, преодоление которых позволит разблокировать демократические каналы коммуникации, – и это могло бы стать одной из важнейших функций электронной демократии.

Для того чтобы эти каналы заработали, необходимо, прежде всего, создание так называемого пространства доверия для обсуждения социально важных проблем. Пространство для дискуссий надо создавать, финансировать, популяризировать и регулировать. Содержание гражданских сообществ в кибер-пространстве должно стать общественной (государственной) услугой, по примеру организации честных выборов, содержания библиотек или общественного телерадиовещания. Пространство доверия не возникнет спонтанно и само по себе. Однако коммерческий спрос на Интернет настолько высок, что становится всё труднее думать об Интернете в связи с общественными делами. Провал большинства экспериментов с электронной демократией можно объяснить их отстранённостью от конституционной власти. В эпоху административной модернизации и конституционной реформы структуры электронной демократии должны быть органично встроены в общую структуру власти и интегрированы в культуру управления, а правительство и избранные представители народа должны быть не аутсайдерами или просто сторонними наблюдателями процесса, но активными участниками электронных демократических инициатив.

1.4. ПЕРСПЕКТИВНОСТЬ ИКТ 1.4.1. Электронное правительство (ЭП) и электронная демократия (ЭД) Начиная с 70-х годов ХХ века, практики общественных комментариев оказали существенное влияние на развитие административного права, к примеру, в США, где процедуры общественного нормотворчества закреплены законодательно. В этой стране подобные практики реализуются в рамках создания «электронного правительства» (управления делами 33

государства с использованием телекоммуникационных технологий), в русском языке закрепляется практика использовать аббревиатуру ЭП для словосочетания «Электронное правительство». Проект ЭП (от англ. е-Government) предполагает подотчетность власти: каждый чиновник ведёт свой блог, в котором он отчитывается о проделанной работе и достижениях, и все желающие могут это комментировать41. Стивен Клифт (Steven Clift), представляющий организацию «Democracies online» (США), утверждает, что «электронная демократия» (e-democracy, e-dem) и «электронное правительство» (e-government, e-gov) — совершенно разные понятия. Электронная демократия, ЭД (e-democracy, e-dem) – форма демократии, характеризующаяся использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как основного средства для коллективных мыслительных и административных процессов (информирование, электронное голосование, контролирование исполнения решений и т.д.) на всех уровнях – начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая международным. Электронное правительство, ЭП (e-government, e-gov) – форма сетевого сообщества, задача которого состоит в повышении эффективности предоставления государственными учреждениями услуг населению и бизнесу, а также в расширении степени участия граждан в процессах принятия политических решений в различных сферах деятельности общества путем внутрисетевого взаимодействия участников сообщества. Электронное правительство – один из инструментов электронной демократии. Если последнее означает повышение оперативности, простоты и удобства доступа к услугам государства из какого угодно места и в какое угодно время, то первое связано с ис-

http://www.regulations.gov.

пользованием информационных технологий для расширения возможностей каждого гражданина. Электронное правительство (ЭП) не является дополнением или аналогом традиционного правительства42, а лишь определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования ИКТ в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг. В будущем электронное правительство «одного окна» станет более актуальным. Эта тенденция будет являться следствием развития социальных сетей Web 2.0. Данные технологии существенно расширяют возможности политической коммуникации и позволяют достичь новых форм интеграции между правительством, бизнесом и гражданами. В настоящее время не существует единой концепции электронного правительства. Имеется лишь набор общих требований, выполнения которых граждане и бизнес вправе ожидать от правительства информационного общества. Различные категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные средства доступа к информации, с тем чтобы уменьшить стоимость транзакций, сделать взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным. Но консенсусное определение в отношении основных целей ЭП можно привести через определение его задач:  оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу;  повышение степени участия всех избирателей в процессах руководства и управления страной;  поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;  рост технологической осведомленности и квалификации граждан; 42

Статья «Электронное http://ru.wikipedia.org.

правительство» /

Википедия:

 снижение воздействия фактора географического местоположения. Таким образом, создание ЭП должно обеспечить не только более эффективное и менее затратное администрирование, но и кардинальное изменение взаимоотношений между обществом и правительством. В конечном счете, это приведет к совершенствованию демократии и повышению ответственности власти перед народом. При этом выделяются следующие виды взаимодействия ЭП («электронного правительства»):  между государством и гражданами (G2C, Governmentto-Citizen);  между государством и бизнесом (G2B, Government-toBusiness);  между различными ветвями государственной власти (G2G, Government-to-Government);  между государством и государственными служащими (G2E, Government-to-Employees). Разнообразие подходов, мнений и инструментов информационного взаимодействия общества, государства и бизнеса как базовых факторов выживания стран в условиях глобализации – явление вполне естественное для высоко конкурентной политической и геополитической среды.

1.4.2. ОГРАНИЧЕНИЯ ЭД: «кибержюри» (экспертократия) В эпоху цифрового развития общественных систем сеть Интернет изменяет и технику принятия норм права в каждом из обществ, национальных государств, супра- и наднациональных государственных структур. Нормы зачастую разрабатываются непосредственно сообществами пользователей (саморегулирование) или возникают в результате единообразной практики применения (юридический обычай) и лишь впоследствии санкционируются государством. В этой связи государственным институтам следо36

вало бы, в первую очередь, сосредоточить свое внимание на тех сферах деятельности, связанных с Интернетом, которые потенциально способны оказывать как серьезное негативное влияние на развитие общественных отношений43, так и способствовать их развитию в рамках формирования правового государства. Соответственно, государство должно стимулировать расширение демократии за счет представления новых форм участия граждан в разработке нормативной базы. До появления сети Интернет граждане направляли почтой или по факсу свои замечания и предложения авторам законопроектов. В настоящее время список коммуникативных каналов расширился и включает в себя электронную почту, блоги, форумы, листы рассылки, смс-опросы и иные сетевые сервисы. Используя возможности интерактивной коммуникации, пользователи могут не только предлагать для обсуждения те или иные поправки в проекты нормативных актов, но и перед внесением предложений знакомиться с уже зафиксированными комментариями, а также представлять свое видение релевантности ранее предложенных текстов. В результате для индивида участие в общественном нормотворчестве становится рефлексивной политической практикой, развивающей реактивное коммуникативное действие, возникающее как ответ на интересующую его проблему. Так происходит формирование не только политической культуры, но и косвенным образом осуществляется правовое просвещение. В странах с развитыми демократиями по наиболее привлекающим общественное внимание законопроектам число общественных комментариев составляет десятки и даже сотни тысяч. Это одна из немногих форм интерактивного общественного обсуждения, которое на регулярной основе материализуется в форме конкретных предложений муниципальным, 43

Мозолина О.В. Необходимо ли международно-правовое регулирование Интернета // Актуальные проблемы международных отношений в начале XXI века. Материалы 8-ой научно-практической конференции молодых ученых. 2005.

региональным и федеральным властям. Экспертную оценку конкретным актам нормотворчества граждан дает так называемое «кибержюри», которое, опираясь на аргументы, поддерживает или же отклоняет предлагаемые поправки. Важно, что граждане участвуют в электронных дебатах и электронных консультациях на добровольной основе и безвозмездно, ориентируясь на достижение общественного блага, поскольку результатом обсуждения становится законопроект или нормативный акт, затрагивающий их интересы.

1.4.3. АЛЬТЕРНАТИВЫ ЭД: Liquid-демократия, Адхократия и Викидемократия Из многочисленных направлений развития электронной демократии на западе, набирающих всё большую популярность, остановимся подробнее на самых последних идеях и течениях, привлекающих к себе огромный интерес.  «действенная демократия» («Ликвид-демократия»);  «демократия практических задач» («Адхократия»);  «прямого действия демократия» («Викидемократия») Термин «Liquid Democracy» обычно переводят на русский как «прозрачная демократия», но можно было бы дать и сущностный перевод как «текучая, гибкая, двигающаяся, подвижная, и, в конечном итоге, действенная демократия». Это так называемая «текучая» разновидность электронной демократии, т.е. по ходу голосования liquid-демократия превращается из прямой в репрезентативную и наоборот (о ней подробно можно прочитать на http://wiki.piratenpartei.de/, пример основанного на ней ресурса – http://liqd.net/). Смысл идеи liquid-демократии в том, что пользовательгражданин может делегировать свой голос по решению каждой отдельной проблемы другому участнику голосования (если сам не хочет голосовать), например, специальному эксперту, т.е. возможны активная и пассивная формы электронного участия. В условиях прямой демократии люди должны иметь возможность принимать участие в решении любых задач вла38

сти. Однако граждане, по определению, не могут хорошо разбираться одновременно во всех проблемах. И здесь на помощь приходит прозрачная демократия, позволяющая делегировать свои голоса другим участникам голосования, в т.ч. экспертамспециалистам или политикам от разных партий. Очевидно, идеи liquid-демократии более прогрессивны по сравнению с традиционной представительной демократией. Однако при такой форме голосования и принятия решений есть опасность возникновения новой формы несвободы – своеобразной экспертократии. Понятно, что в условиях liquid-демократии люди будут делегировать свои голоса не друзьям или соседям, а тем пользователям, которые смогут создать себе репутацию экспертов, специалистов в той или иной сфере. Нетрудно представить, что нечистоплотные в выборе средств люди, стремящиеся к власти, будут бороться за то, чтобы именно им делегировали максимум голосов, применяя манипулятивные технологии и создавая мнимые экспертные репутации. К манипуляциям станут прибегать и представители нынешних политических партий, технологи, пиарщики и промоутеры. В этой ситуации неизбежно появление новой прослойки политических лоббистов, раскрученных псевдоэкспертов. Конечно, при прямой демократии большинство людей не будут голосовать по всем рассматриваемым вопросам. Однако, если у человека нет интереса или времени участвовать в принятии решений в определённой сфере, он также не сможет адекватно выбрать эксперта по ней. Его выбор может быть формальным или даже случайным. К тому же, непредсказуемы последствия многоступенчатого делегирования права голосовать, предусмотренного liquid-демократией. Возникает риск злоупотреблений и политических игр. Игорь Эйдман в своей статье «Электронная демократия: угрозы и перспективы»44, предостерегая от угрозы эксперто44

http://www.vremya.ru/2010/207/4/264806.html.

кратии, говорит о том, что подлинная прямая демократия не совместима с доверительным управлением голосами, и предлагает свой выход: наём электронными собраниями граждан руководства исполнительных структур на конкурсной основе (как акционеры нанимают топ-менеджмент своих предприятий). Понятно, что люди не могут быть экспертами во всех областях, но они могут выслушать профессионалов, как, например, в суде присяжных, – а затем с точки зрения логики и здравого смысла сделать свой выбор. Команды профессиональных управленцев могут наниматься в рамках популярной сегодня адхократии, т.е. для осуществления ограниченных по времени и цели проектов, например организации какой-нибудь новой социальной услуги. Не исключена и их работа на постоянной основе по решению конкретных задач, например обеспечения работы коммунальных служб. В случае необходимости договоры с такими менеджерами могут быть досрочно расторгнуты. Такие управленцы не лидеры-политики, не президенты, губернаторы или мэры, а всего лишь наемные работники. При такой системе управленческие структуры отделены от публичной политики, не имеют влияния на принятие принципиальных решений, не могут подменять собой прямую власть граждан, от которых полностью зависят45. Говоря об альтернативных моделях взаимодействия государства и общества, позволим себе предположить, что из всех вероятных вариантов развития электронной демократии, из всех её разновидностей, в будущем мы придём к самым неожиданным формам – к демократии более совершенной, к демократии нового типа, требующей более «тонких настроек». К той демократии, которая соединит в себе лучшие образцы опыта как традиционного, так и электронного участия граждан в формировании политики, нарабатываемого уже сегодня. 45

http://www.slavic-europe.eu/index.php/comments/31-world-comments/85692010-11-29-03-17-45.

Адхократия – это сетевая организация, подразумевающая власть, формирующуюся как бы для конкретного назначения. Отличительное свойство адхократии от других форм демократии – она создаётся под конкретный случай управления. Сам термин «адхократия» (англ. adhocracy: от Latin ad hoc, означающего «для цели», и греч. κρατώ (κρατεῐν), означающего «управлять») был предложен ещё в 1960-е годах экспертом по проблемам лидерства Уорреном Бэннисоном, а затем популяризирован футурологом Элвином Тоффлером (Alvin Toffler). Концепция адхократии была им описана в книге «Шок будущего» («Future Shock» by Alvin Toffler), которая вышла в 1970 г. По сути своей адхократия является противоположностью бюрократии. Адхократия игнорирует классические принципы управления, согласно которым у каждого есть определенная, постоянная роль, и представляет собой гибкую организацию, где индивидуумы могут при необходимости свободно использовать свои таланты. Ресурсы, помогающие понять, что такое адхократия и liquid-демократия: http://www.eksword.ru/adhokratija.shtml www.adhocracy.de http://liqd.net/ Прямая «викидемократия». Вполне возможно, что из всех возможных вариантов электронной демократии наиболее эффективным окажется так называемая прямая викидемократия, т.е. демократия без посредников, основанная на соединении принципов совместной работы граждан над решениями (как в Википедии) и общего голосования по всем спорным вопросам (как при прямой демократии). Люди могут вносить любые предложения по решениям и правки в них. Но принятыми считаются только те предложения, которые поддержаны большинством проголосовавших. Участие гражданина в разработке и принятии решений имеет смысл только тогда, когда рассматриваемый вопрос ва41

жен для него самого. Люди должны сами выбирать темы, которые хотят обсуждать и по которым хотят голосовать на электронном собрании граждан. Тогда есть шанс, что сетевая демократия не породит новую прослойку профессиональных посредников-манипуляторов, охотников за голосами, использующих ее в своих корыстных интересах. Как могла бы работать сеть прямой викидемократии? Участники выбирают темы для обсуждения (оборона, налоги, пенсионная реформа и т.п.), к ним поступает информация о внесении новых предложений по этим темам и начале голосований. Проголосовать за или против предложения они могут в течение определенного срока, например недели или месяца. Перед окончанием голосования участники получают напоминание, что у них есть последний шанс выразить свое мнение. Затем голосование заканчивается, и решение принимается простым большинством проголосовавших участников. При такой системе люди, заинтересованные в решении проблемы, практически всегда успеют проголосовать. Непринципиально, какой процент они будут составлять от всех жителей (проголосовавших по актуальным для всех темам будет достаточно много, а по узкоспециальным вопросам – мало). Главное, что в отличие от «прозрачной liquidдемократии» в прямой викидемократии сохранится основополагающий принцип демократического голосования: один человек – один голос. Не исключено, что именно прямая викидемократия в перспективе станет ключевым направлением развития электронной демократии. Ее будущее может быть таким: совместная разработка решений на основе вики, их принятие общим голосованием, наем исполнительных структур на конкурсной основе. Участники сети прямой викидемократии46: 46

Источник: http://www.slavic-europe.eu/index.php/comments/31-worldcomments/ 8569-2010-11-29-03-17-45

 сами выбирают темы, по которым участвуют в работе и принятии решений (от одной до всех рассматриваемых тем);  предлагают проекты решений, комментируют и вносят правки в эти проекты, участвуют в голосованиях по решениям сети;  оперативно получают информацию об обсуждениях и голосованиях, вместе с мнениями по "своим" темам различных выбранных ими экспертов;  не могут делегировать другим участникам право проголосовать вместо себя;  принимают большинством голосов, поданных в течение заранее оговоренного времени, любые правки в тексты и конечные решения сети. Впрочем, предлагаемая прямая викидемократия – это вопрос хоть и недалёкого, но, всё-таки, будущего. На данном этапе развития цивилизации, общества и ИКТ более актуальны и скорее воплотимы в жизнь более привычные принципы электронной демократии и связанные с ней формы электронного участия граждан: электронные консультации, электронно-дискуссионные форумы и электронные референдумы. В последнее десятилетие мы стали свидетелями всё более активного применения инновационных технологий со стороны правительств разных стран для повышения участия граждан в политическом процессе. Причём, данный опыт популярен не только в западноевропейских странах старой демократии, но и в других государствах по всему миру и на разных континентах: Израиль, Сингапур, Индия. Это нашло свое отражение в появлении множества терминов, связанных с явлением электронного законотворчества, или электронной демократии, таких как «электронные консультации» (е-consultation) или «онлайнконсультации» (Whyte and Macintosh, 2002), «электронное нормотворчество» (Charlitz & Gunn, 2002), «онлайнобсуждения», «онлайн-участие» общественности (Coleman & Gotze, 2001) и «электронного участия», «электронное привлечения» (Macintosh, 2004). 43

1.4.4. Цели и назначение электронного привлечения граждан к выработке политики В докладе OECD «Граждане как партнёры»47 среди основных целей ИКТ, призванных поддерживать развитие способов электронного привлечения граждан, выделяются 3 основных момента: информирование, консультирование, активное участие. ● Информирование: односторонний процесс, когда власть продуцирует и предоставляет информацию гражданам для использования (вопросы «пассивного» доступа к информации по запросу граждан и «активных» действий власти по отношению к распространению информации среди граждан). ВЛАСТЬ

ГРАЖДАНЕ

● Консультации: двусторонний процесс, когда граждане, высказывая свою точку зрения, предоставляют власти обратную связь. Организации и проведению консультации предшествует определение властью вопроса, относительно которого собираются мнения граждан. Всякая консультация требует предоставления соответствующей информации.

ВЛАСТЬ

ГРАЖДАНЕ

Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policy-making, OECD, 2001, p. 23.

● Активное участие: отношения, базирующиеся на партнёрстве с властью, когда граждане активно задействованы в процессе формирования политики. Здесь определяется роль граждан в предложении альтернатив политики и формировании диалога по вопросам политики – несмотря на то что окончательное решение или формулирование политики остаётся прерогативой власти. ВЛАСТЬ

ГРАЖДАНЕ

Таким образом, активное и эффективное привлечение граждан к процессу выработки политики в идеале должно привести к:  выработке более качественной политики;  повышению доверия со стороны граждан и лучшему восприятию ими политики;  ответственности за формирование политики. Среди необходимых условий более эффективного электронного привлечения граждан можно назвать, прежде всего, наличие не только полноценного гражданского общества, но и достаточно зрелое политическое общество, способность делать политику публичной, предоставляя гражданам возможности наблюдать за властью и реализацией политики, а также возможность сбалансировать интересы лоббистских организаций, бороться с коррупцией и формировать активную гражданскую позицию.

1.4.5. Методология привлечения граждан к процессу выработки политических решений Информирование, консультации и формы электронного участия отличаются друг от друга и видоизменяются в соответствии с жизненным циклом выработки политики, который состоит из следующих основных этапов: 45

 определение повестки дня, определение проблемы обсуждения;  анализ проблемного вопроса;  формулирование итогового решения;  внедрение принятого решения;  мониторинг ситуации после реализация решения. В матрице электронного привлечения граждан к процессу выработки политики по Энн Макинтош (Ann Macintosh) приводится схема описания процесса привлечения граждан48. Этап цикла выработки политики

Установление повестки дня

Информирование Консультации

Участие

Онлайновые исследования и Поисковые методы, опросы общественного мнения, оповещения по электронной почте дискуссионные относительно новых форумы, монивопросов политики, торинг элекподдержка перевода тронных сообна этнические язы- щений, доски ки, фильтры стиля объявлений и для удаления жар- список наиболее часто задаваегона. мых вопросов (FAQs)

Электронное обращения (е-petition) Электронные референдумы Электронные сообщества

Macintosh A. “Using information and communication technologies to enhance citizen engagement in the policy process” in Promise and Problems of E-democracy, OECD, 2003.

Этап цикла выработки политики

Анализ

Информирование Консультации

Поддержка перевода на этнические языки, фильтры стиля для удаления жаргонизмов.

Опережающий контроль стиля для облегчения интерпреФормулирование тации технических и юридических терминов

Внедрение

Фильтры стиля для обеспечения простого и понятного языка, электронная рассылка информационных вестников

Участие

Мероприятия, базирующиеся на менеджменте фактических данных, создание базы данных экспертов, чтобы Электронные помочь власти общественсоставить предные жюри ставление о том, Электронные кто они есть. сообщества Среди инструментов: архивы и информационные дайджесты, web-комнаты для экспертных обсуждений. ЭлекторонДискуссионные ные обращефорумы, ния и элеконлайновые тронные ребиблиотеки, ферендумы онлайновыe оботносительно щественные изменений жюри, инстругосударстменты электронвенной полиных сообществ тики Дискуссионные форумы, Списки элеконлайновыe об- тронной рассылки для щественные жюри, инстру- целевых менты электрон- групп ных сообществ

Этап цикла выработки политики

Мониторинг

Информирование Консультации

Участие

Онлайновые исследования и опросы общественного мнения, дискуссионные форумы, мониОнлайновая обрат- торинг электронных сообная связь щений, доски объявлений и список наиболее часто задаваемых вопросов (FAQs)

Электронные обращения Электронные референдумы

1.4.6. Механизм проведения публичных консультаций На разных этапах обсуждения разные держатели повестки обсуждения (с англ. StakeHolders «стейкхолдеры»), среди которых избранные представители власти, госслужащие, чиновники, представители бизнеса и общественности, граждане, привлекаются к процессу либо через информирование, либо посредством комментариев, предоставленных к каждому этапу процесса политики. Для того, чтобы они могли «понять» друг друга и помочь технологам, задействованным в создании соответствующих поддерживающих платформ, необходимо разработать согласованный, принятый всеми глоссарий (онтологию) терминов выработки государственной политики. Процесс разработки экспертных оценок, прогнозов и формулирования предложений по теме дискуссии должен завершаться подготовкой замечаний и рекомендаций, способствующих принятию более взвешенных и эффективных решений, которые в полной мере учитывают интересы всех, вовлечённых в разрешение обсуждаемого вопроса сторон-участников, или носителей повестки обсуждения («стейкхолдеров».) 48

Итак, каков же механизм проведения публичных консультаций? Например, Министерство экономического развития страны или другая заинтересованная организация / ведомство в течение нескольких дней (3–7 рабочих дней) после проведения предварительной оценки размещает на своем официальном сайте в сети Интернет уведомление о проведении публичных консультаций, к которому прилагается проект акта, в отношении которого проводится дискуссия и углубленная оценка, пояснительная записка к нему, а также перечень вопросов по проекту акта, обсуждаемых в ходе публичных консультаций. В уведомлении указывается срок проведения публичных консультаций, а также способ направления участниками консультаций своих мнений по вопросам, обсуждаемым в ходе публичных консультаций. Первая, электронная форма консультаций, – размещение информации о проектах нормативных правовых актов на сайте – предоставляет возможность фактически любому заинтересованному лицу или организации направлять свои предложения по поставленным вопросам. Вторая, традиционная форма общественных консультаций, – прямое обсуждение проекта акта с представителями крупнейших организаций, представляющих интересы бизнессообщества, в постоянно действующих или специально создаваемых в этих целях консультативных центрах. Так, например, в России для этих целей функционирует консультативный орган при Минэкономразвития России. В настоящее время в такой механизм публичного консультирования вовлечены Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, общероссийские общественные организации «ОПОРА России» и «Деловая Россия». В здоровом и полноценно развивающемся как гражданском, так и политическом обществе страны, обе формы публичных консультаций прекрасно уживаются друг с другом, являясь взаимодополняемыми. 49

1.4.6.1. Создание единого глоссария парламентских терминов: программа ParlML Для более эффективного взаимодействия между «стейкхолдерами», т.е. всеми участниками, вовлечёнными в процесс обсуждения и принятия решения, а также для облегчения коммуникации между системами, базирующимися на инновационных технологиях, необходимо разработать формальный, одобренный всеми глоссарий терминов в области выработки государственной политики. В Европе такая работа уже проводится силами нескольких национальных парламентов под эгидой Европарламента. Проект называется ParlML – единый глоссарий парламентских терминов, инициированный Рабочей группой Европарламента по вопросам информации и менеджмента документации. Главная задача проекта – обеспечение коммуникации между компьютерными системами при помощи способа, независимого от индивидуальных системных технологий, информационных платформ и доменов. 1.4.6.2. Электронные консультации Одной из форм электронной демократии являются электронные консультации. Электронные консультации – двусторонний процесс, когда граждане, высказывая свою точку зрения, предоставляют обратную связь власти. Власть выдвигает вопрос для обсуждения, выкладывая соответствующую информацию. Граждане реагируют, высказывая свою точку зрения. Затем мнения граждан собираются и анализируются. Власть определяет тему для консультации, формулирует вопрос и руководит процессом, а граждан приглашают высказывать свои мысли насчёт предложенных тем. Понятия «обратная связь» и «электронные консультации» различаются. Электронные консультации требуют гораздо большего взаимодействия и обсуждений. Обратную связь получают в режиме онлайн путём электронных опросов граж50

дан, а также через Интернет и смс-сообщения. Консультации же проводятся посредством онлайновых дискуссионных форумов. 1.4.6.3. Дискуссионные форумы Все консультации, проходящие в виде форумов, протекают в одной из двух форм, отвечающих разным этапам выработки политики: сосредоточиваются на проблемах политики на ранних этапах или фокусируются на проектах политики и законопроектах на позднем этапе.  Форумы, базирующиеся на проблеме (Issue-based forum), т.е. организованные в связи с каким-то политическим проблемным вопросом, сформулированным разработчиками политики, заинтересованными группами или экспертами и представленным как заголовок одной или нескольких дискуссионных тем. Ответы собирают с целью изучения взгляда на проблему или же для сбора идей. Здесь также могут быть представлены актуальные документы, ссылки на сайты, связанные с рассматриваемой темой и другая фоновая информация.  Форумы, базирующиеся на политике (Policy-based forum), организованы вокруг тем или вопросов, напрямую связанных с проектом политики, который призван их разрешить, а дискуссионные темы направлены на сбор отзывов от тех, кого эти вопросы касаются. Участникам может быть предложено выдвигать альтернативные идеи и предложения, но заданный формат предполагает, что собираются мнения насчёт того, устраивает ли участников предлагаемое решение, согласны ли они с ним, и почему. 1.4.6.4. Сайты для электронных консультаций Один из способов интегрирования инструментов с релевантной информацией, касающейся темы политики, с другими новостями и информацией – создание электронноконсультационных web-сайтов (см. для примера: 51

http://www.e-consultant.org.uk/, по состоянию на июль 2002 – сейчас это архивный сайт). Есть множество компонентов, которые можно успешно применить на таком сайте. Какие конкретно – зависит от целей, типа электронной консультации и целевой аудитории. 1.4.6.5. Шаблон разработки web-сайта для онлайновых консультаций Общий вид: страничка-приветствие, где указывается цель, целевая аудитория, график консультаций, кто их проводит и для чего. Здесь же должны быть чётко сформулированы условия посещения сайта (предостережения насчет невозможности использования на сайте нецензурной лексики, обидных высказываний, жаргонизмов и т.д.). В целом, общий вид консультационного сайта должен ориентироваться на лучшие практики оффлайновых консультаций. Фоновая информация: в этой рубрике посетители должны быть проинформированы относительно вопросов, выносящихся на обсуждение. Возможны развёрнутые странички касательно предмета консультаций или ссылки на другие электронные источники. Доступность и понятность такой информации крайне важна. Инструмент проведения консультаций: конкретный инструмент либо метод, который в зависимости от типа консультации применяется для сбора комментариев граждан (например, электронные исследования, опросы общественного мнения, дискуссионные форумы и т.п.). Другие способы: описываются детали электронных и неэлектронных консультационных приёмов и мер, связанных с предметом обсуждения, определяется уровень координации и интеграции оффлайновых и онлайновых консультаций. Обратная связь: пространство для размещения организаторами результатов обсуждений, после того как консультации завершены и комментарии проанализированы.

Пересмотр: онлайн-опросник для заполнения пользователями с целью дальнейшего усовершенствования консультаций. Спонсоры: список тех, кто причастен к организации консультаций, с учётом национального законодательства в отношении защиты данных. Логин / логофф: место для регистрации, если необходимо. Расскажи другу: рубрика, благодаря которой можно пропагандировать онлайн-консультации в электронном режиме. Пользователи могут автоматически пересылать сообщения тем, кто, на их взгляд, был бы заинтересован принять участие в консультациях. Для дискуссионных форумов лучше избегать использования кнопки «Отправить», чтобы удержать поток «моментальных», необдуманных ответов. Управление процессом электронных консультаций может быть облегчено с помощью дополнительных, защищённых паролями, административных средств, которые могут иметь следующие функции:  просмотр и отслеживание комментариев, поступивших за последние 24 часа;  удаление комментариев, где нарушены «условия использования» сайта;  просматривание наиболее читаемых комментариев;  просматривание комментариев, которые содержат заполненные пользователями опросники относительно оценивания и т.п. Благодаря соответствующим «административным» функциям все, причастные к процессу выработки политики, могут читать комментарии и относительно легко делать выводы о прогрессе процесса электронных консультаций с самого начала. 1.4.6.6. Технологии поддержки онлайнового обсуждения Ещё в 1970-х годах Хорст Риттель (Rittel) назвал проблемы, отличающиеся неопределённостью и сложностью, «злостными». Такого рода проблемы требуют широкого обсужде53

ния, а консенсус может быть достигнут посредством альтернативных вариантов путей их разрешения и конкурирующих интересов, выдвинутых во время дискуссии. Процесс выработки политики – удачный пример «злостной» проблемы, имеющий ряд характеристик:  его непросто определить таким образом, чтобы все участники-стейкхолдеры согласились, что именно предложенная проблема требует разрешения;  нет четких правил относительно его завершения, есть лишь временные ограничения для консультаций, определяющие конец периода обсуждения проблемного решения;  отсутствие четко определенного правильного или ошибочного подхода, вместо этого – лучшие или худшие варианты развязывания проблемной ситуации;  нелегко предложить объективное измерение успеха;  выработка политики – процесс повторяющийся;  поиск вариантов развязки и / или альтернативы политики;  невзирая на то, что альтернативные варианты могут быть подобными, каждый из них является уникальным;  для обозначения проблемы как вопроса для обсуждения необходим определённый уровень «детализации»;  всегда есть моральное и политическое давление относительно возможной неудачи. Для поддержки разрешения таких типов проблем Хорст Риттель разработал схему текстовой и графической репрезентации для визуализации предлагаемых аргументов IBIS (IssueBased Information Systems – базирующиеся на проблеме информационные системы). Поначалу это была гипертекстовая среда для структурированного обсуждения вопросов проектирования. Дальнейшие исследования и совместная работа по выработке аргументации с помощью компьютерной поддержки: Computer Supported Collaborative Work (CSCW) и Computer Supported Collaborative Argumentation (CSCA) – более поздние 54

разработки, ставшие основными источниками исследований и поддержки для электронных консультаций. Вопрос, сразу возникающий по поводу любой инициативы электронного привлечения: насколько репрезентативны результаты онлайнового диалога? Главная опасность заключается в том, что будет задействовано недостаточное количество участников, а технологии дают власти возможность субъективного выбора комментариев. Есть риск, что активные группы меньшинств достигают влияния, которое выходит за рамки их численности. Коулман и Готце (Coleman, S. and J. Gøtze, 2001, p. 15) утверждают, что если ключевое задание онлайнзадействования, или электронного привлечения, – информировать избранных представителей власти, тогда при отборе участников следует озадачиваться не репрезентативностью, а привлечением людей с наиболее широким диапазоном опыта. Помимо этого, несмотря на повсеместное использование информационных технологий, любую инициативу электронного задействования граждан следует рассматривать всего лишь как один из способов привлечения граждан, т.е. необходимо обеспечивать множественные каналы (multiple channels) для получения комментариев граждан и анализировать все электронные и традиционные «оффлайновые» отзывы. 1.4.6.7. Принципы успешных онлайн-консультаций По результатам исследований, проведенных в 2002– 2008 гг. в странах ОЭСР (Organisation for Economic Cooperation and Development, Организация экономического сотрудничества и развития), выделяют несколько ключевых принципов успешных онлайн-консультаций. 1. Важно начинать планирование online-консультаций предварительно, чётко определяя при этом, какая информация будет предоставлена целевой аудитории, и в каком формате, как долго будет протекать весь процесс электронных консультаций, и кто будет отвечать за их проведение, как полученные данные будут вписываться в существующие графи55

ки выработки политики, и как будут влиять на принятие окончательных решений. 2. Готовность к проведению электронных консультаций. Важно в самом начале обозначить цель консультаций (формирование списка новых вопросов государственной политики, разработка законопроектов, оценка политических действий государства и т.п.), пояснив, где будут обнародованы их результаты и каким образом они будут использованы. 3. Гарантии защиты персональных данных, предоставленные участникам электронных консультаций. Характер защиты зависит от выбранной формы сбора данных: анонимные ответы, онлайн-регистрация или пароль доступа для определённых групп. 4. Адаптация подходов к конкретной целевой аудитории. Обозначив круг участников, мысли которых вас интересуют (широкая общественность, экспертная среда, молодёжь и т.п.), необходимо «примерять» электронные консультации к уровню возможностей и ожиданий участников (язык, терминология). Важно также суметь обеспечить дополнительные способы поддержки, помогающие участникам со специальными потребностями (люди с ограниченными физическими возможностями, социально-изолированные и т.п.). 5. Объединение электронных консультаций с традиционными методами. Возможность интеграции онлайнконсультаций и традиционных методов (гражданские слушания, «круглые столы», специально созданные web-сайты). Подход, основанный на множестве каналов, вероятно, будет более эффективен в плане охвата и привлечения граждан, нежели тот, что полагается на единственный канал. 6. Тестирование и настройка инструментов перед запуском электронных консультаций. Убедитесь, что выбранные инструменты прошли пилотное тестирование. Адаптация инструментов и технологий происходит на основе обратной связи с участниками, выявляя по ходу наиболее перспективные информационно-коммуникационные технологии. 56

7. Популяризация электронных консультаций. Потенциальные участники должны быть информированы о проведении электронных консультаций, и как в них можно будет принять участие (например, пресс-конференции, реклама, ссылки на веб-сайты, электронные рассылки). Определяются внешние партнёры, способствующие распространению информации и привлечению участников, – неправительственные организации, бизнес-ассоциации и т.п. 8. Тщательный анализ результатов, полученных в ходе электронных консультаций. Использование закрытых или с множественным выбором вопросов создаёт возможности для автоматической обработки ответов, тогда как обработка открытых вопросов потребует больше времени и человеческих ресурсов. Всё это учитывается в самом начале планирования электронных консультаций. 9. Обеспечение обратной связи. Обнародование результатов электронных консультаций происходит в кратчайший срок, участники незамедлительно информируются о последующих этапах процесса формирования политики, а также о том, как результаты электронных консультаций будут учитываться на момент принятия окончательных решений. 10. Оценивание процесса электронных консультаций и их влияния. Этот этап помогает определить основные проблемы, выявленные в ходе консультаций: охватили ли они всю целевую группу; уровень удовлетворённости участников. Важно выяснить, насколько заметное влияние на окончательное решение имел вклад участников. Результаты данного этапа должны получать широкую огласку, что, в свою очередь, может подтолкнуть к плодотворным дебатам относительно преимуществ и недостатков электронных консультаций (OECD Information Technology Outlook – Highlights, OECD, 2007). Инновационные способы участия граждан в формировании политики остаются лишь дополнительными мерами по отношению к традиционным консультациям с общественностью во многих странах, включая Россию. 57

Электронное привлечение граждан к выработке политических решений – сфера новая, и положительные примеры из практики в России и странах СНГ действительно можно пересчитать по пальцам. Поэтому интерес к опыту других и необходимость в дальнейшем сравнительном анализе инициатив в этой сфере вполне обоснованы. Национальные правительства должны заимствовать инновации, успешно реализованные в других странах. Любой подход к «электронному задействованию» граждан, оказывающийся успешным в определённом контексте, следует адаптировать к традициям, культуре и задачам других правительственных структур, которые могли бы просто скопировать их опыт. Исходя из опыта стран, широко использующих практику электронных дебатов и консультаций, при организации и проведении электронных консультаций следует обращать особое внимание на: выбор временных рамок, целевую направленность и интегрирование. Большинство примеров электронного участия граждан обнаруживается на этапе определения повестки дня цикла формирования политики. И это неудивительно, если учитывать, что ранний этап процесса должен быть открытым для предложений и характеризоваться высоким уровнем публичного обсуждения – именно для этого и создаются новые инструменты ИКТ. В некоторых странах разработаны технологии, подходящие для использования на всех этапах цикла политики, в других практикуют электронное привлечение граждан на каком-то одном этапе (например, на этапе формулирования или мониторинга политики). Вопрос в том, является ли недостаток примеров электронного привлечения на этапах реализации и оценивания политики свидетельством того, что эти этапы менее пригодны к применению инновационных методов, или же такая практика просто менее распространена на сегодня. Целевая направленность этих инициатив – другой важный момент. Широкий круг властных структур изучают во58

прос, связанный с применением инновационных методов привлечения граждан к процессу политики, – от местных до национальных органов исполнительной власти и парламентов, а также представители межправительственных структур или те, что работают на международном уровне (Еврокомиссия, например). Разумеется, цели и масштабы усилий в сфере электронного привлечения, которые прикладывают эти органы власти, существенно отличаются. Целевые группы, которые привлекаются к общественным консультациям, также разные, и могут охватывать всех граждан (в рамках данной географической территории), все заинтересованные стороны (независимо от места проживания) или конкретные слои населения (предприниматели, студенты, пенсионеры). Сегодняшний опыт указывает на необходимость интегрирования электронных и традиционных методов привлечения граждан к процессу формирования политики. В идеале эти два направления только дополняют своими функциями друг друга. Так, информирование о намечающихся электронных консультациях через буклеты и местную прессу, а также получение обратной связи от граждан по почте, телефону, факсу, вместе с координированными обычными и электронными дискуссионными форумами, вполне естественны. Конкретные технологии, применяемые в электронном привлечении, отличаются по степени сложности, но опыт свидетельствует о пользе специально созданного сайта с опциями электронной почты. Также используют специализированное программное обеспечение для управления электронным обсуждением в формате дискуссионного форума или защищённые паролями дискуссионные площадки для зарегистрированных пользователей. Обеспечение компетентной и конструктивной модерации электронного обсуждения является решающим условием успеха.

1.4.7. Формы электронной демократии и законотворчество А каковы же возможности электронного нормотворчества граждан? В современной теории демократии среди множества инструментов привлечения граждан к управлению делами общества немаловажное место занимают общественные комментарии к разрабатываемым законам, нормативным актам и правилам, т.е. общественной экспертизе решений власти. Общественная экспертиза законопроекта – специальное исследование, проводимое для определения социальной направленности, полезности (нужности) законопроекта (его нормативного содержания) и проектных норм, оценки способности разрабатываемого парламентом закона юридическими средствами разрешать социальные проблемы в границах права, прав и свобод человека и гражданина. Социальная экспертиза призвана содействовать адекватному выражению интересов участников регулируемых данным законом отношений и в этой связи определению наиболее приемлемой структуры законодательно оформляемых (признаваемых) интересов, характера их сочетаемости (согласованности)49. И здесь возникает множество нерешенных вопросов. Какие технологии наиболее эффективны? Каково воздействие правовых норм на общественное вовлечение в нормотворчество? Как эффективно обрабатывать полученные предложения и действительно ли это значимо для развития правовой системы государства? Технологически-социальные инновации последних десятилетий, в частности информационные технологии и телекоммуникации, позволили придать новое качество существующей уже шесть десятилетий технологии прямых взаимодействий граждан с государством, получившей на русский язык трудно переводимое название «электронное нормо49

Яндекс. Словари – Элементарные начала общей теории права, 2003 г.

творчество граждан» (от англ. e-Rulemaking). В данном обзоре в главе 3 приводятся примеры инициатив в Швеции, Дании, Норвегии, Исландии, Эстонии, Германии, Франции и Италии. Эти примеры показывают, как расширение общественного участия позволяет не только повлиять на качество законопроектов, затрагивающих интересы больших групп населения, но и повысить в обществе уровень сознательности и политической культуры. Законотворчество отличается по масштабу, возможностям, последовательности, способам оценки процесса, готовности граждан. 1. Масштаб. Правительство разрабатывает законопроекты и обсуждает их с общественностью, рядовыми гражданами, затем анализируются результаты дискуссии и, уже с учётом мнения граждан, принимается закон, который, по идее, нравится всем. Конкретного человека интересует, как технология может сделать его индивидуальный голос услышанным. Необходимы такие программы и технологии, которые бы способствовали созданию виртуальных публичных пространств, помогающих превратить голос отдельного человека в публичный голос сообщества. При этом применяемые ИКТ не должны противоречить принципам защиты персональных данных и конфиденциальности. С точки зрения власти, проблема заключается в том, как слушать и реагировать на голос каждого конкретного гражданина. Создание благоприятных условий для развития электронных сообществ, а также разработка соответствующих ITинструментов для поддержки таких сообществ помогут выработать более обоснованное коллективное решение. 2. Возможности. Каким образом предоставлять гражданам более полный объём информации относительно социальных вопросов, как повышать их способность слушать, принимать активное участие в дискуссиях, приводить свои аргументы и контраргументы? Задача заключается в том, чтобы раз61

работать такие инструменты электронного привлечения, которые давали бы обычным людям возможность участвовать в коллективной выработке и принятии решений в области политики, понимать, насколько это важно, и занимать активную гражданскую позицию. 3. Последовательность. Правительства должны иметь целостный взгляд на жизненный цикл выработки политики, разрабатывая технологии для поддержки процессов информирования, консультирования, обеспечения участия, анализа, обратной связи и оценивания. Важно, чтобы позиция граждан на каждом этапе цикла формирования политики использовалась бы надлежащим образом и на других этапах процесса. Это поможет повысить качество политики, которая с большей вероятностью будет успешно реализована, а граждане при этом будут лучше информированы. 4. Оценивание. По мере того, как органы власти всё больше поддерживают развитие инновационных технологий для расширения процесса привлечения граждан к выработке политических решений, вырастает соответственно и потребность в оценке: насколько отвечает электронное привлечение целям и граждан, и власти? Должны быть разработаны такие инструменты оценивания, которые позволили бы ответить на вопрос: что позитивного принесло электронное привлечение граждан в процесс выработки политики? 5. Готовность. Правительства должны адаптировать свои процедуры таким образом, чтобы результаты электронных консультаций и в самом деле анализировались и широко применялись. Такая готовность должна стать целью, реализуемой на практике и регулярно подтверждаемой (скажем, с помощью ежегодных докладов и аудитов, парламентских отчетов и т.п.). В то время как инновационные технологии предоставляют огромные возможности для граждан, вовлекая их в процесс нормотворчества / формирования политики, перед властью поднимаются новые вопросы. Например, как обеспечивается право граждан на доступ к информации в эпоху электронных 62

технологий, соответствуют ли применяемые технологии требованиям конфиденциальности? Какие аспекты структуры и организации власти, распределение ресурсов и имеющихся умений нужно изменить, чтобы они отвечали новым стандартам взаимодействия с гражданами? Каков статус электронного реагирования государственных служащих на запросы граждан и высказанных ими мыслей во время дискуссионных форумов? В некоторых странах уже начали работу над решением этих вопросов путём разработки кодекса поведения госслужащих или официальных учреждений относительно ответов на электронные сообщения граждан (опыт Швеции, Германии, США и др.).

1.5. КЛАССИФИКАЦИЯ: критерии электронной демократии, ЭД (E-democracy) Подводя итог данной части обзора, можно привести аналитическую классификацию типов электронной демократии (ЭД) по десяти критериям. 1. По агентам (субъектам) взаимодействия A. Правительство (государственные органы, муниципальные органы и пр.). B. Граждане: i) индивидуальные участники; ii) общественные группы граждан; iii) электронное сообщество: (1) по защите отдельных прав граждан (специализированные НПО и лоббистские организации); (2) по месту проживания граждан (местные сообщества или граждане отдельной страны, международные сообщества). C. Интернет-агенты, т.е. граждане, использующие неформальные и несанкционированные информационные каналы для влияния на процесс принятия решения, например хакеры, блогеры. 63

D. СМИ. 2. По направленности взаимодействия между государственными органами и гражданами50 A. «Сверху – вниз» (Top–down) – инициатива исходит со стороны государства, директивная политика. B. «Снизу – вверх» (Bottom up) – инициатива исходит со стороны граждан. C. Двунаправленное. 3. По форме взаимодействия между государственными органами и гражданами A. Прямая форма взаимодействия. B. Опосредованное взаимодействие – использование неформальных или несанкционированных информационных каналов для влияния на процесс принятия решения. i) интернет среда; ii) новые медиа. 4. По уровню вовлеченности участников A. Пассивное предоставление государством и получение гражданами информации. B. Интерактивное взаимодействие, консультации, с частичным учетом государством мнений граждан. C. Активное влияние граждан на выработку решений органами государственной власти. 5. По степени влияния участников на процесс принятия решения: A. Без влияния. B. Частичное влияние. C. Влияние с изменением стратегических документов (целей, задач и пр.). 6. По возможности делегирования голоса граждан A. Представительная (репрезентативная) демократия. B. «Экспертократия». C. «Адхократия». 50

Lucas Walsh

D. «Прозрачная» демократия (liquid-democracy). E. «Викидемократия». 7. По широте обсуждаемых тем: A. Обсуждение одной темы. B. Внесение на обсуждение ограниченного набора тем от 2-х и более. C. Неконтролируемый список тем для обсуждения. 8. По формам электронного взаимодействия:  предоставление (публикация, размещение) и получение информации по законопроектам;  электронные сообщения;  электронные запросы и ответы;  электронное оповещение по теме (public alerts);  электронные петиции;  электронные голосования по теме (включая референдумы);  электронные социологические исследования по теме;  электронные комментарии (к законопроекту);  электронные форумы (слушания);  электронные консультации;  создание отдельных страниц по вопросам законотворчества для определенной целевой аудитории (дети, молодежь, семьи, пенсионеры и т.д.);  мониторинг законодательства;  представление экспертизы документов по законопроектам (мнение экспертов);  коллективная правка законодательных документов (общественная экспертиза законопроектов);  формирование рейтингов (сложная система расчета) по темам, законопроектам и пр.;  специализированные порталы со сложными формами электронного взаимодействия. 9. По степени контроля за электронным взаимодействием 65

A. Открытое обсуждение информации (законопроекта) без регистрации. B. Открытое обсуждение с условием регистрируемого участия. C. Модерируемое участие с регистрацией граждан: i) минимальная модерация с пропуском всех сообщений (за исключением нецензурных выражений в рамках законодательства), типа викидемократии; ii) цензурируемая модерация (с исключением тем, участников, их позиций и пр.); iii) оценочная модерация (с исключением тем и с последующим присвоением рейтингов и пр.). 10. Процедуры общественного участия в обсуждении законопроектов можно классифицировать следующим образом A. По целевой аудитории. i) процедуры, ориентированные на заинтересованные стороны, специалистов; ii) процедуры, вовлекающие простых граждан, т.е. неспециалистов в предметной области. B. По ожидаемому результату. i) достижение консенсуса по формулировкам (европейский вариант); ii) принятие решения, вынесение вердикта (американский вариант); iii) доклад, носящий рекомендательный характер.

Глава 2. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО 2.1. Государство в сети Интернет Цель данной главы дать информацию о внедряемых и внедренных информационных порталах, предоставляющих онлайн-сервисы оказания услуг органами государственной власти населению. Как мы уже описывали данное понятие в первой главе, название этому явлению в жизни общества было дано ещё в 1990-е годы; оно было названо «электронным правительством» (e-government) или «электронным государством». Первоначально эти понятия предполагали перевод государственных услуг в Интернет, ввод электронного документооборота и другие технологические процедуры, которые бы снижали нагрузку на бюрократическую машину. Но позже его значение стало шире – выстраивание новой системы общения с населением. В зависимости от специфики каждой страны, модели «электронного правительства» существенно различаются. Ниже приведены примеры «электронных правительств», реализуемые в некоторых странах. Австралия Долгосрочная программа по созданию электронного правительства утверждается государством, но предполагает тесное сотрудничество власти, общества и независимых экспертов. Граждане сами предлагают проекты (например, создание электронных паспортов) на рассмотрение квалифицированным независимым экспертам. Те, в свою очередь, отбирают лучшие, а уж окончательное решение – за государственными структурами. 67

Здесь представлены самые инновационные проекты Австралии в сфере электронного законотворчества и электронного правительства51. Великобритания Одна из основных задач электронного правительства – полная прозрачность фискальной политики государства. Поэтому сильнее развиты те сервисы, которые помогают гражданам отслеживать, куда идут их налоги. Нидерланды, Скандинавские страны Акцент при создании «электронного правительства» сделан на разработку сети микросервисов, которые обеспечивают общение граждан с чиновниками. Сингапур Государство вводит долгосрочную (более 20 лет) программу по созданию электронного общества с целью тотальной информатизации не только госучреждений, но и жизни каждого гражданина (e-citizen). Преференции для бизнеса, который помогает властям в организации электронного правительства (например, через налоговые льготы). США Основная цель государства при создании «электронного правительства» – снижение расходов на содержание бюрократического аппарата. Эстония Ставка при создании электронного правительства делается на конкретные проекты, инициируемые органами местного самоуправления, независимыми организациями, частными лицами. При этом организаторы и разработчики не ставят пе51

http://open-gov.ru/2011/09/06/egov-proekt.

ред собой глобальных целей при создании «электронного правительства». Чехия Пилотный проект eFA (Electronic Friendly Administration) был запущен в Чехии в 2002. В рамках проекта в небольших муниципалитетах установлены информационные киоски с целью расширения и облегчения коммуникации между гражданами и администрацией муниципалитетов. Основные функции информационных киосков:  предоставление общей информации по законодательству и региональных новостей;  предоставление рекомендаций относительно решения конкретных вопросов;  предоставление необходимых шаблонов документов;  предоставление возможности направлять заполненные формы документов в соответствующие инстанции;  получение обратной связи от администрации муниципалитета. Главным преимуществом данной реализации «электронного правительства» является доступность электронных сервисов в нерабочее время и устранение негативного влияния «человеческого фактора». Проект получил положительную обратную связь со стороны граждан, что стало одним из основных побудительных факторов, позволивших внедрить эту практику в 52 городах страны. Основные проблемы, с которыми столкнулись организаторы проекта, это недостаточная информированность граждан насчет внедрённой в городе инициативы, а также недостаточный уровень компьютерной грамотности населения. Помимо описанных выше инициатив, в Чехии в рамках проекта e-Government также функционирует несколько интернет-порталов:  Public Administration Portal: портал Общественной администрации, запущенный ещё в 2003 году, представляет 69

собой информационную площадку для облегчения коммуникации граждан с представителями власти.  ePUSA: электронный портал муниципальных органов власти (Electronic Portal of Municipal Authorities), содержащий данные относительно местных органов власти;  Business Info Porta – информационный бизнеспортал, предоставляющий информацию относительно поддержки деятельности малых и средних предприятий;  Central Address Project: официальный сайт публичных аукционов и других общественных предложений;  Towns and Communities Online Portal: национальный сайт, поддерживающий процесс обмена информацией онлайн между местными правительственными структурами и гражданами52. Вышеприведенные примеры государственных интернетпорталов предполагали довольно разнообразные формы участия граждан. В таблице 1 представлен список инициатив, связанных с электронным участием граждан в процессе выработки политики. Эти инициативы были классифицированы, в соответствии с критериями, приведенными в главе 1 данного обзора:  По форме взаимодействия: прямая.  По уровню вовлеченности: интерактивная.  По формам электронного взаимодействия: электронные консультации, электронные запросы, дискуссионные форумы, электронные комментарии.  По широте обсуждаемых тем: неограниченный список обсуждаемых тем, ограниченный список обсуждаемых тем.

http://www.wseas.us/e-library/conferences/crete2004/papers/476-121.pdf.

Таблица 1. Примеры инициатив электронного участия граждан в разных странах Континент: страна

Инициативы электронного участия

Тип электронной демократии

Описание

По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия. По уровню SHIL (Citizen вовлеченности Advisory Bureau) – участников: акроним, в переИнтерактивное воде с иврита взаимодействие, Азия: обозначающий электронные конИзраиль «Центр обслужисультации. вания граждан» По формам (http://shil.shil.info/) электронного взаимодействия: электронные консультации, электронные запросы и ответы.

Информационный портал, основанный Министерством соцобеспечения Израиля в партнёрстве с Центром исследований информационного общества при Университете Хайфы, ставит своей целью предоставление гражданам новых каналов коммуникации с представителями власти в правительственных структурах, наряду с обеспечением информационного потока между общественностью и органами власти.

По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия. По уровню вовлеченности участников: Интерактивное взаимодействие, электронные консультации.

Портал для консультаций национального масштаба, нацеленный на повышение активности граждан в вопросах государственной политики.

Азия: REACH portal Синга- http://www.reach. gov.sg пур

Континент: страна

Инициативы электронного участия

Тип электронной демократии

Описание

По формам электронного взаимодействия: электронные консультации, электронные запросы и ответы.

Проект Liquid Democracy e.V. Деятельность проекта подразделена на: AdhoЕвропа: cracy.de (operaГерма- tion), Adhocracyния Code (development), LD Support (professional assistance) and FoLD (research network). www.Adhocracy.de http://liqd.net/

По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия. По уровню вовлеченности участников: Интерактивное взаимодействие, электронные консультации. По формам электронного взаимодействия: электронные консультации, электронные запросы и ответы.

Платформа, основанная некоммерческой и внепартийной организацией Liquid Democracy Association, цель которой – построение с помощью принципа прозрачности и демократичности политического и социального домена, базирующегося на мощи участия граждан. Ресурс http://liqd.net/ функционирует на принципах liquid democracy, – инновационные идеи демократического участия. В основе проекта – использование интерактивных методов и новых форм коммуникации для усиления демократического, ориен-

Континент: страна

Инициативы электронного участия

Тип электронной демократии

Описание тированного на дискурс / обсуждение, участия граждан. Создание открытых групп для совместного генерирования предложений, идей по разным волнующим участников вопросам, а также голосований по ним. Проект внедряет идеи прямой демократии, когда в парламентских процессах участвуют массы людей.

По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия. По уровню вовлеченности участников: Интерактивное Европа: Nordpol.dk взаимодействие, Дания (www.nordpol.dk) электронные консультации. По формам электронного взаимодействия: электронные консультации, электронные запросы и ответы.

Портал призван усиливать интерес и уровень информированности общественности в вопросах политики, создавая тем самым все условия для полноценного диалога между гражданами и политиками.

Континент: страна

Инициативы электронного участия

Valitsusasutuste dokumendihalduse program – программа DHP Европа: (http://www.riik. Эстония ee/dhp/); Электронный гражданин (www.eesti.ee//)

Тип электронной демократии

Описание Программа сотрудничества государственных учреждений для управления документами, которая инициализирована государственной канцелярией для перехода на цифровое управление документами в делопроизводстве друг с другом. Цель проекта – оцифровка государственного делопроизводства в новых условиях развития идей электронной демократии, и введение в соответствие с требованиями общества. Цель проекта «Электронный гражданин» – дать возможность всем людям при помощи ИКТ принять активное участие в общественной жизни на государственном, региональном и местном уровнях.

Континент: страна

Инициативы электронного участия

Тип электронной демократии

По форме взаимодействия: Прямое взаимодействие По уровню вовлеченности участников: Электронные Портал Iperbole форумы Европа: (http://www.iperbo Италия По процедурам le.bologna.it/) общественного участия Вовлекающие людейнеспециалистов в предметной области в процессы принятия решений. По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия. По уровню Ежегодные вовлеченности консультации Европа: Каликса участников: Электронные Швеция Kalix Annual форумы Consultation (http://www.kalix.se) По широте обсуждаемых тем: Внесение на обсуждение ограниченного выбора тем Европа: Великобритания

Правительственные консультации UK Government Consultations

По форме взаимодействия: Прямая форма взаимодействия.

Описание Социальная сеть Болоньи, нацеленная на предоставление гражданам города различных интерактивных сервисов, основанных на широком применении информационнокоммуникационных технологий, а также на создание диалога между населением и правительством. Цель инициативы – привлечь жителей Каликса к серии мероприятий, направленных на обновление городской политики, включая перепланировку центра города, обсуждение налоговой политики, проблемы рыбной ловли и других проблемных вопросов. Площадка разработана для облегчения обратной связи, полученной от гра-

Континент: страна

Инициативы электронного участия (http://www.cabinetof fice.gov.uk/regulation .aspx)

Портал Общественной администрации Европа: Public AdministraЧехия tion Portal (http://portal.gov.c z/portal/obcan/)

Северная Америка: США

Regulations.gov (http://www.regula tions.gov)

Тип электронной демократии

Описание

ждан, по вопросам политики, а также для предоставления населению полезной информации разного характера: политической, юридической, социальной. Главная задача ИнПо форме взаимодействия: тернет-портала, заПрямая форма пущенного в 2003г. взаимодействия. в рамках проекта eGovernment, – По уровню предоставление вовлеченности информационной участников: Электронные площадки для комфорумы, электрон- муникации граждан ные комментарии. с представителями власти. Кросс-агентство по применению концепций электронПо форме взаимодействия: ного правительства, деятельность котоПрямая форма рого направлена на взаимодействия. трансформацию По уровню Федерального прововлеченности: Активное участие цесса законотворграждан в выработ- чества США поке решений оргасредством усиления нами государствен- уровня участия обной власти. щественности в выработке государственной политики.

По уровню вовлеченности участников: Электронные форумы, электронные комментарии.

2.2. Государственные ИКТ-проекты в сфере электронной демократии53 Одним из важнейших источников гражданского опыта являются государственные, надгосударственные и международные исследовательские проекты, например проекты ЕС. В проектах ЕС отдельные национальные правительства могли принимать активное участие разными путями (способствовали сбору и обмену результатами исследований, обеспечивали внедрение на практике результатов исследований как конечные потребители и др.) Так, например, в 2000 г. Еврокомиссия запустила крупный проект e-Europe, чтобы стимулировать более широкое восприятие результатов ИКТ-исследований европейским сообществом. Проект лег в основу разработки приоритетов 5 и 6-й рамочных программ, определив стратегию развития Европы на ближайшее десятилетие. В рамках политического проекта «Электронная Европа» может осуществляться множество программ как внутри стран – членов ЕС, так и на уровне Европейской Комиссии. Проект e-Europe направлен на то, чтобы граждане ЕС получили максимальную выгоду от информационной революции. Новая экономика и Интернет стоят на первом месте в программе ЕС со времени Лиссабонского Саммита в марте 2000 г. В результате, в рамках проекта «Электронная Европа» были успешно реализованы следующие проекты:  AVANTI – проект, использующий «интеллектуальных агентов»;  DEMOS – европейский научно-исследовательский проект, направленный на продвижение электронной демократии (более подробное описание данного проекта представлено далее в тексте);

http://europa.eu.int/information_society/eeurope/index_en.htm.

 EDEN – проект, использующий NLP (Natural Language Processing – обработка текстов понятным языком);  Euro-CITY – проект, нацеленный на совершенствование эффективности местной власти и укрепления взаимодействий между органами местной власти на всех уровнях (региональном, национальном, европейском);  E-Power – программа для создания основанной на онтологии рабочей среды нормативной и законотворческой деятельности;  Cybervote – проект, направленный на усовершенствование демократического процесса путём повышения уровня участия избирателей, а соответственно и увеличения их голосов. Европейский Союз традиционно и очень активно претворяет в жизнь политику развития ИКТ, добиваясь в этом отношении заметных результатов. Вот лишь некоторые из инициатив ЕС в этой области:  программа e-Europe, в рамках которой было запущено больше 10 совместных проектов в области популяризации новейших интерактивных способов участия граждан в жизни общества;  ежегодная Общеевропейская конференция «European e-Skills 2011 Conference», посвященная развитию ИКТкомпетенций;  проведение Европейской недели развития ИКТкомпетенций (European e-Skills Week), основная цель которой – привлечение студентов, молодых специалистов, представителей СМБ к широким возможностям, которые предлагает для развития карьеры и бизнеса ИКТ-сектор;  постоянные исследования, проводимые Еврокомиссией в области электронного правительства54: o “Bringing Together and Accelerating e-Government Research in the EU”, Brussels. 2007; 54

http://www.egov2009.se/wpcontent/uploads/Ministerial-Declaration-oneGovernment.pdf, 2/13/2009.

o “Framework Contract: For Support Services to benchmarking e-Government”, tender specifications, SMART 2007/0069, Brussels. European Commission (2008); o European Commission (2009). “Ministerial Declaration on e-Government”. Опыт подобных исследований, проведённых в европейских странах, а также ряда других удачно реализованных проектов в сфере инновационных технологий во многом может служить образцом комплексной политики развития ИКТ. Италия. Проект DEMOS (Delphi Mediation Online System)55 Муниципалитет Болоньи является членом проекта DEMOS, европейского научно-исследовательского проекта, направленного на продвижение электронной демократии. Проект администрируется Европейским консорциумом восьми партнеров, два из которых являются итальянскими. Цель проекта – разработка новых подходов, дающих возможность гражданам принимать участие в процессе принятия решений в сфере государственного управления (развитие электронных консультаций на каждом этапе процесса выработки политики через управляемые дискуссионные форумы). Идея в том, что недостаточно просто предоставить пространство для дискуссий на разные темы, поскольку пользователь может и потеряться в огромном количестве тем и комментариев. Гораздо эффективнее создать модель «структурированного онлайн-сообщества» под эгидой одного или двух модераторов с привлечением экспертов. Таким образом, DEMOS может способствовать привлечению большого количества участников к обсуждению политических или административных тем на европейском, национальном и местном уровне. Хотя проект уже завершен, его результаты используются до сих пор. 55

http://www.comune.bologna.it/relazioni-internazionali/english/ICT-for-localadministrations.php#ecitizen2.

Глава 3. ВИРТУАЛЬНОЕ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В мировой практике растёт число примеров, когда именно органы местной власти активно участвуют в разрабатываемых проектах в области электронной демократии. Причины сосредоточения электронной демократия в Европе на местном уровне состоят в следующем:  европейские муниципалитеты являются относительно самостоятельными;  большинство экспериментов до сих пор проводилось в маленьких городах (с населением чуть более 25 000 чел.) или в отдельных районах больших городов, где районы города обладают определённой автономией;  эксперименты с инновационными технологиями легче начинать в меньших городах, где демократические процессы менее формализованы;  при проектировании инновационных подходов в сфере электронного законотворчества важно оповещать общественность ещё на этапе планирования, давая возможность гражданам делать свои выводы. Далее будут представлены примеры онлайн-сообществ, дискуссионных форумов, обладающих информационными сервисами, обеспечивающие реализацию принципов электронной демократии.

3.1. Примеры информационных порталов, реализующих сервисы электронной демократии в разных странах 3.1.1. Электронные голосования, электронные консультации, специализированные сайты, дискуссионные форумы и блоги Мировой опыт внедрения инновационных методов политического участия граждан богат разнообразными положительными примерами: от электронного голосования и электронных консультаций (е-voting, e-consultation) до всевозможных специальных сайтов, дискуссионных форумов и блогов. Ниже приводятся проекты, успешно внедряемые в таких европейских городах, как Люксембург, Эсслинген (Германия), Эльвшё (Швеция), Амстердам (Нидерланды). Люксембург Проект электронного голосования граждан – один из недавних наиболее успешных проектов в сфере электронного привлечения граждан к вопросам формирования политики56/ Блог-сайт правительства Люксембурга запущен в мае 2006 года ко Дню Европы (9 мая). Блог-сайт предназначен для участия граждан в обсуждении возможных вариантов развития будущего Европы. По словам Николаса Шмита, министра иностранных дел Люксембурга, сайт призван поощрять неофициальный обмен мнениями между политиками и гражданами герцогства Люксембург относительно самых разных вопросов, стоящих перед современной Европой, а не укреплять официальную позицию правительства. При этом он заявил, что сайт нуждается в активной поддержке общества: «Если мы хотим выйти за рамки растущей апатии граждан, мы 56

http://smartvote.lu.

должны начать основные демократические дебаты о будущем Европы, несущие огромный потенциал»57. Существует также блог, посвящённый судьбе Европы, проблемам развития Евросоюза и роли Люксембурга в этом процессе58. Германия. Городской портал Эсслингена59 Эсслинген, город на юге Германии, одним из первых в стране стал использовать Интернет для организации общественной жизни города в электронном формате. Прозрачность, открытость и подотчётность – вот главные принципы, декларируемые организаторами этого городского портала. Сегодня на сайте размещаются протоколы сессий городского Совета и его комитетов, и любой желающий может не только ознакомиться с нужными документами, но также и оставить свои комментарии по поводу той или иной местной политической проблемы или принимаемого решения. Даты и повестки дня открытых заседаний Совета публикуются на сайте примерно за неделю до события, поэтому каждый гражданин имеет возможность не только получить доступ к нужной информации, но и поучаствовать в обсуждении60. Нидерланды С 2002 года функционирует электронная почта Амстердама (Amsterdam Mail) – бесплатная информационная служба, позволяющая получать на е-mail последние информационные сообщения относительно интересующих вас муниципальных вопросов. Инициатива в рамках проекта «К прозрачному городу» доступна всем, кто имеет доступ к Интернет и е-mail. Любой зарегистрированный пользователь регулярно получает 57

http://democracy.nationalforum.com.au/articles96.html. www.blog.europaforum.lu. 59 www.esslingen.de. 60 http://www.esslingen.de/,Lde/start/es_services/Rathaus+online.html. http://www.esslingen.de/,Lde/start/es_services/Gemeinderat+aktuell.html. 58

электронные сообщения вместе со ссылками на информацию, опубликованную на муниципальных веб-сайтах. Справочные материалы предлагаются с учетом вашего личного досье, где вы указываете интересующие вас вопросы61. Швеция: в поисках информации Эльвшё (Älvsjö) и Норрмальм (Norrmalm) – два района Стокгольма, имеющие на своих web–сайтах очень развитые поисковые инструменты. Граждане могут найти все официальные документы, связанные с деятельностью районных комитетов. Например, поиск по теме «забота о пожилых людях» приведет вас ко всем официальным документам, включая расследования, протоколы, повестки дня всех заседаний, где эта тема обговаривалась или упоминалась каким-то образом. Есть инструмент, с помощью которого граждане могут подписаться на получение повестки дня и протоколов заседания. Можно также отследить судьбу конкретного предложения граждан от момента её поступления в административный орган до принятия окончательного решения – как госслужащие обрабатывают предложение, какие замечания делают, какое в итоге решение принимает комитет, и что происходит после принятия решения. Всё это возможно благодаря применению ITинструмента Insight (Insyn)62.

3.1.2.Системы управления сетевым («онлайновым») обсуждением Одной из самых известных систем управления «онлайновым» обсуждением является система ZENO, которая создана на основе наработок CSCA. ZENO – это посредническая система, представляющая собой дискуссионный форум, оснащённый специальной поддержкой для организации обсуждений, дискуссий и согласо61 62

www.amsterdammail.nl. http://www.stockholm.se/?omrade=Alvsjo. http://utveckling.stockholm.se.

вания практически важных вопросов. Сервер ZENO – это инструмент-приложение платформы Java в защищённой среде мировой web-сети, создающий возможность и способствующий проведению управляемых дискуссионных форумов на любые темы. Благодаря поддержке ZENO дискуссионные форумы интегрируются в компьютерное рабочее пространство для взаимного обмена служебными документами63.

3.1.3 Система поддержки внесетевого («оффлайнового») обсуждения Проект представляет собой компендиум для поддержки проведения встреч в реальном мире. Он позволяет организовывать аргументированные дискуссии, помогает выявлять сложные моменты, намечая пути для разрешения вопросов и фиксируя записи результатов встречи, на основании которых можно было бы построить следующую встречу. Компендиум базируется на той концепции, что взаимодействие между участниками есть наилучший подход для разрешения проблемы64.

3.1.4. Карта «онлайнового» обсуждения Разработки Социально-компьютерной группы (Social Computing Group) при Медиа-лаборатории MIT (MIT Media Lab) позволили онлайн-обсуждениям стать более содержательными и наглядными. Один из важных результатов исследования – Карта обсуждения (Conversation Map), которая фактически представляет собой браузер новостной группы, разработанный для того, чтобы участникам было легче понимать и реагировать на такие непростые инструменты обсуждения, как большие списки электронной рассылки или активно используемые новостные 63

http://zeno.fhg.de, по состоянию на 2003. (See: Conklin, J. “Wicked Problems and Fragmentation”, 2001, Unpublished working paper http://cognexus.org/wpf/wickedproblems.pdf consulted Feb. 2002). 64

группы. Система анализирует содержание и взаимосвязь между сообщениями, а затем использует результаты анализа для создания графического интерфейса. Благодаря графическому интерфейсу участник дискуссии получает возможность увидеть социальные и семантические взаимосвязи, возникающие в процессе обсуждения. Карта обсуждения показывает в графическом виде, кто с кем «говорит», о чём «говорят», что является центральными темами обсуждения65.

3.1.5. Электронные обращения (электронные петиции) К наиболее распространённым формам электронного участия граждан в принятии политических решений можно отнести электронные обращения и электронные референдумы. С момента существования государственности и по сию пору граждане в разных странах пользовались традиционными обращениями к представителям власти, чтобы донести до них свои мысли по волнующим вопросам. Обращение – это официальное заявление в высшую инстанцию, например, в парламент, подписанное одним или несколькими гражданами. Формат обращений и способ их подачи очень разнообразны. В некоторых странах, например, в Шотландии или Исландии, в местных парламентах используются технологии, позволяющие гражданам отправлять обращения к органам власти в электронном виде. Для достижения поставленных задач в этой области, ещё в начале 2000-х годов, в шотландском парламенте был создан Комитет по вопросам обращения граждан (от англ. Public Petitions Committee (РРС), далее – Комитет). Задачей Комитета стало активное продвижение электронных обращений как способа, с помощью которого общественность может взаимодействовать с властью, выдвигая перед парламентом вопросы, волнующие людей. 65

Sack, W. “Discourse Diagrams: Interface Design for Very Large Scale Conversation” in the Hawaii International Conference on System Sciences, Persistent Conversations Track, Maui, HI, Jan.2000.

При поддержке Комитета тогда же была запущена система электронных обращений-петиций, или электронный петиционер (от англ. “e-petitioner”), граждан в Шотландский парламент66. Основные характеристики системы67:  просмотр текста обращения в режиме online;  чтение дополнительной информации в режиме онлайн по тематике обращения;  авторизованное и анонимное создание обращений;  интегрированный дискуссионный форум для создания комментариев за или против каждого электронного обращения;  предоставление рекомендаций, разработанных Комитетом, для составления соответствующих электронных петиций. Для эффективной работы с электронными обращениями разработаны необходимые процедуры менеджмента. Каждое электронное обращение сопровождается краткой аннотацией, содержащей текст обращения и список имён тех, кто его поддерживает. Даётся анализ географического распространения поддержки обращения, чтобы депутаты парламента могли видеть, какое количество избирательных округов поддерживает это обращение, а также итог дискуссионного форума, высвечивающий основные аргументы за и против. В результате, в функции Комитета входит информирование всех граждан, подавших обращения, и о выполнении электронных обращений на каждом этапе. Деятельность Комитета обусловила ряд позитивных результатов – от разрешения местных локальных проблем до внесения изменений в законодательные акты, – что подтверждает действенность активного участия граждан68. 66

www.e-petitioner.org.uk , consulted February 2002. Macintosh, Malina and Farrell, 2002. 68 http://www.scottish.parliament.uk/gettinginvolved/petitions/ - Сайт Правительства Шотландии. 67

Говоря об электронных петициях, нельзя не назвать ещё один ресурс, всё активнее набирающий обороты и нацеленный на достижение глобальных социальных перемен. Название данного ресурса в переводе с английского обозначает «Изменение». Change.org – международный website для создания электронных петиций и обращений граждан. Проект запущен в 2007 г., а уже в 2012 году деятельность сайта осуществлялась силами 100 сотрудников в офисах на 4 континентах. Планируется открытие дополнительных офисов ещё в 20 странах с параллельным запуском проекта на других языках (включая арабский и китайский)69.

3.1.6. Электронные референдумы Референдум – всенародное голосование по важным вопросам жизни государства, общества, политической жизни, в котором участвуют граждане, имеющие избирательные права. Развитие онлайн-референдумов во многих странах является естественным продолжением традиционных референдумов. Наиболее популярные технологии электронного голосования: через смс-сообщения, интерактивное цифровое ТВ, голосование в электронных киосках и дистанционное голосование. Электронные обращения и электронные референдумы – только несколько примеров потенциальных механизмов электронного участия. Влияние на разработку государственной политики может также осуществляться путём анализа электронных сообщений (e-mail), рассмотрению наиболее часто задаваемых вопросов (FAQs), чатов (пример: Шиста-портал, приведённый ниже), чатов, дискуссионных форумов. Развитие электронных сообществ по интересам, где обговариваются конкретные проблемы политики и формулируются альтернативные предложения, также относится к перспективным примерам активного участия граждан в электронном режиме. 69

http://www.change.org.

3.1.7. Швеция, Стокгольм, районный совет Шиста: электронное участие через чаты Шиста (Kista), район Стокгольма, открыл свой «Шистапортал» (в переводе со шведского Kista Portal) ещё в январе 1997года. Начиная с 1998 года, на web-сайте публикуются протоколы решений районного совета, а с 2000 года там появляются другие интерактивные рубрики (дискуссионные форумы, чаты и «вопросы месяца»). Данный портал уникален тем, что имеет около 6 000 посетителей в месяц. Портал разработан таким образом, чтобы и местные госслужащие, и политики могли отвечать на вопросы граждан на протяжении своего рабочего дня. Политики доступны еженедельно на чате в реальном времени в течение определённого времени, что представляет собой продолжение «Уголка политиков» – открытых дискуссий политиков и граждан в районной ратуше (Borough Hall)70.

3.2. Привлечение различных целевых групп Активные граждане и динамичное гражданское общество необходимы власти, которая, в свою очередь, должна предпринимать конкретные меры, чтобы упростить доступ к информации, повысить уровень осведомлённости граждан, улучшая образование людей и навыки компьютерных знаний, а также способствовать развитию возможностей институтов гражданского общества. Многочисленные исследования показывают низкий интерес молодёжи к политической жизни на местном уровне, несмотря на то что политика местной власти непосредственно отражается на их жизни. Вот почему местным органам власти нужны действенные механизмы для привлечения молодых граждан к участию в демократических процессах. Рассмотрим 70

www.kista.stockholm.se

некоторые зарубежные примеры привлечения молодёжи к процессу законотворчества посредством ИКТ.

Нидерланды: цифровые инкубаторы и социальные сети В 2002 г. в Нидерландах созданы цифровые инкубаторы (digital breeding grounds) для стимулирования использования информационно-коммуникативных технологий для таких социальных нужд, как повышение качества жизни, безопасности, охраны здоровья и взаимодействий между людьми. Такой инкубатор объединяет разные группы людей, поддерживает инициативы местных жителей и предпринимателей. У каждого инкубатора есть свой демонстрационный проект71.

Италия, муниципалитет Касалечио: проект DIRE Задача проекта DIRE – подготовить новое поколение граждан к новым способам взаимодействия и коммуникации с центральной и местной властью, прокладывая путь к более широкому онлайновому привлечению граждан к общественной жизни и процессам выработки политики. Проект ориентирован на старшеклассников муниципалитета Casalecchio и нацелен на то, чтобы научить их пользоваться новыми формами электронного участия в общественной жизни с помощью инновационных технологий. В ходе функционирования проекта на протяжении 5 лет, была внедрена серия соответствующих инициатив: открытие лабораторий новых технологий в школах; разработка обучающего курса с использованием компьютерных и информационных сетей, где были задействованы преподаватели университетов; запуск дискуссионного онлайн-форума, предоставляющий возможность студентам обмениваться идеями. В процессе внедрения инициатив этого проекта удалось обучить молодёжь пользоваться всеми необходимыми терминами и соответствующим сленгом, а также 71

www.rogervanboxtel.nl/asp/page.asp?id=i001239&alias=ministervanboxtel.

экспериментировать с разными способами ведения дискуссии и взаимодействия с органами власти. Проект был осуществлен в партнёрстве с Университетом Болоньи72.

Шотландия, Совет региона Хайленд: «Голос молодежи» «Highland Youth Voice» – инициатива Хайлендского Совета для привлечения молодёжи шотландского региона Хайленд (Highland) к участию в демократическом процессе выработки и принятия решений, касающихся их жизни. Участники «Голоса молодёжи» от 14 до 18 лет избираются в молодёжный парламент Хайленда. Этот регион – большая малозаселённая территория, что делает общение и в частности обычные встречи проблемой для участников проекта. Поэтому сайт проекта служит инструментом коммуникации между участниками проекта «Голос молодёжи Хайленда» и всеми молодыми людьми региона, упрощая процесс их вовлечения и расширяя возможности участия. Для этой цели на сайте предлагается обсуждение успехов развития проекта Highland Youth Voice, а также онлайн-дискуссии по вопросам, касающимся молодёжи региона. При этом каждые два года проходят онлайн-выборы участников проекта73.

72 73

www.comune.casalecchio.bo.it/Informa/urpsitoweb5.nsf. http://www.highland.gov.uk/livinghere/youngpeople/highlandyouthvoice.

Глава 4. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭЛЕКТРОННОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В главе рассматриваются методы использования информационно-коммуникативных технологий для оценки электронного участия граждан с точки зрения их активности обсуждения вопросов.

4.1. Качественная методология оценки электронной демократии74 Качественная методология оценки электронной демократии построена на основе бизнес-процесса – набора связанных между собой и структурированных действий, выполняемых одной или несколькими организациями для достижения конкретных целей75. В исполнение бизнес-процесса вовлечены трудовые, материальные, информационные (документация, программное обеспечение) ресурсы, а также техники разработки, контроля и анализа операционной деятельности при синхронизации бизнес-процессов взаимодействующих организаций. Бизнес-процесс играет существенную роль в успешном функционировании деятельности организации. Доказательство этому – методология управления бизнес-процессами (BPM), разработанная, чтобы показать, что управление орга74

Мирсанова О.А. краткое изложение ключевых положений статьи исследователей из Македонии Стиакакиса Э., Тонгариду К - Stiakakis Emmanouil, Tongaridou Konstantina «Evaluating Quality of E-Democracy Processes: an Empirical Study in the Greek Context”/ http:www.conferences.ionio.gr/icil2011. 75 Corradini et al., 2009.

низацией включает стратегию, цели, процессы контроля и планирования, которые должны быть систематизированными. Качество играет значительную роль в методологии BPM, и модели управления качеством подкрепляют эту методологию. Процесс оценки качества электронной демократии охватывает все аспекты деятельности и методы при внедрении проектов электронной демократии, включая все заинтересованные стороны – граждан, правительственные и общественные организации, СМИ. В исследовании «Оценка качества процессов электронной демократии» Э. Стакакиса и К. Тонгариду (факультет Прикладной информатики университета Македонии) попытались идентифицировать особые требования к качеству электронной демократии. Авторы исследования оценивают внедрение электронной демократии с позиции методологии C2ST. Методология C2ST рассматривает оценку электронных сервисов в разрезе четырех измерений – координация, контроль, распределение, прозрачность. Координация – способность двух или более организаций, администраций работать вместе для достижения определенных общих целей с помощью применения ИКТ, включая электронные сервисы для взаимодействия организаций и населения, таким образом, что электронное правительство, люди, информационные системы играют значительную роль. При оценке качества электронной демократии координация относится к уровню кооперации между органами государственной власти посредством ИКТ. Уровень кооперации критически влияет на внедрение электронной демократии. Гармоничное взаимодействие всех заинтересованных сторон, включенных во внедрение электронной демократии, является предпосылкой развития функций электронной демократии. Контроль. Специальная, подлинная информация, предоставляемая для сервисов электронной демократии органами власти при внедрении электронной демократии с целью повышения контроля за чиновниками. 92

Распределение – способ, с помощью которого государственные органы распределяют данные граждан между другими органами управления. Защита персональных данных является ключевым моментом электронной демократии, поскольку люди хотят быть уверенными, что их личные данные будут использованы только для заявленных целей. В противном случае доверие граждан к электронной демократии будет подорвано. Прозрачность – способность органов управления осведомлять граждан о выполнении некоторого процесса так, чтобы граждане были удовлетворены достоверностью информации в результате предоставления услуги. В сервисах электронной демократии прозрачность должна быть обязательной, чтобы добавить процессам электронной демократии большей открытости и сделать так, чтобы граждане более полно были вовлечены в процессы принятия решений. Прозрачность помогает достичь доверия граждан политической системе. Рассматривая электронную демократию с позиций этих четырех измерений, можно выявить ряд критериев, с позиции которых может быть оценена электронная демократия. Координация:  разработка и развитие интегрированных информационных систем в каждом государственном органе управления и общественной организации;  интегрирование информационных систем всех органов управления;  координация действий органов власти, общественных организаций и других агентов. Контроль:  предоставление гражданам возможности контролировать решения правительства;  способность граждан выражать свое мнение по вопросам законотворчества с использованием Интернета;

 использование результатов электронных опросов (epooling) как инструмента развития и контроля правительственной политики;  использование гражданами электронных консультаций, электронного отслеживания законодательства, электронных петиций в целях отслеживания действий Парламента. Распределение:  защита персональных данных;  передача данных из одного ведомства в другое explicitly assumes citizen’s authorization;  осведомлённость граждан об обсуждаемых законопроектах и инструментах электронного обсуждения и отслеживания законотворчества облегчает принятие законов;  проведение политических кампаний через Интернет способствует мобилизации граждан для участия в процессе выработки решений. Прозрачность:  надежность и корректность результатов электронного голосования;  использование Интернета как инструмента предоставления полной информации по вопросам законотворчества;  электронная демократия поддерживает доверие граждан в постулаты демократии;  электронное участие делает политические решения более понятными.

4.2. Анализ электронного участия Органам власти необходимо переосмысление того, какова точка зрения граждан – спонтанная или востребованная. Разумеется, это вопросы культуры и организации, которые невозможно решить одним технологическим путём. Тем не менее, технологии могут служить вспомогательным средством для перемен, помогая справиться со сложным заданием комплекс94

ного анализа больших массивов неструктурированной информации. Да и сама природа электронного дискуссионного форума прекрасно подходит для контент-анализа. В связи с этим возникают следующие вопросы:  Кто определяет критерии, по которым анализируются позиции граждан?  Как определить истинность экспертного суждения?  Как обезопасить процесс обсуждения от лоббистов?  Как электронные позиции могут быть инкорпорированы в процесс выработки и принятия решений, как реализуется механизм принятия решения относительно важности электронных позиций граждан в сравнении с позициями, полученными из других источников?  Способны ли технологии адекватно помочь в подведении итогов и осуществлении контент-анализа высказанных позиций граждан? Характерным признаком дискуссионных форумов (базирующихся на проблеме или политике) является очевидность устных дискуссий или письменных комментариев. Это дает возможность:  подытожить содержание ответов, выявить главные проблемы, волнующие участников, уровень их поддержки разных проектов и предложений в отношении политики или же их собственных идей насчёт тех шагов, которые, по их мнению, должны быть предприняты для разрешения поставленных проблем;  проанализировать качество обсуждения (quality of deliberation) с точки зрения того, как участники создают свои обращения, например, как идентифицируют себя, как используют заявленную идентификацию для обоснования своих обращений и предложений, как подкрепляют свои аргументы, ссылаясь на личные данные или реагируя на комментарии других участников. Контент-анализ, охватывающий количественные и качественные методы, можно использовать для осмысления ком95

ментариев, оставленных на форумах. Аналитики могут оценивать комментарии по кодовой схеме, чтобы классифицировать уровень поддержки, содержащийся в них. Анализ темы может помочь оценить, в какой мере определённые темы вызвали глубокую дискуссию, оценивая, таким образом, и само качество обсуждения. Количество комментариев, предоставленных по каждой теме, а также среднее и общее количество слов на тему, «глубину» темы (т.е. количество уровней ответов) и её «длину» (промежуток времени между первым и последним комментарием) – всё это можно изучить. Относительный вес приведённых количественных показателей даёт возможность понять, какие вопросы стимулировали участников, какие вызывали повышенный интерес. Большое количество комментариев относительно того или иного вопроса может также способствовать привлечению внимания к потенциально важным сферам, требующим детального обсуждения.

4.3. Оценивание электронного привлечения граждан Существует три точки зрения относительно оценивания информации (Уайт и Макинтош (Whyte and Macintosh, 2002)):  политическая: оценка соответствия процесса электронных консультаций рекомендациям лучших практик по проведению консультаций, изданных правительством, и удовлетворенности процессом заинтересованных сторон;  техническая: оценка влияния технологических возможностей на реализацию электронных консультаций;  социальная: оценка соответствия мнений и высказанных мыслей граждан теме обсуждения, степени поддержки комментариев другими участниками (оценка актуальности темы); также важно понять, в какой мере социальные условия 96

участников консультаций влияют на коммуникативные навыки граждан, на их способность вносить предложения, а также на результаты консультаций. Опыт Германии: оценивание общественных консультаций по вопросам планирования использования земельных участков в городах Примером использования Интернета для электронных консультаций по вопросам планирования использования земельных участков в городе Эсслинген на юге Германии (www.esslingen.de) является проект, реализованный в рамках национального конкурса Media@Komm, который проводился Федеральным министерством экономических дел с целью поддержки электронного законотворчества и проектов в области электронной демократии. На протяжении месяца городской Совет проводил электронные консультации, благодаря которым граждане могли получить информацию о дискуссионном зонинговом проекте, в режиме онлайн обговорить предложения относительно запланированной строительной площадки. Оценивался процесс проводимых электронных консультаций с учётом таких аспектов как релевантность, программное обеспечение и модерация. Большинство участников высоко оценили обсуждение, отдавая должное сети Интернет как инструменту электронного участия. Налаживание же диалога между гражданами и местными политиками оказалось сложной задачей, поскольку сами политики не слишком-то стремились к диалогу.

4.4. Обратная связь Обратная связь (как реакция на позиции граждан со стороны представителей власти), полученная во время электрон97

ных консультаций, может способствовать общему повышению открытости, прозрачности и подотчётности власти. Однако очень мало опубликованных данных, четко определяющих влияние результатов электронного участия граждан на процесс выработки и принятия решений, а также и на окончательное решение, как мнения людей отразились на государственной политике в целом. Проблемой использования этого подхода является репутация электронного участия в среде политиков и общественных деятелей, воспринимаемого ими как эксперимент. Частично это происходит по причине недостаточного внимания к вопросу оценивания консультаций. В многочисленных докладах, посвящённых инновациям в сфере электронного законотворчества граждан, не раз было заявлено о возникающих сложностях процесса оценивания инициатив, проходящих в электронном режиме. Так, исключительно непростой задачей была и остаётся ситуация окончательного оценивания электронного участия граждан. Определить, насколько электронные консультации или другие инновационные методы нормотворчества изменили результаты, сложно. Было лишь несколько примеров успешного применения методов электронной демократии, повлекших за собой радикальные изменения в государственной политике. Бельгия, Брюссель: пример мгновенной реакции власти Примером, иллюстрирующим отлаженный механизм обратной связи, мгновенно полученной от правительства на обращение гражданина, является принятый Парламентом Брюсселя закон, наказывающий за грубое обращение к женщинам. Закон был принят сразу после скандального ролика бельгийской 25-летней студентки, появившегося в YouTube и имевшего большой резонанс в сети. Видео «Женщина на улице» было создано студенткой Софи Питерс. Она сняла на скрытую камеру прогулку, во время которой к ней подходят мужчины, в основном из эмигрантской среды, делают грубые замечания по поводу ее внешности и даже открыто предлага98

ют провести время в гостинице76. Возмущённая девушка выложила видео в Интернет и – реакция местного правительства не заставила себя долго ждать77. В результате, любого, кто позволит себе непристойные высказывания в адрес представительниц прекрасного пола могут оштрафовать на 250 Евро.

4.5. Оценка опыта местного участия В мировой практике растёт число примеров, когда именно органы местной власти активно участвуют в разрабатываемых проектах в области электронной демократии. Например, большая часть наработок в сфере электронной демократии в Швеции до сих пор сосредоточена на местном уровне. Все муниципалитеты Швеции, даже небольшие, с населением около 3 000, имеют свои веб-сайты, начиная уже с 1999 года, а 17% муниципалитетов – свои онлайн-форумы. Большое количество дискуссионных форумов даёт возможность гражданам устанавливать повестку дня дискуссий. В качестве примера внедрения сети онлайн-сообществ для реализации электронной демократии рассмотрим муниципальную сеть сообществ шведского города Больнеса. Швеция: муниципальная сеть сообществ Больнеса Больнес – небольшой городок с населением 25 000 чел. в центре Швеции. Мероприятия, связанные с электронным привлечением граждан, здесь воспринимаются не как специальные проекты, а как часть повседневной деятельности. В городе разработан план, который предполагает ряд шагов по осуществлению электронного голосования и гражданских дискуссий. 76

http://www.1tv.ru/news/world/213011 Ссылка на оригинальное видео находится здесь: http://www.youtube.com/ watch?v=jgeYVK9xKYE&feature=plcp. 77

Применяются следующие способы электронного привлечения граждан:  граждане могут отправлять электронные сообщения муниципальным комиссарам с гарантией получить ответ в течение недели;  онлайновый форум содержит рубрики для дискуссий по определенным вопросам;  заседания городского совета транслируются на сайте онлайн, и граждане могут направлять свои обращения по электронной почте во время перерыва заседания, получив ответ сразу после окончания перерыва. Именно муниципальные комиссары являются активными участниками, проводниками на дискуссионных форумах78.

Швеция: общественный совет Эльвшё Город Эльвшё также является одним из примеров реализации электронной демократии на муниципальном уровне. Эльвшё (Älvsjö) – округ города Стокгольма, обладающий определённым уровнем независимости, а состав местного районного совета отображает политическое представительство мэрии Стокгольма. Проводниками усилий в отношении внедрения электронной демократии были государственные служащие Эльвшё. Идеи и разработка были инициированы администрацией. Политики поддерживали эту деятельность с самого начала, и в 2001 г. была создана группа политиков, представляющих все партии, для продвижения идей электронной демократии. Вебстраница Эльвшё, посвящённая электронной демократии, имеет три основные рубрики:  Гражданский совет (Medborgarpanelen), в который входит 500 членов, избранных представлять население по возрастным категориям, полу и месту проживания.

www.bollnas.se.

100

 Агора (Medborgartorget) – дискуссионный форум для обсуждения нескольких предварительно определённых тем, таких как уход за пожилыми людьми, демократия, школьное образование и охрана здоровья. Деятельность разных групп варьируется в зависимости от того, насколько «горячей» является тема.  Предложения граждан (Medborgarförslaget). Благодаря этой рубрике жители Эльвшё получили возможность отправлять свои предложения в районный комитет электронной почтой или другими способами (например, лично). В ходе внедрения инициатив возникли следующие проблемы:  представительство в совете постепенно уменьшается, чтобы собрать совет требуются средства, что неизбежно ведёт район к существенным затратам;  нет активной поддержки инициатив электронной демократии политиками;  сложность оценки электронной деятельности в сравнении с другими каналами коммуникации;  политические партии не играют важной роли в развитии на местном уровне;  слабое влиянием партийных организаций в регионе, хотя существуют группы активных политиков79.

Швеция: Шиста и проект кибер-голосования В феврале 2002 года в Шисте (Kista), округе Стокгольма, был запущен проект «Электронный Парламент Шисты» – попытка создать постоянный онлайновый форум, который мог бы функционировать как своеобразный Гражданский Совет, т.е. чтобы граждане-члены принимали участие в обсуждении вопросов городского развития на регулярной основе. Электронный Парламент – одно из мероприятий в рамках проекта «Кибер голосование» (CyberVote), цель которого раз79

www.Älvsjö.se.

101

работка и применение безопасных технологий голосования, наряду с оказанием определённого давления на процесс изменения законодательства в странах-членах ЕС в сторону внедрения электронного голосования. Проект изучает изменения, которые необходимо внести в законодательство, чтобы со временем добиться одинаковых процедур голосования во всех странах-членах ЕС. Система «Кибер-голосования» на протяжении 2003 г. была испытана на местных участках, охватывающих 3 000 избирателей, – в Германии, Франции и Швеции. Проект базируется на убеждении, что применение электронного голосования поможет усовершенствовать демократические процессы за счёт повышения уровня участия в выборах и опросах гражданской мысли80.

Италия: депозитарий лучших практик Сайт www.cittadigitali.it создан с целью более широкого освещения инновационных процессов, внедряемых в так называемых «цифровых городах», для того, чтобы помочь в продвижении, планировании и менеджменте онлайновых услуг, которые предлагают местные администрации через гражданские и социальные сети. Сайт предназначен для сбора наилучших практик инновационного использования технологий местными администрациями, чтобы помочь в распространении информации и использовании новых методологий. Сайт рассчитан на промоутеров и менеджеров местных онлайновых служб, госслужащих, вебмастеров, разных организаций в сфере государственного управления, а также экспертов, исследователей и журналистов. На сайте используется интерактивная база данных и «мононаправленный» список рассылки для публикации исследовательских статей и документов. Этот ресурс разработан согласно директивам консорциума «Всемирной паутины» (World Wide Web), т.е. таким образом, чтобы быть доступным для большинства типов браузеров, со сво80

www.kista.stockholm.se.

102

бодным соединением и инструментами, которые позволяют альтернативное восприятие содержания, например, голосовые (вербальные) браузеры для слепых. Сайт81 собирает информацию на разные темы, оперативные новости по технологическим, экономическим и юридическим вопросам, давая возможность принимать участие в обсуждении всем пользователям.

Италия: муниципалитет Болоньи Муниципалитет Болоньи – лидер в предоставлении социальных услуг в режиме онлайн и инновационных услуг гражданам. Проект www.comune.bologna.it/comune/istituti/index.html зародился из потребности в поиске новых путей в налаживания связей между администрацией и гражданами, с тем, чтобы у людей появилась возможность участвовать в процессе принятия решений, влияющих на повседневную жизнь города. Проект характеризуется административной прозрачностью и открытым обменом информацией. Цель проекта – публикация административных актов, особенно значимых, на сайте Iperbole, чтобы изучать общественное мнение относительно этих актов, открывая в результате новый простор для идей, вопросов и предложений. Это, как правило, нормативные акты, написанные бюрократическим и тяжеловесным языком, который сложен для восприятия. Поэтому каждый текст сопровождается сжатой аннотацией, изложенной на доступном языке, прочитав которую, граждане могут сами решать, стоит ли им читать весь текст документа, чтобы потом отправить комментарии к предложенной теме. С мыслями граждан могут ознакомиться все – внутренние и внешние – пользователи web-сайта Iperbole на специальных страничках, отведённых для каждого нормативного акта82. 81 82

www.cittadigitali.it. www.comune.bologna.it.

103

4.6. Оценка опыта парламентского электронного участия В парламентах многих западных стран и США запущены инновационные программы для повышения уровня доступа граждан к информации и расширения возможностей электронного участия за счёт использования новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Остаётся открытым вопрос: какова роль депутатов и чиновников в инициативах относительно электронного участия? Особенно важно чёткое понимание их роли в процессе электронных консультаций. На все ли вопросы, поставленные во время онлайн-дискуссий, они должны отвечать, и надо ли им реагировать на возможные недоразумения, возникающие в комментариях граждан? К примеру, в Канаде созданы Центр интегрированного правительства (Centre for Collaborative Government) и Министерство канадского наследия (Department of Canadian Heritage), где проводится совместная работа по изучению ключевых вопросов, связанных с вовлечением чиновников в процесс электронных консультаций. Они разработали концепцию Цифровой палаты общин (Digital Commons) – место, где канадцы имеют возможность открыто обсуждать наболевшие проблемы и делиться мнениями и опытом в электронном режиме на открытом форуме. Проект «Цифровой палаты общин» – двуязычный дискуссионный форум, на котором была применена модерация, базирующаяся на жалобах. В форуме приняли участие 35 франко- и англоязычных студентов из университетов страны, 6 госслужащих высшего звена и 3 члена парламента. Проект функционировал на протяжении 3 недель, и за это время состоялось два обсуждения: «Роль правительства как участника онлайн-дискуссий» и «Что представляет собой канадский путь?». 104

Во время пилотного проекта госслужащие проявили себя в наименьшей степени в обсуждениях – то ли из-за своей неуверенной роли на форуме, то ли по причине слабой компьютерной грамотности. Студенты же были более активны.

Эстония: страна как офис – проект «Х-путь» Успех информационного общества в Эстонии профессионалы объясняют сочетанием трех факторов – эффекта «чистого листа», рыночной экономики и внедрения новейших технологий. Так, во всяком случае, считает руководитель проекта «Х-путь» (от эстонского «X-Tee») Эстонского государственного центра информатики (ЭГЦИ) Ахто Калья. Майт Хейдельберг, советник Министерства экономики и коммуникаций, которому подчиняется ЭГЦИ, называет, впрочем, еще один важный стимул: политическую волю руководителей, решивших построить прозрачную систему госуправления. «Сегодня быть коррупционером в Эстонии – дело непростое», – утверждает советник. Внедрение высоких технологий приносит пользу только при устранении узких мест, поэтому в Эстонии попутно упрощают законы и бюрократические процедуры. К тому же власти отказались от строго централизованного подхода. Министерство экономики и коммуникации, например, отвечает за координацию информационного общества на уровне министерств, и направляет потоки средств из еврофондов, а также дает добро на создание новых баз и регистров. Действия местных властей координирует МВД (точнее, та его часть, которая занимается делами регионов). Выдача ID-карт и электронных подписей также в компетенции МВД. Министерства и ведомства сами развивают свои инфосистемы, реестры и сервисы, тратя на информатизацию в среднем 1 процент бюджета. Один из самых сложных участков – здравоохранение: здесь пресекаются государственная собственность, муниципальная, частная, много разных структур и интересов, затрагиваются персональные данные. К Регистру 105

здравоохранения имеют доступ семейные врачи, статистики, граждане, скорая помощь, клиники, страховщики из Больничной кассы. Проблема даже не столько в технологиях, сколько в правилах и договоренностях. Сегодня интернет есть примерно в 70 процентах домохозяйствах Эстонии, но государство продолжает инвестировать средства в прокладку кабелей высокоскоростной (100 Мбит/сек.) сети в сельской местности, дотируя операторам самые экономически невыгодные участки. Большинство проектов осуществляется на основе частно-государственного партнерства, в основном эстонскими IT-компаниями. Эта модель показала свою эффективность уже при введении ID-карт. Кризис не помешал развитию ИКТ – выручили средства ЕС: с 2007 по 2013 год Брюссель выделил на эстонское информационное общество свыше 70 млн евро. Перспективное направление освоения евроинвестиций – «дигитализация» (оцифровка) культурного наследия: документов, произведений искусств, библиотек. Новые услуги рождаются на стыке государства и частного сектора, например, данные бесплатных регистров комбинируются с географической информацией. Интерес к разработкам Эстонского государственного центра информатики уже проявляется и из-за рубежа. В последнее время приезжали и гости из России: из Всероссийского центра по электронному правительству в Санкт-Петербурге, нефтяники из Тюмени с двумя заместителями губернатора, а также высокопоставленные чиновники из Московской области и делегация из «Ростелекома». Кроме того, началась совместная работа с правительством Азербайджана. Минувшей весной правительство этой страны утвердило программу развития системы «электронного государства» EHDIS, которую по заказу Азербайджана реализуют эстонские фирмы Cybernetica и Aktors. Для эстонцев это первый подобный крупный экспортный проект. Главным заказчиком работ с азербайджанской стороны выступает фирма B.EST Solutions, объем работ оценивается в 7 млн евро. Глав106

ная трудность проекта связана с переводом основной документации и технологической информации на азербайджанский язык. По словам менеджера по развитию Cybernetica Арне Анспера, система EHDIS построена по принципу существующей уже 10 лет в Эстонии программы X-tee, разработанной фирмой, с которой началась реализация проекта «электронного государства» в Эстонии. Система EHDIS должна объединять в одно электронное целое 41 госучреждение Азербайджана и предлагать гражданам и жителям страны до 270 видов электронных услуг. В самой Эстонии уже с середины 2000-х годов действует Еesti.ee83 – единый государственный Интернет-сервер, в который входит примерно сто порталов по предоставлению различных услуг или практической помощи жителям страны – от Регистра народонаселения, Бизнес-регистра, Земельного кадастра, Дорожно-транспортного регистра и системы электронного голосования до Департамента гражданства и миграции, Налогового департамента, Больничной кассы, Пенсионного фонда, Центра электронных рецептов и т.д. Абсолютное большинство услуг, оказываемых госпорталами, является бесплатным либо обойдется пользователю в минимальную сумму. Так как система работает в режиме приема круглосуточно и во многом автоматизирована, то скорость ответа официальных властей на электронные письма граждан тоже приятно радует – максимум неделя, а рекордный минимум – 18 минут. Изучение опыта других стран, равно как и способность перенимать опыт местных органов власти и парламентов, чрезвычайно важны для расширения идей электронной демократии. Необходимо чётко охарактеризовать успешные (и не очень) примеры электронного участия и понять, как национальные правительства могут воспользоваться этим опытом и дополнить их инициативы. Глобальное ознакомление с тем, 83

http://egoverlab.wordpress.com/2012/05/20/001/#more-229.

107

что происходит в других странах, должно помочь в выявлении лучших практик электронного участия, способствуя большей готовности к электронному нормотворчеству граждан и внедрению новых технологий.

4.7. Ситуативные исследования электронного привлечения граждан В этой части представлен анализ опыта нескольких разных ситуативных примеров электронного привлечения граждан к процессу выработки политики. Они охватывают разные страны, разные уровни власти, разные этапы цикла выработки политики, целевые группы и инструменты. Данные примеры хоть и не подходят для сравнительного анализа, каждый из них касается ключевых моментов и трёх главных вопросов электронного участия граждан в процессе законотворчества, а именно: Кто? Как? Когда? Голландия: электронные консультации на тему «Еда будущего» Электронные дебаты на тему «Еда будущего»84 – совместная инициатива голландского и немецкого министерств сельского хозяйства, призванная привлечь к дебатам все стороны, заинтересованные в будущем сельского хозяйства и садоводства. Параллельно с электронными дебатами в обеих странах проводились практические семинары с участием ключевых игроков в этой отрасли, и их результаты легли в основу дебатов. Выводы по результатам проведённых семинаров и дебатов были опубликованы и представлены европейским министрам сельского хозяйства на “Grüne Woche” (Зелёная неделя) в Берлине в январе 2002 г. Электронные дебаты продолжались шесть недель и проходили в три этапа. Первая тема – 84

Website: www.future-of-food.org сегодня уже не доступен.

108

безопасная еда – заняла больше всего времени. Министерство восприняло взгляды и предложения, высказанные на дебатах, как весомый вклад в диалог между министерством и заинтересованными сторонами. Этап цикла выработки политики: установление повестки дня. Правительственные структуры: Министерство управления с/х ресурсами и рыбного хозяйства (Нидерланды) и Министерство сельского хозяйства, прав потребителей и продовольствия (Германия). Задействованные целевые группы: граждане, фермеры, предприниматели. Обратная связь, полученная от участников: в дебатах приняли участие 500 человек, а всего на сайте было 20 000 индивидуальных посетителей. В ходе дебатов были применены конкретные технологии: Voice Choices и Votes Quotes, разработанные компанией United Knowledge (www.unitedknowledge.nl). Voice Choices – программа, позволяющая проводить дебаты в несколько этапов и предоставлять дополнительную информацию. Votes Quotes – программа для изучения общественного мнения, базу данных которой по желанию может заполнять модератор. Обе программы легко настраиваются модератором на специальной страничке модератора, что делает их удобными в использовании. Главные препятствия: не выявлено. Инновации и ключевые элементы успеха. Дебаты проводились на двух языках, а комментарии переводились, чтобы облегчить дискуссию между немецкими и голландскими участниками. Акцентировалось внимание на рекламе и заинтересованных целевых группах, при ощутимой поддержке и готовности со стороны голландского и немецкого министров сельского хозяйства, которые даже устроили торжественное открытие этих консультаций. Дебаты проходили в несколько раундов, ни одному из которых не давали затянуться. Для углублённого и конструктив109

ного сотрудничества между министерствами и другими заинтересованными сторонами была создана специальная проектная команда. В ходе работы была обеспечена абсолютная прозрачность относительно конечного продукта и того, как результаты дебатов будут использованы на практике. Этот опыт стал хорошим примером интегрирования традиционных и онлайновых инструментов консультирования.

Швеция, Каликс: ежегодные консультации Каликс (Kalix) – город на крайнем севере Швеции с населением в 20 000 человек. Первые общегородские консультации по поводу перепланировки центра города прошли в Каликсе в 2000 г. Они были освещены не только СМИ Швеции, но и международной прессой. Затем, после успешного первого опыта, в 2001 г. состоялись вторые консультации, посвящённые налогам. Во время консультаций акцент делался на возможности влияния политической воли граждан на деятельность муниципалитета на ранней стадии рассмотрения вопросов. Первые консультации, посвящённые городскому планированию, ставили, в основном, открытые вопросы. Скажем, нужно ли улучшать условия для пешеходов и велосипедистов (велосипед – популярнейшее транспортное средство в большинстве шведских городов), вместо того, чтобы предлагать какие-то конкретные шаги, например, создание отдельных велосипедных дорожек. Не было готовых альтернатив, за или против которых можно было проголосовать, а политические партии ещё не определились на тот момент насчет той или иной политики. Вопросы отправлялись жителям обычной почтой. Каждый получал пароль, которым можно было воспользоваться только один раз. Вторые же консультации больше напоминали традиционное голосование, поскольку предлагались три конкретных варианта на выбор: увеличить налоги, уменьшить налоги или оставить их прежними. Проводить дебаты можно было в Интернете с помощью чата и е-mail, а также принимая персо110

нальное участие на гражданских встречах. Голосовать можно было как дома, с домашнего компьютера, так и в публичных местах: библиотеках, домах престарелых, интернет-кафе и т.п. Свою точку зрения и ответы также можно было отправить обычной почтой, телефоном или факсом. Этап цикла выработки политики: установление повестки дня. Правительственные структуры: городской муниципалитет Каликса. Целевые группы: все граждане Каликса, имеющие право голоса. Конкретные технологии: консультации проводились с помощью консалтинговой компании Votia, специализирующейся на проведении подобных мероприятий. Доступ граждан к информации обеспечивался, в основном, через Интернет, а также посредством традиционных встреч и через местную прессу. Помехи и препятствия. Обратная связь продемонстрировала одну из дилемм «сильной» демократии – активные меньшинства достигли влияния, значительно большего, чем их численность среди общего количества жителей города. Участие в первых консультациях составило лишь 7%. Рассматривать ли это как проблему представительства или же как призыв к тем, кто не принял участие в консультациях – это вопрос интерпретации. В литературе про «сильную» или «участвующую» демократию (“participatory” democracy) нет рекомендаций относительно того, какой уровень участия считать достаточным. Эта литература вообще несёт очень мало пользы тем, кто ищет эффективные способы измерения участия. Инновации и ключевые элементы успеха85. Политики Каликса остановились на позитивной интерпретации. Они сравнили участие в электронных консультациях со стандарт85

Website: www.kalix.se.

111

ным уровнем участия при традиционном обсуждении вопросов городского планирования, который, как правило, не превышал 10 человек, что приближается к показателям участия в новых консультациях. Кроме того, по результатам других консультаций было сразу же одобрено соответствующее решение на политической ассамблее. С другой стороны, на этот раз официально и заранее высказанное мнение совпадало с мнением политического большинства.

Швеция: Электронный диалог в районном совете Норрмальма Правительственные структуры: Районный совет и районная администрация Норрмальма. Задействованные целевые группы: жители и посетители Норрмальма. Обратная связь. В консультациях, так или иначе, приняли участие около 1 700 человек. Приблизительно половина из них участвовала посредством онлайн-опроса и онлайн-форм, в которые можно было внести свои предложения. Остальные приняли участие с помощью традиционных средств (почта, факс и телефон). Во время консультаций было собрано много предложений, касающихся реконструкции парка, а ответы граждан позволили сделать выводы в отношении приоритетов граждан. Применённые технологии: инструмент публичного доступа (The Public Access Tool). Этап 1. В 1999 г. Районный совет Норрмальма запускает интернет-службу, которая обеспечивает посетителям сайта доступ ко всем документам, связанным с работой Районного совета. Так, на сайте можно было получить приглашение на очередную открытую сессию совета с повесткой дня, в первой части которой были вопросы граждан политикам. На сайте также публиковались проекты решений, вынесенные на рассмотрение совета, и так называемые «официальные заявления». После каждого заседания обнародовались их протоколы, 112

все одобренные решения и отдельные заявления. Благодаря инструменту под названием Публичный доступ (The Public Access Tool) у граждан появилась совершенно новая возможность ознакомиться с работой совета. Благодаря этим инициативам у людей пробудился настоящий интерес к демократии и возможностям реального влияния на городские события. Вместе с тем, жители города получили шанс представлять свои предложения по волнующим их вопросам непосредственно депутатам Районного совета. В течение первых 4 лет совет рассмотрел 200 полученных от граждан предложений, 70 из них были полностью или частично реализованы после разработки администрацией проектов соответствующих решений. Этап 2 – укрепление диалога. На протяжении 2000 года были осуществлены конкретные шаги для укрепления диалога с гражданами. Вместе с работниками администрации, отвечающими за информационную политику, депутаты из нормотворческого комитета «Демократия и свобода выбора» разработали вторую версию инструмента Public Access. В этой версии акцент делался на интерактивности: для эффективности диалога между гражданами и политиками были созданы новые интерактивные службы. Поначалу Public Access был исключительно административным инструментом, который облегчал гражданам доступ к информации. Теперь же каждый посетитель сайта может воспользоваться следующими службами Public Access:  Поисковый агент. Поскольку работа Районного совета охватывает много самых разных сфер деятельности (дошкольное и среднее образование, забота об инвалидах, социальная защита и вопросы, касающиеся паркового и уличного хозяйства и т.п.), граждане должны ориентироваться в этих многочисленных потоках. Посетители сайта могут воспользоваться поиском по сайту с помощью поискового агента, введя в него то, что их интересует (например, название улицы). Если какой-то из документов Совета содержит это название – гражданин получит по электронной почте прямую ссылку на этот 113

документ. В итоге, личный интерес управляет потоком информации. Таким образом, все граждане могут и быть проинформированы по интересующим их вопросам, и принимать участие в дебатах удобным для них способом, что экономит время. Агент осуществляет поиск по всем документам совета, повестке дня, дебатам и протоколам.  Дебаты. Перед каждой встречей с депутатами совета, приблизительно за неделю, публикуются все вопросы и проекты предложений. В течение этой недели общественность может высказать своё мнение. В этих дебатах участвуют и сами политики. Это значит, что мнение граждан будет учтено при подготовке вопроса, а у граждан, соответственно, есть прекрасная возможность донести свои взгляды политикам до момента принятия решений.  Общественные консультации. Функция, с помощью которой от двух до четырёх раз в году, граждане получают приглашение посетить общественные консультации по текущим вопросам. Участники консультаций оставляют свои почтовые адреса, когда заходят в систему, и, соответственно, получают приглашения, когда инициируются новые консультации.  Применённые технологии: инструмент публичного доступа (The Public Access Tool).  Инновации и ключевые элементы успеха: благодаря изобретательности депутатов района Норрмальм были придуманы всевозможные инструменты для привлечения низовой демократии к диалогу между политикой и общественностью. Возможность граждан высказывать свои предложения показала неплохие результаты, и некоторые районные советы Стокгольма переняли модель Норрмальма. Так же поступили и другие муниципалитеты Швеции. Около 2 500 граждан приняли участие в 3 гражданских консультациях – хороший результат в сравнении с другими аналогичными консультациями в Швеции. 114

Одна из ключевых причин успеха Районного совета Норрмальма86 – личное участие политиков в описанных выше способах онлайнового привлечения. Спецификацию требований для внешней Интернет-компании, привлечённой к разработке технической части, составляли сами политики вместе с административными работниками. Именно такая отправная точка чрезвычайно важна для успеха электронной демократии в будущем.

Италия, муниципалитет Болоньи: проект DEMOS Электронные консультации на тему проблем дорожного движения в Болонье, состоявшиеся в пилотном режиме зимой 2002 года, привлекли к дискуссии всех «иперболианцев» – пользователей, зарегистрировавших свои электронные почтовые ящики на www.Iperbole – сайте муниципалитета Болоньи. Было принято решение ограничить участие этими 18 000 пользователей, что позволило контролировать дискуссию и возможное неправильное использование системы. Дискуссия проходила в три этапа, которые длились шесть недель. На протяжении первого этапа дискуссии на общем форуме были определены основные аргументы. Этап завершился подведением итогов, которые легли в основу следующего этапа, когда дискуссия была развернута уже на пяти подфорумах. Участники могли дискутировать на этих подфорумах, оставляя свои комментарии и предложения. В конце второго этапа модераторы предложили итоговый документ, в котором были изложены заключительные выводы для обсуждения на всеобщем форуме на третьем завершающем этапе. Подфорумы были интегрированы в общий форум для всеобщего обсуждения заключительных выводов. Это был последний шанс граждан защитить свои позиции. Результатом последнего изучения аргументов стала разработка основы для итогового документа, объединившего результаты всего дискуссионного процесса. 86

Website: norrmalm.stockholm.se.

115

Этап цикла выработки политики: проект DEMOS ставит своей целью использование дискуссионных форумов на каждом этапе процесса выработки политики, особенно на этапах установления повестки дня, консультаций и участия, анализа и формулировки политики. Властные структуры: подразделение дорожного движения муниципалитета Болоньи и подразделение информирования общественности. Вовлеченные целевые группы: дискуссия по поводу дорожного движения привлекла внимание почти всех представителей городской общественности. Обратная связь: 362 пользователя зарегистрировались в проекте DEMOS, а на форуме было размещено 713 сообщений. Темы для обсуждения разнились – от строительства метро до количества инспекторов дорожного движения. Наличие параллельного форума – Traffic in Bologna Feedback – позволило гражданам комментировать проект, выдвигая предложения по улучшению ситуации. Администраторы проекта, приняв во внимание эти соображения, воспользовались ими для улучшения модели. Обратная связь была преимущественно позитивной. Применённые технологии: программное обеспечение для управления дискуссионными форумами. Для модерации форумов использовался web-интерфейс, включающий специальные программы, настраиваемые с помощью технологии Java. Для пользователей сайта были созданы персональные странички, что позволяло им сохранять собственные закладки, сообщения и настройки, давая возможность общаться с другими пользователями один на один. Кроме того, на сайте был размещён архив документов, внутренний поиск по сайту и обновление главной страницы, а также предлагались онлайн-опросники, которые давали необходимые результаты для анализа разных точек зрения и создания новых форумов.

116

Препятствия: Подобный вид демократического участия требует определённого количества времени для восприятия и усвоения, поэтому необходимо, чтобы начальное количество участников было небольшим. Доступ к Интернету – принципиальное условие проекта DEMOS, поэтому сумма потраченных денег на Интернет для домашних пользователей, в случае, если это не является насущной потребностью, – тоже может стать тормозящим фактором. И хотя в главном офисе Iperbole есть рабочие станции с доступом в сеть, большинство пользователей отдаёт предпочтение домашнему доступу. С другой стороны, приходилось постоянно стимулировать участие, вовлекая в диалог и другие подразделения Совета. Эффективное сотрудничество играет важную роль для своевременного реагирования на комментарии участников форума. Инновации и ключевые элементы успеха Для успеха этого проекта важно было убедиться, что все три этапа дискуссии являются хорошо структурированными и четко очерченными. В противном случае, весь смысл дискуссии мог быть выхолощен. Возможность инициировать онлайнопрос, мгновенно получая результаты и, соответственно, использовать идеально функционирующее программное обеспечение, а также потребности в привлечении экспертов и использовании посреднических систем на языке Delphi играли существенную роль. Фильтр недопустимых высказываний и рейтинг самых активных участников форума также внесли большой вклад в успех проекта. Но ключевым элементом успеха стало сильное желание граждан участвовать в проекте, оставаясь активными на протяжении всего времени его существования87.

Великобритания: парламентское электронное расследование домашнего насилия Парламент Великобритании провёл несколько онлайнконсультаций. Первые консультации прошли в 2000 году, ко87

Website: www.comune.bologna.it.

117

гда Межпартийная парламентская группа по вопросам борьбы с домашним насилием организовала онлайн-обсуждения этой проблемы. Цель консультаций – дать возможность жертвам насилия высказаться, а для группы депутатов – получить прямые свидетельства женщин, переживших насилие в семье. Это была принципиально новая инициатива, которая эффективно использовала информационные технологии, чтобы открыть парламентский процесс той группе людей, чьи голоса редко оказываются услышанными. Работа проводилась совместно с Хенсардским обществом (HansardSociety) – независимой образовательной организацией, деятельность которой призвана способствовать действенной парламентской демократии. Метод электронных консультаций Дискуссия продолжалась с 1 марта по 1 апреля 2000 г. Процесс поиска и регистрации женщин-участниц начался за 5 месяцев до запуска консультаций и проводился работниками неформальных женских групп и приютов. После регистрации участницы получили имя пользователя и пароль для доступа к закрытому дискуссионному форуму (Womenspeak). Члены парламента также получили пароли для входа на форум. Вебсайт, на котором проводилась дискуссия, отличался простотой дизайна и приветливостью. На сайте разъяснялась сущность консультаций, а также предоставлялась актуальная информация об основных принципах инициативы со ссылками на соответствующие организации. Интерактивная часть сайта позволяла женщинам размещать сообщения прямо на сайте или просто читать сообщения других. Каждый женский центр или приют взяли на себя ответственность за обеспечение женщин-участниц достаточным количеством компьютеров по месту их проживания. Были также организованы точки доступа в общественных местах неподалёку. Этап цикла выработки политики Консультации привлекли общественность к этапу определения повестки дня. Участники знали, что дают сведения для 118

парламентского расследования, которые могут повлиять на процесс выработки политики. Задействованные правительственные структуры: Межпартийная парламентская группа – ассамблея парламентариев из разных партий, заинтересованных в разрешении этой конкретной проблемы. Целевые группы: женщины, ставшие жертвами домашнего насилия. В процессе консультаций удалось успешно установить контакт с женщинами, представляющими разные социально-экономические группы. Поскольку большинство женщин не были активными пользователями сети Интернет, а также, учитывая их социальную и психологическую уязвимость, организаторы провели тренинги, предоставив необходимую поддержку и безопасное место с доступом в сеть и гарантией защищённости дискуссионного форума на сайте. Обратная связь Всего на сайте зарегистрировалось 199 женщин, которые оставили 960 сообщений. Консультации стали хорошим информационным ресурсом для работы Межпартийной парламентской группы по вопросам борьбы с домашним насилием. Результаты были подытожены в отчете, подготовленном Хенсардским обществом, и представлены Тесси Джоуэлл, министру по вопросам женщин. Консультации привлекли внимание общественности к проблеме домашнего насилия и дали возможность женщинам, пережившим этот горький опыт, общаться с парламентариями напрямую. Отзывы о проведенных консультациях собирались путём традиционного и онлайн-анкетирования. Организаторы получили от участниц положительный отклик:  подавляющее большинство женщин (94%) сказали, что консультации были для них полезным опытом;  большинство (92%) женщин сознались в том, что научились многому друг у друга;  около 78 % женщин заявили, что принимать участие в дискуссии оказалось легко. 119

Обратная связь показала, что онлайн-консультации дали участницам возможность поделиться собственным трудным опытом с женщинами, находящимися в аналогичной ситуации. Интернет стал удобным и безопасным местом для проведения такой дискуссии на специальном форуме. При этом более трети участниц (39%) остались неудовлетворены участием членов парламента в процессе обсуждения проблемы. Однако, несмотря на все негативные отзывы, большинство парламентариев сочли консультации полезным опытом для себя благодаря уникальному осмыслению проблемы и информации, полученной напрямую от женщин-жертв домашнего насилия. Консультации также были признаны новым эффективным способом сбора сведений от традиционно маргинализованных социальных групп. Конкретные технологии: специальный web-сайт и закрытый дискуссионный форум. Ключевые элементы успеха: независимый модератор, работа в партнёрстве и конфиденциальность. Независимый модератор сыграл существенную роль. Он должен был следить за тем, чтобы в дискуссии не доминировали лишь несколько человек, не было неадекватных или откровенно агрессивных высказываний, и чтобы сайт оставался защищённым (например, путём напоминания пользователям о необходимости полностью выходить с сайта по окончании работы, чтобы на сайт не могли зайти те, кто не имел пароля). Один из решающих факторов успеха инициативы – установление партнёрства с неформальными женскими организациями и центрами. Они сыграли важнейшую роль в рекомендациях и советах относительно консультаций, охвате целевой аудитории и оказании реальной помощи участницам форума. Женщины-участницы получали имя пользователя, которое отличалось от их настоящего имени. Этот шаг гарантировал им конфиденциальность, которая была крайне важна для привлечения участниц к открытому и честному разговору об их невесёлом опыте, сведя к нулю их переживания и страхи относительно участия в консультациях. 120

4.8. Выявленные препятствия88 Работа с ожиданиями участников. Некоторые члены парламента выразили обеспокоенность тем, что Интернетформат может вызвать у участниц форума такое впечатление, будто они могут получать мгновенные ответы на вопросы, которые они обговаривали с парламентариями. Но из-за нехватки времени парламентарии не могли реагировать моментально. Поэтому с их стороны прозвучало предложение, что было бы неплохо, если бы организаторы присылали им недельное резюме собранных сообщений. Доступ к Интернету и компьютерная грамотность: поскольку большая часть участниц не имели опыта работы с Интернетом и современными технологиями в целом, организаторам пришлось изрядно помучиться, чтобы убедиться в том, что женщины чувствуют себя свободно и могут пользоваться сайтом без труда. Некоторые из организаторов консультаций полагали, что на обучение IT технологиям надо бы было отвести больше времени, подчёркивая необходимость в специальных тренингах и добровольцах (именно эта часть работы оказалась наиболее интенсивной, забрав немало усилий организаторов). Website того времени: http://2.133.53.182/womendiscuss/default.htm (сегодня не доступен).

Великобритания: Floodforum.net Парламентский Комитет науки и технологий, Parliamentary Office of Science and Technology (POST), поручил Хенсардскому обществу (Hansard Society) провести онлайндискуссию для изучения общественного мнения в отношении проблемы наводнений. Цель дискуссии – стимулировать обсуждение причин, последствий и подходов к проблеме наводнений и их предотвращению с последующим информированием парламента о полученных результатах. 88

В разделе 4.8 ссылки не открывается, т.к. с момента описанных событий прошло более 10 лет.

121

Метод электронных консультаций  Дискуссия длилась в течение месяца (январь–февраль 2002 г.) на специальном сайте (www.floodforum.net)89.  Использованные для популяризации консультаций и набора участников методы включали: приглашения, поддержку местных медиа (включая местное радио и интервью в прессе), рассылку электронной почты, разработку вебсайта и устное информирование.  Организаторы направляли участников в общественные точки доступа к Интернету (например, в городских библиотеках и культурных центрах), а также принимали почтовые обращения от тех, у кого не было электронной почты.  Дискуссию модерировало Хенсардское общество. Некоторые сообщения были размещены на сайте сразу же, в начале дискуссии, чтобы стимулировать обсуждение проблем, на которые были нацелены консультации. По мере разворачивания дискуссии участники получили возможность открывать новые темы для обсуждения. При этом модератор следил за тем, чтобы новые темы не отвлекали внимание от общей цели дискуссии. Этап цикла выработки политики Консультации привлекли общественность на этапе установления повестки дня. Участники были проинформированы, что они помогают программе POST по работе с проблемой наводнений и могут предоставить информацию для парламентских дебатов на эту тему. Другой целью было информирование по этому вопросу и стимулирование дебатов и за пределами Парламента. Задействованные правительственные структуры и целевые группы Консультации предназначались в основном для следующих групп населения: 89

Сайт не доступен. Доступный сегодня сайт: Национальный Форум наводнения (http://nationalfloodforum.org.uk/).

122

 жителей зон с высоким риском затопления и тех, кто пережил наводнение;  организаций или людей, интересующихся этой проблемой (правительственные министерства и агентства, страховая индустрия, ученые, инженеры и т.п.);  политиков – в частности, членов парламента, Палаты лордов и городских советов. Обратная связь Для участия в дискуссии зарегистрировалось 532 человека, 157 из них отправили 571 сообщение. Важно, что участники имели возможность заходить на форум и читать чужие сообщения, не оставляя своих комментариев. Результаты дискуссии были учтены в ходе правительственных консультаций, состоявшихся сразу после завершения программы floodforum.net. Консультационный процесс был нацелен на поиск новых подходов к финансированию мер, направленных на борьбу с наводнениями и защиту береговой линии. Отзывы участников о работе форума были собраны с помощью оценочного опроса, размещены в Интернете и распространены в отпечатанном виде. Кроме того, впоследствии, с некоторыми участниками были проведены целевые дискуссии (их результаты будут учтены при оценивании инициативы). Начальный анализ результатов опроса показал, что участники считают инициативу интересным опытом и готовы принять участие в подобном проекте ещё раз. Дальнейшие оценки были получены на открытой парламентской встрече, в которой приняли участие более 30 парламентариев и членов Палаты лордов, вместе с приглашёнными участниками flood-форума. В результате, на встрече присутствовало более 120 человек. Докладчики выразили свою благодарность и удовлетворенность вкладом floodforum.net в парламентские дебаты. Применяемые технологии: специальный веб-сайт и закрытый онлайновый дискуссионный форум. Ключевые элементы успеха

123

Широкий спектр методов привлечения участников: использование всех доступных каналов информирования – от местного радио до электронной почты. В результате парламент получил многообразие взглядов и предложений относительно проблемы наводнений. В противном случае, парламентариям бы самим пришлось выдвигать какие-то идеи для парламентских решений по борьбе с наводнениями. Всеобъемлющий характер инициативы: в консультациях приняли участие различные группы людей, связанные с проблемой наводнений (граждане, представительские органы, правительственные министерства, агентства и пр.). Препятствия По некоторым данным, консультации могли бы охватить и больше людей, если бы медиа-кампания была более предметной и продолжительной. Участие в дискуссии стало более активным в последние две недели обсуждений. Во-первых, модератор стимулировал аудиторию, напомнив участникам, что дискуссия выходит на финишную прямую, а во-вторых, последовал ряд шагов, мотивирующих участников со стороны правительства. Так, были опубликованы данные касательно бюджетных предложений, направленных на борьбу с наводнениями и защиту береговой линии, – среди прочих здесь были размещено несколько противоречивых предложений, обсуждение которых и вызвало рекордное количество сообщений на форуме. Контакты90 Вся дискуссия была размещена на www.floodforum.net, а заключительный отчёт можно было найти по адресу: www.parliament.uk/post/report.htm91. POST – комитет обеих палат парламента, сфера ответственности которого включала в себя обеспечение независимого и уравновешенного анализа вопросов, основанных на научных 90

В тексте «Контакты» даются ссылки на сайты начала 2000 годов, к которым с настоящее время уже нет доступа. 91 Cейчас доступны сайты: http://nationalfloodforum.org.uk; http://www.parliament.uk/Templates/Main/Pages/Home.aspx?id=205&epslanguage=en/).

124

исследованиях и технологиях, и касающихся национальных интересов (www.parliament.uk/post/home.htm)92. Центр менеджмента и политических исследований (Centre for Management and Policy Studies – CMPS) при Кабинете министров предлагал приёмы и инструменты привлечения общественности, а также методы проведения консультаций. Главной задачей Центра был поиск и разработка различных подходов (включая электронное нормотворчество) и стратегий применения электронного привлечения общественности к процессу выработки политики. Комитет Электронного представительства при Кабинете министров совместно с Министерством транспорта, городского и регионального управления (Department for Transport, Local Government and the Regions – DTLR) возглавлял разработку правительственной политики Великобритании в отношении электронной демократии. Информация размещалась на сайте: www.e-envoy.gov.uk93.

Европейская Комиссия: интерактивная выработка политики Инициатива относительно интерактивной выработки политики (ИВП) предполагает разработку двух механизмов (механизм консультаций и обратная связь), основанных на Интернете, призванных усилить способность Еврокомиссии оценивать влияние политик ЕС (либо их отсутствие). Официальный сайт Евросоюза: http://europa.eu/index_en.htm Механизм консультаций, созданный для того, чтобы получать и сохранять быстро растущую структурированную подборку реакций стейкхолдеров на новые инициативы. Механизм обратной связи, помогающий собрать непосредственные реакции рыночной среды, использует сущест92

http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/offices/bicameral/post/ about-post/ contacting-post. 93 Сайт не доступен. Доступный сайт: https://www.gov.uk/government/getinvolved.

125

вующие сети и контактные точки в качестве посредников в получении постоянного доступа к мнениям и опыту субъектов экономики и граждан ЕС. Воспользоваться инструментами ИВП можно на вебпортале «Ваш голос в Европе», который является ее флагманом и универсальным механизмом для всех консультаций, проводимых Еврокомиссией. Портал предназначен для граждан, потребителей и предпринимателей, и предоставляет возможности для передачи вашей точки зрения – позитивной либо негативной, технической либо общей, экспертной либо обывательской (Your Voice in Europe: http://ec.europa.eu/yourvoice/index_en.htm). Сайт содержит три секции: консультации, дискуссии и другие инструменты. Всякий раз, когда Комиссия запускает новую онлайновую консультацию, помимо размещения соответствующей информации на сайте ЕС, делается также и объявление в прессе. Принять участие в оформлении европолитики посредством консультаций можно здесь: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm Ознакомиться с последними новостями Евросоюза, стать свидетелями интервью с влиятельными людьми в сфере политики и науки можно на новостном сайте телеканала Euronews: www.euronews.com Рубрика Интервью предлагает эксклюзивные встречи с представителями власти: премьер-министрами и президентами, политиками и общественными деятелями, а также учёными и экспертами (www.euronews.com/programs/interview/) Здесь же, на сайте, найдя в разделе программ I talk – еженедельную интерактивную программу по работе с вопросами граждан относительно самых разных тем, касающихся Европы и Евросоюза, любой желающий может задать свой вопрос (вопросы можно направлять как в письменной форме, так и в электронном или видео-формате). Гости студии и приглашённые эксперты раз в неделю отвечают на вопросы граждан. www.euronews.com/programs/i-talk/. 126

Глава 5. РАЗВИТИЕ ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ Электронная демократия в России активно развивается и позволяет гражданам влиять на политические процессы и защищать свои права. Но по-настоящему позитивных результатов можно ждать лишь тогда, когда органы власти будут прислушиваться к мнению граждан и адекватно реагировать на их естественные права и требования. В связи с этим в данной главе мы постарались отразить основные этапы развития нормативно-правового обеспечения электронной демократии, соблюдая хронологическую последовательность разработки и принятия актов, т.к. именно они отражают официальную позицию властей по вопросам электронной демократии и позволяют судить о политике государства, которая будет проводиться в данной сфере. Также в данной главе рассмотрены неправительственные проекты по развитию электронной демократии.

5.1. Развитие нормативно-правового обеспечения электронной демократии в Российской Федерации Об электронной демократии в России написаны уже десятки диссертаций, порядка тысяч научных статей. Но предметом государственной политики эта тема стала примерно последние пять лет. Воплощением этой политики стало принятие ряда нормативно-правовых актов. Ими заложен мощный потенциал изменения ситуации в данной сфере политической и общественной жизни страны. 127

5.1.1. Основные положения «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» Одним из первых документов, в котором была поставлена задача обеспечения взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества на основе информационных и телекоммуникационных технологий, стала «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» (утверждена Президентом Российской Федерации 07.02.2008 № ПР212). Становление информационного общества является одной из главных предпосылок развития электронной демократии. В «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (далее – Стратегия) указано, что текущее состояние готовности России к информационному обществу предопределяет необходимость, во-первых – развития отрасли информационных технологий, во-вторых – определения приоритетов их развития. Необходимость развития отрасли информационных технологий на государственном уровне связана с тем, что динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем. Поэтому значительный комплекс мер, определенных Стратегией, направлен, разумеется, на развитие информационно-коммуникационной структуры в интересах граждан и государства. Стратегией были определены контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 года. В их числе и показатели, отражающие уровень развития информационных технологий и степень их использования в разных сферах деятельности. Поскольку информационное общество по своей природе не может быть локальным, то для всех граждан Российской Федерации, независимо от места их проживания и социального статуса, должны соблюдаться единые минимальные федеральные стандарты доступности информационных техноло128

гий. Данные стандарты также нашли свое отражение в предложенных в Стратегии показателях уровня развития информационных технологий. Одним из показателей определено наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, не менее чем в 75% домашних хозяйств. Важность данного показателя состоит в том, что им практически определен уровень обеспеченности населения компьютерной техникой и доступом к сети Интернет, необходимый и достаточный для развития эффективного взаимодействия государства и общества, основанного на информационно-коммуникационных технологиях. В то же время, как указано в Стратегии, развитие информационных технологий, создание сервисов и подготовка граждан и организаций к использованию технических возможностей сферы информационно-коммуникационных технологий должно обеспечиваться в рамках определенных социальных приоритетов. Одним из приоритетов определено взаимодействие гражданского общества с органами государственной власти. Таким образом, в Стратегии создание информационного общества рассматривается как платформа для решения задач более высокого уровня, одной из которых является эффективное взаимодействие властных структур и населения (граждан). Высокий уровень развития информационных технологий признается необходимым, но не исключительным условием данного взаимодействия. Необходимо, как указано в Стратегии, не только обеспечивать гражданам возможность использовании разнообразных сервисов, но и создать у населения привычку их использования в повседневной жизни.

5.1.2. Основные положения государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» В целях реализации Стратегии в 2010 году была утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» (распоряже129

ние Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р). Повышение эффективности взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти было включено в состав параметров оценки эффективности указанной государственной программы (далее – Программа). В Программе были определены ключевые проблемы развития информационно-телекоммуникационных технологий, препятствующие ускоренному развитию в России информационного общества и, соответственно, взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества на основе их (технологий) использования. К ним были отнесены:  недостаточное развитие инфраструктуры, обеспечивающей электронные формы взаимодействия органов государственной власти между собой и с населением, а также информационную безопасность взаимодействия;  значительная дифференциация субъектов Российской Федерации по показателю внедрения ИКТ в домохозяйства, в рейтинговой оценке российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера;  высокий уровень различий в использовании информационных технологий различными слоями общества, а также в домашних хозяйствах;  недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий;  низкие показатели качества доступа к сети Интернет;  отсутствие массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти, в т.ч. при оказании последними государственных услуг;  разрозненность, несопоставимость и дублирование государственных информационных ресурсов, что затрудняет возможность их использования гражданами (в связи с этим была поставлена задача обеспечение полноты, достоверности, актуальности и доступности для граждан официальной право130

вой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов);  недостаточные темпы развития инфраструктуры доступа населения к сайтам органов государственной власти и другим средствам информационно-справочной поддержки и обслуживания населения;  отсутствие необходимой нормативной правовой базы, а также стандартов и регламентов предоставления органами государственной власти требуемой информации населению. Программой был определен взаимосвязанный комплекс мероприятий, направленный на развитие информационнокоммуникационных технологий, в том числе, как основы организации взаимодействия государства и общества. В их число были включены:  развитие базовой инфраструктуры информационного общества, популяризация его возможностей и преимуществ;  развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства;  повышение готовности населения к возможностям информационного общества, в том числе обучение использованию современных информационных технологий;  повышение открытости деятельности органов государственной власти на основе использования информационнокоммуникационных технологий. Одним из значимых результатов Программы должно стать повышение эффективности взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти, наличие широкого спектра возможностей использования информационных технологий, в том числе в социальных целях. Эти возможности должны быть доступны для любого гражданина вне зависимости от его возраста, состояния здоровья, региона проживания и любых других характеристик. Возможности использования информационных технологий обеспечиваются за счет создания соответствующей инфраструктуры, обеспечения 131

цифрового контента и подготовки пользователей. Реализация мероприятий по развитию государственной системы правовой информации должна обеспечить максимально полное удовлетворение информационных потребностей государственных и общественных структур, граждан в использовании правовых актов на основе эффективной организации и использования информационно-правовых ресурсов с применением современных информационных технологий. Программа включает ряд подпрограмм, в том числе подпрограмму «Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе». В числе приоритетов подпрограммы на период до 2015 года определены:  развитие сервисов взаимодействия граждан с органами государственной власти при помощи электронной почты, созданной на базе единого портала, в том числе – создание инфраструктуры и электронных сервисов для выдачи почтовых адресов гражданам и органам государственной власти;  обеспечение открытости информации о деятельности органов государственной власти;  обеспечение доступности государственных информационных ресурсов для граждан и организаций, в том числе: а) формирование требований и методических рекомендаций в части обеспечения раскрытия публичной информации на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) приведение информационных ресурсов официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями нормативных правовых актов;  оптимизация разработки и обеспечение функционирования официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;  создание сервисов для обеспечения общественного обсуждения и контроля за деятельностью органов государственной власти; 132

 создание инструментов общественного управления на муниципальном уровне, в том числе: а) создание на базе единого технологического решения коммуникационной площадки для обеспечения обсуждения общественно значимых вопросов; б) создание инструментов вовлечения граждан и организаций в процесс принятия решений на уровне муниципального образования, в том числе с использованием мобильных устройств; в) создание электронных сервисов для общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; г) создание электронных сервисов для мониторинга приема и рассмотрения обращений граждан и организаций в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В перечень основных факторов, определяющих доступность современных информационных технологий для населения, включены:  уровень цен на компьютерную технику и средства мобильной связи;  уровень цен на доступ к сети Интернет;  уровень цен на программное обеспечение и услуги в сфере информационных технологий;  уровень проникновения в стране мобильной связи;  уровень проникновения в стране широкополосных каналов связи;  уровень доходов населения (данный фактор является «ландшафтным», на который трудно повлиять непосредственно). Перечисленные выше приоритеты и факторы доступности современных информационных технологий для населения еще раз, по нашему мнению, свидетельствуют о социальной, а не узко технической направленности Программы, ее нацеленности на идентификацию и решение проблем электронного 133

взаимодействия органов государственной власти и граждан, что является необходимым условием становления и развития электронной демократии. Таким образом, Стратегией была констатирована недостаточность развития информационно-телекоммуникационных технологий и их внедрения в повседневную сферу жизни граждан и общества для организации эффективного взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти, принципиальная невозможность преодоления отставания в развитии ИКТ без целенаправленных действий органов государственной власти. Программой были конкретизированы основные проблемы отставания в развитии ИКТ, сформированы мероприятия, направленные на преодоление этого отставания в целях формирования информационного общества, налаживания электронного взаимодействия государственных структур и граждан. Еще раз подчеркнем важность двух рассмотренных выше документов, т.к. все последующее движение государства в направлении развития электронного взаимодействия органов государственной власти и населения формировалось в рамках положений этих документов.

5.1.3. Система «Открытое правительство» Следующим шагом на пути развития эффективного взаимодействия власти и общества на основе использования информационно-телекоммуникационных технологий стало издание Указа Президента Российской Федерации от 8 февраля 2012 года № 150 «О Рабочей группе по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство». Данным Указом была поставлена задача формирования в России системы «Открытое правительство» и образована группа по подготовке предложений по его формированию. В числе задач, поставленных перед Рабочей группой, была определена задача проведения анализа и подготовки предложений по формированию эффективного взаимодейст134

вия органов исполнительной власти с общественными объединениями, экспертными организациями и гражданами в процессе выработки и принятия решений. В Итоговом докладе Рабочей группы Президенту Российской Федерации было отмечено:  Система «Открытое правительство» является уникальным для России проектом по построению принципиально нового механизма разработки и реализации мер государственной политики и контроля за их исполнением. Целью системы является использование современных технологий для вовлечения в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих противоположные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования.  Существующие механизмы принятия решений и получения обратной связи не позволяют решать ключевые задачи социально-экономического развития страны. Традиционная модель управления, основанная на противопоставлении «государства» и «граждан» как «управляющих» и «управляемых», полностью себя исчерпала. Это особенно верно для России, где развитие современных информационных технологий привело к возникновению независимого от власти среднего класса, способного к самоорганизации и реализации гражданских инициатив. В рамках системы «Открытое правительство» будут созданы новые для России механизмы взаимодействия экспертного сообщества, структур гражданского общества и исполнительной власти. Деятельность Рабочей группы сопровождалась активным диалогом с широкой общественностью, что само по себе является свидетельством развития электронной демократии в России. В период работы Рабочей группы был создан и функционировал сайт «http://большоеправительство.рф». Он стал популярной площадкой для гражданских дискуссий: более миллиона посетителей оставили 37 тыс. обращений и предложений, часть из которых представлена в настоящем документе. 135

Не остались в стороне и пользователи социальных сетей, общее количество которых превысило 37 тыс. человек (зарегистрировались на сайте или следили за его деятельностью в социальных сетях). Так, блогеры посвятили системе «Открытое правительство» более 9 тыс. постов. Таким образом, можно констатировать, что система «Открытое правительство» уже на этапе формирования предложений Рабочей группой послужила началом развития нового формата работы органов государственной власти, активно вовлекающего широкий круг общественности и экспертов в формирование государственной политики. В части каналов передачи информации субъектами «Открытого правительства» рабочая группа определила онлайн и оффлайн каналы. Онлайн каналы для передачи информации, передаваемой госорганами и организациями, обслуживающими население, включают интернет-портал, блоги системы «Открытое правительство», страницы в социальных сетях, специальные приложения для мобильных устройств. Оффлайн каналы включают государственные СМИ, информационные бюллетени и брошюры, лекции, форумы, круглые столы и конференции. Особенностью рекомендаций Рабочей группы «Открытого правительства» как документа, определяющего дальнейшие шаги на пути становления электронной демократии, является указание на необходимость организации эффективного взаимодействия государства и общества не просто в процессе принятия решений органов исполнительной и законодательной власти, а включая разработку нормативных документов. Указано также на целесообразность использования информационных и телекоммуникационных технологий в этих целях. В январе 2013 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении законопроект о внесении изменений в Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных орга136

нов и органов местного самоуправления». Рассмотренные поправки впервые определяют открытые данные как «форму размещения государственными органами информации о своей деятельности в сети Интернет, при которой указанная информация размещается в сети Интернет в виде массивов данных, организованных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и на условиях ее свободного (бесплатного) использования».

5.1.4. Основные направления совершенствования системы государственного управления в направлении развития электронной демократии Одним из наиболее значимых в аспекте разработки и утверждения механизмов реализации электронной демократии в России можно считать Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Данным указом конкретизированы и определены механизмы электронного взаимодействия органов исполнительной власти и граждан Российской Федерации, сформирован перечень мероприятий в части организации информационно-телекоммуникационных ресурсов для электронного взаимодействия граждан и органов исполнительной власти, определены сроки их выполнения. Данным Указом Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить реализацию следующих мероприятий: 1) формирование системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, включая:  создание единого ресурса в информационнотелекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполни137

тельной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;  использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;  предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций;  обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти – разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет; 2) разработка и утверждение концепции «российской общественной инициативы», предусматривающей:  создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет;  рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнессообщества; 3) доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации; 4) дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе:  установление требований к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов 138

нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;  установление обязательного для федеральных органов исполнительной власти порядка, предусматривающего проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;  установление сроков проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточных для обеспечения полноты и объективности такой оценки;  развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;  представление в установленном порядке предложений по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки; 5) внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих:  установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на ре139

гиональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований;  применение результатов указанной оценки в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей. Во исполнение вышеназванного Указа Президента РФ были разработаны и утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. N 1284 «Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». Правилами предусмотрена оценка эффективности деятельности руководителей гражданами, в том числе с использованием сети Интернет. Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования» было утверждено Положение, определяющее особенности подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования к выполнению работ. Положением установлено, что разработчик размещает уведомление о подготовке проекта акта на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», 140

созданном для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их публичного обсуждения. Адрес официального сайта Единый портал раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения – regulation.gov.ru. Минэкономразвития России определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению официального сайта.

5.1.5. «Российская общественная инициатива» В августе 2012 г. Глава российского правительства Дмитрий Медведев утвердил концепцию «российской общественной инициативы» (далее – Концепция РОИ). Концепция РОИ разработана во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Концепция РОИ направлена на обеспечение формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года (http://правительство.рф/docs/20405/). Концепция РОИ определила принципы «российской общественной инициативы», процедуры ее реализации, механизмы и требования к публичному представлению предложений граждан, функции оператора специализированного ресурса, порядок голосования за поданные предложения, порядок проведения экспертизы и представления ее в Правительство Российской Федерации. Концепцией РОИ определены следующие принципы «российской общественной инициативы»: 141

а) принцип законности, который: предполагает, что предложение гражданина Российской Федерации в рамках «российской общественной инициативы» не должно нарушать свободы, права и законные интересы других лиц; не подменяет собой иные установленные законом процедуры участия граждан в управлении делами государства; ограничивает возможность применения механизма «российской общественной инициативы» по вопросам, которые не могут выноситься на референдум в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»; требует проведения предварительной экспертизы выдвигаемого предложения до размещения этого предложения с использованием общедоступного специализированного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; б) принцип открытости, который: предполагает создание и свободное использование специализированного ресурса, что обеспечивает открытый доступ любых заинтересованных лиц к размещенным предложениям, возможность ознакомления с результатами голосования, а также со всеми решениями, принятыми в отношении выдвигаемых предложений; предполагает запрет на выдвижение анонимного предложения; обеспечивает регистрацию пользователей, идентификацию инициатора предложения; обеспечивает участие в выдвижении предложений и голосовании за них исключительно граждан, достигших 18 лет; в) принцип обязательности рассмотрения, который предполагает, что все предложения, выраженные с использованием средств специализированного ресурса, поддержанные в течение одного года не менее 100 тыс. граждан, подлежат обязательному рассмотрению рабочей группой при Правительст-

142

венной комиссии по координации деятельности открытого правительства; г) принцип доступности, который предполагает: исключение завышенных требований к содержанию и оформлению предложения; наличие требований, обеспечивающих ясность и недвусмысленность толкования этого предложения при рассмотрении другими гражданами, органами государственной власти и иными органами и организациями; разработку Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации требований, обеспечивающих доступ к специализированному ресурсу для граждан с ограниченными физическими возможностями, использование мобильных приложений, а также наличие подробных и простых для понимания инструкций по работе со специализированным ресурсом. Процедура осуществления «российской общественной инициативы» предусматривает следующие этапы: а) публичное представление предложения, в том числе: направление гражданином предложения с использованием специализированного ресурса; проведение предварительной экспертизы предложения оператором специализированного ресурса, принятие им решения о размещении предложения с использованием специализированного ресурса в разделе для голосования либо об отказе в его размещении; голосование за предложение с использованием специализированного ресурса; подведение итогов голосования по предложению и направление оператором специализированного ресурса предложения в рабочую группу либо снятие предложения с голосования; б) рассмотрение предложения рабочей группой и принятие решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта или иного решения; 143

в) разработка федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта, направленного на реализацию предложения; г) принятие федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта или иного решения, либо внесение Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации проектов федеральных законов в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации, либо представление проектов распоряжений и указов Президенту Российской Федерации. По результатам предварительной экспертизы оператор специализированного ресурса направляет инициатору предложения в электронном виде уведомление о размещении предложения с использованием специализированного ресурса и начале процедуры голосования либо об отказе в его размещении. Инициатор предложения, получивший отказ в размещении его предложения для голосования, может повторно представить указанное предложение для размещения с использованием специализированного ресурса после устранения указанных оператором несоответствий. Голосование за предложение с использованием специализированного ресурса начинается в день принятия решения о размещении этого предложения для голосования и проводится в течение одного года. Система голосования с использованием специализированного ресурса организуется по принципу «один человек – один голос» таким образом, чтобы граждане имели возможность проголосовать как за предложение, так и против него. Если предложение содержало 2 и более варианта решения поставленной в нем проблемы, на альтернативное голосование выносятся все предложенные варианты. Поддержанным считается предложение, которое в течение одного года после его размещения с использованием специализированного ресурса собрало 100 тыс. голосов и более «за». В случае если на альтернативное голосование было вынесено несколько вариантов решения проблемы, поставленной в предложении, предложение считается поддержанным, если хотя бы один из 144

указанных вариантов получил в течение одного года не менее 100 тыс. голосов «за». Предложение, не набравшее в течение одного года 100 тыс. голосов «за», считается не поддержанным и снимается с голосования. После того как предложение собрало не менее 100 тыс. голосов «за», оно направляется оператором специализированного ресурса в рабочую группу для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта или иного решения. В целях проведения экспертиз создается рабочая группа. Состав рабочей группы и регламент ее деятельности утверждаются Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства. По результатам рассмотрения предложения рабочая группа принимает решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта или иного решения, направленного на реализацию предложения. В случае принятия рабочей группой решения о поддержке предложения ее руководитель докладывает на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства о принятом решении. Указанная Комиссия направляет протокол в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. Протокол заседания рабочей группы, на котором рассматривалось предложение, и протокол заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства размещаются с использованием специализированного ресурса. Разработка и общественное обсуждение проекта нормативного правового акта по результатам рассмотрения предложения осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Проект нормативного правового акта, подготовленный на основании предложения, размещается с использованием специализированного ресурса Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены «Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использо145

ванием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Через интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» граждане могут направить свои предложения по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Для этого совершеннолетний россиянин должен зарегистрироваться в электронной системе оказания госуслуг и заполнить специальную форму, размещенную на вышеуказанном интернет-ресурсе. Текст общественной инициативы не должен содержать нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Гражданин указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должно быть реализовано его предложение. Поступившая общественная инициатива размещается на интернет-ресурсе после предварительной экспертизы. Она необходима, чтобы установить, соответствует ли предложение гражданина Конституции РФ общепризнанным принципам и нормам международного права. Оценивается актуальность поставленной проблемы, обоснованность предлагаемых вариантов ее решения. Работу ресурса обеспечивает Фонд развития информационной демократии и гражданского общества – «Фонд информационной демократии». Он же проводит вышеназванную экспертизу, которая длится не более 2 месяцев. В течение года с даты размещения общественной инициативы на интернет-ресурсе проводится голосование. Если предложение не получило необходимой поддержки граждан, оно снимается с рассмотрения. Так, федеральная общественная инициатива должна набрать минимум 100 тыс. голосов. В этом случае она направляется в специальную экспертную группу для разработки мер по ее реализации. Общественные инициативы, реализуемые на федеральном уровне, рассматриваются с 15 апреля 2013 г.; на региональном и муниципальном – с 1 ноября 2013 г. (http://www.garant.ru/hotlaw/ federal/460360/). 146

5.1.6. Основные положения «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» В 2012 г. был разработан и размещен на Едином портале электронной демократии проект «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» (далее – Концепция). Разработка Концепции – новая ступень в развитии электронной демократии в России. Концепция определяет основные приоритеты, направления и этапы развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии на период до 2020 года. Концепция опубликована на Едином портале электронной демократии http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textId= 10292940. Информация об общественном обсуждении Концепции опубликована на сайте Минсвязи России: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=43307. Концепция подвела итоги развития электронной демократии в России, определила цели, задачи, основные приоритеты, направления и этапы развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии на период до 2020 года. Концепцией дано следующее определение электронной демократии: «Под электронной демократией понимается такая форма организации общественно-политической деятельности граждан, которая обеспечивает за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и коммерческими структурами. …Электронная демократия наряду с электронным правительством является одной из базовых основ информационного общества». Отмечается, что в настоящее время в России сложилась благоприятная среда для активного развития механизмов электронной демократии. Широкое распространение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) определено Концепцией одним из 147

ключевых факторов, непосредственно влияющих на развитие институтов демократии. Концепция подвела итоги развития информатизации в целях реализации электронной демократии: «Государственные и частные программы информатизации системы общественных отношений позволили сформировать необходимую инфраструктуру». Ключевыми проблемами развития электронной демократии на современном этапе развития России названы следующие:  становление сильного гражданского общества идёт медленно и прерывисто;  отсутствуют юридические гарантии и практическое обеспечение полного равенства обращений и запросов граждан и организаций в органы власти в электронном виде перед их физическими аналогами;  сохраняется цифровое неравенство между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами;  важнейшей проблемой являются вопросы идентификации и аутентификации участников информационного взаимодействия, в том числе в части практической реализации;  отсутствуют эффективные инструменты популяризации механизмов электронной демократии среди населения. В связи с тем, что указанные проблемы носят общесистемный характер, развитие механизмов электронной демократии определено в Концепции задачей государственного уровня. Целями развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии в Концепции определены:  повышение общественно-политической активности граждан за счет расширения возможностей для эффективного электронного взаимодействия граждан друг с другом, органами власти, общественными организациями, экспертным сообществом, бизнес-структурами, средствами массовой информации и другими субъектами в процессах реализации гражданами своих законных прав на общественно-политическую деятельность; 148

 повышение эффективности и скорости публичного взаимодействия граждан с органами власти и другими субъектами общественно-политической деятельности посредством повсеместного внедрения в практику взаимодействия информационно-коммуникационных технологий;  укрепление горизонтальных и транспарентных связей между гражданами, органами власти и другими субъектами общественно-политической деятельности посредством формирования особой культуры сетевой коммуникации, ориентированной на партнерскую модель доверительного взаимодействия, совместный поиск компромиссных решений;  снижение административных барьеров и уровня коррупции посредством придания высокого уровня открытости процессам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, а также за счет замещения бумажного документооборота электронным, значительно снижающим влияние человеческого фактора;  поддержка институтов и процедур публичной самоорганизации граждан на всех уровнях общественнополитической деятельности;  популяризация среди населения законных практик применения информационно-коммуникационных технологий в сфере общественно-политической деятельности. Для достижения указанных целей Концепцией предложено реализовать следующие задачи:  продолжить политику ускоренной информатизации системы общественно-политических отношений … на всех уровнях государственного, муниципального, общественного и частного управления;  создать единую систему электронной демократии, обеспечивающую разработку, функционирование, контентную и техническую поддержку федеральных, региональных, муниципальных, общественных и частных интернет-проектов в части различных видов публичного и общедоступного интерактивного взаимодействия граждан, органов власти и других субъектов общественно-политической деятельности; 149

 создать мобильную версию единой системы электронной демократии для использования на мобильных устройствах;  обеспечить соблюдение необходимого уровня безопасности, защищенности и других требований, которые будут разработаны к системам электронной демократии на уровне федерального законодательства, в том числе, в части работы с персональными данными;  обеспечить интеграцию единой системы электронной демократии с сайтами государственных и муниципальных органов, элементами электронного правительства, интернетпорталами информационных агентств и средств массовой информации, а также существующими сервисами массовой сетевой коммуникации граждан (форумы, социальные сети, блогохостинги, мультимедиахостинги и др.);  сделать единую систему электронной демократии доступной для людей с ограниченными возможностями;  обеспечить в единой системе электронной демократии поддержку многоязычных версий для иностранных языков и национальных языков Российской Федерации, а также встроенной опции машинного перевода;  упростить процедуры электронного взаимодействия граждан и организаций с государственными и муниципальными органами, в том числе в сфере обращения граждан в органы власти и предоставления гражданам и организациям государственных услуг и информации о деятельности органов власти в электронном виде;  разработать и внедрить процедуры электронного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в разработке, обсуждении, принятии и контроле над реализацией общественно-политических решений (в том числе в виде проектов правовых актов и официальных документов), принимаемых органами власти на всех уровнях государственного и муниципального управления;  разработать и внедрить процедуры электронного общественного самоуправления на муниципальном уровне; 150

 дополнить существующее законодательство в части организации электронного взаимодействия граждан, органов власти и других субъектов общественно-политической деятельности, усовершенствовать нормативно-правовую базу в данной сфере, учесть успешный опыт правовой регламентации электронного взаимодействия в зарубежных странах с развитой демократической системой;  разработать и реализовать программу информационно-разъяснительной работы с населением, в рамках которой необходимо донести до российских граждан информацию о существующих механизмах электронной демократии, об их возможностях и преимуществах по сравнению с классическими демократическими механизмами и процедурами. В Концепции сформированы и подробно представлены механизмы электронной демократии, представлены преимущества и проблемы их использования. К числу основных механизмов отнесены:  электронное голосование (голосование по мобильному телефону, интернет-выборы и т.д.);  механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного обсуждения социально значимых проблем и вопросов общественно-политической тематики в режиме онлайн;  механизмы формирования онлайн-сообществ, включая механизмы планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных действий;  механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти;  механизмы общественного онлайн-управления на муниципальном уровне. Основную часть механизмов электронной демократии предложено реализовать на базе единой системы электронной демократии, функционирующей в пределах российского правового поля. Единую систему электронной демократии Рос151

сийской Федерации предложено организовать как единую общероссийскую информационно-коммуникационную платформу и специальный программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий ведение на официальных интернет-ресурсах органов власти разделов электронной демократии, состоящих из взаимосвязанных наборов функциональных блоков, поддерживаемых в части администрирования органами власти, а в части контентного наполнения – совместно органами власти, гражданами и организациями. Для успешного внедрения механизмов электронной демократии Концепцией предложено дополнить существующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные аспекты взаимодействия органов власти (государственных и муниципальных структур) и гражданского общества, следующими нормативными и организационными элементами:  разработать требования, предъявляемые к информационным системам общего пользования, с которых граждане и организации могут отправлять в органы власти официальные обращения и запросы (индивидуальные и коллективные) в формате электронных документов;  обеспечить юридическую значимость коммуникаций граждан и органов власти в процессе поэтапного перехода на использование двух основных каналов связи – государственной электронной почты и федеральной государственной информационной системы «Электронной демократии»;  решить вопросы однозначной идентификации и аутентификации граждан и организаций при взаимодействии с органами власти;  предусмотреть процедуры контроля за деятельностью органов власти (включая наложение санкций за нарушения) в плане соблюдения всех необходимых требований по работе с обращениями и запросами граждан и организаций, поступающих в формате электронных документов на официальные адреса электронной почты данных органов власти; 152

 описать алгоритм использования механизмов общественного участия и общественного управления, которые могут быть реализованы в электронной форме – например, общественная онлайн-экспертиза нормативно-правовых актов или публичные онлайн-слушания по вопросам местного значения. *** Таким образом, рассмотрение пакета нормативных правовых актов, касающихся вопросов развития взаимодействия государства и общества с использованием информационнотелекоммуникационных ресурсов, свидетельствует о значительной роли государства в создании условий для становления и развития электронной демократии на современном этапе развития государства и общества.

5.2. Организация государственных и негосударственных структур, ответственных за развитие электронной демократии в Российской Федерации Параллельно с разработкой и принятием вышеперечисленных нормативных актов в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации были созданы структурные подразделения, в компетенцию которых включены задачи по развитию электронного взаимодействия государственных структур и населения. В Администрации Президента Российской Федерации было создано Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии (далее – Управление). Положением об Управлении, утвержденным Указом Президента Российской Федерации N 1202 от 21 августа 2012 г., в числе основных определены задачи обеспечения деятельности Президента Рос153

сийской Федерации по вопросам государственной политики в области развития электронной демократии и подготовки предложений Президенту Российской Федерации, касающихся развития электронной демократии в государственном и муниципальном управлении. В числе основных для Управления определены следующие функции:  подготовка и изучение материалов, касающихся изучения и применения технологий электронной демократии, создания и внедрения эффективных моделей взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления с организациями, общественными объединениями и гражданами;  участие в разработке и реализации решений координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной политики в области развития электронной демократии;  участие в доведении до сведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и средств массовой информации основных направлений государственной политики в области электронной демократии;  участие в обеспечении реализации решений Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации в сфере электронной демократии;  взаимодействие в пределах своей компетенции с международными организациями по вопросам развития электронной демократии. Отметим, что данное Положение является одним из первых государственных документов, в котором используется термин «электронная демократия». В 2012 г. Президентом Российской Федерации был утвержден новый кабинет министров, в состав которого была 154

включена должность Министра Российской Федерации по вопросам Открытого правительства. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2012 г. был утвержден состав Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства. В составе Правительства Российской Федерации был организован Департамент по формированию системы «Открытое правительство» (http://www.rg.ru/2012/12/31/rapoportsite-dok.html). В 2013 г. в рамках Открытого правительства был создан Совет по открытым данным. Задачей Совета является обработка информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, приведение ее в формат, обеспечивающий автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и создание условий ее свободного (бесплатного) использования. Использование гражданином открытых данных должно привести к созданию специальных аппликаций, приложений для мобильных устройств, для интернет-продуктов, которые на базе раскрываемой информации создавали бы соответствующий продукт. Предполагается, что Совет, в частности, будет собирать информацию о сервисах, созданных разработчиками на основании тех или иных наборов государственных данных, оценивать эффект, который дало раскрытие информации с точки зрения повышения прозрачности государства, создания механизмов гражданского контроля. Итогом этой работы станут также оценки экономического эффекта, который дал проект «Открытые данные» с точки зрения развития ИТ-индустрии. Совет по открытым данным намерен ежемесячно рассматривать минимум 40 приоритетных наборов данных, которые могут быть раскрыты в машиночитаемом виде при строгом соблюдении ограничений, связанных с персональными данными, вопросами этики и безопасности, а также правовыми ограничениями. Отдельным направлением работы Совета станет постоянный мониторинг того, какой эффект дает открытие данных. Предполагается, что 155

Совет по открытым данным будет собираться не менее одного раза в неделю. Планируется, что к середине июля в России в открытый формат будет переведено более 500 наборов данных, до конца 2013 г. – 800 наборов («пакетов»), а затем эта цифра будет продолжать увеличиваться. Планируется также провести рейтингование пакетов открытых данных и выбрать наиболее популярные 10 из 20, которые будут предложены (http://www.rg.ru/2013/03/01/okno.html). В 2012 году был создан «Фонд информационной демократии» – российская некоммерческая организация, объединяющая специалистов в области информационных технологий, политологии, управления, чья деятельность направлена на развитие гражданского общества и содействие внедрению информационных технологий в государственном и муниципальном управлении. Миссия Фонда – способствовать обновлению демократических институтов, построению правового государства и гражданского общества путем создания и развития механизмов постоянного и прямого участия граждан в управлении государством с помощью современных информационных технологий. В задачи Фонда входит поиск способов использования информационных технологий для обеспечения прямого участия граждан в управлении обществом, создание механизмов постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи», побуждение граждан России к активному участию в жизни страны.

5.3. Деятельность государственных и негосударственных структур по развитию электронной демократии в Российской Федерации В течение последнего пятилетия, и особенно в 2011–2013 гг., в России активизировалась деятельность по развитию электронной демократии. Активизации деятельности способствовал рост гражданской активности населения, принятие ряда норма156

тивных актов (см. разд. 5.1). Отметим, что разработку и принятие такого пакета актов с полным правом можно характеризовать как деятельность по развитию электронной демократии. 17–18 мая 2012 года в Москве в Российской государственной библиотеке состоялся Первый Федеральный конгресс по электронной демократии. В нем приняли участие 512 делегатов – представители руководства федеральных и региональных органов государственной власти, научно-образовательной сферы, некоммерческих и религиозных организаций, политических партий, бизнес-структуры и средств массовой информации из 57 субъектов РФ, а также из Японии, Испании, Германии, Эфиопии, Казахстана, Киргизии, Украины и Белоруссии. Тысячи пользователей сети Интернет имели возможность поучаствовать в Конгрессе в режиме видеоконференции с синхронным сурдопереводом докладов. Ведущие эксперты Российского Агентства развития информационного общества «РАРИО»94 и делегаты конгресса отметили, что эффективность внедрения, поддержки и использования информационных коммуникаций стала одним из критериев качества государства, а новые технологии электронной демократии должны стать частью обеспечения деятельности всей системы государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Однако, по мнению делегатов, существует ряд ключевых проблем, связанных:  с единой идентификацией и аутентификацией граждан;  безопасностью и защитой персональных данных;  отсутствием необходимой законодательной и нормативно-правовой базы; 94

Российское агентство развития информационного общества (РАРИО) создано в 2008 году. Цель организации – содействие развитию информационного общества и гражданских инициатив в среде пользователей информационных услуг, распространение «лучших практик» создания элементов информационного общества, повышение информационной грамотности и формирование информационной культуры в обществе.

157

 с недостаточной мотивацией и базовыми знаниями у государственных служащих и граждан в области использования инструментов электронной демократии95. В то же время, представитель Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в своем докладе на этом же конгрессе высказал мнение, что первые две проблемы решены развитием и внедрением ряда электронных сервисов и информационных ресурсов, позволяющих обеспечить участие граждан в обсуждении вопросов государственного управления. Ведется работа Открытого правительства. В его рамках активно реализуется проект «Открытое министерство». Во многих министерствах и ведомствах для обеспечения открытого взаимодействия с гражданами, получения экспертных оценок, предложений, замечаний и рекомендаций выполнены следующие мероприятия:  определены должностные лица, ответственные за внедрение принципов и механизмов системы «Открытое правительство;  созданы общественные советы, в которые включены эксперты по приоритетным направлениям деятельности министерств;  разработаны планы работ по внедрению принципов Открытого правительства и Открытого министерства;  на сайтах министерств и ведомств: организована общественная экспертиза законопроектов; организован прием обращений граждан в электронном виде; организованы открытые конкурсы на замещение вакантных должностей. Получила развитие деятельность по организации порталов с открытыми данными. Так, на московском портале открытых данных на 15.04.2013 г. размещено 159 наборов данных (рис. 1). Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации организован Единый портал электронной демократии (рис. 2). 95

http://www.rario.ru/projects/e-democracy.php.

158

Портал позволяет: • формировать и отправлять в органы власти всех уровней публичные, в том числе коллективные, обращения, отслеживать их статус, получать ответы; • привязывать к карте проблемы, о которых сообщается в орган власти; • проводить публичные обсуждения документов, сбор замечаний и предложений; • вести блоги органов власти; • оценивать качество принятых органом власти мер или ответа на обращение; • формировать статистику качества работы органов власти на основании оценок граждан.

Рис. 1. Портал открытых данных города Москвы 159

Рис. 2. Единый портал электронной демократии

Рис.3. Официальный сайт Минэкономразвития России Единый портал regulation.gov.ru 160

Минэкономразвития России открыло официальный сайт для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их публичного обсуждения – regulation.gov.ru (рис.3). В апреле 2013 года состоялась презентация интернетресурса «Российская общественная инициатива» как механизма публичного представления и голосования по предложениям граждан Российской Федерации в Интернете (www.roi.ru). Президент Фонда информационной демократии Илья Массух познакомил участников с историей ресурса, основными принципами работы сайта, его структурой и возможностями. Определена организация-исполнитель по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы, поддержке принятия решения о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) или о мотивированном отказе в ее размещении. Начата экспертиза предложений. В ряде регионов уже более 10 лет действует практика общественного обсуждения региональных целевых программ (например, Омск, Иркутск, Новосибирск, Москва). Социально-экономическая значимость обсуждения целевых программ определяется значительными средствами, направляемыми на их реализацию. С 2010 г. практически в каждом регионе на официальном портале администрации размещен перечень программ для обсуждения с указанием интернет-адреса, там же можно оставить комментарии и поправки. Например, в городе Москва Департамент социальной защиты населения Москвы является главным разработчиком и главным координатором исполнения таких комплексных целевых программ: «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012–2016 годы», «Социальная защита жителей города Москвы на 2011 год», «Социальная интеграция инвалидов города Москвы» на 2011 год. На сайте Департамента опубликованы целевые программы96, и электронная приемная принимает 96

http://www.dszn.ru/regulatory/public_programs.php.

161

все отзывы граждан по всем возникшим вопросам. Данный сайт обладает максимальной прозрачностью для незащищенных слоев населения, любая информация доступна пользователю, а это очень важно именно для людей с ограниченными возможностями. В 2011 году в целях масштабной модернизации столицы московское Правительство приступило к разработке первоочередных городских государственных программ на 2012–2016 гг. Мэр Москвы призвал городской Общественный совет организовать их общественное обсуждение. В рамках Слушаний Общественный совет готовит предложения по доработке и совершенствованию проектов программ, которые направляются в профильные структуры Правительства Москвы. Общественное обсуждение государственных городских программ, а также ряда других вопросов, касающихся развития города Москвы, организовано на сайте Московского правительства http://www.mos.ru/documents/discussion/. В Саратовской области приняты к общественному обсуждению проекты шести областных целевых программ:  «Развитие культуры» на 2013–2017 годы;  «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области» на 2013–2020 годы;  «Развитие образования Саратовской области» на 2013– 2015 годы;  «Развитие физической культуры и спорта в Саратовской области» на 2013–2016 годы;  «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» на 2013–2017 годы;  «Развитие институтов гражданского общества и поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Саратовской области» на 2013–2015 годы. Изучить проекты и оставить свои поправки и отзывы граждане могут на официальном сайте http://saratov.gov.ru/region. 24 августа 2012 г. на этом же сайте закончилось обсуждение областной целевой программы «Поддержка малого и 162

среднего предпринимательства» в 2012–2015 годах. К сожалению, информация о количестве интернет-пользователей, принявших участие в полемике, не обнародована, также неизвестно, учтены ли в окончательном варианте программы какие-либо замечания граждан. Приходится констатировать, этим недостатком страдают большинство официальных порталов. Также, в Саратовской области запущен Иинтернет-портал «Лица Саратовской губернии». Портал работает по следующим принципам: 1. Персонализация личности в структуре власти: гражданин обращается посредством портала к конкретному чиновнику или депутату, а не к обезличенному бюрократическому аппарату. 2. Публичность: диалог представителей власти с жителями областями происходит открыто, каждый посетитель портала может увидеть как вопрос гражданина, так и ответ на него; для чиновников становится труднее «закрыть глаза» на проблему, следовательно, приходится предпринимать шаги по решению вопросов. В значительной мере именно публичность обращения заставляет чиновников реагировать на проблемы и обращения граждан. 3. Региональная локация: портал функционирует на местном уровне – в Саратовской области. Этим достигается лучшее понимание животрепещущих вопросов, большая заинтересованность в их решении чиновников на местах, и, как следствие, большая оперативность в решении проблем и адресная помощь. Идея электронной демократии на интернет-портале «Лица Саратовской губернии» осуществляется в рамках функционирования виртуальной «приёмной» – прямого диалога жителей области с чиновниками, политиками, бизнесменами и знаменитостями по проблемным вопросам. Кроме того, на портале регулярно проводятся актуальные для жителей Саратова голосования (например, рейтинги депутатов Областной думы и пр.). Зарегистрировавшийся на сайте пользователь 163

может вести свой блог, высказать своё мнение по актуальным для области и страны событиям. Жители области могут пожаловаться на возникающие проблемы (вымогательство, взятки, очереди в детские сады, нарушения ПДД, нарушения в работе чиновников и прочее) представителям власти, в чьей компетенции находятся эти вопросы. Со своей стороны государственные структуры, ряд политиков и депутатов активно сотрудничают с порталом «Лица Саратовской губернии», реагируя на обращения граждан. Глава Саратова Грищенко Олег Васильевич дал следующую оценку порталу: «Это очень важный проект, благодаря которому горожане имеют возможность напрямую обратиться к власти, получить ответы на волнующие вопросы, донести до власти свое мнение о том, насколько эффективна ее работа. За прошедший год более пятидесяти жителей Саратова обратились ко мне через сайт «Лица губернии» с проблемами ЖКХ, благоустройства города, развития его инфраструктуры, работы учреждений социальной сферы. Ни одно обращение саратовцев не остается без внимания, и каждая конкретная проблема решается в рамках полномочий городских властей» (http://lizagubernii.ru/news/ 6416/ogrishenko-eto-ochen-vagnyi-proekt.html) (рис. 4). Благодаря такому диалогу, интерактивному взаимодействию представителей власти и простых людей посредством интернет-портала, повышается уровень доверия к муниципальным властям, растёт эффективность и адресность проводимой в регионе политики. На сайте публикуются, например, сведения о доходах и имуществе депутатов Саратовской областной думы. Таким образом, сайт «Лица Саратовской губернии» дает принципиальную возможность интерактивного взаимодействия государственных структур и граждан, формирования механизмов обратной связи, что в настоящее время является одной из ключевых проблем электронной демократии.

164

Рис.4. Интернет-портал «Лица Саратовской губернии» В последнее время появились специализированные сайты, созданные общественными организациями. На таких порталах обсуждают законопроекты, затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы граждан. В 2011–2012 гг. особенно горячую полемику вызвал ряд законопроектов. Ниже представлен перечень законопроектов и названы адреса электронных ресурсов, на которых активно проводилось их обсуждение.

165

Закон «Об образовании в Российской Федерации»

Закон «О культуре»

Закон «О Федеральной контрактной системе»

166

http://zakonoproekt2012.ru/ (Общественное обсуждение законопроектов) http://www.rg.ru/zakon-obrazovanie.html (RG.RU Российская газета) http://blog.business-analyst.info/2011/01/04/zakon-obobrazovanii-obsujd- 01-01/(Мастерская бизнесанализа) http://edu.crowdexpert.ru/node/64 (Общественные консультации по закону об образовании в РФ) http://anvuz.ru/ (Ассоциация негосударственных вузов России) http://www.asnoor.ru/otd_mir/zakon.php (Ассоциация некоммерческих образовательных организаций регионов (АсНООР) РФ) http://www.muzcentrum.ru/zakon_o_kulture/ – "Орфей" Российский Государственный Музыкальный телерадиоцентр http://www.rg.ru/zakon-obrazovanie.html – RG.RU Российская газета http://oprf.ru/discussions/1467/?offset=0 – Общественная палата РФ http://mari-el.muzkult.ru/news/14815 – Единая Информационная система Музыка и Культура. http://ipim.ru/discussion/1861.html – Интернетпортал интеллектуальной молодежи http://www.rg.ru/2011/09/01/kontrakt-site-dok.html – RG.RU Российская газета http://expert.ru/ratings/chto-dast-zakon-o-fks/ – Эксперт http://www.imperia-a.ru/news/id/2835 – Империя Консалтинга http://www.rbcdaily.ru/2011/09/05/focus/5629499814 04081 – РБК daily http://www.naiz.pro/proekty/pr_2_FKS.php – Национальная Ассоциация Институтов Закупок http://www.osspb.ru/experts/mnenia/?ELEMENT_ID= 8051 – Общественный совет по развитию малого предпринимательства при Губернаторе СанктПетербурга http://torg94.ru/stat.php3?dummy=1&nID=833 – TORG.94

Набирает темпы и организация региональных ресурсов для обсуждения законопроектов. Ниже приведены некоторые из них. Порталы других городов и областей приведены в Приложении 497.

Закон «О культуре»

Москва

Московская область

http://www.muzcentrum.ru/zakon_o_kulture / – «Орфей» Российский Государственный Музыкальный телерадиоцентр http://www.rg.ru/zakon-obrazovanie.html – RG.RU Российская газета http://oprf.ru/discussions/1467/?offset=0 – Общественная палата РФ http://mari-el.muzkult.ru/news/14815 – Единая Информационная система Музыка и Культура http://ipim.ru/discussion/1861.html – Интернет-портал интеллектуальной молодежи http://www.gosdiscuss.ru/croud/view/19 – Общероссийский портал общественного обсуждения http://mos.ru/documents/discussion/ – Общественное обсуждение / Официальный портал Мэра и Правительства Москвы http://azbukazakona.ru/discussion/ – Азбука Московских законов http://www.biodiversity.ru/programs/moscow/doc/discussionwildanimals.html – Центр охраны дикой природы http://e-democratia.ru/s/blog/doc?textId=10287780 – Единый портал электронной демократии РФ http://www.moduma.ru/index.php?option=com_content&task= view&id=6472&Itemid=86 – Официальный портал Московская Областная Дума http://dconline.ru/--kornevoi-razdel--/zakonoproekt-omitingovih-shtrafah-poluchil-otsrochku.html Региональный интернет-портал Московской области http://www.mgodeloros.ru/news/patent-dlya-biznesa – Деловая Россия

Приложение 4. Реестр региональных общественных российских вебресурсов, используемых для проведения общественной экспертизы законопроектов.

167

Иркутская область

Томская область

Новосибирская область

http://www.irk.gov.ru/events/news/detail.php?ID=4250 – Законодательное Собрание Иркутской области http://amoio.ru/forum/3/ – Ассоциация муниципальных образований Иркутской области www.mio.irkobl.ru – Минимущества Иркутской области http://www.profedu38.ru/index.php/priglashaem-kobsuzhdeniyu – Иркутская областная организация профсоюза работников народного образования и науки РФ http://vybor-naroda.org/zakonoproektyovyborah/ Выбор народа http://fpoto.tomsk.ru/?news=58 – Федерация Профсоюзных организаций Томской области http://tomsk.mk.ru/article/2012/05/16/703933-navstrechusotsialnoy-politike.html – МК Томск http://portal-energo.ru/articles/details/id/568 – Портал-Энерго http://www.gosdiscuss.ru/discussion/view/5 – Администрация Новосибирской области http://www.opnso.ru/content/ – Общественная палата Новосибирской области

*** Подводя итоги рассмотренным в данной главе инициативам государственных структур по развитию электронной демократии, можно констатировать, что Интернет создает технологическую возможность для перевода демократии на более высокий уровень. Будет ли реализован этот исторический шанс – покажет время.

168

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Как видно из вышеприведенного обзора, получившее широкое распространение использование информационнокоммуникативных технологий в политической и социальной жизни развитых демократий Запада, в нашей стране находится на начальном этапе. В то же время перемещение России с 59 на 27 место в мировом рейтинге развития электронного правительства говорит о значительном прогрессе в данном направлении. Однако необходимо отметить, что такой подъем был обусловлен главным образом возросшим уровнем развитием ИКТ-инфраструктуры в нашей стране, тогда как масштаб и качество онлайн-услуг и уровень развитости человеческого капитала до сих пор в значительной степени уступают лучшим западным образцам. Другой особенностью использования ИКТ в нашей стране является то, что область их применения в не ограничивается созданием порталов федерального уровня, таких как основной правительственный портал, сайт электронного правительства России, площадки по предварительной общественной экспертизе законопроектов при Государственной думе и при Правительстве России. В России активно развиваются как региональные порталы, так и тематические порталы, на которых ведется обсуждение законопроектов и различных государственных и региональных программ. Использование ИКТ в общественной экспертизе является одним из главных направлений их применения во взаимоотношениях между властью и обществом. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года общественная экспертиза была обозначена в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом. В настоящее время проведение общественных экспертиз предусмотрено рядом федеральных законов. Большим ша169

гом в этом направлении можно считать принятие в феврале 2011 года Указа «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», согласно которому все проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития России, будут в обязательном порядке размещаться разработавшими их федеральными госорганами на официальных сайтах последних или специально созданных для этой цели ресурсах, результаты их обсуждения будут представляться непосредственно Президенту. Таким образом, в целом процесс общественной экспертизы в нашей стране можно считать стартовавшим, хотя ее внедрение тормозится как недостаточно проработанной правовой базой, так и отсутствием у структур гражданского общества и органов государственной власти конкретных программ развития. Помимо общественной экспертизы законопроектов существуют еще и такие распространенные формы электронного участия граждан в принятии политических решений, как электронные консультации, электронные обращения и электронные референдумы, которые получили у нас незначительное развитие. Следует отметить, что до сих пор в нашей стране привлечение граждан к процессу нормотворчества с применением ИКТ подразумевает прежде всего экспертизу федеральных законопроектов, тогда как в странах развитых демократий вовлечение граждан в политическую и общественную жизнь, взаимодействие их с властью с использованием новых технологий происходит в равной степени как на федеральном, так и на муниципальном уровне. Для нашей страны развитие местного самоуправления имеет особое значение. Как писал Александр Солженицын: «Без правильно поставленного местного самоуправления не 170

может быть добропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл». Поэтому представляется, что, продолжая двигаться в сторону развития электронной демократии на федеральном уровне, необходимо начать ее масштабное внедрение на уровне муниципальном. Мировая практика показывает, что инновационные пилотные проекты в области электронной демократии наиболее активно внедряются на муниципальном уровне. Так, в Швеции, одной из наиболее развитых стран с электронной демократией, большая часть наработок в этой сфере до сих пор сосредоточена на местном уровне. И это вполне логично, потому что эксперименты с инновационными технологиями легче начинать в меньших городах, где демократические процессы менее формализованы. В нашей стране использование ИКТ смогло бы способствовать более эффективному решению таких местных проблем, как проблема ЖКХ, транспортные, экологические, образовательные и т.д. С технической точки зрения в России уровень развития ИКТ позволяет начать процесс их внедрения в социальную практику. Однако существует ряд проблем, без решения которых такое внедрения станет невозможным. В первую очередь это касается отсутствия экспертов по гуманитарным и правовым аспектам применения информационнокоммуникационных технологий. А, следовательно, их подготовка в отечественных вузах становится одним из важнейших факторов, способствующих использованию новых технологий в российской общественной жизни. Другим вопросом, требующим решения, является подготовка к использованию ИКТ людей старшего возраста, которые готовы принимать активное участие в решении проблем на местном уровне, но не способны это сделать по причине компьютерной неграмотности и отсутствия необходимой компьютерной техники. Таким образом, обучение людей основам компьютерной грамотности и обеспечение им дос171

тупа к компьютерам становится другой важнейшей задачей внедрений ИКТ. Несмотря на то, что современные школьники практически все умеют пользоваться компьютерами, в школьной программе необходимо предусмотреть курс, посвященный использованию новых форм электронного участия в общественной жизни с помощью инновационных технологий. К сожалению, исследования показывают низкий интерес молодёжи к политической жизни на местном уровне, что требует разработки действенных механизмов для привлечения молодых граждан к участию в демократических процессах. Развитие мотиваций для привлечения к участию в общественной жизни с использованием ИКТ людей различных возрастов требует разработки специальных программ. Специальные программы необходимы и для обучения чиновников работе с населением посредством новейших технологий. Для координации такой многоплановой работы по созданию условий для развития электронной демократии на муниципальном, региональном и федеральном уровнях представляется целесообразным создание Федерального центра по внедрению ИКТ в процессы взаимодействия власти и общества. Изучение опыта по внедрению различных форм электронной демократии за рубежом, использование технологий «e-gov» и «e-dem» в управлении муниципальным, региональным и федеральным общественным развитием страны на базе европейских ценностей, применение их с учетом местных особенностей нашей страны может позволить России совершить своего рода прорыв, избежав модели «догоняющего» развития, что в нынешних условиях становится определяющим условием выживания и развития страны.

172

РЕКОМЕНДАЦИИ Запуск электронной дискуссионной площадки по законотворчеству социальных законопроектов Реализация электронной дискуссионной площадки по законотворчеству социальных законопроектов должна осуществляться в соответствии с «Концепцией развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года»98, с использованием положительного опыта как российского, так и зарубежного. Для более эффективного взаимодействия между всеми участниками, вовлечёнными в процесс обсуждения и принятия решения, а также для облегчения коммуникации между системами, базирующимися на инновационных технологиях, необходимо разработать формальный, одобренный всеми глоссарий терминов в области выработки государственной политики. Главная задача такого глоссария – обеспечение коммуникации между компьютерными системами при помощи способа, независимого от индивидуальных системных технологий, информационных платформ и доменов. При создании глоссария необходимо учесть европейский опыт по проекту ParlML – единый глоссарий парламентских терминов, инициированный Рабочей группой Европарламента по вопросам информации и менеджмента документации. Учитывая необходимость масштабного внедрения электронной демократии на региональном и муниципальном уровнях, представляется целесообразным создание инструмента интерактивного участия граждан в процессе выработки политики и нормотворчества в форме типового интернетпортала для интернет-мониторинга предложений по совершенствованию законодательства в социальной сфере, с целью открытого обсуждения, экспертной оценки и выработки предложений законодательных инициатив. 98

http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textId=10292940.

173

1. Общие требования Рекомендации для разработки информационного портала, предоставляющего сервисы, реализующие принципы электронной демократии:  Работа портала должна поддерживаться такими браузерами, как Internet Explorer, Mozilla Firefox, Google Chrome, Opera, Safari.  Необходима разработка специализированной версии портала для мобильных устройств.  Наличие системы регистрации / авторизации участников портала.  Персональные данные участников портала должны быть защищены в соответствии с ФЗ «О защите персональных данных».  Устойчивая работа в условиях низкоскоростных каналов передачи данных.  Организация системы сбора статистики портала. 2. Технологии и методы Список технологий и методов, рекомендуемый для проведения общественной экспертизы законопроектов и социальных целевых программ, который необходимо реализовать на портале для получения наиболее эффективного мониторинга предложений по совершенствованию законодательства в социальной сфере и оптимизации предоставления социальных услуг:  доска объявлений (Bulletin boards) – центр электронных сообщений, релевантный для конкретной заинтересованной группы;  быстрый обмен мнениями (Chat room) – виртуальное пространство, в котором происходит общение в чате;  экспертная группа («Кибержюри») – группа выбранных специалистов или обычных граждан – участников процесса обсуждения, отвечающая за выработку экспертной оценки (экспертная оценка – это количественная и качест174

венная оценка процессов и явлений, выполняемые экспертами на основе суждений);  дискуссионный форум (Discussion forum) – онлайновая дискуссионная группа: • форумы, основанные на проблеме, т.е. организованные вокруг проблемы политики, сформулированной теми, кто причастен к выработке политики, заинтересованными группами или «экспертами», и представленной как заголовок одной или больше дискуссионных тем (threads). Ответы собирают с целью изучить взгляд на проблему, собрать идеи. Здесь могут быть представлены позиционные документы, ссылки на связанные с темой веб-сайты и др. фоновая информация; • форумы, основанные на политике, т.е. организованные вокруг тем / вопросов, напрямую связанных с проектом политики, а дискуссионные темы направлены на сбор отзывов от тех, кого эти вопросы касаются;  дискуссионная тема (thread) – серия сообщений, размещённых как ответы одно на другое в дискуссионном форуме;  новостная группа (Newsgroups) – это такой агрегатор новостей, или телеконференция. Подобно дискуссионному форуму, представляет собой интерактивную дискуссионную группу;  ответственный за соблюдение формата дискуссии (Online moderator) – обеспечивает соответствие всех комментариев четко установленным условиям, удаляет те комментарии, которые нарушают эти правила. Есть два основных вида модерации: пре- и пост-модерация. В первом случае все комментарии приходят к модератору, который решает, можно ли их принимать, в другом – они поступают непосредственно в электронные консультационные группы, а модератор обычно осуществляет их мониторинг круглосуточно и удаляет любые комментарии, не соответствующие условиям;  ведущий дискуссии (Online facilitator) – фасилитатор; отвечает за то, чтобы все комментарии не отклонялись от те175

мы, обобщает комментарии и поддерживает процесс обсуждения в случае необходимости;  электронное голосование (remote electronic voting) – голосование, которое осуществляется с помощью электронных способов, независимо от места пребывания голосующего;  электронные формы на web-сайте (Web forms) дают возможность посетителям общаться с организатором, заполняя разделы формы;  новостная лента и RSS-подписка. 3. Электронные консультации, дискуссионные форумы  Наличие графика электронных консультаций, а также их преамбулы и перечень основных существующих законов на данную тему.  Наличие определенных правил участия в электронных консультациях, с которыми участник должен быть ознакомлен при регистрации на портале, если необходима регистрация, или при изъявлении участвовать в электронных консультациях.  Наличие способов авторизации граждан (логин и пароль).  Наличие способа, позволяющего автоматически пересылать кому-либо понравившиеся сообщения.  Наличие онлайн-опросника, касающегося непосредственно темы обсуждения, включающего при необходимости как открытые, так и закрытые вопросы.  Наличие рейтинга тем и комментариев к темам.  Наличие доступа к электронной базе законопроектов, которые размещены в ней в соответствующих статусах – «Действует», «Отменен», «На обсуждении».  Наличие поискового агента для поиска информации в электронной базе законопроектов по ключевым словам.  Наличие дискуссионного форума для проведения электронных дебатов. 176

 Наличие у авторизованного участника права корректировать текст законопроекта «в режиме исправлений» так, чтобы был виден исправленный фрагмент, а также дата, время редактирования и логин того, кто вносил правки. Соответственно, далее данная корректировка может быть принята или отклонена.  Возможность добавлять комментарии непосредственно под текстом обсуждаемого законопроекта.  Наличие у участника электронной консультации, электронного голосования возможности переназначить право голоса другому лицу.  Наличие онлайн-опросника для получения обратной связи от граждан-участников электронных консультаций с целью повышения качества портала. 4. Электронные запросы  Наличие статусов, отражающих жизненный цикл комментария – «Создан, но не отправлен», «Ожидается ответ», «Ответ получен, комментарий отменен», «Ответ получен, комментарий в разработке».  Отслеживание времени ответа на запрос пользователя. 5. Дополнительные инструменты по привлечению пользователей  Сервис отправки SMS-сообщений. Позволяет отправить бесплатное SMS-сообщение пользователю любого оператора мобильной связи и в России, и за рубежом. 6. Продвижение сайта После разработки интернет-портала для формирования репрезентативной аудитории необходимо уделить особое внимание комплексному продвижению сайта, которое должно включать: аудит сайта, оптимизацию сайта, SЕО-продвижение (оптимизация под поисковые системы), оффлайн продвижение ресурса.

177

БИБЛИОГРАФИЯ 1. Бондаренко С.В. «Электронное нормотворчество» граждан в контексте правового регулирования» / Материалы конференции «Реформы и новые технологии коммуникации власти и общества», 20 февраля, 2012 года, Ростов-на-Дону). 2. Coleman, S. and J. Gøtze, Bowling Together: Online Public Engagement in Policy Deliberation. Hansard Society and BT. 2001. 3. Graham K. The Battle of Democracy: Conflict, Consensus and the Individual. – Brighton, 1986 / Bringing Together and Accelerating eGovernment Research in the EU”, Brussels. 2007. 4. “Framework Contract: For Support Services to benchmarking eGovernment”, tender specifications, SMART 2007/0069, Brussels. European Commission. 2008. 5. Macintosh, A., Malina A. and S. Farrel “Digital democracy through Electronic Petitioning” in W. Molver (2002). Digital Government, USA, Kluwer. 6. Macintosh, A., E. Davenport, A. Malina and A. Whyte, “Technology to support Participatory Democracy” in F. Gronlund (2002). Electronic Government: Design, Applications, and Management. Umea University, Sweden: Idea Group publishing. 7. Miani, M. “The Strategic role of training in the development of civic ICT in small Councils” (26 February 2002) published in the Web magazine – ‘Pubblicando’ of www.urp.it. 8. Погосян Г. Армянский транзит. Проблемы и перспективы социальной трансформации. Ереван, 2009. 9. Sack, W. “Discourse Diagrams: Interface Design for Very Large Scale Conversation” in the Hawaii International Conference on System Sciences, Persistent Conversations Track, Maui, HI, Jan. 2000. 10. Sennett R. The Fall of Public Man. –NY, 1997. 11. Тоффлер Э. Метаморфозы власти. Знание, богатство и сила на пороге ХХI века. Москва, ООО «АСТ», 2003.

178

12. Тоффлер Э. Шок будущего: Пер. с англ./Тоффлер Э. –М. – ООО «Издательство АСТ», 2002. 13. Юрьев А. Мировой общественный форум «Диалог цивилизаций»// Вестник, № 3/2004. –М.: Андреевский флаг, 2004. 14. West, D. (2008). “Improving Technology Utilization in Electronic Government around the World, 2008”, Governance Studies, Brookings, Washington, D.C. Интернет-ресурсы: 15. European Commission (2009). “Ministerial Declaration on eGovernment”, http://www.egov2009.se/wpcontent/uploads/MinisterialDeclaration-on-eGovernment.pdf, 2/13/2009. 16. Miani, M. “The Strategic role of training in the development of civic ICT in small Councils” (26 February 2002) published in the Web magazine – ‘Pubblicando’ of www.urp.it 17. www.euronews.com. 18. http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/da782ae4eacfb804 c3256efa003edb7b. 19. Официальный сайт Евросоюза: http://ec.europa.eu. 20. http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm. 21. http://www.change.org.

179

ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1. Российские проекты электронного правительства Правительственный портал Российской Федерации

 Официальный Интернет-портал Правительства Российской Федерации является дополнительным средством для обеспечения возможности обращений граждан в Правительство Российской Федерации.  Обращения граждан, направленные в электронном виде через официальный Интернет-портал Правительства Российской Федерации, обрабатываются Отделом по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации.  Обращения граждан, поступившие в электронном виде, в соответствии с действующим законодательством направляются в зависимости от обозначенных в них проблем в те федеральные органы исполнительной власти, к непосредственному ведению которых относится разрешение поставленных в обращениях вопросов, о чем автору направляется по электронной почте официальное уведомление.  Обращения в электронном виде, поступившие с неполной или неточной информацией об отправителе, не рассматриваются.  Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации оставляет за собой право в установленном порядке уточнить достоверность информации об отправителе запроса, а также, при необходимости, содержание запроса.  Информация о персональных данных граждан, направивших запрос в электронном виде, хранится и обрабатывается с соблюдением требований российского законодательства о персональных данных. 180

181

Сайт «Электронное правительство в России» http://open-gov.ru/

Проект eGOV 2.0 Это медиа-ресурс об электронном правительстве и государственных услугах в электронном виде. Проект существует при поддержке центра технологий электронного правительства “Open-GOV” Миссия проекта Миссия проекта – накопление и распространение знаний, ресурсов и лучших практик, необходимых для решения актуальной задачи, по созданию эффективно работающего электронного правительства в России на всех уровнях.

182

Площадка по предварительной общественной экспертизе законопроектов при Правительстве РФ http://zakon.government.ru/

Назначение сайта «Открытое Правительство» Основной целью создания сайта «Открытое Правительство» является обеспечение участия граждан и заинтересованных организаций в открытой экспертизе социально-значимых законопроектов, инициируемых Правительством Российской Федерации. Сайт «Открытое Правительство» позволяет проводить следующие этапы общественной экспертизы законопроектов: • формирование и публикация Плана (ежегодного либо на более долгосрочную перспективу) проведения открытой экспертизы законопроектов исходя из решений, принимаемых Комиссией по законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации; • проведение открытой экспертизы, в ходе которой зарегистрированные пользователи предлагают редакции положений законопроекта, оценивают предложенные редакции и размещают комментарии; • закрытие экспертизы и подведение ее итогов, в том числе формирование и публикация отчетов о проведении экспертизы. На сайте «Открытое Правительство» действует открытый для всех посетителей режим работы, позволяющий неавторизованным пользователям просматривать информацию с результатами проведения экспертизы, а также сопутствующие сведения, размещенные на сайте. Авторизованные на портале государственных услуг пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным и авторским редакциям положений законопроекта. 183

Принципы проекта В основу проекта «Открытое правительство» заложен принцип «краудсорсинга», позволяющий использовать мнения граждан для совершенствования законопроектов. Преимущество данного метода — переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан к разработке проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом законопроекта. Граждане, участвуя в экспертизе законопроекта, формируют рейтинги отдельных положений законопроекта. В зависимости от продуктивности вклада участника в общественную экспертизу, растет его рейтинг. Лучшие эксперты по законопроектам объявляются на главной странице сайта.

184

185

Система общественного обсуждения законопроектов «Вече» (далее Система) — это платформа для публичного обсуждения законопроектов, позволяющая комментировать, оценивать и просматривать результаты обсуждения законопроектов.

Площадка по предварительной общственной экспертизе законопроектов при Государственной думе http://veche.duma.gov.ru/

186

Приложение 2. Реестр государственных российских веб-ресурсов, используемых для проведения общественной экспертизы законопроектов №

Название веб-ресурса

Президент России

Правительство России

Портал экспертизы законопроектной деятельности при правительстве РФ

Интернет ссылка

Краткое описание

Сайт Президента России открылся в январе 2000 года. Публикации в разделе Документы» сайта выполняют информационhttp://www.kremlin. ную функцию и не пороru/acts ждают правовых последствий. Осуществляется сервис отправки сообщений («Письма Президенту») – letters.kremlin.ru Официальный Интернетпортал Правительства Российской Федерации является дополнительным http://government.ru средством для обеспечения возможности обращений граждан в Правительство Российской Федерации. Основной целью создания сайта является обеспечение участия граждан и заинтересованных органиhttp://zakon. заций в открытой эксперgovernment.ru/ тизе социально-значимых законопроектов, инициируемых Правительством Российской Федерации.

187

№

188

Название веб-ресурса

Открытое правительство РФ

Интернет ссылка

Краткое описание

http://большоепра вительство.рф

На сайте «Открытое Правительство» действует открытый для всех посетителей режим работы, позволяющий неавторизованным пользователям просматривать информацию с результатами проведения экспертизы, а также сопутствующие сведения, размещенные на сайте. Авторизованные на портале государственных услуг пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным и авторским редакциям положений законопроекта.

№

Название веб-ресурса

Интернет ссылка

Система общественного обсуждения законопроекhttp://veche.duma. 5 тов gov.ru/ Государственной думы Федерального собрания РФ

Совет Федерации

http://council.gov.ru

Краткое описание 9 февраля 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал указ об общественном обсуждении федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социальноэкономического развития Российской Федерации. В целях реализации этой задачи Аппаратом Государственной думы были организованы и проведены мероприятия по разработке для официального сайта Государственной думы информационной системы общественного обсуждения законопроектов «Вече» (далее – система «Вече»), позволяющей комментировать внесенные в Государственную Думу законопроекты, предлагать альтернативные формулировки статей законопроектов, голосовать за предложения пользователей, проводить рейтинговое голосование за альтернативные варианты законопроектов. Первая версия сайта была открыта в октябре 1998

189

№

Название веб-ресурса Федерального Собрани РФ

Интернет ссылка

Конституционный суд России

http://www.ksrf.ru

Верховный суд России

http://www.supcourt .ru

Министерство Здравоохранения РФ

http://www.rosmin zdrav.ru/

190

Краткое описание года.В сентябре 2005 г. открыта новая версия сайта,где появились интерактивные сервисы такие, как: поиск, обращения граждан, форум, опросы (голосования), подписка; появились вспомогательные информационные сервисы такие, как: карта сайта, новости сайта, о сайте. Данный интернет-портал работает только в режиме информационной доски В порядке реализации положений Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» информация о деятельности Верховного Суда Российской Федерации размещена в соответствующих разделах данного Интернет-сайта или же возможно направить электронный запрос, авторизировавшись в личном кабинете. На сайте работает «Общественная приемная», где можно отправить обращение и размещена нормативно-правовая база министерства.

№

Название веб-ресурса

Министерство 10 Образования и Науки РФ

Министерство Труда и 11 Социальной защиты РФ

Интернет ссылка

Краткое описание

Официальный сайт для конструктивного диалога об образовании и науке. Дискуссионный клуб – официальная диалоговая площадка, на которой http://club.mon. пользователь Интернета gov.ru/ может высказать мнение, предложить идеи по развитию образования и науки или задать интересующие вопросы. На сайте опубликован проект «Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года», и каждый пользователь может оставить свое мнение о данном законопроекте, также работает «Общественная приемная». Раздел «Информационные системы» включает в т.ч. подразделы: http://www.rosmint  единая общероссийrud.ru/ ская справочноинформационная система по охране труда  программный комплекс по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских слу-

191

№

Название веб-ресурса

Министерство 12 Регионального Развития РФ

Министерство Культуры РФ

Федеральная Миграцион14 ная служба России

192

Интернет ссылка

Краткое описание

жащих  система мониторинга предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения  федеральная государственная информационная система «федеральный портал управленческих кадров». На сайте работает «Общественная приемная», так же есть раздел "Форум", в котором могут оставлять выhttp://www.minreg сказывания зарегистрироion.ru вавшиеся пользователи, но модераторами сайта не указано – учитывает ли ктонибудь эти предложения. На сайте работает «Общественная приемная», где пользователь может отправить обращение. Опубликованы http://www.mkrf.ru нормативно-правовая база, информационные письма и методические рекомендации. На сайте размещены формы для получения паспорта, загранпаспорта и т.д. Можно http://www.fms. отправить электронное обgov.ru/ ращение и записаться на очный прием или же записаться на онлайн-прием к

№

Название веб-ресурса

Дискуссионная площадка Минэкономразвития России

Министерство 16 экономического развития

Министерство 17 финансов России

Интернет ссылка

Краткое описание

представителю ФМС, который пройдет с помощью программы Skype. На сайте предлагается новая редакция проекта федерального закона от 18 октября 2011 года № Б/Н «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Пользователи могут просмотреть все http://ideas.economy. внесенные поправки, восgov.ru/ пользовавшись экспериментальной функцией сравнения редакций документа на панели «Информация о документе». Так же, после регистрации, можно оставить свои комментарии и предложения. С 15 апреля 2013 года на Едином портале доступна вся информация о ходе подготовки федеральными органами исполнительной http://regulation. власти проектов нормативgov.ru/ ных правовых актов, прохождения антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия. На сайте опубликованы все стенограммы заседаний, http://www.minfin. большая нормативноправовая база, интервью и ru/ru/ высказывания руководства на различные темы. Так же

193

№

Название веб-ресурса

Счетная палата РФ

Пенсионный фонд РФ

Фонд Социального 20 Страхования РФ

194

Демократор.ru Информационная система общего пользования

Интернет ссылка

Краткое описание

существует система электронных обращений пользователей. Интернет-портал работает, в основном, в виде инфорhttp://www.ach. мационной доски. Работает gov.ru так же «Общественная приемная», где можно оставить краткий вопрос. Сайт специализируется на предоставлении информационных и пользовательских услуг. Есть возможность получить консультацию, находясь за рубежом, http://www.pfrf.ru отправить запрос сотруднику ПФР. Сервисы, разработанные по базовым информационным ресурсам, доступны всем органам власти, входящим в единое пространство доверия СМЭВ. ФСС предоставляет определенный перечень государственных электронных http://fss.ru/ услуг, можно отправить вопрос по конкретным темам, опубликованным на сайте. Интернет-проект «Демократор» – это глобальная, универсальная и структурированная площадка пубhttp://democrator.ru личного и открытого взаимодействия граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, партий и об-

№

Название веб-ресурса

Единый портал Элек22 тронной демократиии РФ

Департамент социальный 23 защиты населения города Москвы

Интернет ссылка

Краткое описание

щественных движений. 28 июня 2010 года проект информационной системы «Демократор» был признан лучшим ИТ-проектом для госсектора. Система «Электронной демократии» - это унифицированная информационная система общего пользования (далее по тексту - информационная система), предназначенная для публичного обсуждения тем, http://eформирования и отправки в организации (органы госуdemocratia.ru/ дарственной власти и местного самоуправления, коммерческие структуры и др.) открытых публичных коллективных обращений граждан и публичной оценки гражданами полученных от организаций ответов. На сайте системно применяется электронная приемная и горячая линия для незащищенных слоев населеhttp://www.dszn.ru ния, активно работает Пре/feedback/index.php доставление государственных услуг в УСЗН и многофункциональных центрах (МФЦ), антикоррупционная и независимая экспертизы.

195

Приложение 3. Реестр общественных российских веб-ресурсов, используемых для проведения общественной экспертизы законопроектов Название вебресурса

№

Интернет ссылка

Электронhttp://dumaem ный парламент vmeste.ru/best

196

Гарант – информационноправовой портал

http://www. garant.ru/discus sion/

Краткое описание Данный сайт создан по инициативе группы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для сбора и обсуждения предложений и идей по созданию электронного парламента. На сайте можно проголосовать в поддержку уже опубликованных предложений, а также, после авторизации, оставить свои комментарии к ним или добавить свои предложения по рассматриваемым вопросам. Обсуждение ведется в рамках совместного проекта с Министерством юстиции РФ. Обсуждаются следующие законодательные акты:  Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"  Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

 Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"  Закон "Об основах охраны здоровья граждан РФ"  Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"  Федеральный закон "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ  Закон "О защите прав потребителей"  Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей"  Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете"  Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"  Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"  Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"  Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"  Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных".

197

Закон «Об образовании в Российской Федерации»

Общественное обсуждение законопроектов

http://www. RG.RU «Россий- rg.ru/zakonская газе- obrazovanie .html та»

http://blog. businessanalyst.info /2011/01/04 /zakon-obobrazovanii -obsujd-0101/

198

Мастерская бизнесанализа

http://zakon oproekt201 2.ru

Обсуждался проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» - поступило 10912 замечаний и предложений. Любой пользователь после регистрации может оставить свои комментарии Обсуждался проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». За два месяца, пока 241страничный документ был доступен в Интернете, к нему поступило более десяти тысяч поправок. По данным Минобрнауки РФ, больше всего предложений касалось государственных гарантий бесплатного образования, условий приема в вузы, светского и семейного образования, а также выплаты стипендий. Президентом РФ была создана специальная комиссия для анализа и учета всех замечаний. Эксперты после детального изучения и обсуждения предлагаемых поправок пришли к выводу - проект нового закона «Об образовании в Российской Федерации» требует доработки. На 1 января 2011 было внесено 2871 предложений по поводу закона «Об образовании в Российской Федерации». Много людей присоединяется (голосует) к уже высказанным предложениям.

Общественные консультации по закону об образовании в РФ

Ассоциация негосударст- http://anvuz .ru/ венных вузов России

Ассоциация некоммерческих обраhttp://www. зовательasnoor.ru/ ных оргаotd_mir/ низаций zakon.php Регионов (АсНООР) РФ

http://edu. crowdexpert.ru/ node/64

«Общественные консультации по закону об образовании в РФ» – это открытый сетевой проект, в котором могут принять участие граждане, заинтересованные в создании более ясного, понятного и одобряемого обществом текста Закона об образовании. Представлены замечания к законопроекту «Об образовании в Российской Федерации»: Кязимова К.Г. – действительный член Академии профессионального образования, доктор педагогических наук, профессор, лауреат премии Президента РФ. Быковой О.Н. – д.э.н., проректор РГАИС по учебно-методической работе, и еще более 18 д.э.н. и д.п.н В настоящее время в ассоциации более 1200 организаций из 47 субъектов федерации: школы, вузы, средние специальные образовательные заведения, организации дополнительного образования и детские сады, а также другие организации, предоставляющие образовательные услуги. Действуют 8 региональных отделений и 32 региональных представительства АсНООР. Наиболее крупные региональные отделения – Московское, Санкт-Петербургское, Самарское и Кубанское. На сайте активно велась работа по доработке закона «Об образовании в Российской Федерации».

199

Закон «О культуре»

"Орфей" Российский Государственный Музыкальный телерадиоцентр

http://www. muzcentru m.ru/zakon _o_kulture/

Силами радио «Орфей» и «Парламентской газеты» организовано публичное обсуждение нового проекта закона «О культуре». По пятницам в 19.00 и ежедневно – в рубрике "Overtime" своим мнением о проекте делились политики, эксперты, деятели культуры и искусства. Для оценок и предложений слушателей создан специальный форум forum.muzcentum.ru. Итоги состоявшегося разговора еженедельно публикует «Парламентская газета». Ознакомиться с текстом законопроекта можно по ссылкам: Проект, внесенный в Госдуму -

http://www.rg.ru/2011/10/26/kultu ra-site-dok.html

RG.RU Российская газета

http://www. rg.ru/zakonobrazovanie .html

Общественная палата РФ

http://oprf. ru/discussio ns/1467/?of fset=0

200

Проект Общественной палаты http://oprf.ru/discussions/1467/?offset=0 Одна из задач современной России – обеспечение на всей ее территории единого культурного пространства – так считает RG.RU и начинает горячее обсуждение закона «О культуре» в пространстве своего сайта. Интернет-портал предлагает принять участие в обсуждении Проекта Федерального Закона «О культурной деятельности и основах государственной культурной политики в Российской Федерации. Свои комментарии можно оставить в конце каждой главы документа. Проект был направлен Президенту РФ в октябре 2011 года.

Международная Ассоциация Содействия Культуре (МАСК)

Вече beta

Единая Информационная система Музыка и Культура

Интернетпортал интеллектуальной молодежи

http://maskmaoo.ru/?id =12

Началом для такой дискуссии послужило интервью Президента МАСК И.А. Черкасова, данное им по поводу готовящегося «Закона о культуре» журналу "Технология Праздника".

Опубликован полный текст закона. Возможно обсуждение, голосоваhttp://veche. ние за комментарии пользователей, duma.gov.ru предложение альтернативных версий статей В обсуждении приняли участие: Григорий ИВЛИЕВ – председатель Комитета по культуре Госдумы РФ, Виктор ШОРИКОВ – министр культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области, где действует собственный закон о культурной деятельности, Ольга http://mari- СВИБЛОВА – директор московel.muzkult.r ского «Мультимедиа арт-музея», u/news/148 Алексей ВАСИЛЬЕВ – заместитель директора Института культу15 рологии, Екатерина МЕЧЕТИНА – пианистка, лауреат международных конкурсов, солистка Московской государственной академической филармонии, Евгений МАЛЯНОВ – ректор Пермского государственного института искусства и культуры Обсуждалась ситуация, возникшая в связи с тем, что в проекте нового http://ipim.r федерального закона об образоваu/discussion нии оказались совершенно не уч/1861.html тены особенности музыкальных школ.

201

Проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе»

RG.RU Российская газета

Эксперт

Империя Консалтинга

РБК daily

202

Опубликован полный текст проекта закона и комментарии. Эльвира Набиуллина: «Закон о госhttp://www закупках могут отменить до конца .rg.ru/2011/ года»; 09/01/kontr Алексей Лихачев: «Все стадии госakt-siteзакупок будут открыты для пубdok.html личного контроля». Свое мнение на сайте могут оставить все зарегистрированные пользователи. http://exper Обсуждаются проблемы закона ФЗt.ru/ratings/ 94, решения, предлагаемые Закоchto-dastном о ФКС, и замечания, которые zakon-oне были учтены. fks/ Профсоюз работников аудиторhttp://www ских, оценочных, экспертных и консалтинговых организаций пред.imperiaa.ru/news/i лагает обсудить проект Федерального закона «О Федеральной конd/2835 трактной системе». Глава ФАС Игорь Артемьев рассказал корреспонденту РБК daily Анастасии Литвиновой о прошлом http://www и будущем госзаказа, о том, как .rbcdaily.ru трудно в России выжить независи/2011/09/0 мой рознице, когда появится бир5/focus/562 жевой комитет на рынке нефтепро949981404 дуктов и почему для развития кон081 куренции лучше иметь десять крупных компаний, чем тысячу маленьких.

Национальная Ассоциация Институтов Закупок Общественный совет по развитию малого предпринимательства при Губернаторе СанктПетербурга

TORG.94

http://www .naiz.pro/pr oekty/pr_2 _FKS.php

Опубликовано заключение Национальной ассоциации институтов закупок на проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе», Законопроект № 68702-6.

http://www .osspb.ru/e xperts/mne nia/?ELEM ENT_ID=8 051

Прокомментировала основные положения проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе» Нина Динес – юристэксперт Общественного совета по развитию малого предпринимательства.

http://torg9 4.ru/stat.ph p3?dummy =1&nID=8 33

В новой федеральной контрактной системе не избежать коррупционной составляющей. Об этом заявил директор Тихоокеанского центра стратегических разработок, доктор экономических наук Михаил Терский. На сайте предлагается всем желающим разместить свои комментарии.

203

Приложение 4. Реестр региональных порталов общественной экспертизы №

Название веб-ресурса

Интернет ссылка

Краткое описание

Москва

Общероссийский портал об1 щественного обсуждения

http://www. gosdiscuss.ru/croud /view/19

Общественное обсуждение / Официаль2 ный портал Мэра и Правительства Москвы

http://mos. ru/document s/discussion

Азбука 3 Московских законов

http://azbuk azakona.ru/ discussion/

204

Пользователи высказывают конкретные комментарии и предложения к проектам законодательных актов и инициативам: Подпрограмма «Развитие малого и среднего предпринимательства в городе Москве на 2012–2016 гг.» Подпрограмма «Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в Москве на 2012– 2016 гг.» Правительство Москвы приглашает принять участие в общественном обсуждении проектов правовых актов города Москвы: - О наименованиях новых административных округов на присоединяемой к Москве территории. - О порядке присвоения имен государственных и (или) общественных деятелей, благотворителей организациям и объектам собственности города Москвы. - Об организации переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах. Обсуждение проекта закона города Москвы «О транспортном обслуживании населения на автомо-

бильном и наземном электрическом транспорте в городе Москве» – 26 откликов. Обсуждение проекта закона «О нормах и правилах градостроительного проектирования в городе Москве» – 26 откликов. Обсуждение проекта закона «О порядке возведения в городе Москве произведений монументально-декоративного искусства» –20 откликов. Обсуждение проекта закона «О содержании кошек и собак в городе Москве» – 37 откликов. Обсуждение проекта закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов города Москвы и органов местного самоуправления в городе Москве» – 23 отклика. Обсуждение проекта закона «Об основах научно-технической политики города Москвы» – 21 отклик.

Центр ох4 раны дикой природы

http://www. biodiversity. ru/programs/ Обсуждение проекта Закона об moscow/doc охране диких животных в городе /discussion- Москве. wildanimals .html

Единый портал электрон5 ной демократии РФ

http://edemocratia. ru/s/blog/do c?textId=10 287780

Общественная экспертиза на проект закона города Москвы «Об универсальной электронной карте»

205

Московская область Официальный портал 1 Московская областная Дума

Региональный интер2 нет-портал Московской области

Деловая Россия

206

http://www. moduma.ru/i ndex.php?op tion=com_c ontent&task =view&id=6 472&Itemid =86 http://dconlin e.ru/kornevoirazdel-/zakonoproekt -omitingovihshtrafahpoluchilotsrochku.htm

Размещена информация о всех законопроектах внесенных на обсуждение в Московскую областную Думу

Администраторы сайта обсуждают законопроекты Московской области, а пользователи оставляют свои комментарии

29 августа 2012 года вицегубернатор – председатель правительства Московской области Андрей Шаров совместно с представителями малого и среднего предпринимательства обсудил условия введения патентной системы налоhttp://www. гообложения на территории Подmgodeloros. московья. ru/news/pate Документ, о котором идет речь, называется сложно: «О внесении изnt-dlyaменений в статью 18 части первой, biznesa часть вторую Налогового кодекса РФ, некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».

На сайте проходило активное обсуждение этого законопроекта. Принят постановлением Московской областной Думы от 25.10.2012 № 9/30-П

Иркутск http://www.i rk.gov.ru/ev На сайте обсуждается новая конents/news/d цепция законопроекта об оказании etail.php?ID бесплатной юридической помощи =4250 Обсуждение законопроектов Иркутской области «Об отдельных Ассоциация вопросах организации и деятельномуницисти контрольно-счетных органов пальных об- http://amoio. 2 муниципальных образований Ирru/forum/3/ разований кутской области» и «О малокомИркутской плектных муниципальных образообласти вательных учреждениях в Иркутской области» Законопроект о защите прав дольщиков опубликован на сайте Минимущества Иркутской области Минимущества Иркут- www.mio.ir для публичного обсуждения. Жи3 телям области предлагают ознакоkobl.ru ской миться с содержанием документа, области высказать замечания и предложения. На сайте предлагается изучить Иркутская http://www. проект Закона Иркутской области областная организация profedu38.r «О малокомплектных учебных обu/index.php/ разовательных учреждениях в Ирпрофсоюза 4 работников priglashaem кутской области». Свои предложения и замечания пользователи монародного -k-obsuzгут направить на электронную почобразования hdeniyu ту профсоюза. и науки РФ Законодательное Со1 брание Иркутской области

207

Томск 1

Выбор народа

3 МК Томск

ПорталЭнерго

Администрация Новосибирской области

208

http://vybornaroda.org/ zakonoproektyovyborah http://tomsk. mk.ru/article /2012/05/16/ 703933navstrechusotsialnoypolitike.html

На сайте обсуждается законопроект "О выборах губернатора Томской области"

Обсуждается Социальный кодекс Томской области, зарегистрированные пользователи могут оставить свои комментарии.

На сайте предлагают текст поправок к закону «Об энергосбережении и о повышении энергетичеhttp://portalской эффективности», подготовenergo.ru/ar ленный специалистами Томского ticles/details центра управления энергосбере/id/568 жением и приглашаем посетителей сайта к дискуссии в комментариях к данной статье. Новосибирск Администрация Новосибирской области совместно с Общероссийским порталом GosDiscuss запустила новый проект - Интернетобсуждение законопроекта о госуhttp://www. дарственно-частном партнерстве. gosdiscuss. Экспертом может стать каждый ru/discussio зарегистрированный на портале участник обсуждений. По резульn/view/5 татам публичной дискуссии, которая будет продолжаться месяц, проект закона будет дополнен и представлен общественности в окончательном варианте.

Общественная палата Новосибирской области

Неформальная 1 конференция

Законодательное Со2 брание СанктПетербурга

Ресурсный Правоза3 щитный центр

Данный проект был подготовлен в рамках Федеральной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на http://www. 2011-2015 годы» opnso.ru/ (http://archives.ru/programs/patriot_2 content/ 015_p1.shtml) Материалы с предложениями просят направить по адресу: shvl@obladm.nso.ru Санкт-Петербург http://www. soc-spb.ru/ barcamp/tem На сайте проходит общественное yi-obsuzhdeобсуждение Проекта Концепции nij/obsuzhde Семейной политики в Санктnie-proektaПетербурге на 2012-2022 и обсужzakona-oдение Проекта Закона о молодежmolodezhnoj ной политике Санкт-Петербурга -politikesanktpeterburga http://www. Депутаты ЗС приглашают специаassembly. листов к обсуждению законопроspb.ru/welco екта, упраздняющего систему адme/show/63 ресных программ размещения 3200002/92 объектов потребительского рынка 82 Обсуждалось законодательство об http://www. «иностранных агентах» и стандарhrrcenter.ru/ ты оказания бесплатной юридичеnews/detail. ской помощи, в работе принимали php?ID=12 участие некоммерческие организации, общественные объединения 66 и физические лица.

209

4 За достойное образование!

http://www. spbobrazov anie.ru/zako noproekty

На сайте обсуждался законопроект №42197-6 о социальном патронате. Представлены мнения экспертов Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге Светланы Юрьевны Агапитовой и начальника сектора управления по опеке и попечительству Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга Савченко Наталии Леонидовны и комментарии простых пользователей.

Нижний Новгород

Законодательное Собрание Нижегородской области

На форуме обсуждаются законопроекты: «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», «О нормативах расhttp://www. пространения в Нижегородской обzsno.ru/ru/1 ласти печатной, аудио- и видеопро613/1604/ дукции, иной продукции, не рекомендуемой для пользования до достижения им возраста 18 лет»

Республика Татарстан

Министерство 1 Культуры республики Татарстан

http://mincu lt.tatarstan.r u/rus/museu mcraft.htm

Министерство здравоохране2 ния республики Татарстан

http://minzd rav.tatarstan. ru/rus/info.p hp?id=3387 41

210

Министерством культуры Республики Татарстан разработан проект закона Республики Татарстан «О музеях и музейном деле в Республике Татарстан». Приглашают принять участие в обсуждении законопроекта представителей музейного сообщества, творческой интеллигенции и всех заинтересованных лиц. На сайте размещены проекты документов, и пользователи могут разместить свои вопросы, замечания и предложения: -О Порядке взаимодействия учреждений здравоохранения при ор-

ганизации перинатальной (дородовой) диагностики нарушений развития ребенка в Республике Татарстан – размещён 21.01.2012. -Проект приказа по нейрохирургической помощи взрослому населению РТ – размещен 10.01.2012. -«Об организации и порядке проведения предварительных и периодических медицинских осмотров лиц, контактирующих с вредными и (или) опасными производственными факторами» – размещён 21.12.2011. -Проект приказа «О мероприятиях по профилактике, выявлению и лечению туберкулеза в Республике Татарстан» 18.10.2011.

Белгород

На сайте размещены: Проект закона Белгородской области «Об энергосбережении и о Белгородповышении энергетической эфhttp://www. фективности на территории ская belduma.ru/ Белгородской области» Проект областная forum/ закона Белгородской области «О Дума наградах Белгородской области» Пользователи могут разместить свои комментарии. Материалы для общественного обсуждения: Губернатор http://www. Инновационный сценарий развии правиbelreтия Белгородской области на 2013тельство gion.ru/publi 2015 годы и на период до 2020 гоБелгородcs_materials да. ской / Перечень государственных услуг и области контрольно-надзорных функций

211

Белгородской области. Проект закона Белгородской области «Об охране и использовании животного мира». Проект закона Белгородской области «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов на территории Белгородской области».

Южный Федеральный Округ Обсуждение законопроектов, проектов нормативных правовых актов: -Проект приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору "Об утверждении Методики оценки результативности деятельности научных организаций, подФедеральведомственных Федеральной ная Служслужбе по экологическому, техноба по экоhttp://test37. логичелогическому и атомному надзору, artwell.ru/ob скому, выполняющих научноsuzhdenieтехноисследовательские, опытноzakonoproekt конструкторские и технологиче1 логичеov-proektovские работы гражданского назнаскому и normativnihатомному чения" (проект). pravovihнадзору -Правила обеспечения промышaktov/ Южного ленной безопасности нефтеперерабатывающих, нефтегазохимичеФедеральских и газоперерабатывающих ного Окрукомплексов. га -Проект Административного регламента предоставления Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственных услуг по установлению нормативов предельно допустимых выбросов

212

радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты, выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду (проект). -Проект федерального закона, предусматривающего исключение из категории опасных производственных объектов лифтов в многоквартирных домах, объектов розничной торговли, а также положения, направленные на обеспечение защищенности от аварий на данных объектах (проект). -Руководство по безопасному ведению горных работ на рудных и нерудных месторождениях, объектах строительства подземных сооружений, склонных и опасных по горным ударам (проект). -Методические указания по оценке склонности рудных и нерудных месторождений к горным ударам (проект). -Административный регламент предоставления Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду (проект). -Лифты. Правила организации безопасной эксплуатации лифтов в Российской Федерации (проект). -Лифты. Правила организации и

213

проведения модернизации лифтов в Российской Федерации (проект). -Требования по применению способов и схем проветривания угольных шахт (проект). -Инструкция по борьбе с пылью в угольных шахтах (проект). На сайте опубликованы проекты законов, которые обсуждаются в данный момент в Думе. Пользователи могут высказать свое мнение. Последние законопроекты, представленные на сайте: -Об отдельных вопросах правового регулирования в сфере наименования географических объектов http://astrobl -О внесении изменения в статью 8 Дума Аст- duma.ru/vm/ Закона Астраханской области «О 2 раханской zakonodat_d депутатском расследовании в Астeyat/ProjectZ раханской области» области akonAO -О величине прожиточного минимума пенсионера в Астраханской области, применяемой для установления социальной доплаты к пенсии на 2013 год -О реализации отдельных положений Жилищного кодекса Российской Федерации в части осуществления муниципального жилищного контроля и др. http://www.zs Законодаro.ru/index.ph Проект закона о выборах Губернательное p4?mod=nw тора Дона вынесен на обществен3 Собрание &news_id=20 ное обсуждение Ростовской 71&rubric=11 области 5

214

Министерство труда и социаль4 ного развития Ростовской области

http://mintrud .donland.ru/D efault.aspx?p ageid=10341 1

Дума Ставро5 польского Края

http://www.d umask.ru/law /zakonodatel nayadeyatelnost/o bsuzhdeniezakonoproekt ov.html

Министерство Социальной Защиты 6 населения Ставропольского края

Общественное обсуждение проекта закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»

Обсуждение законопроектов: - О внесении изменений в статью 4 Закона Ставропольского края «О казачестве в Ставропольском крае» - «О внесении изменения в статью 26 Закона Ставропольского края «Об образовании» Обсуждение нормативных актов: - О внесении изменений в приказ министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края от 17 сентября 2010 г. № 176 «Об официальном сайте миниhttp://www. стерства труда и социальной защиminsoc26.ru/ ты населения Ставропольского social/normat края в сети Интернет» ive_base/obs - Проект закона Российской Федеuzhdenie/ рации «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» - Краевая программа «Улучшение условий и охраны труда в Ставропольском крае на 2012 – 2015 годы»

215

Проект Закона

http://www. proektzakona.ru/in dex.php/zako noproekty/za konoproekt26201208141.html

НП «СРО «РОСК»

Для обсуждения: проект Закона http://www.s Краснодарского края о внесении rosk.ru/conte изменений в Закон Краснодарскоnt/47/read65 го края «Градостроительный ко2.html декс Краснодарского края».

216

Общественное обсуждение (гражданская инициатива): Закон Краснодарского края «О языках народов Краснодарского края»

Приложение 5. Примеры инициатив электронного участия граждан в разных странах Австралия Проект “Community Builder”: http://www.communitybuilders.nsw.gov.au/ Интерактивный электронный клиринговый центр, созданный для обновления общества в сфере социальных и экономических вопросов, а также проблем окружающей среды. Задача проекта – разработка и внедрение механизма гражданских онлайновых консультаций, предполагающих стимулирование парламентской деятельности (подача гражданами электронных петиций и предложений).

217

Великобритания Правительственные консультации UK Government Consultations Площадка разработана для облегчения обратной связи, полученной от граждан, по вопросам политики, а также для предоставления населению полезной информации разного характера: политической, юридической, социальной.

218

Германия Платформа, основанная некоммерческой и внепартийной организацией Liquid Democracy Association, цель которой – построение с помощью принципа прозрачности и демократичности политического и социального домена, базирующегося на мощи участия граждан. Ресурс http://liqd.net/ функционирует на принципах liquid democracy, – инновационные идеи демократического участия. В основе проекта – использование интерактивных методов и новых форм коммуникации для усиления демократического, ориентированного на дискурс / обсуждение, участия граждан. Создание открытых групп для совместного генерирования предложений, идей по разным волнующим участников вопросам, а также голосований по ним. Проект внедряет идеи прямой демократии, когда в парламентских процессах участвуют массы людей.

219

Германия. Городской портал Эсслингена Эсслинген, город на юге Германии, одним из первых в стране стал использовать Интернет для организации общественной жизни города в электронном формате. Прозрачность, открытость и подотчётность – вот главные принципы, декларируемые организаторами этого городского портала http://www.esslingen.de/start. Сегодня на сайте размещаются протоколы сессий городского Совета и его комитетов, и любой желающий может не только ознакомиться с нужными документами, но также и оставить свои комментарии по поводу той или иной местной политической проблемы или принимаемого решения.

220

Евросоюз

Европейская Комиссия. Интерактивная выработка политики Инициатива относительно интерактивной выработки политики (ИВП) предполагает разработку двух механизмов (механизм консультаций и обратная связь), основанных на Интернете, призванных усилить способность Еврокомиссии оценивать влияние политик ЕС (либо их отсутствие). http://europa.eu/index_en.htm

Воспользоваться инструментами ИВП можно на вебпортале «Ваш голос в Европе», который является флагманом инициативы ИВП и универсальным механизмом для всех консультаций, проводимых Еврокомиссией. Портал предназначен для граждан, потребителей и предпринимателей, и предоставляет возможности для передачи вашей точки зрения – позитивной либо негативной, технической либо общей, экспертной либо обывательской (Your Voice in Europe. 221

Сайт содержит три секции: консультации, дискуссии и другие инструменты. Всякий раз, когда Комиссия запускает новую онлайновую консультацию, помимо размещения соответствующей информации на сайте ЕС, делается также и объявление в прессе. Здесь же, на сайте, найдя в разделе программ I talk – еженедельную интерактивную программу по работе с вопросами граждан относительно самых разных тем, касающихся Европы и Евросоюза, любой желающий может задать свой вопрос (вопросы можно направлять как в письменной форме, так и в электронном или видео-формате). Гости студии и приглашённые эксперты раз в неделю отвечают на вопросы граждан. http://ec.europa.eu/yourvoice/index_en.htm

222

Израиль Информационный портал, основанный Министерством Соцобеспечения Израиля в партнёрстве с Центром исследований информационного общества при Университете Хайфы, ставит своей целью предоставление гражданам новых каналов коммуникации с представителями власти в правительственных стуктурах, наряду с обеспечением информационного потока между общественностью и органами власти. http://shil.shil.info/

223

Италия

Портал Iperbole Социальная сеть Болоньи, нацеленная на предоставление гражданам города различных интерактивных сервисов, основанных на широком применении информационнокоммуникационных технологий, а также на создание диалога между населением и правительством. http://www.iperbole.bologna.it/

224

Люксембург Проект электронного голосования граждан – один из недавних наиболее успешных проектов в сфере электронного привлечения граждан к вопросам формирования политики. http://smartvote.lu/

225

Сингапур Портал для консультаций национального масштаба, нацеленный на повышение активности граждан в вопросах государственной политики. http://www.reach.gov.sg/

226

США

Проект е-Government http://www.regulations.gov/#!home;tab=search В США практики общественных комментариев закреплены законодательно и реализуются в рамках создания «электронного правительства» (управления делами государства с использованием телекоммуникационных технологий). Проект е-Government, предполагающий подотчетность власти: каждый чиновник ведёт свой блог, в котором он отчитывается о проделанной работе и достижениях, и все желающие могут это комментировать.

227

Чехия

Портал Общественной администрации Public Administration Portal http://portal.gov.cz/portal/obcan/ Главная задача Интернет-портала, запущенного в 2003 г. в рамках проекта e-Government, – в предоставлении информационной площадки для коммуникации граждан с представителями власти.

228

Швеция

Ежегодные консультации Каликса http://www.kalix.se/ Цель инициативы – привлечь жителей Каликса к серии мероприятий, направленных на обновление городской политики, включая перепланировку центра города, обсуждение налоговой политики, проблемы рыбной ловли и других проблемных вопросов.

229

Эльвшё (Älvsjö) и Норрмальм (Norrmalm) – два района Стокгольма, имеющие на своих web–сайтах очень развитые поисковые инструменты. Граждане могут найти все официальные документы, связанные с деятельностью районных комитетов. Например, поиск по теме «забота о пожилых людях» приведет вас ко всем официальным документам, включая расследования, протоколы, повестки дня всех заседаний, где эта тема обговаривалась или касалась каким-то образом. Есть инструмент, с помощью которого граждане могут подписаться на получение повестки дня и протоколов заседания. http://www.stockholm.se/?omrade=Alvsjo

230

http://utveckling.stockholm.se/

231

Шотландия В шотландском парламенте был создан Комитет по вопросам обращения граждан (Public Petitions Committee – РРС). Задача Комитета - активное продвижение электронных обращений как способа, с помощью которого общественность может эффективно взаимодействовать с властью, выдвигая перед парламентом вопросы, волнующие людей. При поддержке Комитета тогда же была запущена система электронных обращений, или электронных петиций, граждан в Шотландский парламент (Scottish Parliament) – “e-petitioner” http://www.scottish.parliament.uk/gettinginvolved/petitions/

232

233

www.e-petitioner.org.uk

Проект «Highland Youth Voice»

http://www.highland.gov.uk/livinghere/youngpeople «Голос молодёжи Хайленда» (Highland Youth Voice) – инициатива Хайлендского Совета, предназначена привлечь молодёжь шотландского региона Хайленд (Highland) к участию в демократическом процессе выработки и принятия решений, касающихся их жизни. Участники «Голоса молодёжи» от 14 до 18 лет избираются в молодёжный парламент Хайленда.

234

Эстония

Проект «Электронный гражданин» https://www.eesti.ee/rus Цель проекта «Электронный гражданин» – дать возможность всем людям принять активное участие в общественной жизни на государственном, региональном и местном уровнях.

235

ОБ АВТОРАХ И РЕДАКТОРАХ Белова Анна Игоревна – журналист, редактор сайтов, специалист по социальной коммуникации и применению инновационных технологий в средствах массовой информации; Бессолова Ольга Асланбековна – Руководитель АНО «Совет по вопросам управления и развития», заместитель Председателя Общественной палаты города Москвы; Захаренков Александр Григорьевич – специалист по сбору и анализу информации, кандидат технических наук; Кекелидзе Георгий Нодарович – специалист в области информационных технологий, кандидат физико-математических наук; Коваленко Диана Давыдовна – специалист по прикладной информатике в экономике; Кочкина Елена Викторовна – руководитель Экспертного совета АНО «Совет по вопросам управления и развития», социолог, кандидат политических наук; Кудрявцев Константин Николаевич – инженер-специалист в области программного обеспечения автоматизированных систем; Мирсанова Ольга Анатольевна – инженер-менеджер в сфере управления инновациями, магистр по направлению прикладная информатика; Савостина Елена Анатольевна – специалист по системному анализу, управлению и обработке информации с применением информационно-коммуникационных технологий в здравоохранении и социальной сфере, доктор медицинских наук; Семченкова Марина Николаевна – экономист-математик; Субботина Ирина Владимировна – специалист в прикладной математике, кандидат философских наук; Субботин Роман Сергеевич – системный программист, кандидат психологических наук.

237

Научное издание

НА ПУТИ К ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Редакторы-составители: Кекелидзе Г.Н., к.ф-м.н., Кочкина Е.В., к.полит.н. Макетирование и печать ООО «Вариант» 115093, г. Москва, ул. Б. Серпуховская, 44-19 E-mail: а1605@mail.ru

Подписано в печать: 13.06.2013. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. листов 15. Тираж 300 экз. Заказ №162.