Анализ социальных расходов бюджета Москвы by anosovet

ОБЩЕСТВЕННЫЙ СОВЕТ ГОРОДА МОСКВЫ

Анализ социальных расходов бюджета Москвы Социальная экспертиза проекта бюджета города Москвы на 2013 год

Москва, 2013

А 64

Работа выполнена по заказу Общественного совета города Москвы

Руководитель проекта Ржаницына Л.С. Эксперты и консультанты: Попов А.Н. Кравченко Е.В. Новикова Н.В. Айсина В.А. Барыбина Т.А. Блудов А.М. А 64 Анализ социальных расходов бюджета Москвы. Социальная экспертиза проекта бюджета города Москвы на 2013 год. М.: ООО «Вариант», 2013. – 131 стр. ______________________________ Подписано в печать: 25.03.2013. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печ. листов 8,25. Тираж 200 экз. Заказ №167. Отпечатано в ООО «Вариант» 115093, г. Москва, ул. Б. Серпуховская, 44-19.

__________________________

СОДЕРЖАНИЕ Введение. Задачи бюджета, сформулированные властью………………………….………… 5 Социальные обязательства – поддержка, но не развитие!.......... 6 Московский программно-целевой детский бюджет 2013……... 17 Пенсионный бюджет Москвы…………………………………... 41 Замечания и предложения Общественного совета города Москвы к составлению бюджета………….............…… 61 ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………. 73 Приложение 1. Таблица 1.1. Показатели к прогнозу социальноэкономического развития города Москвы……………….…. 74 Приложение 2. Динамика расходов бюджета города Москвы на реализацию государственных программ города Москвы ………….. 77 Приложение 3. Бюджетное обследование Росстата московских семей с детьми и без детей (исследования 2006 и 2011 годы)….. 82 Приложение 4. Виды и размеры выплат семьям с детьми в г. Москве…...… 96 Приложение 5. Законодатели о пособиях на детей в Москве…………….... 102

Приложение 6. Социальная сфера: бесплатность становится исключением (экспертиза законопроекта «Об основах социального обслуживания населения РФ»)………………………………... 105 Приложение 7. Извлечения из справочной информации: «Меры социальной поддержки льготных категорий граждан, имеющих место жительства в г. Москве» (по состоянию на 01.04.2012)………………………………... 114 Приложение 8. В Москве создается группа по формированию «Открытого правительства»…………………………………. 126 Приложение 9. Т.Н. Юдина. Национальные информационные инфраструктуры для открытого правительства в США и в Канаде (выдержки по теме)……………………... 128

ВВЕДЕНИЕ. ЗАДАЧИ БЮДЖЕТА, СФОРМУЛИРОВАННЫЕ ВЛАСТЬЮ Основные направления бюджетной политики города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов предусматривают:  обеспечение стабильности и бюджетной устойчивости с использованием программно-целевого метода планирования и консервативной политики в сфере управления государственным долгом;  безусловное выполнение всех принятых социальных обязательств1;  создание условий для оказания качественных государственных услуг;  развитие межбюджетных отношений с внутригородскими муниципальными образованиями в городе Москве;  обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса. Для обеспечения стабильности и бюджетной устойчивости доходная часть бюджета сформирована на основании умеренно оптимистического прогноза социально-экономического развития. города Москвы. Основным ориентиром при планировании расходов на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов являлось формирование базовых показателей расходов бюджета на основании утвержденных с 2012 года государственных программ города Москвы. Доля расходов бюджета города, сформированных в рамках государственных программ, составит в 2013 году 91,8%, в 2014 1

Здесь и далее подчеркивание текста, особо важного для социальной экспертизы.

году – 90,4% и в 2015 году – 90,1% от общего объема расходов (без условно утверждаемых расходов). Применение органами исполнительной власти города Москвы единых подходов и принципов программно-целевого планирования и исполнения бюджетных расходов позволит обеспечить ориентацию деятельности органов государственной власти города Москвы на достижение долгосрочных социальноэкономических целей.

СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА – ПОДДЕРЖКА, НО НЕ РАЗВИТИЕ! В официальном тексте, приведенном выше, мы подчеркнули позиции, особо важные для независимого эксперта по социальной проблематике, выступающего от лица общественности, в данном случае – от Общественного совета города Москвы, работавшего с июня 2008 года до конца 2012 года, и его Комиссии по улучшению качества жизни москвичей. Проект бюджета сформирован и представлен для общественности таким образом, что он нарушает статью 36 о принципе гласности и установку столичного Правительства в Основных направлениях бюджетной политики – обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса. Особенно печально для экспертов отсутствие показателей и нормативов по социальной сфере: число получателей пособий и льгот, их размеры, нормативы, затраты – все то, что ранее традиционно было в представляемых приложениях к бюджету и позволяло оценить политику в отношении населения. Если подобной информации нет, то снижается адресный характер бюджета, у него исчезает «человеческое лицо», так как непонятно, каково будет положение жителей в 2013 г, прежде всего тех, кто является объектом социальной поддержки, оказываемой городом. 6

И что ж с того, что планируемые средства теперь объединены в программы, как это с гордостью подчеркивают составители бюджета? Поскольку целевые показатели, скорее всего, остались в ведомственных программах, и тем самым оказались за пределами представленной версии бюджета, то нельзя считать свершившимся и переход к программно-целевому методу его составления, ибо в нем главные цели и главные индикаторы их движения не транслируются для общества. Видимо, имеется в виду, что если эксперта интересуют ориентиры, их индикаторы намеченных расходов, то ему придется обращаться к конкретным программам. Но мы полагаем необходимым сочетать ассигнования с их главными достижениями и движением к ним в конкретном измерении. Иначе, как судить об эффективности затрат или как-то ставить вопрос о ней? И самое печальное: исчезли расходы по отраслям, как того требует Бюджетный кодекс (БК). В нем, как известно, не отменена функциональная (отраслевая) классификация в связи с переходом на программный метод. А программа, во всяком случае пока, в столичном формате бюджета далеко не равна отрасли. Сейчас в каждую из сформированных ныне программ («Столичное здравоохранение, «Столичное образование» и т.п.) включены не только титульные разделы, но и те, которые всего лишь обеспечивают ее выполнение: управление, информатика, профессиональная подготовка, социальные выплаты и услуги и прочее. Между тем, по отраслевой классификации БК необходимо формировать расходы по функциям государства и, следовательно, выделять самостоятельные блоки финансирования. Подобное разделение исходит из задач комплексного использования бюджета не только в текущем регулировании, но и в прогнозировании, контроле, анализе, иначе говоря, во многих аспектах управления. И отсюда, очень важно в связи с новациями не утратить сопоставимость, тренды и закономерности ради правдивого и объективного понятия реальности. Стоит рекомендовать московским финансистам ознакомиться с конструк7

цией федерального и консолидированного бюджетов на 2013– 2015 годы, которая определена Минфином РФ – главным методологом в области оформления бюджета, его позиция, видимо, обязательна для всей финансовой вертикали. В итоге, приходится признать, что проект по отношению к населению носит формально информационный характер. По существу, в разделах Основных направлений бюджетной политики назван лишь прогноз объема бюджетных средств, и нет адреса конкретной социальной группы, положение которой должно ею корректироваться. Такой подход свидетельствует об отношении властных структур к бюджету всего лишь как к выполнению внешних требований федеральной системы управления и некоему внутреннему документу для себя, не более. Общественный совет Москвы в своей работе неоднократно определял круг социальных показателей, необходимых для обоснованной экспертизы бюджета, в нашей экспертизе представлена эта тема ниже. Однако, судя по рецензируемому документу, ситуация для экспертов не только не улучшилась, а стала значительно хуже, и проект бюджета превратился в экспертонепригодный для общественности, следовательно, и для жителей столицы. Конечно, все ясно с идеей обобщающих, конечных цифрах. В соответствии с ними расходы бюджета в 2013 г. вырастут меньше, чем доходы. Таблица 1. Основные показатели бюджета Показатели Доходы Расходы Дефицит ВРП (валовый региональный продукт)

Закон о бюджете 2012 г. 1384,9 1610,5 225, 6

Проект бюджета 2013 г. 1495,1 1695,1 200,0

103,4 (ожид.)

104,0

Изменение в % 108,0 105,3 88,9 ….

Задача сдерживания расходов понятна – сокращение дефицита. Но целесообразно указать, что она одобряется не всеми руководителями экономики: если министр финансов А. Силуянов – горячий ее сторонник, то заместитель министра экономического развития А. Клепач публично в Совете Федерации отмечает, что подобная ориентация несовместима с задачей модернизации экономики. Конечно, когда есть рост расходов – это позитивно, город будет развиваться. Но, к сожалению, когда этот рост меньше, чем увеличение доходов, значит, часть поступлений не будут работать на продвижение, а только на финансовый результат – снижение дефицита. Хотя он в Москве не так уж и велик – менее 2% от валового регионального продукта (ВРП), и его сокращение на проблемном фоне непринципиально. Да и по уровню дефицита столица не выделяется на общей региональной ситуации. В расчетах консолидированного бюджета субъектов на 2013 г. дефицит (без межбюджетных трансфертов) составляет примерно столько же, причем консолидированный бюджет регионов планирует практически одинаковый темп повышения своих доходов и расходов, а в Москве между ними заметно различие. Поскольку намечаемое сокращение дефицита некритично, предлагаем сохранить на 2013 г. прежний размер дефицита, и 25 млрд руб. израсходовать на актуальные меры в пользу горожан: повышение минимальной заработной платы, индексацию детских пособий, увеличение пенсионной доплаты в городе и т.п. Намечаемый меньший рост бюджетных расходов по сравнению с доходами – основа бюджетной стратегии Москвы в отношении населения, хотя в ней провозглашается принцип «безусловного выполнения всех социальных обязательств» (цитируется по Основным направлениям). На деле эти обязательства девальвируются, поскольку они сохраняются в номинале в условиях продолжающейся инфляции. Установить это нетрудно, 9

исходя из скромного перечня макропоказателей в прилагаемых материалах (приложение 1), где индекс потребительских цен в 2013 г. повышается на 5%. С учетом намечаемой инфляции произойдет реальное снижение минимальной заработной платы (МРОТ). Судя по сообщениям в прессе, МРОТ на Трехсторонней комиссии согласован с 1 июля будущего года в размере 12,2 тыс. руб. против прошлогоднего в 11,7 тыс. руб., или с ростом на 4,3%, что ниже индекса цен. К тому же с минимума уплачивается подоходный налог, стандартный вычет с менее оплачиваемых работников был в 2012 г. отменен. По средней заработной плате повышение планируется на 5,7%, тогда как в январе–августе 2012 г. по сравнению с январем–августом 2011 г. она выросла на 11,5%. Но если сбор по подоходному налогу будет на 9,5% выше, то вычет будет номинально больше прошлогоднего, и реальная заработная плата, выдаваемая на руки и поступающая на рынок товаров и услуг, у совокупного работника в Москве уменьшится. По нашему мнению, было бы правильнее считать ее по формуле, применяемой в СССР, с учетом не только роста цен, но и налогового вычета:

Д Н , где Д – доход или заработок, Н – налог, Ц – Ц цена. Надо сказать, что в столице круг проблем по оплате труда уже, чем в остальных регионах: Москва имеет оплату врачей, учителей, научных работников не ниже средней по региону и тем самым досрочно выполнила соответствующую задачу, поставленную Президентом. Но тогда следует определить дальнейшие действия в этой области, к примеру, наметить переход в системе заработной платы от стандарта прожиточного минимума к стандартам, позволяющим экономически активному населению войти по уровню потребления и образу жизни в состав среднего класса. P

По пенсиям в городе нельзя констатировать будущее улучшение. Главное обстоятельство здесь – консервация городской доплаты в 12 тыс. руб. для неработающих пенсионеров. Кроме того, ограничительную роль сыграет введение ценза проживания для вновь выходящих на пенсию и намечаемое сокращение круга ее получающих среди малооплачиваемых работающих пенсионеров. По расчетам Министерства экономического развития, трудовая пенсия по старости в 2013 г., должна повыситься в РФ среднем на 10,5%. При неизменной городской надбавке в пределах до 12 тыс. руб., как она была установлена в прошлом, в Москве темп роста пенсий будет ниже федерального показателя. Положение осложняется инфляцией в 5% и увеличением тарифов ЖКХ, особо тревожащих пенсионеров2. Ожидаются также и изменения в связи с началом пенсионной реформы. Однако, несмотря на непростую коллизию в данной сфере, вопрос о пенсиях вообще не рассматривается в Основных направлениях к проекту бюджета. В приложениях по макропоказателям есть только одна строчка – размер трудовой пенсии, что явно недостаточно для анализа положения почти 3 млн московских пенсионеров. Но наиболее уязвима в формате бюджета позиция поддержки семей с детьми. Пособия не пересматриваются, размеры их сохраняются на прежнем уровне, а с учетом роста цен даже уменьшаются реально. Между тем, если пособия не индексируются, то нарушается Федеральный закон от 19.05.1995 N 81ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (статья 4.2). Общественный совет в своих экспертизах ранее указывал на подобные факты, и ежемесячные пособия на малообеспеченных детей были увеличены одновременно с расширением круга 2

Расходы Москвы на субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг малообеспеченным гражданам, а также на меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг (как правило, это пенсионеры) запланированы с учетом роста тарифов на 9,7%.

семей с низкими доходами, имеющих право их получать. Так Правительство поступило в 2010 г. и в 2012 г. Если провести индексацию в 2013 г., то самое большое городское пособие – ежемесячное на малообеспеченных детей – должно увеличиться хотя бы на 5%, с 800 руб. до 840 руб. в месяц. Расходы бюджета на 780 тыс. их получателей составят некритическую для бюджета величину, но закон будет соблюден. Кроме того, надо увеличить размер дохода, который дает право семье на детское пособие в связи с ростом цен. При этом социальная инфляция, исчисляемая для бедных по прожиточному минимуму, растет примерно в 1,3 раза выше, чем в среднем. На федеральном уровне из небольших улучшений по выплатам на материнство и детство можно отметить:  индексацию на рост цен, предусмотренный в бюджете на 2013 г., федеральных пособий гражданам, имеющим детей, включая материнский капитал;  распространение социального налогового вычета по подоходному налогу по оплате обучения не только на родительскую плату в дошкольное учреждение, но в иных образовательных учреждениях, к примеру, в центрах развития ребенка, где предусмотрено как обучение, так и присмотр, уход, оздоровление3;  введение по предложению Президента ежемесячной денежной выплаты при рождении третьего ребенка и последующих детей до достижения ими возраста трех лет. Последнее требует разъяснения для жителей Москвы. Нормативные правовые акты для установления4 дополнительных мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной вы3

Письмо управления Федеральной налоговой службы по Москве от 4 мая 2012 г. N 20-14/39604 4 Минтруда о ходе реализации Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».

платы нуждающимся семьям в связи с рождением третьего ребенка или последующих детей приняты в 38 субъектах Российской Федерации. Проходят процедуру согласования и будут одобрены в ближайшее время в 24 субъектах Российской Федерации, в 10 субъектах Российской Федерации (в основном национальные образования) ведение выплаты не предполагается. В 11 субъектах Российской Федерации на момент составления справки вопрос о введении рекомендованных дополнительных мер социальной поддержки семей находился в стадии решения. В большинстве регионов пособие будет выплачиваться семьям, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума. Есть регионы, где оно будет выплачиваться при доходе ниже среднего в регионе. В ряде субъектов РФ предусмотрен подход, связанный с кратностью прожиточного минимума: к примеру, в Санкт-Петербурге ежемесячную денежную выплату предполагается установить семьям со среднедушевым доходом, не превышающим трехкратной величины прожиточного минимума, установленного в городе и т.п. А что Москва? По мнению Минтруда, она попала в группу тех, кто не решил вопрос из-за финансовых трудностей. Действительно, Москва не получает федерального софинансирования в связи с расходными обязательствами, как многие другие регионы. Она не подходит по критериям, определенным Минтруда совместно с Минфином, Минэкономразвития, Минрегионразвития. По этим критериям5 (письмо Минтруда от 29 июня 2012 г. №64-0/10/1-359), в столице при суммарном коэффициенте рождаемости ниже среднероссийского (1,492 против 1,569) наблюдается естественный и миграционный прирост населения. Поэтому Москва не включена Минтруда РФ в состав регионов, которые будет поддерживать федеральный бюджет. И вопрос о новом пособии для многодетных москвичей завис.

Письмо Минтруда от 29 июня 2012 г. №64-0/10/1-359.

Такую странную аргументацию редко встретишь, ее нетрудно оспорить. Во-первых, малообеспеченной семье, родившей третьего ребенка и рискующей попасть в зону бедности, общая региональная обстановка безразлична, у нее абсолютно конкретные трудности с материальным положением. Вовторых, в столице уже действует неплохое целевое пособие на детей до 3-х лет, которое только будет вводиться в 2013 г. в других территориях. Но оно в Москве пока ниже прожиточного минимума, и потому вопрос об увеличении его размера до предложенного Президентом остается открытым. Более того, он вообще не нашел отражения в бюджете, и можно понимать это как отказ. Значит, складывается невиданная ранее ситуация: пособие на третьего ребенка в самом низкодоходном регионе может оказаться выше, чем в нашем богатом и социально ориентированном городе. К сожалению, данная ситуация отражает не только конкретику, но свидетельствует о более общих позициях московской власти. Доказательство – перемены в иерархии ориентиров бюджетной политики по реализуемым программам. Интересно, что доля затрат на социальные цели в столице (образование, здравоохранение, спорт, социальная защита, культура), несмотря на значительно более высокие абсолютные размеры выплат, льгот и услуг гражданам, ниже, чем в консолидированном бюджете РФ. В целом: по расчетам на 2013 г, она составляет 10% ВРП Москвы против 15% ВВП России. Возможно, здесь сказываются масштабы мегаполиса, потребность содержания городской коммунальной и транспортной инфраструктуры, столичные функции и т.п.

Таблица 2. Динамика расходов бюджета города Москвы в разрезе государственных программ6 Городские программы на среднесрочный период (2012–2016 гг.), финансируемые из бюджета*) ВСЕГО по государственным программам в том числе: Направления социального развития из них: «Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение»)» включая ОМС «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» «Социальная поддержка жителей города Москвы годы» «Культура Москвы» «Спорт Москвы» Развитие индустрии отдыха и туризма

Рост расходов 2013 года к предыдущему году, % 107,3 104,1 107,3

100,6 101,5 115,1 151,2 75,5

*) Более подробные данные в приложении 2. Особенно странно выглядит в бюджете проблема здравоохранения. Она, кстати, вызывает наибольшие нарекания жителей. Из представленной информации можно понять, что бюджет Москвы сокращает свои функции в отношении этой отрасли. Но развернутой оценки того, как московское правительство будет поддерживать и улучшать обеспечение лечебных учреждений, нет. Как известно, по новым Основам охраны здоровья 6

В таблице в качестве измерителя указаны «млрд руб.», вместо процентов роста.

населения в РФ медицина переходит на одноканальный способ финансирования из системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Уже в 2014 г., кроме поликлиник и больниц, в систему тарифа обязательного медицинского страхования будет включена скорая помощь, затем – высокотехнологическая медицина и т.д. В связи с этим расходы ОМС существенно вырастут. Но в расчетах к городскому территориальному ОМС на 2013 г.сохраняется неизменный размер тарифа 2012 года: подушевой норматив составляет 5943 руб. 43 коп. Спросим, как в 2013 году при сохранении тарифа и продолжении инфляции будет выживать городская медицина? Разве что сокращая численность персонала, а с ним и объем услуг. Благо, медицина – одна из сфер вне фиксированной оценки его качества и с возможностью гибко действовать: авось пройдет. Однако ситуация осложняется. Финансирование московской медицины, в том числе прославленной скорой помощи и прочих институтов здравоохранения, будет зависеть не столько от городских отчислений с высокой столичной зарплаты, сколько от того, что выделит на ее нужды Федеральный фонд медицинского страхования, который теперь главный распорядитель средств. А у Федерации традиционно присутствует уравнительная позиция, которая не в пользу Москвы. Хотелось бы получить ответ в Основных направлениях проекта бюджета на этот непростой и остальные сложные вопросы. В их числе много принимаемых ныне Госдумой законов. К примеру, закон «Об образовании», где отменяется ограничение платы за детские дошкольные учреждения, о потребительской корзине, параметры увеличения которой не отвечают росту минимального потребления в городе и стоимости жизни малообеспеченных (постоянно дебатируется вопрос о доступности продуктов, талонах, об изменении методологии расчета бедности в связи со вступлением России в ОСЭР и т.п.). Надо бы понять реакцию московских властей на план Правительства РФ ввести стандарты на потребление электроэнергии, на Нацио16

нальную стратегию действий в интересах детей, на Стратегию пенсионной реформы и пр. Хотелось бы, чтобы провозглашенный переход к программно-целевому планированию и бюджетированию качественно изменил подход к Основным направлениям бюджетной политики. Этот документ в усложняющихся условиях управления реальностью требует иного жанра – проблемного, и отсюда – иной системы разработки и обсуждения с участием гражданского общества. При сохранении нынешнего консервативно-традиционного варианта представления бюджета вниманию депутатов и населения по типу формального самоотчета будут не нужны те ресурсы, то интеллектуальное богатство, которым отличается Москва: продвинутые научные эксперты, активная общественность. Иначе, как объяснить, что бюджет 2013 г. впервые за много лет принимается без обсуждения на Общественном совете Москвы?7

МОСКОВСКИЙ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ДЕТСКИЙ БЮДЖЕТ 2013 В соответствии с Национальной стратегией действий в интересах детей, подписанной 1 июня 2012 г. Президентом, в Российской Федерации должны создаваться условия для формирования достойной жизненной перспективы для каждого ребенка, его образования, воспитания и социализации, макси7

Законопроект «Об Общественной палате Москвы» уже готов. Как сообщил «Известиям» на условиях анонимности один из разработчиков документа, новая структура должна заменить существующий Общественный совет столицы, чьи полномочия истекают уже в этом году. См. «Известия»: http://izvestia.ru/news/525047#ixzz2ErPmNQaN.

мально возможной самореализации в социально позитивных видах деятельности. Реализовать эту задачу невозможно без соответствующей бюджетной политики. Не надо объяснять, что для бюджетной политики дети – один из важных ее объектов. Система государственных финансов должна быть направлена на поддержку семьи, рождаемости, развитие подрастающего поколения. В целях содействия семьям с детьми применяется комплекс методов, включая бесплатность и доступность образования, охрану здоровья матери и ребенка, жилищные и транспортные льготы, выплаты пособий и компенсаций. В этой части консолидированный московский бюджет включает в себя средства не только городские, но и федеральные. И задача общественно-научной экспертизы постоянно отслеживать расходы государства на решение проблем, связанных с положением детей как социальной группы, важной для численности и качества населения в стране и в регионе. Однако бюджет построен так, что там не представлены конечные получатели – социальные группы граждан в соответствии с их законными правами и гарантиями. Действующая классификация бюджета предусматривает распределение расходов либо по функциям, выполняемым государством (отраслевая классификация), либо по органам управления, выполняющим эти функции (ведомственная классификация). Поэтому мы не знаем, сколько государство расходует на родительство и детство, на выплаты, льготы и услуги гражданам, имеющим детей. Указанные затраты раздроблены практически между всем социальными органами управления на федеральном и особенно на региональном уровне. Последнее зависит от распределения полномочий по уровням власти в соответствии с конституцией, где они определяют федеральную, региональную или совместную ответственность перед населением. В настоящее время в денежном измерении она выглядит 18

следующим образом: социальный блок центр финансирует на 25%, остальные 75% – территории. Между тем, для эффективного практического управления нужна социальная классификация бюджета по группам населения, в том числе и прежде всего по детям. Можно спросить; а почему не по другим социальным иждивенцам, к примеру, пенсионерам, на которых идут много большие затраты из бюджета? Но пенсионеры имеют свой бюджет, представляемый Пенсионным фондом, а у детей нет подобной ориентированной исключительно на их положение структуры. А обязанность содержать детей, как известно, – у родителей, государство и его бюджет только содействуют их воспитанию, как указано в Конституции. Однако какую часть расходов на ребенка должно брать на себя государство? Это вопрос политики, его решение зависит от ресурсов экономики и используемой модели государственного регулирования доходов населения. В связи с этим мы ниже помещаем последний на сегодня анализ ситуации с А) расходами семьи и Б) расходами госбюджета и страховых фондов на семейно- социальную поддержку. А). Ситуация с расходами семьи с детьми получена путем разработки данных Росстата за 2011 г. по родительским семьям (см. табл.38). Из них видно главное – у семей с детьми душевые доходы ниже, чем у остального населения. Отсюда, и потребление ниже.

Более подробную информацию см. в Приложении 3.

Денежный доход Натуральный доход Валовой доход Располагаемые ресурсы в том числе: Потребительские расходы из них на покупку: продуктов питания непродовольственных товаров на оплату услуг сумма сделанных сбережений сумма займа и израсходованных сбережений Налоги, сборы, платежи

Показатель 21527,5 14,9 21542,4 21646,8 18509,7 4007,1 7444,7 6049,5 430,7 104,4 2489,7

25273,6 137,5 25411,1 25616,5 21133,3 4720,0 8219,2 6892,8 839,1 205,4 2848,6

Все домохозяйства

Домохозяйства с детьми – всего

3268,1

180,8

734,9

7482,0

5044,1

4631,4

17930,6

22160,5 37,2 22197,7 22378,5

Домохозяйства с родителями и детьми

2109,3

67,0

281,9

5349,3

8618,1

3701,9

18792,8

Домохозяйства с детьми и другими родственниками 21218,0 4,0 21222,1 21289,1

3087,7

272,7

1111,2

7454,6

8735,1

3194,9

22880,9

27769,0 219,1 27988,0 28260,7

Домохозяйства без детей

руб. в месяц

Таблица 3. Доходы и расходы семей (домохозяйств), Москва, 2011 г.

Среди семей с детьми доля тех, кто не имеет прожиточного минимума, – 26,6%, тогда как без детей вдвое ниже – 13,3%. Отсюда, живут хуже, потребляют продуктов меньше. Особенно это видно на бедных. Таблица 4. Потребление продуктов питания, Москва, 2011 год

Хлебные продукты Картофель Овощи и бахчевые Фрукты и ягоды Мясо и мясопродукты Молоко и молочные продукты Яйца, шт. Рыба и рыбопродукты Сахар и кондитерские изделия Масло растительное и др. жиры

в среднем на потребителя, в год, кг Семьи с в том Все семьи детьми до 16 числе лет ниже ПМ 73,8 66,2 58,9 50,4 40,5 38,8 96,8 77,0 52,5 77,8 60,5 34,1 85,0 73,6 45,3 264,8 203,9 20,8

243,8 145,8 18,0

156,1 134,5 7,5

24,6

18,0

14,2

8,7

6,6

6,8

Вместе с тем, по обеспеченности товарами длительного пользования различия меньше, а по ряду современных изделий семьи с детьми опережают обеспеченность остального населения. К примеру, на 100 семей с детьми приходится 359 мобильных телефонов, на остальные – 258, легковых автомобилей, соответственно, – 69 и 47, персональных компьютеров – 93 и 82, велосипедов – 27 и 10, музыкальных центров – 79 и 56, видеокамер – 43 и 29 и т.п. В подобном предпочтении структуры потребления и расходов заметно сказывается возраст: дети, как правило, признак более молодого возраста. 21

Но все эти данные не снимают вопрос: во сколько обходятся семье содержание детей в современных условиях? Мы попытались ответить на него в исследовании темы о перспективных стандартах уровня жизни. По заказу Правительства Москвы в 2008 г. был выполнен проект «Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми (СЭУ)». Это нормативный бюджет семьи, имеющий в виду потребительскую корзину и другие траты на первичном уровне материального достатка, по расчетам, он в 2,5 раза выше прожиточного минимума (ПМ). В СЭУ текущие доходы семьи с детьми обеспечивают текущие покупки, не нужно брать в долг, просить у государства помощи, меняется структура расходов – растет доля промтоваров и услуг, появляются сбережения и т.п. Но они недостаточны при любой экстремальной ситуации: потеря работы, болезнь, крупная покупка, к примеру, квартиры, машины, земельного участка и т.п. Параметры СЭУ достаточны для нормального воспроизводства и измерения уровня достойной зарплаты в отличие от прожиточного минимума как гарантии по типу обязательного социального обеспечения: если его нет, то – пособие, доплата и пр. И это исследование послужило началом системного проведения расчетов нормативным методом оптимальных затрат на ребенка в ценах 2012 г. Таблица 5. Нормативный потребительский бюджет для детей, проживающих в Москве (в ценах октября 2012 года) рублей, в месяц на одного человека Наименование товаров и услуг ИТОГО ПРОДУКТЫ ПИТАНИЯ НЕПРОДОВОЛЬСТВЕННЫЕ ТОВАРЫ Верхняя пальтовая группа

дети от 0 дети от 7 до 6 лет до 15 лет

всего дети

20056 4390

29260 6823

24649 5605

4869

4687

4778

476

510

493

Наименование товаров и услуг Верхняя костюмно-платьевая группа Белье Чулочно-носочные изделия Головные уборы Галантерейные изделия Обувь Товары личного пользования Письменные товары Велосипед Коляски Игры и игрушки, учебники Набор детской мебели (комплект) Постельное белье Посуда и домашняя утварь Текстильные изделия Бытовые приборы Мобильник (1600 на 5 лет) Компьютер и комплектующие (10000 на 5 лет) Прочие УСЛУГИ Жилищно-коммунальные услуги Бытовые услуги Медицинские и оздоровительные услуги Услуги в системе образования Услуги детских дошкольных учреждений Интернет (160 руб. в месяц) Мобильная связь Транспортные услуги (100% оплата)

дети от 0 дети от 7 до 6 лет до 15 лет

всего дети

514

593

553

126 162 57 17 497 88 156 41 371 396 364 199 24 57 95 37

119 154 63 14 404 169 326 123 0 120 364 199 24 57 95 37

122 158 60 16 451 128 241 82 186 258 364 199 24 57 95 37

233

959 10797 2542 588

1083 17750 2851 588

1021 14266 2696 588

3298

7323

3654

3761

1884

270 338 0

270 338 3082

270 338 1538

Добавив к данным расчетам по детям затраты на взрослых членов семьи, получаем доходы по семьям с различным составом. Таблица 6. Среднедушевой нормативный доход СЭУ на каждого члена семьи в Москве (рублей на человека в месяц в ценах октября 2012 года) Два родителя Один трудо- Два родителя трудоспособтрудоспособспособный ного возраста ного возраста родитель и и трое детей Показатели и двое детей один (дошкольник (дошкольник ребеноки два школьи школьник) дошкольник ника) Всего бюджет 25 561 27 824 28 107 Потребительская 22 965 25 265 26 064 корзина Расходы на обязательные пла1 829 1 724 1 200 тежи и сборы Сбережения 767 835 843 Размер семьи 2 4 5 (чел.) Заработная плата родителя для 51 120 55 650 70 270 обеспечения стандарта Из расчета видно, что заработная плата в Москве в параметрах 2011 г. в 46 тыс. руб. может по стандарту экономической устойчивости обеспечит одного ребенка при двух работающих родителях, при одном работающем и ребенке ее не хватает и при двух детях и двух родителях положение усложняется, а при трех детях каждый из родителей должен зарабатывать значительно больше средней. 24

И раз велика иждивенческая нагрузка на доход, возникает аспект, связанный с расходам и госбюджета и страховых фондов на семейно-социальную поддержку родительства и детства. Б). Ситуация с расходами госбюджета и страховых фондов на социальную поддержку детей. Суммарного показателя указанных расходов нет в современном бюджете, ибо он, как уже указывалось, строится по отраслевой или ведомственной классификации Бюджетного кодекса. Чтобы решить проблему, предлагается использовать современную социальную технологию формирования системы «Детский бюджет». Что такое Детский бюджет? Он представляет собой один из вариантов программно-целевого бюджета, который группирует затраты государства на детей по всем направлениям: на выплаты, льготы и услуги. Идеальный вариант в масштабах города включает ассигнование по всем отраслям и программам по всем источникам (бюджет города, субвенции из федерального бюджета, поступления из фондов обязательного страхования) на всех уровнях управления: субъект и Федерация. На основе перечисленных материалов удалось посчитать Детский бюджет Москвы (2007–2008 гг.) по следующей схеме, которую в последующие годы пришлось несколько модернизировать в связи с новыми мероприятиями, к примеру, появление материнского капитала и др. Схема 1. Состав детской бюджетной матрицы, основные компоненты Виды расходов бюджета Источники УСЛУГИ и льготы Образование (детские дошкольные учреждения, школы, профтехобразование, содержание и питаВсе уровни ние в школах, лицеях, внешкольная работа, комбюджетов пенсация платы в детсады, начальное и среднее профобразование и пр.) Здравоохранение и физкультура (охрана здоровья Все уровни матерей и детей, лечение, родовспоможение, родо- бюджетов, вые сертификаты, обеспечение новорожденных, фонды медстлекарства, дома ребенка, спорт для детей и пр.) раха 25

Виды расходов бюджета Источники Социальное обслуживание детей (интернаты для инРегиональные валидов, реабилитационные центры, протезирование, бюджеты технические средства, льготы на проезд и телефон, натуральная помощь, налоговые скидки и пр.) Организация детского отдыха, оздоровление детей Региональные (загородные и городские лагеря, санатории) бюджеты Жилье для детей-сирот, программы по молодым семьям, скидки и субсидии по квартплате отдель- Все уровни ным группам семей (дети-инвалиды, многодетные бюджетов семьи и т.п.) ПОСОБИЯ и пенсии Ежемесячные выплаты малообеспеченным семьям, Региональные имеющим детей бюджеты Фонд соцПособие по уходу за больным ребенком страха Фонд соцПо беременности и родам, на рождение, по уходу страха, федо 1,5 лет и другие родительские пособия (феде- деральный и региональные ральные пособия и региональные доплаты к ним) бюджеты Пособия на детей одиноких матерей, многодетным Региональные семьям, при уклонении от уплаты алиментов, на детей бюджеты и беременных жен военнослужащих срочной службы, студенческим семьям, на детей до 3-х лет и др. ПФР, федеСоциальные пенсии сиротам, пособие опекунам, ральный и резарплата приемным гиональные родителям, другие выплаты на сирот бюджеты Пенсии и ежемесячная денежная выплата детямПФР, региоинвалидам, пенсии потерявшим кормильца, другие нальные выплаты бюджеты Единовременные выплаты и компенсации многодетным, молодым семьям, женщинам, уволенным Региональные в связи с ликвидацией организации, на рост стоибюджеты мости жизни и пр. Федеральный Материнский капитал*) и региональные бюджеты *) Данными по Москве эксперты не располагают

Как видим, в детском бюджете аккумулированы государственные средства на детство и материнство. Это – пособия и компенсации семьям на содержание детей, а также связанные с их рождением и воспитанием. Информация о них наиболее доступна для анализа, хотя и содержит определенные ограничения. В их составе есть выплаты, адресованные исключительно маме: пособие вставшим на учет в ранние сроки беременности, пособие по беременности и родам. В то же время, ряд других пособий – гендерно нейтральны. Политика равенства женщин и мужчин отражается в нормах российского законодательства, когда право на отпуск по уходу за маленьким ребенком и другие семейные обязанности берут на себя папы – отпуск по уходу за ребенком до 1,5 лет. Пол получателя этого пособия определяется родителями по жизненным обстоятельствам, среди которых не последнее – кто теряет больше при перерыве работы (качественное рабочее место, высокая заработная плата и т.п.). Поскольку женская зарплата в России составляет 68% от мужской (в Москве – 64%), то папы редко уходят в родительский отпуск. Многодетные женские организации предлагают ввести отдельный отпуск мужчинам при рождении детей, по образцу Швеции, Германии. Москва могла бы ввести подобную норму для горожан и выйти с такой инициативой для всей страны. Можно констатировать, что на 2013 г. в Москве проектируется увеличить городские расходы на детские пособия, как единовременные, так и ежемесячные.

Таблица 7. Сводная таблица по выплатам пособий и численности получателей Вид пособия Показатели 2012 год 2013 год Сумма 3 368 373,70 3 546 212,30 выплат (тыс. руб.) Единовременные Численность 203 273,00 206 757,00 получателей (чел.) Сумма 15 603 746,00 15 960 742,40 выплат (тыс. руб.) Ежемесячные Численность получателей 1 476 165,00 1 485 428,00 (чел.) Сумма 18 972 119,70 19 506 954,70 выплат (тыс. руб.) Численность получателей 1 679 438,00 1 692 185,00 Всего (чел.) Средняя выплата 941,39 960,64 (руб. в месяц) Проектируемое увеличение суммы выплат в основном объясняется ожидаемой большей численностью получателей. Причин здесь две. Во-первых, появилась новая Москва за счет области. Во-вторых, имеет место изменение структуры населения, рост на основе известных демографических и миграционных подвижек доли семей, являющихся приоритетом в распределении средств, направляемых городом на меры социальной помощи (многодетных, с одним родителем, разведенных и т.п.). Вместе с тем, отрицательно срабатывает порядок представления права на пособие в зависимости от прожиточного минимума, а он в 2013 г. вырастет, и число получателей пособия уменьшит28

ся. В 2012 г. по прогнозу к бюджету прожиточный минимум оценивается в 8,3 тыс. руб. в месяц на ребенка, в 2013 г. ожидается более 9 тыс. руб. в месяц (см. Приложение 5). Судя по программе социальной защиты населения, в столице число получающих пособия на детей составляет почти 1,7 млн. Это больше чем численность детей до 18 лет – 1,4 млн чел. детей и подростков. Объяснений здесь два – есть пособия, которые выплачиваются как до 16 лет, так и до 18 лет, и есть семьи, для которых предусмотрен не один вид пособий (к примеру, уволенная с работы мама с маленьким ребенком, одинокие и многодетные родители и т.п.). Виды и размеры выплат семьям с детьми в г. Москве представлены в Приложении 4. При некотором увеличении численности получателей сами размеры выплат остались на прошлогоднем уровне. Сказались, видимо, соображения экономии, ибо бюджет города дефицитен. И если, скажем прямо, на поддержке пенсионеров указанный дефицит не сказывается, то семьи с детьми его неприятно чувствуют. Что касается расширения круга пособий, то, похоже, в Москве не будет введено новое пособие при рождении третьего и последующих детей на период до 3-х лет, предложенное Президентом на уровне прожиточного минимума. В Москве, видимо, будет продолжать действовать прежнее пособие более низкого размера. Неизменными остаются главные выплаты – ежемесячные. Тем самым в очередной раз нарушается федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», предусматривающий индексацию государственных пособий на детей в связи с ростом цен. Индекс, планируемый на 20013 г. – 5%. При этом для бедных инфляция традиционно выше. Судя по прогнозу социальноэкономического развития Москвы на 2013–2015 гг., повышение прожиточного минимума в будущем году – социальная инфляция – составит 8,7%, что выше индекса в среднем. 29

Таким образом, бедные пострадают в первую очередь. По разработке семейных бюджетов Росстата, доля бедных семей с детьми в Москве – 58,4%. Это, хотя и ниже чем в России (59,7%), достаточно внушительно. По расчетам, исходя из прогноза социально-экономического развития Москвы на 2013– 2015 гг., когда практически не меняется сложившийся процент бедных, бедные дети составят более 700 тыс. чел., что соответствует числу получателей пособия на ребенка малообеспеченным семьям и разрешает сомнение депутата Гордумы М. Антонцева на этот счет:«Сегодня в Москве пособие на ребёнка получают около 700 тыс. родителей, имеющих среднедушевой доход до 8 180 рублей на человека. Это примерно половина столичных семей с детьми. Такой процент малоимущих получателей детского пособия в определённый момент показался властям подозрительно высоким. В Московской думе придерживаются мнения, что абсолютное большинство столичных семей, имея доходы более 8 180 тыс. рублей на человека, упорно в этом не сознаются»9. Таблица 8. Малоимущие с детьми в Москве, 2011 г., в процентах Малоимущие домашние хозяйства Все малоимущие домашние 100 хозяйства в том числе: домохозяйства, имеющие детей в возрасте до 16 лет: в том числе: одного ребенка 2-х детей 3-х детей и более 9

58,4

100

33,9 22,6 2,0

58,0 38,7 3,3

Пособие не для всех. Источник: «Аргументы недели» № 50 (291) от 22 декабря 2011 г. http://argumenti.ru/gorodm/n320/145563

Получается, что в сложившейся ситуации продолжающегося роста потребительских цен, влияющей на бедность, для москвичей с детьми лучшим является порядок индексации выплат в зависимости от изменения прожиточного минимума, а не от показателя роста цен, как это определено на федеральном уровне. Показатель прожиточного минимума как раз и меняется, если повышаются цены, причем он сейчас более чувствителен, чем при исчислении инфляции в среднем, за что получил определение «социального индекса инфляции». Может быть, добиться перехода властей именно на порядок пересчета детских пособий по формуле прожиточного минимума, раз сложилось такое реальное различие? Иная ситуация в отношении федеральных пособий, для них применяется индексация, и они повышаются соответственно росту цен, заложенному в законе о федеральном бюджете. Источники пособий – федеральный бюджет и Фонд социального страхования. Федеральный закон № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2013–2015 годов» предусмотрел индексацию государственных пособий гражданам, имеющим детей, на коэффициент 1,10. Таковых пособий по закону четыре – вставшим на учет в ранние сроки беременности, на рождение, по беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет. Их получают как застрахованные женщины, так и незастрахованные. Но выплаты, независимо от источника, производятся через Фонд социального страхования РФ. Кроме того, через ФСС финансируется и родовый сертификат (он, к сожалению, не индексируется), ассигнования на который из федерального бюджета предусматриваются в формате обязательного медицинского страхования, а выплачиваются через социальное страхование. Общий объем страховых выплат значительнее, чем выплаты из городского бюджета. По расчету на 2013 г., они превысят 40 млрд руб. против 38 млрд руб. на начало 2012 г. 31

Таблица 9. Выплаты на детей в Москве из ФСС Наименование расходов Пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством Пособия при рождении ребенка гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством Единовременные пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством Пособия по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством Выплата пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством Выплата пособий при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством

Утверждённый план на начало 2012 года (тыс. руб.)

17 325 782,0

1 706 667,5

33 082,7

17 114 682,6

1 721 998,0

152 010,9

В системе Детского бюджета реанимирован обычно не озвучиваемый вопрос о выплате пенсий детям двух видов и источников: за счет страховых из ПФР по случаю потери кор32

мильца и по государственному социальному обеспечению (см. табл. 10). Суммы не велики (примерно 0,5 млрд руб. в год), но не учитывать их для полноты представления содержания темы было бы неверно. Особенностью социального обеспечения в Москве является решение проблемы о второй пенсии детям-инвалидам, потерявшим кормильца. Московское правительство исходило из того факта, что материальное положение детей-инвалидов при одном родителе существенно хуже, чем в полной семье при двух родителях, и город решил помочь в снижении условий их бедности. Однако такая позитивная инициатива не получила поддержку других регионов. Но тема в общем портфеле социальных улучшений для РФ не снята, сейчас по заданию Департамента социальной защиты Москвы разработан соответствующий проект «Проведение экспертизы Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в части возможности распространения права на одновременное получение двух пенсий на детей-инвалидов в возрасте до 18 лет и инвалидов с детства в возрасте от 18 до 23 лет, потерявших кормильца». С текстом можно ознакомиться в АНО «Совет по вопросам управления и развития».

Таблица 10. Сведения о выплатах пенсий на детей в Москве из ПФР на 1 января 2012 года Сумма назнаЧисленность ченных пенсионеров, пенсий, чел. рублей в месяц

Средний размер пенсии, руб.

Трудовые пенсии по случаю потери кормильца на каждого нетрудоспособного члена семьи – дети до 18 лет

33 640

10543462 220

3 135,02

– учащиеся очной формы образовательных учреждений всех типов и видов независимо от их организационноправовой формы в возрасте от 18 до 23 лет

23 893

83 671 877

3 501,94

– дети, ставшие инвалидами до достижения возраста 18 лет

110

435 584

3 959,86

– дети – круглые сироты и дети умершей одинокой матери

2 422

12 563 056

5 187,06

Пенсии по государственному пенсионному обеспечению – дети-инвалиды

29 764

189 212 276

6357,08

– дети в возрасте до 18 лет, потерявшие обоих родителей, и дети умершей одинокой матери

3 031

19 268 328,20

6357,09

– дети в возрасте до 18 лет, потерявшие одного из родителей

11 538

36 673 994,61

3178,54

Технология Детского бюджета показывает, что денежные выплаты, безусловно, актуальны, но не они составляют решающую составляющую государственной поддержки детства. Главную роль в ней играют услуги, бесплатные и льготные: образование, дошкольное и школьное; охрана здоровья матери и ребенка; спорт и отдых подростков; социальное обслуживание родителей с детьми. Это было выяснено в исследовании Стандарт экономической устойчивости семей с детьми в Москве (2008 г.)10.Снижение бесплатности услуг означает для жителей Москвы необходимость поистине кардинальной перестройки всей системы распределения доходов с резким увеличением размеров заработной платы, с тем, чтобы обеспечить сложившийся уровень обслуживания. Однако признание данного факта никак не отражается на методологии построения социальных расходов бюджета, которая не позволяет в ряде отраслей выделить услуги, оказываемые детям. В образовании это несложно, там бюджет по уровням расходов строится по учреждениям по возрастному признаку. Больше всего это присутствует в финансах здравоохранения, где нет выделения половозрастного контингента, хотя оно в реальном низовом уровне существует. То же и социальное обслуживание, оно больше ориентировано на пожилых, а не на детей. В таких бюджетных отраслях, как культура, спорт, в действующей отчетности и тем более в бюджетной росписи города трудно выделить объем социальных услуг по группам пользователей. Стоимость льгот и суммы субсидий по жилью, транспорту для семей с детьми ранее представлялись к бюджету, теперь нет. Поэтому данные Детского бюджета по расходам на услуги достаточно приблизительны и требуют дальнейшей доработки с 10

Л.С. Ржаницына, О.А. Бессолова. Стандарт экономической устойчивости семей с детьми в Москве. ООО «Вариант», 2008 г.; Л.С. Ржаницына. Социальная экспертиза городского бюджета. М. ООО «Вариант», 2011.

привлечением работников органов управления столицы, социального и финансово-экономического блоков. Таблица 11. Расходы бюджета Москвы на бесплатные услуги и льготы для детей, 2013 год Наименование Развитие образования города Москвы («Столичное образование») Дошкольное образование Общее образование Начальное и среднее профессиональное образование Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение», без ОМС). Материнство и детство Социальная поддержка жителей города Москвы Социальное обслуживание с детьми Организация отдыха Жилище Публичные социальные обязательства перед семьями с детьми (льготы и дотации по квартплате) Поддержка молодых семей Спорт. Массовая физкультурно-спортивная работа с детьми и подростками, спортивные школы Культура, Детские библиотеки, дома культуры, клубы Транспорт, льготы для школьников, многоде6тных семей, детей-инвалидов, студентов Итого по перечисленным позициям

млрд руб.

57 124 14

15,4

15 5 1,9 0,6 11,8 0,8 0,5 246

В итоге, по имеющимся материалам, Детский бюджет в 2013 г. составляет 265,5 млрд руб., включая услуги (246 млрд руб.) и выплаты из городского бюджета 36

(19,5 млрд руб.). Это означает 16,5% от всех расходов бюджета Москвы или 2,5% валового регионального продукта столицы (для сравнения во Франции – 5%). Таким образом, при всей условности наших расчетов можно сделать вывод, что инвестиции московской власти в детство в последние пять лет выросли и стали весомее относительно доли детей до 18 лет. Детское население в общей численности жителей города составляет 12%. В формате Детского бюджета самого пристального внимания заслуживает задача обеспечения детей дошкольным воспитанием и присмотром. Детские учреждения позволяют мамам спокойно работать, вносить свой вклад в доход семьи. В результате снижается зона бедности, семье удается больше расходовать на детей, продвигаться на пути перехода от прожиточного минимума (ПМ) к стандарту экономической устойчивой семьи (СЭУ) с его идентификацией по среднему классу. При такой значимости проблемы, к сожалению, в бюджете, предусматривается одна строка по средствам, направляемым на дошкольное образование, остальные характеристики, позволяющие независимым экспертам и общественности судить об эффективности принятых решений и перспективах на будущее, отсутствуют. Ранее подобные индикаторы в материалах к бюджету представлялись, включая число детей в ДОУ, обеспеченность местами в ДОУ дошкольников в возрасте до 7 лет, показатели развития отрасли. Почему они исчезли – экспертам непонятно, и хотелось бы в будущем восстановить полезную для анализа информацию в прогнозе к социально-экономическому развитию России. В Департаменте образования сегодня отвечают, что 100% детей до 3 до 6 лет обеспечены местами в детских садах. Даже на новых территориях все благополучно. Хотя СМИ считают, проблемы остались, не так все однозначно (см. сайт «Мама на

работе»11). Другое дело – переуплотненность, режимы работы, дефицит кадров, неудовлетворительная оплата труда. Совсем неважно с яслями. Если они и есть, то туда берут с полутора лет. В то время как в СССР в ясли принимали детей от 2 месяцев до 2 лет. Да и откуда могут появиться ясли, когда дошкольные учреждения ныне управляются аппаратом образования, а малыши явно не по его части. Для информации, во Франции, где государство активно занимается стимулированием рождаемости на фоне сочетания профессиональных и семейных обязанностей женщин, 35% самых маленьких «ходят» в ясли. Это свидетельствует о том, что дошкольное образование достойно собственного самостоятельного органа управления, имея в виду специфику объекта. Хотелось бы предположить его появление в Москве как города, наиболее благоприятного для детей. Тогда больше шансов получит распространение частных ДОУ, нетрадиционных форм ухода за дошкольниками. К примеру, можно было бы реализовать проект «Городская няня», одобренный Комиссией по улучшению качества жизни москвичей Общественного совета Москвы, когда бюджет будет содействовать организации через социальные центры временного присмотра за дошкольниками. В них использовать студентов социально ориентированных учебных заведений, безработных медиков и учителей, пожилых работников данного профиля. Доступность няни будет большей, качество ее работы можно контролировать и т.п. Надо иметь в виду, что востребованность службы нянь здорово возрастет, если Госдума в новом законе «Об образовании» снимет установленное в настоящее время ограничение платы родителей в 20% стоимости содержания ре-

http://mamanarabote.ru/index.php/2010-08-06-08-32-34/2010-07-1915-49-15.html

бенка12. Разве это хорошо, ведь родительская плата за сад возрастет в 3–5 раз?! Кроме того, обратим внимания на вероятность сокращения ныне бесплатных и льготных государственных услуг для населения Москвы в 2013 г. на основе принятия нового закона «Об основах социального обслуживания в РФ», в котором соцобслуживание будет предоставляться бесплатно только семьям с доходами ниже прожиточного минимума. Это – прямое ухудшение положения детей, ибо ранее платным по законодательству был уход за пожилыми на дому, дети обслуживались бесплатно, особенно в Москве, которая тратит на эти цели миллиарды (кстати, хотелось бы узнать полную цифру соответствующих затрат по всем департаментам). Выход один: в законопроекте есть положение, разрешающее субъектам устанавливать свою норму бесплатности, сверх одного прожиточного минимума. Будем надеяться на решительные заявления московских властей на выполнение всех имеющихся социальных обязательств перед населением. Наша экспертиза законопроекта «Об основах социального обслуживания в РФ» приводится Приложении 6. Хотелось бы, чтобы приведенные в ней замечания были обсуждены в январе будущего года, когда Правительство РФ будет рассматривать указанный документ. Вместе с тем непонятно, как проект бюджета Москвы на 2013–2015 гг. сумел не заметить вариант существенного изменения финансирования социальных услуг, исходя из ожидаемой федеральной новации? По нашему мнению, в связи с этим следовало бы оценить возможные изменения в самом бюджете, индексе потребительских цен на услуги, наконец, в реальных доходах населения, показатель которых, видимо, снизится. Рекомендуемый метод составления программно-целевого Детского бюджета тем поле12

Детский сад: вход платный. Росбалт, http://www.rosbalt.ru/ moscow/2012/11/15/1059238.html

15/11/2012:

зен, что позволяет учесть подобную ситуацию, он продвигает систему социального управления на более высокий адресный, а следовательно, более эффективный уровень. Отрадно то, что на первом заседании Координационного совета при Президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей Валентина Матвиенко сказала, что считает необходимым развернуть в сторону детства экономическую, финансовую, социальную политику страны. В России уровень расходов, связанных с выплатами семьям с детьми, составляет менее одного процента ВВП, в то время как демографически успешные страны Европы расходуют до четырех-пяти процентов ВВП, заметила спикер СФ. В. Матвиенко рекомендовала в ближайшие годы при разработке и исполнении бюджета выделять целевые средства, так называемый «детский бюджет». Выделение целевых средств так называемого «детского бюджета» при разработке и исполнении федерального бюджета на будущий год поможет лучше представлять эффективность и практическую отдачу от инвестиций в эту сферу. Спикер СФ, возглавляющая Координационный совет, обратила внимание, что такой опыт в ряде российских регионов уже имеется. Министр финансов РФ Антон Силуанов сообщил, что в настоящее время общий объем средств на цели поддержки детей составляет около 100 миллиардов рублей. «Если посмотреть, сколько регионы тратят на эту сферу, то к подготовке бюджета на очередной финансовый год мы могли бы сделать такое приложение, сколько государство в целом тратит на поддержку детей, и давать эту информацию парламентариям», – добавил глава Минфина13. 13

Источник: Совет Федерации / Материалы пресс-службы / Парламентская хроника: http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2012/11/ item20833.html.

ПЕНСИОННЫЙ БЮДЖЕТ МОСКВЫ Для московского бюджета пенсионеры – один из главных адресатов. Обычно анализ их положения сводится к вопросу о пенсиях. Но условия жизни пожилых людей не сводятся к этому, они, как у любого гражданина, характеризуются целым комплексом социальных связей, материальных и культурных потребностей, источников и возможностей их удовлетворения. Центральным показателем здесь выступает доход, получаемый семьей или одиноко проживающим пенсионером. В этом доходе, кроме пенсии, есть другие поступления от государства, включающие выплаты, льготы и услуги; от работодателя, если человек на пенсии продолжает работать, от детей и других родственников, платежи за счет банковских накоплений и т.п. Эти средства в совокупности, получаемые из бюджета и страховых фондов, и составляют то, что мы называем Пенсионный бюджет. Его необходимо разрабатывать в системе программноцелевых бюджетов, если требуется повысить качество управления и принятия социальных решений. Таким образом, под Пенсионным бюджетом понимается система показателей, аккумулирующих государственные расходы, направляемые на реализацию прав и гарантий пенсионеров в области уровня жизни. Почему возникла необходимость в таком инструменте планирования и оценки деятельности управленческих органов и правительства в целом? Во-первых, пенсионеры – вторая по численности социальная группа населения в структуре общества – если работающих примерно 60 млн (в Москве 6 млн), то пенсионеров – 40 млн (в Москве их 2,7 млн чел.), причем быстрорастущих по численности, поэтому любой формат социальной политики, программы действий не может их не учитывать. Возраст, степень трудоспособности – объективные признаки положения человека, учет которых необходим практически при решении большинства 41

национальных проблем развития: прежде всего, роста экономики, увеличения эффективной занятости, снижения бедности, преодоления демографического кризиса. Во-вторых, пенсионеры – это самая большая группа населения, выступающая как объект государственного планирования и регулирования. Их больше любых других объектов бюджетирования – больше работающих в организациях на бюджетном финансировании (образование, здравоохранение, аппарат управления и пр.), больше детей, студентов, безработных, больных, малообеспеченных, заключенных и пр. – всех тех, кто содержится или поддерживается за счет государства. Только Департамент социальной защиты Москвы потратит в 2013 г. на выплаты ветеранам 120 млрд руб., льготы и бесплатность (жилье, транспорт, связь, культура и пр.) – более 100 млрд. Сверх того, Департамент здравоохранения по строке «Старшее поколение» 15 и из ОМС по общим нормативам – 16 млрд руб. Для работающих пенсионеров из фонда заработной платы бюджетников выплачивается по оценке, примерно 200 млрд руб. В-третьих, дело не только в особой социальной группе получателей пенсию. По условиям социального страхования, когда наступление старости относится к страховым рискам, возмещаемым путем взносов от заработной платы, институт пенсий включает в число субъектов отношений и трудоспособных, в первую очередь, наемных работников, что увеличивает масштаб общественной значимости системы до 100 млн человек по РФ и до 9 млн. чел. по Москве. В-четвертых, в пенсионной группе населения имеет значение ее значительная неоднородность по составу – есть пожилые, есть инвалиды, семьи, потерявшие кормильца, государственные служащие, военные и гражданские, государственные льготники (чернобыльцы, репрессированные, доноры), наконец, нетрудоспособное население без средств к существованию (социальные иждивенцы), работающие и неработающие пенсионеры. Особенности их положения ведут к особенностям бюджетной политики для определенной социальной группы и т.п. 42

Обычно ареал государственных расходов на нетрудоспособных представляется выплатой пенсии. Традиционно ее сопоставляют с прожиточным минимумом пенсионера, который систематически рассчитывается и утверждается по регионам и в РФ. Для определения уровня жизни на пенсии, после ухода с работы, также исчисляется коэффициент возмещения пенсией с утраченной заработной платы. Таблица 12. Москва, размер пенсий и их уровень Показатели Трудовая пенсия, руб. Рост к предыдущему году - % Средняя заработная плата работников организаций, тыс. руб. Рост к предыдущему году - % Соотношение трудовой пенсии, включая городские доплаты, с заработной платой (коэффициент замещения) - % Прожиточный минимум пенсионера (ПМ), тыс. руб. Средняя пенсия из всех источников, включая городские доплаты, тыс. руб. Соотношение средней пенсии, включая городские доплаты и ПМ - %

2012 оценка 9,4 110,4

2013 проект 10,4 110,7

50,1

55,8

112,8

112,2

6,5

7,1

10,9

11,4

168

161

Из приведенных данных возникает еще одно основание усиления внимания к составлению Пенсионного бюджета – вопрос о будущих пенсионерах. В 2010 г. прекратился интенсивный рост пенсий, имевший место в предыдущие три года. Правда, замедлилось и развитие заработной платы, но в меньшей степени, чем притормозили пенсию. А ведь обещали в Концепции–2020 и других ответственных документах и выступлениях выйти на коэф43

фициент замещения 40%! Тем самым, актуальность проблемы сохраняется и требует тщательного отслеживания и измерения, в том числе и новых подходов и методов. В Москве она особенно серьезна. Известно, что Москва – дорогой город с высокой заработной платой, почти вдвое превышающей среднероссийский показатель. Поэтому вполне оправдана проводимая Правительством Москвы ряд лет массированная политика городских доплат неработающим пенсионерам. В 2010 г. минимум пенсии в Москве составлял 10 275 руб. в месяц, в 2011 г. – 11 000 руб. в месяц, в 2012 г. – 12 тыс. руб. Когда Правительство РФ приняло решение о введении федеральной доплаты до прожиточного минимума пенсионера, оно, скорее всего, учло опыт Москвы в этом отношении, однако сделала ее гораздо скромнее. Но все равно это не спасает ситуацию радикально. Конечно, московские пенсионеры получают пенсию с надбавкой от города выше, чем в среднем по России (в декабре 2012 г. – 12,8 тыс. руб. при назначенной – 8,6 тыс. руб.) но, выходя на пенсию, пожилые москвичи теряют больше в уровне жизни, чем средний россиянин, у них хуже коэффициент замещения пенсией утраченной заработной платы. В Москве по средней пенсии с городской доплатой он ориентировочно 25%, тогда как в РФ – 35%. А ведь жить приходится при московских ценах и московских стандартах потребления. Эта особенность Москвы в виде низкого коэффициента замещения пенсией заработной платы обуславливает высокие городские доплаты – 4,1 тыс. руб. в месяц на человека. Они весьма нагрузочны для бюджета: расходы на них – 50% к выплатам из ПФР. В 2012 г. объем составил 111 млрд руб., в 2013 г. он достигнет 113 млрд руб. Прирост только за счет увеличения числа пенсионеров, а предельный размер городской пенсии остается на прошлогоднем уровне – 12 тыс. рублей. Указанный факт привел к тому, что в следующем году при номинальном повышении пенсии реально не изменятся. 44

Однако для серьезного анализа данных о средней пенсии недостаточно. О пенсиях необходимо знать больше: об их размерах группам получателей, профессиям, возрасту, семейному положению. Для этого установленные формы отчетности недостаточны, надо их модернизировать, кроме того, использовать данные персонального учета ПФР. Пока же статистика позволяет судить о самом общем. Так, более высокая пенсия в Москве у госслужащих, военных, внизу сложившейся иерархии – потерявшие кормильца, социальные иждивенцы. Есть некоторые данные по полу, которые показывают различия между мужчинами и женщинами всего лишь на 4%. Довольно странная ситуация, имея в виду их по заработной плате в 36%. Таблица 13. Назначенные пенсии у женщин и мужчин в Москве Показатели Средняя пенсия, руб. в месяц в том числе мужчины женщины

На 1.01.2011 г.

На 1.01.2012 г.

Рост, в%

8140,39

8893,07

109,2

8338,81 8054,26

9131,5 8790,69

109,5 109,1

Соотношение, в%

100 94

Новое поколение, которое начало трудиться в 2000-е годы, получит противоположную проблему – женщины с их более низкой зарплатой будут получать и более низкие пенсии. Правда, изменения в законодательстве несколько смягчат гендерное противоречие, усиливая фактор стажа, который не в пользу мужчин из-за его фактического ограничения на тяжелых и вредных работах, где возможность выработать стаж, безусловно, меньше чем у женщин, в большинстве своем занятых в торговле, обслуживании, образовании, здравоохранении и т.п. Нельзя также не видеть заметное несоответствие между положением неработающих и работающих пенсионеров. Для это45

го следовало бы разработать для Москвы данные обследований семейных бюджетов Росстата, по примеру того, как это было сделано в 2011 г. ИЭ РАН по России14. Трудность здесь заключается в том, что в статистике России нет категории «бюджеты семей пенсионеров», как это было в советские времена. Приходится решать методологическую задачу: кто в изучаемой совокупности может быть объектом исследования. В конце концов, выделили ряд групп домохозяйств, имеющих соответствующие признаки: семейнодемографические и социально-экономические. В результате для обработки данных и анализа использовалась следующая классификация:  Все домохозяйства.  Домохозяйства пенсионеров (глава – неработающий пенсионер по старости).  Домохозяйства одиноких пенсионеров (все – пенсионеры по старости).  Домохозяйства работающих пенсионеров (глава – работающий пенсионер по старости).  Домохозяйства, в составе которых имеются пенсионеры (любые).  Домохозяйства, в составе которых нет пенсионеров. По указанной классификации получилась достаточно прозрачная бюджетная матрица, которая значительно расширяет наши представления об уровне жизни пенсионеров, позволяет судить о его основных параметрах – на что они живут, лучше или хуже к остальному населению, какова роль пенсии в их жизнеобеспечении. Подобная информация позволила бы социальному управлению в Москве лучше представлять себе объект своих действий и реакцию на них. 14

Л.С. Ржаницына. Как сегодня живут пенсионеры. СОЦИС. Социологические исследования – 2012. - №4. – с.98-110.

95,1 1764,6 12,0

в том числе пенсия в месяц, рублей

Доля пенсии в располагаемых ресурсах домохозяйств – %

14670,3

Все домохозяйства

Соотношения по группам (домохозяйства без пенсионеров = 100) – %

Располагаемые ресурсы, в среднем на члена домохозяйства в месяц, рублей

Домохозяйства пенсионеров (глава – неработающий пенсионер по старости) 63,2

7495,3

76,8

11850,6

Домохозяйства одиноких пенсионеров (все – пенсионеры по старости) 49,0

8010,7

105,9

16348,8

Домохозяйства работающих пенсионеров (глава – работающий пенсионер по старости) 36,0

7353,9

132,5

20438,5

30,7

4179,7

88,3

13629,6

Домохозяйства, в составе которых имеются пенсионеры (любые)

Таблица 14. Располагаемые ресурсы (доходы) по видам домохозяйств, РФ, 2010 г.

0,0

100

15430,7

Домохозяйства, в составе которых нет пенсионеров

Общий вывод отсюда для пенсионной реформы, начатой в очередной раз, один: величина пенсий – категория не самостоятельная, она зависит от многих факторов: ВВП, цены, налоги, но прежде всего, – от величины и системы заработной платы, невозможно обоснованно регулировать пенсии в условиях несовершенно выстроенной заработной платы, что имеет место сейчас в России. Не в последнюю очередь это привело к неудаче и пенсионной реформы 2002 г., и будет настойчиво сказываться в перспективе. Вне этого возможны исключительно параметрические, но не принципиальные изменения и за рубежом, и у нас. Реформа 2010 г. – не исключение, она также игнорировала необходимость реформирования оплаты труда. Если же судить по европейским странам, ее надо повысить на величину страхового взноса, и распределить этот взнос между работодателями и работниками. Необходимо, чтобы минимальная заработная плата обеспечивала минимальную пенсию, чего сейчас нет. Задача – выстроить систему так, чтобы коэффициент соотношения пенсии и заработной платы был 50 – 60%, как на Западе, с тем чтобы человек не чувствовал себя ущемленным в области уровня жизни после прекращения работы. Перспективы пенсионной реформы в настоящее время, судя по одноименной Стратегии Минтруда, имеют в виду обеспечить за 30 лет стажа 40% заработной платы с ориентацией на 2,5–3 прожиточных минимума. Эта норма не соответствует требованиям МОТ, МОСО и Европейской социальной хартии, по которым таковой должна быть минимальная пенсия. Для Москвы при ее высокой заработной плате минимальная пенсия по международным стандартам должна быть в действующих параметрах 2013 г. 20 тыс. руб. против 12 тыс. руб., предусмотренных бюджетом. Так что простор на будущее в пенсионной проблеме для городских властей остается. Тем более что по международной методологии определения относительной бедности на этот показатель придется перейти с вступ48

лением РФ в ОЭСР. По нему пенсионеры – многочисленное бедное население. По сути, надо в области планирования программно-целевых бюджетов перейти от ориентира на прожиточный минимум к новому нормативному индикатору – социально достаточной пенсии. Она, по нашим расчетам, должны быть в 2,5 раза выше ПМ. Подобные расчеты были выполнены для РФ, рационально их сделать и для Москвы. Но в постановке вопроса о социально достаточной пенсии, помимо сущностных проблем, есть сложность в техноуправленческом, инструментальном аспекте. В этих целях стоит использовать методологию составления бюджета пенсионера – комплекса с многими составляющими. Учет в нем величины пенсии по официальной статистике должен быть дополнен еще многими показателями, включая те, что действуют в системе социальной защиты в регионе. Как известно, в Москве, кроме государственных пенсий, есть единовременные и ежемесячные социальные выплаты, социальная помощь, социальное обслуживание и пр.; различные льготы (пенсия не облагается подоходным налогом, предусмотрены скидки на квартирную плату, жилищные субсидии, бесплатные лекарства для инвалидов, санаторно-курортный отдых, проезд на транспорте, пользование связью, уход на дому, наделение земельным участком и пр.). На местном уровне применяются многие виды натуральной помощи – продовольственные наборы, общественное питание, промтовары, товары длительного пользования. Следует указать также на предоставляемые бесплатные услуги – содержание в домах-интернатах, лечение в больницах и поликлиниках, образование и переподготовка (дети-инвалиды, взрослые инвалиды, лица, потерявшие кормильца, и пр.)15. 15

Приложение 7. Извлечения из справочной информации: «Меры социальной поддержки льготных категорий граждан, имеющих место жительства в г. Москве» (по состоянию на 01.04.2012)

Однако вопрос в том, как расходы города на социальную поддержку, ее стоимость, показанная в бюджете, отражаются на материальном положении конкретного пенсионера. Между тем, без такого знания невозможна оценка эффективности данной поддержки, в которую государство вкладывает, как представляется, значительные средства, хотя объем их достаточно трудно подсчитать, требуются специальные исследования. Из других составляющих доходов пенсионера следует отметить заработную плату тех, кто работает. Целесообразно также учесть и расходы на занятость пенсионеров, которая во многом специфична: слепые, глухие, ограниченные трудовые возможности после наступления старости и т.д. Наконец, есть поступления от родственников; жизнь в семьях отличается от жизни в одиночестве. Все это формирует личный бюджет пенсионера, его доходы, расходы и потребление. Естественно, такой бюджет может существовать у одинокого пенсионера или у семьи одинокого пенсионера (она может включать иждивенца, что довольно частый случай у пенсионеров-инвалидов в молодом возрасте или у лица, потерявшего кормильца), либо входить составляющей частью в общий семейный бюджет, где пенсионер живет со своими детьми и другими родственниками. Довольно часто пенсионер живет отдельно, хотя у него есть взрослые дети. Для чистоты картины приведем состав бюджета одинокого пенсионера. Схема 2. Состав личного бюджета одинокого пенсионера (неработающего и работающего) Доходы

Расходы

Пенсия

Товары (продовольственные, промышленные)

Единовременная выплата

Услуги (жилищнокоммунальные, бытовые, транспорт, связь, культура, отдых)

Поступления из социальной защиты и социальная помощь (жилищная субсидия, денежная оценка льгот и услуг)

Налоги, страхование, проценты по кредитам

Заработная плата работающего пенсионера, страховые выплаты (по болезни и т.п.), стипендия учащегося пенсионера

Помощь родственникам

Поступления от родственников

Накопление (банковский счет), остаток наличных денег

Проценты по вкладам, прочие доходы

Прочие расходы

Подобную информацию о состоянии бюджета пенсионера и, следовательно, условиях его жизни должна давать статистика. Но в ныне действующих статистических бюджетных обследованиях учитываются не доходы, а расходы Ресурсы, которыми располагает семья, не расшифровываются по видам и источникам. Учет семейного бюджета необходим: а) для определения стандарта жизнеобеспечения пенсионного контингента (пожилого человека в различном возрасте в городе и на селе, инвалида с различной потерей здоровья, ребенка-инвалида); б) для объективного измерения норматива расходов на содержание в учреждениях социального обеспечения. Общепризнано, что подобные социальные стандарты и нормативы, безусловно, нужны в эффективном управлении. Но в управленческом процессе, в его бюджетном разделе, фигура пенсионера не является адресатом. По законодательству, управление финансами организовано по уровням власти, которых в РФ три: федеральный, субъектный, местный. В связи с разделением ответственности за реализацию социальных прав и гарантий населению действует бюджетная система и ее подсистемы; консолидированный бюджет (ресурсы государства и 51

местного самоуправления) и так называемый бюджет расширенного правительства (консолидированный бюджет плюс бюджеты государственных фондов социального страхования – Пенсионный, Социального страхования, Медицинского страхования). В социальной политике и социальном планировании объединение бюджета и указанных фондов необходимо. Оно обязательно при разработке программно-целевого варианта бюджета пенсионера, по аналогии с Детским бюджетом, назовем его «Пенсионным бюджетом». Как может выглядеть разработка такого бюджета в действующей бюджетной классификации? По определению, Пенсионный бюджет аккумулирует средства, поступающие пенсионерам из всех источников. Понятно, что первая и наиболее важная составляющая его – расходы на выплату пенсий. Здесь имеется ряд источников. Базовая часть пенсии, пенсии госслужащим и военным, социальные пенсии, доплаты по государственному финансированию пенсий – обеспечиваются из бюджета, страховая часть по трудовым пенсиям – из Пенсионного фонда, который с 2010 года сам собирает страховые взносы работодателей с фонда заработной платы (ранее это делали налоговики). Подобная двухканальная схема пенсионирования справедлива именно сейчас, в дальнейшем будет увеличиваться значение третьего источника – инвестиционного дохода за счет накопительной части пенсий работающих застрахованных лиц. В формате бюджета ныне присутствует денежная выплата, замещающая натуральные льготы ветеранам и инвалидам из федерального бюджета для федеральных льготников и субъектного – для региональных. С 2010 г., в связи с новым законодательством, в федеральном бюджете появилась субвенция на поддержание регионального прожиточного минимума в условиях бюджетного дефицита. В регионах есть также надбавки к пенсиям, пособия по государственной социальной помощи, они предусматриваются их бюджетами. 52

Кроме денежных выплат, бюджет финансирует сохранившиеся натуральные льготы пенсионерам на оплату жилья, проезда, отдыха, покупку лекарств, обеспечение инвалидов средствами передвижения; в регионах еще финансируются услуги по уходу, предоставлению питания, содержанию центров социального обслуживания с их основным пенсионным контингентом, культурные мероприятия и т.п. При этом система такова, что льгота или услуга предоставляется а) либо только из одного уровня бюджета (к примеру, доплата к пенсии – из регионального) либо из обоих (например, ежемесячная денежная выплата и т.п.) Отсюда проблема программно-целевого бюджетирования и социального управления – собрать расходы на пенсионеров из всех уровней бюджетной системы. Вариант проекта 2013– 2015 гг., по нашему мнению, не решил эту проблему. В бюджете вообще не получилось сформировать адресную группу по целевым расходам. Во-первых, классификация не предусматривает соответствующую адресность, во-вторых, в базовые программы включены расходы не только профильные, но и обслуживающие, и содействующие. Главный источник финансирования государственных расходов на пенсионеров – Пенсионный фонд РФ. Его роль двояка. С одной стороны, функция структуры состоит в планировании бюджета доходов Фонда, аккумулировании взносов по государственному социальному страхованию. С другой – через Фонд производятся выплаты пенсий по государственному социальному обеспечению (госслужащие, военнослужащие, чернобыльцы, социальные пенсионеры и т.п.), различные доплаты и компенсации пенсионерам за счет бюджета (ежемесячная социальная выплата федеральным льготникам и пр.). Фонд ведет работу по накопительной части пенсии, в целях получения инвестиционного дохода, для застрахованных лиц 1967 года рождения и моложе. Нет сомнений, что составление программноцелевого Пенсионного бюджета должно включать расходы по страхованию. 53

Пенсии по социальному страхованию и государственному социальному обеспечению Региональные доплаты к пенсиям Ежемесячные денежные выплаты льготникам Федеральная субвенция на обеспечение прожиточного минимума Выплата пенсий, назначенных досрочно, гражданам, признанным безработными, региональные доплаты безработным

Региональный

Направление расходов

Федеральный

Все эти действия по аккумулированию средств для пенсионеров из разных источников требуют отдельной разработки. Финансисты ее не делают, в том числе и потому что действующая система бюджетной классификации формируется только по функциям государства (отраслевая), ведомствам (по органам управления), статьям составления сметы (экономическая, в последней объединены виды пенсий и пособий). А, по сути, нужна социальная классификация расходов (по социальным группам, включая пенсионеров). Пока же приходится исходить из действующего на сегодня формата официального движения государственных расходов в этой сфере. Схема 3. Действующая структура государственных расходов на пенсионеров (по бюджету и страхованию) СтраБюджет хование



ПФР, ОМС

 



 



Дома престарелых и инвалидов Социальное обслуживание пенсионеров (центры социального обслуживания, уход на дому, культурные мероприятия и т.п.) Трансферты на медицинское страхование неработающего населения, приходящиеся на пенсионеров

Региональный

Ежемесячная денежная выплата инвалидам, компенсации ветеранам, труженикам тыла, реабилитированным Жилищная субсидия и льготы по квартплате Натуральные льготы (проезд, связь, электроэнергия, санаторно-курортный отдых зубопротезирование, медикаменты) Обучение инвалидов, интеграция, ортопедия, техсредства, занятость Социальная поддержка отдельных категорий граждан пенсионного возраста (Герои России и т.п.), дополнительное ежемесячное материальное обеспечение некоторых категорий граждан (ветераны ко Дню Победы, военные травмы и др.) предоставление набора социальных услуг ветеранам ВОВ и т.п. Адресная социальная помощь (единовременное пособие, натуральная помощь и т.п.) Пособие на погребение

Страхование

Федеральный

Направление расходов

Бюджет

ПФР, ОМС



   



  



Средства в системе государственного софинансирования пенсий Инвестиционный доход за счет накопительной части пенсий, не вложенной в частные структуры Выплаты по государственному внутреннему долгу вкладчикам Сбербанка Расходы на заработную плату работающим пенсионерам в бюджетной сфере

Страхование

Региональный

ПФР, ОМС

Федеральный

Направление расходов

Бюджет

   

По полной программе приведенная схема требует значительно большей информации, чем мы располагаем. Особенно недоступна информация из городского бюджета по выплатам и льготам. Департамент финансов Москвы закрыт для общественности, а Департамент экономики не отслеживает расходы на оплату труда работающих пенсионеров в образовании, здравоохранении, культуре, что важно и для социальной, и для бюджетной политики. Оценить объем перечисленных затрат и долю их, приходящуюся на москвичей, можно, если провести особое серьезное исследование. По городскому бюджету Москвы финансовые средства в пользу пенсионеров представлены в наибольшей мере в программе «Социальная поддержка жителей Москвы». Она наиболее доступна для анализа. Однако социальной поддержкой она не ограничивается. Есть соответствующие позиции других разделов финансирования: по расходам на транспорт (бесплатный проезд), связь, ЖКХ (компенсации, скидки, жилищные субсидии), труд и занятость и т.п.

При подобном формировании бюджета по видам продуктов и услуг приходится делать реструктуризацию общесоциальных статей бюджета по группам населения (у нас это – пенсионеры) двояко:  вначале выделять в комплексных статьях пенсионный контингент (среди бесплатных пассажиров есть многодетные родители и др.; на жилищные субсидии имеют право и малообеспеченные семьи работающих; бесплатные медикаменты предназначены не только пенсионерам, но и маленьким детям и т.п.);  затем выделенные расчетным путем из комплексных статей позиции бюджета, предназначенные пенсионерам, объединять в те общие расходы, которые они получают как социальная группа. В полном объеме к городским выплатам и льготам необходимо добавить расходы из федерального бюджета и Пенсионного фонда, получается консолидированный московский бюджет. Но этими денежными расходами не исчерпывается состав государственных средств, направляемых пенсионерам. Есть еще льготы и услуги, отражаемые в соответствующих позициях и в статьях: «Образование» (к примеру, ассигнования на специализированные детские учреждения-интернаты) и «Здравоохранение» (лечение пожилых и инвалидов). Определить напрямую долю пенсионеров в действующей системе услуг невозможно. Так, в бюджете представлено финансирование всех лечебных учреждений, которые лечат все категории населения, а конкретно: кого и сколько – не знает никто. Понятно, что главная бюджетная услуга государства для пожилых и инвалидов – бесплатное здравоохранение на основе государственной гарантии медицинской помощи. Но нужную цифру по исследуемой группе в разделе «Здравоохранение» не увидеть, поэтому попробуем подсчитать ее условно. Так, расходы здравоохранения бюджета Москвы в 2013 г. в части услуг поликлиник и больниц определены как 34 млрд руб. Исходя из удельного веса численности пожилых и инвалидов в городском населении – 23%, получим около 8 млрд руб. Но, применив коэффициент возрастной нагрузки на медицинские учреждения, полагаем, следует учесть в 2 раза больше – 15–16 млрд руб.

К сожалению, так ли это в действительности, можно определить только путем специального изучения. Но расчет по социальным адресам был бы очень полезен в системе государственного программирования и регулирования сферы, к примеру, в случае повышения пенсионного возраста и планирования продолжительности занятости после 55–60 лет, при массовом увольнении пожилых работников из бюджетных учреждений, развитии форм трудоустройства инвалидов и т.п. С учетом вышесказанного, методологическая схема построения Пенсионного бюджета следующая. К городским выплатам и льготам добавим пенсии, ежемесячные выплаты и другие расходы из федерального бюджета и Пенсионного фонда, направляемые в московский бюджет непосредственно в адрес пенсионеров. А из комплексных статей составляющую по пенсионерам выделим либо по возрастной структуре населения, либо по другой косвенной информации (по труду, финансам, услугам и т.п.) в формате доступном для экспертизы. Таблица 15. Примерный Пенсионный бюджет Москвы – государственные расходы на пенсионеров в 2013 году*)

Направление расходов Денежные выплаты:  пенсии, доплаты к пенсия по уходу  доплаты к пенсиям, федеральная субвенция на обеспечение прожиточного минимума  ежемесячная денежная выплата, компенсация ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным  пособие на погребение  адресная социальная помощь

млрд рублей Всего государственные В том числе, расходы из город всех источников 506,1 119,7 351,2

1,2

113

34,5

5,5

1,7 1,2

Направление расходов Льготы:  жилищная субсидия и льготы по квартплате  проезд, связь, тарифы на электричество  санаторно-курортный отдых зубопротезирование, медикаменты Услуги, обслуживание:  расходы на старшее поколение по программе «Столичное здравоохранение», включая ОМС  культурные мероприятия  социальное обслуживание пенсионеров (центры социального обслуживания, уход на дому, домаинтернаты, реабилитация инвалидов и т.п.) Итого государственные расходы на пенсионеров Кроме того, оплата пенсионеровбюджетников (образование, здравоохранение, культура и т.п.)

Всего государственные В том числе, расходы из город всех источников 136,7 134,0 20,3

17,6

109,4

7,0

82,1

31,6

14,0

36,5

724

336

200

Таким образом, примерно 40% расширенного бюджета правительства Москвы (примерно 900 млрд руб., включая бюджетное финансирование из всех источников и Пенсионный фонд) направляется на обеспечение пенсионеров. С учетом их численности в населении Москвы в 25% данный показатель свидетельствует об определенном преимуществе пенсионеров в распределении государственных средств в общей социальной гамме столицы. Выделение предлагаемого программно-целевого Пенсионного бюджета в формате всех государственных расходов позволяет определить их совокупный объем и реальную роль в системе распре-

деления имеющихся ресурсов, позволяет оценить материальное положение категории пенсионеров относительно других категорий населения, его динамику. С этой позиции этот показатель гораздо информативнее, чем одни пенсии. Для управления важно, что изменение любой из составляющих меняет общую картину и общее движение. Так, отмена льгот, уменьшение бесплатных услуг, сокращение занятости работающих пенсионеров и т.п. ставят перед управляющими структурами вопрос о соответствующих финансовых возмещениях в целях сохранения сложившегося уровня жизни. Наша модель в этих случаях эффективна для измерения последствий принятия решений. Исключив соответствующую статью, можно получить новый итоговый результат и размер проблемной суммы. Наконец, Пенсионный бюджет измеряет, сколько государственных средств дополняет пенсию, что важно для социальной политики в целом. В нашей работе мы вычислим указанный показатель, видимо, впервые. По расчету на 2013 г. получается, что примерно 986 руб. в месяц перечисляется дополнительно на каждого пенсионера-москвича, это увеличивает в среднем на 15% начисленную ПФ пенсию. Имея подобный измеритель, управление и общественность получают важный инструмент экспертизы бюджета. А если добиться включения обследования бюджетов пенсионеров в статистику, то поле анализа расширится еще больше.

ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СОВЕТА ГОРОДА МОСКВЫ К СОСТАВЛЕНИЮ БЮДЖЕТА Меры по обеспечению прозрачности и совершенствования программно-целевого бюджетного планирования Общественный совет города Москвы, в первую очередь, считает необходимым обратить внимание органов государственной власти на вопросы, связанные с обеспечением прозрачности и открытости городской бюджетной системы. И это не случайно: в международной и российской практике обеспечение прозрачности в бюджетной сфере традиционно рассматривается как один из ключевых факторов эффективного управления. Принцип прозрачности (открытости) в соответствии со ст. 36 Бюджетного кодекса РФ является также одним из базовых принципов бюджетной системы. И все же реальная открытость и прозрачность бюджетного процесса (в самом широком смысле этого термина), не исчерпывается одной лишь информационной доступностью проекта бюджета или уже принятого бюджета. Частью 6 ст. 26.13 Федерального закона «Об основных принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту бюджета на предстоящий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за год предшествующий. Это положение федерального закона в Москве все еще не реализуется. Заметим, что соответствующая норма появилась в федеральном законодательстве в июле 2003 г., т.е. более восьми (!) лет назад. Обращаем внимание на то, что в течение двух последних лет Общественный совет города Москвы предлагал органам исполнительной власти совместно определить порядок и формы представления проекта городского бюджета в целях повышения его прозрачности и понятности для граждан и структур граж-

данского общества, а также обеспечения возможностей для его анализа и других процедур, связанных с проведением публичных слушаний. Совершенно очевидно, что не только этап утверждения бюджета, но и процесс его разработки и обсуждения является весьма значимым фактором в коммуникациях между властью и обществом. В этой связи представляется странным, что исполнительная власть города в продолжение многих лет не использует в полной мере этот фактор для повышения доверия населения к деятельности органов власти по управлению общественными финансами. В связи с этим предлагается предусмотреть в последующие годы возможность:  приглашения большего количества представителей органов власти г. Москвы для участия в слушаниях, организуемых по инициативе Общественного совета г. Москвы (в будущем – Общественной палаты г.Москвы);  формирования открытых для общественности аналитических приложений к государственным программам и проекту бюджета в целом;  проведения слушаний в более удобном месте, позволяющем обеспечить присутствие всех заинтересованных представителей общественности (например, в здании Мэрии Москвы). С учетом опыта отдельных регионов России, а также международной практики считаем целесообразным подготовку нормативных актов, определяющих не только порядок проведения публичных слушаний по бюджету, но и другие формы участия общественности в бюджетном процессе (в том числе и на стадии его разработки). Для обеспечения реального участия граждан в обсуждении бюджета предлагаем рассмотреть возможность подготовки его адаптированной для населения версии (в международной практике такую версию называют гражданским бюджетом). Принципиально важно учитывать, что пользователи бюджетной информации – это не только специалисты с соответствующей профессио-

нальной подготовкой, это и обычные граждане, и многочисленные коммерческие и некоммерческие структуры, государственные учреждения, органы местного самоуправления и др. «Открытый бюджет», действующей уже более года, призван обеспечить доступ граждан города Москвы к надежной, всесторонней, своевременной, полной и сопоставимой информации по планированию и реализации бюджетной политики города. Однако представленная на этом ресурсе информация в полном объеме этих задач сегодня не решает. Участие общественности в процессах совершенствования работы портала, его основных структурных и содержательных параметров значительно бы расширило потенциал этого важного интернет-ресурса16. В этой связи важное значение имеют способы и качество предоставляемой бюджетной информации, которая должна включать простое и понятное обоснование тех или иных расходов, по возможности, давать представление о соотнесенности этих расходов с получаемыми результатами, и, таким образом, обеспечивать полное понимание общественностью основных направлений бюджетной политики города. При этом определенной адаптации в целях лучшего восприятия требуют отнюдь не все расходные статьи, а, прежде всего, те, что напрямую затрагивают наиболее важные для жителей проблемы. Нам представляется чрезвычайно важным дополнить бюджетный инструментарий информацией о нормативах социальных услуг – на школьника, на ребенка в дошкольных образовательных учреждениях, на пациента в поликлиниках и больницах, на пользователя социального и жилищно-коммунального обслуживания и т.п. Такая информация позволит горожанам реально контролировать ситуацию на низовом уровне, в конкретном учреждении. В то же время, общественным структурам, анализирующим, к примеру, воздействие бюджетной политики на различные группы 16

О создании «Открытого правительства» Москвы см. Приложение 8. В Москве создается группа по формированию «Открытого правительства». Об «Открытом правительстве» США см. Приложение 9.

населения, должны быть доступны не только все утвержденные бюджетные показатели, но и разнообразная аналитическая информация, которой пользовались разработчики бюджета. Возможность анализировать и использовать такую информационную базу – тоже важный показатель открытости бюджетной политики. Однако ни в прошлом, ни в нынешнем году Общественный совет города Москвы на свои запросы не получил никаких дополнительных расчетов и обоснований, которыми руководствовались разработчики бюджета. По нашему убеждению, в открытом доступе должны быть все показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Нам представляется недопустимым, что на официальном сервере Правительства Москвы отсутствует актуальная статистическая информация, связанная с важнейшими социальными показателями (продолжительность жизни мужчин и женщин, число родившихся и умерших, доля населения с доходом ниже прожиточного минимума, коэффициент дифференциации и др.). В этой связи считаем необходимым отметить, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в сети Интернет на сайтах государственных органов должны быть размещены «статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа». Уместно заметить, что в соответствии с Московским трехсторонним соглашением между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей (п. 3.6) на официальном портале

Правительства Москвы должны быть размещены результаты ежегодного мониторинга уровня жизни населения и работающих в отраслях экономики города. Пока соответствующей информации на портале не представлено. Информации о многих важных индикаторах, необходимых для социально-экономического анализа и оценки, нет и на сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по городу Москве (Мосгорстата). Все это серьезно затрудняет возможность проведения общественными экспертами полноценного анализа и оценки многих параметров проекта городского бюджета. Помимо этого, в связи с переходом на программно-целевое бюджетное планирование и новой классификацией расходов выявить их сопоставимость с расходами бюджетов прошлых лет (не суммарными, а по отдельным направлениям) практически невозможно (тогда как без возможности сопоставления не может быть и оценки динамики конкретных расходов). Полагаем, что разработчики проекта должны были бы такую возможность обеспечить с помощью соответствующих табличных или текстовых материалов. И в прошлом, и в нынешнем году в проектах бюджета отсутствовали ранее разрабатываемые приложения к бюджету и прогнозу социально-экономического развития, которые конкретизировали адресность направляемых средств – сколько и в каком виде получают из бюджета те или иные социальные группы населения – пенсионеры, дети, инвалиды и т.п. Таким образом, формат представления проекта бюджета 2013 г. по информационностатистической полноте и прозрачности заметно уступает бюджетам последних нескольких лет. Из-за очевидной информационной недостаточности сегодня даже опытные эксперты не могут в прежнем объеме анализировать социальные параметры бюджета. Несмотря на включенную в текст Проекта базовую информацию о государственных программах города Москвы, желательно, чтобы сами тексты таких программ представлялись одновременно с текстом проекта бюджета – в виде отдельных приложений. В

особенности такая информация будет актуальна при рассмотрении проекта бюджета на следующий год, поскольку тогда возможны изменения в содержательных и финансовых параметрах реализации программ. В целом внедрение в бюджетный процесс принципов программно-целевого планирования, безусловно, является позитивным фактором. Такое планирование – одна из важнейших составляющих бюджетирования, ориентированного на результат. Очень важно, чтобы первый опыт разработки и принятия «программного» бюджета побуждал органы исполнительной власти к своего рода «работе над ошибками», к реализации мер, направленных на совершенствование «программного» планирования. В этой связи считаем необходимым обратить внимание на следующее. В соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 26 апреля 2011 г. N 326-РП в настоящее время ведется разработка проекта стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года. Это комплексный документ, которым будут определены основные согласованные направления деятельности органов исполнительной власти Москвы по дальнейшему социально-экономическому развитию города. Понятно, что подготовка такого сложного документа – процесс трудоемкий и длительный. Однако представляется совершенно бесспорным, что все принимаемые в настоящее время государственные программы непосредственным образом связаны с готовящейся Стратегией. В сущности, все эти программы, финансирование которых составляет основу городского бюджета, являются чрезвычайно важным стартовым этапом реализации будущей Стратегии. Именно поэтому они должны учитывать все ее основные приоритеты, оценки и целевые показатели. Было бы в связи с этим целесообразно, чтобы разработчики проектов государственных программ уже сейчас руководствовались, если не полным массивом этих данных, то хотя бы их обобщенным сводом или конспективно сформулированными основными направлениями разрабатываемой Стратегии. Именно в этом случае может быть наполнена необходимым содержани-

ем ключевая для программного бюджетирования системнологическая конструкция: стратегическая цель – тактические задачи – мероприятия – инструменты реализации – непосредственные результаты (т.е. услуги определенного качества и объема) – конечные результаты (т.е. эффект от предоставленных услуг). Очевидно также, что в связи с принятием Стратегии потребуется и своевременная корректировка реализуемых в настоящее время государственных программ (в т.ч. финансово-экономических ее аспектов). По-видимому, методическое обеспечение процесса перехода органов исполнительной власти на принципы программноцелевого бюджетирования требует реализации дополнительных мер. Ход обсуждения в 2011 г. проектов государственных программ города Москвы, а также первый этап их реализации показал, что органы исполнительной власти с разной степенью активности и детализации использовали такие важные инструменты программно-целевого планирования, как сравнение стоимости различных вариантов реализации программ, анализ различных сценарных условий их реализации и др. Наибольшую озабоченность вызывает слабая подготовленность (это, в частности, показало обсуждение разделов проекта бюджета на заседаниях профильных комиссий Московской городской Думы) исполнительной власти к мониторингу результативности бюджетных расходов и комплексной оценке достижения заявленных показателей. Совершенно очевидной представляется необходимость обучения кадров и разработки соответствующих методических рекомендаций для органов исполнительной власти. При этом нужно иметь в виду, что сегодня еще и на федеральном уровне окончательно не завершена работа по формированию критериальных оценочных показателей результативности и эффективности бюджетных затрат. К тому же, на региональный уровень эта система оценок не может быть механистически перенесена, так как она должна выстраиваться с учетом территориальных особенностей и структурно-отраслевой специфики деятельности органов исполнительной власти.

На наш взгляд, столичная власть, разрабатывая механизмы мониторинга результативности бюджетных расходов и оценки их эффективности, должна использовать и имеющийся международный опыт внедрения бюджета, ориентированного на результат. Разумеется, этот опыт весьма многообразен: в разных странах система программно-целевого бюджетирования имеет свои особенности. Однако при этом есть и устойчивые, повторяющиеся элементы, среди которых следует выделить следующие:  все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в СМИ и публично обсуждаются;  установленные системы индикаторов служат инструментом отчетности власти перед населением;  результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при дальнейшем планировании на будущий период. Общественный совет города Москвы считает принципиально важным, чтобы при обсуждении проекта бюджета на заседаниях Московской городской Думы объектом особого внимания стали наличие и качество системы индикаторов для измерения результатов реализации программ и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей оценки каждой из программ, финансируемых из средств городского бюджета. Понятно, что далеко не все планируемые результаты могут быть выражены в количественных показателях. Поэтому вполне закономерно, что разработчики ряда государственных программ города Москвы предусматривают возможность учета общественного мнения о качестве предоставления отдельных государственных услуг при оценке результатов выполнения программ. Однако, по нашему мнению, участие общественности в текущей и итоговой оценке выполнения программ (а значит, и бюджета) должно получить более массовое – и при этом процедурно определенное – выражение. Общественные объединения и некоммерческие органи-

зации должны стать полноправным субъектом в оценке хода исполнения и итогов реализации городских программ. Разумеется, речь идет не об исключительном праве на некую окончательную оценку. Мы предлагаем органам государственной власти разработать такие организационно-технические и правовые механизмы, которые позволят общественную оценку рассматривать как важный составной элемент агрегированной комплексной оценки, основанной, в том числе, на процедурах внутренней и внешней оценки эффективности использования бюджетных средств. Для обеспечения реальной прозрачности в деятельности органов государственной власти по управлению общественными финансами (а это один из основополагающих принципов программного бюджетирования) необходима прозрачная и доступная информационная система, позволяющая отслеживать и оценивать выполнение финансируемых программ и деятельность департаментов и комитетов на основе точных и достоверных данных. Доступ через различные информационные каналы (к примеру, через действующий интернет-портал «Открытый бюджет») к детальным отчетам об использовании бюджетных средств должен быть открыт для всех заинтересованных лиц и организаций. Именно такая открытость и прозрачность, а не просто внедрение количественных показателей, критериев и формальных отчетов по ним, позволит в полной мере реализовать многие преимущества программноцелевого бюджетирования. Улучшение экпертирования бюджетной политики города При анализе особенностей московской бюджетной политики в отношении населения вполне уместно сравнить индикаторы по доходам и ценам с проектом федерального бюджета на тот же период. При этом несложно увидеть как общие подходы, так и отличия в программировании некоторых направлений бюджетной политики. Вместе с тем, такое сравнение показателей столицы и страны позволяет увидеть, что при заметных внешних отличиях в абсо-

лютных размерах доходов москвичей, они не так уж принципиально отличаются от общероссийских с учетом стоимости жизни (этот показатель мы измерили в сопоставимых величинах – нормативах прожиточного минимума). Московский бюджет отличается от федерального и в постановке целей развития на трехлетие. На наш взгляд, не все из намечаемых целей соотнесены с актуальными общенациональными задачами и проблемами. По нашему мнению, центром системы целевых социальных показателей должно быть главное социальное достижение – увеличение продолжительности жизни москвичей и рост рождаемости. Это самые сущностные проблемы, прямо связанные с уровнем жизни граждан. И программные меры, в итоге, должны способствовать, прежде всего, их решению. Необходимо четко определить и представить общественности конкретные показатели, особо актуальные для населения (и при этом характеризующие динамику развития): размеры пособий, городские минимальные стандарты выплат, численность охваченных различными видами социальных услуг. Выше уже было отмечено, что в целом информационностатистическая база проекта бюджета не позволяет общественности и всем заинтересованным лицам объективно оценить многие программные направления, в том числе связанные и с социальной поддержкой населения. Нет в материалах бюджета и профильной государственной программы данных о числе пенсионеров, получающих доплату, числе детей, получающих пособия, числе детей, посещающих дошкольные учреждения, и точных сведений о дошкольных учреждениях. И этот перечень самых разнообразных и необходимых, но, к сожалению, отсутствующих в проекте показателей по важнейшим направлениям социальной политики, можно еще расширить. При его составлении рекомендуется использовать социальную классификацию расходов бюджета по группам населения, аккумулировать их в моделях Детский бюджет, Пенсионный бюджет.

При сложившихся недостатках информационного инструментария в представлении проекта бюджета крайне сложно отслеживать и оценивать и текущую, и итоговую результативность планируемых работ. К сожалению, эти, на первый взгляд, технические издержки изложения материала могут иметь своим следствием и серьезные репутационные потери. Открытость и понятность важнейших социальных параметров столичного бюджета в последние годы неизменно была его отличительной характеристикой. Для иллюстрации приведем позиции, которые в материалах бюджетов 2010 г. и 2011 г. были открытыми и содержали как плановые показатели, так и данные предшествующего года и прогнозные показатели. Показатели, характеризующие уровень жизни населения и социальную политику города Москвы Демографическая ситуация 

Рождаемость



Смертность



Младенческая смертность



Продолжительность жизни: мужчины, женщины

 зования

Численность детей в учреждениях дошкольного обра-

 Численность учащихся в учреждениях общего образования, начального профобразования, среднего профобразования  Численность пенсионеров, состоящих на учете в Пенсионном фонде  Число жителей, обслуженных лечебными учреждениями с первичной заболеваемостью Социальная защита населения, численность получателей, в том числе дети, пенсионеры, размеры, нормативы, расходы из всех источников  Ежемесячные городские доплаты к пенсиям до прожиточного минимума пенсионера



Ежемесячные городские денежные выплаты (ЕГДВ)

 Компенсация за пользование городским телефоном, расход из бюджета  Бесплатные и льготные медикаменты, зубопротезирование, расход из бюджета 

Ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей

 Расходы на школьное питание, дотации на оплату ДОУ, на детский отдых  Льготы по оплате проезда на городском пассажирском транспорте, на московском метрополитене, на пригородном пассажирском транспорте для школьников, студентов и пенсионеров 

Денежные компенсации взамен натуральных льгот

 Льготы и субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, в том числе семей с детьми  Жилье для молодых семей, многодетных, других льготных категорий  Субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, электроэнергии 

Льготы по оплате услуг связи

Показатели обеспечения населения  Больничными койками (без дневных стационаров), средним медицинским персоналом  Стационарными учреждениями социального обслуживания престарелых и инвалидов (взрослых и детей)  Дошкольными образовательными учреждениями детей дошкольного возраста



Общеобразовательными школами



Услугами центров социального обслуживания,



Интернатами



Общедоступными библиотеками

ПРИЛОЖЕНИЯ

74 Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по видам экономической деятельности «обрабатывающие производства» и «производство и распределение электроэнергии, газа и воды» в том числе: объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по виду деятельности «обрабатывающие производства»

индекс промышленного производства по виду деятельности «обрабатывающие производства»

Индекс промышленного производства – всего в том числе:

декабрь к декабрю

Индекс потребительских цен в среднем за год

Валовой региональный продукт

Численность населения (среднегодовая)

Показатели

2 589,8

2 076,8

млрд рублей

102,9

102,4

106,4

2 215, 7

2 750,4

103,2

103,0

107,1

106,0

103,4

103,0 (оценка) 108,4

11 641,7

2012 г. оценка

11 577,0

2011 г. отчет

млрд рублей

% в % к пред. году в сопоставимых ценах в % к пред. году в сопоставимых ценах

тыс. чел. в % к пред. году в сопоставимых основных ценах

Единица измерения

2 463,0

3 036,3

104,2

104,0

105,5

105,0

104,0

2013 г. 11 695,4

2 810,3

3 432,9

104,6

104,5

105,0

104,5

104,6

2014 г. 11 742,8

Прогноз

Таблица 1.1. Показатели к прогнозу социально-экономического развития города Москвы

3 231,0

3 904,2

104,7

104,5

104,0

104,2

105,0

2015 г. 11 785,0

ПРИЛОЖЕНИЕ 1.

Денежные доходы в расчете на душу населения в

Среднемесячная реальная начисленная заработная плата (с учетом индекса потребительских цен)

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций

Уровень официально зарегистрированной безработицы (к экономически активному населению) Фонд заработной платы

Занято в экономике

Бюджетные инвестиции по Адресной инвестиционной программе города Москвы

Индекс цен производителей промышленной продукции в среднем за год Индекс-дефлятор по объему работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» декабрь к декабрю Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования

Показатели

6 413,2

рублей

46 350,3

107,9

116,9

% к пред. году % к пред. году

44 898,7

103,6 рублей

2 709,2

2 402,6

млрд рублей % к пред. году

48 879,6

105,2

111,5

50 060

112,8

0,7

тыс. чел.

116,0

138,2

330,0

110,0

6 340,9 (предв.)

105,0

в % к пред. году в сопоставимых ценах

998,9

в % к пред. году

843,1

млрд руб.

107,2

284,4

107,5

103,0

2012 г. оценка

млрд руб.

111,9

2011 г. отчет

Единица измерения

51 337,8

106,2

111,5

55 820

112,2

3 039,7

0,7

6 453,4

139,8

461,4

107,0

1 146,8

107,1

103,5

2013 г.

54 500,1

106,2

111,0

61 960

111,4

3 385,2

0,6

6 475,8

97,4

449,6

108,5

1 332,6

106,8

106,5

2014 г.

Прогноз

58 283,1

106,5

111,0

68 770

111,2

3 763,1

0,6

6 494,4

102,1

459,2

109,0

1 546,9

106,4

107,0

2015 г.

76 в % к пред. году в сопоставимых ценах млрд руб.

Объем платных услуг населению

Прибыль прибыльных организаций

108,4 3 322,0

% к пред. году млрд руб.

Оборот розничной торговли

млрд рублей % к пред. году

в % к пред. году в сопоставимых ценах

8 516,8

рублей

3 684,9 106,6

100,2

1 034,7

106,6

10,1

% ко всему населению

10 548 6 354

9 314,0

98,1

105,5

2011 г. отчет

8 004

рублей рублей

рублей

% к пред. году

Единица измерения

рублей

дети Уровень бедности (численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума) Средний размер трудовой пенсии (среднегодовой)

трудоспособное пенсионеры

Прожиточный минимум на душу населения в том числе:

Реальные денежные доходы населения (с учетом индекса потребительских цен)

месяц

Показатели

4 176,5 113,3

103,8

1 140,0

103,5

110,4 3 726,0

9 404,6

10,0

8 318

10 828 6 549

9 622

100,0

105,5

2012 г. оценка

4 469,2 107,0

105,7

1 295,0

105,0

110,7 4 175,6

10 406,5

9,8

9 037

11 763 7 137

10 456

100,5

105,0

2013 г.

4 796,5 107,3

106,0

1 475,0

105,5

110,0 4 670,3

11 445,0

9,6

9 722

12 632 7 711

11 240

102,0

106,2

2014 г.

Прогноз

5 255,2 109,6

105,6

1 670,0

105,0

110,4 5 090,2

12 633,0

9,5

10 457

13 551 8 337

12 071

103,0

106,9

2015 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2.

Динамика расходов бюджета города Москвы на реализацию государственных программ города Москвы

Наименование государственных программ города Москвы

ВСЕГО по государственным программам в том числе: Направление социального развития Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) «Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение»)»*) Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» Государственная программа «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012–2016 годы» Государственная программа города Москвы «Культура Москвы 2012–2016 гг.» Государственная программа города Москвы «Спорт Москвы» на 2012–2016 гг. Государственная программа города Москвы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012–2016 годы» Направление инженерно-коммунальной, транспортной инфраструктуры Государственная программа города Москвы «Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.» Государственная программа города Москвы «Энергосбережение в городе Москве на 2011, 2012–2016 гг. и на перспективу до 2020 года»

Темп роста объема расходов ГП 2013 года к предыдущему году, % 107,3 104,1 107,3

100,6

101,5 106,6 151,2 75,5 109,8 109,7 103,3

Наименование государственных программ города Москвы

Государственная программа города Москвы «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры» Направление имущественно-земельных отношений Государственная программа города Москвы «Имущественно - земельная политика города Москвы на 2012–2016 гг.» Жилищная сфера Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) «Жилище» Обеспечение безопасности на территории города Государственная программа города Москвы «Безопасный город» на 2012–2016 годы Прочие Государственная программа города Москвы «Открытое Правительство» на 2012–2016 гг. Государственная программа города Москвы «Информационный город (2012–2016 годы)» Государственная программа города Москвы «Градостроительная политика» на 2012–2016 гг. Государственная программа города Москвы «Стимулирование экономической активности на 2012– 2016 гг.»

Темп роста объема расходов ГП 2013 года к предыдущему году, % 110,8 111,3 111,3 119,2 119,2 99,7 99,7 119,5 104,7 128,5 108,4 115,1

*) с учетом средств Фонда обязательного медицинского страхования

На реализацию государственной программы «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы» запланировано в 2013 году 336,0 млрд рублей, на 2014 год – 337,0 млрд рублей, на 2015 год – 343,2 млрд рублей. 78

За счет указанных ассигнований будет обеспечено исполнение в полном объеме законодательно установленных публично-нормативных и иных социально значимых обязательств, в том числе по выплате социальных пособий и компенсаций, региональных доплат к пенсиям, сохранятся меры социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на транспорте и по оплате жилого помещения, коммунальных услуг, услуг связи (радиотрансляции и телевизионной антенны). Расходы, связанные с предоставлением субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг малообеспеченным гражданам, а также предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям жителей города Москвы запланированы с учетом предварительно прогнозируемого темпа роста тарифов на жилищнокоммунальные услуги. В очередном финансовом году и плановом периоде сохранится практика субсидирования из бюджета города расходов на содержание и ремонт жилищного фонда, расходов на поставку тепловой энергии для бытовых нужд населения. Объем планируемых расходов на реализацию государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) «Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)» составит на 2013 год 266,1 млрд рублей, на 2014 год – 278,3 млрд рублей, на 2015 год – 289,9 млрд рублей, что позволит продолжить работу по развитию общего и дошкольного образования в городе Москве, а также увеличить нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг общеобразовательными учреждениями города Москвы, обеспечить питанием воспитанников дошкольных учреждений с учетом роста контингента детей на 4 %, выплаты компенсации части родительской платы в связи с планируемым повышением размера родительской платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, предоставление субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием образо79

вательных услуг негосударственными детскими дошкольными учреждениями. Расходы на здравоохранение планируются в рамках государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) «Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение»)» в объеме 271,0 млрд рублей на 2013 год, 290,3 млрд рублей на 2014 год, 326,7 млрд рублей на 2015 год с учетом средств Фонда обязательного медицинского страхования и будут направлены на повышение доступности и качества медицинской помощи населению города Москвы. На реализацию государственной программы города Москвы «Культура Москвы 2012–2016 гг.», нацеленной на развитие культурного пространства Москвы, а также развитие инфраструктуры учреждений культуры города, планируется направить в 2013 году 35,6 млрд рублей, в 2014 году – 34,9 млрд рублей, в 2015 году – 33,0 млрд рублей. На финансовое обеспечение государственной программы города Москвы «Спорт Москвы» на 2012-2016 гг. запланировано в 2013 году 43,6 млрд рублей, в 2014 году – 41,8 млрд рублей, в 2015 году – 43,0 млрд рублей, что позволит достигнуть соответствующих показателей государственной программы города Москвы в 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 гг. В целях развития города Москвы как международного культурного, спортивного, туристического центра, обеспечения качественных улучшений комплекса индустрии отдыха и туризма города, обеспечения комплексной безопасности на территориях природного комплекса города в рамках государственной программы города Москвы «Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012–2016 годы» планируется направить в 2013 году 12,8 млрд рублей, в 2014 году – 13,4 млрд рублей, в 2015 году – 13,9 млрд рублей.

Расходы на государственную программу города Москвы «Безопасный город» на 2012-2016 гг. предусмотрены в объемах на 2013 год – 22,3 млрд рублей, 2014 год - 23,1 млрд рублей, 2015 год – 23,1 млрд рублей. В рамках государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 г.г.) «Жилище» в 2013 году планируется направить 140,3 млрд рублей, в 2014 году – 121,0 млрд рублей и в 2015 году – 112,5 млрд рублей соответственно на проведение капитального ремонта и модернизацию жилищного фонда, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан (в том числе социальные выплаты жителям города Москвы, принятым на учет улучшения жилищных условий, на строительство или приобретение жилых помещений, социальные выплаты молодым семьям на строительство или приобретение жилых помещений, единовременные выплаты государственным гражданским служащим города Москвы для приобретения или строительства жилого помещения), установленных федеральным и городским законодательством, а также управление жилищным фондом и благоустройство дворовых территорий. При этом основные капитальные работы и работы по благоустройству дворовых территорий предполагается завершить в 2013 году. Кроме того, в рамках непрограммной части расходов проекта бюджета города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий в сфере охраны окружающей среды в сумме 22,8 млрд рублей на 2013 год, 22,7 млрд рублей – на 2014 год и 25,7 млрд рублей, до утверждения государственной программы города Москвы «Охрана окружающей среды».

( 2006 2011 !) " # 3.1. $ ( ) , 2011

1 ! " 2 3

- , # 16 , # # $ & '

" 1 ! " #

" 2 #

" 3

" " " , . . " " " , . . " " #

" 1 ! " #

" 2 #

" +

( )

( %):

2,5*

4379 1138 865 259 13 0

100 26,0 19,8 5,9 0,3 0,0

5,3 2,9 1,8 1,1 0,1 0,0

50,3 12,4 9,5 2,7 0,2 0,0

55,6 15,4 11,3 3,7 0,3 0,0

44,4 10,6 8,4 2,2 0,0 0,0

1,1

0,0

1,0

1,1

0,0

2,2

0,2

1,1

1,3

0,9

480

11,0

0,9

6,1

7,0

3,9

372

8,5

0,4

4,3

4,7

3,8

2,2

0,5

1,6

2,0

0,1

0,3

0,1

0,2

0,3

0,0

1,1

0,0

1,0

0,1

0,2

0,0

0,2

0,0

0,9

0,0

0,8

0,9

0,0

658

15,0

2,0

6,3

8,3

6,7

493

11,3

1,4

5,2

6,6

4,6

2,5* .

2,5*

164

3,8

0,6

1,1

1,7

2,0

3241

74,0

2,3

37,9

40,3

33,8

" :

" " "

" " " # "

" "

# ; &

< # , , & / #

& ' "

& < ; "

; #

/ #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

" # 3.2. %& ! & ! ( ), &' . #, 2011

21133,3 18509,7 17930,6 18792,8

22880,9

4720,0

4007,1

4631,4

3701,9

5194,9

940,6 360,7 8219,2 6892,8

655,7 352,8 7444,7 6049,5

441,3 331,9 5044,1 7482,0

760,5 363,1 8618,1 5349,3

1130,4 365,9 8735,1 7454,6

369,3

17,3

16,7

17,5

603,7

2848,6 288,7 24639,9 633,7 839,1 205,4 25273,6 137,5 25411,1 21197,0 25616,5

2489,7 184,5 21201,2 326,3 430,7 104,4 21527,5 14,9 21542,4 18421,0 21646,8

3268,1 391,0 21606,4 554,1 734,9 180,8 22160,5 37,2 22197,7 17795,3 22378,5

2109,3 83,5 21003,1 214,9 281,9 67,0 21218,0 4,0 21222,1 18726,9 21289,1

3087,7 358,2 26930,5 838,5 1111,2 272,7 27769,0 219,1 27988,0 23046,1 28260,7

/ #

" :

" " "

" " " # "

" "

# ; &

< # , , & / #

& ' "

& < ; "

; #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

" # 3.3. * ! & ! ( ) +& - ' , 2011

6790,4

6601,2

6660,1

6580,5

7121,1

2387,9

2079,0

2671,9

1869,9

2927,8

95,5 64,6 1575,9 2666,6

55,8 57,6 1781,9 2626,9

69,9 63,8 1324,4 2530,1

50,9 55,5 1943,1 2661,0

164,7 76,7 1216,0 2735,9

0,8

0,0

2,3

1477,1 21,2 8289,7 270,1 276,1 6,0 8559,7 1,2 8560,9 6788,4 8567,0

1442,3 13,6 8057,1 273,6 273,6 0,0 8330,6 0,2 8330,8 6598,5 8330,8

1528,6 43,8 8232,5 286,4 286,4 0,0 8518,9 0,1 8519,0 6657,9 8519,0

1411,8 3,0 7995,2 269,0 269,0 0,0 8264,3 0,2 8264,4 6577,6 8264,4

1538,1 34,6 8696,0 263,9 280,5 16,6 8960,0 3,0 8963,0 7120,0 8979,6

12742,6 12022,4 12127,5

11952,7

13147,2

4351,9 461,9 201,1 3668,8 4058,9

3819,1 648,1 242,5 3594,7 3718,0

4212,2 377,0 253,1 3484,5 3800,6

3558,4 827,8 235,5 3667,7 3663,3

4651,3 357,2 177,8 3710,5 4250,4

12,4 2254,7 98,2 15107,9 638,9 711,8 72,9 15746,8 9,1 15755,9 12740,6 15828,7

12,1 2018,7 73,3 14126,5 239,5 371,8 132,3 14366,1 7,9 14373,9 12019,2 14506,2

20,0 2197,0 116,5 14461,0 257,9 343,8 85,9 14718,9 17,9 14736,8 12126,4 14822,7

6,8 1900,6 44,7 13904,8 227,4 390,4 163,1 14132,2 1,2 14133,4 11948,1 14296,4

12,5 2387,3 112,2 15659,2 863,3 902,7 39,5 16522,4 9,8 16532,2 13145,9 16571,7

/ #

" :

" " "

" " " # "

" "

# ; &

< # , , & / #

& ' "

& < ; "

; #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

" # 3.4. * ! & ! ( ) !/ +& - ' , & 7 - + - ( 8 2,5* 8), 2011

11956,3 10872,8 11309,4

10617,1

12667,3

4092,5

3450,1

3981,7

3138,6

4514,0

413,5 183,1 3392,3 3875,0

522,5 203,3 3210,3 3486,6

331,0 224,8 3161,3 3610,5

634,6 190,8 3239,0 3414,1

341,9 169,8 3511,8 4129,8

10,8

9,5

17,0

5,1

11,7

2152,0 88,0 14207,2 590,2 654,2 64,0 14797,3 8,1 14805,4 11954,3 14869,4

1896,5 60,7 12839,5 246,7 351,0 104,3 13086,2 6,2 13092,5 10869,7 13196,7

2097,0 105,7 13529,1 262,1 335,2 73,1 13791,2 15,2 13806,4 11308,2 13879,5

1779,0 34,3 12435,6 237,7 360,2 122,5 12673,3 1,0 12674,3 10612,9 12796,8

2319,7 106,0 15104,6 815,5 853,2 37,7 15920,1 9,3 15929,4 12666,0 15967,1

/ #

" :

" " "

" " " # "

" "

# ; &

< # , , & / #

& ' "

& < ; "

; #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

" # 3.5. * ! & ! ( ) & 7 - + - ( 2,5* 8), 2011

" # 3.6. & & + ! & '& , &' . #, 2006

: / / â&#x20AC;&#x201C; # : 1

" 2 3

/ , 16 : 1

" 2 3

/ , , 16 #

;

11428,3

4115,6

2,5* 8 8623,4

12322,4 9149,3

4145,2 4068,0

8689,0 8476,5

7499,7 7018,6

9923,2 6644,4 3412,7

4201,3 3801,4 3412,7

8631,4 8044,3 -

7213,3 6644,4 3412,7

11385,0

4183,2

7089,4

5834,4

12746,6 5266,7 3412,7

4385,5 4073,9 3412,7

7112,8 6989,8 -

6188,5 5266,7 3412,7

7519,0

3995,0

8944,4

7519,0

2,5* 8. 7340,9

" # 3.7. & & + ! & '& , &' . #, 2011

: / / â&#x20AC;&#x201C; # : 1

" 2 3

/ , 16 : 1

" 2 3

/ , , 16 #

;

25616,5

8567,0

2,5* 8 15828,7

28260,7 21646,8

8979,6 8330,8

16571,7 14506,2

15967,1 13196,7

23147,7 18417,7 11141,0

8693,9 7704,3 8934,7

14981,4 13313,2 12052,4

13860,2 11678,6 11141,0

22378,5

8519,0

14822,7

13879,5

26167,9 13546,3 11141,0

9202,4 8019,2 11141,0

15416,3 14148,8 12052,4

14901,6 12728,2 11141,0

21289,1

8264,4

14296,4

12796,8

2,5* 8. 14869,4

" # 3.8. & ! +& ' + , 2006 .

, # , "# / 16 = " > '

? " # " "

" @ A , . ; " " "

. &

84,1 52,7 82,2 69,0

& &

# 2,5* 2,5* 2,5*

71,3 88,6 82,9 86,7 40,1 64,8 56,7 43,5 55,8 87,7 77,2 93,3 46,1 78,6 68,0 71,3

62,5

58,3

66,1

63,6

60,2

247,1 193,2

206,9 149,6

266,0 191,2

246,6 177,5

248,2 228,6

14,0

11,8

16,5

14,9

12,0

26,5

19,6

26,1

24,0

32,2

6,9

7,2

6,2

" # 3.9. & ! +& ' + , 2011 .

, # , "# / 16 = " > '

? " # " "

" @ A , . ; " " "

. &

66,2 40,5 77,0 60,5

& &

# 2,5* 2,5* 2,5*

58,9 67,4 65,6 67,0 38,8 40,5 40,2 40,8 52,5 73,1 68,8 88,4 34,1 63,1 57,0 65,3

73,6

45,3

71,8

66,2

83,9

243,8

156,1

216,3

203,6

299,1

145,8

134,5

162,7

156,7

130,9

18,0

7,5

15,3

13,6

24,0

18,0

14,2

18,6

17,7

18,4

6,6

6,8

6,6

6,7

6,5

" # 3.10 - +& + ( # 2006 )

100 , " / 16 A # ' ,

DVD-

" " " A

# ' ,

" " " " A

" $ "

, " $ '

A " , #"

226

& &

# 2,5* 2,5* 2,5*

151 240 211 249

100

36 36 31 79

14 12 60 48

34 33 45 75

28 26 50 66

50 50 0 100

129

199

111 4 98 48

102 9 93 29

125 5 98 55

118 6 96 47

100 0 100 50

100

87 46 1 20

85 35 1 2

76 47 2 1

79 43 2 1

100 50 0 50

102

199

â&#x20AC;&#x201C;

272 19 0

148 30 0

260 32 0

223 31 0

348 0 0

" # 3.11 - +& + ( # 2011 )

100 , " / 16 A # ' ,

DVD-

" " " A

# ' ,

" " " " A

" $ "

, " $ '

A " , #"

233

& & -

# 2,5* 2,5* 2,5*

226 220 220 248

19 99 43 9 79

54 107 29 9 78

33 98 43 17 60

35 99 41 16 62

1 99 45 1 98

67 113 6 99 92

52 100 6 100 93

54 105 13 98 85

54 104 12 98 85

82 124 0 100 99

8 100 32 1 4

7 100 20 4 4

14 99 36 1 7

13 99 34 1 7

2 100 30 0 1

100

29 359 27 0

38 344 56 0

31 309 24 0

32 313 27 0

25 411 26 0

% / & 2011 . 2006 . " # 3.12. & & ( )

/ â&#x20AC;&#x201C; #

/ #

222,4

238,5

184,5

296,5

224,7

â&#x20AC;&#x201C; " " "

165,0

159,7

180,9

149,8

173,3

â&#x20AC;&#x201C;

956,9

5960,9

1877,9

38025,0

853,1

â&#x20AC;&#x201C; " " " # "

175,7

230,7

143,6

378,6

162,0

â&#x20AC;&#x201C; " "

225,3

263,0

127,0

431,1

220,0

â&#x20AC;&#x201C; #

256,4

267,8

255,3

302,4

260,9

; &

226,8

270,3

388,4

218,8

269,3

< # , , &

234,5

266,2

291,7

263,5

233,2

/ #

110,6

67,7

87,4

57,5

139,6

221,2

236,2

191,4

288,1

224,7

' "

514,8

-131,9

-62,6

98,7

312,4

â&#x20AC;&#x201C;

290,7

249,1

756,1

123,6

332,7

â&#x20AC;&#x201C;

124,1

24,8

18,4

644,2

415,7

224,4

246,6

213,0

282,6

226,6

17187,5

14900,0

37200,0

21910,0

225,6

246,8

213,4

282,6

228,3

; "

223,1

237,3

183,2

295,5

226,3

; #

224,1

236,6

196,6

283,1

229,3

" # 3.13. & ( ) +& - ' â&#x20AC;&#x201C; 8

/ â&#x20AC;&#x201C; #

/ #

190,4

185,8

180,9

189,6

199,1

â&#x20AC;&#x201C; " " "

130,1

115,3

152,1

102,1

157,8

â&#x20AC;&#x201C;

1038,0

1297,7

2688,5

942,6

1350,0

â&#x20AC;&#x201C; " " " # "

136,0

120,0

123,4

121,7

162,5

â&#x20AC;&#x201C; " "

267,1

284,5

184,5

341,9

214,3

â&#x20AC;&#x201C; #

245,7

245,1

219,2

261,1

250,2

; &

25,8

0,0

92,0

< # , , &

306,6

315,5

345,6

302,5

309,5

/ #

235,6

163,9

295,9

71,4

368,1

204,1

200,3

198,9

202,5

212,9

' "

514,5

612,1

703,7

569,9

460,6

â&#x20AC;&#x201C;

507,5

598,7

663,0

569,9

468,3

â&#x20AC;&#x201C;

315,8

0,0

638,5

208,1

204,8

203,8

206,9

216,3

240,0

200,0

50,0

428,6

208,1

204,8

203,8

206,9

216,4

; "

190,3

185,8

180,8

189,5

199,1

; #

208,2

204,8

203,6

206,9

216,6

" # 3.14. & ( ) !/ +& - ' , & 7 - + - â&#x20AC;&#x201C; 8 2,5* 8 #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

/ #

174,4

168,1

198,0

159,4

178,3

â&#x20AC;&#x201C; " " "

155,0

141,0

159,3

130,3

163,1

â&#x20AC;&#x201C;

767,3

3620,7

543,2

137966,7

451,6

â&#x20AC;&#x201C; " " " # "

154,9

215,4

249,1

202,5

129,3

â&#x20AC;&#x201C; " "

165,8

154,0

216,4

142,3

171,9

â&#x20AC;&#x201C; #

193,7

187,9

223,6

176,8

197,9

; &

253,1

126,0

157,5

80,0

446,4

< # , , &

229,7

221,7

262,4

203,2

235,6

/ #

101,9

44,7

228,4

22,1

169,2

180,1

171,5

205,8

160,9

185,2

' "

287,4

106,2

583,5

79,3

391,0

â&#x20AC;&#x201C;

303,8

154,1

545,7

129,6

390,4

â&#x20AC;&#x201C;

607,5

848,1

456,9

1117,1

383,5

182,9

169,8

208,2

158,3

190,4

1300,0

7900,0

8950,0

1200,0

1088,9

183,0

169,9

208,4

158,3

190,5

; "

174,4

168,1

198,0

159,4

178,2

; #

183,6

171,1

209,1

159,8

190,7

" # 3.15. & ( ) & 7 - + - â&#x20AC;&#x201C; 2,5* 8 #

/ â&#x20AC;&#x201C; #

/ #

191,5

182,4

223,0

167,5

198,5

â&#x20AC;&#x201C; " " "

161,7

143,2

176,1

127,0

174,2

â&#x20AC;&#x201C;

904,8

3899,3

815,3

31730,0

555,0

â&#x20AC;&#x201C; " " " # "

172,1

222,9

281,0

199,0

149,2

â&#x20AC;&#x201C; " "

193,7

181,5

258,1

162,0

201,6

â&#x20AC;&#x201C; #

214,3

207,7

246,6

193,0

220,7

; &

245,5

121,8

229,7

63,8

433,3

< # , , &

256,4

249,3

314,5

222,3

264,2

/ #

122,9

54,0

299,4

23,6

206,2

198,5

187,7

234,1

170,6

206,6

' "

339,2

148,9

613,8

109,1

457,9

â&#x20AC;&#x201C;

357,3

198,9

616,2

157,9

457,7

â&#x20AC;&#x201C;

703,3

965,7

619,5

1177,9

454,2

201,8

186,7

236,9

168,8

212,5

1350,0

6200,0

7600,0

â&#x20AC;&#x201C;

1033,3 212,6

201,9

186,8

237,1

168,8

; "

191,5

182,3

223,0

167,5

198,5

; #

202,6

188,0

237,9

170,2

212,9

Таблица 3.16. Рост располагаемых ресурсов, на душу в месяц в процентах Всего

до ПМ

от ПМ до 2,5*ПМ

до 2,5*П М

224,1

208,2

183,6

202,6

Домохозяйства без детей

229,3

216,6

190,7

212,9

Домохозяйства с детьми – всего

236,6

204,8

171,1

188,0

с 1 ребенком

233,3

206,9

173,6

192,1

с 2 детьми

277,2

202,7

165,5

175,8

с 3 детьми и более

326,5

261,8

–

326,5

Домохозяйства, состоящие из родителей и детей в возрасте до 16 лет

196,6

203,6

209,1

237,9

с 1 ребенком

205,3

209,8

216,7

240,8

с 2 детьми

257,2

196,8

202,4

241,7

с 3 детьми и более

326,5

–

326,5

283,1

206,9

159,8

170,2

Все домохозяйства из них:

из них по числу детей:

Домохозяйства, состоящие из родителей, детей в возрасте до 16 лет и других родственников

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Виды и размеры выплат семьям с детьми в г. Москве17 в рублях

2 3 4 5

1 2 3

Федеральные выплаты Единовременные выплаты Пособие по беременности и родам: – за 140 календарных дней (обычные роды) – за 156 календарных дней (осложненные роды) – за 194 календарных дня (многоплодная беременность) пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (до 12 недель) пособие при рождении ребенка пособие при передаче ребенка на воспитание в семью (приемную, под опеку) пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву пособие на санаторно-курортное лечение детей военнослужащих по призыву, погибших (либо ставших инвалидами вследствие военной травмы) на Северном Кавказе Ежемесячные выплаты пособие по уходу за ребенком: – при рождении первого ребенка – при рождении второго и последующих детей пособие на ребенка до 3 лет военнослужащего, проходящего военную службу по призыву компенсационная выплата женщинам, уволенным по ликвидации организации, по уходу за ребенком до 3 лет

2048,06 2282,12 2838,03 438,87 11 703,13 11 703,13 18 533,13

16 870,00

2194,34 4388,67 7942,77 50,00

При подготовке материала использовались справочно-правовые системы "Консультант Плюс"

пособие на детей военнослужащих, погибших 4 (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей Городские выплаты Единовременные выплаты пособие женщинам, вставшим на учет в меди1 цинских учреждениях города Москвы в срок до 20 недель беременности дополнительное пособие по беременности и родам: – за 140 календарных дней (обычные роды) 2 – за 156 календарных дней (осложненные роды) – за 194 календарных дня (многоплодная беременность) компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с рождением: 3 – первого ребенка – второго и последующих детей компенсационная выплата на возмещение рас4 ходов в связи с рождением одновременно трех и более детей дополнительное единовременное пособие в связи с рождением ребенка молодым семьям: – при рождении первого ребенка (5 прожит. *) 5 мин. на дату рождения ребенка – при рождении второго ребенка (7 прожит. мин.) – при рождении третьего и последующих детей (10 прожит. мин.)

1597,50

600,00

7000,00 7800,00 9700,00 5500,00 14 500,00 50 000,00 (на семью)

47 450,00 66 430,00 94 900,00

Прожиточный минимум на ребенка в 2013 год у по решению Мосгордумы – 9 719 рублей.

компенсационная выплата в связи с усыновлением ребенка: – при усыновлении первого ребенка (5 прожит. мин. на дату усыновления ребенка) – при усыновлении второго ребенка (7 прожит. мин.) – при усыновлении третьего и последующих детей (10 прожит. мин.) по окончании нахождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с достижением 18 лет в приемной семье, на патронатном воспитании, при прекращении попечительства денежная выплата детям-сиротам и оставшимся без попечения родителей, находящимся на воспитании в семье, в связи с окончанием ими общеобразовательной школы или прекращением попечительства (нахождения в приемной семье) в связи с достижением 18 лет Ежемесячные выплаты пособие на ребенка (гарантировано федеральным законодательством) семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума): – на детей одиноких матерей – на детей разыскиваемых родителей и военнослужащих по призыву – на детей из остальных семей компенсационная выплата на детей в возрасте до полутора лет (женщинам, уволенным по ликвидации организации)

47450,00 66430,00 94900,00

24000,00

20639,00 (при поступлении на учебу) 79416,00 (при трудоустройстве)

1500,00 1125,00 750,00

1500,00

8 9

компенсационная выплата на возмещение роста стоимости продуктов питания отдельным категориям граждан на детей в возрасте до трех лет: 1875,00 – студенческим семьям – получающим пособие в повышенном размере 675,00 (одинокие, на детей разыскиваемых родителей и военнослужащим по призыву), многодетным, с детьми-инвалидами компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни отдельным категориям семей с детьми: – одиноким матерям: с доходом ниже ниже прожиточного минимума с доходом выше ниже прожиточного мини750,00 мума 300,00 – семьям с военнослужащего по призыву и разыскиваемых родителей, нетрудоспособным 600,00 родителям компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни многодетным семьям: – с 3–4 детьми 600,00 750,00 – с 5 и более детьми компенсационная выплата на приобретение 900,00 (на сетоваров детского ассортимента многодетным мью) семьям компенсационная выплата на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги многодетным семьям: 450,00 – с 3–4 детьми 900,00 (на се– с 5 и более детьми мью) компенсационная выплата за пользование те218,00 (на селефоном многодетным семьям мью) компенсационная выплата семьям, имеющим 750,00 10 и более детей

100

компенсационная выплата матерям, родившим 10 и более детей и получающим пенсию компенсационная выплата на возмещение расходов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги и за пользование телефоном в жилом помещении, в котором фактически проживает несовершеннолетний, находящийся под опекой (попечительством) компенсационная выплата неработающему лицу, занятому уходом за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства в возрасте до 23 лет компенсационная выплата на ребенка в возрасте до 18 лет, проживающего в семье, в которой оба или единственный родитель не работают и являются инвалидами I или II группы (либо имеют III или II степень ограничения способности к трудовой деятельности) компенсационная выплата потерявшим кормильца детям-инвалидам в возрасте до 18 лет и инвалидам с детства в возрасте до 23 лет компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни детям, получающим пенсию в связи со смертью одного или обоих родителей компенсационная выплата на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни детям-инвалидам в возрасте до 18 лет компенсационная выплата на содержание детей родителям из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся по очной форме в государственных образовательных учреждениях профессионального образования и состоящим в браке с такими же лицами денежные средства опекунам на содержание подопечных детей

3000,00

800,00

5000,00

1450,00

до 11 000,00

2100,00

12 000,00

компенсационные выплаты для отдельных категорий детей, оставшихся без попечения родителей (подкидыши, "отказные", оставленные 19 в лечебно-профилактических учреждениях) и не имеющих права на пенсию или алименты по действующему законодательству компенсационные выплаты лицам, усыновив20 шим в г. Москве детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей Ежегодные выплаты 1 к Международному дню семьи (10-детным) 2 ко Дню знаний (10-детным) на приобретение комплекта детской одежды для 3 посещения занятий на период обучения многодетным семьям

2780,00

12 000,00

10 000,00 (на семью) 15 000,00 (на семью) 5 000,00 (на каждого ребенка)

101

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Законодатели о пособиях на детей в Москве Совет Федерации заступится за матерей-одиночек Светлана Башарова 10 декабря 2012, 00:01 «Известия http://izvestia.ru/news/541104 Комитет по социальной политике Совета Федерации РФ проведет с депутатами Мосгордумы рабочую встречу, посвященную лишению пособий на ребенка матерей-одиночек. Об этом «Известиям» сообщила сенатор Валентина Петренко. На днях Мосгордума приняла поправки в закон «О ежемесячном пособии на ребенка», согласно которому столичные семьи должны ежегодно предоставлять сведения о доходах. Тем, чей доход превысит прожиточный минимум – 9719 рублей на человека, автоматически отменят пособие. Таким образом, денежной помощи от государства может лишиться более 200 тыс. московских семей. При этом, по словам Петренко, без пособий могут остаться те, кому они крайне необходимы, – материодиночки, если их зарплата превысит 19,5 тыс. рублей. К решению проблемы готова подключиться и Общественная палата. На сегодняшний день семьи должны предоставить справку о доходах только один раз – при оформлении документов на получение пособия. В дальнейшем департамент соцзащиты имеет право запрашивать данные об изменении доходов, однако семьи не обязаны давать ответ. В этом году более 200 тыс. москвичей проигнорировали такие письма, только 26,7 тыс. признались, что их заработок стал выше прожиточного минимума. Принятый Мосгордумой закон обязывает семьи предоставлять сведения о доходах, в противном случае они лишатся пособий уже с 1 января 2013 года. На сегодняшний день помощь 102

от государства получают 730 тыс. московских семей, пособие для полных малообеспеченных семей составляет от 800 до 2,4 тыс. рублей, для матерей-одиночек – 2,3–4,6 тыс. рублей в зависимости от возраста ребенка. Если в следующем году хотя бы 200 тыс. семей лишатся помощи от городских властей, московский бюджет сэкономит не менее 400 млн рублей. В мэрии и Мосгордуме считают, что это поможет сделать помощь более адресной, давать ее только действительно малообеспеченным семьям. Между тем Валентина Петренко отметила, что в России «на самом высшем уровне принята установка – не снижать социальные выплаты». На рабочей встрече сенатор намерена предложить депутатам Мосгордумы не лишать пособий «семьи, которые нужно поддерживать». В первую очередь речь идет о матерях-одиночках. Также, по мнению Петренко, нельзя уменьшать льготы многодетным родителям и семьям, где есть инвалиды. Москвичка Ольга Калганова, которая одна воспитывает 11летнего сына и работает врачом в двух государственных учреждениях столицы, рассказала, что уже получила от департамента соцзащиты письмо с предупреждением, что выплату пособия – чуть больше 2 тыс. рублей – отменят, если ее доход окажется выше прожиточного минимума, и приостановят, если она не ответит на письмо. – Если я не смогу получать эти деньги, это не станет катастрофическим ударом по бюджету, – рассказала она. – Но это обидно. Когда женщина старается обеспечить своего ребенка и для этого работает на двух работах, ее можно только похвалить. При этом государство должно поддерживать ее в любом случае, потому что такой матери приходится вдвойне тяжелее. Уполномоченный по правам человека в Москве Александр Музыкантский отметил, что сокращение социальных расходов в России идет уже несколько лет. Идею отменить пособия для 103

вполне обеспеченных родителей, чтобы оказать большую помощь тем, кто в ней нуждается гораздо больше, омбудсмен считает здравой. – Однако в законе, к сожалению, ничего не говорится о том, что пособия другим категориям будут увеличены, – говорит Музыкантский. При этом омбудсмен не считает, что государство должно поддерживать всех одиноких матерей только из-за их статуса. Председатель комиссии Общественной палаты по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Елена Тополева-Солдунова отметила,что ОП также готова подключиться к решению проблемы с матерями-одиночками в Москве и провести собственные слушания по этому поводу. По ее словам, необходимо просчитать, сможет ли мать-одиночка, имея зарплату в 20 тыс. рублей, достойно содержать ребенка. – При расчете пособий нужно учитывать не только стоимость потребительской корзины в Москве, но и другие показатели, например, уровень экономической устойчивости семьи, – рассказала эксперт. – Нужно не только не дать ребенку умереть с голоду, но и обеспечивать нормальный досуг, медицинские и образовательные услуги. При этом Тополева-Солдунова считает, что до сих пор московское правительство раздавало действительно много льгот, не интересуясь, нуждается ли в них все еще адресат. Как сообщили «Известиям» в Росстате, в Москве в 2011 году родилось более 11 тыс. детей, у которых юридически есть только мать. Это 9% от числа всех родившихся в прошлом году.

104

ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Социальная сфера: бесплатность становится исключением18 (экспертиза законопроекта «Об основах социального обслуживания населения РФ») Проект закона «Об основах социального обслуживания населения РФ» имеет в виду продвижение в институализации этой сферы. Предлагаются понятия, определения19, объекты, субъекты отношений, правила организации деятельности, усиление стандартизации и другая структуризация. Расширяется состав поставщиков социальных услуг за счет вовлечения в систему государственного заказа юридических и физических лиц, что положительно с правовой точки зрения. Документ носит рамочный характер, почти нет норм прямого действия (например, федерального перечня минимума обязательных услуг), среди которых самая важная норма – ограничение бесплатности по величине дохода получателя прожиточным минимумом20. Вместе с тем, есть серьезные замечания концептуального характера. Не ясна конечная цель появления нового акта, кроме упорядочения и финансового упрочения, должна быть задача, ради которой он появился. Что и кто выигрывает, можно ли оценить улучшения для бенефициариев и пр. Это, безусловно, не тезис о повышении эффективности сферы вообще, а гораздо конкретнее для отдельных групп получателей. Так, для пожи18

Ржаницына Л.С. Журнал Экономист № 6 2012 г. Cт. 2. В определении семьи включены дети, принятые на воспитание, а как опека над пожилыми? Нечетко разграничены категории госзадания и госзаказа и т.д. 20 К нормам прямого действия, к сожалению, относится ограничение в обслуживании ряда категорий, в частности, онкобольных. 19

105

лых главное, судя по зарубежному опыту, – максимально обеспечить качество жизни в привычной среде, на дому, а не изъятие в стационарное учреждение. Для семей с детьми – элиминирование неблагоприятных условий воспитания с помощью учета особых потребностей в формате семьи, а не детского учреждения и пр. Такая постановка проблемы и есть путь к реальной экономии бюджета, если сравнить расходы на нестационарные услуги с расходами на стационар. Главное в концепции закона – сфера соцобслуживания становится платной. В новой системе услуги получает бесплатно только население, чей доход ниже 1,5 ПМ. По данным Росстата за 2011 г., таких людей примерно 22%. Остальные, в том числе семьи с доходом ниже среднего, должны платить за все виды услуг. Ранее платным по закону был в основном уход на дому (хотя на практике бюджетодефицитные регионы применяли ограничение по бедности более широко). По новому закону все виды услуг становится платными, все регионы должны определить не просто стоимость услуги, а установить тарифы на их реализацию, что, по сути, означает коммерциализацию, бесплатность становится исключением. Тем, кто хочет получить услугу бесплатно, придется доказывать свои доходы, а не статус трудной жизненной ситуации (ТЖС). Она также предусматривается в законопроекте, но норма в 1,5 ПМ ее практически ревизует, ибо трудной жизненной ситуации (ТЖС) уже не достаточно. В итоге возникает реальное противоречие в правоприменении нового закона, а это чревато серьезными конфликтами. В этом можно убедиться текстуально, сравнив действующие и проектируемые законы.

106

Таблица 3.1 Сравнение действующих и проектируемых регулятивных норм законодательства Действующий закон

Проект

Ст. 16. Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

Ст. 12. Социальное обслуживание осуществляется в отношении граждан (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации.

1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают; 2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; 3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Ст. 18 Социальные услуги в полустационарных (нестационарных) условиях и по месту проживания (на дому) за плату предоставляются гражданам (семьям), находящимся в трудной жизненной ситуации, среднедушевой доход которых на дату обращения за получением социальных услуг не менее чем в полтора раза превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. Размер предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации

107

Конечно, социальными услугами пользуется далеко не все население, но среди пользователей есть не только официальные бедные семьи, чьи доходы ниже прожиточного минимума, но и те, чье материальное положение, вроде бы, не так плохо, но, тем не менее, не позволяет покупать коммерческие услуги, цены на которые у нас, как известно, «кусаются». Если воспользоваться данными, сообщенными прессе специалистом из Минздравсоцразвития, то речь может идти, по крайней мере, о 10 млн чел. (нуждающихся в соцзащите 19 млн чел.21, из них «платников» 9,5 млн чел.). Но, судя по тенденции на коммерциализацию нашей социально-культурной сферы и опережающим темпам роста цен на услуги по сравнению с другими благами, все больше населения, независимо от материального положения, будет нуждаться в доступных, а лучше – бесплатных, социальных услугах в осложненной рыночными условиями жизни ситуации. И все больше для защиты от кризиса будет нужно именно государство. Таблица 3.2. Распределение населения РФ по размерам душевых доходов в 2011 г. Доход на душу (руб. в месяц)

% к общей численности

5 000,1 – 7 000,0

8,2

7 000,1 – 10 000,0

13,5

Итого: население с доходом ниже 1,5 прожиточного минимума

26,3%

37,5млн чел

Безусловно, приведенные данные – это распределение по доходам, а кроме них требуется учет имущества и пр. Но в предыдущей практике такой учет не удался, все «плюнули» и стали 21

Газета Коммерсантъ, 13 октября 2011 г. http://www.kommersant.ru/doc/1793619?isSearch=True

108

№

192:

обходиться без него. По крайней мере, так реально поступил законодатель по детским пособиям. С появлением Основ получается, что для семей с детьми государство устанавливает в системе социальной защиты два разных подхода к определению их материального положения: 1) при получении пособия – по душевым доходам в семье, 2) при получении услуги – по доходу плюс имущество. В одном варианте семья может идентифицироваться как малообеспеченная, в другом – нет. Мы не говорим уж об особенностях статистики, когда есть показатель бедности по населению, нам нужно по семьям, и тут будут свои проблемы. Выход очень дорог в обслуживании – создать систему сквозного персонального учета каждой семьи по получаемым доходам, имуществу и видам социальной поддержки – пока окупится для бюджета! На этом фоне, хотят авторы законопроекта или нет, но намечается переход от предоставления услуг по категориям исключительно к адресности по доходам, что означает полную трансформацию состава целевых групп бенефициаров. В настоящее время, к примеру, в Москве инвалиды, многодетные, ребенок-инвалид, пенсионеры старше 80 лет (все – социально слабые категории, трудная жизненная ситуация) получают услуги (кроме ухода на дому), без оплаты и, следовательно, без справок о доходах и имуществе. То же самое с оказанием психологической реабилитации детей в центрах социального обслуживания, юридическое консультирование семейных конфликтов, работа с обращениями молодежи (девушки, решающиеся на аборт) и пр. Причем, доказать малообеспеченность с учетом имущества (квартира, земля и т.п.) очень сложно, надо обойти (а в сельской местности объехать) несколько организаций, и к тому же может случиться, что по доходу человеку реально есть нечего, а имеющееся имущество использовать для получения дохода невозможно по объективным обстоятельствам. Тем не менее, ему не будет бесплатного обслуживания, да и пособия по бед109

ности при формальном соблюдении законодательства о признании его малоимущим. Если ввести требование учета доходов, то в любом регионе, даже богатом, где проектом разрешено устанавливать более высокий порог дохода по бедности, будет недостаточно пенсионной книжки, которая лежит в соцзащите, справки об инвалидности, паспорта с числом детей и пр., а надо будет собирать многочисленные бумаги. Они действительны ограниченный период, затраты времени граждан увеличатся, что особенно «приятно» для людей с ограниченными возможностями. В результате, сильно сократится число пользователей, это противоречит 55 статье Конституции. Усложнится обстановка и социальный климат, возникнет масса диспропорций и негативных случаев, их придется разруливать вручную. Осложнится обратная связь власти с населением, которую и сейчас нельзя признать достаточной. Фактически каждая конкретная ситуация не укладывается в предлагаемую формулу бедности (отец получает зарплату, но пропивает ее), структура расходов у семей с различным составом даже при одинаковом доходе различна (медианный доход в 2011 г. – 17 тыс. руб. на душу, но в семье с младенцем нужны более дорогостоящие покупки, чем там, где живут пенсионеры) и т.п. Как следствие, исчезает главное в социальной защите – персональное сопровождение семей в зависимости от их конкретной ситуации в целях ее улучшения, что используется в продвинутых странах как наиболее результативная социальная технология22. Документ не позволяет предположить, каковы пути дальнейшего развития сферы, как она будет реагировать на новые вызовы, новые методы управления и т.п. Худшее из последствий принятия законопроекта – обострение проблемы стимулов к труду, что отрицательно для эконо22

Общественная Палата предлагает понятие социального обслуживания заменить на социальное сопровождение.

110

мики. Лучше быть бедным, чем стараться заработать. Каждый лишний заработанный рубль, премия и пр. ведет к расходам на платные услуги, которые способны снизить уровень жизни по сравнению с «бесплатниками». К примеру, «бесплатник» живет на доход не ниже 1,5 ПМ, платник, даже при ограниченной плате (25% стоимости услуги), будет жить практически на 1 ПМ23. А им может оказаться в новой системе работающий инвалид с его повышенными потребностями в лекарствах, средствах реабилитации, семья на социальном контракте, безработный, получающий ссуду на открытие дела и пр. И такие примеры слишком многочисленны. В частности, должны будут платить за уход, сиделку и пр. участники ВОВ, их пенсии выше, чем норма по ПМ, мамаши в отпуске по уходу за ребенком, выполняющие работу на дому и получающие пособие и т.п. Этот список нетрудно продолжить. Вывод один – необходимо сохранить принцип услуг не только по доходу, но и по категориям нуждаемости. Поэтому разумно не распространять платность на все виды услуг, а только на те, что имеются в коммерческом обороте, где их покупают граждане с достаточным доходом (уход, сиделка, доставка продуктов, транспорт, присмотр за детьми и т.п.). Считаем рациональным для оплаты вышеперечисленных видов услуг использовать уже наработанную в России практику предоставления малообеспеченным категориям жилищных субсидий на основе расчета тарифа на услугу, оценки уровня доходов ее получателя и предельного норматива стоимости обслуживания (как известно, в РФ доля квартплаты не должна превышать 22%, в законопроекте – 25%). Этот порядок допускает дифференцированный 23

Пострадают даже лица с низкой оплатой и пенсией: В Брянской области ПМ 4,6 тыс. руб.  1,5 ПМ= 6.9 тыс. руб. Зарплата нуждающегося в услуге 8 тыс. руб. . плату 25% = вычет из дохода 2 тыс. руб. Получается доход платника ниже, чем у бесплатника (8 тыс. руб. – 2 тыс. руб. = 6 тыс. руб., а бесплатник может иметь 6,9 тыс. руб.)

111

подход по регионам по указанному нормативу, видимо, в зависимости от финансовых возможностей регионального бюджета (к примеру, в богатой Москве он значительно ниже – 13%). Нельзя не сказать и о кадрах в социальном обслуживании. Это – фундаментальная проблема, имея в виду возрастающие требования к квалификации работников в системе сопровождения сложного по жизненным обстоятельствам и психологии контингента людей, разного возраста и поведения. Причем специалистов не хватает не только по численности, но и по уровням, и по содержанию образования: школьники должны получать первичные навыки обслуживания, далее – специализированные средние учебные заведения (сейчас их практически нет, работают медсестры, воспитатели и т.п.), завершают образовательную пирамиду – социальные вузы, подготавливающие организаторов, семейных психологов, реабилитологов и т.п. высшей категории, затем – непрерывное повышение квалификации, как у медиков и учителей, и т.д. Да и провозглашенный ныне принцип оплаты бюджетников не ниже, чем по экономике в целом, надо бы включить в проект, все же он уже обозначен, неплохо бы и закрепить юридически. Кто-то же должен начать процесс, пусть это будет отрасль социального обслуживания. Что касается финансовой экономии, то она под вопросом – надо усиливать за траты на контрольный аппарат, да и расходы по регионам, сейчас использующие норму предоставления услуг 1 ПМ, увеличатся. Дополнительные расходы в связи с введением федерального норматива следует подсчитать в финансовом обосновании проекта, и, как это принято, предусмотреть финансирование его за счет федерального же бюджета. Отрицательным моментом является изолированное рассмотрение проекта, не в общем пакете намечаемых изменений в социальной сфере, в частности: поправок в закон о социальной помощи, где вводится категория социального контракта, о новой минимальной потребительской корзине, о поправках в материнский капитал, в закон о детских пособиях, о минимальном 112

размере алиментов и пр. В связи с предвыборными обещаниями В. Путина будет введено новое пособие на третьего ребенка в размере прожиточного минимума, и требуется поправка в закон о пособиях, гражданам, имеющим детей. И что? Опять возвращаться к Основам социального обслуживания или не забывать их учитывать в пособийных нормах? Этот вопрос отпадает при пакетном рассмотрении. В заключение нельзя не отметить также значительный риск разрушения налаженной системы, где регионы сами определяют свои возможности и политику, пока адаптируются с массой законодательных поправок, как у нас бывает обычно. Кроме того, усиливаются вертикальное централизованное регулирование на фоне заявлений руководства страны о расширении прав регионов и самоуправления. Последний уровень власти вообще не предусмотрен в качестве субъекта реализации закона, несмотря на расширение участников сферы за счет некоммерческих и коммерческих организаций.

113

ПРИЛОЖЕНИЕ 7. Извлечения из справочной информации: «Меры социальной поддержки льготных категорий граждан, имеющих место жительства в г. Москве» (по состоянию на 01.04.2012)24 Пенсионеры Неработающие Одинокие Меры социальной поддержки, установленные нормативными правовыми актами города Москвы для отдельных категорий граждан (Закон города Москвы от 03.11.2004 N 70, постановление Правительства Москвы от 24.01.1995 N 70) Категории пенсионеров

Меры социальной поддержки

1) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на основаПенсионеры (не нии социальной карты москвича (предоставляется относящиеся к в виде социальной услуги или в денежном вырадругим льготным жении) <*>; категориям) 2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) 1) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на основании социальной карты москвича (предоставляется Одинокие пенсионеры (старше в виде социальной услуги или в денежном выра55 лет женщины жении) <*>; и 60 лет мужчи- 2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоны), семьи, состоящие только ценных металлов и металлокерамики); 3) освобождение от платы за вывоз и обезврежииз пенсионеров вание твердых бытовых отходов независимо от указанного возвида жилищного фонда; раста 4) ежемесячная денежная компенсация на оплату услуг местной телефонной связи в размере 230 руб. (абонентам телефонной сети) 24

Источник: КонсультантПлюс: www.consultant.ru

114

Одиноко проживающие пенсионеры и семьи, состоящие из - скидка в размере 50% от действующего тарифа пенсионеров, за пользование коллективной телевизионной анполучающие суб- тенной сидию на оплату жилья и коммунальных услуг

Семьи неработающих пенсионеров, на иждивении которых есть дети в возрасте до 18 лет

1) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на основании социальной карты москвича (предоставляется в виде социальной услуги или в денежном выражении) <*>; 2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики); 3) ежемесячная денежная компенсация на оплату услуг местной телефонной связи в размере 230 руб. (абонентам телефонной сети)

Примечание. Неработающим пенсионерам (старше 55 лет – женщины и 60 лет – мужчины), не относящимся к другим льготным категориям, при наличии медицинских показаний органами социальной защиты населения города Москвы предоставляются бесплатные санаторно-курортные путевки и возмещение расходов на проезд железнодорожным транспортом дальнего следования к месту лечения и обратно по указанным путевкам. (Справочно. Постановка на учет для получения бесплатной санаторно-курортной путевки осуществляется в УСЗН районов города Москвы по месту жительства (по месту получения социальных выплат) на основании личного заявления, медицинской справки ф. N 070/У-04 о нуждаемости в санаторнокурортном лечении, трудовой книжки, паспорта и пенсионного удостоверения. 115

Возмещение расходов на проезд к месту лечения и обратно на железнодорожном транспорте (поезда и вагоны всех категорий, за исключением скоростных поездов и вагонов повышенной комфортности) по путевкам, выданным УСЗН районов города Москвы, производится по личному заявлению гражданина при предъявлении паспорта и подлинников проездных документов. При проезде к месту лечения и обратно на других видах междугородного транспорта возмещаются расходы на проезд в пределах стоимости проезда в 4-местном жестком вагоне скорого поезда по маршруту, указанному в санаторно-курортной путевке.) -------------------------------<*> С 01.01.2012 ежемесячная стоимость городских мер социальной поддержки в части бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) составляет 189 руб. Заявление о получении городских мер (городской меры) социальной поддержки в денежном выражении подается в УСЗН района города Москвы по месту жительства (месту получения социальных выплат) в срок до 1 октября текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи указанного заявления, и по 31 декабря года, в котором гражданин обратится с заявлением о предоставлении ему городских мер (городской меры) социальной поддержки в виде социальных услуг (социальной услуги).

116

Меры социальной поддержки, установленные нормативными правовыми актами города Москвы для отдельных категорий граждан (Закон города Москвы от 03.11.2004 N 70, постановление Правительства Москвы от 24.01.1995 N 70) Категории пенсионеров

Меры социальной поддержки

1) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на Пенсионеры (не основании социальной карты москвича (преотносящиеся к доставляется в виде социальной услуги или в другим льготным денежном выражении) <*>; категориям) 2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики)

Одинокие пенсионеры (старше 55 лет женщины и 60 лет мужчины), семьи, состоящие только из пенсионеров указанного возраста

1) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на основании социальной карты москвича (предоставляется в виде социальной услуги или в денежном выражении) <*>; 2) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики); 3) освобождение от платы за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов независимо от вида жилищного фонда; 4) ежемесячная денежная компенсация на оплату услуг местной телефонной связи в размере 230 руб. (абонентам телефонной сети)

117

Одиноко проживающие пенсионеры и семьи, - скидка в размере 50% от действующего тасостоящие из пенсионеров, по- рифа за пользование коллективной телевизилучающие субси- онной антенной дию на оплату жилья и коммунальных услуг

Семьи неработающих пенсионеров, на иждивении которых есть дети в возрасте до 18 лет

Примечание. Неработающим пенсионерам (старше 55 лет - женщины и 60 лет - мужчины), не относящимся к другим льготным категориям, при наличии медицинских показаний органами социальной защиты населения города Москвы предоставляются бесплатные санаторно-курортные путевки и возмещение расходов на проезд железнодорожным транспортом дальнего следования к месту лечения и обратно по указанным путевкам. (Справочно. Постановка на учет для получения бесплатной санаторно-курортной путевки осуществляется в УСЗН районов города Москвы по месту жительства (по месту получения социальных выплат) на основании личного заявления, меди118

цинской справки ф. N 070/У-04 о нуждаемости в санаторнокурортном лечении, трудовой книжки, паспорта и пенсионного удостоверения. Возмещение расходов на проезд к месту лечения и обратно на железнодорожном транспорте (поезда и вагоны всех категорий, за исключением скоростных поездов и вагонов повышенной комфортности) по путевкам, выданным УСЗН районов города Москвы, производится по личному заявлению гражданина при предъявлении паспорта и подлинников проездных документов. При проезде к месту лечения и обратно на других видах междугородного транспорта возмещаются расходы на проезд в пределах стоимости проезда в 4-местном жестком вагоне скорого поезда по маршруту, указанному в санаторно-курортной путевке.) -------------------------------<*> С 01.01.2012 ежемесячная стоимость городских мер социальной поддержки в части бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) составляет 189 руб. Заявление о получении городских мер (городской меры) социальной поддержки в денежном выражении подается в УСЗН района города Москвы по месту жительства (месту получения социальных выплат) в срок до 1 октября текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи указанного заявления, и по 31 декабря года, в котором гражданин обратится с заявлением о предоставлении ему городских мер (городской меры) социальной поддержки в виде социальных услуг (социальной услуги).

119

Ветераны труда и ветераны военной службы Меры социальной поддержки ветеранов труда и ветеранов военной службы Присвоение звания "Ветеран труда" и выдача удостоверения ветерана труда производятся УСЗН районов города Москвы по месту жительства (по месту получения социальных выплат): – лицам, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденным ведомственными знаками отличия в труде и имеющим трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; – лицам, начавшим трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющим стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин. Ветераны труда (ветераны военной службы) имеют право на меры социальной поддержки, предусмотренные ст. 6 Закона города Москвы от 03.11.2004 N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы"; – бесплатный проезд на городском пассажирском транспорте (кроме такси и маршрутного такси), который реализуется на основании социальной карты москвича (предоставляется в виде социальной услуги или в денежном выражении) <*>; – бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте (предоставляется в виде социальной услуги или в денежном выражении) <*>; – 50% скидка по оплате жилищно-коммунальных услуг в порядке, устанавливаемом Правительством Москвы (см. постановление Правительства Москвы от 07.12.2004 N 850-ПП); – абонентам телефонных сетей – ежемесячная денежная компенсация на оплату услуг местной телефонной связи, пре120

доставляемых на территории города Москвы, в размере 230 руб.; – бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики); – обеспечение при наличии медицинских показаний неработающих ветеранов труда и ветеранов военной службы бесплатными санаторно-курортными путевками через органы социальной защиты населения и возмещение расходов на проезд железнодорожным транспортом дальнего следования к месту лечения по указанным путевкам. (Справочно. Постановка на учет для получения бесплатной санаторно-курортной путевки осуществляется в УСЗН районов города Москвы по месту жительства (по месту получения социальных выплат) на основании личного заявления, медицинской справки ф. N 070/У-04 о нуждаемости в санаторнокурортном лечении, трудовой книжки, паспорта и удостоверения о праве на льготы. Возмещение расходов на проезд к месту лечения и обратно на железнодорожном транспорте (поезда и вагоны всех категорий, за исключением скоростных поездов и вагонов повышенной комфортности) по путевкам, выданным УСЗН районов города Москвы, производится по личному заявлению гражданина при предъявлении паспорта и подлинников проездных документов. При проезде к месту лечения и обратно на других видах междугородного транспорта возмещаются расходы на проезд в пределах стоимости проезда в 4-местном жестком вагоне скорого поезда по маршруту, указанному в санаторно-курортной путевке.) Кроме того, ветеранам труда (ветеранам военной службы) установлена ежемесячная городская денежная выплата (ЕГДВ), осуществляемая УСЗН районов города Москвы по месту жи121

тельства (по месту получения других социальных выплат) при условии неполучения ежемесячной денежной выплаты за счет средств федерального бюджета. Размер ЕГДВ индексируется в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы, с 01.01.2012 ЕГДВ ветеранам труда (ветеранам военной службы) составляет 495 руб. Названные меры социальной поддержки предоставляются указанным лицам после назначения пенсии в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"; получающим пенсии либо пожизненное содержание по другим основаниям - при достижении возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (мужчины - 60 лет, женщины - 55 лет). -------------------------------<*> Заявление о получении городских мер (городской меры) социальной поддержки в денежном выражении подается в УСЗН района города Москвы по месту жительства (месту получения социальных выплат) в срок до 1 октября текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи указанного заявления, и по 31 декабря года, в котором гражданин обратится с заявлением о предоставлении ему городских мер (городской меры) социальной поддержки в виде социальных услуг (социальной услуги). С 01.01.2012 ежемесячная стоимость городских мер социальной поддержки составляет: – бесплатный проезд на городском пассажирском транспорте (кроме такси и маршрутного такси) – 189 руб.; – бесплатный проезд пригородным железнодорожным транспортом – 94 руб.

122

Инвалиды Дети-инвалиды Меры социальной поддержки инвалидов и детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, предоставляемые за счет федерального бюджета С 1 января 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" для инвалидов и детей-инвалидов в возрасте до 18 лет большинство натуральных льгот заменено ежемесячной денежной выплатой, осуществляемой территориальными органами Пенсионного фонда РФ (с 01.04.2012 размер ЕДВ составляет: инвалидам 1 гр. - 2684 руб. 75 коп., инвалидам 2 группы и детям-инвалидам - 1917 руб. 33 коп., инвалидам 3 гр. - 1534 руб. 85 коп.). Инвалидам и детям-инвалидам предоставляется 50% скидка по оплате жилищно-коммунальных услуг (см. постановление Правительства Москвы от 07.12.2004 N 850-ПП). Кроме того, инвалиды и дети-инвалиды имеют право на государственную помощь в виде набора социальных услуг (с 01.04.2012 стоимость составляет 795 руб. 88 коп.) (Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"), в состав которого включено бесплатное лекарственное обеспечение (613 руб. 00 коп.), при наличии медицинских показаний санаторно-курортное лечение (94 руб. 83 коп.), а также бесплатный проезд междугородным транспортом к месту лечения и обратно, бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте (88 руб. 05 коп.). При предоставлении социальных услуг инвалиды первой группы, а также дети-инвалиды имеют право на получение на тех же условиях второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица. 123

Дополнительные городские меры социальной поддержки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов в возрасте до 18 лет Мера социальной поддержки

Проезд городским пассажирским транспортом, кроме такси и маршрутного такси (реализуется на основании социальной карты москвича)<*>

Бесплатное зубопротезирование (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) Оплата в размере 50% от действующего тарифа за услуги по распространению (трансляции) телевизионных программ в общегородских сетях кабельного телевидения (коллективной телевизионной антенне) Освобождение от оплаты за радиоточку 124

Категория – инвалиды всех групп; – дети-инвалиды в возрасте до 18 лет; – родители (опекуны, попечители) детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; – один из родителей инвалида с детства в возрасте от 18 до 23 лет, обучающегося в образовательном учреждении; – сопровождающее лицо инвалида I группы или ребенкаинвалида (реализуется на основании СКМ инвалида) – инвалиды всех групп; – дети-инвалиды в возрасте до 18 лет

– одиноко проживающие инвалиды

– инвалиды по зрению I и II группы

Мера социальной поддержки Категория Ежемесячная денежная компенсация на оплату услуг местной телефонной связи, пре– инвалиды по зрению I групдоставляемых на территории пы города Москвы, в размере 230 руб. – абонентам телефонных сетей -------------------------------<*> Инвалиды 1 и 2 групп по зрению имеют право на получение городской меры социальной поддержки (бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте) в виде социальной услуги либо в денежном выражении (с 01.01.2012 - 189 руб.). Заявление о получении городской меры социальной поддержки в денежном выражении подается в УСЗН района города Москвы по месту жительства (месту получения социальных выплат) в срок по 1 октября текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи указанного заявления, и по 31 декабря года, в котором гражданин обратится с заявлением о предоставлении ему городской меры социальной поддержки в виде социальной услуги

125

ПРИЛОЖЕНИЕ 8. В Москве создается группа по формированию «Открытого правительства»25 Мэром Москвы Сергеем Собяниным подписано распоряжение от 28 августа 2012 № 706-РМ «О мерах по реализации системы «Открытое правительство» в городе Москве. В соответствии с документом, до 14 сентября 2012 года должна быть образована специальная рабочая группа. Основной ее задачей будет подготовка предложений по созданию современной системы взаимодействия органов исполнительной власти города с гражданским обществом на этапах выработки решений Правительства Москвы и анализа их исполнения. Так, система «Открытое правительство» предполагает: повышение прозрачности и доступности данных о результатах и планах работы правительства, в том числе путем раскрытия информации в имеющихся базах данных и информационных системах города Москвы; 

анализ и разработка показателей оценки эффективности деятельности правительства, персонификация ответственности должностных лиц при принятии решений, в том числе при оказании государственных услуг в городе Москве; 

предоставление жителям города Москвы новых услуг и сервисов на базе современных информационных технологий с учетом принципов лучшей практики и международного опыта; 

совершенствование действующих инструментов публичного контроля в ходе реализации органами исполнительной 

Источник: 3 сентября 2012 Информационно-правовой портал «Гарант»: http://www.garant.ru/news/417138/

126

власти города Москвы своих полномочий, а также механизмов «обратной связи» при подготовке и реализации решений; повышение эффективности, открытости и доступности государственной гражданской службы города Москвы. 

Наряду с этим Аппарату Мэра и Правительства Москвы поручено разработать перечень мероприятий по реализации системы и «дорожную карту» ее внедрения. Напомним, что ранее Президентом РФ был подписан Указ от 8 февраля 2012 г. № 150, предполагающий формирование системы «Открытое правительство» и создании соответствующей рабочей группы на федеральном уровне. Помимо этого, постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 773 была создана комиссия по координации деятельности открытого правительства.

127

ПРИЛОЖЕНИЕ 9. Т.Н. Юдина. Национальные информационные инфраструктуры для открытого правительства в США и в Канаде (выдержки по теме)26 Использование информационных систем в государственном и муниципальном управлении Наиболее масштабно концепция электронного управления реализована в США. В январе 2009 г. одним из самых первых документов администрации Б. Обамы стала Директива об открытом правительстве (Open Government Initiative), придавшая новый импульс информационному развитию страны. В ней были определены основные направления политики: а) открытость и прозрачность всех органов власти; б) координация и взаимодействие государственных ведомств как единого слаженного механизма управления; в) сотрудничество властей всех уровней с гражданами через механизм постоянной обратной связи. В сентябре 2010 г. была принята программа конкретных мероприятий по созданию открытого и подотчётного правительства и разработке механизма привлечения граждан к участию в принятии решений. Программа предусматривала целенаправленное формирование современной информационной инфраструктуры для поддержки объявленных задач. При администрации Буша в 2000–2008 гг. были разработаны основные принципы и определены направления информационной политики, а также принят комплекс законов, регулирующих деятельность государственных ведомств по переходу к 26

Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека) Отдел электронных изданий ПРАВОВЫЕ АКТЫ, Выпуск 23 (412)

128

электронному управлению страной. Основным стал закон «Об электронном правительстве» 2002 г. (E-Government Act of 2002). Он обозначил ключевые принципы в области доступа, использования и хранения государственной информации. В рамках инициативы «Открытое правительство» созданы специальные ресурсы по наиболее важным для страны направлениям, по которым особенно необходим общественный контроль. Прежде всего - это порталы «Бюджет США» и «Восстановление после кризиса». Национальный ресурс «Дети Америки» интегрирует данные и документы 22 федеральных ведомств и включает разделы: семья и социальные условия; экономическое положение; здравоохранение; окружающая среда и безопасность; поведение; образование и здоровье. Ежегодно публикуется отчёт «Дети Америки», в котором в динамике представлены ключевые национальные индикаторы детского благосостояния. Интегрированная статистика по детям и семьям от 22 федеральных ведомств стала базой для проведения в 2011 г. комплексного детализированного исследования по бракам и разводам, были проанализированы факторы влияния семейного благополучия / неблагополучия на детей разных возрастов, влияния отцовского участия/неучастия в воспитании на развитие ребенка в течение жизни. На основе этого общенационального ресурса штаты разработали приложения с учетом региональных особенностей, дополняющие и детализирующие данные федеральных ведомств*. * Индикаторы включают показатели: 1) демографическая ситуация (число детей по возрастам, по расам); 2) семья и социальные условия (дети, живущие с двумя родителями; с женатыми родителями; с неженатыми родителями; с биологическим и приёмным родителем; дети, живущие с одним родителем (одна мать; мать и её сожитель; один отец; отец и его сожительница); 129

дети, живущие без родителей (с бабушками-дедушками; с другими родственниками; не с родственниками; с приёмными родителями); дети, рожденные матерями 15 – 17 лет); 3) экономическое положение семьи (дети, живущие в семьях с высоким доходом; со средним доходом; с низким доходом; бедных семьях с уровнем дохода выше черты бедности; бедных семьях с уровнем дохода ниже черты бедности); 4) здравоохранение (дети, имеющие страховку; дети, рожденные раньше 37 недели беременности; коэффициент младенческой смертности; дети в возрасте 4 – 17 лет, имеющие серьезные эмоциональные расстройства, проблемы с концентрацией внимания, поведением и проживанием с другими людьми, испытывающие депрессию; дети с ограниченными в силу хронического заболевания способностями; дети, больные астмой, диабетом, ожирением); 5) окружающая среда и безопасность (дети, являющиеся пассивными курильщиками; употребляющие плохо очищенную воду; дышащие нечистым воздухом; живущие в непригодных для жизни домах; дети, ставшие жертвой жестокого обращения); 6) поведение (дети, в возрасте 8, 10 и 12 лет, выкуривающие как минимум одну сигарету в день в течение 30 дней; употребляющие алкоголь; употребляющие наркотики; совершившие тяжкие преступления); 7) образование (дети, ежедневно читающие в возрасте 3 – 5 лет; дети, с определённой оценкой по математике и чтению; ученики старших классов, выбравшие в качестве специализации математику, английский язык, иностранный язык или науку, дети, закончившие школу; дети, поступившие в колледж; неработающие школьники в возрасте 16 – 19 лет). Самым социально значимым успешным примером использования новой инфраструктуры для задач управления стала информационная система поддержки медицинской реформы в США. Система интегрирует данные и регулирующие документы из 1200 источников по медицинскому и социальному страхованию 100 млн американцев – обладателей бесплатной меди130

цинской страховки "Медикейд" для бедных и инвалидов, обладателей медицинской страховки по старости с 65 лет "Медикейр", детей до 19 лет – участников программы медицинского страхования детей. Система также включает отчёты 2 тыс. больниц и 59 тыс. врачей, 120 тыс. фирм – производителей медицинских услуг. В системе свыше 1 млрд. показателей, она поддерживает решение административно-управленческих и медицинских задач. Такой подход обеспечивает улучшение ситуации с диагностикой, лечением, профилактикой заболеваний. Результатом введения системы станет выравнивание уровня медицинской помощи по всей стране и оптимизация расходов. Названные примеры доказывают эффективность единой распределённой системы информационных ресурсов для управления страной: система обеспечивает оперативное взаимодействие государственных ведомств и служит платформой для совместной разработки решений и координации программ и мероприятий по всему спектру задач на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.

131