Социальная политика государства: критерии и показатели эффективности by anosovet

П. Л. Каминский

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Москва, 2014

АНО «Совет по вопросам управления и развития»

П. Л. Каминский

Социальная политика государства: критерии и показатели эффективности

Москва, 2014

УДК 323: 316.334.3(470+571) ББК 66.3(2Рос),41 К 18 Издание подготовлено и опубликовано АНО «Совет по вопросам управления и развития» при поддержке Департамента социальной защиты населения города Москвы Рецензент: Роик Валентин Дементьевич – главный научный сотрудник Управления охраны труда и профессиональных рисков НИИ труда и социального страхования, заслуженный экономист Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор

К 18 Каминский Павел Леонидович Социальная политика государства: критерии и показатели эффективности / АНО «Совет по вопросам управления и развития». – М.: ООО «Деловые и юридические услуги “ЛексПраксис”», 2014. – С. 176. В монографии рассматриваются основные социально-экономические и бюджетные показатели социальной политики, включая здравоохранение, образование, занятость и социальное обеспечение в Российской Федерации и странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); анализируются критерии и показатели государственных программ в социальной сфере и содержатся предложения по совершенствованию управления социальной политикой на региональном уровне. Издание адресовано работникам органов законодательной и исполнительной власти, научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам, слушателям системы переподготовки и повышения квалификации кадров, представителям общественных организаций, широкому кругу читателей. УДК 323: 316.334.3(470+571) ББК 66.3(2Рос),41

При цитировании ссылка на издание и правообладателей обязательна © П. Л. Каминский, 2014 © АНО «Совет по вопросам управления и развития», 2014 © ООО «Деловые и юридические услуги “ЛексПраксис”», оформление, 2014

Оглавление Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Глава 1. Анализ эффективности мер социальной политики, осуществляемой в сферах занятости, образования, здравоохранения и социального обеспечения в 2010–2013 годах 1.1. Итоги реформ, осуществленных в постсоветский период . . . . . . 13 1.2. Социально-демографические показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.3. Продолжительность жизни в Российской Федерации и в зарубежных странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.4. Расходы бюджета на социальную политику . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.5. Расходы на программу борьбы с бедностью . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.6. Расходы на здравоохранение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.7. Программа содействия занятости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 1.8. Расходы на образование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.9. Расходы на социальное страхование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1.10. Меры социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1.10.1. Пенсионеры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1.10.2. Инвалиды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1.10.3. Семьи с детьми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1.11. Социальное обслуживание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1.12. Социальная защита в зарубежных странах . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1.12.1. Модели социальной защиты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1.12.2. Организация социальной помощи . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Глава 2. Совершенствование управления социальной политикой 2.1. Показатели эффективности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 2.2. Уточнение и разработка дополнительных показателей . . . . . . . . 98 2.3. Достоверность оценки мер социальной политики . . . . . . . . . . . . 100 2.4. Управление государственными программами . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.5. Совершенствование планирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2.6. Выравнивание бюджетной обеспеченности . . . . . . . . . . . . . . . . 110 2.7. Межбюджетные трансферты социальным фондам . . . . . . . . . . 117 2.7.1. Межбюджетные трансферты ПФР . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2.7.2. Межбюджетные трансферты ФСС . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 2.7.3. Межбюджетные трансферты ФОМС . . . . . . . . . . . . . . . . 124

2.8. Среднесрочный прогноз государственных расходов . . . . . . . . . . 129 2.9. Методики оценки мер социальной политики . . . . . . . . . . . . . . . . 135 2.9.1. Рейтинг и социологические исследования . . . . . . . . . . . . . 135 2.9.2. Статистическое наблюдение и выборочное обследование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2.9.3. Целевые индикаторы и показатели . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 2.9.4. Недостатки действующих методик . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Глава 3. Поиск оптимальной модели управления (разработка «Дорожной карты социальной политики») 3.1. Уточнение административных процедур (шаг 1) . . . . . . . . . . . . . 147 3.2. Повышение эффективности региональных пособий (шаг 2) . . 151 3.3. Подготовка «дорожной карты» (шаг 3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3.4. Введение дополнительных показателей (шаг 4) . . . . . . . . . . . . . 157 3.5. Оптимизация расходов на социальную политику (шаг 5) . . . . . 159 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Перечень нормативных актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Ссылки на сайты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Предисловие Тема социального государства никогда не потеряет своей актуальности, поскольку такие понятия, как доступность, безопасность и производительность труда, размер заработной платы, пенсий, пособий, прожиточного минимума, были и остаются основными показателями уровня жизни населения страны. Решение социальных вопросов – наиглавнейшая задача для любого государства, которое стремится сохранить социальную стабильность в обществе и не допустить открытого конфликта между бедными и богатыми. Именно по этой причине идеи социального равенства и справедливости всегда будут популярны и среди политиков, и среди населения в целом. Советская модель социальной защиты была практически неуязвима с точки зрения минимальных социальных стандартов, обеспечиваемых государством через систему занятости, которой было охвачено все население страны. В СССР система социальной защиты опиралась на прочный фундамент в виде социальных гарантий, предоставляемых государством, таких как отсутствие безработицы, бесплатное медицинское обслуживание и образование, наличие широкой сети детских дошкольных учреждений, равный доступ населения к науке, культуре и спорту и др. Все это, в сочетании с государственным регулированием цен на продукты и товары, а также тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ, позволяло характеризовать СССР как социальное государство. Конституция СССР гарантировала и обеспечивала населению за счет средств государственного бюджета получение качественного профессионального и высшего образования, возможность выбора работы по специальности, надежный карьерный рост, право получения бесплатной медицинской помощи при временной и постоянной нетрудоспособности, возможность пользоваться бесплатно или на льготных условиях санаториями, домами отдыха и другими услугами. При завершении трудовой деятельности гарантировалась безбедная старость, что подтверждалось практикой: пенсионеры, как

правило, продолжали материально поддерживать своих трудоспособных детей. Но за социальную стабильность и благополучие в СССР приходилось платить: терпеть постоянные перебои с поставками многих товаров и продуктов питания, смириться с невысоким средним размером заработной платы, социальных пособий и весьма ограниченными нормами обеспечения жильем. Но кто возьмет на себя смелость утверждать, что ныне действующая модель социальной защиты в России более справедливая и комфортная для населения? В условиях современной России бедность является основным социальным риском для многих категорий населения. При этом для занятых граждан, которые работают в различных секторах экономики, риск бедности более высок по сравнению с социальными иждивенцами – пенсионерами, многодетными и другими категориями граждан, которые получают социальные выплаты из государственного бюджета. Исследователи социальных рисков в России отмечали: «В целом на фоне двукратного сокращения уровня бедности соотношение представительства основных социально-демографических групп в структуре бедного населения не изменилось. По-прежнему самая массовая категория бедных – это население в трудоспособном возрасте, среди которого по рискам бедности лидирует молодежь. Представительство молодых в кругу бедных выше, чем в общей численности населения. Дети отличаются максимальными рисками бедности, а пожилые, наоборот, имеют риск бедности ниже, чем в среднем по стране»1. В советский период модель социальной защиты имела глубокую, всесторонне проработанную теоретическую и практическую базу, основу которой составляли Конституция СССР и стройная система отраслевого законодательства, ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических материалов. Стройность и определенность социальной защите как системе придавало законодательство о труде. В главе XIII «Государственное Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / Т. М. Малева, Л. Н. Овчарова, А. Я. Бурдяк, А. И. Пишняк, Н. В. Зубаревич, Д. О. Попова, О. В. Синявская; Под ред. Т. М. Малевой, Л. Н. Овчаровой. М.: Дело, 2010 (http://www.ranepa.ru/files/docs/expert_sovet/2010/socpod.pdf).

социальное страхование» Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 года были установлены виды обеспечения по социальному страхованию, включая пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет, пособия по временной нетрудоспособности, по случаю рождения ребенка и другие семейные пособия, а также санаторно-курортное обслуживание. В статье 100 Основ указывалось: «Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществляется за счет средств государства. Взносы на социальное страхование уплачиваются предприятиями, учреждениями, организациями без каких-либо вычетов из заработной платы рабочих и служащих. Неуплата предприятием, учреждением, организацией страховых взносов не лишает рабочих и служащих права на обеспечение по государственному социальному страхованию»2. Система социальной защиты в СССР страховала граждан от основных социальных рисков: при наступлении старости, рождении ребенка, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и гарантировала во всех случаях уровень возмещения заработка от 50 до 100 %. В действующей системе социальной защиты Российской Федерации связь между трудом работника и уровнем его страхования при наступлении социальных рисков практически незаметна. Наиболее ярко это проявляется в размерах пенсий и пособий, которые в большинстве своем ориентированы не на возмещение утраченного заработка конкретного работника, а на минимальные нормативы – в виде прожиточного минимума и минимальной заработной платы. Из трудового законодательства Российской Федерации необоснованно исключен раздел о государственном социальном страховании. Какими мотивами руководствовался законодатель, сознательно разрывая связь между трудовыми отношениями, регулированием заработной платы и выплатой пенсий и пособий, которая является производной от них? В статье 37 Конституции Российской Федерации установлено, что труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 23. Ст. 422.

своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Обязанность работать, которая существовала в советский период, теперь не существует, и, соответственно, граждане сами решают, работать им или нет. В 2004 году вступил в действие широко известный Федеральный закон № 122-ФЗ, запомнившийся населению как закон о монетизации льгот. Но этот закон еще и радикально изменил принципы действующей системы социальной защиты. На его основании весь массив социального законодательства был пересмотрен с целью корректировки в связи со сменой курса – переходом от государственного социального обеспечения к предоставлению мер социальной поддержки. При этом бремя расходов по финансированию социальной политики солидарно несут Российская Федерация и ее субъекты. За последние десять лет Правительство Российской Федерации неоднократно пыталось осуществить пенсионную реформу и провести другие преобразования в области медицинского и социального страхования. По мнению О. В. Синявской, «в новейшей истории России можно выделить четыре периода развития пенсионной системы: 1) 1991–1994 гг. – пенсионное законодательство остается в рамках пенсионной модели, заданной советским законодательством и законом 1990 г., а его изменения, преимущественно инструментальные, направлены на компенсацию социальных потерь экономической трансформации; 2) 1995–2001 гг. – ведется поиск вариантов пенсионной реформы, проводятся первые изменения параметров пенсионного обеспечения; 3) 2002–2004 гг. – реализация системной пенсионной реформы 2002 г., выстраивание новых институтов пенсионного обеспечения; 4) 2005 г. – настоящее время – смена приоритетов в пенсионном обеспечении, завершившаяся в 2008–2010 гг. принятием поправок к пенсионному законодательству, изменивших ход пенсионной реформы»3. Синявская О. В. Российская пенсионная реформа: куда идти дальше? // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2010. № 13. С. 187– 210 (http://spero.socpol.ru/docs/N13_2010_12.pdf).

Сильно изменилось и усложнилось пенсионное законодательство. Не только население, но и специалисты с трудом могут объяснить порядок исчисления пенсии. Услуги образования и здравоохранения все в большей степени становятся платными. Быстро растут цены на лекарственное обеспечение, услуги транспорта, ЖКХ. Правительство Российской Федерации и региональные органы власти осуществляют мероприятия по индексации социальных выплат, однако уровень возмещения заработка при наступлении страховых случаев в ныне действующей системе социальной защиты Российской Федерации по-прежнему значительно ниже, чем в СССР. Анализ основных показателей современной системы социальной защиты показал, что проводимые правовые, финансовые и организационные изменения в законодательстве все более нацелены на развитие государственной помощи по принципу принадлежности граждан к той или иной льготной категории. Виды социального обеспечения и размеры социальных выплат, а также социальные услуги, оказываемые в рамках системы социальной защиты населения Российской Федерации, теряют характерные признаки страхования и становятся все более похожими на систему вспомоществования. Уровень других, помимо пенсий, видов социального страхования также невысок. В частности, размер семейных пособий не сопоставим с размером заработной платы, которую женщина утрачивает на период ухода за малолетним ребенком. При этом в наиболее сложном материальном положении оказываются семьи по достижении ребенком возраста 1,5 года. Президент В. В. Путин в связи с этим, в частности, отметил: «Сегодня мы также должны проанализировать, насколько эффективна социальная поддержка семей с детьми. В основном такая поддержка оказывается путем выплат пособий, я уже об этом говорил. Их размер, как правило, незначителен, и они почти незаметны в семейном бюджете»4. В настоящее время в Российской Федерации все граждане охвачены системой обязательного медицинского страхования (далее – ОМС). Особенностью данного вида страхования является то, что в Выступление В. В. Путина на заседании президиума Государственного совета, посвященном политике в области семьи, материнства и детства 17 февраля 2014 года (http://www.kremlin.ru/news/20265).

системе ОМС, в отличие от Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) и Фонда социального страхования (далее – ФСС), граждане не являются получателями пособий и, следовательно, отсутствует связь между их заработной платой и отчислениями от нее. Оплата медицинских услуг без какой-либо привязки к страховым взносам граждан, по существу, размывает страховые начала в системе здравоохранения. Исключение граждан из числа активных участников системы ОМС создает объективные предпосылки для ее недофинансирования. С учетом небольших средних подушевых нормативов расходов на медицинские услуги, выделяемых из бюджетов всех уровней, этих средств нередко не хватает для оплаты расходов, и граждане вынуждены их финансировать из собственных средств, в том числе в период болезни, когда их заработок и доход существенно снижены. Актуальность этой проблемы год от года становится все более острой. Еще в 2003 году, выступая на заседании президиума Государственного совета по вопросам развития обязательного медицинского страхования, В. В. Путин отметил: «Нужно прямо сказать: люди до сих пор плохо представляют себе даже самые общие принципы работы этой системы. Страховые полисы большинством граждан воспринимаются не как гарантия оказания услуги, а как еще одна бюрократическая справка. Людям, думаю, так толком и не смогли объяснить преимущества медицинского страхования по сравнению с прямым бюджетным финансированием»5. Основные виды социального страхования по старости, инвалидности, болезни, в случае рождения ребенка, а также медицинские услуги, предоставляемые в рамках системы государственного социального страхования, воспринимаются гражданами как социальная помощь, поскольку связь заработка работника на момент наступления страхового случая с размером материального возмещения ущерба исключительно мала либо вовсе отсутствует. По данным Минфина России, межбюджетные трансферты ПФР, ФСС и Фонда обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) составляют более 3 трлн рублей в расчете на год: «Сохраняется устойчивая зависимость формирования доходной части бюд Выступление В. В. Путина на заседании президиума Государственного совета по вопросам развития обязательного медицинского страхования 2 апреля 2003 года (http://www.kremlin.ru/transcripts/22283).

жетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от поступлений бюджетных ассигнований из федерального бюджета»6. В настоящее время без ежегодного государственного субсидирования система обязательного социального страхования, которая замышлялась как самодостаточная, существовать не может, поскольку объем средств, аккумулированных во внебюджетных фондах за счет собираемых страховых взносов, недостаточен для исполнения принятых публично-нормативных обязательств. Отсутствие необходимых средств для развития системы обязательного социального страхования самым пагубным образом отражается на динамике пенсионного, медицинского и социального страхования. Законодательство в этих сферах не отражает связи между трудовым вкладом работников и размерами социальных выплат и услуг. Сами наемные работники недовольны уравнительностью мер социальной защиты и нарушением принципов социальной справедливости. В настоящем докладе проанализированы основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации в сферах занятости, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Каждая из названных областей социальной сферы имеет свои специфические особенности в управлении, финансировании и нормативно-правовом регулировании. Эти особенности наиболее ярко проявляются в предметной области, и, несмотря на различный функционал этих отраслей, все они имеют, несомненно, общую связующую основу в виде социальных гарантий, которые распространяются на граждан Российской Федерации. Помимо названных отраслей, к отраслям социальной сферы относятся также культура, физкультура и спорт, и вместе они образуют систему социальной защиты населения. В докладе проведен также сравнительный анализ эффективности мер социальной политики в области занятости, образования, Минфин России: Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги) (http:// minfin.ru/common/upload/library/2014/04/main/KNIGA_2013_Ispolnenie_ budzheta.zip).

здравоохранения и социального обеспечения, осуществляемых в России и зарубежных странах. Такая избирательность объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, большими масштабами выделяемых ресурсов: совокупный объем расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2013 году на эти цели превысил 13 трлн рублей, что составляет более 21 % ВВП7; во-вторых, уровнем охвата населения социальными услугами, которые доступны для 143 млн человек; в-третьих, необходимостью экспертной оценки эффективности мер социальной политики на федеральном и региональном уровнях. Основная цель проведенного анализа – показать, насколько эффективно и результативно расходуются средства консолидированного бюджета Российской Федерации и внебюджетных социальных фондов, предназначенные для выплаты пенсий, пособий и оплаты услуг в сфере здравоохранения, занятости, образования и социального обеспечения. В качестве источников информации были использованы государственные программы здравоохранения, образования, занятости и социальной защиты населения, нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, а также информационные, аналитические, финансовые и статистические данные, содержащиеся на сайтах Администрации Президента, Правительства, Росстата, Минфина, Минэкономики, Минтруда, других министерств и ведомств Российской Федерации, органов власти ее субъектов, а также материалы международных организаций.

См.: Минфин России: Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги).

Глава 1 Анализ эффективности мер социальной политики, осуществляемой в сферах занятости, образования, здравоохранения и социального обеспечения в 2010–2013 годах

1.1. Итоги реформ, осуществленных в постсоветский период Характеристика современной системы социальной защиты невозможна без понимания закономерностей ее формирования и функционирования в историческом и политическом аспектах, а также без оценки приоритетов, которые задают вектор ее развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Сравнительный анализ основных показателей социальной защиты в советский и постсоветский периоды очень важен, поскольку он поможет ответить на вопрос о том, что сегодня мешает разрешить многие проблемы в системе социального страхования и где были допущены управленческие просчеты и ошибки. Формирование социальной защиты на субсидиарно-страховых принципах было заложено еще в советский период, который критиковался за так называемый остаточный принцип финансирования социальной сферы. Основные претензии к системе социальной защиты, которые высказывались в 1970–1980-х годах, касались отсутствия связи между заработной платой работников и размерами их социальных выплат. Большинство выходящих на заслуженный отдых ветеранов получали пенсию в одинаковом максимальном размере. Следует отметить, что все масштабные изменения в системе обязательного социального страхования, включая образование внебюджетных социальных фондов – ПФР, ФСС, ФОМС, проводились

именно под лозунгом усиления связи между трудовым вкладом наемных работников и размером их материального обеспечения. По замыслу реформаторов, создание обособленных от государственного бюджета внебюджетных социальных фондов должно было обеспечить устойчивую финансовую основу системы обязательного государственного социального страхования. Эта же идея заложена в начавшейся в нашей стране в 1996 году широкомасштабной пенсионной реформе, которая продолжается по настоящее время. За этот период уровень замещения заработка в размере пенсии не только не повысился, но даже снизился более чем на 10 %. Согласно расчетам Минтруда России, достижения советского уровня коэффициента замещения заработка в размере 40 % в России следует ожидать не ранее 2030 года8. Из наиболее крупных этапов в процессе реформирования социальной защиты следует отметить так называемую монетизацию льгот в 2004 году и последующую передачу полномочий в сфере социального обслуживания от федеральных к региональным органам власти. Государственный фонд занятости был образован в 1991 году для активной поддержки безработных на рынке труда. По прогнозам, в связи с началом экономических реформ уровень безработицы в Российской Федерации ожидался примерно в полтора раза выше, чем в европейских странах. Однако в действительности этот уровень оказался значительно ниже и в период с 2000 по 2013 год сократился с 10,6 до 5,5 %9. В связи с отсутствием массовой безработицы Фонд занятости в 2001 году был упразднен, и в настоящее время его функции переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Главным позитивным итогом реформ в России являются не только сохранение основных институтов социальной защиты стра-

См.: Заседание Экспертного совета Открытого правительства по обсуждению Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации 9 октября 2012 года (http://www.rosmintrud.ru/pensions/razvitie/166). 9 См.: Минтруд России: Мониторинг и оценка качества и доступности государственных услуг в области содействия занятости населения (по итогам деятельности органов службы занятости в 2013 году) (http://www.rosmintrud.ru/docs/ mintrud/migration/15). 8

ны: здравоохранения, образования, занятости и социального обеспечения, которые смогли обеспечить предоставление нуждающимся гражданам минимальных социальных гарантий, но и постепенная их адаптация к нарождающимся рыночным условиям в экономике. Главный отрицательный итог реформ – фактическое сохранение остаточного принципа финансирования социальной сферы, которая поддерживается прямыми ассигнованиями средств из государственного бюджета. В действующее законодательство внесены значительные изменения, направленные на развитие системы обязательного и добровольного страхования, которая должна функционировать независимо от средств государственного бюджета. Созданные в начале 1990‑х годов социальные внебюджетные фонды – ПФР, ФСС и ФОМС – должны были сформировать устойчивые финансовые основы государственной системы обязательного социального страхования. «ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат»10. Денежные средства фондов социального и медицинского страхования также не входят в состав бюджетов и других фондов. Однако реализовать задачу создания независимой от государства системы обязательного социального страхования пока не удается. Удельный вес расходов из государственного бюджета на цели обязательного медицинского, социального и пенсионного страхования в 2012 году составил: ПФР – 48 %; ФСС – 28 %; ФОМС – 5,2 %11. Причинами такого положения дел являются объективные экономические трудности, не позволяющие администраторам социальных фондов эффективно использовать свободные денежные средства (сегодня их физически не существует, поскольку все выплаты производятся из текущих поступлений), которые должны инвестиро Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2288, Федерального закона от 5 мая 1997 года № 77-ФЗ). 11 См.: Минфин России: Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги). 10

ваться в экономику страны и приносить доход пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми. Кроме того, органы исполнительной и законодательной власти до настоящего времени никак не могут определиться по главному вопросу о собственности на страховые взносы и по этой причине проводят противоречивую и непоследовательную социальную политику, то стимулируя граждан забирать часть страховых взносов из ПФР, то предлагая им вносить личные сбережения в ПФР, участвуя в программе софинансирования собственной пенсии. Если денежные средства, аккумулированные в виде страховых взносов, являются государственной собственностью и передаются по принципу солидарности от одного поколения к другому в виде эстафетной палочки, то о каком изъятии личных страховых взносов граждан может идти речь? Второе десятилетие социальных реформ вплоть до 2007 года сопровождалось бурным экономическим ростом, формированием приоритетных национальных проектов и структурной перестройкой в социальной сфере страны. Финансово-экономический кризис ослабил темпы социальных преобразований, но общий положительный итог отрицать невозможно: в обществе сформировались устойчивые позитивные тенденции к повышению внимания к нуждам ветеранов, инвалидов, семьи и детей. Изменение взглядов общества происходило на фоне увеличения реальных размеров заработной платы, пенсий, пособий и создания более комфортных условий жизни для маломобильных граждан за счет создания безбарьерной среды. Реформируемые системы здравоохранения и образования стремятся расширить спектр услуг на платной основе, но при этом они сохранили для граждан часть пакета социальных гарантий за счет средств государственного бюджета. С 2000 по 2013 год объем платных услуг, оказываемых населению, увеличился в 10 раз: с 602 млрд рублей до 6 036 млрд рублей12. В 2013 году расходы на оплату услуг (в среднем на члена домохозяйства в месяц) по Российской Федерации составили 3 829 рублей.

См.: Росстат: Денежные расходы домашних хозяйств на платные услуги в области здравоохранения и отдыха, 2013 год (http://www.gks.ru/).

1.2. Социально-демографические показатели В период с 1990 по 2012 год численность населения Российской Федерации сократилась на 5 млн человек и на 1 января 2014 года составила 143,6 млн человек, в том числе 106,5 млн человек и 37,1 млн человек – городское и сельское население соответственно13. По численности населения современная Россия занимает шестое место в мире, уступая Китаю (1,3 млрд), Индии (1,2 млрд), США (313 млн), Индонезии (247 млн), Бразилии (193 млн). Низкая рождаемость, высокий уровень преждевременной смертности, особенно среди мужчин, ранний возраст выхода на пенсию – все эти факторы вносят свой вклад в снижение предложения рабочей силы в долгосрочной перспективе. Правительство внедрило программы, предусматривающие существенные стимулы для повышения рождаемости. Степень успешности этих мер следует очень внимательно отслеживать, но, как показывает опыт стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), влияние поддержки, оказываемой государством при рождении ребенка, на уровень рождаемости, по всей видимости, носит временный характер, поскольку ускоряет темпы прироста, но не увеличивает количество деторождений. Согласно материалам ОЭСР, «демографические изменения в рамках двух крупных демографических волн (представленных на Рисунке [1] в виде двух овалов) в то же время означают возможность дальнейшей реализации структурных преобразований, поскольку занятость на предприятиях с низкой производительностью труда – наследия советской эпохи, в основном обеспечивается за счет тех, кто родился еще во времена послевоенного демографического бума (Рисунок [1]). В ближайшие 10 лет они выйдут на пенсию, и их постепенно заменит значительное по численности поколение (нижний овал) людей с рекордно высоким уровнем образования… Поэтому крайне необходимо создать данным индивидуумам, входящим на рынок, условия, которые позволят им найти свое место в соответствующих отраслях и на предприятиях, где они смогут эффективно использовать свою квалификацию, либо обеспечить См.: Росстат: Демографический ежегодник России, 2013 год (http://www.gks. ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

стимулирование предпринимательства путем организации собственного бизнеса»14. Январь 2012 г.

Мужчины

Женщины

100+ 95 90

Гендерный дисбаланс

85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 10 5 0

1400 1200 Тыс.

1000

800

600

400

200

400

600

800

1000

1200 1400 Тыс.

Источник: Rosstat, The population of the Russian Federation, by sex and age.

Рис. 1. Гендерная и возрастная структура населения

Среди факторов, влияющих на уровень бедности и социальной защищенности населения, важнейшим является показатель демографической нагрузки. Соотношение численности работающего населения и социальных иждивенцев во всем мире неуклонно ухудша Экономические обзоры ОЭСР: Российская Федерация, 2013. С. 23–24 (http:// www.oecd.org/eco/surveys/Overview_RUSSIARus_2013.pdf).

ется. Причинами такой ситуации являются тенденция к повышению продолжительности жизни и улучшение услуг, предоставляемых системами здравоохранения, образования и социального обеспечения. Одновременно с этим существуют объективные обстоятельства, когда в силу военных действий и тяжелых экономических условий численность населения значительно сокращается. В России, по данным Росстата, демографическая нагрузка в ближайшие 5 лет будет возрастать по любому из трех возможных сценариев (низкий, средний, высокий)15. При этом в период с 2014 по 2018 год коэффициент демографической нагрузки может быть повышен: низкий вариант с 685 до 761; средний вариант с 688 до 775; высокий вариант с 688 до 787 (табл. 1). Таблица 1 Коэффициент демографической нагрузки16 (на 1 000 лиц трудоспособного возраста приходится нетрудоспособных, на начало года)

Годы 2014 2015 2016 2017 2018

Низкий вариант прогноза в том числе лиц в возрасте: старше Всего моложе трудоспо трудоспо собного собного 685 287 398 705 294 411 727 301 426 744 305 439 761 310 451

Средний вариант прогноза в том числе лиц в возрасте: старше Всего моложе трудоспо трудоспо собного собного 688 289 399 710 297 413 734 306 428 755 313 442 775 320 455

Высокий вариант прогноза в том числе лиц в возрасте: старше Всего моложе трудоспо трудоспо собного собного 688 289 399 713 299 414 740 309 431 763 318 445 787 328 459

В общем числе социальных иждивенцев около 40 % составляют лица моложе трудоспособного возраста и примерно 60 % – старше трудоспособного возраста. При этом следует иметь в виду, что в регионах Российской Федерации показатели демографической нагрузки отличаются весьма существенно. Так, в 2012 году при общероссийском показателе демографической нагрузки 665 в Брянской См.: Росстат: Демографический ежегодник России, 2013 год (http://www.gks. ru/). 16 Росстат: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2013 год (http://www.gks.ru/). 15

области показатель был 697, во Владимирской области – 721, в Ивановской – 713, в Костромской – 724, в Рязанской – 730, в Московской – 636, в Москве – 614, в Санкт-Петербурге – 62617. В крупных мегаполисах демографическая нагрузка ниже, чем в других регионах (рис. 2). Брянская область

697

Владимирская область

721

Ивановская область

713

Костромcкая область

724

Рязанская область

730

Московская область

636

Москва

614

Санкт-Петербург

626

540

560

580

600

620

640

660

680

700

720

740

Рис. 2. Коэффициент демографической нагрузки в некоторых субъектах Российской Федерации

Неравномерность демографической нагрузки в региональном разрезе имеет четко выраженную социально-экономическую закономерность: чем более развиты в субъектах Российской Федерации инфраструктура и экономика в целом, тем ниже этот показатель в Москве, Санкт-Петербурге и других крупных мегаполисах. Это подтверждается данными статистики. Еще более низкие показатели по сравнению с общероссийским показателем имеют большинство северных регионов страны. Суровый климат, тяжелые условия труда и невысокая плотность населения – основные объективные причины для сохранения большей численности трудоспособных граждан в сравнении с социальными иждивенцами. Помимо этого, высокие цены на продукты питания, товары и услуги затрудняют проживание на этих территориях пенсионеров и других лиц, которые по разным причинам утратили заработок и стали получателями социальных пособий. Например, в 2012 году при общероссийском коэффициенте демографической нагрузки 664 на 1 000 лиц трудоспособного возра См.: Там же.

ста в северных территориях аналогичный показатель составил: в Мурманской области – 574, Тюменской области – 537, ХантыМансийском АО – 496, Ямало-Ненецком АО – 437, Камчатском крае – 565, Магаданской области – 558, Чукотском АО – 505 (рис. 3). Российская Федерация

664

Ямало-Ненецкий АО

437

Ханты-Мансийский АО

496

Камчатский край

565

Чукотский край

505

Тюменская область

537

Мурманская область

558

100

200

300

400

500

600

700

Рис. 3. Коэффициенты демографической нагрузки в северных регионах Российской Федерации в 2012 году18

Увеличение демографической нагрузки является мощным стимулом для Правительства Российской Федерации и руководителей региональных органов власти к развитию и внедрению инноваций, современных технологий, содействию в расширении рынка труда и занятости. По мере возрастания демографической нагрузки возникает необходимость в повышении заработной платы не только учителям, врачам, военнослужащим и другим работникам бюджетной сферы, но и всем тем наемным работникам, которые заняты на предприятиях малого и среднего бизнеса, в агропромышленном комплексе, во всех секторах экономики. Увеличение удельного веса социальных иждивенцев тесным образом связано с необходимостью корректировки социальной политики, поскольку большинство систем социальной сферы, таких как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и спорт, поддерживается за счет налоговых отчислений, взыскиваемых с предпринимателей и наемных работников, поэтому в конеч18

Росстат: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2013 год (http://www.gks.ru/).

ном счете материальная база этих отраслей зависит от эффективности производства и формируемого фонда оплаты труда.

1.3. Продолжительность жизни в Российской Федерации и в зарубежных странах В последнее время в Российской Федерации отмечается некоторое улучшение демографических показателей. В 2001–2012 годах ожидаемая продолжительность жизни для всего населения увеличилась с 65 до 70,2 лет. При этом у мужчин – с 58 9 до 64,5 лет, а у женщин – с 72 1 до 75,8 лет. Растет также численность мужчин и женщин старше трудоспособного возраста (рис. 4)19. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в России в 1991–2012 годах 80 70

74,1 68,9 63,3

65,2

73,3

72,1

71,5

66,6

65,2 58,1

58,9

60,4

1995

2001

2005

75,8

75,6 70,2

69,8 64,0

64,5

2010

2012

50 40 30 20 10 0 1991

все население

мужчины

женщины

Рис. 4. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в России в 1991–2012 годах (лет)

Старение населения является объективной закономерностью во всем мире. В среднем в странах Европы доля населения в возра OECD (2013), Health at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing (http://dx.doi.org/10.1787/health_glance-2013-en) Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

сте более 65 лет увеличилась с 9 % в 1960 году до 15 % в 2010 году и, как ожидают, почти удвоится за следующие четыре десятилетия, чтобы достигнуть 27 % в 2050 году. Приблизительно в двух третях европейских стран по крайней мере четвертая часть всего населения к 2050 году достигнет возраста 65 лет и старше (рис. 5). 90 85,4 83,9 81,2

78,3

77,6

83,2

82,8

80,5

80,8

80,6

77,8

78,4

78,3

77,8

82,4 79,4

85,7

85,3 82,7 80,1

79,3

83,6

81,1

81,4

78,5

79,1

73,8

72,2

81,1 76,9

75,6 74,2

83,3

80,9 77,6

80,1 76,8

83,1 81,1

83,8 82,3 80,6

79,1

85 82,8 80,5

78,7 77,3

72,6

70,7

69,8

68,1 66,6 64

все население

мужчины

женщины

Рис. 5. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в России и странах ЕС в 2010 году

Еще более высокий рост пожилых ожидается в Японии, Корее и Испании, где к 2050 году почти 40 % населения будут в возрасте более чем 65 лет. Старение населения также произойдет быстро в Китае, где доля пожилых свыше 65 лет, как ожидают, более чем утроится между 2010 и 2050 годами. В Израиле и Соединенных Штатах увеличение доли пожилого населения не будет столь стремительным из-за существенного притока мигрантов и более высоких коэффициентов рождаемости (рис. 6). Увеличение доли населения в возрасте 80 лет будет еще более ощутимым. В среднем в европейских странах пожилые в возрасте 80 лет и старше к 2010 году составляли около 4 % численности населения. К 2050 году эта численность увеличится до 10 %.

2050 2050 2010 2010 Население в возрасте 65 лет и старше Население в возрасте 80 лет и старше 39 23 Япония 6 16 11 37 Корея 5 15 17 36 Испания 5 15 20 34 Италия 2 14 21 33 Германия 6 14 19 33 Греция 5 12 18 32 Португалия 5 12 15 31 4 Чехия 11 17 31 5 Словения 11 13 30 5 Польша 11 12 30 5 Словакия 11 18 4 28 Австрия 11 17 28 3 Швейцария 11 15 27 5 11 ОЭСР 34 17 27 4 10 Венгрия 15 4 10 27 Нидерланды 17 4 10 27 Финляндия 14 26 4 10 Канада 11 26 5 10 Ирландия 26 5 10 17 Франция 26 3 10 13 Новая Зеландия 8 26 4 9 Китай 5 9 18 25 Швеция 25 17 3 8 Бельгия 4 16 8 24 Великобритания 3 8 17 24 Дания 3 8 17 24 Эстония 4 8 12 23 Исландия 4 8 15 23 Норвегия 8 13 23 Россия 1 4 7 8 23 Турция 7 7 23 Бразилия 2 4 7 14 22 Австралия 6 14 Люксембург 1 22 3 6 22 9 Чили 6 3 21 6 Мексика 6 21 13 США 1 5 6 19 Индонезия 1 1 3 10 17 Израиль 13 5 Индия 1 2 5 10 ЮАР 1

Япония Корея Испания Италия Германия Греция Португалия Чехия Словения Польша Словакия Австрия Швейцария ОЭСР 34 Венгрия Нидерланды Финляндия Канада Ирландия Франция Новая Зеландия Китай Швеция Бельгия Великобритания Дания Эстония Исландия Норвегия Россия Турция Бразилия Австралия Люксембург Чили Мексика США Индонезия Израиль Индия ЮАР 0

% Источник: OECD Historical Population Data and Projections Database, 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919156).

20 %

Рис. 6. Доля населения в возрасте свыше 65 и 80 лет, 2010 и 2050 годы

В Японии, Испании и Германии число граждан в возрасте более чем 80 лет, как ожидают, почти утроится между 2010 и 2050 годами. Их численность составит от 6 до 16 % в Японии и от 5 до 15 % в Испании и Германии. Еще скорее в такой ситуации окажется Корея, где доля пожилых в возрасте более чем 80 лет вырастет от 2 до 14 % за следующие

четыре десятилетия. Точно так же в Китае доля населения в возрасте более чем 80 лет повысится от 1 до 8 %. В Европейском Союзе население в возрасте 80 лет и старше увеличилось с 1,5 % в 1960 году почти до 5 % в 2010 году и, как ожидают, его численность повысится до 11 % к 2050 году. Менее высокие темпы старения населения отмечаются в других странах мира. В 2010 году в таких странах, как Бразилия, Китай, Индия, Индонезия и Южно-Африканская Республика, только 1 % населения составляли люди в возрасте 80 лет и старше, но, как ожидается, уже к 2050 году их численность составит около 5 % (рис. 7). %

ЕС 27

Япония

Ключевые развивающиеся страны1

ОСЭР

Мир

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

1. Страны с развивающейся экономикой, включая Бразилию, Китай, Индию, Индонезию и ЮАР. Источник: OECD Historical Population Data and Projections Database, 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919175).

Рис. 7. Тенденции в удельном весе населения в возрасте более 80 лет

Увеличение численности людей в возрасте 65 и 80 лет вынуждает страны развивать долгосрочные системы социальной защиты с учетом состояния здоровья пожилых. Поскольку доля экономически активного населения, как ожидают, в перспективе будет уменьшаться, возникнет проблема поиска дополнительных ресурсов. В 2012 году в странах ЕС на одного человека, достигшего возраста 65 лет и старше, приходилось в среднем немногим больше, чем четыре человека трудоспособного возраста (от 15 до 64 лет). Возрастание доли пожилых людей в общей численности населения является объективной предпосылкой к корректировке всей со-

циальной политики, включая регулирование занятости, здравоохранения, образования и социального обеспечения. Повышение численности пенсионеров вынуждает пересматривать не только систему пенсионного обеспечения, но и все социальные программы.

1.4. Расходы бюджета на социальную политику Консолидированный бюджет – это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов. Консолидированный бюджет Российской Федерации образует федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. С 2005 года по настоящее время доходы консолидированного бюджета Российской Федерации увеличились более чем в три раза и в 2013 году составили 24 931 млрд рублей20. Объем доходов федерального бюджета в январе–феврале 2014 года составил 17,5 % от прогнозируемого на 2014 год объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». Процентные платежи (обслуживание государственного и муниципального долгов) за этот период составили 76,7 млрд рублей, их удельный вес в общем объеме произведенных расходов федерального бюджета составил 3,4 %. Профицит федерального бюджета в январе-феврале 2014 года сложился в сумме 107,0 млрд рублей. Поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет в январе–феврале 2014 года составило 1 233,8 млрд рублей, в том числе налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья – 479,1 млрд рублей, вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, газ природный и товары, выработанные из нефти – 754,7 млрд рублей. См.: Росстат: Финансы России, 2012 год (http://www.gks.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

Совокупный объем средств Резервного фонда (в рублях и иностранной валюте) на 1 марта 2014 года составил 3 148,1 млрд рублей и по сравнению с 1 февраля 2014 года увеличился на 2,5 %, Фонда национального благосостояния – соответственно 3 145,3 млрд рублей и 2,1 %. Расходы консолидированного бюджета в 2012 году (рис. 8) составили 23 174 млрд рублей, в том числе: на общегосударственные расходы – 6,2 % (1 437 млрд рублей), национальную оборону – 7,8 % (1 814 млрд рублей), национальную безопасность – 8,3 % (1 929 млрд рублей), национальную экономику – 14,1 % (3 273 млрд рублей), ЖКХ – 4,6 % (1 075 млрд рублей), социально-культурные мероприятия – 57 % (13 215 млрд рублей). Социальные меры

13215

ЖКХ

1075

Экономика

3273

Национальная безопасность

1929

Оборона

1814

Общегосударственные расходы

1437

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

Рис. 8. Основные расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 2012 году (млрд руб.)

За последние годы удельный вес социальных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 60 %, что свидетельствует о его социальной направленности. При этом распределение финансового бремени между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов Федерации примерно одинаковое. Структура расходов консолидированного бюджета достаточно консервативна и на протяжении 4 лет менялась незначительно (рис. 9). Более половины всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия отнесены к разделу «Социальная политика» – 58,5 %, образование занимает вторую позицию, и его удельный вес составляет 19,4 %, затем следует здравоохранение – 17,3 %.

100 90 80

21,0

18,7

19,8

19,4

3,5

3,6

3,4

18,6

18,7

3,8

16,9

19,5

Образование

Культура, кинематография, средства массовой информации

Здравоохранение, физическая культура и спорт

40 30

61,0

55,7

58,5

57,9

Социальная политика

20 10 0 2009

2010

2011

2012

рис. 9. Структура расходов консолидированного бюджета российской федерации на социально-культурные мероприятия (млрд руб.)

охрана семьи и детства

217 865

социальное обеспечение 0

социальное обслуживание пенсионное обеспечение

2761

500

1000

1500

2000

2500

3000

рис. 10. Структура расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика» в 2012 году (млрд руб.)

Структура расходов федерального бюджета 2013 года по разделу 10 «Социальная политика» дает представление о содержании мероприятий, которые отнесены к указанному разделу (рис. 10). по данным Минфина россии, опубликованным на официальном сайте (http://minfin.ru), в федеральном бюджете пенсионное обеспече-

ние в структуре расходов на социальную политику составляет 72 %, социальное обеспечение – 22 %, охрана семьи и детства – 6 %, социальное обслуживание – 0,2 %. Анализ расходов, относящихся к компетенции федерального бюджета, показывает, что все внимание сосредоточено на пенсионном обеспечении – это 72 % всех расходов на социальную политику, или 2,7 трлн рублей в расчете на год, что отражается в бюджете ПФР как «поступления из федерального бюджета». Расходы на социальное обслуживание являются расходным обязательством субъектов Российской Федерации. По этой причине на 2013 год в разделе 10 этой статьи были запланированы средства на техническую поддержку организации социального обслуживания в сумме 9 млрд рублей. Среди всех социальных выплат наибольший объем расходов приходится на денежные выплаты – пенсии, пособия, компенсации и доплаты. Из года в год расходы на социальные выплаты увеличиваются, поскольку возрастает численность получателей и, прежде всего, пенсионеров, а также растет стоимость жизни и возникает необходимость в проведении индексации этих выплат (табл. 2). Таблица 2 Общий объем социальных выплат в Российской Федерации (по утвержденным данным годовых расчетов показателей денежных доходов и расходов населения) 2007 Социальные выплаты, млрд руб. из них: yyпенсии yyпособия yyстипендии Удельный вес социальных выплат, %: yyв ВВП yyв объеме денежных доходов населения Изменение социальных выплат2), в % к предыдущему году 1) 2)

2008

2009

2010

2011

2012

2 477,7 3 333,3 4 247,7 5 761,8 6 514,0 7 319,3 1 669,7 2 282,3 2 825,8 3 987,2 4 415,5 5 078,7 639,5 830,0 1 167,9 1 522,7 1 831,4 1 935,9 26,4 35,7 39,8 41,0 51,6 59,2 7,5

8,1

10,9

12,4

11,7

11,8

11,6 109,3

13,2 117,9

14,8 114,1

17,7 126,9

18,3 104,3

18,5 106,9

С 2010 года – включая данные по Чеченской Республике. С корректировкой на индекс потребительских цен.

В период с 2007 по 2012 год объем социальных выплат увеличился почти в три раза – с 2,4 трлн до 7,3 трлн рублей. При этом

более всего возросли расходы на пенсии – с 1,6 трлн до 5 трлн рублей. Одновременно с этим увеличивались удельный вес социальных выплат относительно ВВП и объем денежных доходов населения.

1.5. Расходы на программу борьбы с бедностью По данным Росстата, в 2013 году денежные доходы в расчете на душу населения составили 25 511,7 рубля в месяц и увеличились по сравнению с соответствующим периодом 2012 года на 10,6 %, а денежные расходы и сбережения в расчете на душу населения – соответственно 25 395,4 рубля и на 10,2 %21. Реальные располагаемые денежные доходы населения (доходы за вычетом обязательных платежей, скорректированные на индекс потребительских цен) за 2013 год увеличились по сравнению с соответствующим периодом 2012 года на 3,3 %. В структуре денежных доходов населения за 2013 год по сравнению с соответствующим периодом 2012 года возросла доля оплаты труда наемных работников и доходов от собственности, при снижении доходов от предпринимательской деятельности и социальных выплат. По предварительным данным, в структуре использования денежных доходов населения на покупку товаров и оплату услуг приходилось 73,8 %, оплату обязательных платежей и взносов – 11,5 %, на сбережения – 10,4 % и покупку иностранной валюты – 4,3 %. За 2013 год, по предварительным данным, на долю 10 % наиболее обеспеченного населения приходилось 30,7 % общего объема денежных доходов, а на долю 10 % наименее обеспеченного населения – 1,9 % (за соответствующий период 2012 года – 30,8 и 1,9 % соответственно). Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата за 2013 год составила 29 960 рублей и возросла по сравнению с соответствующим периодом 2012 года на 12,4 %, реальная заработная плата – на 5,3 %. См.: Росстат: Социальное положение и уровень жизни населения России, 2013 год. Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

Средний размер назначенных пенсий за 2013 год составил 9 917,5 рубля и увеличился по сравнению с 2012 годом на 9,7 %, реальный размер назначенных пенсий за 2013 год вырос на 2,8 % по сравнению с соответствующим периодом 2012 года. За период с 2000 по 2013 год удалось сократить численность населения с доходами ниже прожиточного минимума с 42,3 млн человек до 15,9 млн человек. Вместе с тем необходимо отметить, что принимаемые меры не смогли существенно повлиять на перераспределение доходов между бедными и богатыми. Это касается, прежде всего, ограниченных возможностей для бедных в получении качественных услуг медицинской помощи, профессионального образования и занятости. «Социальные расходы оказывали ограниченное воздействие на сокращение бедности и уменьшение огромного разрыва между богатыми и бедными. В среднем бедные получают непропорционально меньшую долю выгод от социальных расходов, хотя их доля может заметно различаться в зависимости от программы расходов. Значительная доля выгод от расходов на высшее образование и социальное страхование поступает группам с высокими доходами, тогда как начальное образование и социальная помощь в значительной мере ориентированы на бедных»22. Таблица 3 Численность населения в Российской Федерации с доходами ниже прожиточного минимума23 Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума:

млн человек в % от общей численности

2000 42,3

2005 25,4

2010 17,7

2011 17,9

2012 15,6

2013 15,9

29,0

17,8

12,5

12,7

10,9

11,1

Значительного сокращения численности бедного населения (табл. 3) удалось достичь благодаря проводимой Правительством России активной социальной политике, которая, несмотря на финансовый кризис 2007 года и последующее сокращение ВВП, предусматривала индексации пенсий и пособий в полном объеме. В De Ferranti and Others, 2004. ECLAC, 2006; Lindert, Skoufias, and Shapiro, 2006. Цит. по: Всемирный банк, 2012. Устойчивость, справедливость, возможности: Стратегия социальной защиты и занятости. 23 Росстат: Российский статистический ежегодник, 2013 год. 22

рамках публично-нормативных обязательств субъектов Российской Федерации были также осуществлены все запланированные мероприятия в части повышения социальных выплат, предоставления льгот и социальных услуг нуждающимся категориям граждан. В рамках принятой Государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» предусмотрено снижение уровня бедности среди получателей мер социальной поддержки на основе расширения сферы применения адресного принципа ее предоставления. В соответствии с указанной программой (рис. 11) предусматривается сократить численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума с 11,1 % в 2013 году до 9 % в 2020 году24. 15 10

11,1

10,8

10,4

10,0

9,7

9,3

9,0

2015

2016

2017

2018

2019

2020

5 0 2013

2014

Рис. 11. Динамика численности населения с доходами ниже прожиточного минимума (%)

Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» в период с 2013 по 2020 год составляет свыше 9,4 трлн рублей. Программа состоит из: • подпрограммы 1 «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» – 5 377 млрд рублей; • подпрограммы 2 «Модернизация и развитие социального обслуживания населения» – 6,7 млрд рублей; • подпрограммы 3 «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» – 4 074 млрд рублей; • подпрограммы 4 «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» – 13,8 млрд рублей (рис. 12). См.: Государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан». Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2553-р (http://government.ru).

Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан

5377

Модернизация и развитие социального обслуживания населения

6,7

Совершенствование социальной поддержки семьи и детей

4074

Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций

13,8

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Рис. 12. Объемы финансирования мер социальной поддержки (млрд руб.)

Незначительное финансирование подпрограмм 2 и 4 не позволяет им оказать существенного влияния на снижение уровня бедности в стране.

1.6. Расходы на здравоохранение Основным системным документом, определяющим цели, задачи и пути развития отечественного здравоохранения до 2020 года, стала государственная программа развития здравоохранения, базирующаяся на Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и включающая 11 подпрограмм по всем основным отраслевым направлениям25. Государственная программа определяет цели, задачи, основные направления развития здравоохранения и мероприятия, механизмы их реализации и финансовое обеспечение. По прогнозной оценке, на реализацию мероприятий государственной программы из бюджетов См.: Государственная программа «Развитие здравоохранения». Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 294 (http://government.ru). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

всех уровней будут направлены средства в размере более 33 трлн рублей. Основой для формирования мероприятий, направленных на борьбу с такими серьезными социально значимыми заболеваниями, как болезни системы кровообращения, туберкулез, злокачественные новообразования, послужили результаты проведенного анализа реализации мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье» и программ модернизации, обобщение положительного опыта, накопленного за время реализации этих крупномасштабных проектов. Реализация мероприятий госпрограммы предусмотрена в два этапа: первый этап – с 2013 по 2015 год, второй этап – с 2016 по 2020 год. Государственная программа включает подпрограммы: «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи»; «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации»; «Развитие и внедрение инновационных методов диагностики и лечения»; «Охрана здоровья матери и ребенка»; «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей»; «Оказание паллиативной помощи, в том числе детям»; «Кадровое обеспечение системы здравоохранения»; «Развитие международных отношений в сфере охраны здоровья»; «Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья»; «Медикосанитарное обеспечение отдельных категорий граждан»; «Управление реализацией Программы» – всего 11 подпрограмм. Непосредственными результатами реализации государственной программы будут являться: • снижение смертности от всех причин (на 1 000 населения) до 11,4 в 2020 году; • снижение материнской смертности (случаев на 100 тыс. родившихся живыми) до 15,5 в 2020 году; • снижение младенческой смертности (случаев на 1 000 родившихся живыми) с 7,8 в 2016 году до 6,4 в 2020 году; • снижение смертности от болезней системы кровообращения (на 100 тыс. населения) до 622,4 в 2020 году;

• снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий (на 100 тыс. населения) до 10 в 2020 году; • снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных, (на 100 тыс. населения) до 190 в 2020 году; • снижение смертности от туберкулеза (на 100 тыс. населения) до 11,2 в 2020 году; • снижение потребления алкогольной продукции (в перерасчете на абсолютный алкоголь) (литров на душу населения в год) до 10 в 2020 году; • снижение распространенности потребления табака среди взрослого населения (процент) до 25 в 2020 году; • снижение распространенности потребления табака среди детей и подростков (процент) до 15 в 2020 году; • снижение заболеваемости туберкулезом (на 100 тыс. населения) с 51,9 в 2016 году до 35 в 2020 году; • увеличение обеспеченности врачами (на 10 тыс. населения) до 44,8 в 2020 году; • достижение соотношения врачей и среднего медицинского персонала до 1:3 в 2020 году; • увеличение средней заработной платы врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование; предоставляющих медицинские услуги, от средней заработной платы в соответствующем регионе до 200 % к 2018 году; • увеличение средней заработной платы среднего медицинского персонала от средней заработной платы в соответствующем регионе до 100 % к 2018 году; • увеличение средней заработной платы младшего медицинского персонала от средней заработной платы в соответствующем регионе до 100 % к 2018 году; • увеличение ожидаемой продолжительности жизни при рождении до 74,3 лет в 2020 году. К 2014 году Минздравом России разработано, утверждено и зарегистрировано в Минюсте России 794 стандарта медицинской помощи, которые охватывают основные классы наиболее распространенных заболеваний и состояний. При этом перечень стандартов может уточняться с учетом потребностей практического здравоохранения.

Стандарты используются в целях организации и оказания медицинской помощи, государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, формирования программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. в соответствии с законодательством российской Федерации об охране здоровья граждан критерии оценки качества медицинской помощи определяются на основе соответствующих стандартов и клинических рекомендаций (протоколов лечения). Клинические рекомендации позволяют адаптировать к потребностям конкретного пациента установленные стандартами усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения медицинских услуг, лекарственных препаратов, медицинских изделий, компонентов крови, видов лечебного питания. Клинические рекомендации разрабатываются Минздравом россии совместно с медицинским сообществом. по данным росстата, за период с 2000 по 2014 год расходы консолидированного бюджета российской Федерации на здравоохранение возросли со 153 млрд рублей до 2,2 трлн рублей. за этот же

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

25 20 15 10 5 0 2000

2005

2010

2011

рис. 13. расходы консолидированного бюджета российской федерации на здравоохранение (млрд руб.)

2000

2005

2010

2011

2012

рис. 14. удельный вес расходов на здравоохранение в консолидированном бюджете российской федерации (в %)

период удельный вес расходов на здравоохранение в консолидированном бюджете снизился с 28,6 до 17,3 %26 (рис. 13, 14). за указанный период значительно возросли виды и объемы медицинских услуг. так, если в 2000 году общий объем платных медицинских услуг составлял 27,4 млрд рублей, то в 2012 году – 333,8 млрд рублей. в общем объеме платных услуг удельный вес медицинских услуг вырос незначительно. так, если в 2000 году он был равен 4,6 %, то к 2012 году этот показатель увеличился до 5,5 %. в расчетах Минфина россии на ближайшую перспективу до 2016 года запланированы следующие показатели доли расходов на здравоохранение к ввп (рис. 15). при общем увеличении расходов к 2016 году до 2,8 трлн рублей их удельный вес к ввп не только не увеличится, но и несколько снизится с 3,6 до 3,3 %27 (рис. 16).

3,4

2900 2800 2700

3,35

2600 2500 3,3

2400 2300

3,25

2200 2013

2014

2015

2016

рис. 15. расходы бюджета на здравоохранение (млрд руб.) 26

2013

2014

2015

2016

рис. 16. удельный вес расходов бюджета на здравоохранение к ввп (в %)

Следует отметить, что до 2010 года в расходы на здравоохранение включались также расходы на физическую культуру и спорт (см.: росстат, 2014. Основные социально-экономические показатели здравоохранения). См.: Минфин россии, 2014: К Федеральному закону от 2 декабря 2013 года № 349-Фз «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (http://www.minfin.ru/ru/).

Примерно такая же ситуация наблюдается в расходах на здравоохранение в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации. При этом в отличие от федерального бюджета в некоторых субъектах Российской Федерации произошло сокращение расходов на здравоохранение. В 2012 году по сравнению с 2011 годом в Курской, Самарской, Пензенской областях расходы были сокращены более чем на 10 %, в Еврейской автономной области на 20 %, в городе Санкт-Петербурге более чем на 35 % (рис. 17). 1469 1821

Еврейская автономная область

13273 13518

Приморский край 8649 9565

Забайкальский край

13104 14023

Саратовская область

9050 10793

Пензенская область

12147 12450

Чеченская Республика

42242

Санкт-Петербург

66766

5612 8204

Курская область 0

10000

20000 2012

30000

40000

50000

60000

70000

2011

Рис. 17. Уменьшение объема расходов консолидированных бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации на здравоохранение (млн руб.)28

В странах СНГ удельный вес расходов на здравоохранение различается весьма существенно – от 1,6 % ВВП в Армении до 5,6 % в Молдове. Экономический кризис, который начался в 2008 году, завершил длительный период, в течение которого расходы на здравоохранение во многих странах ОЭСР росли быстрее, чем ВВП. Это привело к общему изменению тенденций в медицинских расходах по отношению к ВВП. Расходы на здравоохранение в экономически развитых странах Центральной Европы достигли пика в 2009 году и составили 9,6 % Росстат: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2013 год. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011– 2012 годах (http://www.gks.ru).

ВВП. Однако уже в 2011 году они несколько уменьшились – до 9,3 % ВВП. Мексика, Турция и Эстония расходуют на здравоохранение приблизительно 6 % ВВП. Расходы на здравоохранение составляли 9,3 % ВВП в среднем в странах – членах ОЭСР в 2011 году, по сравнению с 9,4 % в 2010 году. В странах БРИКС объем отчислений на здравоохранение далеко не одинаков. В 2011 году Китай и Индия потратили 5,2 и 3,9 % ВВП соответственно, в то время как Бразилия израсходовала 8,9 % ВВП, то есть близко к среднему показателю для стран ОЭСР (рис. 18)29. % от ВВП 20

2010

17,7

2011

12 10 8 6

3,9

11,9 11,6 11,3 11,2 11,0 10,9 10,8 10,5 10,3 10,2 9,6 9,5 9,4 9,3 9,3 9,3 9,2 9,1 9,0 9,0 8,9 8,9 8,9 8,9 8,5 7,9 7,9 7,7 7,5 7,5 7,4 6,9 6,6 6,2 6,2 6,1 5,9 5,2

2,7

4 2 0

1. Только общие расходы. 2. Данные относятся к 2010 году. 3. Данные относятся к 2008 году. Источники: OECD Health Statistics 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932918871); WHO Global Health Expenditure Database

Рис. 18. Расходы на здравоохранение в странах ОЭСР в 2010–2011 годах (в % от ВВП)

В 2013 году в России начата широкомасштабная диспансеризация, которую прошли 34,6 млн человек, в том числе 14,1 млн детей.

OECD (2013), Health at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing.

По оперативным данным Минздрава, более 80 % детей, прошедших профилактические медицинские осмотры, имели I и II группы здоровья30. В то же время почти 44 % взрослого населения имеют хронические неинфекционные заболевания, а еще у 23 % отмечен высокий риск развития сердечно-сосудистых заболеваний из-за совокупности факторов риска, у каждого 12-го гражданина было выявлено заболевание системы кровообращения, у каждого 111-го – патология органов дыхания, а у каждого 714-го – случай злокачественного новообразования. Таким образом, состояние здоровья граждан требует срочных мер по интенсивной профилактике неинфекционных заболеваний и формированию здорового образа жизни. При этом к I группе здоровья с низким и умеренным риском развития заболеваний отнесены 32,8 % обследованных. По результатам диспансеризации 2013 года 21 % граждан было впервые назначено лечение, 3,4 % направлены на обследование за пределами программы диспансеризации, 0,1 % (28 741 человек) направлены на специализированное, в том числе высокотехнологичное, лечение и 2,6 % были направлены на санаторно-курортное лечение. 23 февраля 2013 года был принят Федеральный закон № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». В Законе установлен запрет на курение табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах; определены ценовые и налоговые меры, направленные на сокращение спроса на табачные изделия; урегулирован состав табачных изделий, перечислены требования к их упаковке и маркировке; уделено внимание просвещению населения и информированию его о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма и т. д. В рамках выполнения программы охраны здоровья матери и ребенка в 2013 году проведено обследование более 1,8 млн новорожденных на пять наследственных и врожденных заболеваний, из них выявлено 1 220 детей с такими патологиями: 276 – фенилкетонурия, 490 – врожденный гипотиреоз, 185 – адреногенитальный синдром, См.: Минздрав России, 2014 (http://www.rosminzdrav.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

83 – галактоземия, 186 – муковисцидоз. Все дети взяты на диспансерный учет, получают необходимое лечение. Разработана Программа развития перинатальных центров в Российской Федерации, в соответствии с которой предусмотрено строительство в 2013–2016 годах 32 перинатальных центров в 30 регионах страны.

1.7. Программа содействия занятости Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 298 утверждена новая редакция государственной программы «Содействие занятости населения». Целью программы является создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих эффективному развитию рынка труда31. Для достижения указанной цели предусматривается решение следующих задач: •• предотвращение роста напряженности на рынке труда; •• привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики; •• содействие поддержанию высокой квалификации и здоровья работников; •• обеспечение защиты трудовых прав граждан. Госпрограмма включает в себя три подпрограммы: •• «Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан»; •• «Внешняя трудовая миграция»; •• «Развитие институтов рынка труда». В число целевых индикаторов и показателей программы входят: уровень безработицы (по методологии Международной организации труда), уровень регистрируемой безработицы, уровень удовлетворенности потребности экономики субъектов Федерации в иностранных работниках; удельный вес работников, занятых в условиях, не 31

См.: Минтруд России, 2014: Государственная программа Российской Федерации «Содействие занятости населения» (http://www.rosmintrud.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

отвечающих санитарно-гигиеническим нормам (в списочной численности работников в наблюдаемых видах экономической деятельности). В программе учтены приоритеты и цели государственной политики, определенные Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства от 17 ноября 2008 года № 1662-р, Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента России от 9 октября 2007 года № 1351, Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом России 8 июня 2012 года, а также указами Президента России от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». Одновременно программа косвенно будет способствовать решению указанных задач за счет совершенствования трудового законодательства, системы оплаты труда работников бюджетных и федеральных государственных учреждений, развития социального партнерства. Госпрограмма также будет способствовать повышению доли высококвалифицированных работников в численности квалифицированных работников (в том числе посредством внедрения профессиональных стандартов, системы независимой оценки профессионального уровня квалификации работников). Для оценки влияния программы на рост производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест в подпрограмму «Развитие институтов рынка труда» включены индикаторы «Доля высококвалифицированных работников от числа квалифицированных работников» и «Размер реальной заработной платы». Сроки реализации программы – 2013–2020 годы. Общий объем финансирования программы в 2013–2020 годах составляет 671,8 млрд рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета – 582,1 млрд рублей, бюджетов субъектов Федерации – 89,5 млрд рублей, внебюджетных источников – 0,2 млрд рублей. К 2020 году в результате реализации программы планируется достичь относительно уровня 2012 года следующих показателей:

•• увеличить отношение численности зарегистрированных безработных граждан к общей численности безработных граждан с 28 до 30 %; •• увеличить удельный вес трудоустроенных граждан, обратившихся за содействием в органы службы занятости, с 65 до 70 %; •• снизить застойную (более 12 месяцев) безработицу с 12 до 5 %; •• повысить максимальный размер пособия по безработице до величины прожиточного минимума; •• увеличить удельный вес безработных граждан, трудоустроенных в другой местности, в общей численности зарегистрированных безработных граждан с 0,4 до 3 %; •• увеличить численность высококвалифицированных иностранных специалистов, получивших разрешение на работу, с 11,8 тыс. до 23,5 тыс. человек; •• увеличить число выданных патентов на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности у физических лиц с 1 229 тыс. до 1 800 тыс. штук; •• сократить долю иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, с 60 % в 2013 году до 25 % к 2020 году; •• разработать и внедрить не менее 800 профессиональных стандартов; •• повысить размер реальной заработной платы с 1,08 до 1,4 раза; •• увеличить долю высококвалифицированных работников от числа квалифицированных работников с 29,8 до 32,4 %; •• снизить удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормативам труда, с 30 до 22 %.

1.8. Расходы на образование В рамках деятельности по разработке нормативных правовых актов Минобрнауки России, необходимых для реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Рос-

сийской Федерации», были разработаны и утверждены приказами министерства: • Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования; • Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам – образовательным программам дошкольного образования. Для обеспечения доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет в соответствии с постановлением Правительства от 3 июня 2013 года № 459 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 году» бюджетам 82 субъектов Российской Федерации из федерального бюджета перечислено 50 млрд рублей. Общий объем софинансирования мероприятия из бюджетов субъектов Российской Федерации составил около 40 млрд рублей. Реализация мероприятий в 2013 году позволила создать 401 677 (или 111,02 % от общего числа запланированных) дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях32. Еще одним механизмом оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в создании дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях является предоставление бюджетных кредитов на финансирование комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации. На эти цели в 2012– 2013 годах из федерального бюджета выделялись средства в объеме 8 млрд рублей ежегодно. Кроме того, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы (ФЦПРО) предусмотрены субсидии на софинансирование мероприятий региональных программ развития образования по направлению «модернизация регионально-муниципальных систем дошкольного образования» в объеме 1 млрд рублей ежегодно в период 2011–2013 годов.

См.: Минобрнауки России, 2014 (http://минобрнауки.рф/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

В 2013 году разработана и апробирована, а с 1 января 2014 года начала работу в штатном режиме электронная очередь (услуга по приему заявлений, постановке на учет и зачислению детей в образовательные организации, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования, в электронном виде). В ежегодном докладе об экономическом развитии за 2013 год, представленном ОЭСР, система образования Российской Федерации охарактеризована следующим образом. «Результаты России в части международных тестов успеваемости учащихся оставляют смешанное впечатление. Страна входит в группу лидеров по результатам тестов PIRLS (Глобальное изучение прогресса в области чтения и грамотности) и TIIMS (Глобальное изучение тенденций в области математики и естественных наук), что отражает достаточно высокие результаты академической подготовки учащихся. Однако по сравнению с показателями других стран ОЭСР средние показатели России по программе PISA (Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся) относительно низкие – отражение более слабой способности учащихся применять знания в незнакомой ситуации (Рисунок [19]). Довольно высок процент отстающих, т. е. тех, чьи показатели ниже базового (2-го) уровня подготовки по чтению: это значит, что такие люди не обладают достаточной подготовкой для эффективного и продуктивного участия в жизни общества… Предпринято немало усилий для повышения качества обучения: принят новый закон об образовании, который вступил в силу в сентябре 2013 г.), введены новые федеральные государственные образовательные стандарты начального и среднего (полного) общего образования (одобрены в мае 2012 г.), повышен средний уровень зарплаты учителей. Направление этих реформ выбрано правильно. Для их успеха необходим тщательный контроль и постоянная адаптация к существующим условиям. Чтобы привлечь в педагогическую профессию талантливую молодежь, власти должны также рассмотреть возможность введения системы выплаты премий учителям по итогам работы»33. Для реализации закона об образовании разработаны и приказами утверждены: Экономические обзоры ОЭСР: Российская Федерация, 2013. С. 43–44 (http:// www.oecd.org/eco/surveys/Overview_RUSSIARus_2013.pdf).

• порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования; • примерная форма договора об образовании по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования; • порядок приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования. Продолжается поэтапное введение федеральных государственных образовательных стандартов общего образования (далее – ФГОС). По информации, представленной субъектами Федерации, в 2012/13 учебном году доля обучающихся по ФГОС на уровне начального общего образования составила 53,6 % от общего числа обучающихся на указанном уровне в общеобразовательных организациях, реализующих ФГОС. Пилотное введение ФГОС основного общего образования организовано в 5-х классах общеобразовательных организаций в 70 субъектах Российской Федерации. Баллы по чтению (PISA), 2012 540 520

Финляндия

Польша

500 480

Турция

Эстония

540

Япония

Корея

Ирландия

520

Австралия

Нидерланды Швейцария Бельгия Новая Зеландия Норвегия Франция Великобритания США Чехия Дания Австрия Италия Испания Венгрия Израиль Португалия Швеция Исландия Словения РОССИЯ

500 Люксембург

Словакия

460

480 460

440

Чили

440

420

Мексика

420

Бразилия

400

2 000

4 000

6 000

400 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000 Годовые затраты на одного учащегося средней школы (в долл. США по ППС), 2010

Источник: OECD (2010), PISA 2012 Results: What Students Know and Can Do: Student Performance in Reading, Mathematics and Science (Vol.1), таблица I.A; OECD (2013), Education at a Glance, таблица B1.1a.

Рис. 19. Расходы на образование и баллы по чтению по данным Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA)

В 2013 году Минобрнауки разработало проекты ФГОС для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (для девяти категорий детей), а также механизмы их внедрения. По итогам анализа результатов проведения единого государственного экзамена в 2013 году федеральные предметные комиссии провели массовые выборочные перепроверки экзаменационных работ. Главам регионов, в которых выявлено наибольшее количество нарушений, направлены письма о принятии мер административного характера. Также усилены меры по обеспечению информационной безопасности проведения экзаменов; изменены сроки и схемы доставки контрольных измерительных материалов (далее – КИМ) в регионы, предусмотрены распределение вариантов КИМ по часовым поясам и формирование индивидуальных вариантов КИМ из числа размещенных в Интернете заданий с использованием программно-технических средств; расширен сегмент открытого банка экзаменационных заданий; продлен срок действия результатов ЕГЭ до четырех лет. В 2013 году завершился проект модернизации региональных систем общего образования (далее – МРСО), осуществлявшийся в соответствии с постановлением Правительства России от 31 мая 2011 года № 436. На реализацию МРСО из федерального бюджета в 2011–2013 годах были выделены бюджетные ассигнования в общем объеме 120 млрд рублей, в том числе в 2013 году – 40 млрд рублей. По итогам реализации мероприятий МРСО количество школьников, обучающихся в современных условиях, выросло более чем на 1,8 млн человек (с 8 274,8 тыс. человек в 2011 году до 10 087,9 тыс. человек в 2013 году). Улучшены организация и качество питания школьников; повышен уровень медицинского обслуживания обучающихся; приобретено 8,7 тыс. единиц транспортных средств для перевозки школьников более чем для 8,2 тыс. школ (18,7 % от общего количества школ), более 66 302,3 тыс. единиц учебной литературы, что позволило пополнить библиотеки более 41,1 тыс. школ (94 %). В более чем 20,7 тыс. школ (47,4 %) проведен текущий ремонт помещений, а более чем в 9,2 тыс. школ (21,1 %) – капитальный ремонт зданий или их реконструкция. Повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку прошли около 726 тыс. руководителей и педагогических работников общеобразовательных организаций. Созданы условия для органи-

зации дистанционного обучения, для чего в 20,2 тыс. школ увеличена пропускная способность интернет-трафика и для 28,7 тыс. школ приобретены необходимые электронные образовательные ресурсы. Основным результатом реализации МРСО стало укрепление материально-технической базы большинства общеобразовательных организаций, позволившее подготовить их к поэтапному переходу на федеральные государственные образовательные стандарты, а также оптимизация сети общеобразовательных организаций в сельской местности. Разработана Стратегия развития системы подготовки рабочих кадров и формирования прикладных квалификаций в Российской Федерации на период до 2020 года, определяющая основные направления государственной политики в области подготовки квалифицированных рабочих (служащих) и специалистов среднего звена в Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В рамках ФЦПРО в 2013 году на государственную поддержку региональных программ развития профессионального образования 30 субъектам Российской Федерации были направлены средства федерального бюджета (1,9 млрд рублей), средства бюджетов субъектов Российской Федерации (11,1 млрд рублей), средства работодателей (4 млрд рублей). По результатам реализации указанных программ в регионах созданы 197 ресурсных центров, в том числе по приоритетным отраслям экономики; 213 многопрофильных региональных (территориальных) колледжей, ведущих подготовку кадров для муниципальных образований, субъектов малого и среднего бизнеса; 138 отраслевых (высокотехнологичных) центров профессионального образования для приоритетных отраслей экономики; сформировано 118 территориально-отраслевых экономических (образовательных) кластеров; в учебный процесс внедрено 14 963 единицы современного оборудования; создано 10 141 новое ученическое место. Высшее образование Продолжено формирование эффективной структуры сети вузов. Меры по повышению качества высшего образования включают в том числе поддержку программ развития сети ведущих университетов, программ стратегического развития региональных вузов в рам-

ках конкурса «Кадры для регионов», реструктуризацию сети вузов и реорганизацию вузов, потерявших связь с рынком труда и не ведущих научных исследований, поддержку реализации 15 вузами на конкурсной основе программ повышения международной конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров. Вместе с тем подготовка специалистов в российских вузах не всегда ориентирована на существующий рынок труда и занятости. По многим «престижным» специальностям, на которые стабильно высокий конкурс при приеме в вузы, впоследствии трудно найти подходящую вакансию. В Аналитическом докладе по высшему образованию отмечено: «В то же время уже сейчас можно прогнозировать масштабный кризис перепроизводства в системе российского образования, предложение со стороны сектора образования далеко не всегда соответствует спросу на рынке труда. Более половины выпускников вузов не находят работу по специальности. В результате неоправданные потери несут и семьи, и экономика»34. В 2013 году совокупный объем финансирования программ развития сети ведущих университетов (за исключением МГУ им. М. В. Ломоносова, СПбГУ, Сибирского и Южного федеральных университетов, которые реализовывали свои программы развития без привлечения бюджетных ассигнований) из средств федерального бюджета составил 17,3 млрд рублей. В 2013 году по результатам мониторинга эффективности деятельности продолжилась оптимизация сети вузов. К группе вузов, признанных неэффективными и нуждающимися в реорганизации, отнесены 29 образовательных организаций и 257 филиалов таких организаций. Реорганизованы 23 образовательные организации и 116 филиалов. В 2013 году Минобрнауки совместно с отраслевыми министерствами и ключевыми работодателями разработало необходимые нормативные и организационные механизмы, позволяющие учесть потребности регионов и отраслей в подготовке кадров, внедрены новые принципы распределения контрольных цифр приема граждан. С Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации / Под ред. М. В. Ларионовой, Т. А. Мешковой. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007.

этой целью был определен 21 центр ответственности, формирующий общие представления по определению объемов и структуры подготовки по закрепленным за ними направлениям и специальностям. Общий объем контрольных цифр приема разделен на федеральную часть, которая распределяется между всеми вузами, и региональную часть, на которую могут претендовать вузы и филиалы, расположенные в пределах конкретного региона. Региональная часть составила 70 % от общего объема контрольных цифр приема для бакалавриата и специалитета и 30 % от общего объема контрольных цифр приема для магистратуры. Субъекты Российской Федерации при распределении своей части отдавали предпочтение востребованным в регионе направлениям и специальностям, а из федеральной части, распределяемой на конкурсной основе, бюджетные места получили вузы, которые обладают высоким образовательным и научным потенциалом и реализуют образовательные программы совместно с работодателями. Модернизация образовательных программ высшего образования в 2013 году проходила с учетом необходимости интеграции в международное образовательное пространство, ориентации на реальный сектор экономики, развитие промышленности. В 2013 году введены практико-ориентированные программы прикладного бакалавриата. На стадии завершения находится процесс внесения изменений в ФГОС высшего профессионального образования по 103 направлениям, подготовка по которым предусматривает введение новой квалификации «прикладной бакалавр». Пилотная апробация практико-ориентированных программ проводится в 44 вузах, куда на обучение по образовательным программам прикладного бакалавриата в 2013/14 учебном году поступили 5 379 человек. Предполагается, что не менее 90 % практико-ориентированных программ будет реализовываться с использованием сетевой формы обучения при участии будущих работодателей, других образовательных организаций (колледжи, техникумы) или базовых кафедр на предприятиях. Продолжен эксперимент по поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных организаций высшего образования, имеющих государственную аккредитацию. За отчетный период в эксперименте приняли участие 134 вуза, заклю-

чены соглашения с крупнейшими российскими банками, которыми выдано более тысячи образовательных кредитов на общую сумму 230,7 млн рублей. Условия предоставления кредита совершенствуются: образовательный кредит можно взять с целью оплаты расходов заемщика на проживание, питание, приобретение учебной и научной литературы и других бытовых нужд на срок обучения или на иной срок по письменному запросу заказчика в банк (сопутствующий образовательный кредит). Наиболее острой проблемой в образовании остается слабое финансирование, которое влечет за собой недостатки в администрировании и в организации научно-исследовательской деятельности. «Негативные тенденции в образовании вызваны в определенной степени хроническим недофинансированием, но также неэффективностью существующих механизмов финансирования высшего образования – сохраняющимся сметным принципом финансирования, недостаточным развитием конкурсного и целевого финансирования научно-исследовательской деятельности вузов, низким (по сравнению с другими отраслями) уровнем оплаты труда профессорско-преподавательского состава и связанным с этим оттоком квалифицированных педагогических кадров из вузов и падением престижа академической и преподавательской карьеры для молодежи. Поэтому одним из приоритетных направлений развития является повышение финансовой эффективности и инвестиционной привлекательности системы высшего образования»35. В части развития ведущих университетов реализуется проект по повышению международной конкурентоспособности российских университетов среди ведущих мировых научно-образовательных центров. В рамках проекта в 2013 году из 55 российских вузов были отобраны 15, которым была предоставлена государственная поддержка на мероприятия по развитию международной академической кооперации, созданию совместных с зарубежными университетами образовательных программ. Ряд российских вузов уже сегодня заслуженно имеет высокую репутацию в профессиональном зарубежном академическом сообществе. Проект призван создать условия Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации / Под ред. М. В. Ларионовой, Т. А. Мешковой.

для того, чтобы качество российского высшего образования и высокий уровень проводимых исследований были признаны и за пределами очень узкого круга профессионалов, а наши ведущие университеты были эффективно интегрированы в мировую академическую систему.

1.9. Расходы на социальное страхование Известно, что, несмотря на великое множество различных систем социальной защиты, в мире не существует ее идеальной модели. Каждое государство стремится создать такую модель с учетом выбора приоритетных целей социальной политики и объема финансовых ресурсов, которые власть готова перераспределить на эти цели. Понимание того факта, что нынешние системы образования, здравоохранения, занятости и социального обеспечения создавались не на пустом месте, а были перенесены из СССР – государства с централизованной плановой экономикой, является важным не столько с исторической точки зрения, сколько, прежде всего, с точки зрения практической реализации задач, определенных Президентом и Правительством Российской Федерации как самых актуальных в настоящее время. Чем больше лет проходит со времени прекращения существования СССР как государства, тем очевиднее становится, что модернизация социальной сферы тормозит и пробуксовывает по многим направлениям, несмотря на большие финансовые ресурсы, которые ежегодно направляются из государственного бюджета всех уровней и внебюджетных социальных фондов. В информационно-аналитических материалах Минэкономики, Минфина, Минтруда, Минздрава, Минобрнауки, ПФР, ФСС, ФОМС, а также в научных трудах российских специалистов и ученых отмечены объективные социально-экономические факторы, которые влияют на современный уровень и качество жизни населения: это невысокие размеры заработной платы, пенсий, пособий, других социальных выплат, неблагоприятная демографическая ситуация, невысокая продолжительность жизни, сокращение рождаемости, увеличение удельного веса пожилых, высокая нагрузка в виде социальных иждивенцев на работающее население и др.

Вместе с тем крайне мало исследованы многие экономические, финансовые, налоговые, административные и организационно-правовые механизмы адаптации социальной сферы к особенностям современных экономических отношений в Российской Федерации с оценкой эффективности управления на федеральном и региональном уровнях. В советский период на протяжении всего своего существования система социальной защиты опиралась на прочный фундамент государственного регулирования рынка труда и занятости. Полный охват населения занятостью в различных отраслях экономики страны поддерживался на государственном уровне, и, начиная с довоенных времен, в СССР отсутствовало такое понятие, как безработица. Труд был не только правом, но и обязанностью. При этом работа давала не только заработок, но и возможность пользования социальным пакетом, предоставляемым предприятием или организацией, который включал материальное обеспечение, дополнительное ведомственное образование и медицинское обслуживание, а также санаторно-курортное обслуживание, обеспечение семей с детьми детскими дошкольными учреждениями и прочее. Гражданин, уклоняющийся от работы, мог быть определен как тунеядец, что влекло за собой санкции в виде административного наказания и даже уголовного преследования. Полная занятость для мужчин и женщин способствовала созданию исключительно прозрачного и высокоэффективного механизма сбора средств на цели социальной защиты. Все трудоспособное население работало, и, следовательно, все граждане являлись активными плательщиками средств на цели социального страхования, из которых выплачивались пенсии и пособия. На протяжении всего советского периода считалось, что наемные работники никаких отчислений в систему социального страхования не производят. В действительности же фонд социального страхования образовывался из отчислений предприятий и организаций от фонда заработной платы, и граждане получали свою заработную плату в «очищенном виде». И сейчас граждане России также точно не представляют себе, какая часть из их заработной платы в виде страховых взносов отчисляется на медицинское, пенсионное и социальное страхование в ПФР, ФСС и ФОМС.

Проводимые в разных регионах России экспресс-опросы работников системы социальной защиты показывают, что из десяти специалистов только два могут приблизительно ответить на вопросы, касающиеся общих основ системы социального страхования. На вопросы же о размере тарифа страховых взносов на пенсионное, медицинское и социальное страхование, а также о порядке его формирования и утверждения, о действующих правилах сбора и аккумуляции страховых взносов не смог ответить никто. Миф о «бесплатности» социального страхования в СССР поддерживался государством благодаря реальной социальной политике, направленной на обеспечение равного доступа граждан к системам здравоохранения, образования, культуры и спорта, финансируемым непосредственно из государственного бюджета и не требующим от граждан каких-либо доплат из личных сбережений. В современных условиях внебюджетные фонды стремятся популяризировать идеологию развития самообеспечения, обязательного и добровольного страхования, используя ТВ и СМИ. Однако получается, что понятна эта система только предпринимателям – плательщикам страховых взносов. Она практически не касается рабочих и служащих – наемных работников, которые не понимают смысла и сущности социального страхования ввиду быстро меняющегося законодательства, разнонаправленного по финансовым механизмам сбора и распределения средств, а также из-за сложной организационно-финансовой системы управления. По мнению О. В. Синявской, «главный вызов пенсионной реформе России состоит не столько в том, удастся ли найти ресурсы, чтобы ликвидировать дефицит, сколько в том, изменится ли модель отношений между государством, работодателями и работниками. Сохранение патернализма советского образца, при котором работники – лишь пассивные участники процесса, может быть, и облегчает процесс изменения пенсионного законодательства, но препятствует успеху реформы, в которой все большая часть пенсии зависит от личного вклада работника и его решений. Вовлечение работников в заботу об их пенсионном будущем подразумевает не только активные усилия государства, работодателей и негосударственных пенсионных фондов по информированию застрахованных, но и введение взносов с заработков самих работников. Можно дополнить

эту меру налоговым стимулированием добровольных пенсионных накоплений, формируемых по инициативе самих граждан»36. Существующая сегодня уравнительность при определении размеров пенсий, пособий и других социальных выплат, а также фактическое исключение наемных работников из процесса платежа страховых взносов не позволяют им осознать себя полноценными страхователями, заинтересованными в формировании и развитии обязательного государственного страхования как основы системы социальной защиты населения Российской Федерации. Начиная с 90-х годов XX века в Конституцию Российской Федерации и другие законодательные акты были внесены радикальные изменения, касающиеся сферы труда и занятости. Труд стал свободным и перестал быть обязанностью. Из законодательства были исключены нормы права, устанавливающие административную и уголовную ответственность за тунеядство. Радикальное изменение законодательства о труде фактически разделило граждан на работающее и неработающее население. Но при этом неработающие граждане имеют доступ к получению услуг от систем здравоохранения, образования и социального обслуживания на таких же условиях, как и работающие. Необходимо иметь в виду, что среди неработающих граждан, которые пользуются социальными гарантиями, кроме детей, инвалидов и пенсионеров, имеются лица, хорошо обеспеченные и не относящиеся к категории нуждающихся. Предоставление им социальных услуг на одинаковых условиях с работающими гражданами приводит к нарушению принципа социальной справедливости и снижает мотивацию работающего населения. Например, обязательное медицинское страхование никаким образом не связано ни с трудом, ни с заработком. Социальное обеспечение пенсионеров в Москве предусматривает доплату до 12 000 рублей (городской стандарт минимальных доходов пенсионера) на одинаковых условиях для граждан, всю жизнь проработавших на предприятиях города Москвы, и для граждан, практически не участвовавших в общественном производстве. При этом размер доплаты не работавшим гражданам, как правило, выше, чем работавшим. Синявская О. В. Указ. соч.

Несмотря на известные демографические процессы, связанные с сокращением общей численности населения, особенно в 2000– 2011 годах, численность занятых в экономике в этот период не только не снизилась, но увеличилась почти на 4 млн человек37 (рис. 20). 160 140

145,0

147,3

65,6

67,6

66,7

1980

1985

1988

148,0

146,3

137,5

143,2

142,8

144,3

68,3

69,9

71,5

2005

2010

2012

130,0

120 100 80 60

71,1

65,0

54,3

40 20 0

1970

Общая численность населения

1992

2000

Численность занятых в экономике

Рис. 20. Общая численность населения в Российской Федерации и численность занятых в экономике (млн чел.)

Увеличение численности занятых в экономике должно было привести к увеличению средств внебюджетных социальных фондов и к сокращению заимствований из государственного бюджета. Однако на практике наблюдается обратный процесс. В ПФР поступления из федерального бюджета за период с 2005 по 2012 год увеличились более чем в 4 раза – с 693 млрд до 2,8 трлн рублей (табл. 4). В ФСС расходы из федерального бюджета за период с 2005 по 2012 год увеличились в 10 раз с 16 877 млн рублей до 180 660 млн рублей (табл. 5). В ФОМС поступление средств из федерального бюджета за этот период не изменилось и осталось на уровне 51 810 млн рублей. См.: Росстат: Демографический ежегодник России, 2013 год (http://www.gks.ru/).

Таблица 4 Поступление и расходование средств Пенсионного фонда Российской Федерации38 (млн руб.; 1995 г. – млрд руб.) Поступление

в том числе: налоги, страховые взносы из федерального бюджета 73 709 6 048 379 259 26 800 494 906 34 039

1995 2000 2001

88 260 431 281 532 120

2002

699 871

642 328

49 491

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

843 141 1 015 800 1 349 601 1 637 580 1 946 817 2 730 172 3 222 649 4 610 084 5 255 643 5 890 364

770 457 932 507 635 603 797 641 1 016 897 1 254 013 1 273 364 1 929 016 2 385 189 3 040 391

50 979 60 460 693 131 833 105 919 879 1 456 930 1 946 726 2 649 581 1 340 964 2 823 346 Таблица 5

Поступление и расходование средств Фонда социального страхования Российской Федерации39 (млн руб.; 1995 г. – млрд руб.) Поступление

в том числе: налоги, страховые взносы из федерального бюджета 15 979 28 83 657 580 87 826 448

1995 2000 2001

17 597 86 581 89 018

2002

116 393

114 009

716

2003 2004 2005 2006 2007

137 250 159 276 186 692 218 913 295 368

135 643 156 609 167 606 188 889 236 255

899 1 861 16 877 14 616 41 662

Росстат: Финансы России, 2012 год (http://www.gks.ru/). Росстат: Финансы России, 2012 год (http://www.gks.ru/).

38 39

Окончание табл. 5 Поступление 2008 2009 2010 2011 2012

360 476 440 046 463 777 558 595 630 784

в том числе: налоги, страховые взносы из федерального бюджета 292 021 49 850 291 579 131 099 316 979 109 082 390 364 145 910 426 221 180 660

В условиях перехода к рыночным отношениям и формирования системы социальной защиты преимущественно на страховых принципах государство должно разделить бремя ответственности за возмещение ущерба при наступлении социальных рисков между работодателями и наемными работниками. В настоящее время чиновники, военнослужащие, учителя, врачи и другие бюджетники не почувствовали каких-либо изменений в схеме сбора и аккумулирования средств на социальное страхование. Как и в советский период, уплата страховых взносов – это обязанность администрации, граждане никаких отчислений не производят. Если полнота собираемости страховых взносов в бюджетной сфере не вызывает сомнений, то в негосударственных предприятиях и организациях нередки случаи уклонения от уплаты налогов и сборов. Современная схема собираемости страховых взносов без участия граждан исключает их из числа активных участников страховых отношений и создает дополнительные возможности для уклонения работодателей от перечисления средств во внебюджетные социальные фонды. Во всех экономически развитых странах с высокоэффективными системами социального страхования ответственность по уплате страховых взносов в равной степени несут предприниматель и наемный работник. В зависимости от экономической ситуации в стране государство постоянно изменяет правила формирования и расходования средств на цели социального страхования. Это структурные изменения, непрерывно вносящие поправки в законодательство, касающиеся государственных органов, занятых сбором и аккумуляцией страховых взносов, назначением и выплатой материального обеспечения.

Несмотря на неналоговый характер ресурсов, аккумулированных во внебюджетных фондах, на небольшом отрезке времени средства социального страхования поочередно именовались то страховым взносом, то налогом (ЕСН), то вновь страховым взносом. В сфере пенсионного обеспечения без достаточных обоснований изменились условия формирования пенсионных прав для мужчин 1953–1966 года рождения и женщин 1957–1966 года рождения. В 2013–2014 годах в правительстве обсуждался вопрос о передаче средств пенсионных накоплений граждан, размещенных на счетах негосударственных пенсионных фондов, в солидарную распределительную систему. Как пишут А. Л. Кудрин и Е. Т. Гурвич, «в России за последние десять лет пенсионная система менялась трижды. Учитывая это, мы определяем требования к системе шире – как способность поддерживать уровень пенсий, приемлемый для их получателей, при приемлемой «стоимости» финансирования выплат. Оба условия, разумеется, нужно определять с учетом реальных возможностей экономики, поэтому речь может идти о соотношении доходов различных групп и их перераспределении (например, о коэффициентах замещения, уровне налоговой нагрузки и т. д.). Нарушение этих требований создает опасность многократного пересмотра параметров пенсионной системы, что в итоге может оказать серьезное негативное воздействие на развитие экономики. Распределительная система построена по принципу «солидарности поколений» (пенсионные выплаты каждому поколению финансируются за счет взносов следующего поколения) – следовательно, механизм пенсионной системы должен обеспечивать баланс интересов всех поколений»40. Вопреки декларируемой идеологии перехода от «собеса» к системе самообеспечения и развитию страхования, государство попрежнему считает удобным сохранять политику уравнительности в предоставлении социальных благ. Средства внебюджетных фондов формально не входят в консолидированный бюджет, однако фактически управление ими осуществляется напрямую Правительством Российской Федерации. Кудрин А. Л., Гурвич Е. Т. Старение населения и угроза бюджетного кризиса // Вопросы экономики. 2012. № 3.

Об этом свидетельствует решение Правительства Российской Федерации от 5 августа 2014 года, предусматривающее блокирование счетов НПФ, на которых аккумулированы личные средства граждан, предназначенные для инвестирования в экономику. Указанное решение противоречит принципам пенсионного страхования и принятой Правительством Стратегии пенсионной реформы.

1.10. Меры социальной поддержки 1.10.1. Пенсионеры Согласно данным мониторинга, опубликованного на сайте Минтруда России 28 мая 2014 года, по состоянию на 1 января 2013 года численность пожилых людей (женщин старше 55 лет, мужчин старше 60 лет) в Российской Федерации составила 33 млн человек, или 23,1 % населения страны41. Коэффициент смертности в возрасте старше трудоспособного в Российской Федерации на начало 2013 года составлял 42,2 человека на 1 000 человек населения соответствующего возраста, что на 0,7 промилле ниже, чем за этот период 2012 года (42,9 человека). Ожидаемая продолжительность предстоящей жизни для лиц, достигших возраста старше трудоспособного, составила на 1 января 2013 года 15,38 года у мужчин и 25,05 года у женщин (в 2012 году – 15,14 и 24,85 года соответственно). Максимальные значения данных показателей зафиксированы в Республике Ингушетия (21,06 и 28,35 года соответственно) и городе Москве (20,15 и 27,81 года соответственно), минимальные – в Магаданской области (12,33 года у мужчин) и в Чукотском автономном округе (19,7 года у женщин). По оперативным данным ПФР, с 1 февраля 2014 года трудовые пенсии 37,8 млн российских пенсионеров были проиндексированы на 6,5 % исходя из роста потребительских цен за 2013 год. См.: Минтруд России, 2014: Информация о результатах мониторинга социальноэкономического положения граждан пожилого возраста (http://www.rosmintrud. ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

С 1 апреля 2014 года социальные пенсии свыше 2,9 млн пенсионеров выросли на 17,1 %. Ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) отдельным категориям граждан (ветераны, инвалиды, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др.) с 1 апреля проиндексированы на 5 %, это увеличение касается 16,2 млн человек. При индексации размера социальных пенсий также повысились пенсии по государственному пенсионному обеспечению, размеры дополнительного ежемесячного материального обеспечения и других социальных выплат, суммы которых определяются исходя из соответствующего размера социальной пенсии. Средний размер социальной пенсии после повышения теперь составляет около 7,5 тыс. рублей. Средний размер социальной пенсии детям-инвалидам составляет 11,2 тыс. рублей. Средние размеры пенсий граждан из числа инвалидов вследствие военной травмы и участников Великой Отечественной войны, получающих две пенсии, составляют около 27 тыс. и 28,2 тыс. рублей соответственно. Помимо этого, трудовые пенсии почти 37,8 млн российских пенсионеров дополнительно выросли на 1,7 %. В результате индексации средний размер трудовой пенсии по старости с 1 апреля составляет около 11,6 тыс. рублей. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников в целом по Российской Федерации составила 29 960 рублей в месяц и варьируется от 17 135 рублей в месяц в Республике Дагестан до 70 191 рубля в месяц в Чукотском автономном округе. Величина прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации в III квартале 2013 года составила 6 097 рублей в месяц, что на 974 рубля выше, чем 2012 году (5 123 рубля в месяц). Наибольшая величина прожиточного минимума пенсионера в 2013 году зафиксирована в Ненецком автономном округе и Камчатском крае – 12 754 рубля в месяц и 11 595 рублей в месяц соответственно. Минимальная величина прожиточного минимума пенсионера зафиксирована в Тамбовской и Липецкой областях (4 004 и 4 876 рублей в месяц соответственно). Исходя из структуры величины прожиточного минимума, 50,3 % расходов пенсионеров составляют расходы на продукты питания, 24,9 % – расходы на непродовольственные товары, 24,8 % – расходы на услуги.

Величина прожиточного минимума пенсионера в целях установления социальной доплаты к пенсии на 2014 год в целом по Российской Федерации составила 6 354 рубля в месяц, что на 223 рубля выше, чем в 2013 году (6 131 рубль в месяц). Федеральная социальная доплата к пенсии в 2013 году была установлена 1 302 400 лицам пожилого возраста (в 2013 году ее получателями являлись 1 320 118 человек), ее размер в среднем по Российской Федерации составил 924,95 рубля (в 2011 году – 909,54 рублей). Максимальный размер федеральной социальной доплаты к пенсии в 2013 году был назначен в Пермском крае и Красноярском крае (1 720,52 и 1 621,81 рубля в месяц соответственно), минимальный – в Чувашской Республике и Саратовской области (405,16 и 480,54 рубля в месяц соответственно). В 2013 году в 18 субъектах Российской Федерации установлена региональная социальная доплата к пенсии 1 930 794 лицам пожилого возраста (в 2012 году – 1 898 843 лицам пожилого возраста), ее размер в среднем по Российской Федерации составил в среднем 3 560,62 рубля в месяц. Максимальный средний размер региональной социальной доплаты к пенсии в 2013 году зафиксирован в Ненецком автономном округе и городе Москве (3 963,74 и 3 758,45 рубля в месяц соответственно), минимальный – в Республике Коми и Ханты-Мансийском автономном округе (882,98 и 897,18 рубля в месяц соответственно). Важной составной частью формирования доходов пожилого населения являются законодательно закрепленные меры социальной поддержки, в том числе ежемесячные денежные выплаты (далее – ЕДВ), предоставляемые в зависимости от принадлежности гражданина к той или иной категории, наделенной особым правовым статусом. Численность лиц, возраст которых достиг 55 лет у женщин и 60 лет у мужчин, которым установлены ежемесячные денежные выплаты, в целом по Российской Федерации на 1 января 2014 года составила 9 289 808 человек (в 2012 году – 9 427 900 человек), размер ЕДВ в среднем по Российской Федерации составил 1 915,99 рубля. Средний размер ЕДВ в 2013 году по сравнению с 2012 годом увеличился на 4,5 %. Получателями ЕДВ в стране являются 28 % пожилых людей из числа «федеральных льготников» от численности всего пожилого населения Российской Федерации.

Уменьшение численности пожилых людей из числа федеральных льготников – получателей ЕДВ на 1,5 % обусловлено естественной убылью инвалидов Великой Отечественной войны, участников Великой Отечественной войны (имеющих инвалидность), бывших несовершеннолетних узников и других граждан, соответствующих этой категории льготников (табл. 6). Таблица 6 Численность пенсионеров и средний размер назначенных пенсий по видам пенсионного обеспечения и категориям пенсионеров42 1990 Численность пенсионеров, состоящих на учете в системе Пенсионного фонда Российской Федерации, тыс. человек в том числе получающие пенсии: yyпо старости yyпо инвалидности yyпо случаю потери кормильца (на каждого нетрудоспособного члена семьи) yyпострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф и члены их семей yyфедеральные государственные гражданские служащие yyза выслугу лет yyлетчики-испытатели yyсоциальные

2000

2005

2010

2011

2012

32 848 38 411 38 313 39 706 40 162 40 573 25 659 28 813 29 192 32 462 32 981 33 451 3 514 4 822 4 323 2 703 2 588 2 490 2 792

2 116

2 737

1 456

1 401

1 362

215

273

284

298

674 1 986

27 1 819

49 0 1 2 762

56 0 1 2 851

62 0 1 2 909

82 470

1.10.2. Инвалиды Инвалиды являются второй (после пенсионеров) по численности категорией населения, нуждающейся в социальной защите. Причинами инвалидности являются общее заболевание, травмы, увечья, ранения и контузии, приведшие к стойким нарушениям функций организма человека. В Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года насчитывается 12,85 млн инвалидов, из них инвалидов I группы – 1,65 млн человек, инвалидов II группы – 6,62 млн человек, инвали-

Росстат: Социальное положение и уровень жизни населения России, 2013 год (http://www.gks.ru/).

дов III группы – 4 млн человек, детей-инвалидов – около 571,5 тыс. человек43. В общей численности инвалидов лица пенсионного возраста составляют 51 %, трудоспособного возраста – 44,6 %, дети-инвалиды – 4,4 %. Общее число граждан, обратившихся в федеральные учреждения медико-социальной экспертизы по субъектам Российской Федерации и впервые признанных инвалидами, в 2012 году составило 875 951 человек, что на 43 226 человек (5 %) меньше, чем в 2011 году и на 90 125 человек (10 %) меньше, чем в 2010 году. Общая заболеваемость населения Российской Федерации по сравнению с 2012 годом в 2013 году практически не изменилась и составила 161 241 на 100 тыс. населения (по сравнению с 2012 годом – рост на 0,4 %, в 2012 году – 160 578). Структура общей заболеваемости населения не изменилась. На первом месте находятся болезни органов дыхания, удельный вес которых в 2012 году составил 24,4 %, болезни органов кровообращения занимают второе место (14,4 %), на третьем месте – болезни костно-мышечной системы и соединительной ткани (9,8 %). Первичная заболеваемость населения Российской Федерации. Заболеваемость населения с диагнозом, установленным впервые, составила в 2013 году 80 030 случая на 100 тыс. населения, что выше уровня 2012 года на 0,7 %. В структуре заболеваемости населения с диагнозом, установленным впервые, на первом месте остаются болезни органов дыхания, удельный вес которых составил 42,3 % (рост по сравнению с 2012 годом на 1 %). Второе место занимают травмы, доля которых несколько снизилась и составила в 2013 году 11,6 % (2012 год – 11,8 %). На третьем месте – болезни мочеполовой системы – 6,2 %. Болезни системы кровообращения занимают в Российской Федерации второе место в структуре общей заболеваемости населения (14,4 %) и первое место в структуре смертности (53,2 %). Уровень общей заболеваемости населения болезнями системы кровообра См.: Минздрав России, 2014: Об итогах работы Министерства здравоохранения в 2013 году и задачах на 2014 год (http://www.rosminzdrav.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

щения в 2013 году составил 22 916 на 100 тыс. населения (2012 год – 22 755 на 100 тыс. населения). Общая заболеваемость населения болезнями системы крово обращения в Российской Федерации по сравнению с 2012 годом выросла на 0,7 %. Уровень заболеваемости болезнями системы кровообращения с диагнозом, установленным впервые в жизни, в 2013 году составил 2 989,1 на 100 тыс. населения и по сравнению с 2012 годом вырос на 12,4 % (2 665 на 100 тыс. населения). Новообразования занимают в Российской Федерации 11-е место в структуре общей и первичной заболеваемости. Показатель общей заболеваемости населения новообразованиями в 2013 году составил 4 350 случая на 100 тыс. населения, что по сравнению с 2012 годом выше на 1,2 % (4 297,3). Доля новообразований в структуре общей заболеваемости составила 2,7 %. Показатель заболеваемости новообразованиями с диагнозом, установленным впервые, в 2013 году составил 1 136 случая на 100 тыс. населения, что несколько ниже уровня 2012 года – 1 157,6. Удельный вес новообразований в структуре заболеваемости составил 1,4 %. Травмы, отравления и некоторые другие воздействия внешних причин занимают 3-е место в структуре смертности. Обращаемость населения в ЛПУ по поводу травм и отравлений в 2013 году составила 9 300 случая на 100 тыс. населения (2012 год – 9 392), в структуре общей заболеваемости – 5,8 %. В 2013 году во всех субъектах Российской Федерации было создано 14,7 тыс. рабочих мест для трудоустройства незанятых инвалидов, или 103,5 % от запланированного числа оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов. В результате реализации указанного мероприятия в 2013 году уровень трудоустройства инвалидов повысился на 3,3 пункта и составил 40 % от численности обратившихся в органы службы занятости инвалидов за содействием в поиске подходящей работы (в 2012 году – 36,7 %). На реализацию мероприятия по созданию 14,2 тыс. оборудованных (оснащенных) рабочих мест и содействию трудоустройству на них незанятых инвалидов на условиях софинансирования в федеральном бюджете в виде субсидий бюджетам субъектов Российской

Федерации предусмотрено: в 2014 году – 918,7 млн рублей; в 2015 году – 963,7 млн рублей, позволяющих создавать не менее 14,2 тыс. оснащенных (оборудованных) рабочих мест для ежегодного трудоустройства на них незанятых инвалидов. Средний размер возмещения затрат за счет средств субсидии из федерального бюджета на оборудование (оснащение) для незанятого инвалида рабочего места в 2014 году составит 69,3 тыс. рублей на одно рабочее место, в 2015 году – 72,69 тыс. рублей. С 2007 года, по данным Росстата, отмечается снижение численности лиц, впервые признанных инвалидами от общего заболевания (табл. 7). Таблица 7 44

Распределение численности лиц, впервые признанных инвалидами 1970 Всего: тыс. человек на 10 000 человек населения В процентах от общей численности инвалидов: инвалиды I группы инвалиды II группы инвалиды III группы Из общей численности инвалидов – инвалиды в трудоспособном возрасте: всего, тыс. человек в процентах от общей численности инвалидов

2007

2008

2009

2010

2011

2012

346 1 799 1 474 1 109 26,6 156,9 128,0 95,9

966 83,3

934 80,3

893 76,6

842 72,2

805 69,1

… … …

10,5 52,2 37,4

11,7 49,8 38,5

15,3 43,9 40,8

15,6 41,9 42,5

15,9 40,9 43,2

… …

2005

10,7 59,9 29,4

2006

9,4 54,7 35,9

9,6 53,5 36,8

565,9 544,8 454,3 431,8 436,6 441,0 417,2 395,2 31,5

37,0

41,0

44,7

46,7

49,4

49,5

49,1

В Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» есть отдельная статья «Организация получения образования людьми с ограниченными возможностями здоровья», предусматривающая правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в инклюзивном, коррекционном, надомном, дистанционном и послевузовском режимах, обеспечивающее возможность непрерывного образования для инвалидов на протяжении всей жизни. Росстат: Здравоохранение в России, 2013 год (http://www.gks.ru/).

Федеральным законом от 20 июля 2012 года № 124-ФЗ внесены изменения в статью 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», направленные на уточнение норм действующего законодательства по предоставлению льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по оплате жилого помещения. Принят важнейший для инвалидов по слуху Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 296-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14, 19 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривающий приведение нормы, регулирующей использование русского жестового языка, в соответствие с требованиями Конвенции о правах инвалидов. В 2012 году в целях обеспечения инвалидов современными техническими средствами реабилитации (далее – ТСР) предпринимался ряд мер по совершенствованию правового регулирования, развитию производства ТСР, а также по значительному увеличению финансирования расходов на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации. По данным Минтруда России45, обеспечение устойчивого, бесперебойного финансирования указанных мероприятий позволило в 2012 году достичь показателя «доля инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации» на уровне 99 %. Подготовка рекомендаций территориальным органам Фонда социального страхования Российской Федерации по разработке технических заданий на размещение заказов, предусматривающих закупку ТСР, позволила повысить качество закупаемых ТСР. В 2012 году заключены соглашения с 21 субъектом Российской Федерации по передаче полномочий в сфере обеспечения инвалидов ТСР. По данным Минтруда, в 2012 году совместное производство инвалидных кресел-колясок на территории Российской Федерации немецкой компанией ООО «ОТТО БОКК Мобилити» (ОТТО БОКК), организованное в июле 2011 года в г. Тольятти, выведено на полную мощность. Объем производства в 2012 году составил 45 тыс. кресел-колясок, из них 30 тыс. кресел-колясок поставлено инвалидам См.: Минтруд России: Социальная защита инвалидов, 2014 (http://www. rosmintrud.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 257-р, 15 тыс. кресел-колясок были предоставлены инвалидам по итогам проведенных конкурсов и торгов. В 2013 году планируется выпустить 60 тыс. изделий. Количество занятых в производстве сотрудников увеличено с 25 до 70 человек, работа ведется в две смены. В течение трех лет будет осуществляться плановая замена комплектующих импортного производства на отечественные аналоги с повышением уровня локализации до 78 %. В 2012 году подведомственные Минтруду России федеральные государственные унитарные протезно-ортопедические предприятия предоставили гражданам около 6,5 тыс. изделий и оказали специализированную протезно-ортопедическую помощь более 11,6 тыс. инвалидам. Для отработки механизмов обеспечения доступности объектов и услуг для инвалидов и других маломобильных групп населения в 2011–2012 годах осуществлялась реализация пилотного проекта с участием трех субъектов Российской Федерации (Республики Татарстан, Тверской и Саратовской областей) по отработке формирования доступной среды на уровне субъектов Российской Федерации. Участниками пилотного проекта обеспечивался комплексный подход при формировании доступной среды для инвалидов (слепых и слабовидящих; глухих и слабослышащих; с нарушением функций опорно-двигательного аппарата, передвигающихся на креслах-колясках), во всех приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. В ходе реализации пилотного проекта его участниками совместно с представителями региональных общественных организаций инвалидов были выявлены наиболее значимые для инвалидов объекты и услуги в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. В 2012 году продолжалась реализация необходимого комплекса мероприятий по дооборудованию и адаптации указанных объектов с целью обеспечения их доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения. При реализации пилотного проекта обеспечивалась доступность не только объектов, но и услуг (предоставление услуг в электронном виде, адаптация сайтов, предоставление услуг сурдопереводчиков,

обеспечение вспомогательными устройствами, обучение специалистов базовым знаниям русского жестового языка, изменение режима работы учреждения). Подготовлены методические рекомендации по разработке и реализации программ субъектов Российской Федерации, обеспечивающих доступность приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. На основании методических рекомендаций и предложений участников пилотного проекта приказом Минтруда России от 6 декабря 2012 года № 575 утверждена примерная программа субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. Разработаны методика паспортизации и классификации объектов и услуг с целью их объективной оценки для разработки мер, обеспечивающих их доступность, и методика формирования и обновления карт доступности объектов и услуг. 1.10.3. Семьи с детьми Меры по социальной поддержке семей, имеющих детей. Ежегодное пособие за счет средств федерального бюджета получают более 1,5 млн человек, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации – более 2,2 млн человек. Мерами социальной поддержки семьи и детей, предоставляемыми в денежной форме в виде прямых социальных трансфертов, относящихся к полномочиям Российской Федерации, являются: • пособие по беременности и родам; • единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; • единовременное пособие при рождении ребенка; • ежемесячное пособие гражданам, осуществляющим уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет; • единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; • единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

• ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; • материнский (семейный) капитал. Размеры ежемесячных пособий, выплачиваемых семьям с детьми за счет средств субъектов Российской Федерации, составляют 625 рублей для беременных женщин, на детей-сирот 6 474 рубля, малоимущим 1 124 рубля46. Численность граждан, которым выплачиваются пособия и их средние размеры представлены в табл. 8. Таблица 8 Меры социальной поддержки семей с детьми за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 году Численность граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, человек Беременные женщины и кормящие матери из них малоимущие Дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей Дети из отдельных категорий семей из них малоимущие Семьи с детьми, число семей из них малоимущие Семьи с детьми, получающие региональный материнский капитал

Численность граждан, получивших регулярную денежную выплату, человек

Средний размер регулярной денежной выплаты, руб. в месяц на одного получателя

Численность граждан, получивших единовременную денежную выплату, человек

Средний размер единовременной денежной выплаты, руб. на одного получателя

160 026

71 263

625

79 750

1 700

53 303

45 500

614

5 743

6 085

321 866

276 752

6 474

29 115

21 105

3 435 633

1 680 073

3 771

850 981

8 746

940 718

390 960

438

182 666

3 660

1 100 268

519 765

1 549

184 835

14 102

260 265

42 304

1 124

48 631

8 752

93 193

–

23 940

48 560

В целях реализации активной социальной политики, направленной на предотвращение сокращения численности населения, 46

См.: Росстат: Социальное положение и уровень жизни населения России, 2013 год (http://www.gks.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

Правительством Российской Федерации предпринят комплекс мероприятий по стимулированию рождаемости, повышению размеров материнского капитала, улучшению кредитования молодых семей, в том числе ипотеки, улучшению медицинского обслуживания и ряд других. Указанные меры позволили в 2013–2014 годах приостановить ухудшение демографических показателей, однако утверждать, насколько эти меры будут успешными в рамках среднесрочной и долгосрочной перспективе, пока преждевременно. В январе–феврале 2014 года в России отмечалось уменьшение числа родившихся (в 49 субъектах Российской Федерации) и числа умерших (в 64 субъектах). В целом по стране в январе–феврале 2014 года число умерших превысило число родившихся на 5,4 % (в январе–феврале 2013 года – на 9,1 %), в 15 субъектах Российской Федерации это превышение составляло 1,5–2,0 раза. В сентябре–октябре 2012 года Федеральной службой государственной статистики было проведено выборочное обследование репродуктивных планов населения в 30 субъектах Российской Федерации. В ходе обследования было опрошено 10 054 человека, в том числе 5 144 женщины и 4 910 мужчин. Отвечая на вопрос «Помогло ли вам принять решение о рождении ребенка то, что начали реализовываться дополнительные меры государственной помощи семьям с детьми?» положительно ответили 16 % мужчин и женщин. Еще 6,5 % ответивших также дали утвердительный ответ, указав, что эти меры помогли принять решение о рождении ребенка, которого без этого не могли себе позволить. Более половины всех опрошенных (57 %) дали отрицательный ответ, а 20 % затруднились с ответом. Проведенное обследование показывает, что население рассматривает осуществляемые государством меры с точки зрения их социальной поддержки, которая в денежном выражении может в той или иной степени повлиять на доход семьи. Однако, по мнению большинства респондентов, эти меры не влияют на стимулирование рождаемости и реализацию имеющейся потребности в детях47. См.: Росстат, 2013: Аналитический отчет по итогам выборочного наблюдения репродуктивных планов населения в 2012 году (http://www.gks.ru/).

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета «О государственной политике в сфере семьи, материнства и детства», состоявшегося 17 февраля 2014 года, Правительству Российской Федерации дан ряд поручений. В частности, при подготовке Концепции семейной политики и Плана по ее реализации предусмотреть: • формирование семейно ориентированной государственной информационной политики, направленной на укрепление традиций семейных отношений, в основе которых семья с детьми, пропаганду ответственного родительства, здорового образа жизни; • подготовку детей и подростков к семейной жизни, обеспечивающую формирование духовно-нравственных семейных ценностей; • сокращение бедности среди семей с детьми, в том числе за счет создания условий совмещения профессиональных и семейных обязанностей женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, и родителей, воспитывающих детей-инвалидов; • развитие системы услуг по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста, включая детей ясельного возраста; • обеспечение доступности системы дополнительного образования детей, в том числе детей с ограниченными возможностями, детей группы риска; • создание условий для развития государственно-частного партнерства и волонтерского движения с целью оказания услуг семьям с детьми; • развитие системы мер социальной поддержки семей с детьми, в том числе предоставление государственной социальной помощи малообеспеченным семьям с детьми на основе социального контракта, включающего обязательства родителей по их занятости, уходу и присмотру за детьми, а также их воспитанию; • унификацию системы статистических показателей, используемых государственными органами власти, характеризующих социально-экономическое положение семей с детьми и детей в Российской Федерации; • формирование совместно с Фондом поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, институциональной си-

стемы профилактики семейного неблагополучия и поддержки семей с детьми-инвалидами. По экспертным оценкам, практически во всех субъектах Российской Федерации отмечается дефицит доходов семей с детьми. При рождении ребенка значительно возрастают риски перехода семьи в категорию бедных. В частности, по данным Росстата, с 2010 по 2012 год численность малоимущих семей с детьми выросла на 4,7 %.

1.11. Социальное обслуживание Система социального обслуживания в Российской Федерации в своей основе сохранила и развила традиционные виды и формы социальных услуг, которые были сформированы в советский период. Стационарные социальные услуги оказываются в пансионатах для ветеранов труда, в психоневрологических интернатах для взрослых и в детских домах-интернатах. Эти три типа учреждений являются фундаментальной базой организации социального обслуживания на условиях постоянного содержания клиентов этих учреждений. В 2012 году в Российской Федерации насчитывалось 1 538 стационаров на 275 317 мест, в которых проживало 269 379 человек. Необходимо отметить, что указанные учреждения находятся на балансе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и финансируются за счет их консолидированных бюджетов48. За более чем 20-летний период новейшей истории России действующая сеть учреждений серьезно модернизирована, они оснащены современным медицинским, реабилитационным и социальнобытовым оборудованием. Строительство новых учреждений осуществляется точечно и в очень ограниченных масштабах, в основном в крупных мегаполисах. По этой причине из года в год статистика наполняемости учреждений практически не меняется (рис. 21). Необходимо отметить, что бо`льшая часть из указанных учреждений была построена еще в советский период и, соответственно, нормы жилой площади спальных, санузлов, бытовых и других по См.: Росстат: Регионы России: Социально-экономические показатели, 2013 год (http://www.gks.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

300 250

265

263

232

225

276

275

249

251

2005

2010

2011

273 242

200 150 100 50

0 1990

2000 число мест

число мест для пожилых и инвалидов

2012 число мест для детей

Рис. 21. Число мест в стационарных учреждениях социального обслуживания для ветеранов, инвалидов и детей (тыс. мест)

мещений уже не соответствуют современным требованиям, а реконструировать эти объекты по экономическим соображениям не представляется возможным. На 1 января 2013 года на очереди для помещения в учреждения для взрослых состояли 16,5 тыс. человек, в учреждения для детей – 0,6 тыс. человек. Работали 9 реабилитационных центров для инвалидов молодого возраста, в которых проживали 1,6 тыс. человек, 22 дома милосердия (1,5 тыс. человек), 30 геронтологических центров (7,6 тыс. человек). Из общего числа зданий учреждений для престарелых и инвалидов 0,6 % находилось в аварийном состоянии, 2,0 % – в ветхом, 3,8 % требовали реконструкции. Как уже отмечалось, по данным Росстата, на конец 2012 года в стационарных учреждениях всех типов имелось 275 тыс. мест, в том числе 251 тыс. мест для ветеранов и инвалидов-взрослых и 24 тыс. мест для детей-инвалидов (рис. 21). Указанная сеть учреждений не обеспечивает потребности населения в стационарном виде социального обслуживания и не соответствует нормативам обеспеченности, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

В целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов 23 мая 1996 года был принят Указ Президента Российской Федерации «Об организации подготовки государственных минимальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации». Этим Указом установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано при разработке соответственно проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. До утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разработке соответствующих проектов бюджетов рекомендовано применять уточненные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 769 Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 3 июля 1996 года № 1063-р одобрило уточненные Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и ГКФТ России социальные нормативы и нормы. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано использовать одобренные указанным распоряжением социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В настоящее время действуют минимальные нормативы, утвержденные распоряжениями Правительства от 14 июля 2001 года № 942-р и от 13 июля 2007 года № 923-р. Согласно разделу «Социальная защита населения» норматив обеспеченности домами-интернатами для престарелых и инвалидов установлен в 30 мест на 10 тыс.

жителей. Для детей-инвалидов установлен норматив в 20 мест на 10 тыс. жителей. Несоответствие между фактически имеющимся количеством мест в учреждениях для ветеранов и инвалидов-взрослых (19,2 мест на 10 тыс. жителей) и нормативом, утвержденным Правительством Российской Федерации (30 мест на 10 тыс. жителей), приводит к дефициту в 155 тыс. мест: 143 600 000 чел. × 30 мест: 10 000 чел. ≈ 430 000 мест 143 600 000 чел. × 19,2 мест: 10 000 чел. ≈ 275 000 мест Дефицит ≈ 155 000 мест. Что касается норматива обеспеченности детей-инвалидов детскими интернатными учреждениями, то он также не исполняется. Более того, в рамках фактически сложившейся статистической отчетности учитывается численность мест в детских учреждениях в общей численности мест во всех интернатных учреждениях, в то время как распоряжениями Правительства Российской Федерации от 14 июля 2001 года № 942-р и от 13 июля 2007 года № 923-р для детских и взрослых учреждений предусмотрены разные нормативы обеспеченности. Региональные социально-экономические, природно-климатические и культурные особенности не могут не отражаться на расчетных и фактически сложившихся нормативах обеспеченности мест в стационарных учреждениях. Например, если средний общероссийский показатель фактической численности проживающих в стационарах в расчете на 10 тыс. человек, составляет 18,8, то рамки колебаний этого показателя в федеральных округах будут достаточно велики: от 25 в Дальневосточном ФО до 8,1 в Северо-Кавказском ФО.

1.12. Социальная защита в зарубежных странах 1.12.1. Модели социальной защиты В странах Европы накоплен большой опыт построения систем социальной защиты населения. Базисом, основой всех систем социальной защиты является механизм компенсации заработка (дохода) при наступлении социальных рисков.

Поддержание социальной стабильности в обществе, идеи равенства, социальной сплоченности и социальной справедливости создают определенные требования к нормативам и стандартам. В частности, общими критериями для всех европейских систем являются надежность и финансовая устойчивость. Развитие и управление такими системами должно быть не слишком затратным для государства, чтобы не разрушить экономику страны. С другой стороны, система должна предоставлять эффективную защиту не только для борьбы с бедностью для граждан, потерявших работу, но и обеспечивать достойные условия жизни при наступлении социальных рисков для населения, относящегося к среднему классу. В 1998 году шведский социолог Уолтер Корпи классифицировал модели социальной защиты с учетом экономических, политических и региональных особенностей стран Центральной Европы. Указанная классификация включает: • целевую (адресную) модель; • субсидиарную модель; • корпоративную модель; • базовую модель; • всеобщую (охватывающую) модель. При классификации указанных моделей необходимо иметь в виду два очень важных обстоятельства. Первое – это некоторая условность классификации, поскольку практически во всех европейских странах применяются комбинации различных моделей социальной защиты в виде государственного и добровольного страхования, общественных или частных благотворительных фондов и мер социальной поддержки, которые могут быть централизованными или переданными в компетенцию муниципальных органов. Второе – разные модели социальной защиты применяют свои специфические организационно-правовые механизмы компенсации потери заработка, однако в качестве безусловного приоритета все они направлены на борьбу с бедностью. На рисунке графически представлены пять моделей социальной защиты в форме ромба, который символизирует социальную структуру общества и соответственное распределение в нем доходов (рис. 22).

a) целевая (адресная) модель

b) субсидиарная модель

c) корпоративная модель

d) базовая модель социальной защиты

e) всеобщая (охватывающая) модель

Рис. 22. Типичные модели систем социальной защиты населения в странах ОЭСР49

Численность граждан с высокими доходами невысока, и расположены они ближе к вершине, в нижней части рисунка находятся бедные с доходами на уровне или ниже прожиточного минимума. Между бедными и богатыми находится так называемый средний Palme J., Nelson J., Sjöberg O., Minas R. European Social Models, Protection and Inclusion. Stockholm: Institute for Futures Studies, 2009.

класс, который графически и по факту ближе к бедным, чем к богатым. Горизонтальные линии показывают преимущества тарифной ставки, которая зависит от уровня заработка или размера взносов в систему социальной защиты. Целевая (адресная) модель социальной защиты является очень скромной по характеру и уровню социального обеспечения. Ее основная задача заключается в предоставлении нуждающимся гражданам материального обеспечения и услуг, позволяющих приобрести продукты и товары первой необходимости. Указанная модель не предполагает полный охват всего населения, а касается только тех лиц, которые в соответствии с законодательством подпадают по критериям нуждаемости. В европейских странах этот вид защиты характеризуется как социальная помощь, которая финансируется за счет средств государственного бюджета. Целевая (адресная) модель социальной защиты существует во всех европейских странах. Во Франции действует система универсального пособия, которое выплачивается гражданам после проверки нуждаемости. В Великобритании также установлены социальные выплаты гражданам, признанные в установленном порядке нуждающимися. Как правило, обязательным условием получения материальной помощи является наличие гражданства или проживания на территории конкретного государства определенного периода времени или наличие социального статуса, например «беженец». Предоставление пособий и услуг не связывается с необходимостью уплаты страховых вносов. Базовая модель социальной защиты осуществляется в форме обязательного государственного социального страхования. Особенностью этого вида социальной защиты является полный охват всего работающего населения, независимо от уровня дохода и профессиональной принадлежности. Условием получения пособий и услуг является обязательная уплата страховых взносов. Граждане, по какимлибо причинам не уплачивающие страховых взносов, в эту систему не включаются и могут рассчитывать только на социальную помощь. Система социального страхования распространяется на основные социальные риски и предусматривает компенсацию утраченного дохода в связи с прекращением работы в старости, по инвалид-

ности, по случаю потери кормильца, а также в связи с рождением ребенка и на случай болезни. В отличие от социальной помощи, которая предоставляется без учета трудового стажа и заработной платы, социальное страхование прямо связано с заработком работника и периодом уплаты им страховых взносов. В связи с этим и уровни материального обеспечения совершенно разные: при социальной помощи – это пособие, близкое к прожиточному минимуму, а при социальном страховании это денежная выплата не менее 40–50 % от заработка работника. Для стандартизации уровня обеспечения в случае болезни, инвалидности, безработицы, старости и других установленных законодательством случаев в странах Европейского Союза принят Кодекс социального обеспечения, в котором закреплены минимальные уровни компенсации утраченной заработной платы. Таблица 9 Европейский кодекс социального обеспечения (периодические денежные выплаты)50 Часть

Обстоятельство, в связи с которым предоставляется помощь

Типичный получатель помощи

Процентная ставка

III IV V VI

Болезнь Безработица Старость Производственная травма: Нетрудоспособность Полная потеря возможности получать заработок Смерть кормильца Беременность и роды Инвалидность Смерть кормильца

Человек с женой и двумя детьми Человек с женой и двумя детьми Человек с женой пенсионного возраста

45 45 40

Человек с женой и двумя детьми Человек с женой и двумя детьми Вдова с двумя детьми Женщина Человек с женой и двумя детьми Вдова с двумя детьми

50 50 40 45 40 40

VII VIII IX X XI

Субсидиарная модель (иногда употребляется как «Гентская система» от бельгийского города Гента, где впервые была внедрена) применяется в Финляндии, Швеции, Швейцарии. Система основана на страховании потери дохода от безработицы, в случае болезни и при наступлении других социальных рисков. Европейский кодекс социального обеспечения ETS № 048 (Страсбург, 16 апреля 1964 года)//Система«ГАРАНТ»(http://base.garant.ru/4089735/#ixzz3Dq4sUyji).

Государственные субсидии предоставляются фондам и организациям, осуществляющим страхование граждан от потери заработка. Роль государства ограничивается контрольной и нормативно-надзорной функциями в сфере страхования. Система является довольно ограниченной и не имеет широкого распространения в странах Европы. Корпоративная модель применяется в Германии, Франции, Италии. Она имеет ярко выраженную профессиональную основу. Ее цель – страховая защита граждан, объединенных в крупные профессиональные системы. Уровень возмещения заработка приближен к фактическому заработку работника. Для получения возмещения требуется длительный период уплаты страховых взносов (как правило, не менее 37 лет). В систему не входят высокооплачиваемые работники и лица, не уплачивающие взносы в систему социального страхования. Всеобщая (охватывающая) модель социальной защиты применяется в странах Восточной Европы, которые были ориентированы на плановую экономику и имели черты, сходные с системой социального обеспечения бывшего СССР. Эти системы характеризуются широким охватом населения различными выплатами и пособиями, которые основаны на взносах и гражданстве. Однако уровень этих пособий очень скромный и позволяет компенсировать менее половины заработка. В связи с этим получение более высоких стандартов защиты возможно с участием дополнительных добровольных страховых фондов и организаций. Источником средств для оказания мер социальной поддержки малообеспеченным категориям граждан служат государственный бюджет, средства муниципальных органов власти, добровольные частные пожертвования51. 1.12.2. Организация социальной помощи Получатели долговременной медицинской помощи (ДМП) определены как люди, получающие на постоянной основе услуги, оплаченные поставщиками, включая непрофессиональных поставщиков, получающих наличные расчеты в соответствии с социальной про См.: Palme J., Nelson J., Sjöberg O., Minas R. Op. cit.

граммой. Они также включают получателей наличных денег, таких как программы помощи и поддержки людям, получающим социальные пособия. Учреждения ДМП относятся к учреждениям интернатного типа, которые обеспечивают необходимые услуги на долговременной основе в виде комплексной (пакетной) помощи. Получатели надомных услуг определены как люди с функциональными ограничениями, которые получают бо`льшую часть помощи дома. Уход на дому также относится к использованию учреждений на временной основе для оказания помощи в специально разработанных условиях проживания. Большинство стран – членов ОЭСР проводит регулярные обследования, которые позволяют получать информацию относительно различных аспектов здоровья обследуемых. Вопрос, который часто ставится в ходе таких опросов: «Как вы оцениваете свое здоровье в общем?» И хотя этот вопрос субъективен, ответы на него все же позволяют провести мониторинг общего состояние здоровья граждан в возрасте 65 лет и старше. Отвечающим предлагалось выбрать один из вариантов ответа: «Очень хорошо, хорошо, нормально, плохо, очень плохо». Как хорошее здоровье оценили в 12 из 34 стран – членов ОЭСР (рис. 23). В Новой Зеландии, Канаде и Соединенных Штатах трое из четырех оценили свое здоровье как хорошее. В Финляндии, Франции, Германии, Греции и Испании только 35–40 % людей в возрасте 65 лет считают свое здоровье хорошим. В Португалии, Венгрии, Польше, Эстонии, Словацкой Республике, Турции, Японии и Чешской Республике в этой возрастной группе менее чем 20 % людей с хорошим здоровьем. В среднем в странах – членах ОЭСР 45,6 % мужчин и 39,5 % женщин в возрасте 65 лет и старше склонны считать свое здоровье хорошим. Меры ограничения, испытываемые пожилыми людьми, во всех странах разные. Тем не менее, опираясь на данные статистики, можно сказать, что в 2011 году 42 % населения в возрасте между 65 и 74 годами сообщили, что они испытывают ограничения в их обычных ежедневных действиях из-за проблемы со здоровьем. В возрасте 75 лет и старше численность людей, имеющих серьезные ограничения жизнедеятельности, увеличивается до 60 % (рис. 24), в то время как в возрасте 65–74 лет приблизительно

Население в целом

Женщины

Мужчины

Новая Зеландия1 Канада1 США1 Австралия1 Швейцария Ирландия Швеция Великобритания Норвегия Нидерланды Дания Исландия Бельгия Люксембург Израиль1 Мексика ОЭСР 34 Чили1 Австрия Греция Германия Испания Франция Финляндия Италия Корея Словения Чехия Япония Турция Словакия Эстония Польша Венгрия Португалия 90 60 30 % населения в возрасте 65 лет и старше

30 60 90 % населения в возрасте 65 лет и старше

1 Результаты нельзя напрямую сравнивать с другими странами в связи с методологическими различиями (в результате чего завышение). Источник: OECD Health Statistics 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919232).

Рис. 23. Население в возрасте 65 лет и старше, оценившее свое здоровье как хорошее, в странах OЭСР

14 % населения сообщают об умеренных ограничениях, которые они испытывают в повседневной жизни. Пожилые в скандинавских странах сообщили о самом низком уровне умеренных или серьезных ограничений, за исключением Финляндии, где показатели близки к европейскому среднему числу. Самая большая численность населения, которое жалуется на имеющиеся ограничения, проживает в Эстонии и Словакии. Число людей, получающих постоянную систематическую помощь (ДМП) в учреждениях здравоохранения в странах – членах ОЭСР, постоянно увеличивается, главным образом из-за старения населения и растущего числа пожилых иждивенцев.

Ограничены до некоторой степени

Сильно ограничены

Норвегия Швеция Дания Исландия Люксембург Швейцария Ирландия Великобритания Чехия Франция Бельгия Нидерланды Испания Греция ОЭСР 25 Финляндия Австрия Польша Италия Турция Германия Венгрия Португалия Словения Эстония Словакия 80 60 40 20 % населения в возрасте 75 лет и старше

20 40 60 80 % населения в возрасте 75 лет и старше

Источник: OECD Health Statistics 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919251).

Рис. 24. Пожилые 65–75 лет и старше, имеющие ограничения в жизнедеятельности, в странах ОЭСР

Хотя право доступа к постоянной медицинской помощи предоставлено одинаково и пожилым людям, и молодым с ограниченными возможностями, большинство получателей таких услуг – это граждане в возрасте 65 лет и старше. Среди всех получателей ДМП приблизительно 60 % – женщины из-за своей более высокой продолжительности жизни. В 2011 году в среднем в странах – членах ОЭСР более чем 12 % населения в возрасте 65 лет и старше получали постоянную медицинскую помощь дома или в учреждениях (рис. 25). Число получателей ДМП в возрасте 65 лет и старше было самым высоким в Израиле и Швейцарии. В этих странах более одной пятой населения, относящегося этой возрастной группе, получает долговременные услуги. С другой стороны, только приблизительно 1 % населения в возрасте 65 лет и старше в Польше получает услуги ДМП.

% населения в возрасте 65 лет и старше

В стационарах

На дому

22,1 20,3

19,1 17,6 17,4

16,7 16,3 14,5 13,1 13,0 12,8 12,7 12,3

11,7

11,2 11,2

10 7,2 6,7

6,4 6,4 6,4

5,9 4,1 3,7 3,4 3,2

0,8

Источник: OECD Health Statistics 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919327).

Рис. 25. Пожилые 65 лет и старше, нуждающиеся в долговременном уходе, в странах OЭСР

Использование долгосрочной медицинской помощи резко увеличивается с возрастом. В среднем в странах – членах ОЭСР 30 % людей в возрасте 80лет и старше получают услуги ДМП. В ответ на предпочтение большинства людей получать долгосрочные медицинские услуги в стационарах во многих странах – членах ОЭСР были внедрены программы расширения помощи на дому. В большинстве стран доля помощи на дому значительно увеличилась за прошедшие десять лет (рис. 26). Численность пожилых, охваченных надомным обслуживанием, является самой высокой в Японии и Венгрии – приблизительно до 75 % всех получателей ДМП. Доля получателей надомных услуг увеличилась заметно в Швеции, Корее, Франции и Люксембурге. Доля получателей ухода на дому во Франции увеличилась с 40 % до более чем 60 %. В стране существует долговременный план расширить охват надомными услугами до 230 000 человек к 2025 году.

2000

% нуждающихся в долговременном уходе в возрасте 65 лет и старше

2011

77,8

73,2

71,4

69,9

69,2

69,5 65,7

66,3 66,6

68,0

69,2

66,5

65,6

63,6

61,6

58,0

55,5

60,2

59,2

52,0 50,0

49,0 50,3

41,0

42,2 39,1

Источник: OECD Health Statistics 2013 (http://dx.doi.org/10.1787/888932919346).

Рис. 26. Пожилые 65 лет и старше, нуждающиеся в социальном обслуживании на дому, в странах ОЭСР

В то время как за прошлое десятилетие во многих странах – членах ОЭСР удельный вес получателей надомных услуг увеличился, в Финляндии их численность сократилась с 69 % до 60 %.

Глава 2 Совершенствование управления социальной политикой Процесс децентрализации управления в социальной сфере и углубление разграничения компетенции между Правительством Российской Федерации и субъектами России по предметам ведения предполагает проведение корректировки технологий и операционных процедур, связанных с механизмами контроля за реализацией разработанных мер социальной политики. В качестве механизмов усиления стратегического планирования социально-экономического развития в социальной сфере можно отметить: • разработку Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года и прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, обеспечивающие достижение целевых показателей, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»; • оперативную корректировку государственных программ с учетом приоритетов и поручений, определяемых Президентом Российской Федерации в связи с социально-экономическими и геополитическими изменениями в стране и за рубежом. По состоянию на август 2014 года Правительство Российской Федерации внесло в госпрограммы изменения, касающиеся 55 показателей, содержащихся в майских указах Президента России. Кроме того, в госпрограммы включены 88 дополнительных показателей, обеспечивающих достижение целей указов Президента. Также параметры госпрограмм уточнены в соответствии с Бюджетным посланием Президента России о бюджетной политике в 2014–2016 годах52. Смещение акцентов государственного регулирования социальной сферы преимущественно в сторону программно-целевого мето52

См.: Протокол заседания Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 года (http://government.ru/meetings/12054/).

да управления позволяет точно и четко формировать задачи для федеральных и региональных органов государственной власти. По своей сущности этот метод более привычен и понятен для государственного аппарата, поскольку в своей основе напоминает десятилетиями отработанную схему управления в бывшем СССР. Вместе с тем очевидное противоречие между существовавшей в советский период командно-административной системой управления и современной конструкцией экономики России, ориентирующейся на рыночные механизмы, создает объективные проблемы для достижения результатов, намеченных в принятых государственных программах. Кроме того, на ход реализации утвержденных государственных программ сильное влияние оказывает существенное различие в уровне бюджетной обеспеченности в большинстве субъектов Российской Федерации.

2.1. Показатели эффективности Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработана во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Процедуры и правила оценки осуществляются на основании методики, разработанной и утвержденной Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия 18 июля 2007 года. В соответствии с указанной методикой оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социальноэкономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти,

в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и т. д.) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: 1) развитие экономики; 2) уровень доходов населения; 3) политика в сфере обеспечения безопасности; 4) здоровье; 5) образование; 6) жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика. Оценка проводится с использованием показателей, утвержденных Указом, а также дополнительных показателей, разработанных во исполнение Указа. Выбор направлений для проведения оценки обусловлен наибольшим объемом расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и их влиянием на качество жизни населения. В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности используются официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения. Анализ удовлетворенности населения доступностью и качеством услуг здравоохранения и образования, а также деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основании информации, представленной уполномоченным органом и (или) организацией по результатам опроса. Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения: • со среднероссийским уровнем; • с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами;

• со значением предыдущего периода. При этом возможно сравнение со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем. При проведении анализа учитывается степень зависимости значения показателя от решения и действия (бездействия) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создает предпосылку для системного мониторинга результативности управления регионами, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наилучших значений показателей. Доклады высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации поступают в Комиссию. На их основе в установленные сроки готовится доклад Комиссии Президенту Российской Федерации. Копии докладов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации направляются полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах в целях организации работы с субъектами Российской Федерации по улучшению ситуации в регионах, включая внедрение эффективных методов управления (табл. 10). Таблица 10 Показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации53 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы

БЕЗРАБОТИЦА Показатель является одним из критериев оценки экономического развития региона, характеризует эффективность принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению занятости населения. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.

Таблица составлена автором на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия 18 июля 2007 года.

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы

ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ Показатель является одним из индикаторов уровня благосостояния населения. Среднемесячная номинальная начисленная заработная Доля населения с денежными доходами ниже плата работников в целом по субъекту Российской региональной величины прожиточного минимума. Федерации, в том числе в экономике, сельском Описание: показатель наряду с другими показателями хозяйстве региона. характеризует уровень бедности населения в регионе. Показатели, используемые для экспертной оценки: yyвеличина прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом. Индекс превышения среднедушевого оборота розничной торговли и объема платных услуг относительно прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Доля населения, охваченного телефонной связью, – всего, в том числе мобильной. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных): yyучреждений здравоохранения; yyучреждений образования; yyучреждений социальной защиты населения; yyучреждений физической культуры и спорта; yyучреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона. Описание: показатель позволяет выявить отставание заработной платы работников основных отраслей социальной сферы от заработной платы работников, занятых в экономике региона, и оценить возможность привлечения квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг населению. ЗДОРОВЬЕ Удовлетворенность населения медицинской помощью Показатели, используемые для экспертной оценки (процент от числа опрошенных). и расчета неэффективных расходов. Описание: показатель отражает степень Расходы консолидированного бюджета субъекта удовлетворенности населения доступностью Российской Федерации на здравоохранение – всего, и качеством медицинской помощи в субъекте в том числе: Российской Федерации. Динамика изменения данного yyкапитальные расходы; показателя позволяет получить дополнительную оценку yyтекущие расходы, из них: принимаемых мер по организации медицинской yyрасходы и начисления на оплату труда. помощи. Смертность населения: yyмладенческая на 1 000 родившихся живыми; yyв возрастных группах на 100 000 человек соответствующего возраста:

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения – всего, в том числе: yyврачей; yyсреднего медицинского персонала. Описание: показатель характеризует уровень заработной платы работников здравоохранения и позволяет оценить возможность привлечения в медицинские учреждения региона квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг. Доля государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования.

Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: yyприменяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; yyпереведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; yyпереведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат. Описание: показатели отражают степень внедрения в субъекте Российской Федерации современных организационно-экономических и финансовых моделей управления в сфере здравоохранения, мотивирующих учреждения на сокращение неэффективных расходов, повышение качества и объема предоставляемых услуг. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества. Описание: показатель отражает уровень безопасности жизни и здоровья населения в части, касающейся обеспечения питьевой водой.

Показатели, снижающие эффективность работы • от 1 года до 4 лет; • от 5 до 9 лет; • от 10 до 14 лет; • от 15 до 19 лет; yyматеринская на 100 000 родившихся живыми; yyв трудоспособном возрасте (в расчете на 100 000 человек соответствующего возраста) – всего, в том числе: • по трем основным причинам (сердечнососудистые заболевания, онкологические заболевания, внешние причины); • в результате дорожно-транспортных происшествий. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего (в днях). Описание: показатели наряду с другими показателями являются индикаторами уровня социальноэкономического развития региона и благополучия населения, характеризуют здоровье населения, условия труда, а также доступность и качество предоставляемой медицинской помощи. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, из них средства обязательного медицинского страхования. Оценка эффективности управления объемами и стоимостью медицинской помощи. Расчет проводится по объему каждого вида медицинской помощи, оказываемой государственными (муниципальными) учреждениями здравоохранения Российской Федерации.

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений. Описание: показатель отражает уровень здоровья учащихся образовательных учреждений региона, а также эффективность проводимых мероприятий по сохранению и укреплению их здоровья.

Показатели, снижающие эффективность работы Оценка сбалансированности территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Общий дефицит финансирования территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, в том числе за счет средств обязательного медицинского страхования, рассчитывается по формулам, определяемым Методикой. Приведенные ниже показатели в целом характеризуют эффективность использования кадровых, материальнотехнических и финансовых ресурсов в системе здравоохранения субъекта Российской Федерации и отражают сбалансированность объемов и стоимость оказываемой медицинской помощи. Число работающих в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения (на конец года): yyштатные должности; yyзанятые должности; yyфизические лица. Число врачей в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения (на конец года): yyштатные должности; yyзанятые должности; yyфизические лица. Число среднего медицинского персонала в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения (на конец года): yyштатные должности; yyзанятые должности; yyфизические лица. Уровень госпитализации в государственные (муниципальные) учреждения здравоохранения на 100 человек населения. Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения. Среднегодовая занятость койки в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения (в днях). Число коек в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения на 10 000 человек населения.

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы Стоимость содержания одной койки в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в сутки (без расходов, входящих в структуру тарифа по обязательному медицинскому страхованию). Объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе: yyстационарная медицинская помощь (койко-дни); yyамбулаторная медицинская помощь (посещения); yyскорая медицинская помощь (вызовы). Стоимость единицы объема оказанной медицинской помощи, в том числе: yyстационарная медицинская помощь; yyамбулаторная медицинская помощь; yyскорая медицинская помощь.

ОБРАЗОВАНИЕ (ОБЩЕЕ) Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене. Описание: показатель является одним из индикаторов степени усвоения выпускниками образовательных программ среднего (полного) общего образования, а также качества предоставляемых образовательных услуг. Позволяет проводить сопоставление качества общего образования в регионах страны. Удельный вес лиц, участвовавших в едином государственном экзамене, от общей численности выпускников. Описание: показатель отражает степень внедрения в субъекте Российской Федерации государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, в форме единого государственного экзамена. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных). Описание: показатель отражает степень удовлетворенности населения объемом и качеством предоставляемых услуг в сфере общего образования. Динамика изменения данного показателя позволяет получить дополнительную оценку принимаемых органами исполнительной власти региона мер по организации общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных: yyна нормативное подушевое финансирование;

Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на общее образование – всего, в том числе: yyкапитальные расходы; yyтекущие расходы, из них расходы и начисления на оплату труда; yyв расчете на одного обучающегося. Численность учащихся, приходящихся на одного работающего в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, в том числе на одного учителя.

Средняя наполняемость классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях: yyв городских поселениях; yyв сельской местности. Описание: показатели в целом характеризуют эффективность использования кадровых, материальнотехнических и финансовых ресурсов в системе общего образования субъекта Российской Федерации.

Оценка эффективности управления кадровыми ресурсами в общеобразовательных учреждениях. Расчет проводится по числу учеников, приходящихся

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы

yyна новую (отраслевую) систему оплаты труда, на одного учителя в общеобразовательных ориентированную на результат. учреждениях. Описание: показатель отражает степень внедрения в субъекте Российской Федерации современных финансово-экономических моделей управления образованием, мотивирующих учреждения на сокращение неэффективных расходов, повышение качества и объема предоставляемых услуг. Среднемесячная номинальная начисленная заработная Оценка эффективности наполняемости классов плата работников государственных (муниципальных) в общеобразовательных учреждениях. общеобразовательных учреждений – всего, в том числе: Расчет проводится по показателям наполняемости yyучителей; классов в городских поселениях и сельской местности. yyпрочих работающих в общеобразовательных учреждениях. Описание: показатель характеризует уровень заработной платы работников системы общего образования и позволяет оценить возможность привлечения в общеобразовательные учреждения региона квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, – всего, в том числе: yyпереданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); yyнаходящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов. Описание: показатель характеризует эффективность организации различных форм семейного устройства. ОБРАЗОВАНИЕ НАЧАЛЬНОЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ, СРЕДНЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ Доля выпускников государственных (муниципальных) Отношение учащихся 9-х и 11-х классов к числу учреждений начального и среднего профессионального обучающихся на первых курсах в учреждениях образования (далее – НПО, СПО), трудоустроившихся по соответственно начального и среднего полученной профессии в первый год, в общей профессионального образования. численности выпускников таких учреждений. Описание: показатель отражает соответствие Описание: является одним из показателей, отражающих сложившейся сети учреждений начального и среднего соответствие сети образовательных учреждений НПО и профессионального образования численности СПО субъекта Российской Федерации выпускников 9-х и 11-х классов общеобразовательных (по специальностям, качеству и числу выпускников) учреждений. потребностям регионального рынка труда. Доля привлеченных внебюджетных средств в общем Расходы консолидированного бюджета субъекта объеме средств государственных (муниципальных) Российской Федерации на начальное и среднее учреждений НПО, СПО. профессиональное образование – всего, в том числе: Описание: показатель отражает степень yyкапитальные расходы; yyтекущие расходы, из них расходы и начисления на заинтересованности и участия работодателей оплату труда; в подготовке профессиональных кадров. yyв расчете на одного обучающегося.

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений НПО, СПО – всего, в том числе мастеров производственного обучения в этих учреждениях. Описание: показатель характеризует уровень заработной платы работников начального (среднего) профессионального образования, анализируется в совокупности с показателем 2.1.5 и позволяет оценить возможность привлечения в учреждения региона квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных). Описание: показатель отражает степень удовлетворенности населения объемом и качеством предоставляемых услуг в сфере начального и среднего профессионального образования. Динамика изменения данного показателя позволяет получить дополнительную оценку принимаемых органами исполнительной власти региона мер по организации предоставления населению начального и среднего профессионального образования. культура, физическая культура и спорт Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации. Описание: показатели наряду с другими показателями характеризуют степень вовлеченности населения в занятия физической культурой и спортом, доступности спортивных сооружений для населения, а также эффективность принимаемых органами исполнительной власти региона мер по созданию условий для поддержания здорового образа жизни. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1 000 человек населения. Описание: показатель характеризует обеспеченность библиотечными фондами и эффективность принимаемых органами исполнительной власти региона для этого мер. Показатели, используемые для экспертной оценки: Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на культуру (физическую культуру и спорт) – всего, в том числе: yyкапитальные расходы; yyтекущие расходы, из них расходы и начисления на оплату труда; yyна одного жителя.

Показатели, снижающие эффективность работы Численность учащихся (студентов), приходящихся на одного работающего в государственных (муниципальных) учреждениях НПО, СПО, – всего, в том числе на мастера производственного обучения.

Продолжение табл. 10 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: yyнепосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; yyуправление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; yyуправление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со стопроцентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности).

Доля муниципальных образований, в которых субсидии и льготы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются непосредственно гражданам в денежной форме.

Доля государственного (муниципального) имущества Доля убыточных организаций жилищно-коммунального коммунального хозяйства (канализация, электрические хозяйства. и тепловые сети и т. д.), переданного в управление, аренду, концессию и на иных правовых основаниях организациям частной формы собственности (из них хозяйственным обществам с долей не более 25 процентов, находящейся в государственной (муниципальной) собственности), в общем объеме государственного (муниципального) имущества коммунального хозяйства. Доля объема отпуска коммунального ресурса, счет за который выставлен по показаниям приборов учета.

Удельный вес потерь воды, тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки до потребителей. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование жилищнокоммунального хозяйства – всего, в том числе на: yyкомпенсацию разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения и на покрытие убытков, возникших в связи с применением регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги; yyувеличение стоимости основных средств. Описание: показатели отражают эффективность управления ресурсами жилищно-коммунального хозяйства субъекта Российской Федерации, развитие конкурентных отношений в отрасли, а также ее инвестиционную привлекательность.

Окончание табл. 10 Результативные показатели работы

Показатели, снижающие эффективность работы Оценка эффективности управления в области жилищнокоммунального хозяйства. Неэффективным расходованием бюджетных средств в области жилищно-коммунального хозяйства является направление бюджетных средств на компенсацию предприятиям жилищно-коммунальной сферы разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения и на покрытие убытков предприятий жилищнокоммунального хозяйства, возникших в связи с применением регулируемых цен на жилищнокоммунальные услуги.

2.2. Уточнение и разработка дополнительных показателей В соответствии с Конституцией Российской Федерации системы занятости, социального обеспечения, здравоохранения и образования являются совместным предметом ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в законодательстве нет точно очерченных границ в этой сфере, а также не установлены санкции за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязательств в области социальной политики. В действующем федеральном и региональном законодательстве отсутствует механизм реализации законов. Частично указанный пробел должны заполнить принимаемые в соответствии с указами Президента и постановлениями Правительства методики определения эффективности работы органов исполнительной власти. В связи с проведенным анализом методик определения показателей эффективной и неэффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработанных во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», пред-

ставляется целесообразным внести в них следующие изменения и дополнения: 1. В дополнение к разделам «здоровье» и «образование» включить разделы «занятость» и «социальное обеспечение». 2. Распространить на разделы «занятость» и «социальное обеспечение» показатели эффективности расходования средств консолидированного бюджета и внебюджетных социальных фондов, исходя из доли расходов, приходящихся в расчете на одного человека из числа имеющих право на предоставление соответствующего вида обеспечения или социальной услуги. 3. Установить для наиболее социально незащищенных групп населения: пенсионеров, инвалидов, семей с детьми – показатели обеспеченности в домах-интернатах, реабилитационных центрах и других учреждениях в услугах стационарного и нестационарного обслуживания в том числе в расчете на 1 000 человек. 4. Ввести показатель эффективности социальных пособий, рассчитываемый с учетом численности домохозяйств, определяемых как бедные, до предоставления материальной помощи и уменьшения численности домохозяйств, относящихся к категории бедных после выплаты социальных пособий. 5. Ввести стандарт социально-экономической устойчивости семьи как интегрированный показатель средней заработной платы и других доходов, который должен учитываться региональными органами исполнительной и законодательной власти при формировании планов социально-экономического развития региона на среднесрочный и долгосрочный период. 6. Обеспечить одинаковые показатели и стандарты семьям с детьми в части доступа к системам здравоохранения, образования и социального обслуживания, независимо от уровня заработной платы и доходов родителей, воспитывающих детей. 7. Установить дифференцированные показатели уровня обеспечения и возможность доступа к системам, здравоохранения, образования, социального обеспечения для работающих и не работающих граждан. Считать необходимым в случае болезни, рождения ребенка, наступления старости, инвалидности, потери кормильца установить для работающих граждан норматив обеспечения на уровне средней заработной платы работника, для не работающих граждан – на уровне прожиточного минимума.

2.3. Достоверность оценки мер социальной политики В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах проведен анализ имеющихся недостатков в управлении социальной сферой. В Послании, в частности, указано: «Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики. Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов. Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены. Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования. Не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров»54. С начала 1990-х годов и до настоящего времени – весь период новейшей истории России – Правительство Российской Федерации и администрации в ее субъектах пытаются создать оптимальную модель управления социальной сферой. В рамках указанного периода можно выделить три этапа структурных реформ действующей социальной политики. Первый этап (1991–1996) 1. Созданы основы обязательной государственной системы социального страхования с образованием четырех внебюджетных фондов – ПФР, ФСС, ФЗ и ФОМС. 2. Сформированы основы законодательства о социальном страховании, о здравоохранении, о занятости, образовании, социальном обслуживании. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах. 13 июня 2013 года (http://www.kremlin.ru/).

100

3. Сформировано федеральное законодательство по категорийному признаку – законы о ветеранах, инвалидах, чернобыльцах, семьях, воспитывающих детей. В качестве основной идеи первого этапа реформирования социальной сферы должен был стать переход от советской системы государственного обеспечения, в основе которой лежал ленинский принцип бюджетного финансирования без привлечения личных сбережений граждан, к системе софинансирования, где персонифицированная уплата страховых взносов граждан должна была стать движущим механизмом формирования устойчивых основ финансового покрытия страховых рисков старости, инвалидности, временной нетрудоспособности, потери кормильца, в случае безработицы, болезни, при рождении ребенка и в иных случаях, установленных законом. Второй этап (1997–2007) 1. Проведены децентрализация системы и разграничение полномочий в социальной защите, образовании, занятости, здравоохранении между Правительством Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. 2. Осуществлена монетизация льгот: Федеральными законами от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, от 23 июля 2005 года № 122-ФЗ, от 9 мая 2006 года № 67-ФЗ были внесены изменения в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие переход от предоставления ряда натуральных льгот отдельным категориям граждан к денежным компенсациям, а также разграничение расходных обязательств по предоставлению мер социальной поддержки гражданам по уровням бюджетной системы. К числу расходных обязательств Российской Федерации (финансируются из федерального бюджета) отнесены меры социальной поддержки, предоставляемые инвалидам войны, участникам войны и некоторым другим категориям граждан. К расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (финансируются из бюджетов субъектов Российской Федерации) отнесены меры социальной поддержки, предоставляемые ветеранам труда, труженикам тыла, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Третий этап (2008–2014) 1. Произведен переход на программно-целевой метод планирования мероприятий социальной политики.

101

2. Разработаны «дорожные карты», государственные программы с участием консолидированного бюджета и внебюджетных фондов на среднесрочный 5-летний и долгосрочный до 2030 года период. 3. В основном завершена децентрализация управления социальной политикой. Разграничение сфер влияния на социальную политику между федеральными и региональными органами власти закреплено в федеральных законах, которые определяют совместную сферу ведения в вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также здравоохранения; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. Ключевой вопрос – повышение эффективности и результативности социально-экономических программ. Задача, требующая решения, – определение объемов и пропорций по отношению к ВВП, в которых следует поделить средства на цели социальной политики, чтобы сохранить баланс между стремлением повысить уровень и качество жизни населения и заинтересованностью бизнеса нести разумное налоговое бремя и сохранять материальные ресурсы для развития производства.

2.4. Управление государственными программами Важнейшие целевые индикаторы и показатели социальной политики утверждаются Указами Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, нормативными правовыми актами федеральных и региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее распространенная правовая форма утверждения социальных индикаторов и показателей – это разработка и принятие государственных программ. В зависимости от вида экономической деятельности и отрасли социальной сферы государственные программы могут иметь строго определенную отраслевую, межотраслевую и региональную принадлежность. Целевыми индикаторами государственных программ являются установленные действующим законодательством уровни соответствия современным стандартам. В частности, целевыми индика-

102

торами федеральной целевой Программы развития образования на 2011–2015 годы являются: • уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан независимо от местожительства, социального и имущественного статуса и состояния здоровья; • уровень соответствия образования современным стандартам. Основные показатели Программы, отражающие ход ее реализации: • доля школьников, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями, в общей численности школьников; • доля учителей, прошедших обучение по новым адресным моделям повышения квалификации и имевших возможность выбора программ обучения, в общей численности учителей55. В апреле 2014 года Министерство экономического развития России представило Правительству Российской Федерации сводный отчет об исполнении 38 государственных программ. Такой комплексный анализ проведен впервые. Госпрограммы охватывают практически все сферы жизнедеятельности, и на их основе, исходя из заложенных приоритетов, формируется трехлетний федеральный бюджет. «Через механизм государственных программ в настоящий момент уже проходит более половины средств государственного бюджета, а именно 57 %. По состоянию на 1 января эта сумма измеряется уже 7 трлн рублей. Мы исходим из того, что к 2016 году таким образом будут расходоваться практически все средства федерального бюджета – до 95 %»56. От того, насколько эффективно исполняются программы, зависят модернизация здравоохранения и образования, всей социальной сферы, сбалансированное региональное развитие, наше продвижение в различных областях. С реализацией отраслевых государствен См.: Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 163-р. 56 Вступительное слово Дмитрия Медведева // Стенограмма заседания Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2014 года (http://government.ru/ meetings/12054/stenograms/). 55

103

ных программ связано создание новых производств, включая импортозамещение, и в целом повышение конкурентоспособности предприятий. Исходя из существующих критериев эффективности, Правительство Российской Федерации определило: • как высокоэффективные – пять госпрограмм, включая социальную поддержку, развитие здравоохранения, противодействие преступности, защиту от чрезвычайных ситуаций, развитие авиационной промышленности; • как среднеэффективные – восемь государственных программ; • как ниже среднего уровня – пять государственных программ; • как недостаточно эффективные – три программы по науке, лесному и рыбному хозяйству.

14%

24%

высокоэффективные средний уровень

24%

ниже среднего 38%

недостаточно эффективные

Рис. 27. Оценка эффективности государственных программ

С учетом оценки реализации госпрограмм, данной на заседании Правительства 28 апреля 2014 года, из них только 24 % считаются высокоэффективными. При этом из оставшейся части программ половина оценена как среднеэффективные (38 %), а другая половина (38 %) как ниже среднего и недостаточно эффективные (рис. 27). Мероприятиями госпрограмм охватываются не только финансовые инструменты, финансовые средства, но и вся совокупность инструментов и средств государственной политики, нормативноправового регулирования.

104

Бюджет на предстоящие три года сформирован с учетом госпрограмм с их детализацией до уровня подпрограмм. Доработана методология расчета показателей, это помогло подняться на новый уровень бюджетирования – 58 %. Расходы федерального бюджета формируются на основе госпрограмм. В 2014–2015 годах предполагается подняться до уровня 75 % при утверждении госпрограммы развития пенсионной системы и до уровня 95 % – после утверждения госпрограммы обеспечения обороноспособности страны.

2.5. Совершенствование планирования Дальнейшая реализация принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ повысит обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их бо`льшую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности. В государственных программах следует более полно отразить комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования. Важно обеспечить дальнейшую интеграцию государственных программ в процесс бюджетного планирования, в том числе регламентировать процесс выделения дополнительных ресурсов, увязав его с достижением целей и результатов соответствующих госпрограмм. При этом необходимость исполнения полномочий в условиях жестких финансовых ограничений предполагает расширение полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета по перераспределению средств внутри программ. В части совершенствования методологии формирования государственных программ предполагается осуществлять: • полное отражение и учет влияния на целевые индикаторы при формировании государственных программ всех инструментов государственной политики, не только бюджетных расходов, но и применения налоговых льгот (налоговые льготы должны рассматриваться в качестве «налоговых расходов»), мер тарифного регулирования, нормативного регулирования, участия в управлении государственными корпорациями и компаниями и т. п.;

105

• расширение практики реализации мероприятий государственных программ на принципах проектного управления, что предполагает обязательность обоснования выбора форм и механизмов реализации конкретных мероприятий (включая возможность их реализации без использования средств федерального бюджета либо целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства); • доработку требований к используемым целевым индикаторам государственных программ, поскольку в большинстве случаев они не позволяют оценить реальные результаты развития соответствующей отрасли в целом и не увязаны со стратегическими целями развития страны; • доработку методик оценки эффективности государственных программ; • введение обязательной корректировки государственных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также порядка учета результатов оценки эффективности при формировании проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу. В целях интеграции процессов формирования бюджета и государственных программ необходимо обеспечить одновременное представление в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и проектов изменений в государственные программы. Доработка порядка принятия решений, определяющих состав и объем бюджетных расходов, предполагает: • единство методологических подходов к планированию текущих и капитальных расходов, отказ от особого (обособленного) подхода к планированию инвестиционных расходов; • совместное рассмотрение на стадии планирования инвестиционных и последующих связанных с ними текущих и эксплуатационных расходов; • рассмотрение предложений по новым объектам только при наличии в государственной программе ресурсов, достаточных для содержания действующих и вводимых объектов; • включение бюджетных ассигнований на осуществление инвестиций в бюджет только при наличии утвержденной проектной документации;

106

• отказ от утверждения новых федеральных целевых программ и включение мероприятий действующих федеральных целевых программ в соответствующие государственные программы; • формирование долгосрочных бюджетных прогнозов, содержащих прогноз основных характеристик бюджета на долгосрочную перспективу, в том числе предельные объемы расходов на реализацию государственных программ; • отказ от практики принятия разовых решений и поручений, в том числе предполагающих выделение бюджетных ассигнований федерального бюджета, увязка принятия и исполнения таких решений с достижением целей и результатов соответствующих государственных программ; • исполнение всех решений в пределах утвержденных предельных объемов расходов на реализацию государственных программ (в случае, если в рамках государственной программы ответственный исполнитель не находит резервов для реализации решения, он должен инициировать корректировку или отмену такого решения); • расширение полномочий ответственных исполнителей государственных программ по перераспределению средств между мероприятиями государственных программ; • сокращение числа соисполнителей и участников государственных программ за счет передачи ассигнований федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере. Снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета В соответствии с положениями Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», Федеральных законов № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» и № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О специальной оценке условий труда”» (далее – Федеральный закон № 421-ФЗ) предусмотрена реализация отдельных мероприятий, на-

107

правленных на снижение зависимости бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от трансфертов федерального бюджета. Так, с 1 января 2015 года предусматривается: • постепенное повышение базы для начисления страховых взносов со 160 % номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230 %; • стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии; • уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет). Также предусматривается изменение механизма преференций по уплате страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации отдельными категориями страхователей с тем, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного социального страхования. Кроме того, в 2014–2015 годах предусматривается проработать вопрос о целесообразности передачи администрирования страховых взносов из государственных внебюджетных фондов в ФНС России. Повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами Основой для повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов является совершенствование структуры и порядка их предоставления, а также формирования объемов данных трансфертов исходя из необходимости решения приоритетных задач социально-экономического развития. Стабильность и предсказуемость межбюджетного регулирования являются основой повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов. Исходя из этого, в проекте федерального бюджета на 2015–2017 годы будет обеспечено максимальное распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации. Для сохранения уровня финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем подушевых налоговых и неналоговых доходов в рамках планового периода предусматривается увеличение, с учетом темпов инфляции, общего объ-

108

ема дотаций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Планируется продолжение работы по консолидации субсидий, выделяемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, в рамках государственных программ. При этом предоставление субсидий на софинансирование конкретных региональных и муниципальных объектов будет осуществляться только при условии, что они необходимы для функционирования объектов федеральной собственности. В целях софинансирования других объектов планируется предоставлять единую (комплексную) субсидию в рамках государственных программ, контроль за использованием которой не предусматривает включение региональных и муниципальных объектов в федеральную адресную инвестиционную программу. После завершения этих мероприятий (в среднесрочном периоде) необходимо отказаться от дальнейшего изменения методологии и подходов к формированию, распределению и предоставлению межбюджетных трансфертов, корректировки распределения полномочий между уровнями публичной власти, изменения налогового законодательства, что позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления реализовать преимущества долгосрочного бюджетного планирования и программно-целевого метода на качественно новом уровне. В условиях существенного роста объемов государственного и муниципального долга будет изменена основная задача предоставления бюджетных кредитов. Сокращению уровня долговой нагрузки региональных и местных бюджетов, в частности, будет способствовать замещение коммерческих кредитов субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами из федерального бюджета с одновременным снижением платы за пользование бюджетными кредитами. При этом в качестве условий предоставления кредитов будут использоваться дополнительные требования к ограничению наращивания прочих заимствований (за исключением займов на реструктуризацию накопленной задолженности), оптимизации структуры и объемов расходных обязательств, проведению эффективной политики администрирования доходов.

109

2.6. Выравнивание бюджетной обеспеченности Бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году предусмотрены в объеме 1 502,6 млрд рублей, кассовое исполнение составило 1 487,9 млрд рублей, или 99,0 % к уточненной росписи. В 2013 году дотации из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены по следующим основным направлениям. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания. Целью распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между субъектами Российской Федерации является реализация гарантированных Конституцией Российской Федерации равных условий получения гражданами социальной и медицинской помощи, образования, качественного предоставления государственных и муниципальных услуг. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации». Предоставление из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации способствовало сокращению различий в уровне расчетной бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными регионами в 2013 году с 6,7 до 2,8 раз57 (рис. 28). В 2013 году уровень расчетной бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным регионам составил 56,7 % от среднего по России, или 28,3 тыс. рублей на 1 человека в год, что на 13,2 % См.: Минфин России, 2014: Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги) (http://www.minfin.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

110

выше уровня 2012 года. Данные по среднему уровню фактической бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным регионам составили 66,5 % от среднего по России (27,6 тыс. рублей), что на 8,7 % выше уровня 2012 года (рис. 29). 30

1,6

+13,2%

1,4 1,2

+8,7%

25 в 6,7 раз

в 2,8 раза

1,0

20 15

0,8 0,6

0,4 5

0,2 0,0

До выравнивания

После выравнивания

Наименее обеспеченные

Наиболее обеспеченные

Рис. 28. Разница в уровне расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2013 году между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными регионами

Расчетная бюджетная обеспеченность 2012

Фактическая бюджетная обеспеченность 2013

Рис. 29. Уровень бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным регионам (тыс. руб. на одного жителя)

По мнению Н. М. Римашевской, действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации является несовершенным: «Однако механизма реализации сформулированной задачи нет. Ибо минимально гарантированный уровень бюджетной обеспеченности определяется средним достигнутым уровнем расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций без учета 10 наиболее и 10 наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации. Выравнивание по средней, как бы она ни рассчитывалась, вряд ли можно признать обоснованным нормативом. Таким способом можно только распределить по регионам заранее выделенную сумму дотаций без гарантии обеспечить средствами в объеме, достаточном для финансирования всех государственных и муниципальных

111

учреждений, предоставляющих бесплатные социальные услуги населению. Кроме того, в составе трансфертов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов постепенно снижались и составляли в 2002 году 75 %, в 2007 году – 65 %, в 2009 году – 39 %. Остальные трансферты расписаны по целевым программам и мероприятиям. Выравнивания практически не происходит. Средний уровень бюджетной обеспеченности по всем субъектам Федерации вырос с 2002 по 2009 год в 3,7 раза, а минимальный (в 2002 году в Воронежской области, в 2007 и 2009 годах в Забайкальском крае) увеличился только в 2,5 раза. Разрыв между максимальным и минимальным уровнями вырос почти на треть (табл. 11). В 2002 году было 20 регионов с уровнем бюджетной обеспеченности выше среднего, в 2007 году – 18, в 2009 году – 23. Таким образом, большинство (более 60 регионов) находились все годы в зоне с бюджетными доходами ниже среднего уровня. Таблица 11 Динамика дифференциации уровня доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения в период 2002–2009 годов 2002 2007 субъект тыс. руб. субъект тыс. руб. на 1 жителя Федерации на 1 жителя Федерации Средний доход по субъектам Федерации Минимальный доход Максимальный доход Отношение минимума к среднему (раз) Отношение максимума к минимуму (раз)

11,24 5,6 139,1

33,98 Воронежская область Чукотский АО

9,9 296,6

2009 тыс. руб. на 1 жителя

субъект Федерации

41,76 Забайкальский край Чукотский АО

14,1 446,4

0,49

0,29

0,34

24,8

30,0

31,7

Забайкальский край Чукотский АО

Сопоставление результатов ранжирования регионов по показателю бюджетной обеспеченности за рассматриваемые годы показало, что 36 из них повысили свой ранг, 4 региона не изменили свое положение в региональном распределении, а 42 понизили свой ранг. В том числе Забайкальский край передвинулся с 21-го места на 83-е, республики Северная Осетия-Алания – с 44-го на 78-е, Ингушетия – с 25-го на 53-е, Удмуртская – с 39-го на 61-е. Самые

112

большие положительные сдвиги произошли в Чеченской Республике (с 56-го места на 14-е) и в областях: Белгородская (с 65-го на 32-е), Тамбовская (с 80-го на 54-е), Новгородская (с 57-го на 31‑е). Самые большие сдвиги происходили в регионах, где уровень бюджетной обеспеченности не поднимался выше среднего (исключение – Чеченская Республика)»58. Снижение фактического уровня бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным регионам в 2013 году обусловлено ухудшением макроэкономической ситуации, что привело к снижению темпов роста собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по сравнению с ожидаемыми. При этом можно отметить сокращение различий по уровню фактической бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными регионами в 2013 году с 2,8 (расчетное значение) до 2,4 (фактическое значение). В 2013 году получателями дотаций были 73 субъекта Российской Федерации. При этом 4 региона остаются получателями благодаря действующему механизму неснижения объемов средств, ранее утвержденных Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Действующая методика предоставления дотаций позволила сохранить объем дотаций на 2013 год по сравнению с ранее утвержденным уровнем 16 регионам и не снижать его на 11,4 млрд рублей по сравнению с расчетными объемами, что соответствует принципам среднесрочного финансового планирования и способствует сбалансированному исполнению бюджетов. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации перечислены в 2013 году в сумме 177,8 млрд рублей, что позволило оказать дополнительную финансовую поддержку субъектам Российской Федерации по следующим основным направлениям: • частичная компенсация дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года – 100,0 млрд рублей; 58

Римашевская Н. М. Региональные особенности уровня и качества жизни / ИСЭПН РАН. М.: ООО «М-Студио», 2012.

113

• финансовое обеспечение отдельных поручений Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации – 49,1 млрд рублей; • компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газовый конденсат) – 8,3 млрд рублей; • компенсация потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления – 2,3 млрд рублей; • ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций – 5,6 млрд рублей; • частичная компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с созданием консолидированных групп налогоплательщиков – 12,0 млрд рублей; • компенсация бюджетам субъектов Российской Федерации снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2014 году по отношению к 2013 году – 0,5 млрд рублей. Доля средств федерального бюджета в общем объеме расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот в 2013 году составила 17,8 % (в том числе в целях предоставления жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений – 22,1 %), что на 10,2 процентных пункта меньше, чем в 2012 году, что свидетельствует о росте внимания со стороны субъектов Российской Федерации к вопросам обеспечения жильем детей-сирот. С учетом предоставленных субсидий субъектами Российской Федерации обеспечены жилыми помещениями 23,5 тыс. детей-сирот (в том числе в целях предоставления жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений – 16,5 тыс. детей-сирот), что на 1,0 % больше, чем в 2012 году. Субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации в области здравоохранения предусмот-

114

рены в объеме 131,2 млрд рублей, кассовое исполнение составило 130,9 млрд рублей или 99,8 % от уточненной росписи. Субсидии в области спорта, туризма и молодежной политики. В рамках реализации ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы» на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (спортивных объектов для занятия массовым спортом в субъектах Российской Федерации) направлено 5,49 млрд рублей (100 % от уточненной росписи). На расходы некапитального характера в рамках Программы выделены субсидии субъектам Российской Федерации в сумме 0,32 млрд рублей. В 2013 году в рамках непрограммной части ФАИП на софинансирование строительства спортивных объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации выделены субсидии в объеме 3,13 млрд рублей. Субсидии в сфере занятости и социального обеспечения направлены на: • ежемесячную денежную выплату, назначаемую в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, в сумме 3,66 млрд рублей; • реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации в сумме 3,27 млрд рублей; • обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов в рамках Государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2015 годы в сумме 0,79 млрд рублей. Предоставление отдельных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации осуществлялось в рамках реализации мероприятий приоритетных национальных проектов. В 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перечислены субвенции по следующим направлениям: • оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан – 117,0 млрд рублей; • осуществление социальных выплат безработным гражданам – 38,3 млрд рублей;

115

• обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» – 30,0 млрд рублей; • оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно – 2,4 млрд рублей; • выплата единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву – 1,53 млрд рублей; • выплата единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью – 1,4 млрд рублей (99,5 % от уточненной росписи). В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью выплачивается в размере 8 тыс. рублей, с 1 января 2013 года предусмотрена норма, что в случае усыновления ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше семи лет, а также детей, являющихся братьями и (или) сестрами, пособие выплачивается в размере 100 тыс. рублей на каждого такого ребенка. Размеры единовременного пособия подлежат индексации на уровень инфляции. В части иных межбюджетных трансфертов осуществлены расходы: • на выплату региональной доплаты к пенсии в сумме 6,49 млрд рублей; • на мероприятия по предоставлению мер социальной поддержки гражданам, признанным пострадавшими в результате чрезвычайной ситуации, вызванной крупномасштабным наводнением в августе – сентябре 2013 года, в рамках ФЦП «Жилище» на 2011–2015 годы – 4,6 млрд рублей (100 % от уточненной росписи).

116

2.7. Межбюджетные трансферты социальным фондам За последние пять лет ассигнования федерального бюджета направлены бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов в следующих объемах (табл. 12)59. Таблица 12 Межбюджетные трансферты ПФР, ФСС, ФОМС в 2009–2013 годах в том числе: Фонду социального Федеральному Пенсионному фонду Российской фонду обязательного Российской Федерации страхования Федерации медицинского страхования в % к преды в % к преды в % к преды к преды млрд руб. дущему году млрд руб. дущему году млрд руб. дущему году млрд руб. в % дущему году 2=4+6+8 3 4 5 6 7 8 9 2 113,2 133,7 1 944,2 133,4 131,1 в 2,6 раза 37,9 51,8 2 757,6 130,5 2 643,8 136,0 109,1 83,2 4,7 12,5 2 546,9 92,4 2 379,8 90,0 145,9 133,9 21,1 в 4,5 раза 3 048,3 119,7 2 815,8 118,3 180,7 123,9 51,8 в 2,5 раза 3 019,3 99,2 2 885,4 102,7 108,1 59,8 25,8 49,8 Всего

1 2009 2010 2011 2012 2013

В расходах федерального бюджета объем межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации занимает значительную долю (в 2013 году – 22,3 %). Информация о межбюджетных трансфертах бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в 2013 году представлена на рис. 30. Снижение объемов межбюджетных трансфертов, направляемых в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в 2013 году (4,5 %) по сравнению с 2009 годом (5,4 %) привело к снижению их доли к объему ВВП. Это связано в первую очередь с уменьшением объемов ассигнований федерального бюджета, передаваемых в бюджеты Пенсионного фонда Россий Минфин России, 2014: Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год (предварительные итоги) (http://www.minfin.ru/). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное.

117

2885,4

Пенсионному фонду Российской Федерации

Федеральному фонду обязательного медицинского страхования 108,1

Фонду социального страхования Российской Федерации

25,8

рис. 30. межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2013 году (млрд руб.)

ской Федерации и Фонда социального страхования российской Федерации на обеспечение их сбалансированности. информация об объемах межбюджетных трансфертов, перечисленных бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2009–2013 годах, представлена на рис. 31. 2009 год

2010 год

2011 год

2012 год

2013 год

2 113,2 млрд руб.

2 757,6 млрд руб.

2 546,9 млрд руб.

3 048,1 млрд руб.

2 980,2 млрд руб.

5,4 % ВВП

6,1 % ВВП

4,7 % ВВП

5,0 % ВВП

4,5 % ВВП

21,9 % расходов ФБ

27,3 % расходов ФБ

23,3 % расходов ФБ

23,6 % расходов ФБ

22,3 % расходов ФБ

рис. 31. удельный вес межбюджетных расходов внебюджетным фондам к ввп и федеральному бюджету в 2009–2013 годах

по разделам и подразделам бюджетной классификации расходов исполнение федерального бюджета в части направления межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов российской Федерации за 2013 год характеризуется следующими данными (табл. 13).

118

Таблица 13 Исполнение федерального бюджета по разделам бюджетной классификации (млрд руб.) Наименование Всего межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в том числе: yyпо разделу 09 «Здравоохранение» yyпо разделу 10 «Социальная политика» из них, Пенсионному фонду Российской Федерации в том числе: yyпо подразделу 10 01 «Пенсионное обеспечение» yyпо подразделу 10 03 «Социальное обеспечение населения» yyпо подразделу 10 04 «Охрана семьи и детства» yyпо подразделу 10 06 «Другие вопросы в области социальной политики» Фонду социального страхования Российской Федерации в том числе: yyпо подразделу 10 03 «Социальное обеспечение населения» Федеральному фонду обязательного медицинского страхования в том числе: yyпо подразделу 09 09 «Другие вопросы в области здравоохранения»

Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» 3 019,3

25,8 2 954,4 2 885,4 2 248,7 435,5 200,1 1,0 108,1 108,1 25,8 25,8

2.7.1. Межбюджетные трансферты ПФР Межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в 2013 году направлялись для осуществления следующих мероприятий (табл. 14). В 2013 году продолжена реализация мероприятий, направленных на повышение материального обеспечения пенсионеров и ликвидацию бедности среди них. В течение 2013 года проиндексированы трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. С 1 февраля 2013 года трудовые пенсии выросли на 6,6 %, а с 1 апреля 2013 года – на 3,3 %, в результате средний размер трудо-

119

Таблица 14 Перечень мероприятий, на которые направлялись межбюджетные трансферты ПФР (млрд руб.) Наименование 1 Межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в том числе: yyвалоризация величины расчетного пенс ионного капитала yyкомпенсация выпадающих доходов yyвозмещение расходов по выплате трудовых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов yyвыплата федеральной социальной доплаты к пенсии yyгосударственное пенсионное обеспечение yyосуществление ежемесячных денежных выплат yyдополнительное ежемесячное материальное обеспечение некоторых категорий граждан yyпредоставление материнского (семейного) капитала yyобеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации yyсоциальная поддержка Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы yyоплата стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года yyматериальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации yyсофинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц за счет средств Фонда национального благосостояния

Уточненная Кассовое % исполнения роспись исполнение к уточненной росписи 2 3 4=3/2*100 2 843,2

2 843,2

100,0

587,4 З30,1

587,4 330,1

100,0 100,0

5,5

100,0

40,0 350,2 322,9

100,0 100,0 100,0

8,0

100,0

241,3

100,0

942,8

100,0

0,07

100,0

2,3

100,0

5,7

100,0

5,9

100,0

вой пенсии по старости на конец 2013 года составил 10 716,3 рублей в месяц. Также с 1 апреля 2013 года увеличены социальные пенсии на 1,81 %. Средний размер социальной пенсии в 2013 году составил 6 446,6 рублей в месяц. Одновременно повышены социальные выплаты, размеры которых зависят от роста социальных пенсий. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 февраля 2013 года № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с дет-

120

ства I группы» с 1 января 2013 года увеличен размер ежемесячных выплат неработающим трудоспособным лицам, которые осуществляют уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, а именно родителю (усыновителю) или опекуну (попечителю) с 1 200 до 5 500 рублей, то есть почти в 4,7 раза. Также в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» с 1 января 2013 года увеличен размер социальной пенсии инвалидам с детства I группы и детям-инвалидам и составил 8 704,0 рубля в месяц, что фактически соответствует 20-процентному увеличению. Следует отметить, что в ходе исполнения федерального бюджета в 2013 году одной из основных задач являлось обеспечение сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. 28 декабря 2013 года принят Федеральный закон от № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», в соответствии с которым предусмотрено установление нового порядка учета пенсионных прав. С 1 января 2015 года предусматривается перевод заработка застрахованных лиц, который они получают в течение всей своей трудовой жизни, в индивидуальные пенсионные коэффициенты (баллы). Реализация указанного Федерального закона позволит повысить влияние заработка и стажа на размер пенсии, прозрачность пенсионной системы и солидарную ответственность государства, работодателей и самих работников за уровень пенсионного обеспечения. В рамках его реализации приняты следующие меры, направленные на повышение уровня пенсионного обеспечения граждан: • стимулирование более позднего назначения страховой пенсии; • дифференцированное возмещение расходов по «нестраховым» периодам, включаемым в страховой стаж; • установление дополнительного пенсионного обеспечения лицам, проживающим в сельской местности. Кроме того, ежегодно индексируется размер материнского (семейного) капитала. Сумма указанной выплаты в 2013 году составила 408 960,5 рублей. В 2013 году число граждан, подавших заявки на получение сертификата на предоставление материнского (семейного) капитала,

121

составило 807,4 тыс. человек. Численность граждан, получивших указанные сертификаты в 2013 году, составила 786,3 тыс. человек. В 2013 году продолжалось стимулирование формирования пенсионных накоплений путем софинансирования из средств федерального бюджета дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, уплачиваемых застрахованными лицами, добровольно вступившими в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. Так, кассовое исполнение расходов по софинансированию формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц за счет средств Фонда национального благосостояния за 2013 год составило 5,9 млрд рублей. На финансирование затрат на оплату услуг органов (организаций), с которыми Пенсионным фондом Российской Федерации заключены соглашения о взаимном удостоверении подписей, по приему и передаче в электронной форме в Пенсионный фонд Российской Федерации заявлений застрахованных лиц о добровольном вступлении в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и копий платежных документов, подтверждающих уплату дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, в 2013 году перечислены средства в сумме 0,03 млрд рублей. 2.7.2. Межбюджетные трансферты ФСС Межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации в 2013 году направлялись для осуществления следующих мероприятий (табл. 15). С 1 января 2013 года проиндексированы на 5,5 % единовременные пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, пособия по беременности и родам (для женщин, уволенных в связи с ликвидацией организаций), единовременные пособия при рождении ребенка, ежемесячные пособия по уходу за ребенком, социальные пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня услуг по погребению.

122

Таблица 15 Перечень мероприятий, на которые направлялись межбюджетные трансферты ФСС (млрд руб.) Наименование 1 Межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации в том числе: yyкомпенсация выпадающих доходов yyпособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации yyпособия гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний yyобеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации yyсанаторно-курортное лечение yyвыплата пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством yyпособия при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, пособия по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организаций, пособия по беременности и родам и по временной нетрудоспособности в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов, оплата 4 дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом yyобеспечение сбалансированности бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации

Уточненная Кассовое % исполнения роспись исполнение к уточненной росписи 2

4=3/2*100

111,2

100,0

23,6

100,0

2,6

100,0

0,01

100,0

14,2

100,0

3,1

100,0

54,8

100,0

7,5

100,0

5,4

100,0

Общий объем бюджетных ассигнований, перечисленных бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, составил в 2013 году 14,2 млрд рублей. В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» на обеспечение сбалансированности бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации в 2013 году было предусмотрено 32,6 млрд рублей. С учетом формирования на 1 января 2013 года остатков средств по обязательному

123

социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством внесены изменения в Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в части уменьшения объема межбюджетных трансфертов бюджету Фонда на указанные цели на 27,1 млрд рублей. При этом бюджетные ассигнования, предназначенные на обеспечение сбалансированности бюджета Фонда, в объеме 5,4 млрд рублей, или 100 % от годового объема, перечислены в январе–феврале 2013 года. 2.7.3. Межбюджетные трансферты ФОМС Межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2013 году направлялись на компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов в сумме 25,8 млрд рублей. Фактическое исполнение бюджета Фонда за 2013 год составило по доходам 1 101,35 млрд рублей (104 % к утвержденному бюджету), по расходам – 1 048,72 млрд рублей (99 % к утвержденному бюджету, 92,6 % к уточненной росписи). В 2012 году бюджет Фонда был исполнен по доходам на 105,4 %, по расходам на 101,7 %. Страховые взносы на ОМС работающего населения поступили в бюджет Фонда в сумме 687,38 млрд рублей, что на 11,7 % больше, чем в 2012 году, и на 8,8 % превысило запланированный объем. Страховые взносы на ОМС неработающего населения составили 385,75 млрд рублей, или на 29,1 % больше, чем в 2012 году. В целом страховых взносов на ОМС за 2013 год поступило 1 073,13 млрд рублей, или 106,4 % от годового планируемого объема. Из федерального бюджета на целевое финансирование в бюджет Фонда поступили средства в размере 25,78 млрд рублей, которые в полном объеме направлены на компенсацию выпадающих доходов бюджета Фонда в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на ОМС для отдельных категорий страхователей. Расходы Фонда в 2013 году составили 1 048,72 млрд рублей. На финансовое обеспечение организации ОМС в субъектах Российской Федерации в 2013 году в бюджеты территориальных фондов ОМС направлено субвенций в размере 1 025,41 млрд рублей, что составляет 104,1 % от утвержденного объема за счет пе-

124

речисления на указанные цели 40 млрд рублей из нормированного страхового запаса Фонда. Нормированный страховой запас Фонда в 2013 году был сформирован в общей сумме 74,11 млрд рублей. На увеличение субвенций из нормированного страхового запаса было направлено 40 млрд рублей, на осуществление единовременных компенсационных выплат медицинским работникам, переехавшим на работу в сельскую местность, – 1,81 млрд рублей, на изготовление и доставку полисов ОМС единого образца – 2,64 млрд рублей. Остаток средств нормированного страхового запаса на 1 января 2014 года составил 29,66 млрд рублей. На оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовом периоде, а также диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации перечислено по заявочному принципу 17,79 млрд рублей (93,5 % от запланированного объема). В 2013 году финансовое обеспечение реализации программ и мероприятий по модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации не осуществлялось. Образовавшиеся в связи с этим остатки на 1 января 2014 года в сумме 52,66 млрд рублей в 2014 году будут направлены на мероприятия по строительству перинатальных центров. Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и других мероприятий, связанных с деятельностью Фонда, в 2013 году составили 702,9 млн рублей, или 97,1 % к утвержденным в федеральном законе, из них: на содержание аппарата Фонда – 65,2 млн рублей (97,7 %); на переподготовку и повышение квалификации кадров – 10,3 млн рублей (98,1 %); на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам – 11,1 млн рублей (70,8 %). Бюджет Фонда за 2013 год исполнен с профицитом в общей сумме 52 628,1 млн рублей, который сложился в основном за счет поступления страховых взносов сверх утвержденных объемов, а также отсутствия в 2013 году финансирования реализации программ и мероприятий по модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации.

125

В отличие от ПФР и ФСС, которые производят социальные выплаты населению в виде пенсий и пособий, ФОМС с населением никаких расчетов не производит. Из средств ФОМС осуществляется оплата услуг лечебных учреждений. Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2014 год составляют: • на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 507,4 рубля; • на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (далее – соответствующие бюджеты) – 360 рублей, за счет средств обязательного медицинского страхования – 318,4 рубля; • на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов – 1 044 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования – 932,8 рубля; • на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования – 407,6 рубля; • на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 559,4 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 227,9 рубля; • на 1 случай применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) за счет средств обязательного медицинского страхования – 113 109 рублей; • на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов – 61 732,8 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования – 19 186,2 рубля;

126

• на 1 койко-день по медицинской реабилитации в специализированных больницах и центрах, оказывающих медицинскую помощь по профилю «Медицинская реабилитация», и реабилитационных отделениях медицинских организаций за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 293,8 рубля; • на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов – 1 654,3 рубля. Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2015 и 2016 годы составляют: • на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 582,8 рубля на 2015 год, 1 635,6 рубля на 2016 год; • на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов – 448,9 рубля на 2015 год, 468,2 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования – 351 рубль на 2015 год, 355,5 рубля на 2016 год; • на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов – 1 256,9 рубля на 2015 год, 1 310,9 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 023,2 рубля на 2015 год, 1 066,5 рубля на 2016 год; • на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств обязательного медицинского страхования – 449,3 рубля на 2015 год, 452,2 рубля на 2016 год; • на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов – 734,5 рубля на 2015 год, 766,8 рубля на 2016 год, за счет средств обязатель-

127

ного медицинского страхования – 1 309,1 рубля на 2015 год и 1 323,4 рубля на 2016 год; • на 1 случай применения вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения) за счет средств обязательного медицинского страхования – 119 964,1 рубля на 2015 год, 125 962 рубля на 2016 год; • на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов – 79 668,6 рубля на 2015 год, 83 094 рубля на 2016 год, за счет средств обязательного медицинского страхования – 22 452,3 рубля на 2015 год, 23 544,2 рубля на 2016 год; • на 1 койко-день по медицинской реабилитации в специализированных больницах и центрах, оказывающих медицинскую помощь по профилю «Медицинская реабилитация», и реабилитационных отделениях медицинских организаций за счет средств обязательного медицинского страхования – 1 539,3 рубля на 2015 год, 1 623,4 рубля на 2016 год; • на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов – 2 137 рублей на 2015 год, 2 228,9 рубля на 2016 год. Порядок формирования и структура тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Средние подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из нормативов, предусмотренных разделом V Программы и настоящим разделом, с учетом соответствующих районных коэффициентов. Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:

128

• в 2014 году – 10 294,4 рубля, в 2015 году – 12 096,7 рубля, в 2016 году – 12 642,1 рубля, в том числе за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2014 году – 6 962,5 рубля, в 2015 году – 8 481,5 рубля, в 2016 году – 8 863,2 рубля60. Схема финансирования программы обязательного медицинского страхования в большей степени является закрытой от граждан по сравнению с пенсионным и социальным страхованием. Формальное право граждан на гарантии по медицинскому страхованию часто вступает в противоречие с реальной жизненной ситуацией, когда пациенту предлагают встать в очередь на проведение операции или при необходимости получения безотлагательной высокотехнологической помощи, перенести ее на более длительный срок, хотя существует реальная угроза для жизни пациента.

2.8. Среднесрочный прогноз государственных расходов Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов подготовлены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в целях составления проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Минфином России и размещены на официальном сайте этого министерства61. Разработка данного документа осуществлялась с учетом итогов реализации бюджетной политики в период до 2014 года, а также на основании Основных направлений налоговой политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, практики реализации Феде-

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 года № 932 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». 61 См.: Минфин России: Проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (http://www.minfin.ru). Цифровые данные параграфа приводятся по указанному источнику, если не оговорено иное. 60

129

рального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Целью Основных направлений бюджетной политики является описание условий, принимаемых для составления проекта федерального бюджета на 2015–2017 годы, основных подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристик и прогнозируемых параметров федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования. По расчетам Минфина России, доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 54 % в 2014 году до 51,4 % в 2017 году. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с 26,6 % в 2014 году до 27,6 % в 2017 году. Также прогнозируется рост доли доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации с 19,4 % в 2014 году до 21,1 % в 2017 году. Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (после предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации незначительно возрастет (в пределах 0,1 %). Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократится с 32,6 до 31,4 % в 2017 году. Эти изменения обусловлены тем, что, несмотря на ожидаемый рост объемов межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, совокупные расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут расти опережающими их темпами. Функциональная структура расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2015–2017 годах не претерпит существенных изменений. В 2014 году ожидается замедление прироста ВВП России до 0,5 %. Основной фактор, влияющий на столь существенное снижение оценки экономического роста по сравнению с сентябрьским прогнозом 2013 года, – продолжающееся снижение инвестиций в связи с геополитической напряженностью.

130

В целом доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально-значимых услуг (то есть социальную политику, образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт), составляет более 58 % суммарных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Дефлятор ВВП в 2014 году повышен с 5,4 % (в прогнозе от 16 сентября 2013 года) до 6,6 % в связи с повышением оценки цен на нефть и повышением курса доллара США. Снижено значение номинального ВВП в 2014 году, что связано с пересмотром Росстатом в сторону уменьшения объема ВВП в 2013 году. В сторону понижения также пересмотрены значения номинального ВВП в 2015–2017 годах. Таким образом, базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов, взятый за основу для составления проекта федерального бюджета на 2015–2017 годы, предусматривает существенное замедление экономики в 2014 году и постепенное ускорение темпов прироста экономики – с 2,0 % в 2015 году до 3,3 % в 2017 году. Помимо этого, сохраняются определенные риски развития экономики и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Наибольший объем расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (более 1/3 от общего объема расходов) будет направляться на цели социальной политики. Второе место по объему расходов занимает раздел «Национальная экономика», включающий в том числе расходы на развитие инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификацию структуры экономики. Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил и укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела «Национальная оборона». Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП по всем разделам, кроме национальной обороны, культуры, здравоохранения, обслуживания долга (табл. 16). При этом необходимо учитывать, что условно утвержденные расходы федерального бюджета (0,5 и 0,9 % ВВП в 2016 и 2017 го-

131

Таблица 16 Прогноз расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по разделам классификации расходов бюджетов на 2014–2017 годы (% ВВП) Расходы, всего в том числе: yyобщегосударственные вопросы yyнациональная оборона yyнациональная безопасность и правоохранительная деятельность yyнациональная экономика yyжилищно-коммунальное хозяйство yyохрана окружающей среды yyобразование yyкультура и кинематография yyздравоохранение yyсоциальная политика yyфизическая культура и спорт yyсредства массовой информации yyобслуживание государственного и муниципального долга

2014

2015

2016

2017

37,8

38,9

38,0

36,7

2,2 3,5

2,2 4,0

2,1 4,1

2,0 3,9

3,0

2,7

2,3

5,2 1,4 0,1 4,3 0,6 3,6 12,7 0,3 0,2

5,0 1,3 0,1 4,3 0,6 3,6 13,6 0,4 0,1

4,4 1,2 0,1 4,3 0,7 3,7 13,1 0,3 0,1

4,1 1,1 0,1 4,2 0,7 3,8 12,4 0,3 0,1

0,7

0,8

дах) в дальнейшем будут распределены по конкретным направлениям с учетом приоритетов государственной политики, что приведет к некоторому уточнению данных пропорций. В 2017 году расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отношению к ВВП снизятся на 1,1 процентного пункта ВВП по сравнению с 2014 годом. При этом объем расходов в 2017 году в реальном выражении будет существенно превышать уровень 2014 года по следующим направлениям: «Национальная оборона» (24,5 %), «Культура» (23 %), «Здравоохранение» (16,2 %), «Социальная политика» (7,3 %), «Образование» (6,1 %). При формировании объема и структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015–2017 годах учитывались следующие прогнозы: • безусловная реализация указов Президента Российской Федерации в части повышения оплаты труда отдельных категорий работников организаций в сферах образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания населения

132

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечения детей дошкольным образованием; • индексация заработной платы прочих категорий работников организаций в сфере образования, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения исходя из прогнозируемого уровня инфляции в 2015 году на 5,0 %, в 2016 году – на 4,5 %, в 2017 году – на 4,3 %; • сохранение в 2017 году расходов на оплату услуг по содержанию имущества на уровне 2016 года; • изменение в 2015 году уровня софинансирования со стороны субъектов Российской Федерации расходов на реализацию региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда; • динамика изменения в 2015–2016 годах размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, предусмотренная действующим федеральным законом о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования, в 2017 году – индексация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на оплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения на уровень прогнозируемой инфляции (4,3 %); • ежегодная индексация расходов на оплату труда, расходов на социальное обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов на прогнозируемый уровень инфляции; • сохранение прочих расходов на уровне 2014 года. Наиболее высокие риски дестабилизации состояния российской экономики, а значит, и бюджетной устойчивости в среднесрочной перспективе обусловлены геополитической напряженностью в связи с ситуацией вокруг Украины. Ужесточение санкций в отношении отдельных субъектов экономических отношений и целых отраслей российской экономики, финансовой инфраструктуры способны в значительной степени негативно повлиять на динамику ВВП. Сценарием прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенным в основу бюджетного планирования, предполагаются относительно стабильные условия, при кото-

133

рых масштабные экономические санкции к России не применяются, допускается ослабление внешнеполитической напряженности во второй половине 2014 года и возобновление роста инвестиций в основной капитал. Самостоятельность бюджетов в рамках среднесрочного периода будет обеспечиваться соблюдением принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе планомерным повышением нецелевой финансовой помощи (дотаций) бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в составе межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, консолидацией целевых межбюджетных трансфертов в рамках соответствующих государственных программ, повышением самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в установлении расходных обязательств на основе принципов адресности и нуждаемости. Также на повышение прозрачности бюджетного процесса будет направлена инвентаризация состава закрытой части расходов с точки зрения обоснованности их отнесения к «закрытым», в первую очередь среди расходов на образование, культуру, здравоохранение, социальную поддержку. Обеспечение достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в плановом периоде будет осуществляться в том числе за счет инструментов, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Разработка на основе Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации» нового порядка составления прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и других документов стратегического планирования позволит качественно повысить достоверность оценок и перспектив развития экономики и отдельных направлений государственной политики, точность оценки доходов и расходных обязательств.

134

2.9. Методики оценки мер социальной политики 2.9.1. Рейтинг и социологические исследования Методики оценки мер социальной политики составляются на основе проводимых социологических исследований, включающих изучение общественного мнения об эффективности проводимой социальной и экономической политики, о качестве жизни, размерах социальных выплат и услуг. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень для оценки эффективности из 43 показателей. Перечень включает общие данные социально-экономической статистики развития региона, а также данные о степени удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью. Во исполнение Указа было принято Постановление Правительства России от 15 апреля 2009 года № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанный перечень состоит из 239 дополнительных показателей. Перечень неоднократно изменялся и дополнялся различными показателями. В соответствии с Указом Президента России от 13 мая 2010 года № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» в перечень для оценки эффективности были внесены 5 новых показателей, связанных с энергосбережением и энергоэффективностью. На основании показателей эффективности работы органов власти в субъектах Российской Федерации Министерство регионально-

135

го развития Российской Федерации подготавливало соответствующие доклады в сфере экономического развития, здравоохранения, физической культуры и спорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года № 612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» функции упраздняемого министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, районов Крайнего Севера и Арктики, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, территориального планирования, разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координации отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов, а также по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации переданы Минэкономразвития России. Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета переданы Минфину России62. Показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации рассчитывался как сумма значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, показателей эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по каждой из перечисленных сфер. Аналогичный доклад был подготовлен Минрегионом России и по итогам 2011 года. Кроме того, представители экспертного сообщества регулярно готовили рейтинги, оценивающие эффективность управления в субъектах Российской Федерации и политическую выживаемость См.: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/36961.html.

136

глав регионов. Основой такого рода рейтингов стали экспертные опросы. Данные исследования представляют определенный интерес, однако их методика не всегда может быть признана достаточно корректной в силу того, что эксперты, как правило, не объясняют критериев оценки. Новый этап ведет отсчет с 21 августа 2012 года, когда Президентом В. В. Путиным был подписан Указ № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым утвержден перечень из 12 показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Во исполнение данного Указа принято Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». В связи с выходом данных нормативных актов Минрегион России изменил методику составления своего рейтинга. В докладе ведомства об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2012 года комплексная оценка эффективности высчитывалась на основе 12 показателей, что соответствует положениям Указа Президента России № 1199. Таким образом, методика оценки эффективности была упрощена, сокращен перечень показателей, отменен расчет неэффективных расходов. Кроме того, введен учет среднегодовых значений показателей, что позволило сделать мониторинг оценки эффективности более понятным и целеориентированным. В то же время это довольно жестко привязало нынешнюю методику составления рейтинга к годовому циклу и сделало невозможным использование большинства показателей в исследованиях эффективности деятельности глав регионов с меньшим временным шагом. Вместе с тем есть целый ряд значимых для определения эффективности работы губернаторов показателей, утвержденных Указом Президента от 21 августа 2012 года, существенные изменения которых происходят в квартальный или даже месячный период. Среди них важное место занимает показатель оценки работы высших дол-

137

жностных лиц субъектов Российской Федерации непосредственно жителями регионов. Исходя из перечня показателей эффективности, при составлении методики рейтинга эффективности губернаторов эксперты Фонда развития гражданского общества (ФоРГО) были взяли критерии, динамику изменения которых можно корректно отслеживать в период от 1 до 3 месяцев. Среди них: оценка населением деятельности органов исполнительной власти регионов, оценка положения малого бизнеса, реальные денежные доходы населения. В связи с этим первый и наиболее весомый с точки зрения влияния на конечный результат (максимум 75 баллов из 100) исследовательский модуль рейтинга основан именно на результатах изучения общественного мнения жителей российских регионов. Эти данные были получены в результате обработки ряда сегментов опроса «Георейтинг» Фонда «Общественное мнение». Модуль состоит из анализа ответов на пять вопросов, предлагающих респондентам высказаться о работе главы субъекта и о том, стоит ли ему оставаться на своей должности или он должен уступить место более эффективному управленцу, оценить ситуацию в регионе, направление ее развития, состояние экономики. Ответ на каждый из этих вопросов добавляет в общий результат максимум по 15 баллов. В рейтинге используются также пять маркерных исследовательских модулей, каждый из которых добавляет к общему результату максимум по 5 баллов. Второй модуль основан на обработке данных Федеральной службы государственной статистики о соотношении доходов и расходов населения. Третий модуль посвящен социальной тематике и опирается на данные о социальном самочувствии в субъектах Российской Федерации. Четвертый модуль основан на результатах исследования Фонда «Общественное мнение» «Георейтинг» в части использования ответов на вопрос о том, способствуют ли власти региона развитию бизнеса. Пятый модуль направлен на изучение соотношения позитивной и негативной информации о региональном руководителе в информационном пространстве. Это отражает важную роль СМИ как од-

138

ного из ведущих институтов гражданского общества. Необходимые данные взяты из Индекса медиа-эффективности глав регионов за октябрь–декабрь 2013 года, подготовленного Национальной службой мониторинга. Шестой модуль основан на экспертной оценке эффективности деятельности глав регионов. 2.9.2. Статистическое наблюдение и выборочное обследование Росстатом проводится оценка на основе материалов выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств и макроэкономического показателя среднедушевых денежных доходов населения. Министерствами и ведомствами Российской Федерации, а также органами власти в субъектах Российской Федерации осуществляется мониторинг основных показателей социально-экономического развития по сферам ведения и в пределах компетенции, определяемой действующим законодательством. Комплексное наблюдение условий жизни населения проводится во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 года № 946 «Об организации в Российской Федерации системы федеральных статистических наблюдений по социально-демографическим проблемам и мониторинга экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения». Комплексное наблюдение условий жизни населения организуется в целях получения статистической информации, отражающей фактические условия жизнедеятельности российских семей и их потребности в обеспечении безопасной и благоприятной среды обитания, здорового образа жизни, в воспитании и развитии детей, в повышении трудовой, профессиональной и социальной мобильности, улучшении жилищных условий, установлении и развитии социокультурных связей. Задачей проведения Комплексного наблюдения условий жизни населения является получение статистических данных о профессиональных и личных мотивациях участия населения в трудовой деятельности, об уровне обеспечения прав на социальную защиту и потребностей в социальном обслуживании, о качестве жилищных и бытовых условий проживания и намерениях по их улучшению, о на-

139

личии информационных и коммуникационных средств, способствующих интеллектуальному развитию, о пользовании услугами и удовлетворенности работой учреждений социальной сферы и транспорта, о безопасности производственной и непроизводственной сфер обитания, о причинах ограничений в удовлетворении жизненно важных потребностей. Уровень представительности результатов наблюдения – в целом по России, по субъектам Российской Федерации, по городским и сельским поселениям с различной численностью населения, по социально-демографическим и доходным группам населения. Результаты Комплексного наблюдения условий жизни населения предназначены для использования при разработке мер демографической и социальной политики, количественного измерения их эффективности. 2.9.3. Целевые индикаторы и показатели Для разработки и реализации государственных программ применяются методики, разрабатываемые Минэкономразвития России, министерствами и ведомствами субъектов Российской Федерации. Если показатель (индикатор) не входит в состав данных официальной статистики, то в составе государственной программы приводится его описание, содержащее наименование, единицу измерения и определение показателя, временные характеристики, алгоритм формирования и методические пояснения к показателю, а также указание ответственного за сбор и представление информации федерального органа исполнительной власти. Предлагаемый показатель (индикатор) должен являться количественной характеристикой результата достижения цели (решения задачи) государственной программы. В качестве наименования показателя используется лаконичное и понятное наименование, отражающее основную суть наблюдаемого явления. Единица измерения показателя выбирается из общероссийского классификатора единиц измерения (ОКЕИ). Для показателя указываются периодичность (годовая, квартальная, месячная и т. д.) и вид временной характеристики (за отчетный период, на начало отчетного периода, на конец периода, на конкретную дату и т. д.).

140

Определение показателя должно содержать характеристику разреза наблюдения (территориальный, ведомственный, по видам экономической деятельности (ОКВЭД). При территориальном разрезе наблюдение осуществляется в разрезе субъектов Российской Федерации, при ведомственном – в разрезе федеральных органов исполнительной власти. Алгоритм формирования показателя представляет собой методику количественного (формульного) исчисления показателя и необходимые пояснения к ней. Если в методике расчета показателя используются иные показатели (далее – базовые показатели), необходимо привести их описание. Базовым считается показатель (индикатор), с которым непосредственно связан источник его определения. При этом общепринятые статистические показатели (ВВП, объем промышленного производства, численность населения и др.) рассматриваются в данном описании как базовые. Пояснения к показателю должны отражать методические рекомендации по сбору, обработке, интерпретации значений показателя. Пояснения к показателю включают текст методики сбора и обработки данных, а также ссылки на формы сбора и указания по их заполнению. Сведения о порядке сбора данных приводятся в разрезе базовых показателей. При описании основных ожидаемых конечных результатов реализации государственной программы необходимо дать развернутую характеристику планируемых изменений (конечных результатов) в сфере реализации государственной программы. Такая характеристика должна включать обоснование: • изменения состояния сферы реализации государственной программы, а также в сопряженных сферах при реализации государственной программы (положительные и отрицательные внешние эффекты в сопряженных сферах); • выгод от реализации государственной программы. На основе последовательности решения задач государственной программы определяются этапы ее реализации. Для каждого из этапов необходимо определить промежуточные результаты реализации государственной программы. Набор основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограммы должен быть необходимым и достаточным для достижения целей и решения задач подпрограммы с учетом реали-

141

зации предусмотренных в рамках подпрограммы мер государственного и правового регулирования. Методика оценки эффективности государственной программы учитывает необходимость проведения оценок: • степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом; • степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета; • степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации). В рамках методики оценки эффективности государственной программы может предусматриваться алгоритм установления пороговых значений целевых индикаторов (показателей) государственной программы. Пороговые значения целевых индикаторов (показателей) государственной программы на очередной год устанавливаются ответственным исполнителем государственной программы до начала соответствующего года и не могут быть изменены в течение года. Превышение (недостижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы. 2.9.4. Недостатки действующих методик В отраслевых и ведомственных методиках содержится большой объем статистической информации, касающейся бюджетных ассигнований, размеров и нормативов, показателей, относящихся к интегрированным экономическим данным, людским, материальным и нематериальным ресурсам, показателям, отражающим размеры социальных выплат и услуг. В указанных методиках оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации насчитывается большое количество показателей, в том числе имеющих отношение к сфере доходов населения, политике занятости и социальной защиты: • уровень безработицы (по методологии МОТ) в среднем за год;

142

• коэффициент напряженности на рынке труда; • доля трудоустроенных граждан в общей численности граждан, обратившихся за содействием в государственные учреждения занятости с целью поиска подходящей работы; • доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума в общей численности населения субъекта Российской Федерации; • реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников; • среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников, занятых в сфере экономики региона (то же для сферы сельского хозяйства, государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения, физической культуры и спорта, культуры и искусства); • количество государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания; • количество государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта; • доля детей, оставшихся без попечения родителей; • доля детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории России (на усыновление/ удочерение) и под опеку (попечительство); • доля муниципальных образований, в которых субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются в денежной форме (через банковские счета в банках, организации связи или иным способом); • доля муниципальных образований, в которых предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и услуг (за исключением субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг) осуществляется в денежной форме (в том числе путем перечисления средств на предоставление таких мер через банковские счета в банках, организации связи или иным способом);

143

• доля семей, получающих жилищные субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в общем количестве семей в субъекте Российской Федерации. Указанные показатели можно рассматривать только как часть данных, характеризующих меры социальной поддержки. Однако в целом об эффективности социальной политики по этим показателям сделать какие-либо выводы не представляется возможным. При этом действующие показатели, как правило, статичны, имеют тенденцию к запаздыванию по срокам и, самое главное, они практически не учитывают факторов риска. «Происходящие в мире перемены сопровождаются появлением множества новых возможностей. При этом, однако, возникают старые и новые факторы риска – от возможности потери работы или заболевания до угрозы социальных потрясений или загрязнения окружающей среды. Если игнорировать эти факторы риска, они могут перерасти в кризисы, способные свести на нет достигнутые ценой немалых усилий успехи и поставить под угрозу социально-экономические реформы, благодаря которым были достигнуты эти успехи»63. В качестве общих недостатков действующих методик оценки эффективности работы органов власти можно отметить следующие: • методики оценки эффективности практически мало увязаны между собой, поэтому проведение исследований и анализа на межведомственном уровне затруднительно и не всегда возможно; • ведомственные данные оперативной информации не совпадают между собой по срокам и показателям, количественные показатели явно преобладают над качественными; • методики не ориентированы на анализ совокупности показателей единым автоматизированным способом обработки информации; • для различных методик существует собственное программное обеспечение, которое на межведомственном уровне и на федерально-региональном уровне не интегрировано;

Всемирный банк: Управление рисками в интересах развития: Доклад о мировом развитии, 2014.

144

• имеется избыток показателей, относящихся к финансово-хозяйственной деятельности, и недостаток данных, связанных с прогнозом и перспективами развития на среднесрочный и долгосрочный период. В действующих методиках мало учитываются природно-климатические, демографические, исторические и культурные различия на региональном уровне.

145

Глава 3 Поиск оптимальной модели управления (разработка «Дорожной карты социальной политики») Традиционные подходы к формированию социальной политики в России быстро меняются под влиянием целого ряда противоречивых обстоятельств. Учитывая неблагоприятную экономическую, геополитическую и демографическую ситуацию, важно сохранить баланс между принятыми публично-нормативными обязательствами и желанием правительства оптимизировать расходы на здравоохранение, образование, занятость и социальное обеспечение. По прогнозам центральных экономических министерств и ведомств, в среднесрочной перспективе объемы финансирования на эти цели не только не увеличатся, но могут сократиться. Невозможность привлечения в социальную сферу дополнительных материальных ресурсов на федеральном и региональном уровнях вынуждает органы исполнительной власти искать более рациональные механизмы перераспределения бюджетных и внебюджетных средств на социальную политику. Правительства субъектов Российской Федерации в настоящее время получили большую часть полномочий в управлении здравоохранением, образованием, занятостью, социальным обеспечением и более половины бюджета расходуют на социальную политику. Формирование новых подходов к разработке социальной политики в субъектах Российской Федерации потребует анализа и корректировки региональных нормативных правовых актов, а также проведения мероприятий по совершенствованию административного управления социальной сферой в целом. С учетом неблагоприятно складывающейся геополитической ситуации сегодня одним из самых актуальных вопросов для субъектов Российской Федерации является разработка «Дорожной карты региональной социальной политики», которая должна дать возможность региональным органам власти: • разработать концепцию социальной политики;

146

• создать более совершенную региональную модель социальной защиты населения; • совершенствовать систему административного управления социальной сферой; • повысить эффективность региональных пособий и социальных услуг населению; • оптимизировать расходы на социальную политику; • содействовать развитию НКО, частных и общественных организаций в социальной сфере. В связи с этим представляется целесообразным рекомендовать органам власти субъектов Российской Федерации осуществить ряд предлагаемых ниже действий, которые объединены в пять шагов (административных процедур).

3.1. Уточнение административных процедур (шаг 1) А. Исключение множественного состава объектов социальной политики В настоящее время в законодательстве существует разделение льготников по формальным признакам на федеральные и региональные категории. Необходимо отметить, что любая градация заслуг конкретного человека или категорий граждан обществом воспринимается очень болезненно, поскольку объективно невозможно найти сравнительные критерии, которые воспринимались бы как эталон социальной справедливости. В отечественной и зарубежной практике с точки зрения необходимости государственной поддержки и предоставления льгот общепризнанными являются четыре категории граждан: участники войны, пенсионеры, инвалиды и семьи, воспитывающие детей. Расширение этого списка было начато еще в советский период и продолжается до сих пор. В общем объеме федерального и регионального законодательства Российской Федерации сегодня насчитывается около 400 льготных категорий граждан. Их учет в системах здравоохранения, образования, занятости и социального обеспечения сформирован на

147

основе отраслевых приоритетов, которые связаны со спецификой сбора и обработки информации в конкретной области социальной сферы. По этой причине один и тот же человек может иметь несколько льготных статусов, которые совершенно по-разному отображаются, например, в системах здравоохранения и социального обеспечения. Это влечет за собой выделение дополнительных ресурсов, в том числе носящих неадресный характер. В специальной литературе отмечалось, что «сложившаяся система социальной поддержки населения, особенно денежных пособий для бедных семей с детьми, не привязана к жизненному циклу семьи. Как следствие, она не выполняет функцию гармонизации распределения полномочий по обеспечению уровня и качества жизни между семьями, государством и рынками»64. Анализ разрабатываемых государственных программ в субъектах Российской Федерации показывает, что органы исполнительной и законодательной власти пытаются сформировать законодательную базу постепенного отхода от категорийного принципа финансирования социальной защиты. В качестве примера можно привести эффективно работающую форму социального контракта. Однако в целом региональные органы власти придерживаются консервативных позиций и, прежде всего, в силу электоральных соображений избегают так называемых непопулярных мер, связанных с необходимостью корректировки социальной политики. Между тем, если сопоставить уровень расходов на социальную политику (см. гл. 1, п. 1.4.) и неблагоприятные экономические показатели, то нельзя исключать ситуацию, когда придется сокращать социальные программы. Если сделать это без предварительной подготовки и проработки, может возникнуть значительная социальная напряженность в обществе. Нельзя смешивать понятие предоставления социальных гарантий конкретным гражданам или категориям граждан с технологией администрирования социальной политики. Эти технологии еще только предстоит разработать индивидуально для каждого субъекта Российской Федерации. Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / Т. М. Малева, Л. Н. Овчарова, А. Я. Бурдяк, А. И. Пишняк, Н. В. Зубаревич, Д. О. Попова, О. В. Синявская; Под ред.: Т. М. Малевой, Л. Н. Овчаровой.

148

Повышение адресности мер социальной поддержки должно осуществляться не путем все большего расширения льготников, как это было на протяжении последних 20 лет, а посредством точного учета материального положения семьи и социально-экономического положения человека, которое он в ней занимает (рис. 32). ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

ОБРАЗОВАНИЕ

ЗАНЯТОСТЬ

ОБЪЕКТЫ: 400 КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Рис. 32. Как сократить расходы на социальную политику?

Б. Создание надежной системы достоверной информации об объемах финансирования, выделяемых из бюджетов всех уровней для оказания поддержки семьям Отраслевая и ведомственная система сбора и обработки информации построена по принципу учета количественных данных об объемах финансирования, видах обеспечения и услугах. При этом отсутствует единообразие в понимании предмета услуги. Например, устное обращение гражданина за разъяснением действующего законодательства может рассматриваться за единицу оказываемой услуги, и таким образом в официальной документации может быть отражено, что районный центр социального обслуживания за день оказывает свыше 100 услуг. «Количественный подход» в формировании отчетных данных, касающихся социальной политики, должен быть заменен на «качественный подход». Для этого необходимо включить в отраслевую и ведомственную статистику сбор данных, которые не являются чисто числовыми. Сформированные в настоящее время отчеты администраторов и пользователей информационных систем отвечают на запросы:

149

что? где? когда? сколько? Они должны быть дополнены отчетными данными, позволяющими без дополнительной корректировки программного обеспечения сформировать запрос и получить ответ на вопросы: почему? и как? Стремительно развивающиеся информационные технологии дают возможность большого выбора современного программного обеспечения, позволяющего решить эту задачу. Поэтому проблема заключается не в том, как это возможно сделать с точки зрения современных технологий, а в том, чтобы «заставить» персонал учреждений и организаций вводить нужную информацию. Есть еще один серьезный мотив, который сдерживает развитие аналитики в социальной сфере. В сохранении ведомственной отчетности по преимущественно «количественному подходу» объективно заинтересованы министерства и ведомства, поскольку он сильно облегчает доклад об исполнении планов и программ. Переход на «качественный подход» создаст для них большие сложности, поскольку значительно увеличит глубину доказательной базы и сделает прозрачным весь механизм администрирования системы. В. Создание условий для проведения пилотных проектов в субъектах Российской Федерации в целях региональных корректировок социальной политики Переход к обработке информации, дающей ответы на вопросы: почему? и как?, основанной на «качественном подходе», должен создать в субъектах Российской Федерации объективные условия для проведения пилотных проектов по корректировке приоритетов социальной политики. 28 июня 2014 года Президент В. В. Путин подписал Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Указанным законом определены правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.

150

В соответствии с законом органы исполнительной власти должны осуществлять мониторинг эффективности мер социальной политики и на его основе подготовить предложения по совершенствованию законодательства и административных процедур. В качестве рекомендации можно предложить микромоделирование – метод, используемый, чтобы определить воздействие социально-экономических изменений политики на микроуровне, то есть на уровне людей, домашних хозяйств или фирм. Основой микромоделирования является получение объективных данных, объединяющих информационный срез количественных и качественных показателей отраслевых информационных систем, совмещающее их с полученными результатами на микроуровне, которые должны ответить на вопрос: что будет, если?.. Суммируя полученные ответы на микро- и макроуровнях, можно получить объективную информацию о возможной корректировке действующего законодательства и сделать финансовые расчеты социально-экономических ее последствий.

3.2. Повышение эффективности региональных пособий (шаг 2) В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации, предназначенных для социальной защиты населения, примерно 60– 70 % всех расходов приходится на социальные пособия. Оставшиеся 30–40 % средств расходуются на поддержание сети учреждений, на социальное обслуживание в стационарных условиях и на дому и на заработную плату персонала. Социальные пособия в субъектах Российской Федерации не кодифицированы и не систематизированы, их размер, как правило, значительно меньше прожиточного минимума, поэтому существенного влияния на повышение уровня жизни получателя этой помощи оказать не может. Усилия органов власти сосредоточены на организации выплаты пособий, которая, по существу, является технической и технологической проблемой. В то же время содержательной части социальной политики уделяется мало внимания, поэтому трудно получить ответы на главные вопросы: какова эффективность пособий?

151

как изменился уровень бедности в регионе после их выплаты? (рис. 33)

компенсации пособия

Более 60–70 процентов региональных бюджетов соцзащиты субъектов Российской Федерации составляют пособия и другие денежные выплаты. Какова их эффективность?

выплаты

Как изменился уровень бедности в субъекте Российской Федерации после выплаты пособий?

Рис. 33. Необходимость установления причинно-следственных связей между выплатой социальных пособий и их влиянием на масштабы сокращения бедности в субъектах Российской Федерации

Оптимизировать расходы на выплату региональных пособий возможно на основе подробного семейного анализа структуры получения денежных выплат и социальных услуг. Семейный анализ как метод микроуровня позволяет получить данные о последствиях региональной налоговой и социальной политики для разных типов семей с точки зрения влияния происходящих изменений на уровень жизни семьи до предоставления мер социальной поддержки и после. Сокращение уровня бедности во многом зависит от комплекса превентивных мер, которые правительства субъектов Российской Федерации могут принять еще до того, как та или иная семья попадет в «низкооплачиваемую ловушку». С точки зрения эффективности мер социальной поддержки молодой семьи, воспитывающей ребенка в возрасте до 3 лет, затраты на повышение совокупного дохода за счет повышения доли заработной платы родителей будут ниже, чем расходы по предоставлению пособий и компенсаций через систему социального обеспечения.

152

Используя сравнительные данные бюджетов домашних хозяйств до и после осуществления мер социальной политики и сравнивая совокупные чистые доходы с прожиточным минимумом, минимальной и средней заработной платой, можно вычислить для каждого субъекта Российской Федерации стандарт экономической устойчивости семьи65. Указанный стандарт должен учитываться при составлении планов социально-экономического развития региона и входить в группу показателей оценки эффективности работы органов власти субъектов Российской Федерации.

3.3. Подготовка «дорожной карты» (шаг 3) Реализация активной региональной социальной политики потребует формирования новых подходов в сфере управления. В субъектах Российской Федерации министерства и ведомства, входящие в социальный комплекс, включающий здравоохранение, образование, занятость, социальное обеспечение, должны обеспечить межведомственный обмен информацией, исходя из определяемых органами власти приоритетов социальной политики. В настоящее время такая задача уже поставлена, однако до ее реализации еще далеко. Формальные количественные данные (к сожалению, отрывочные и неполные) о показателях в отраслях социальной сферы в открытом доступе появляются с большим опозданием и не всегда объективны и достоверны. По данным Всемирного банка, «во многих странах просто не существует программ необходимого масштаба в сфере социальной защиты и занятости. Вместо них предпринимаются мелкие разрозненные действия, направленные на отдельные регионы, группы людей или специфические цели и никак не дополняющие друг друга. В других случаях крупномасштабные программы хотя и существуют, но отличаются низкой затратоэффективностью, отсутствием взаимной согласованности в создании стимулов и неспособностью долж См.: Бессолова О. А., Ржаницына Л. С. Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми в Москве. М.: ООО «Вариант», 2008.

153

ным образом реагировать на экономические спады. Системный подход к программам социальной защиты и занятости содействует улучшению координации и интеграции на национальном уровне, ведомственном уровне (уровне руководства программой) и уровне административных подсистем (адаптируемых с учетом национальных особенностей)» (см. рис. 34). Административный уровень Цель: создание базовых подсистем управления одной или несколькими программами

Программа

Ведомственный уровень (уровень управления программой) Программа

Админ. подсистемы

Программа

Цель: совершенствование существующих программ и обеспечение их согласованности

Национальный уровень Программа

Цель: обеспечение системной согласованности программ и уровней государственного управления

Рис. 34. Формирование системного подхода к программам социальной защиты населения66

На рис. 34 представлена трехуровневая схема взаимодействия, которая должна быть основой для координации каждой программы. Однако самая главная проблема, которую предстоит решить в ходе подготовки «Дорожной карты социальной политики», – это установление причинно-следственных связей между показателями эффективности экономики региона, включая показатели развития производства, промышленности, агропромышленного сектора, и затратами бюджета на формирование рынка труда и занятости, здра Всемирный банк, 2012. Устойчивость, справедливость, возможности: Стратегия социальной защиты и занятости. (http://siteresources.worldbank.org/ SOCIALPROTECTION/Resources/280558-1274453001167/70898671279223745454/7253917-1291314603217/SPL_Strategy_booklet_RU.pdf).

154

воохранение, образование, социальное обеспечение и на другие области социальной сферы в целом. Этапы реализации «дорожной карты» должны включать: • сбор и обработку информации о существующей системе управления социальной сферой; • информацию о ее сильных и слабых сторонах, об отсутствии или наличии дублирования в системах административного управления, а также информацию о финансовых затратах на содержание системы и ее отдельных звеньев; • определение целесообразности в реформировании государственных органов, учреждений и предприятий социальной сферы в целях улучшения качества социального обслуживания населения; • формирование подходов к разработке и проведению пилотного проекта по совершенствованию управления социальной сферой; • анализ и обсуждение социально-экономических последствий реализации пилотного проекта по совершенствованию управления социальной сферой; • оценку достигнутых результатов, принятие решения о корректировке социальной политики; • разработку и принятие поправок в действующее законодательство; • организационно-методическое обеспечение и сопровождение пилотных проектов совершенствования управления в социальной сфере. На рис. 35 представлены этапы корректировки социальной политики. В качестве первого этапа необходимо рассмотреть возможность оценки эффективности социальных программ как со стороны органов исполнительной власти, так и со стороны гражданского общества. При этом индикаторы и показатели программы должны позволять проводить корректную оценку эффективности программы, используя статистические данные, публикуемые в открытом доступе. Анализ эффективности социальных программ позволяет перейти ко второму и третьему этапу, в рамках которых разрабатываются предложения по совершенствованию конкретных мер социальной политики. В ходе подготовки и отработки пилотных проектов должны быть проанализированы следующие вопросы:

155

• определение слабых и неэффективных звеньев в управлении социальной сферой • анализ финансовой устойчивости системы Оценка эффективности управления

Пилотный проект

• подготовка обоснования для пилотного проекта • проведение пилотного проекта

• анализ результатов • подготовка предложений по изменению законодательства

Разработка законопроекта

Корректировка социальной политики • принятие поправок • организационнометодическое обеспечение • внедрение • оценка результата

Рис. 35. Этапы корректировки социальной политики

• перспективы рынка труда и занятости; • социальные стандарты, нормативы, гарантии; • социальное включение и защита особых групп; • равенство полов, одинаковый правовой режим, возможности, недискриминация; • упрощение доступа к услугам отдельных структур и частей социальной сферы, включая социальную защиту, системы здравоохранения и образовательные системы; • организация медицинской помощи; • доступность детских дошкольных учреждений; • культура и спорт; • доступность получения жилья. Запуск пилотных проектов по совершенствованию управления социальной сферой создает условия для внесения поправок в действующее законодательство и внесение соответствующего проекта в органы исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации. В целях реализации Федерального закона от 28 июня 2014 года 172-ФЗ необходимо провести сравнительный анализ минимальных нормативов и стандартов услуг, установленных федеральными нормативными правовыми актами, и с учетом оценки социальноэкономических рисков для каждого субъекта Российской Федерации разработать «дорожную карту» региональной социальной политики (рис. 36).

156

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

• гарантии системы обязательного социального страхования • минимальные нормативы и стандарты медицинских, образовательных и социальных услуг

РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

• определение приоритетов социальной политики на региональном уровне • обеспечение тесной зависимости между расходами на развитие региональной экономики и бюджетными ассигнованиями на социальную сферу

• Реализация Федерального закона от 28 июля 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» • Разработка «дорожной карты» с приоритетами социальной политики в субъекте Российской Федерации • Анализ социальных рисков

Рис. 36. Схема планирования и реализации мероприятий по корректировке социальной политики в субъекте Российской Федерации

3.4. Введение дополнительных показателей (шаг 4) С учетом региональных особенностей представляется целесообразным рекомендовать субъектам Российской Федерации вводить дополнительные показатели оценки эффективности работы органов исполнительной власти, которые должны привести к конкретным улучшениям уровня жизни населения. В качестве примера предлагается внести следующие изменения и дополнения в методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства России от 3 ноября 2012 года № 1142. В пункт 1 раздела I «Общие положения» в текст «Предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства» после слов «здравоохранения» добавить слова «социального обеспечения». В пункт 4 раздела III «Порядок оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в формулу:

157

К = 0,5 × Ип2 + Ип3 + Ип4 + Ип6 + Ип7 + 0,3 × Ип1 + Ип5 + Ип8 + Ип9 + Ип11 + 0,2 × Ип10 5 5

после Ип1 , добавить: «Ип12 + Ип13», где Ип12 – сводный индекс значения показателя – среднедушевые доходы; Ип13 – сводный индекс значения показателя – демографическая нагрузка. В Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 (с изменениями и дополнениями), внести следующие дополнения: Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации №

Показатель

1 Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (лет) 2 Численность населения (человек) 3 Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) (тыс. рублей) 4 Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями (тыс. рублей) 5 Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (тыс. рублей) 6 Уровень безработицы в среднем за год (процентов) 7 Реальные располагаемые денежные доходы населения (процентов) 8 Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда (процентов) 9 Доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений (процентов) 10 Смертность населения (без показателя смертности от внешних причин) (количество умерших на 100 тыс. человек) 11 Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (процентов) 12 Доля детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в семейные детские дома и патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов (процентов)

158

Государственный орган, представляющий информацию Росстат Росстат Росстат Росстат Федеральное казначейство Росстат Росстат Росстат Рособрнадзор Росстат ФСО России Минобрнауки России

дополнить следующими показателями: 13 Объем расходов на социально-культурные мероприятия в год (тысяч рублей) 14 Среднедушевые расходы в год (тысяч рублей) 15 Демографическая нагрузка (на 1 000 человек трудоспособного возраста приходится лиц нетрудоспособного возраста, всего человек)

Минфин России Минфин России Росстат России

3.5. Оптимизация расходов на социальную политику (шаг 5) Необходимость дифференцированного учета социально-демографических показателей при оценке эффективности социальной политики отмечается в работах ведущих российских ученых. В частности, Н. М. Римашевская считает: «Основой реализации объективных и субъективных резервов является выбор правильных направлений пространственной динамики страны, для чего нужны четкие представления о региональной структуре страны по всему комплексу показателей, характеризующих состояние экономики, социально-демографических особенностях, уровне и качестве жизни. Так, достаточно рассмотреть три региона – Москву, отличающуюся сверхконцентрацией финансовых ресурсов, Вологодскую область, наилучшим образом презентирующую Россию, и Республику Дагестан, в наибольшей степени отклоняющуюся от страновых характеристик, чтобы убедиться в этом. Очевидно, что средние показатели страны в целом не только не позволяют определять стратегические направления развития, но не могут дать даже правильного представления о сложившейся ситуации. Это утверждение справедливо даже без учета значительных различий, которые складываются внутри отдельных административных единиц»67. Предложенные в настоящем докладе дополнительные показатели, внесенные в действующую Методику оценки эффективности работы органов власти, позволят раскрыть зависимость между расходами на социально-культурные мероприятия (здравоохранение, образование, социальную политику) и уровнем среднедушевых доходов, бедностью и демографической нагрузкой и дадут более точ Римашевская Н. М. Указ. соч.

159

ные представления об эффективности региональной социальной политики. В табл. 17 на основании данных Росстата за 2013 год рассчитаны показатели, которые позволяют сделать дополнительный анализ региональных мер социальной политики. Представленные данные помогут по-новому оценить затраты бюджетов субъектов Российской Федерации на социально-культурные мероприятия в сравнении со среднедушевыми доходами, уровнем бедности и демографической нагрузкой. Таблица 17 Расходы на социально-культурные мероприятия в субъектах Российской Федерации68

Российская Федерация Центральный федеральный округ Белгородская область Брянская область Владимирская область Воронежская область Ивановская область Калужская область Костромская область Курская область Липецкая область Московская область Орловская область Рязанская область Смоленская область Тамбовская область Тверская область Тульская область Ярославская область г. Москва

Расходы на Численность Средне Уровень Демогра социальнонаселения душевые бедности фическая культурные (чел.) расходы (%) нагрузка мероприятия (руб.) (руб.) 5 130 700 000 000 143 347 000 35 792,17 10,9 664 43 741 500 000 1 541 000 28 619 600 000 1 254 000 36 136 900 000 1 422 000 56 572 700 000 2 330 000 23 971 500 000 1 049 000 33 412 700 000 1 006 000 16 741 800 000 659 000 29 517 400 000 1 119 000 30 324 300 000 1 162 000 271 587 300 000 7 048 000 21 820 400 000 776 000 31 497 900 000 1 144 000 27 191 200 000 975 000 25 855 700 000 1 076 000 38 221 300 000 1 334 000 41 160 300 000 1 532 000 43 025 000 000 1 272 000 861 559 800 000 11 980 000

28 385,14 22 822,65 25 412,73 24 280,13 22 851,76 33 213,42 25 404,86 26 378,37 26 096,64 38 533,95 28 119,07 27 533,13 27 888,41 24 029,46 28 651,65 26 867,04 33 824,69 71 916,51

6,5 10,6 15,1 10,3 13,9 8,6 15,2 8,2 8,4 7,2 11,3 12,5 14,9 9,4 11,4 9,5 11,0 9,7

677 697 721 694 713 690 724 719 708 636 717 730 666 715 735 729 729 614

Таблица рассчитана с учетом данных Росстата: Регионы России. Социальноэкономические показатели, 2013 (http://www.gks.ru/).

160

Продолжение табл. 17 Расходы на социальнокультурные мероприятия (руб.)

Численность Средне Уровень Демогра населения душевые бедности фическая (чел.) расходы (%) нагрузка (руб.)

Северо-Западный федеральный округ Республика Карелия Республика Коми Архангельская область Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург

24 478 200 000 45 054 300 000 47 306 900 000 39 083 200 000 26 025 700 000 51 950 300 000 40 618 700 000 19 051 500 000 20 155 600 000 180 429 600 000

637 000 880 000 1 202 000 1 196 000 955 000 1 751 000 780 000 626 000 662 000 5 028 000

38 427,32 51 198,07 39 356,82 32 678,26 27 252,04 29 668,93 52 075,26 30 433,71 30 446,53 35 884,96

13,6 13,5 12,9 13,3 10,9 11,9 11,3 11,6 15,2 9,0

690 602 686 691 642 653 574 748 736 626

10 622 800 000 7 188 200 000 158 931 300 000 24 115 300 000 60 921 700 000 106 913 300 000

445 000 284 000 5 330 000 1 014 000 2 583 000 4 254 000

23 871,46 25 310,56 29 818,26 23 782,35 23 585,64 25 132,42

11,4 30,8 11,7 12,5 13,6 13,1

724 631 703 671 694 678

52 204 500 000 11 132 300 000 15 849 200 000 13 286 700 000 14 680 500 000 49 496 400 000 61 407 400 000

2 946 000 442 000 859 000 472 000 706 000 1 325 000 2 791 000

17 720,47 25 186,20 18 450,76 28 149,79 20 793,91 37 355,77 22 001,93

7,1 17,0 14,3 16,1 10,4 21,8 14,0

612 682 623 654 705 762 662

105 648 700 000 15 802 200 000 26 583 700 000 119 895 100 000 44 352 700 000 29 803 200 000

4 061 000 690 000 819 000 3 822 000 1 518 000 1 244 000

26 015,44 22 901,74 32 458,73 31 369,73 29 217,85 23 957,56

10,3 20,0 18,0 6,5 11,4 16,0

665 652 648 657 677 656

Южный федеральный округ Республика Адыгея Республика Калмыкия Краснодарский край Астраханская область Волгоградская область Ростовская область Северо-Кавказский федеральный округ Республика Дагестан Республика Ингушетия Кабардино-Балкарская Республика Карачаево-Черкесская Республика Северная Осетия – Алания Чеченская Республика Ставропольский край Приволжский федеральный округ Республика Башкортостан Республика Марий Эл Республика Мордовия Республика Татарстан Удмуртская Республика Чувашская Республика

161

Продолжение табл. 17

Пермский край Кировская область Нижегородская область Оренбургская область Пензенская область Самарская область Саратовская область Ульяновская область

Расходы на Численность Средне Уровень Демогра социальнонаселения душевые бедности фическая культурные (чел.) расходы (%) нагрузка мероприятия (руб.) (руб.) 83 663 600 000 2 634 000 31 762,95 12,2 691 34 721 800 000 1 319 000 26 324,34 12,6 720 95 800 800 000 3 290 000 29 118,78 10,4 690 57 225 200 000 2 016 000 28 385,52 12,7 682 33 669 300 000 1 369 000 24 594,08 13,3 709 95 076 200 000 3 213 000 29 591,10 12,3 668 59 941 200 000 2 503 000 23 947,74 15,9 689 32 533 100 000 1 274 000 25 536,19 13,4 675

Уральский федеральный округ Курганская область Свердловская область Тюменская область Ханты-Мансийский автономный округ – Югра Ямало-Ненецкий автономный округ Челябинская область

24 771 400 000 151 445 800 000 77 740 200 000 137 253 500 000 80 039 100 000 89 999 100 000

886 000 27 958,69 4 316 000 35 089,39 3 511 000 22 141,90 1 584 000 86 649,94 542 000 147 673,62 3 485 000 25 824,71

15,8 8,5 11,1 9,9 6,5 10,2

773 687 537 496 437 694

8 682 800 000 33 294 500 000 14 442 500 000 16 130 000 000 61 527 600 000 35 388 400 000 128 861 000 000 83 036 900 000 86 499 100 000 89 229 800 000 54 129 300 000 34 566 100 000

210 000 972 000 310 000 533 000 2 399 000 1 095 000 2 847 000 2 422 000 2 742 000 2 710 000 1 974 000 1 064 000

41 346,67 34 253,60 46 588,71 30 262,66 25 647,19 32 318,17 45 262,03 34 284,43 31 545,99 32 926,13 27 421,12 32 486,94

18,6 18,8 28,1 16,3 20,5 17,9 16,1 17,0 10,8 14,3 11,0 16,4

734 666 729 683 709 651 626 676 691 645 647 609

85 690 500 000 28 762 500 000 57 505 500 000 63 030 800 000

956 000 320 000 1 947 000 1 342 000

89 634,41 89 882,81 29 535,44 46 967,81

16,9 18,0 14,6 14,3

604 556 624 609

Сибирский федеральный округ Республика Алтай Республика Бурятия Республика Тыва Республика Хакасия Алтайский край Забайкальский край Красноярский край Иркутская область Кемеровская область Новосибирская область Омская область Томская область Дальневосточный федеральный округ Республика Саха (Якутия) Камчатский край Приморский край Хабаровский край

162

Окончание табл. 17

Амурская область Магаданская область Сахалинская область Еврейская автономная область Чукотский автономный округ

Расходы на Численность Средне Уровень Демогра социальнонаселения душевые бедности фическая культурные (чел.) расходы (%) нагрузка мероприятия (руб.) (руб.) 35 115 200 000 817 000 42 980,66 16,4 654 14 708 400 000 152 000 96 765,79 11,3 558 36 965 200 000 494 000 74 828,34 11,4 619 6 284 400 000 173 000 36 326,01 19,3 662 9 487 900 000 51 000 186 037,25 7,9 505

Анализ данных показывает, что нет прямой зависимости между «богатыми» и «бедными» регионами и уровнем бедности. В регионах с уровнем среднедушевых доходов ниже среднего показателя по России уровень бедности может быть ниже, чем в более обеспеченных регионах. При этом многие экономисты указывают на обязательную связь между неблагоприятными социально-демографическими показателями, такими как коэффициент демографической нагрузки, и фактическими расходами на социальную политику. Анализ интегрированных социально-экономических показателей не подтверждает безусловное наличие такой связи. Для сравнения: Белгородская и Архангельская области – два региона, примерно одинаковые по численности населения – 1,5 млн и 1,2 млн человек, по демографической нагрузке – 677 и 686. При этом среднедушевые расходы в Белгородской области – 28,3 тыс. рублей, а уровень бедности – 6,5 %, в то время как в Архангельской области среднедушевые расходы значительно выше – 39,3 тыс. рублей, а уровень бедности – 12,9 %, то есть почти в два раза выше, чем в Белгородской области. Вместе с тем необходимо учитывать, что любые сравнения между субъектами Российской Федерации, равно как и попытки выстраивания рейтингов регионов не могут являться абсолютно корректными, поскольку они слишком различаются по географическим, климатическим, демографическим и социально-экономическим условиям не только в масштабах Российской Федерации, но и в рамках одного федерального округа.

163

Анализ данных показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации существуют свои специфические расходы на социальную сферу, которые не видны при поверхностном анализе существующих показателей. Более точную картину оценки эффективности работы органов исполнительной власти можно сделать на основе подробного исследования социально-экономических показателей в конкретных субъектах Российской Федерации с учетом особенностей функционирования образования, здравоохранения, социального обеспечения во взаимодействии с рынком труда и занятости.

164

Заключение Современные представления о приоритетах социальной политики, изложенные в докладах и рекомендациях Международной организации труда, Международной ассоциации социального обеспечения, Всемирного банка и других организаций, исходят из необходимости перехода от борьбы с экономическим кризисом и его последствиями к разработке национальной стратегии развития и управления социальными рисками. Это означает, что усилия управленцев высокого уровня должны быть направлены не на ликвидацию последствий уже наступившего события, например на поиск дополнительных финансовых источников для назначения социальных пособий при массовом высвобождении работников в связи с оптимизацией структуры, а на разработку превентивных мероприятий по профориентации и переподготовке кадров, реально востребованных на рынке труда и занятости. Правительство Российской Федерации и центральные экономические министерства начали разработку проектов долгосрочных планов социально-экономического развития страны и подготовку альтернативных сценариев развития экономики, в том числе с учетом неблагоприятной геополитической обстановки в мире. К сожалению, эти тенденции пока еще не нашли своего отражения в большинстве субъектов Российской Федерации, особенно в дотационных регионах, которые по-прежнему формируют социальную политику по принципу «финансирования от достигнутого», то есть индексации сложившихся расходов на социальную сферу. Главный лозунг современной социальной политики «Принятые социальные обязательства будут выполнены в полном объеме», по существу, является призывом органов власти к самим себе исполнить нормы, предусмотренные действующим законодательством. Здесь уместно будет вспомнить, что к должностным лицам за неисполнение или ненадлежащее исполнение публично-нормативных обязательств может быть применена не только административная, но и уголовная ответственность. По этой причине организация работы персонала органов исполнительной власти по исполнению НПА и программных документов

165

не может рассматриваться как элемент активной социально направленной политики и фактически является техническим действием, поскольку входит в функции и в утвержденный перечень должностных обязанностей работников органов исполнительной власти. Поэтому нельзя смешивать два разных направления работы государственного аппарата: с одной стороны, организационно-техническую функцию по исполнению законов, постановлений и иных принятых решений, с другой стороны, сводно-аналитическую и нормотворческую функции по повышению адресности и эффективности социальной политики. Стремление руководителей региональных органов власти проводить «осторожную, взвешенную» социальную политику, отдать приоритет социальной стабильности, сохранению консервативных принципов и методов в управлении социальной сферой само по себе не может предотвратить негативных последствий возможного наступления социальных рисков. В связи с этим можно согласиться с выводами, содержащимися в докладе Всемирного банка о мировом развитии 2014 года относительно процесса управления рисками: «1. Идти на риск необходимо, чтобы использовать открывающиеся возможности в целях развития. Не исключено, что риск бездействия окажется наихудшим из всех имеющихся вариантов. 2. Чтобы успешно противодействовать риску, настоятельно необходимо перейти от незапланированных чрезвычайных мер реагирования на возникающие кризисы к упреждающему, систематическому и интегрированному подходу к управлению рисками. 3. Одного лишь выявления рисков недостаточно, необходимо также выявить компромиссные решения и препятствия к управлению рисками, ранжировать их по степени приоритетности и преодолеть их силами как отдельных людей, так и государственных структур. 4. Если характер рисков не позволяет гражданам справиться с ними своими силами, то для управления рисками необходимы совместные действия и совместная ответственность на различных уровнях общественного устройства – от домохозяйства до международного сообщества. 5. Правительствам принадлежит важнейшая роль в управлении системными рисками, создании благоприятных условий для совме-

166

стных действий и совместной ответственности, а также в предоставлении прямой адресной поддержки уязвимым гражданам»69. Исполнение поручений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» о повышении заработной платы работникам социальной защиты, образования, здравоохранения и другим бюджетникам осуществляется в основном за счет оптимизации сети учреждений и сокращения численности сотрудников, оказывающих услуги населению. С точки зрения экономии и перераспределения высвободившихся финансовых ресурсов на повышение заработной платы такие меры могут дать кратковременный результат. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе, если региональные органы власти не создадут условий для диверсификации рынка социальных услуг, это может привести к сокращению охвата населения социальным обслуживанием. Другой неблагоприятной тенденцией социальной политики является расширение накопленных публично-нормативных обязательств на федеральном и региональном уровнях, которые практически полностью лишают органы законодательной и исполнительной власти какого-либо маневра с точки зрения корректировки социальной политики. Ежегодные индексации пенсий и пособий на уровень инфляции не позволяют в полном объеме защитить социальные выплаты и компенсировать реальный рост цен на продукты питания, товары, медицинские препараты, тарифы и услуги. Невозможность привлечения в социальную сферу дополнительных материальных ресурсов на федеральном и региональном уровнях вынуждает органы исполнительной власти искать более рациональные механизмы перераспределения бюджетных и внебюджетных средств на социальную политику. Главная проблема, которую предстоит решить в ходе подготовки совершенствования управления социальной политикой в субъектах Российской Федерации, – это установление причинно-следствен Всемирный банк: Риски и возможности: Управление рисками в интересах развития: Доклад о мировом развитии, 2014 (http://siteresources.worldbank.org/ EXTNWDR2013/Resources/8258024-1352909193861/89369351356011448215/8986901-1380730352432/RUS_StandaloneOverview.pdf).

167

ных связей между объемами финансирования социально-культурных мероприятий и полученными результатами в виде: • сокращения уровня бедности; • реализации стратегии развития рынка труда и занятости; • обеспечения равных возможностей для детей в получении качественного образования; • получения квалифицированной медицинской помощи; • формирования диверсифицированного рынка социальных услуг. При разработке мер социальной политики на долгосрочный период семья должна рассматриваться в более широком плане, в том числе с точки зрения преемственности поколений, солидарности, взаимопомощи, ответственности. Такой подход позволяет охватить молодые пары с детьми, молодые семьи без детей, неполные семьи, пары, дети которых уехали из дома, и пожилых членов семьи. Внимание также должно быть уделено семьям после развода, лицам, вступившим во второй брак и живущим в гражданском браке. С учетом неравномерного экономического развития субъектов Российской Федерации региональным органам власти предстоит разработать оптимальную модель управления социальной сферой. Наряду с административными аспектами реформирования здравоохранения, образования, социальной защиты и других областей социальной сферы необходимо разработать региональные подходы к институциональной модернизации действующих предприятий, учреждений и организаций. Необходимо создать условия для привлечения в социальную сферу НКО, частного бизнеса и общественных организаций, которые должны расширить перечень и качество социальных услуг для населения. Формирование среднесрочных и долгосрочных планов социально-экономического развития регионов должно осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В связи с этим представляется целесообразным рекомендовать субъектам Российской Федерации безотлагательно начать разработку «Дорожных карт» региональной социальной политики, в которых, в частности, обеспечить:

168

• разработку долгосрочных прогнозов социально-экономического развития регионов с учетом показателей, повышающих финансовую устойчивость семей с детьми, включая проектирование и сценарии будущих расходов на общественные нужды, в том числе расходы на поддержку рынка труда и занятости, здравоохранения, образования, на пенсионное обеспечение, выплату пособий и социальное обслуживание; • формирование оптимального соотношения цены и качества социальных услуг посредством более эффективных расходов, сокращения доли государственного сектора и привлечения негосударственных организаций; • создание условий для повышения эффективности социальной политики без увеличения расходов посредством перебалансирования обязанностей между семьей, бизнесом и государством. Это может быть достигнуто путем перераспределения части семейной нагрузки в пределах более широкой области так называемой семейной сети с включением хорошо известных с советских времен принципов профессиональной и корпоративной солидарности и поддержки; • совершенствование адресной помощи, которая должна в большей степени работать на упреждение и профилактику необеспеченности и бедности, а не на лечение уже состоявшейся проблемы. Поэтому социальный контракт должен стать основой профилактики бедности в связи с отсутствием работы, в первую очередь у молодежи, которая не охвачена общеобразовательными и профессиональными системами обучения; • развитие современных технологий по прогнозированию и моделированию структурных изменений в каждом конкретном субъекте Российской Федерации. Определять риски и социальные вызовы, которые могут затронуть семьи в будущем, и упреждающе рассмотреть все имеющиеся возможности, современные технологии и инновации в предоставлении мер по эффективной адресной поддержке семей с детьми; • приоритетное внимание такому важному фактору, как мобильность семьи. Это касается планирования изменений в жилищных условиях домашних хозяйств разных типов семей – многодетных, неполных, воспитывающих ребенка-инвалида, осуществляющих уход за престарелыми родителями и близки-

169

ми – все факторы и обстоятельства должны быть учтены и проанализированы, поскольку они прямо пропорционально либо перегружают бюджет, либо позволяют его укрепить и сбалансировать. С учетом ограниченных возможностей развития социального страхования в рамках среднесрочного периода 2015–2018 годов нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации в части финансирования расходов на социальное обеспечение, образование и здравоохранение может стать критической. В целях оптимизации расходов на социальную сферу и укрепления финансовых основ социальной защиты населения представляется целесообразным разработать меры по поэтапному переходу от формирования мер социальной поддержки по принципу принадлежности к определенной категории граждан преимущественно к формированию социальной политики, направленной на укрепление стандартов социальной устойчивости семьи. Одновременно необходимо провести кодификацию и унификацию социального законодательства, устранить правовые нестыковки и на базе малоэффективных многочисленных социальных выплат создать систему помощи семьям с детьми, предусматривающую сочетание пособий с возможностью получения дохода за счет полной или частичной занятости на основе социального контракта. В целях демократизации процессов модернизации социальной сферы рекомендовать региональным органам власти выстроить открытые и прозрачные механизмы взаимодействия между органами власти и институтами гражданского общества, которые должны быть непосредственно привлечены к участию в процессе разработки и реализации основных направлений социальной политики.

170

Перечень нормативных актов 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). 2. Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». 3. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». 4. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». 5. Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». 6. Федеральный закон Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 162-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 7. Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2013 года № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений». 8. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «О накопительной пенсии». 9. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

171

10. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». 11. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». 12. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». 13. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». 14. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». 15. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». 16. Бюджетные послания Президента Российской Федерации от 29 июня 2010 года «О бюджетной политике в 2011–2013 годах», от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012– 2014 годах», от 28 июня 2012 года «О бюджетной политике в 2013–2015 годах». 17. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». 18. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». 19. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 года № 932 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». 20. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 298 «Об утверждении государственной про-

172

граммы Российской Федерации “Содействие занятости населения”». 21. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». 22. Постановление от 15 апреля 2014 года № 296 «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации “Социальная поддержка граждан”». 23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 октября 2013 года № 1819-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 2413‑р».

Список литературы 1. Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации / Под ред. М. В. Ларионовой, Т. А. Мешковой. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. 2. Бессолова О. А., Ржаницына Л. С. Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми в Москве. М.: ООО «Вариант», 2008. 3. Кудрин А. Л., Гурвич Е. Т. Старение населения и угроза бюджетного кризиса // Вопросы экономики. 2012. № 3. С. 52–79. 4. Римашевская Н. М. Социальная политика в стратегии Российского развития: последствия экономических трансформаций. М.: РИЦ ИСЭПН РАН, 2002. 5. Римашевская Н. М. Региональные особенности уровня и качества жизни / ИСЭПН РАН. М.: ООО «М-Студио», 2012. 6. Синявская О. В. Российская пенсионная реформа: куда идти дальше? // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2010. № 13. С. 187–210. 7. Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / Т. М. Малева, Л. Н. Овчарова, А. Я. Бурдяк, А. И. Пишняк, Н. В. Зубаревич, Д. О. Попова, О. В. Синявская; Под ред.: Т. М. Малевой, Л. Н. Овчаровой. М.: Дело, 2010.

173

8. Всемирный банк. Риски и возможности: Управление рисками в интересах развития: Доклад о мировом развитии, 2014 (http:// siteresources.worldbank.org/EXTNWDR2013/Resources/ 8258024-1352909193861/8936935-1356011448215/89869011380730352432/RUS_StandaloneOverview.pdf). 9. Всемирный банк. Устойчивость справедливость, возможности: Управление рисками в интересах развития: Доклад о мировом развитии, 2012 (http://www.worldbank.org). 10. Всемирный банк. Устойчивость, справедливость, возможности: Стратегия социальной защиты и занятости (http://siteresources. w o r l d b a n k . o r g / S OC I A L P R OT EC T I O N / Res o u r c es / 280558-1274453001167/7089867-1279223745454/72539171291314603217/SPL_Strategy_booklet_RU.pdf; http:// siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/ 280558-1274453001167/7089867-1279223745454/72539171291314603217/SPL_Strategy_brochure_RU.pdf). 11. Экономические обзоры ОЭСР: Российская Федерация, 2013 (http://www.oecd.org/eco/surveys/Overview_RUSSIARus_2013. pdf) 12. OECD (2013), Development Co-operation Report 2013: Ending Poverty, OECD Publishing (http://dx.doi.org/10.1787/dcr-2013en). 13. OECD (2013), Education at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing (http://dx.doi.org/10.1787/eag-2013-en). 14. OECD (2013), Health at a Glance 2013: OECD Indicators, OECD Publishing (http://dx.doi.org/10.1787/health_glance-2013-en). 15. Palme J., Nelson J., Sjöberg O., Minas R. European Social Models, Protection and Inclusion. Stockholm: Institute for Futures Studies, 2009 (http://people.su.se/~kennethn/European %20Social %20 Models, %20Protection %20and %20Inclusion.pdf). 16. Schwarz A. M., Arias O. S. The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia. Washington, D.C.: The World Bank, 2014 (http://pensionreform. ru/files/66498/world_bank_pyramid.pdf). 17. Torrisi G. European Social Models between Globalisation and Europeanisation: MPRA Paper No. 12767. University of Newcastle, 2007 (http://mpra.ub.uni-muenchen.de/12767/1/MPRA_paper_ 12767.pdf).

174

Ссылки на сайты: Президент РФ http://www.kremlin.ru http://government.ru Правительство РФ Росстат http://www.gks.ru Минтруд России http://www.rosmintrud.ru Минздрав России http://www.rosminzdrav.ru Минэкономики России http://www.economy.gov.ru http://minfin.ru Минфин России ПФР http://www.pfrf.ru ФСС http://fss.ru ФОМС http://www.ffoms.ru

175

Каминский Павел Леонидович Социа льная политика государства: критерии и показатели эффективности Редактор Л. А. Могусева Корректор Т. Ю. Лобкова Компьютерная верстка В. Б. Сидорович Подписано в печать 25.09.2014 Формат 60×90 1/16. Бумага офсетная Печать офсетная. Усл. печ. л. 11,0 Тираж 300 экз. Заказ № ___ ООО «Деловые и юридические услуги “ЛексПраксис”» 129090, г. Москва, ул. Щепкина, д. 8 Отпечатано: ООО «Буки Веди» 119049, г. Москва, Ленинский проспект, д. 4, стр. 1А

Об авторе •• Каминский Павел Леонидович кандидат юридических наук, профессор кафедры социального управления и экономики ГАУ «Институт переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов системы социальной защиты населения города Москвы» (ГАУ ИПК ДСЗН). На протяжении более 30 лет принимал участие в подготовке концепций законов и нормативно-правовых актов СССР и Российской Федерации по пенсионному обеспечению, социальному страхованию и социальному обслуживанию. Являлся представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении законов в Государственной Думе и Совете Федерации, представлял интересы Российской Федерации в Международной ассоциации социального обеспечения и на переговорах с Председателем Правления Объединенным Пенсионным фондом персонала ООН. Российский директор проекта Всемирного банка о совершенствовании службы медикосоциальной экспертизы и проекта ТАСИС «Управление развитием системы социальной защиты: социальное страхование, медицинское страхование и пенсии».

Редакционный совет издательского проекта АНО «Совет по вопросам управления и развития»: •• Бессолова О. А., исполнительный директор АНО «Совет по вопросам управления и развития»:

•• Кочкина Е. В., к.полит.н., руководитель Экспертного совета •• Платонова Т. В., член Правления •• Слиткова А. Н., консультант-аналитик •• Швецова С. И., к.и.н., зам. исполнительного директора