Bouwen aan maatschappelijke waarden (via publiek private samenwerkingen)

Bouwen aan maatschappelijke waarden Publiek-private samenwerking bij multifunctionele sportaccommodaties Maikel Waardenburg Sofie van den Hombergh Maarten van Bottenburg Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap Universiteit Utrecht

Bouwen aan maatschappelijke waarden Publiek-private samenwerking bij multifunctionele sportaccommodaties

Maikel Waardenburg Sofie van den Hombergh Maarten van Bottenburg Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap Universiteit Utrecht

Boom bestuurskunde Den Haag 2019

Jubileumuitgave: 90 jaar innoveren voor duurzame sportaccommodaties In 2019 bestaat Vaessen 90 jaar. In die tijd is er veel veranderd. Gemeenten, sportbouwers en sportaanbieders maken zich door de jaren hard om ervoor te zorgen dat iedereen, niemand uitgezonderd, plezier kan beleven aan sport. Dat is echter nog niet zo eenvoudig. Het realiseren en in stand houden van sportvoorzieningen die snel kunnen inspelen op maatschappelijke veranderingen wordt steeds moeilijker. Economische crisis of bloei, het ontstaan van groei- of krimpregio’s en de noodzaak tot verduurzaming stellen ons telkens voor nieuwe uitdagingen.

Inspelen op (lokale) sportdoelen en wensen vraagt om kennis, samenwerking en innovatie.

Samen met opdrachtgevers, gebruikers en stakeholders hebben wij de ambitie om duurzame sportaccommodaties te ontwikkelen die zo goed als mogelijk aansluiten bij de veranderende behoeften. Dit heeft ons aangezet om ons steeds meer te gaan verdiepen in de sportsector.

Niet alleen door als bouwer in termen van vastgoed te denken, maar vooral ook door als gebruiker naar beleving te kijken. Onze focus op maatschappelijke waardecreatie staat vandaag de dag aan de basis van de succesvolle positie die wij in de wereld van de ontwikkeling en realisatie van duurzame sportaccommodaties mogen innemen.

Wij hebben ervaren dat, om deze duurzame sportaccommodaties te realiseren, het belangrijk is om te investeren in kennisopbouw. Meten is weten. Met ons 90-jarig bestaan in het vizier hebben wij daarom in 2015 samen met de Universiteit Utrecht het initiatief genomen om wetenschappelijk onderzoek te verrichten naar ‘innovaties op het gebied van publiek-private samenwerkingen bij de totstandkoming van sportaccommodaties’.

Publiek-private samenwerkingen zijn in gemeenteland namelijk een veel toegepaste werkwijze om sportinfrastructuur te realiseren. Middels die samenwerkingen kan het beste van twee werelden worden samengebracht. Echter blijkt dat zowel private als publieke partijen spanningen ervaren bij het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Het beter begrijpen van het ontstaan van deze spanningen, het zo mogelijk voorkomen ervan en daar waar nodig het managen ervan, was voor ons aanleiding om het initiatief te nemen voor dit onderzoek. Want als je elkaars belangen beter begrijpt, kun je ook beter samenwerken

In samenspraak met prof. Maarten van Bottenburg is het idee opgevat om het onderzoek vorm te geven in de vorm van een ‘triple helix model’; een samenspel van Publieke-, Private- en Wetenschapspartners. Want als spanningen zich op macroniveau voordoen zouden die ook op microniveau zichtbaar moeten zijn. Dit resulteerde naast deelname van de Universiteit en Vaessen ook in die van de gemeenten Alkmaar, Amsterdam en Rotterdam, Sportfondsen Nederland en Sportcirkels. NOC*NSF en VSG zijn aangehaakt als kennispartners.

Het eindresultaat van deze 3-jarige zoektocht naar de dynamiek van samenwerking tussen publieke en private partners bieden wij hierbij graag aan als verjaardagsgeschenk. Als medeondertekenaar van het Sportakkoord van minister Bruno Bruins van VWS, neemt Vaessen u mee in de dagelijkse uitdagingen om samen met uiteenlopende partners zo duurzaam mogelijke sportaccommodaties te bedenken en realiseren.

Tom Haagmans Hans Moors Directeur Vaessen Groep B.V. Directeur Vaessen Algemeen Bouwbedrijf B.V.

Colofon Omslagontwerp en opmaak binnenwerk: Abel Derks, Utrecht Š 2019 Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg | Boom bestuurskunde Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieÍn, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

ISBN 978-94-6236-950-4 ISBN 978-94-6274-525-4 (e-book) NUR 805 www.boombestuurskunde.nl

7

Inhoudsopgave Voorwoord

11

Dankwoord

13

Hoofdstuk 1 Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke meerwaarde 1.1 Waardenvol samenwerken 1.2 Waarden creëren door PPS 1.3 Onderzoek in context 1.4 Publiek-private samenwerking

1.4.1 Geïntegreerde concessie

1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking

1.4.3 Waarde creëren door PPS 1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes

1.5.1 Case selectie

1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse 1.6 Leeswijzer

19

Hoofdstuk 2 Een model voor maatschappelijke waardecreatie 2.1 De strategische driehoek 2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning

2.2.1 Prestatiespanning

2.2.2 Legitimatiespanning

2.2.3 Sturingsspanning 2.3 Samenvatting en vooruitblik

35

Hoofdstuk 3 Casus Icedome 3.1 Inleiding 3.2 Het proces van Icedome

3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding

3.2.2 Teruggefloten

3.2.3 De oprichting van nieuwe teams

3.2.4 In de knel 3.3 Duiding

3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde

3.3.2 Spanningen in het proces

49

19 20 21 23 23 24 26 29 30 30 31

35 38 41 42 43 45

50 50 50 51 53 55 56 56 56

8

Hoofdstuk 4 Casus De Kroon 4.1 Inleiding 4.2 Het proces van De Kroon

4.2.1 Driemaal is scheepsrecht?

4.2.2 Expertise van buiten

4.2.3 Draagvlak en steun

4.2.4 Samen naar een PvE

4.2.5 Realisatie en formalisatie

4.2.6 Mellaart BV aan zet

4.2.7 Exploitatiefase 4.3 Duiding

4.3.1 Maatschappelijke meerwaarde

4.3.2 Spanningen in het proces

61

Hoofdstuk 5 Casus De Zwaal 5.1 Inleiding 5.2 Het proces van De Zwaal

5.2.1 Een haperende start

5.2.2 Aanbesteding

5.2.3 Wie doet het onderhoud?

5.2.4 Relaties onder druk

5.2.5 Beheersen van spanningen

5.2.6 Eindresultaat 5.3 Duiding

5.3.1 Maatschappelijke meerwaarde

5.3.2 Spanningen in het proces

77

Hoofdstuk 6 Casus De Caesarhof 6.1 Inleiding 6.2 Het proces van De Caesarhof

6.2.1 Grote beloftes, voorzichtige stappen

6.2.2 Belofte maakt schuld

6.2.3 Zeggen is ĂŠĂŠn en doen is twee

6.2.4 Risico wordt realiteit

6.2.5 Realisatie 6.3 Duiding

6.3.1 Maatschappelijke meerwaarde

6.3.2 Spanningen in het proces

95

62 62 62 63 64 65 69 69 70 71 71 72

78 78 78 80 81 83 84 86 88 88 88

96 97 97 99 101 103 104 106 106 107

9

Hoofdstuk 7 Complexiteit van maatschappelijkewaardecreatie 7.1 Onheldere maatschappelijke waarden 7.2 De fundamentele aanwezigheid van spanningen 7.3 Spanningen als storende factor 7.4 Spanningen nader beschouwd

7.4.1 Spanningen door institutionele logica’s

7.4.2 Balanceren in waardecreatie

113

Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen 8.1 Inleiding 8.2 Conclusies 8.3 Innoveren van waardengerichte PPS

127

Overzicht aanbevelingen

134

Bronnenlijst

137

Bijlagen

145

Samenvatting

153

Verantwoording en reflectie

155

113 115 117 120 120 122

127 127 129

10

Lijst van tabellen 1.1 Particulier geĂŤxploiteerde sportaccommodaties 1.2 Schatting inkoopvolume Nederland 2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde 3.1 Kenmerken casus Icedome 3.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen 4.1 Kenmerken casus De Kroon 4.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen 5.1 Kenmerken casus De Zwaal 5.2 Tijdlijn De Zwaal 5.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen 6.1 Kenmerken casus De Caesarhof 6.2 Tijdlijn ontwerpfase De Caesarhof 6.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen 7.1 Waardenspanningen in PPS 8.1 Klassieke en waardengerichte PPS

21 23 39 49 57 61 73 77 80 90 95 98 109 116 129

Lijst van figuren 1.1 PPS-dimensies 2.1 Strategic Triangle 2.2 Maatschappelijke waardenspanningen 5.1 Governancestructuur 6.1 Oorspronkelijk ontwerp De Caesarhof 6.2 Beoogd ontwerp Voorzieningencluster sporthal De Caesarhof 6.3 Governance Voorzieningencluster, oude en nieuwe situatie 6.4 Het Voorzieningencluster 7.1 Maatschappelijke waardenspanningen 7.2 Logica’s in PPS 8.1 Dialoogtafel

25 36 40 85 96 98 100 105 116 121 131

11

Voorwoord Op 29 juni 2018 hebben wij gezamenlijk het eerste Nationale Sportakkoord ‘Sport verenigt Nederland’ ondertekend. Hiermee gaven wij samen met publieke en private partners uit de sportwereld het startsignaal voor een nieuwe fase in sportontwikkeling. Een van de zes ambities die wij hebben geformuleerd is erop gericht Nederland te voorzien van een functionele, goede en duurzame sportinfrastructuur.

Nederland telt ruim 22.000 sportaccommodaties, variërend van sportzalen tot zwembaden en van honkbalvelden tot ijsbanen. Van de 1,2 miljard euro die gemeenten jaarlijks uitgeven aan sport, wordt 85 procent besteed aan sportaccommodaties. Via het aanbieden van sportaccommodaties streven gemeenten naar het creëren van een leefbare omgeving met toegankelijke maatschappelijke voorzieningen, vitale sportaanbieders en een actieve en gezonde samenleving. Wij maken ons nu sterk voor voor iedereen toegankelijke en duurzame sportaccommodaties, waarin we de gebruiksexclusiviteit beperken en meer en alternatieve exploitatiemodellen toepassen.

Publiek-private samenwerking zien wij als een waardevol instrument om die maatschappelijke doelen via sportaccommodaties te realiseren. De publieke gerichtheid op maatschappelijke doelen, gecombineerd met de expertise uit de markt, biedt kansen om onze visie voor de doelen uit het Sportakkoord te realiseren. Dit onderzoek toont aan dat innovatie van PPS mogelijk is en dat het (tijdig) betrekken van toekomstige gebruikers (sportclubs), bouwers, exploitanten, en publieke professionals met uiteenlopende expertises daar een belangrijke voorwaarde voor is.

Het slagen van een publiek-private samenwerking is niet vanzelfsprekend. Dit onderzoek draagt in hoge mate bij aan onze kennis over werkbare mechanismes in publiek-private samenwerking en het creëren van maatschappelijke meerwaarde via het realiseren van multifunctionele sportaccommodaties. Wij moedigen allen die betrokken zijn bij de besluitvorming, realisatie of exploitatie van sportaccommodaties aan kennis te nemen van de bevindingen van dit onderzoek. De aanbevelingen verdienen brede navolging in het licht van de doelen van het Nationaal Sportakkoord.

De heer Lucas Bolsius

Mevrouw Anneke van Zanen-Nieberg

voorzitter Vereniging Sport en Gemeenten

voorzitter NOC*NSF

D e n H aag /A r n h e m , apri l 2 0 1 9

12

13

Dankwoord Als leden van de onderzoeksgroep Sport & Society bij het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap houden wij ons bezig met de betekenis van sport(organisaties) voor publieke en maatschappelijke vraagstukken. Publiek-private interacties vormen daarin een centraal aandachtsgebied. Van oudsher ligt onze focus vooral op de soft- en orgware van de sport. Sportaccommodaties, de hardware van de sport, waren tot dit project nog beperkt in ons onderzoeksvizier. Het bijzondere is dat vele positieve bijdragen die aan de sport worden toegeschreven niet zonder deze hardware kunnen worden gerealiseerd. Sportaccommodaties vormen een belangrijke maatschappelijke voorziening waarmee lokale overheden, bouwers, exploitanten en sportverenigingen maatschappelijke waarden creĂŤren, zoals leefbaarheid, toegankelijkheid, sociale ontmoeting en veiligheid. Dit boek onderschrijft dat nog eens.

Het sturen op maatschappelijke waarden is echter een lastige uitdaging in publiek-private samenwerkingen. Het denken en handelen vanuit maatschappelijke waardecreatie is nog een onderontwikkeld vermogen binnen PPS bij maatschappelijke voorzieningen. Met dit boek hopen wij bestuurders, ambtenaren, bouwers, exploitanten, adviseurs, sportverenigingen en andere eindgebruikers te inspireren om via PPS meer maatschappelijke waarde te creĂŤren.

Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de inzet van vele betrokkenen. Ten eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. Hun verhalen over de samenwerkingen in de casestudies hebben in hoge mate bijgedragen aan onze inzichten in de (on)mogelijkheden van maatschappelijke waardecreatie door PPS en de spanningen die zich daarin voordoen. Ten tweede willen we diverse ervaringsdeskundigen bedanken die ons in de focusgroepen hebben geholpen bij het toetsen van de eerste bevindingen en de haalbaarheid van aanbevelingsrichtingen. Ten derde bedanken we diverse collega’s en studenten die een bijdrage hebben geleverd aan dataverzameling en analyse van de casestudies en de organisatie van dit onderzoek. Dit zijn Scott Douglas, Mark Ouendag, Jochem van den Berg, Tomas Rongen, Marieke Reitsma, Duco Vermeer en Lotte van den Brink. Daarnaast bedanken we Joris Bekkers van Boom Bestuurskunde en Abel Derks voor hun begeleiding bij de totstandkoming en vormgeving van dit boek.

14

Veel dank gaat uit naar de opdrachtgevers en leden van de klankbordgroep van dit onderzoek.

Het betreft Tom Haagmans (Vaessen Groep), Bruno Giebels en Nancy Visser (Sportfondsen Nederland), Adrie Jongenelen en Peter van Veen (gemeente Rotterdam), Olivie Pijnenburg en Jelle Brouwer (gemeente Alkmaar), Henk Stokhof en Nelleke Penninx (gemeente Amsterdam), AndrĂŠ de Jeu en Ronald Huijser (VSG), Erik Lenselink (NOC*NSF) en Annemieke Deveer (Sportcirkels). Deze laatste bedanken we ook voor haar extra bijdrage aan dit project vanuit haar rol als liaison officer tussen het onderzoeksteam en de klankbordgroep. De opbouwende kritiek van de klankbordgroep heeft in hoge mate bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. We hebben ons eigen PPS-proces ervaren als uitdagend, constructief en leerzaam en denken dat dit belangrijke bronnen zijn voor het creĂŤren van maatschappelijke waarde.

Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg Utre c h t, ap r i l 2 0 19

15

18

19

Hoofdstuk 1 Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke meerwaarde 1.1 Waardenvol samenwerken Lokale overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij sociaal-infrastructurele voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, zorginstellingen, culturele voorzieningen of sportaccommodaties, functioneel kunnen maken voor maatschappelijke ambities. Bij maatschappelijke ambities valt te denken aan het bevorderen van de publieke gezondheid, of aan een meer inclusief gebruik van de infrastructuur met als doel sociale integratie. Het in lijn brengen en houden van sociale infrastructuur met kwaliteitswensen van gebruikers en het betaalbaar houden van maatschappelijke voorzieningen is daarbij een uitdaging. De (her)ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen is dan ook een belangrijk thema voor gemeenten.

Lokale overheden kiezen bij het realiseren van maatschappelijke voorzieningen steeds vaker voor aanbestedingen in de vorm van publiek-private samenwerking (PPS) (o.a. Hebly & Klijn, 2016; Van Pelt & Repetur, 2018). Onder PPS verstaan we een meerjarige (≼10 jaar) samenwerkingsrelatie tussen een overheid enerzijds en private partijen, zoals bouwbedrijven en exploitatiemaatschappijen anderzijds. In ons onderzoek betreft het partijen die samenwerken ten behoeve van de realisatie en exploitatie van sportinfrastructuur op lokaal niveau. Vaak zien overheden PPS als een ideale organisatievorm om maatschappelijke meerwaarde te creÍren bij de ontwikkeling van infrastructuur (Eversdijk & Korsten, 2015). Door PPS zouden gemeenten resultaten kunnen boeken die zij in andere gevallen minder, moeizaam of helemaal niet zouden realiseren. PPS, zo is de gangbare gedachte, heeft een positief effect op de kosten, duur van realisatie, geleverde kwaliteit en het risico voor de publieke partij (Eversdijk & Korsten, 2015; Verweij, 2018). De verwachting is bijvoorbeeld dat een private partij bij de bouw van een sportaccommodatie eerder gebruikmaakt van hoogwaardig en duurzaam materiaal, wanneer die partij voor langere termijn eveneens verantwoordelijk is voor het onderhoud van de accommodatie. Duurzaamheid als maatschappelijke meerwaarde vormt dan een belangrijk argument voor de keuze voor PPS. Er bestaan geen eensluidende wetenschappelijke conclusies of die maatschappelijke waardecreatie ook wordt gerealiseerd (Verweij, 2018). Toch bestaat er onder beleidsmakers en politici de overtuiging dat PPS een organisatievorm is die meerwaarde realiseert bij de ontwikkeling van infrastructuur.

Overheden en private partijen in een PPS zien zich geconfronteerd met complexe maatschappelijke vraagstukken. Voor deze partijen is er de gezamenlijke opdracht om via samenwerking een maatschappelijke bijdrage te leveren. Deze uitdaging kunnen we duiden in termen van maatschappelijke waardecreatie. Maatschappelijk, in die zin dat lokale overheden het

20

publiek belang dienen, dat zij verschillende soorten publiek willen bereiken met de sociale infrastructurele voorzieningen en dat deze verschillende soorten publiek – inclusief de private partij – zelf eveneens waarde toekennen aan deze voorzieningen. Waardecreatie, in die zin dat de sociale infrastructuur maatschappelijke meerwaarde representeert en realiseert.

Maatschappelijke voorzieningen dienen een wezenlijke bijdrage te leveren aan uitdagingen waar lokale gemeenschappen zich voor gesteld zien.

Publieke en private partijen bezien die maatschappelijke uitdagingen ieder vanuit eigen logica’s. In het samen werken aan maatschappelijke meerwaarde zijn spanningen een wezenlijk onderdeel. De wijze waarop partijen omgaan met die spanningen kan de potentiële waardecreatie bevorderen of ondermijnen. Dit onderzoek richt zich op dergelijke spanningsvelden en de wijze waarop publieke en private actoren in een PPS daarop inspelen, daar (al dan niet) van leren en verkent de mogelijkheden voor innovatie van PPS en het versterken van het professioneel vermogen van PPS-actoren.

1.2 Waarden creëren door PPS Dit onderzoek richt zich op ervaringen met publiek-private samenwerking bij maatschappelijke voorzieningen in de sportsector. In navolging van andere sectoren zien we PPS in de sport vooral opkomen in de realisatie en het beheer van multifunctionele sportaccommodaties (MFSA).

Gemeenten neigen er steeds vaker naar te werken in een PPS-constructie bij de realisatie en exploitatie van een MFSA (De Heij, 2018). Zij kiezen in toenemende mate voor PPS in de vorm van een zogeheten geïntegreerd concessiemodel. Bij een geïntegreerde concessie wordt doorgaans één privaat consortium bij twee of meer fasen van het proces (ontwerp, bouw, financiering, beheer, exploitatie) betrokken. Deze geïntegreerde publiek-private samenwerkingsvorm zien we in onder meer de wegenbouw en gebiedsontwikkeling al geruimere tijd terug, maar is bij de bouw en exploitatie van MFSA’s relatief nieuw.

De meeste onderzoeken naar PPS richten zich op de ontwikkeling van transportinfrastructuur (Hueskes, 2016). Maatschappelijke voorzieningen, waaronder sportfaciliteiten, zijn een onderbelichte categorie in wetenschappelijke studies naar PPS (Van den Hurk & Verweij, 2017).

Tevens richt het bestaande onderzoek zich hoofdzakelijk op de eerste projectfasen van PPS (ontwerp, aanbesteding) en op het projectniveau. Van den Hurk en Verweij (2017) stellen op basis van deze constatering een horizontale uitbreiding van de reikwijdte van het PPSonderzoek voor, daarmee bedoelend dat nieuw onderzoek idealiter meerdere projectfases zou moeten bestuderen. Wij voegen aan deze constateringen toe dat bestaand onderzoek veelal een evaluerend en technisch karakter heeft, waarbij het toetsen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van PPS vooropstaat. Zo richt bijvoorbeeld de studie van Reynaers (2014) zich op de condities die inwerken op publiekewaardencreatie bij PPS. Verweij (2015) onderzoekt op basis van een vergelijkende casestudie welke managementstrategieën in projectimplementatie (on)bevredigende uitkomsten opleveren. Hoewel dit evaluerend perspectief waardevolle kennis oplevert over de werking en impact van PPS, stellen wij dat het presteren van een PPS in termen

21

van maatschappelijke waardecreatie verder doorgrond kan worden met behulp van sociaalconstructionistisch onderzoek. In dit type onderzoek staan niet de feitelijke gebeurtenissen tijdens en uitkomsten van de PPS centraal, maar hoe betrokkenen daar invulling en intersubjectief betekenis aan geven (Gergen & Gergen, 2003). Juist omdat PPS in essentie bestaat uit sociale interacties achten wij dit perspectief van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van kennis over maatschappelijke waardecreatie door middel van PPS. Bekend is dat de wijze waarop een project gemanaged wordt, het aantal betrokken actoren en politieke gevoeligheden invloed hebben op het samenwerkingsproces (Klijn et al., 2010; Van den Hurk, 2015; Verweij, 2015). Hoe betrokken actoren die invloeden ervaren en daarop inspelen is het centrale onderwerp van deze studie. Het doel van het onderzoek is inzicht geven in de wijze waarop betrokken actoren vormgeven aan waardecreatie door PPS en hoe dat tot versterking of neutralisatie van spanningen in de samenwerking leidt. Een hieraan gelieerde praktische doelstelling is het professioneel vermogen van PPS-betrokkenen te versterken om maatschappelijke waardecreatie door PPS te vergroten. Op basis van het verkregen inzicht formuleren we aanbevelingen voor het innoveren van publiek-private samenwerking.

1.3 Onderzoek in context Sportaccommodaties vormen een essentiële pijler van de Nederlandse sport. Lokale overheden zijn van oudsher de belangrijkste financiers van de sport, door hun investeringen in lokale sportvoorzieningen (Waardenburg & van Bottenburg, 2013; De Heij, 2018). Het uitgebreide netwerk van sportaccommodaties in Nederland is goeddeels te danken aan de gemeentelijke overheden die jaarlijks netto meer dan één miljard euro investeren in de aanleg, inrichting en exploitatie van sportaccommodaties. Aangezien dit het overgrote deel (ongeveer 85 procent, Hoekman et al., 2013) van het gemeentelijke sportbudget betreft, vraagt de overheidsinvestering in sportaccommodaties continu om verantwoording en staat deze bij herhaling onder druk, zeker in tijden van teruglopende overheidsbudgetten. Mede hierom kiezen gemeenten bij het beheer van multifunctionele sportaccommodaties in toenemende mate voor samenwerking met private organisaties (zie tabel 1.1). Zo is het aantal publiek toegankelijke zwembaden dat door een private organisatie wordt geëxploiteerd sinds 2000 met 9 procent toegenomen (De Heij, 2018, p. 107). Het stijgingspercentage voor overige overdekte sportaccommodaties ligt met 15 procent in een veel kortere periode (sinds 2012) nog hoger.

Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties, naar type, 2000-2015 (in absolute aantallen)

2000 2003 2006 2009 2012 2015

totaal particuliere sportaccommodaties 2525 2540 2370 2680 2805 3170 totaal zwembaden totaal overige accommodaties

440 495 455 490 475 480 2085 2045 1915 2190 2330 2690

totaal overdekte sportaccommodaties 1240 1165 1130 1250 1240 1440 totaal openluchtsportaccommodaties 850 880 785 940 1090 1250 Tabel 1.1 Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties Bron: CBS (SS 2000-2015)

22

In hun sportbeleid zijn gemeenten door de jaren heen selectiever geworden in het aantal locaties waarin zij investeren. Het gemeentelijke zwembad, de schaatsbaan of een andere sportaccommodatie is steeds vaker geïntegreerd in een sportcentrum dat diverse functionaliteiten huisvest. Vaak gaat die keuze gepaard met een clustering van aangeboden sportdisciplines en bijgevolg samenwerking tussen sportaanbieders op die locatie. Door deze beleidskeuzes ontstaan zogenoemde ‘sportclusters’ of ‘harten voor sport’ (Vercoulen, 2010; Waardenburg, 2016a).

Sportaccommodaties krijgen hierdoor in toenemende mate een multifunctioneel karakter.

De ontwikkeling waarbij overheden meer in samenwerking met private partijen opereren om infrastructurele voorzieningen te realiseren en exploiteren past in een bredere ontwikkeling, waarin op meerdere niveaus en in verschillende sectoren langdurige partnerschappen ontstaan (Klijn & Van Twist, 2007). Daaraan liggen enkele maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen ten grondslag. Een belangrijke ontwikkeling zien we in de hypergemoderniseerde samenleving, zich kenmerkend in een ‘voortgaand proces van differentiatie, specialisatie en professionalisering’ (Bekkers & Meijer, 2010, p. 9). De fragmentatie die het gevolg is van deze modernisering leidt in de woorden van de socioloog Emile Durkheim op haar beurt tot een ‘organische solidariteit’ (Durkheim et al., 1997). Met andere woorden, door fragmentatie van de samenleving ontstaat een interdependentie die partijen als vanzelf stuurt in de richting van samenwerking.

Een politiek-bestuurlijke ontwikkeling die we zien, is de verschuiving van een verzorgende naar eerst een bedrijfsmatige en nu een netwerkende overheid. Een oorzaak hiervan is volgens Klijn en Van Twist (2007) een grotere gerichtheid op efficiëntie en value for money bij overheden vanuit een perspectief van New Public Management. Dit resulteerde in de jaren tachtig en negentig nog vooral in overheveling van publieke dienstverlening naar private partijen door privatisering. Hieraan gerelateerd is de intrede van uiteenlopende technieken uit de private sector, zoals prestatiemetingen, het gebruik van contracten, competitive tendering en prestatiebekostiging (Reynaers, 2014).

Door de weerbarstige ervaringen met het NPM heeft de overheid haar koers verlegd van een marktgerichte naar een netwerkende overheid. Vanuit een netwerkende overheid vervullen bedrijven en burgers een steeds grotere rol in het creëren van maatschappelijke waarden (Stoker, 2006). ‘De overheid heeft andere partijen nodig, zoekt actief de samenwerking op en wordt tegelijkertijd ook steeds meer uitgedaagd door partijen of initiatieven die op eigen voorwaarden willen werken’ (nsob.nl, 16 augustus 2018). Daaraan gelieerd zijn de toegenomen verwachtingen van de kwaliteit van beleid en dienstverlening via netwerkarrangementen (Osborne, 2006).

De brede opkomst van PPS begrijpen we vanuit de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Hoewel het kabinet Paars II al in 1998 beleidsruimte creëert voor het werken in publiek-private partnerschappen, duurt het nog ongeveer een decennium voordat PPS een breder toegepaste orga-

23

nisatievorm is (Klijn & Van Twist, 2007). Vooral Rijkswaterstaat neemt vanaf 2006 het voortouw in het verspreiden van de PPS-praktijk bij het realiseren van transportinfrastructuur. Daarna kent PPS een flinke opmars, ook in andere sectoren en bij lokale overheden. Lokale overheden zijn een logische partij als het gaat om een onderzoek naar PPS. Gemeenten nemen gezamenlijk namelijk zo’n 25 miljard van de totale 73 miljard euro (peiljaar 2015) van het publieke inkoopvolume op zich (tabel 1.2, zie ook Significant, 2016). Een Europees onderzoek (EU, 2016) laat zien dat het inkoopvolume in Nederland in 2013 136 miljard betrof, waarvan 44 procent voor rekening van lokale overheden. Van die 136 miljard was ongeveer 8 procent via een openbare aanbesteding. 90 procent van die aanbestedingen werd beoordeeld op basis van Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI)-criteria en 10 procent op basis van prijscriteria (EU, 2016).

Type

Totaal in

aanbestedende dienst Centrale overheid

Boven

Onder

miljard aanbestedingsdrempels aanbestedingsdrempels 22,3

8

14,3

Lokale overheid 41,5 14,9 26,5 Sociale zekerheidsfondsen 0,8 0,3 0,5 Aanvulling Eindtotaal

8,6 3,1 5,5 73,3 26,4 46,9

Tabel 1.2 Schatting inkoopvolume Nederland Bron: Significant, 2016

De hiervoor besproken ontwikkelingen plaatsen de onder gemeenten opkomende populariteit van PPS bij het realiseren, beheren en exploiteren van sportaccommodaties in een breder kader. En hoewel PPS steeds vaker wordt toegepast bij MFSA’s is er nog maar weinig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de wijze waarop publieke en private partijen die samenwerking inrichten, hoe zij deze ervaren en wat daarvan de consequenties zijn voor het creëren van de beoogde maatschappelijke meerwaarde. Daarover gaat dit onderzoeksrapport.

1.4 Publiek-private samenwerking In de literatuur over infrastructurele ontwikkeling onderscheiden we twee vormen van PPS, de concessievorm en de alliantievorm (Eversdijk & Korsten, 2015). De concessievorm heeft betrekking op (een combinatie van) verschillende onderdelen van het samenwerkingsproces (Eversdijk & Korsten, 2009; Straub et al., 2012). De alliantie-PPS is gestoeld op gelijkwaardig partnerschap. Betrokken partijen zijn meer gericht op het gezamenlijk oprichten en uitvoeren van een project (Eversdijk & Korsten 2015). In deze paragraaf gaan we verder in op de concessievorm, aangezien deze vorm in opkomst is in de ontwikkeling van sociale infrastructuur in Nederland en sportaccommodaties in het bijzonder.

24

1.4.1 Geïntegreerde concessie Bij een geïntegreerde contractvorm, ook wel concessionele PPS genoemd, worden diverse onderdelen van de realisatie en exploitatie van een bouwproject door de opdrachtgever aan één opdrachtnemer opgedragen (Koppenjan, 2005, p. 137). Dit is een vorm van gestructureerde samenwerking tussen publieke en private partijen in het plannen, bouwen en/of exploiteren van bouwprojecten waar risico’s, kosten, baten, verantwoordelijkheden en resources worden gedeeld. Volgens Koppenjan verschilt concessionele PPS van traditionele en innovatieve vormen van publiek-private contracten doordat private partijen financieel bij dienen te dragen aan het project (Koppenjan, 2005, p. 138).

In het concessiemodel zijn meerdere varianten te onderscheiden, waarbij verschillende fases of componenten wel of niet tot het proces behoren. Het gaat om fases als ‘design’ (D), ‘build’ (B), ‘maintain’ (M), ‘operate’ (O), ‘finance’ (F) en ‘energy’ (E). Verschillende combinaties zijn hierbij mogelijk, resulterend in verschillende varianten concessionele PPS. De meest gangbare vormen zijn D&B, DBM, DBMO en DBFM (Klijn & Teisman, 2005; Koppenjan, 2005; Eversdijk & Korsten, 2009; Roehrich et al., 2014). DBME komt minder vaak voor, maar steekt in recentere literatuur en praktijk vaker de kop op (Straub, 2012). DBFM wordt het meest beschreven in de literatuur en dekt het gehele proces van het ontwerp van het gebouw tot de verschijning van een functionerend gebouw met alle aanwezige diensten (Straub, 2012) en het beheer daarvan. De PPS-varianten verschillen van elkaar vanwege de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de publieke en private partij. Over het algemeen kan gesteld worden dat des te meer componenten het infrastructuurproject integreert, des te meer verantwoordelijkheden (en navenante risico’s) er bij de private partij komen te liggen (vgl. Roehrich et al., 2014).

De opkomst van PPS resulteert in nieuwe werkwijzen en contractuele afspraken tussen de publieke en private partij(en). In de aanbesteding en bouw van infrastructuur wordt dat alleen al zichtbaar door het gebruik van een diversiteit aan jargon en acroniemen, zoals EMVI (Economisch Meest Voordelige Inschrijving), BVP (Best Value Procurement), TCO (Total Cost of Ownership) en een Turn key overeenkomst. Deze duidingen hebben betrekking op de wijze waarop een publieke partij een aanbestedingsprocedure vormgeeft, de inschrijvingen van biedende partijen beoordeelt of de wijze waarop het project na aanbesteding wordt gemanaged. Over het geheel genomen hebben zij betrekking op de contractuele relatie tussen publieke en private partij, welke met name van invloed is op de beweegruimte die de private partij geniet. Daar waar relevant worden deze aanduidingen gebruikt bij de beschrijving en analyse van de diverse casestudies (zie bijlage 1) voor een overzicht van afkortingen en aanduidingen). Die nieuwe werkwijze creëert tevens verwachtingen ten aanzien van de prestaties van verregaande samenwerking. PPS zou meerwaarde moeten realiseren. In paragraaf 1.4.3 gaan we daar verder op in.

1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking Onderzoek naar PPS vraagt om een meerdimensionaal perspectief, omdat een PPS actief is op meerdere dimensies. We onderscheiden er in dit onderzoek vier: de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholderdimensie en institutionele dimensie.

25

institutioneel

stakeholder

politiek-bestuurlijk

project

Figuur 1.1 PPS-dimensies

Projectdimensie De projectdimensie is de meest zichtbare en eenvoudige dimensie van een PPS. Het betreft de actoren die direct bij het project waarvoor een PPS is opgericht betrokken zijn. Vanuit deze dimensie vormt het projectteam dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project het niveau van analyse. PPS wordt op deze dimensie begrepen als de interactie tussen uitvoerende leden van het projectteam, de publieke en private projectleiders en -managers.

Politiek-bestuurlijke dimensie Een PPS kent een zeer sterk aanwezige politiek-bestuurlijke dimensie. Publieke en private projectmedewerkers leggen immers verantwoording af aan een stuurgroep, of nog belangrijker, aan hun respectievelijke bestuurders/directie. In het geval van een publieke partij legt die bestuurder ook weer verantwoording af aan de raad, en indirect aan de kiezer. Private partijen hebben vaak te maken met aandeelhouders. De publieke en private eigenheid van interne verantwoordingsmechanismen vraagt specifieke samenwerkingsvaardigheden, zoals de kunst van het tijdig inspelen op politieke druk op bestuurders vanwege bijvoorbeeld lokale media-aandacht voor het project.

Stakeholderdimensie We onderscheiden tevens een stakeholderdimensie. Hiermee doelen we op anderen dan de publieke en private vertegenwoordigers in het project, de bestuurlijk verantwoordelijken of lo-

26

kale politici. Het gaat om individuele eindgebruikers, samenwerkende (sport)verenigingen en stichtingen die na realisatie gebruikmaken van de accommodatie, omwonenden en andere belanghebbenden. Stakeholders zijn vanuit een projectmanagementperspectief een belangengroep die gemanaged dient te worden. Vanuit een meerdimensionaal perspectief op PPS vormen zij echter meer dan belanghebbenden; zij zijn onderdeel van de PPS. Stakeholders worden hier niet gezien als externe partij, maar als partij en deelnemer in de samenwerking.

Institutionele dimensie Als laatste onderscheiden we een institutionele dimensie van PPS. In een recent artikel van Verhoest et al. (2015) rangschikken de auteurs twintig Europese landen naar hun steun voor PPS. Publiek-private samenwerkingen kunnen als beleidsvoorkeur worden beschouwd in landen die hoog scoren op deze index, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Volgens Hodge en Greve is zo’n beleidspreferentie ‘in wezen een beleidsverklaring dat de private sector een geldige en zelfs een belangrijke rol te spelen heeft in de huidige gemengde economie’ (2016, p. 5). Een beleidspreferentie voor PPS gaat gepaard met institutionele arrangementen, zoals een wet- en regelgevend kader en PPS-ondersteunende eenheden (Verhoest et al., 2015), zoals het expertisecentrum Pianoo en PPS Netwerk Nederland. Vanuit het oogpunt van strategisch beheer houdt dit in dat publieke actoren steeds meer institutionele steun en legitimiteit vinden voor het gebruik van PPS bij de ontwikkeling van infrastructuur.

Als organisatievorm is PPS – via de transportinfrastructuur en PPS-ondersteunende instituten – in betrekkelijk korte tijd ook in andere sectoren een legitieme praktijk geworden (Verhoest et al., 2015; Van den Hurk & Verweij, 2017). Dat betekent dat publieke opdrachtgevers eerder projecten realiseren via PPS, omdat PPS als een geaccepteerde en succesvolle organisatievorm wordt beschouwd.

1.4.3 Waarde creëren door PPS Het in beeld krijgen van de meerwaarde van PPS is een complexe taak. Waar dit in zijn algemeenheid al geldt voor publieke diensten (Moore, 1995) geldt dat zeker voor publiek-private samenwerkingen (Verweij, 2018). Niet alleen speelt het multidimensionale karakter van PPS hierin een rol, ook kunnen verschillende waardes nagestreefd worden met PPS of is diffuus wat partijen onder meerwaarde verstaan.

Een dominante waarde in de praktijk en in de literatuur over PPS is value-for-money, dat zich richt op het realiseren van meer kwaliteit, voor minder kosten en binnen een vooraf vastgestelde tijdsperiode. We hebben het al eerder gesteld, maar het slechte imago van infrastructuurprojecten met betrekking tot de kostenoverschrijding maakt dat value-for-money een belangrijke waarde is waar opdrachtgevers en opdrachtnemers in een PPS naar streven (zie kader 1.1).

27

Verschillende rapportages onderscheiden de volgende VfM-motieven bij PPS: • vroege betrokkenheid en selectie van de contractpartij brengt het voordeel dat zij bereid is met nieuwe (innovatieve) ideeën te komen zodat ze die zelf kan uitvoeren (TwynstraGudde, 2015); • ‘efficiencywinst als gevolg van life-cycle optimalisaties (Ruding, 2008a, p. 33; Min. V&W, 2005, p. 28). Door integratie van verschillende bouwdisciplines, te weten ontwerp, bouw, (project)financiering en onderhoud (en soms ook exploitatie) in één contract, is de private opdrachtnemer beter in staat om door middel van eigen creativiteit en innovatief inzicht de kosten voor investering, realisatie en meerjarig onderhoud optimaal op elkaar af te stemmen’ (Everdijk & Korsten, 2009, p. 5; zie ook TwijnstraGudde, 2015); • ‘een gebundelde inkoop van activiteiten. Als gevolg van deze integrale aanpak heeft de opdrachtgever niet meer het risico van coördinatieraakvlakken tussen de separate contracten voor ontwerp, bouw en onderhoud’ (Eversdijk & Korsten, 2009, p. 6); • ‘een [in theorie] meer optimale(re) risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de risico’s bij die partij wordt gelegd, die ze het best kan beheersen’ (Eversdijk & Korsten, 2009, p. 6).

Kader 1.1 Value-for-money motieven PPS

Flyvbjerg et al. (2003) toonden al eens op basis van een studie naar 258 infrastructuurprojecten in twintig landen dat negen van de tien projecten met kostenoverschrijding te maken krijgen. Een studie van Cantarelli (2011) laat zien dat voor transportinfrastructuur in Nederland het projectbudget met gemiddeld zo’n 20 procent wordt overschreden. Bij de introductie van PPS als organisatievorm voor de ontwikkeling van infrastructurele projecten was de hoop dat kostenoverschrijding zou worden teruggebracht én dat de kwaliteit van geleverde diensten omhoog zou gaan. PPS-literatuur biedt echter geen heldere inzichten of deze hoop ook wordt bevestigd (Eversdijk & Korsten, 2009; Verweij, 2018). Daarnaast stelt Verweij (2018) dat ‘er overeenstemming lijkt te bestaan dat het succes van infrastructuurprojecten moet worden afgemeten aan meer dan alleen tijd geld en kwaliteit’ (2018, p. 35). De vraag is dan welke waarden nog meer relevant zijn.

Een andere, abstractere waarde die publieke opdrachtgevers en private opdrachtnemers via een PPS nastreven is legitimiteit. Projecten die value-for-money realiseren, waarbij innovatie wordt nagestreefd en het risico zo min mogelijk bij het publiek ligt, lijken op het eerste oog een hoge mate van legitimiteit te genieten. Ook voor private partijen behelst een PPS legitimiteitswaarde. Het aanjagen van en deelnemen in deze organisatievorm, die zich na een aanloop in de transportinfrastructuur versneld verspreidt in de ontwikkeling van sociale infrastructuur, geeft private partijen legitimiteit, doordat het beantwoordt aan verwachtingen van ondernemerschap, expertise en innovatie. Tevens dwingt de publieke partij via een geïntegreerde concessie af dat de opdrachtnemer gedurende de realisatiefase en de exploitatiefase in interactie is met stakeholders, wat bij zou moeten dragen aan de legitimiteit van zowel het project als de projectpartners. Daar komt bij dat vanuit de institutionele dimensie van PPS de omgeving stimulerend werkt voor verspreiding en implementatie van de PPS als legitieme organisatievorm.

28

Diverse studies brengen echter naar voren dat die legitimiteit van PPS niet zonder meer wordt waargemaakt. Zo beschrijven Van den Hurk & Verweij (2017) een trade-off tussen legitimiteit en democratische verantwoording. Op basis van een literatuurstudie van Hueskes et al.

(2016) stellen zij dat ‘PPS de effectiviteit van ruimtelijke ontwikkeling [kan] vergroten – denk aan innovatieve oplossingen zoals gecombineerd ruimtegebruik – maar staat de politiek meer op afstand doordat oplossingen door private consortia worden aangeboden’ (Van den Hurk & Verweij, 2017, p. 136). Het blijkt dan ook ingewikkeld uitspraken te doen over de vraag of de verwachtingen die aan PPS worden toegeschreven in de praktijk worden waargemaakt (Hodge & Greve, 2007; Little, 2011; Verweij, 2018). Tegelijkertijd laten volgens Hueskes et al. (2016) diverse recent verschenen proefschriften over PPS zien dat in een PPS publieke, private en maatschappelijke controlemechanismen elkaar kunnen aanvullen, zodat zij gezamenlijk de legitimiteit van het project borgen.

Reynaers (2014) gaat in haar proefschrift vooral in op de mate waarin PPS publieke waarden waarborgt. Zij maakt onderscheid tussen verantwoording, transparantie, responsiviteit, verantwoordelijkheid en kwaliteit als belangrijkste publieke waarden waar beide partijen in een PPS naar zouden moeten streven. Aandacht voor deze waarden is van belang, omdat zij niet automatisch tot het perspectief van private partijen toehoren en de legitimiteit van het project en de projectactoren beïnvloeden.

Wij stellen dat een publiek-private samenwerking zich uiteindelijk richt (of zou moeten richten) op het creëren van maatschappelijke waarden. Publieke waarden, legitimiteit en value-for-money zijn daar ondersteunende waarden aan. Hoewel de ontwikkeling van PPS een meer neo- liberale herkomst heeft en in de eerste fase van toepassing vooral gekozen werd vanuit value-formoney afwegingen, zien we een groeiende bewustwording onder PPS-actoren dat de gekozen samenwerkingsvorm niet enkel een functioneel-rationele of legitieme sturingsmethodiek is. Een PPS stelt als organisatievorm partijen vooral in staat intensiever en langer met elkaar te werken aan maatschappelijkewaardecreatie.

Via maatschappelijke voorzieningen proberen overheden meerwaarde te realiseren voor (lokale) gemeenschappen. Deze voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, brandweerkazernes, ziekenhuizen, culturele voorzieningen en sportaccommodaties, dragen bijvoorbeeld bij aan de kwaliteit van de leefomgeving, de toegankelijkheid van activiteiten en de publieke gezondheid.

Overheden trachten via dit type infrastructuur menig beleidsdoel te realiseren, zoals een ‘open samenleving’ door culturele ontmoeting of een gezonde samenleving door verhoging van de sportparticipatie onder specifieke doelgroepen. De bibliotheek, de school, het theater en de sportaccommodatie zijn alle voorbeelden van sociale infrastructuur waarmee lokale overheden maatschappelijke waarden pogen te creëren.

Tegelijkertijd wegen overheden hun beslissingen niet louter af op basis van de maatschappelijke waarde die deze sociale infrastructuur levert. Er is een groeiende druk op overheden zich zowel

29

intern als extern te verantwoorden voor (implementatie van) beleidskeuzes en de uitkomsten van die keuzes. In dit licht stelt Noordegraaf (2015) dat het publieke domein is ingeklemd tussen complexe publieke opdrachten enerzijds en een groeiende verantwoordingsdruk anderzijds.

Complexe opdrachten, zoals het creĂŤren van een leefbare omgeving, vragen om maatwerk, flexibiliteit en samenwerking met uiteenlopende partners. Een PPS is een organisatiearrangement dat die kenmerken behelst. Publieke organisaties worden echter ook geacht zich te verantwoorden over de besteding van publiek geld en de behaalde prestaties. De meeste verantwoordingsinstrumenten binnen PPS zijn dan ook gericht op het controleren van cijfers, het bewaken van de planning en de naleving van regelgeving. Deze instrumenten doen slechts ten dele recht aan het inspelen op de complexiteit van maatschappelijke uitdagingen (Bevan & Hood, 2006). Dit roept de vraag op hoe de publieke sector op meer managerial wijze grip houdt op PPSprojecten en tevens op een betekenisvolle manier kan sturen en interveniĂŤren binnen complexe maatschappelijke uitdagingen. Op deze vraag komen we in het volgende hoofdstuk terug.

1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes In de voorgaande twee paragrafen hebben we laten zien dat een PPS vanuit verschillende dimensies en op basis van verschillende waarden kan worden beoordeeld. De beoordeling van het succes van een PPS is afhankelijk van het belang dat betrokken actoren toekennen aan deze dimensies en waarden. Dit gegeven is een belangrijk uitgangspunt geweest voor de wijze waarop we het onderzoek hebben vormgegeven.

Voor kennis over PPS levert het aanvullende en verdiepende inzichten op om meer in te zoomen op de praktijk van PPS in de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen. De meeste wetenschappelijke literatuur over PPS is conceptueel van aard (Hodge & Greve, 2007, 2016; Bouvaird, 2004), richt zich op transportinfrastructuur (Verweij, 2015; Hueskes et al., 2016), of heeft een (inter)nationaal perspectief. Dat betekent dat er behoefte is aan studies die een lokaal empirisch perspectief hanteren en zich richten op andere typen infrastructuur, zoals digitale infrastructuur of sociale infrastructuur. Dergelijke typen infrastructuur verschillen zowel qua expertise als qua tijdsschaal en budgettering sterk van (inter)nationale transportinfrastructuurprojecten. Tevens verwachten we specifiek bij maatschappelijke voorzieningen als een vorm van sociale infrastructuur dat het lokale niveau een rol speelt bij de ervaringen rondom en dynamiek van samenwerking.

Aanvullend zien we multifunctionele sportaccommodaties als een legitiem type maatschappelijke infrastructuur voor verdiepend onderzoek, aangezien praktisch alle Nederlandse gemeenten hierover beschikken en zich op dit moment een PPS-golf lijkt voor te doen als het gaat om de ontwikkeling van dit type sportinfrastructuur (De Heij, 2018). Daarnaast is er nauwelijks literatuur over PPS in relatie tot de ontwikkeling van sportaccommodaties beschikbaar. Enkele uitzonderingen zijn Van den Hurk (2017), Van den Hurk en Verhoest (2015) en Yevstafyev en Yevstafyev (2014) en een rapport van Tien organisatieadvies en Olco (2014) in opdracht van het ministerie van VWS. Juist vanwege de centrale rol die lokaal accommodatiebeleid speelt

30

in sportbeleid (Hoekman, 2018; Waardenburg, 2016b & Van Bottenburg, 2013), zowel in Nederland als elders, achten wij het van belang dat er meer wetenschappelijke aandacht komt voor nieuwe sturingsarrangementen bij sportaccommodaties. Het onderzoek kan daarmee belangrijke inzichten opleveren voor toekomstige lokale PPS-trajecten in de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen.

1.5.1 Case selectie Dit rapport is gebaseerd op vier diepgravende studies naar publiek-private samenwerking bij de ontwikkeling, het beheer en de exploitatie van sportaccommodaties. De selectie van de cases is tot stand gekomen op basis van desk research en gesprekken met experts. Selectiecriteria vormden de verschillende fases van samenwerking (voorbereiding, realisatie, beheer/exploitatie), om de bandbreedte van PPS-spanningen in beeld te kunnen brengen. Daarnaast vormde potentiĂŤle kennisontwikkeling in de vorm van diepe toegang tot of uniciteit van de casus een selectiecriterium. Na inventarisatie van een long list met acht potentiĂŤle cases is een voorstel voor de vier definitieve cases gedaan aan de leden van de klankbordgroep van het onderzoek.

Hun is gevraagd te reflecteren op de voorgelegde selectie en zij hebben instemmend gereageerd op de caseselectie.

1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse In de periode maart 2016 tot en met december 2018 zijn in totaal 45 interviews afgenomen met publieke en private actoren betrokken bij de vier cases (zie bijlage 2). Het betrof narratieve interviews, waarbij respondenten is gevraagd hun verhaal van het proces van samenwerking te vertellen. Ter ondersteuning en voor verdere verdieping maakten we gebruik van een topiclijst (zie bijlage 3) die is gebaseerd op een uitgebreide verkenning van PPS-literatuur. Per case is tevens een diversiteit aan documentatie verzameld en geanalyseerd, waaronder formele contracten en brieven, interne gemeentelijke notities, verslagen van raadsvergaderingen en berichten in lokale media.

Als eerste analysestap zijn de verhalen van de afzonderlijke geĂŻnterviewden binnen een case open en axiaal gecodeerd (Boeije, 2014) en zijn deze narratieven met elkaar vergeleken. In een tweede stap is op basis van de gecodeerde fragmenten een chronologisch case-narratief opgesteld. In een volgende stap filterden we sleutelmomenten in de samenwerking uit het case-narratief, die we verder hebben geanalyseerd. We keerden daartoe weer terug naar de afzonderlijke interviews om deze sleutelmomenten te verdiepen en verrijken met aanvullende data. Een laatste stap is dat we de sleutelmomenten hebben verbonden met het maatschappelijke waardemodel van Moore (1995, 2013) om waardespanningen naar de voorgrond te brengen en te duiden. Op deze wijze hebben we vier cases geanalyseerd en beschreven.

Vervolgens hebben we de inzichten per case met elkaar vergeleken en vanuit het conceptueel raamwerk een cross-case analyse opgesteld. Deze is uitgewerkt in hoofdstuk 7. Ten slotte zijn onze bevindingen getoetst bij relevante experts. Dit hebben we gedaan met een focusgroep

31

met betrokkenen bij het project Hart van Zuid, een relevante gebiedsontwikkeling in Rotterdam die geen onderwerp van studie is in een van de cases, maar waar wel een multifunctionele sportaccommodatie is gerealiseerd en waar ervaring met PPS is opgedaan. Aanvullend is een focusgroep gehouden in de vorm van een duo-interview met twee vertegenwoordigers van adviesbureaus die actief zijn bij het begeleiden van de aanbesteding en ontwikkeling van sportinfrastructuur. Onze analyse op basis van het model van Moore (1995, 2013) is tevens getoetst bij Scott Douglas, een wetenschappelijk expert op het gebied van publiek management en maatschappelijke waardecreatie.

1.6 Leeswijzer Het volgende hoofdstuk werkt het conceptueel model uit dat in dit onderzoek is gehanteerd.

We laten zien hoe maatschappelijke waardecreatie bij PPS vanuit een publiekmanagementperspectief benaderd kan worden. De vier hoofdstukken daarna bespreken de empirische bevindingen van ons onderzoek aan de hand van uitgebreide caseanalyses. We starten in hoofdstuk 3 met een casus over publieke besluitvorming over PPS, waarin we de politieke gevoeligheid van het realiseren van sportaccommodaties via PPS analyseren. Vervolgens presenteren we in hoofdstuk 4 een casus waarin voor het eerst in Nederland een geĂŻntegreerde concessie is toegepast bij het realiseren van een multifunctionele sportaccommodatie. Hoofdstuk 5 bespreekt een PPS waarbij lopende het proces de overeenkomst eenzijdig wordt aangepast. In hoofdstuk 6 analyseren we een casus die gekenmerkt wordt door een zeer lange realisatiefase. Hoofdstuk 7 betreft de overstijgende analyse van de cases. We zoeken naar overeenkomsten en verschillen tussen de vier voorgaande casebeschrijvingen en formuleren de belangrijkste inzichten uit het onderzoek. Centraal in dit hoofdstuk staat de verklaring van optredende spanningen en de complexiteit van maatschappelijke waardecreatie via PPS. Op basis van deze inzichten presenteert hoofdstuk 8 de belangrijkste conclusies en diverse aanbevelingsrichtingen voor innovatie van de PPS-praktijk.

34

35

Hoofdstuk 2 Een model voor maatschappelijke waardecreatie Maatschappelijke waardemanagement is een van de antwoorden op de vraag hoe de publieke sector grip houdt op publiek-private samenwerking bij het inspelen op maatschappelijke vraagstukken. Managen op basis van maatschappelijke waarden is een managementperspectief dat steeds meer aandacht krijgt in zowel wetenschappelijke literatuur als onder publieke managers (Hartley et al., 2017). Dit perspectief legt de focus niet uitsluitend op New Public Management-aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid, maar beziet het presteren van organisaties in de publieke sector veeleer vanuit het in gezamenlijkheid creĂŤren van maatschappelijke meerwaarde (Geuijen, 2013; Stoker, 2006). Het perspectief veronderstelt dat diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe dat het beste te realiseren valt, welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet zouden moeten worden. Wanneer in een gemeente bijvoorbeeld behoefte bestaat aan een gezondere leefomgeving, dan kunnen bestuurders, politici, bewonersinitiatieven en andere betrokken partijen kiezen tussen uiteenlopende alternatieven om die maatschappelijke meerwaarde van een gezonde leefomgeving te realiseren. Zetten zij in op het aanleggen van fietssnelwegen?

Maken zij werk van meer groene (school)pleinen of investeren zij in beter bereikbare en toegankelijke sportaccommodaties? Bij het managen op basis van maatschappelijke waarden gaat het niet om het bewaken van de prestaties van afzonderlijke projecten, zoals de bouw van een nieuwe sportaccommodatie, maar om het sturen op basis van de geformuleerde maatschappelijke waarde waaraan het specifieke product of dienst een bijdrage levert.

In dit hoofdstuk gaan we dieper in op het maatschappelijke waardedenken. We bespreken eerst het model dat centraal staat in dit denken en dat we in dit onderzoek toepassen. Vervolgens tonen we dat spanningen inherent zijn aan maatschappelijke waardecreatie (par. 2.2). We bespreken er drie: prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning.

2.1 De strategische driehoek Oorspronkelijk werd het maatschappelijke waardemanagementperspectief in 1995 geformuleerd door de Amerikaanse bestuurskundige Mark H. Moore in zijn boek Creating Public Value.

Hoewel hij de term publieke waarde hanteert, heeft zijn model niet uitsluitend betrekking op na te streven waarden van publieke partijen. Wij hanteren de term maatschappelijke waarden om aan te geven dat het om organisatieoverstijgende waarden gaat waar zowel publieke als private actoren een bijdrage aan leveren.

36

publieke waarde(n)

legitimerende omgeving

operationele capaciteiten

Figuur 2.1 Strategic Triangle (Moore, 2013)

Op basis van vijftien jaar onderzoek naar en onderwijs aan leidinggevenden en professionals uit de publieke sector formuleert Moore een heuristisch model waarmee publieke managers de prestaties van hun projecten en organisaties kunnen verbeteren. Deze zogenoemde ‘strategische driehoek’ bestaat uit de volgende punten: - het waardeperspectief: de te creëren ‘maatschappelijke waarde’; - het legitimiteitsperspectief: de te organiseren ‘legitimiteit en steun’; - het operationeel perspectief: de benodigde en voorhanden zijnde ‘operationele capaciteiten’.

Het waardeperspectief focust op de definitie en realisatie van maatschappelijke waarde. Moore (1995) definieert maatschappelijke waarde als het behalen van maatschappelijk gewenste uitkomsten. Hierbij gaat het om waarden als gezondheid, vrijheid en veiligheid voor individuele leden van de samenleving en om waarden als rechtvaardigheid en solidariteit voor de samenleving als geheel (Moore, 1995; zie ook Van de Noort et al., 2017). Waarde wordt gecreëerd in termen van een missie en doelen (Moore, 2000). Het waardeperspectief gaat verder dan de beleidsdoelstellingen van een enkele organisatie: het gaat altijd over de bredere maatschappelijke meerwaarde die betrokkenen voor de samenleving als geheel willen bereiken (Van de Noort et al., 2017). Volgens Geuijen (2013) gaat het bij het waardeperspectief in de kern om de waartoe-vraag. Waartoe willen we nieuwe maatschappelijke voorzieningen ontwikkelen? Waartoe zetten we binnen een PPS-project financiële middelen en menskracht in? Waartoe leveren stakeholders hun steun voor dit project?

37

Het legitimiteitsperspectief betreft de focus op waar de steun voor het nastreven van de maatschappelijke waarde vandaan komt en aan wie verantwoording moet worden afgelegd. Belangrijk hierin is de ‘legitimerende omgeving’ (Moore, 1995, p. 71). Dit zijn niet alleen formele en hiërarchische partijen zoals bestuurders en de raad, maar ook informele stakeholders zoals ketenorganisaties, belangenbehartigers en de media (Page et al., 2015). We zien hierin dus diverse dimensies van PPS samenkomen.

Het operationele perspectief betreft het kunnen opbouwen van slagkracht om de waardepropositie te kunnen realiseren. Dit perspectief legt de aandacht op de implementatie van maatschappelijke waarde, de aanwezige en ingezette kennis, kunde en middelen bij de betrokken organisaties en de uitvoerende processen die nodig zijn om waarde daadwerkelijk te creëren.

Belangrijk is dat het operationele perspectief zich niet beperkt tot de processen van een enkele organisatie, maar kijkt naar de bijdrage van verschillende publieke, private en maatschappelijke partners, omdat alleen hun samenwerking brede waardecreatie mogelijk kan maken (Van de Noort et al., 2017, p. 9).

De strategische driehoek werd door Moore ontwikkeld als aanpassing van managementmodellen voor de private sector, zodat publieke managers beter in konden spelen op de eigenheid van uitdagingen waar organisaties in de publieke sector zich voor gesteld zien. Het ging hem dan met name om het creëren van maatschappelijke meerwaarde en het belang van een ‘legitimerende omgeving’. Nadat het model bredere bekendheid verkreeg en ook managers van private organisaties ermee gingen werken, bleek het een universelere toepassingswaarde te hebben. Zelf schrijft Moore hierover: ‘the concept of organizational strategy we developed for government agencies might actually be a more general model than we first thought – one that would work as well or even better than traditional business models when applied even to business organizations. At a minimum we think this is true for private sector organizations that operate in intensely politicized environments, or that depend on maintaining a certain kind of social credibility and legitimacy in order to be successful in consumer and investors markets’ (Moore & Khagram, 2004, p. 4).

In navolging van deze constatering achten wij het model zeer bruikbaar in een studie naar publiek-private samenwerking, juist omdat hier zowel publieke als private partijen in gezamenlijkheid waarde creëren.

In deze studie naar de realisatie en exploitatie van multifunctionele sportaccommodaties kijken we naar de wijze waarop publiek-private samenwerking inwerkt op maatschappelijke waardecreatie, op welke momenten in het samenwerkingsproces zich spanningen voordoen en waarom.

38

2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning De uitdaging voor maatschappelijke waardecreatie zit in het combineren van de drie perspectieven van de strategische driehoek. De balans kan te veel uitslaan naar een van de drie punten van de strategische driehoek. Bij het managen van maatschappelijke waarden via een PPS zijn publieke en private managers daarom bezig met het laveren tussen deze punten. Diverse auteurs benadrukken de verschillen tussen het denken en handelen van publieke en private actoren in een PPS en hoe deze verschillen tot spanningen kunnen leiden (bijv. Koops, 2017; Smit & Van Thiel, 2002; Van Twist et al., 2006).

Vooral de institutionele logicabenadering (Thornton et al., 2012) biedt inzicht in institutionele verschillen tussen vertegenwoordigers van publieke instanties en private organisaties. Het idee achter deze benadering is dat betrokkenen uit elk domein eigen ideeën over de waarde en de legitieme strategieën om die waarde te realiseren, oftewel een eigen logica, met zich meebrengen. Voor een overheidslogica geldt dat het dienen en vergroten van het publiek belang als meest abstracte publieke waarde vooropstaat. Binnen een overheidslogica gelden politiek-bestuurlijke autoriteit, legitieme procedurele besluitvorming en democratische participatie als belangrijke bronnen voor het handelen. In contrast daarmee plaatsen we de bedrijfslogica.

Vanuit institutioneel oogpunt is dan het overleven van de organisatie de belangrijkste sturende waarde. Binnen die bedrijfslogica gelden de marktpositie van het bedrijf, de gewenste koers van de directie, de groei van de organisatie en de intern geldende organisatiecultuur als belangrijke ankerpunten voor het strategisch handelen. Een bijkomende logica vanuit een meerdimensionaal perspectief op PPS is de communitylogica. Stakeholders, zoals sportverenigingen, geven betekenis aan de samenwerking vanuit de eigen gemeenschap, of in het geval van de raad, de gemeenschap die zij vertegenwoordigen. Draagt de PPS bij aan bescherming van en versterking van de lokale (deel)gemeenschap?

Literatuur over organisatorische hybriditeit beschrijft enkele opties voor het samenbrengen van verschillende logica’s. Douglas en Noordegraaf (2015) plaatsen deze opties in een continuüm van weinig tot veel onderlinge afhankelijkheid en zij onderscheiden vier handelingsopties: scheiden, spreiden, contrasteren en integreren (zie tabel 2.1). Vanuit de literatuur over PPS constateren we een relatief hoge mate van onderlinge afhankelijkheid tussen partijen. De verwachting is dan ook dat contrasteren en integreren als belangrijkste opties te verwachten zijn in PPS-arrangementen.

39

Keuze

Weinig onderlinge afhankelijkheid dimensies

Veel onderlinge afhankelijkheid dimensies

Opties

SCHEIDEN

SPREIDEN

CONTRASTEREN

INTEGREREN

Beoogde

Aparte onderdelen

Aparte onderdelen

Onderdelen hebben

Alle onderdelen

structurering

leggen nadruk op

werken aan hun eigen verantwoordelijkheid

aparte dimensies,

dimensies, maar

voor aparte

dimensies en werken

met eigen cliënten of

leveren samen brede

dimensies, maar

samen aan brede

processen als focus

waarde aan zelfde

moeten samen

waardecreatie

cliënt of proces

waardeaanbod

richten zich op alle

bepalen Beoogde

Living apart together

Goede

Productief conflict

Synthese

dynamiek

Onderdelen hebben

verstandhouding

Botsing tussen

Alle onderdelen

geen last van elkaar

Door goede

een verschillende

streven naar brede

en presteren goed op

afstemming onderling

nadruk op dimensies

productie van waarde

hun eigen dimensies

wordt brede waarde

produceert brede

geproduceerd

waarde

Tabel 2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde Bron: Douglas & Noordegraaf, 2015, p. 4

Bovenal toont de literatuur dat hybride organisatievormen een ingewikkeld governancevraagstuk opleveren, doordat het zoeken is naar balans tussen verschillende handelingspatronen en waardenkaders.

We onderkennen het belang van deze institutionele verschillen voor het ontstaan van spanningen in een PPS. Tegelijkertijd kunnen we stellen dat een overheid die besluit in een PPS te stappen juist kiest voor het verschil tussen publieke en private actoren. De spanningen die hieruit voortvloeien, dienen vanuit die keuze functioneel te zijn voor de prestaties van de samenwerking. De politieke gerichtheid op het algemene belang van de publieke partij en de bouwtechnische expertise en efficiëntie van de private partij moeten, althans in theorie, in

40

een PPS tot meerwaarde leiden (Van Twist et al., 2006). Dit is ook wel bekend onder de term collaborative advantage (Huxham & Vangen, 2013; Verweij, 2018). Te grote verschillen tussen vertegenwoordigers van publieke en private organisaties kunnen echter leiden tot conflicten.

Idealiter zijn die conflicten constructief, maar in realiteit blijken deze conflicten regelmatig voor een disfunctionerende samenwerking te zorgen (Verweij, 2015, 2018). Wanneer dit het geval is, spreken we over collaborative inertia (Huxham & Vangen, 2013), wat zoveel wil zeggen dat de samenwerking vertraagt of zelfs inactief wordt en tot stilstand komt. Het is dan ook zinvol in beeld te krijgen hoe verschillen tussen publieke en private partijen zich verhouden tot de spanningen die zich voor kunnen doen bij maatschappelijkewaardecreatie. Deze spanningen verbinden we hier aan literatuur over PPS. Volgens de theorie van maatschappelijke waardecreatie kunnen publieke en private partijen in een PPS te maken krijgen met drie verschillende spanningsvelden (Van de Noort et al., 2017).

Het kan gaan om prestatiespanning (tussen wat ze willen en wat ze operationeel kunnen), legitimatiespanning (tussen wat ze operationeel kunnen en ze politiek-maatschappelijk mogen) en sturingsspanning (tussen welke waarden ze willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen).

publieke waarde(n)

sturingsspanning

legitimerende omgeving

Figuur 2.2 Maatschappelijke waardenspanningen Bron: Van de Noort et al., 2017, p. 7

prestatiespanning

legitimatiespanning

operationele capaciteiten

41

2.2.1 Prestatiespanning Wanneer samenwerkende organisaties te veel nadruk leggen op de operationele capaciteiten kan dit leiden tot starre professionaliteit of budgetmanagement. Als hier sprake van is dan staat niet langer de gewenste maatschappelijke waarde voorop in het managen van een project.

Professionaliteit of bewaking van het budget verworden van middel tot doel op zichzelf.

Veel infrastructurele projecten kenmerken zich door budgetoverschrijding en uitloop in tijd (Min. V&W, 2005; Eversdijk & Korsten, 2009; Flyvbjerg, 2003). Er bestaan hoge verwachtingen onder publieke managers over de prestaties van PPS in termen van kosten en tijd. Het bedenkelijke imago van met name grootschalige bouwprojecten brengt bij publieke partijen bijna als vanzelf een verkrampte focus op de operationele capaciteiten, en dan vooral het beheersen van het beschikbare budget. Publieke aandacht gaat dan uit naar adequate benutting van operationele capaciteiten of naar het niet (verder) overschrijden van budgettaire afspraken. Het risico bestaat dat de veronderstelde voordelen van kosten- en tijdsbesparing een doel op zichzelf gaan vormen. Hoewel gericht op efficiëntie en effectiviteit, werkt deze sturingsvorm juist averechts.

Projectmanagementprocessen nemen dan een dominante plek in de samenwerking en het realiseren van het infrastructurele object wordt een doel an sich. Wanneer de focus van sturing te veel overhelt naar dergelijke operationele aspecten spreken we van prestatiespanning. Er is dan sprake van een ‘verzakelijkte’ of ‘zielloze’ sturing.

Uit de literatuur blijkt dat met name in een prestatiespanning de contractuele onevenwichtigheid tussen publieke en private partij pregnant wordt (Robinson & Scott, 2009; Verweij, 2015). Als opdrachtgever beschikt de publieke partij over het algemeen over een financiële machtspositie over de opdrachtnemer (het private consortium). Dit is vooral het gevolg van reeds gedane investerings-, transactie- en projectkosten door de private partij. Dit versterkt de principaal-agentrelatie tussen beide. Dat betekent echter ook dat er sprake is van informatieasymmetrie. Volgens Robinson en Scott (2009) hebben private partijen meer kennis en informatie over de dagelijkse activiteiten dan een publieke partij. De beschikbaarheid van relevante projectinformatie is afhankelijk van de bereidheid van de private partij deze op transparante wijze te delen met de principaal (publieke partij) én de vaardigheid van de publieke partij informatie onafhankelijk te vergaren door middel van monitoring van het project. Wanneer de private partij de superieure informatiepositie inzet – of misbruikt – bevordert dat de kans op wantrouwen en komt het nut van de principaalrol onder druk te staan (Robinson & Scott, 2009).

Een andere oorzaak van prestatiespanning vinden we in de samenwerkingsketen. Het privaat consortium speelt een essentiële rol in het bewaken van de balans tussen maatschappelijke waarden en operationele capaciteiten. Er is vooral kans op prestatiespanning wanneer consortiumpartners die verder in de keten zitten weinig zicht hebben op de bredere maatschappelijke waarde van het te realiseren object. Dit kan zich voordoen wanneer de hoofdaannemer van het project onderaannemers enkel betrekt vanuit een gebrek aan operationele capaciteit. Hun betrokkenheid is dan functioneel en niet relationeel. Zij zouden geneigd kunnen zijn dichter bij

42

de contractafspraken met de hoofdaannemer te blijven, dan vanuit welwillendheid in de samenwerking te opereren. Dat levert een potentiële spanning op voor de PPS die als organisatievorm op de relatie is ingericht.

2.2.2 Legitimatiespanning Een ander risico betreft een overmatige nadruk op en invloed van de legitimerende omgeving.

In dat geval worden sterke publieke waarden als verantwoording en transparantie een doel op zichzelf. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het mandaat van betrokkenen diffuus is en zij hierdoor steeds opnieuw de interne verantwoordingslijn van de eigen organisatie opzoeken.

Deze focus op de legitimerende omgeving krijgt dan volgens Geuijen (2013) het karakter van een rituele dans. Tevens kan een project zo politiek gevoelig zijn en kunnen externe belangengroepen of de gemeenteraad zich zo sterk met een bepaald project bemoeien, dat publieke en private managers zich genoodzaakt voelen zich te voegen naar hun belangen.

Het project kan dan vastlopen in politisering of protocollering. We zien dan bijvoorbeeld dat lokale media en een gemeenteraad de voortgang van een infrastructureel project nauwlettend en in detail gaan controleren, door meerdere spoeddebatten te organiseren, zoals bijvoorbeeld het geval bij de aanleg van de Utrechtse Uithoflijn. Zowel private als publieke actoren houden in een dergelijke situatie risicoafwegingen extra tegen het licht; zij worden voorzichtiger en rationeler in hun besluiten. Formaliteit krijgt de overhand in de relatie en het creëert een naar binnen gerichte blik (Verweij, 2015). Dat verhoogt de kans dat meer op basis van contractafspraken gestuurd gaat worden en een scherpe scheiding tussen private en publieke (verantwoordings) systemen zichtbaar wordt. Wanneer de publieke partij geen verantwoordelijkheid meer neemt over de projectimplementatie, en in plaats daarvan in een externe verantwoordingsrol schiet, kan er niet meer gesproken worden van samenwerking en ondermijnt dit de potentiële waarde van de PPS. In een van de vroege artikelen over PPS in Nederland wijzen Van Twist et al. (2006) op deze zeer reële optie: ‘in een context van grote complexiteit en onzekerheid, snel op elkaar volgende gebeurtenissen en groot gebrek aan tijd zou het wel eens kunnen zijn dat niet zo zeer sprake is van fundamentele afweging van waarden of reflexieve afweging van opties die uiteenlopende doelen dienen’ (Van Twist et al., 2006, p. 40).

Een ander risico ligt in het intensieve stakeholdermanagement, dat gepaard gaat met een zich opdringende legitimerende omgeving. Uitvoeringsprocessen worden ingewikkelder door meervoudige afstemming, wat ook hogere kosten met zich meebrengt. Volgens Verweij (2015) geldt het omgekeerde eveneens; het op afstand houden van stakeholders zorgt ‘voor minder ingewikkelde (gepercipieerde) processen, maar mogelijk ook voor meer weerstand uit de omgeving en een mindere kenbaarheid van de stakeholderbelangen. Dit kan zorgen voor sociale onvoorziene en ongeplande gebeurtenissen in de projectimplementatie, met mogelijk nog hogere kosten als gevolg’ (Verweij, 2015, p. 196).

43

Hoewel de ontwikkeling van sportinfrastructuur op zichzelf minder complex is in vergelijking met transportinfrastructuur, is het wel degelijk een lokaal politiek sensitief thema. Het investeren in een multifunctionele sportaccommodatie, zeker als het gaat om zwembaden of ijshallen, is een besluit waarover de meeste publieke vertegenwoordigers in een gemeente zich maar eens of enkele keren in hun loopbaan hoeven uit te spreken, terwijl vele lokale en regionale actoren er op langere termijn belang bij hebben. Dat leidt ertoe dat naast bestuurders en operationeel verantwoordelijken een brede groep ambtenaren, zoals beleidsexperts van verschillende domeinen (sport, gezondheid), bestuursadviseurs, juristen, inkopers en accountants een rol kunnen opeisen bij het project. Die omgevingscomplexiteit is van invloed op de governance van PPS, aangezien deze idealiter met elkaar in lijn worden gebracht (Van den Hurk, 2015, p. 31).

2.2.3 Sturingsspanning Als derde identificeren we sturingsspanning. Er is dan sprake van spanning tussen welke waarden partijen willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen. Deze spanning kan zich op twee manieren manifesteren; bij te veel nadruk op maatschappelijke waarden en bij juist te beperkte aandacht voor de te realiseren waarde.

In het eerste geval zijn partijen meer bezig met het formuleren van gewenste maatschappelijke waarden dan het daadwerkelijk creëren ervan. Het zijn meer woorden dan daden. Te veel nadruk op het waardeperspectief kan dan ook leiden tot holle frases en loze beloftes. Tevens kan het een uiting van een verhulde boodschap zijn, bijvoorbeeld wanneer een overheidsbezuiniging wordt verkocht onder het mom van zelfbeheer van sportaccommodaties als bevordering van actief burgerschap.

In de tweede situatie is het onduidelijk wat partijen willen realiseren in termen van maatschappelijke meerwaarde. Wanneer onduidelijkheid bestaat aan welke maatschappelijke issues een bijdrage moet worden geleverd, of wanneer die te realiseren maatschappelijke waarde gedurende het samenwerkingsproces naar de achtergrond verdwijnt vanwege een toegenomen deelbelang van afzonderlijke stakeholders, spreken we over sturingsspanning. Voor betrokken actoren is dan niet meer helder waartoe zij, in termen van maatschappelijke waardecreatie, samenwerken. Sturing van de samenwerking verschuift dan van een holistisch perspectief naar een gefragmenteerd perspectief. Bij gefragmenteerde sturing, als gevolg van onduidelijkheid over de te creëren maatschappelijke waarde, focussen actoren op het verkrijgen en waarborgen van legitimiteit. Verantwoordingsprocessen krijgen een dominante positie in de samenwerking.

Een belangrijke veroorzaker van sturingsspanning is (de interpretatie van) wet- en regelgeving.

Adviesbureau TwynstraGudde stelt dat het juridische element van PPS-projecten makkelijk drempels opwerpt ‘voor een nauwere samenwerking. Vaak willen overheden bedrijven meer de ruimte geven, maar staat het vasthouden aan oude verhoudingen (in de zin dat er een strikte scheiding is tussen publieke opdrachtgever en private opdrachtnemer) het benutten van deze nodige ruimte in de weg’ (TwynstraGudde.nl, 2015).

44

Bij infrastructurele ontwikkeling gelden bijvoorbeeld Nederlandse en Europese aanbestedingsrichtlijnen.

Aanbestedingsrichtlijn 2014/23/EU, artikel 68 Concessieovereenkomsten zijn gewoonlijk complexe langetermijnregelingen waarbij de concessiehouder verant-woordelijkheden en risico’s op zich neemt die traditioneel door de aanbestedende diensten en de aanbestedende instanties worden gedragen en gewoonlijk binnen hun overeenkomst vallen. Om deze reden, en behoudens de nale-ving van deze richtlijn en de beginselen transparantie en gelijke behandeling, moet aanbestedende diensten en aan-bestedende instanties een grote vrijheid worden gelaten bij het bepalen en organiseren van de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt. Om gelijke behandeling en transparantie gedurende de gehele gunningsproce-dure zeker te stellen, dient evenwel te worden voorzien in elementaire waarborgen betreffende het gunningsproces, met inbegrip van informatie over de aard en de reikwijdte van de concessie, beperking van het aantal gegadigden, de verspreiding van informatie aan gegadigden en inschrijvers en de beschikbaarheid van juiste bescheiden. Het is te-vens noodzakelijk te bepalen dat er van de oorspronkelijke voorwaarden van de concessieaankondiging niet mag worden afgeweken, om oneerlijke behandeling van potentiële kandidaten te voorkomen.

Overheidsaanbestedingen worden door de EU beschouwd als: ‘een van de te gebruiken marktgebaseerde instrumenten om slimme, duurzame en inclusieve groei te bereiken en voor het meest doelmatige gebruik van overheidsmiddelen te zorgen. In deze context zijn concessieovereenkomsten een belangrijk instrument voor de structurele ontwikkeling op lange termijn van infrastructuur en strategische diensten, doordat zij bijdragen tot een betere mededinging op de interne markt, het mogelijk maken om de deskundigheid van de privésector te benutten en helpen om doelmatigheid en innovatie te verwezenlijken.’

(2014/23/EU, p. 94/1).

De EU beschouwt de richtlijn dus als een ruimte scheppend instrument, wat nogmaals blijkt uit artikel 68 (zie kader). Sterker; maatschappelijke waardecreatie is een wettelijke verplichting opgenomen in de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 onder artikel 1.4, lid 2: ‘De aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf draagt zorg voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen bij het aangaan van een schriftelijke overeenkomst.’

Hoewel bedoeld voor duidelijkheid en houvast, zorgt de meervoudige interpretatie van de richtlijnen door publieke professionals en aanbestedingsadviseurs voor terughoudendheid in het

45

organiseren van contact tussen de aanbestedende dienst en private partijen en voor protocollisering in het besluitvormingsproces.

2.3 Samenvatting en vooruitblik PPS wordt beschouwd als een adequate organisatievorm voor het realiseren van publieke diensten en het werken aan maatschappelijke vraagstukken. In dit hoofdstuk stelden we vast dat maatschappelijke waardecreatie altijd onder spanning plaatsvindt. Te veel focus op een van de punten in de strategische driehoek leidt tot verhoogde spanning in de samenwerking. Een overmatige nadruk op de operationele capaciteit of de legitimerende omgeving leidt af van de waartoe-vraag (Geuijen, 2013), terwijl een dominante focus op de waartoe-vraag af kan leiden van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project en de samenwerking.

In het vervolg van dit rapport hanteren we dit model in de interpretatie en duiding van de PPS-processen in de vier onderzochte cases. In hoofdstuk 7 analyseren we casusoverstijgend welke spanningen zich voordoen bij de ontwikkeling van sportinfrastructuur en proberen we die spanningen te begrijpen aan de hand van de in dit en voorgaand hoofdstuk geĂŻntroduceerde literatuur en concepten.

48

49

Hoofdstuk 3 Casus Icedome

Object Icedome Gemeente Vensberg (grote gemeente) Aanbesteding Operate (O) Onderzoeksfocus Voorbereidingsfase Marktfactoren Einde economische crisis, begin economische groei (2014-2016) Politieke constellatie College (2014-2018):

PvdA, D66, SP en GroenLinks Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:

Sport, maatschappelijk vastgoed, inkoop Direct betrokken Gemeente Vensberg, raad, ijssportverenigingen Governancestructuur Expertpanel Regieteam Aanbestedingsteam Tijdlijn April 2015 Voorstel sluiting Icedome

Mei IJsverenigingen in verweer

Juni Motie aangenomen

Start expertpanel

Start regieteam

2016 Start aanbestedingsteam Aanbesteding

Tabel 3.1 Kenmerken casus Icedome

50

3.1 Inleiding In de gemeente Vensberg staat het ijssportcentrum Icedome, dat een jaarlijks begrotingstekort heeft. In 2015 stelt het college van B en W voor Icedome te sluiten. Een politiek beladen proces volgt. Deze casus beschrijft hoe het besluitvormingsproces uitmondt in de verzelfstandiging van de exploitatie. De procesbeschrijving in paragraaf 3.2 laat zien hoe diverse stakeholders in opstand komen tegen het voorgenomen besluit Icedome te sluiten. Via diverse projectteams ontstaat een alternatieve koers, die uiteindelijk leidt tot de aanbesteding van de exploitatie aan een private partij. In de afsluitende paragraaf tonen we de geobserveerde spanningen in maatschappelijke waardecreatie.

3.2

Het proces van Icedome

3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding De basis van het sportbeleid van de gemeente Vensberg bestaat, net als bij andere Nederlandse gemeenten, uit het faciliteren van sportaccommodaties. De achterliggende gedachte is dat het op deze wijze faciliteren van aanbod voor recreatieve en prestatieve sport leidt tot een hoge mate van sportparticipatie. De gemeente Vensberg heeft meerdere multifunctionele sportaccommodaties onder haar beheer, waaronder een multifunctioneel zwembad en het ijssportcentrum Icedome. Tot 2016 beheert en exploiteert de gemeente Vensberg deze sportaccommodaties zelf.

Tijdens de coalitieonderhandelingen in 2014 besluiten de partijen PvdA, D66, SP en GroenLinks dat de Vensbergse sport, mede vanwege de financiële crisis, structureel drie miljoen moet bezuinigen. Net als voor de meeste andere Nederlandse gemeenten (Van den Dool & Hoekman, 2017), geldt dat Vensberg ongeveer 90 procent van haar sportbudget aan sportaccommodaties besteedt. Via het sportaccommodatiebeleid verwacht het nieuwe college de bezuinigingstaakstelling voor sport te realiseren. Het negatief exploitatiesaldo van zowel Icedome als het zwembad onderstreept volgens het college de legitimiteit van die koers.

Zo stelt de gemeente in de Jaarrekening 2014 dat ‘de nog steeds teruglopende aantallen recreatiebezoekers in het Golfslagbad en Icedome een fors negatief exploitatieresultaat op beide voorzieningen tot gevolg hebben’ (p. 31). Bij een doorlichting bleek dat Icedome in 2014 een negatief exploitatiesaldo van 1,2 miljoen euro had (Analyse concerncontrol, 2014).1 Sluiting van Icedome per 1 juli 2016 zou betekenen dat de gemeente een groot deel van de bezuinigingstaakstelling voor sport realiseert. Dit voorstel legt het college van B&W door middel van de commissienotitie Sportvisie 2015-2019 in april 2015 voor aan ‘de raadscommissie Maatschappelijke Ontwikkeling en de stad’ en vraagt om een reactie op de gekozen richting ‘en de daaruit voortvloeiende acties en maatregelen’ (gemeentelijke notitie, 2015, p. 19).

‘Sluiten Icedome als ijssportvoorziening.’

Icedome is een verouderde en zeer kostenintensieve accommodatie, onder meer door de dure

1

Intern document

51

installaties om ijs te maken. De bezoekersaantallen voor zowel gebruik door verenigingen als recreatief lopen al jaren terug. Dit geldt niet alleen voor Vensberg, maar blijkt een bredere trend in Nederland. Daarnaast zijn de ijssporten als schaatsen en ijshockey geen kernsporten. Met het sluiten worden begrote grootschalige vervangingsinvesteringen vermeden en kan op de exploitatie van het gebouw worden bezuinigd, omdat de ijsfunctie daar verdwijnt. Consequentie is dat het ijs als voorziening in Vensberg verdwijnt. Voor de ijsverenigingen is dan geen plaats meer in het Vensbergse sportlandschap. Zij kunnen bijvoorbeeld op andere ijsbanen [in de provincie] of in de omringende provincies hun ijsactiviteiten voortzetten. Op basis van de visie en de taakstelling voelen wij ons genoodzaakt Icedome per 1 juli 2016 te sluiten.

Voor het college is het geen optie om Icedome leeg te laten staan. We willen dan ook actief op zoek gaan naar een herbestemming, bijvoorbeeld vanuit nieuwe, kern- of andersoortige sporten of een bestemming buiten de sport. Hiervoor geldt evenwel dat dit dan wel moet leiden tot een fors verbeterde exploitatie. Mocht er geen goede en in de exploitatie haalbare herbestemming worden gevonden, wordt Icedome gesloopt’ (Bron: Commissienotitie Sportvisie 2015-2019, p. 14).

3.2.2 Teruggefloten Nadat het nieuws naar buiten komt dat Icedome zal sluiten, bezoekt een grote groep stakeholders diverse raadsvergaderingen. De stakeholders variëren van onder meer vertegenwoordigers van twintig ijssportverenigingen uit de regio, de technisch directeur van de Nederlandse IJshockeybond, bestuurders van de Vensbergse Sportraad en stichting TOP IJshockey Vensberg (STIJV), een landelijk bekende sportambassadeur en een hoogleraar van een technische universiteit.

De ijssportverenigingen Vensberg uiten op diverse wijzen hun onvrede over de voorgenomen sluiting; zij richten een Facebookpagina op, die uiteindelijk door meer dan 6.600 mensen wordt gevolgd en op 19 mei 2015 7.671 likes telt; IJsclub Vensberg start een petitie die door 9.524 personen wordt ondertekend en jeugdleden bundelen berichten en tekeningen die ze aan de raad aanbieden in een map met de op Annie M.G. Schmidt geïnspireerde titel ‘Wij eisen ijs’.

Voornamelijk echter weten de verenigingen invloed uit te oefenen door in vele getalen diverse Vensbergse raadsvergaderingen te bezoeken. De vergadering van 19 mei 2015 springt er wat dat betreft uit. Belanghebbenden hebben hun achterban gemobiliseerd, waardoor vele verenigingsleden de vergadering bijwonen. Een bomvolle raadszaal is het gevolg, waar mensen overal zitten en staan, tot zelfs achter de voorzitter aan toe. Een deel van de bezoekers draagt de verenigingskleding, sommigen dragen borden met leuzen, zoals bijvoorbeeld ‘Vensberg is een ijsbaan onontbeerlijk’. Over de raadsvergadering van 19 mei 2015 stelt het lokale dagblad dat deze met honderden aanwezigen en tientallen sprekers ‘de drukstbezochte politieke vergadering ooit’ is in de gemeente (Dagblad Vensberg, 20 mei 2015).

Deze ijssportliefhebbers leveren, zoals het bericht in het dagblad stelt, ‘snoeiharde kritiek’ op de gepresenteerde sportvisie en bovenal het plan de voorgestelde bezuiniging te realiseren via sluiting van Icedome. Insprekers maken tijdens de vergadering gedurende twee uur en

52

37 minuten gebruik van hun inspreekrecht. Ze maken twee punten. Inhoudelijk zijn ze het niet eens met de conclusie dat sluiting van Icedome de beste optie is. Daarnaast zijn de betrokken actoren verbolgen over het besluitvormingsproces: ‘Het voorgenomen besluit van gemeente Vensberg om Icedome te sluiten voelt als een doodsteek voor de schaatssport inclusief ijshockey in stad en regio. STIJV hekelt dit besluit en vooral de manier, de timing en de snelheid waarop het gemeentebestuur het er doorheen wil drukken’ (open brief STIJV, 1 mei 2015).

Stakeholders verwijten de gemeente, en de wethouder in het bijzonder, vooral dat zij zich niet sterker heeft gemaakt voor de ontwikkeling van een actieplan waartoe eerder in 2012 is besloten. In een pleitnota stelt een van de ijssportverenigingen:

‘Echter, gaandeweg is gebleken dat de gemeente de gemaakte afspraken niet of onvolledig heeft uitgevoerd waardoor het afgesproken toekomstperspectief is geknakt en waardoor [Icedome] hoe langer hoe meer de allure van een sterfhuis kreeg’ (IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 2).

En verder in het document: ‘Hierdoor is [Icedome] sedert 2012 in een neergaande ontwikkeling gekomen. Dit impliceert dat het van grote onzorgvuldigheid en bestuurlijke en zakelijke passiviteit zou getuigen als de gemeente zonder deze acties op te pakken tot sluiten zou besluiten. Dat de verantwoordelijke wethouder tijdens een informatiebijeenkomst op 29 april jl. niet op de hoogte bleek te zijn van de afspraken die in 2012 zijn gemaakt, illustreert het onbehoorlijk handelen van de gemeente’ (IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 3).

Uiteindelijk besluiten de fracties PVDA, GroenLinks, SP, D66, Cu, LPF en CDA om gezamenlijk een motie in te dienen. Deze motie neemt de gemeenteraad in juni 2015 aan. In deze motie wordt geconstateerd dat: - het protest tegen de sluiting vanuit de stad groot is; - er naar aanleiding van de commissienotitie sportvisie ‘beweeg mee 2015-2019’ veel initiatieven vanuit de stad zijn gekomen; - met name ook de ijssportverenigingen de handen ineen hebben geslagen; - deze initiatieven en ideeën vanuit verschillende organisaties, verenigingen en het bedrijfsleven komen; - er onduidelijkheid is over de toerekening van kosten bij de exploitatie van Icedome (Gemeenteraad, 2015, p. 1).

De indieners stellen dat zij van mening zijn dat Icedome belangrijk is voor de regio Vensberg en dat daarom maximaal moet worden ingezet op het voortbestaan van deze sportaccommodatie.

Initiatieven en ideeën over voortzetting van Icedome dienen serieus bekeken te worden. Dit

53

moet samen met ‘de stad’ een zorgvuldig en transparant proces zijn. De motie vermeldt tevens dat er de wens is om een publiek-private samenwerking uit te voeren: ‘Van mening zijnde dat het in deze tijd mooi zou zijn als door middel van PPS het ijssportcentrum open kan blijven’ (Gemeenteraad, 2015, p. 1).

De motie dwingt de wethouder actief alternatieven te verkennen. De wethouder stelt hierover zelf: ‘Zoals eerder aangegeven willen we de ideeën die uit de stad komen graag meenemen. En het is van belang dat er gekeken wordt naar de haalbaarheid, dat ze een kwalitatieve verbetering zijn van de doelstelling van de commissienotitie. Denk hierbij aan sportparticipatie, het investeren in het vestigingsklimaat, innovatie, maatschappelijke deelname, etcetera. En daarnaast, dat ze voldoen aan de financiële kaders‘ (Wethouder Claudius, raadsvergadering, 2 juni 2015).

3.2.3 De oprichting van nieuwe teams Om de stakeholders tegemoet te komen stelt de wethouder voor met betrokkenen in gesprek te gaan via een zogenoemd expertpanel, onder voorzitterschap van een extern deskundige. Dit panel heeft als doel de wensen van diverse stakeholders in kaart te brengen en een gewogen advies te geven over de toekomst van Icedome. Uitgangspunten voor dit advies zijn een lange termijn en een financieel rendabele oplossing. Een meer onbenoemd doel van het expertpanel is het herstellen van ‘rust’ en het creëren van draagvlak onder stakeholders in de gemeente. Zo licht Huizenga, een van de leden van het expertpanel, toe: ‘Er wordt een politiek besluit genomen en dat valt niet goed. Dan gaat de politiek zich ermee bemoeien. Dan schiet het alle kanten op. En dan krijg je hele spannende avonden met belanghebbenden en verenigingen en dat is ook een normaal proces. Dan komt de emotie erbij en dan zoekt de raad een uitweg voor de emoties en die is gevonden in de vorm van het expertpanel’ Het expertpanel bestaat op aandringen van de raad uit een divers samengestelde groep, omdat het in de woorden van raadslid Giesen erom gaat ‘dat het proces naar buiten toe op gang komt’.

De wethouder stelt voor een extern consultant als voorzitter te benoemen. Het expertpanel gaat in de eerste helft van juni 2015 met circa veertig personen van uiteenlopende initiatieven in gesprek over hun wensen voor en ideeën over de toekomst van Icedome. De gespreksarena verplaatst zich van de raadszaal naar de panelsessies. Volgens een respondent symboliseert de legere publieke tribune de rust die is teruggekeerd in het proces.

Op basis van diverse overwegingen geeft het expertpanel een advies mee aan het college, waarin het een commerciële exploitant als geschiktste optie noemt. Beslissend daarin zijn de overtuiging bij alle partijen dat het exploiteren van een dergelijk sportcentrum geen corebusiness van een gemeente is, en een commerciële exploitant meer weerstandsvermogen en expertise in huis heeft dan een non-profitstichting om Icedome adequaat en voor langere termijn te exploiteren.

54

Maar het beroep op de expertwaarde verhult enigszins de meer dominante drijfveer van het inperken van financieel risico. De zoektocht naar alternatieven is vooral bedoeld om grip te krijgen op de exploitatiekosten en een reële inschatting te maken van de potentiële bezuiniging.

Dat is in deze casus een meer stuwende kracht achter de keuze voor PPS, dan innovatie, kwaliteit of klantgerichtheid. De bezuinigingsdoelstelling is de belangrijkste drijfveer om Icedome in eerste instantie te sluiten. Om de totale bezuinigingsopgave voor sport te realiseren is, na het herroepen van het besluit Icedome te sluiten, het doel van een financieel voordeligere exploitatie nog altijd leidend in de verdere verkenning van alternatieven. De ambtelijke en externe experts die betrokken zijn in de verkenning van mogelijkheden en het formuleren van een advies aan de raad nemen dit doel als belangrijkste leidraad in hun overleggen en afwegingen. De verzelfstandiging van Icedome moet leiden tot een kostenbesparing en het ontlasten van de gemeentelijke begroting. Of, zoals een van de respondenten het eufemistisch stelt, er moet ‘geld verdiend’ worden.

3.2.4 In de knel In twee etappes volgt een onderbouwd advies voor verzelfstandiging van de exploitatie van het ijssportcentrum. De schatting is dat met een commerciële exploitant een bezuiniging van 500.000 euro behaald kan worden door de gemeentelijke bijdrage te verlagen van 1,1 miljoen naar 650.000 euro. Tijdens de presentatie van de bevindingen aan de raad stelt de voorzitter van het expertpanel dat er slechts sprake kan zijn van ‘verliesminimalisatie’, niet van ‘winstmaximalisatie’; de exploitatie van Icedome zal nooit winstgevend zijn en voor de gemeente zal er altijd een publieke financiering aan ten grondslag liggen. De keuze betreft – in de woorden van de voorzitter van het panel – het vinden van een evenwicht tussen bedrijfseconomisch en sociaal-maatschappelijk rendement.

Het advies van het expertpanel is nog te breed om een aanbesteding te starten. De taak voor de gemeente is een programma van wensen en eisen op te stellen om tot de aanbesteding over te kunnen gaan. Daartoe stelt de gemeente een regieteam samen, dat dit programma uitwerkt. Daarna gaat een laatste groep, het aanbestedingsteam, aan de slag met het uitzetten van de aanbesteding. Uit de interviews met respondenten van deze groepen komt naar voren dat er door de sterke invloed vanuit de stakeholders- en politiek-bestuurlijke dimensie een trade-off ontstaat tussen het maatschappelijk en economisch rendement van het project.

De raad ziet erop toe dat de aanbesteding enkele inhoudelijk-maatschappelijke thema’s borgt, zoals het vaststellen van openingstijden, een maximering van tarieven en een garantie voor behoud van het gemeentelijk personeel. De raad heeft bijvoorbeeld de gebruikersuren van de verenigingen geborgd, om te voorkomen dat een commerciële partij de verenigingen roostert op onrendabele uren. Ook bewaakt de raad de huurtarieven voor verenigingen en de hoogte van entreebewijzen, zodat deze niet meer dan twee procent per jaar kunnen stijgen. Stakeholders vrezen namelijk dat een commerciële partij huurtarieven en entreebewijzen flink verhoogt. Terwijl de raad zich normaliter meer richt op het sturen en controleren op hoofdlijnen, eist de raad

55

nu inhoudelijke openheid en zeggenschap over de inhoud van het Programma van Eisen (PvE).

De respondenten die betrokken zijn bij het opstellen van het PvE en de aanbesteding stellen dat de raad zich gedurende het proces te nadrukkelijk met de inhoud van de aanbesteding mengt: ‘Daar hebben we discussies over gehad met de raad, dat weet ik nog. Die uiteindelijk heel ver gingen, kaders van binnen de tarieven, op het ridicule af. Dat had te maken met een soort van gebrek van vertrouwen’ (lid PvE 1). Verheijen, lid van het aanbestedingsteam, illustreert de spanning tussen de politieke gevoeligheid en de inhoudelijke aanbesteding als volgt: ‘Omdat het een bestuurlijk gevoelig thema is, wilde de raad bepalen dat de betaalbaarheid niet onder druk zou komen te staan, dat het gebouw fatsoenlijk terug zou komen. Financiële risico’s, dat alle partijen mee mochten doen, ook stichtingen die totaal geen ervaring hebben met ijs. Ja, dat stond er allemaal in en daar hebben we mee moeten dealen. Het was eigenlijk een drama set van eisen om tot een aanbesteding te komen.’

De betrokken ambtenaren uit het regieteam willen veel zaken liever open laten voor de toekomstige exploitant. Een eerste overweging hiervoor is dat de commerciële exploitant voor een flink deel afhankelijk is van de verenigingen, omdat deze gebruikersgroep zorgt voor dertig tot veertig procent van de inkomsten. Dat is volgens het regieteam genoeg reden om zorgvuldig met de verenigingen om te gaan. Een tegenovergestelde gedachte leeft echter onder afgevaardigden van verenigingen en leden van de raad. Een tweede overweging van de bij het proces betrokken externe experts en ambtenaren voor de keuze van een commerciële exploitant is dat het exploiteren van een dergelijke accommodatie geen corebusiness van de gemeente is. Respondenten geven aan dat de gemeente de expertise mist om Icedome (en andere multifunctionele sportaccommodaties) te exploiteren. Schoonenburg, lid van het expertpanel, zegt hierover: ‘We hebben heel veel gesprekken gehad met veel verschillende figuren. Veel gehoord maar een rode draad daarin was wel, ja ik zeg het in mijn woorden, “jullie als gemeente kunnen dat helemaal niet. Zo’n ding exploiteren”.’

De ondernemende instelling van een commerciële partij zien respondenten als een belangrijk argument om voor PPS te kiezen. De exploitatie van Icedome vraagt volgens leden van het expertpanel om specifieke expertise. Nederland is slechts enkele vergelijkbare (sport)accommodaties rijk waardoor de beschikbare expertise in het land specialistisch en dus beperkt is. Een commerciële partij die meerdere accommodaties exploiteert, heeft bijgevolg meer kennis en expertise in huis. Wel vragen respondenten zich af of de uiteindelijk geformuleerde set van eisen de commerciële exploitant genoeg ondernemersruimte biedt om de bezuinigingstaakstelling te behalen.

De opstellers van het PvE pleiten in meerdere gesprekken met het college en de raad voor meer mogelijkheden voor ondernemerschap zodat de bezuinigingstaakstelling niet in het geding komt.

De bezuinigingstaakstelling blijft richtinggevend gedurende het ambtelijke proces. De betrokken ambtenaren en wethouder besluiten in de laatste fase voor aanbesteding om slechts enkele

56

wensen en eisen van het programma ter besluit voor te leggen aan de raad. De overige punten van het PvE worden ter kennisgeving met de raad gedeeld. Volgens de opstellers van het PvE kost het hun veel tijd en moeite om de raad niet over alle wensen en eisen te laten beslissen.

Kortom, deze procesbeschrijving brengt naar voren dat besluitvorming over multifunctionele sportaccommodaties geen uitsluitend bestuurlijke aangelegenheid is. Stakeholders, en met hen raadsleden, oefenen grote invloed uit op de te varen koers. Zij pakken in deze casus hun positie in het formuleren van gewenste en na te streven maatschappelijke waarden. Vervolgens laat de paragraaf zien hoe diverse teams van publieke en private experts op gebieden van PPS, accommodatiebeheer, sport, inkoop en aanbestedingen in hun inhoudelijke afwegingen steeds rekenschap (moeten) geven van de wensen in de ‘authorizing environment’ en hoe dat een trade-off veroorzaakt tussen economisch rendement en andere maatschappelijke waarden.

Na dit politiek gevoelige proces volgt een betrekkelijk geruisloze aanbesteding. De exploitatie van Icedome komt in handen van een private exploitant. Deze neemt per 1 januari 2017 voor tien jaar de exploitatie op zich. De gemeente levert een jaarlijkse exploitatiebijdrage van maximaal 650.000 euro.

3.3 Duiding 3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde Het alsnog open houden, commercieel laten exploiteren en deels realiseren van de bezuinigingstaakstelling lijkt de creatie van maatschappelijke meerwaarde te bevestigen.

We zien in deze case een duidelijke verschuiving in de gewenste waarden. Kostenbesparing is het centrale uitgangspunt van het college wanneer het voorstelt Icedome te sluiten. Stakeholders vegen deze optie van tafel met als belangrijkste argument het bereikbaar blijven van de sportvoorziening. Door de druk vanuit de legitimerende omgeving ontstaat een breed gesprek over de gewenste maatschappelijke meerwaarde in relatie tot Icedome. Dat gesprek voeren betrokken actoren op verschillende momenten en in verschillende arena’s, gedurende ongeveer een jaar.

De drijfveer voor PPS is sterk gedreven vanuit risicowaarde; het minimaliseren van risico voor de publieke partij. Met de verzelfstandiging van de exploitatie van Icedome verschuift het financieel exploitatierisico naar de private partij.

3.3.2

Spanningen in het proces

Sturingsspanning In het besluitvormingsproces bij de gemeente Vensberg over het verzelfstandigen van Icedome doet zich allereerst sturingsspanning voor doordat maatschappelijke waarden botsen.

57

Het college wil Icedome sluiten vanuit kostenbesparingsoogpunt, maar de legitimerende omgeving dwingt het college alternatieven voor het openhouden van de Icedome te onderzoeken.

De politieke druk in deze casus is hoog vanwege de ophef die verenigingen creĂŤren tijdens en voorafgaand aan diverse raadvergaderingen. In tegenstelling tot veel andere infrastructuurprojecten zijn de gebruikers van de ijsbaan verenigd in verenigingen. Deze verenigingen hebben, gezien hun vrijwillige organisatievorm met de daarbij behorende maatschappelijke functie, veel invloed op de lokale politiek. De waarde bereikbaarheid verdringt door hun georganiseerde optreden de waarde van kostenbesparing. Al blijft het beperken van financieel risico wĂŠl overeind als belangrijke randvoorwaarde in de zoektocht naar alternatieven voor de sluiting.

Legitimatiespanning We nemen legitimatiespanning waar wanneer er een mismatch is tussen wat de private partijen operationeel kunnen en zij politiek-maatschappelijk mogen van hun stakeholders. De verschillende projectteams definiĂŤren het programma van eisen onder invloed van eindgebruikers en de raad dermate in detail, dat er weinig ruimte overblijft voor de inbreng van de private partijen zelf. Overigens is een aantal ambtenaren zich hiervan terdege bewust.

We zien in deze casus dat besluitvorming over PPS zich nadrukkelijk in de politieke arena afspeelt. Beide spanningen tonen de invloed van de legitimerende omgeving op de gemeentelijke besluitvorming en de ontwikkeling van de PPS. We mogen op basis van deze case concluderen dat de legitimerende omgeving meer dan enkel de legitimiteit van de keuze voor PPS bewaakt; zij stuurt de keuze voor en invulling aan PPS. Afrondend Het hoofdstuk toont aan dat de legitimerende omgeving een dicterende rol speelt in de besluitvorming over PPS en voor de inhoud van de aanbesteding. Juist doordat gemeentelijke besluitvorming een wezenlijk onderdeel is van het samenwerkingsproces tussen publieke en private partijen biedt dit hoofdstuk de nodige inzichten in diverse ontwikkelingen in de nog te volgen cases.

Oorspronkelijk Kostenbesparing Gerealiseerd volgens respondenten

Bereikbaarheid

Toegankelijkheid Beheersbaarheid en inzicht kosten Spanningen Legitimatiespanning Sturingsspanning Tabel 3.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen

60

61

Hoofdstuk 4 Casus De Kroon

Object De Kroon Gemeente Harshoeve (kleine gemeente) Concessievorm Design, Build, Maintain, Energy (DBME) Contractvorm Total Cost of Ownership (TCO) o.b.v. UAV-GC Onderzoeksfocus Ontwikkel-, realisatie- en exploitatiefase (2008-2016) Marktfactoren Start economische crisis (2008) Politieke constellatie College 2010-2014: VVD, CDA, Lokale partij, SGP Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:

Sport, Maatschappelijk vastgoed,

Inkoop via regio-naal inkoopbureau Direct betrokken Gemeente De Kroon en Mellaart BV (ontwikkelaar) Indirect betrokken Energize BV (adviesbureau op energiegebied) Governancestructuur Stuurgroep Projectgroep Tijdlijn November 2012 Aanbesteding

Maart 2013 Start bouw

Mei 2014 Oplevering

Augustus 2014 Opening

Tabel 4.1 Kenmerken casus De Kroon

62

4.1 Inleiding De gemeente Harshoeve is een kleine Nederlandse gemeente met zo’n 20.000 inwoners. In augustus 2014 opent in Harshoeve het sportcomplex De Kroon zijn deuren. Het is de eerste multifunctionele sportaccommodatie van Nederland die tot stand komt door een zogenaamd Total Cost of Ownership (TCO)-contract. In deze TCO zitten niet alleen de ontwikkelings-, ontwerp- en bouwkosten op basis van een turn key overeenkomst, maar ook de kosten voor het risicodragend onderhoud en risicodragend energiemanagement over een periode van twintig jaar. Het betreft dus een geïntegreerde concessie van Design-Build-Maintain-Energy (DBME).

Aannemende partij is Mellaart BV, een bedrijf dat zich richt op de bouw, ontwikkeling en het onderhoud van maatschappelijk vastgoed, maar waarvoor een geïntegreerd DBME-contract nieuw is.

De Kroon bestaat uit twee zwembaden: een wedstrijdbad en een doelgroepenbad. Daarnaast heeft het een multifunctionele sporthal en een horecagelegenheid met diverse vergaderzalen en een dojo. Anno 2018 realiseert Mellaart BV een nieuwe opdracht voor de gemeente Harshoeve: ze bouwt een nieuw cultuurcentrum tegen De Kroon aan.

Deze casus laat in paragraaf 4.2 zien hoe een gemeentelijk projectteam het aandurft voor een derde en meer innovatieve aanbestedingspoging te gaan, nadat de twee eerdere aanbestedingspogingen mislukt zijn. Het team zet nadrukkelijk in op het actief betrekken van kundige partners. Het zoekt de mazen van de wet op om ultiem gebruik te maken van hun expertise. De beschrijving toont hoe partners vertrouwen in elkaar opbouwen, maar hoe een contractondertekening en een personele verschuiving vervolgens leiden tot machtswisseling en een sterkere neiging tot formaliseren. Dit hoofdstuk eindigt met een conceptuele duiding, als opmaat naar de casusoverstijgende analyse in hoofdstuk 7.

4.2

Het proces van De Kroon

4.2.1 Driemaal is scheepsrecht?

Wanneer in 2003 het gemeentelijk sportcentrum van Harshoeve afbrandt, ontwikkelt de gemeente plannen voor een nieuw complex. Ze beoogt twee zwembaden en voldoende sportzalen om aan de behoefte van sportverenigingen te voldoen, waaronder een dojo, dit alles vergezeld door horecagelegenheid. Twee pogingen tot aanbesteding volgen, die beide mislukken. Bij de eerste poging, in 2007, is er te weinig interesse uit de markt. Het plafondbedrag voor het ontwerp en de bouw zijn te laag volgens marktpartijen. Een gemeenteambtenaar wijt deze mismatch aan een gebrek aan expertise binnen de kleine gemeente, die volgens hem onterecht ‘op de stoel van de aannemer ging zitten’. Bij de tweede poging besluit de gemeente om de touwtjes meer in eigen handen te houden en zelf een architect in de arm te nemen. Die levert een ontwerp, waarna de bouw kan worden aanbesteed. Drie partijen schrijven in. Dan blijkt de exploitatie niet goed doorgerekend. Zo zegt de teamcoördinator recreatie van de gemeente: ‘Er zat een gat in van 600.000 euro op jaarbasis. Als je dat over 40 jaar uitrekent is dat 24 miljoen. En het gat

63

van Harshoeve is geboren.’ De gemeente zet het proces noodgedwongen stop en heeft dan al zo’n twee miljoen euro in de voorbereiding gestoken. Een regionale krant schrijft daarover: ‘Het prestigieuze pand werd op het laatste moment afgeblazen omdat de kosten niet goed berekend waren. De term ‘mfc’ [multifunctioneel centrum] is sindsdien besmet in Harshoeve’ (Regionaal Nieuwsblad, 2013, p. 7).

De behoefte aan een sportcomplex is echter onverminderd groot. De gemeente wil haar inwoners nog altijd een goede sportvoorziening bieden en ziet bovendien een markt voor een zwembad. Een gemeentelijke betrokkene noemt ook politieke motieven: ‘Er kwamen verkiezingen aan en er moesten wat lintjes te knippen zijn.’ Van de Zundert, de wethouder sport, en Janssen, het sectorhoofd stadsontwikkeling, besluiten om voor een derde poging te gaan. Samen met Beekhuizen, een inkoper van een regionaal inkoopbureau dat meerdere gemeenten ondersteunt, vormen zij een nieuw projectteam. Dit projectteam is zich bewust van de politieke gevoeligheid van de herstart van het project: het mag geen derde keer mislukken.

Het projectteam hecht aan heldere uitgangspunten. Zo vindt het team het ten eerste belangrijk dat de kosten inzichtelijk en beheersbaar zijn. Het team formuleert twee plafondbedragen: één voor het ontwerp en de realisatie, en één voor het onderhoud, de exploitatie en de gebruikskosten. Het staat voor het team buiten kijf dat de plafondbedragen niet overschreden mogen worden. De financiën zijn een gevoelig onderwerp na de eerste twee pogingen tot aanbesteding.

Ten tweede streeft het team naar een sober gebouw: er is al zo’n twee miljoen besteed zonder dat er een steen ligt. Ten slotte is doelmatigheid een term die we tegenkomen: het projectteam lijkt er geen ellenlang proces van te willen maken: de inwoners wachten al jaren op een nieuwe voorziening.

4.2.2 Expertise van buiten Het projectteam benadert in de zomer van 2012 diverse externe adviseurs als potentiële begeleiders van het aanbestedingsproces. De projectteamleden vragen de adviseurs om hun visie: hoe zouden zij dit traject aanpakken? Een van deze adviseurs, Heggeman, stelt voor om het traject niet traditioneel, maar geïntegreerd aan te pakken, via een Total Cost of Ownership (TCO) voor twintig jaar inclusief een plafondbedrag. Heggeman is voorstander van een TCO omdat het de kracht van de markt benut: ‘In heel veel aanbestedingen heeft de opdrachtgever al heel veel opgelegd en vastgelegd. En dan mag de opdrachtnemende partij nog een beetje stapelen, zeg maar, terwijl die vaak iets heeft van, (…) “jongens dit is een uitvraag, dit kan veel beter, veel slimmer, veel anders, maar we mogen het niet vertellen. We moeten gewoon maar doen wat de opdrachtgever wil”.’

Een TCO brengt wel een specifieke aanpak met zich mee, zo maakt hij meteen duidelijk: ‘Dat vraagt een ander contact, een ander proces, een andere aanpak, een andere vraag aan de markt.’ Heggeman refereert hierbij aan zijn ervaringen met TCO in andere sectoren, want De

64

Kroon zal de eerste multifunctionele sportaccommodatie zijn in Nederland die via een TCO wordt gerealiseerd.

Het projectteam kiest Heggeman als begeleidend adviseur voor de aanbestedingsfase, en voor de door hem voorgestelde TCO-werkwijze. Het team kiest hiervoor omdat het gelooft dat het zo optimaal gebruikmaakt van expertise van anderen. Bovendien sluit de TCO-contractvorm aan op een belangrijk uitgangspunt namelijk de beheersbaarheid van de kosten. Rietkamp, teamcoördinator recreatie van de gemeente: ‘Je hebt dan alle vrijheid om nog alle kanten op te gaan.

Je kunt altijd nog privatiseren of wegzetten, maar de vaste lasten heb je gewoon geborgd.’

Inkoper Beekhuizen speelt een belangrijke rol in het overtuigen van de andere teamleden. Hij staat nadrukkelijk open voor het aangaan van het onbekende.

4.2.3 Draagvlak en steun Heggeman sluit zich aan bij het projectteam. De leden van het team spreken elkaar regelmatig, waarbij ze de filosofie achter een TCO uitgebreid doornemen. De projectteamleden voeren op hun beurt diverse gesprekken met collega’s binnen de gemeente, om het relatief nieuwe gedachtegoed te laten landen. Heggeman kijkt terug op ‘een pittig proces’. Door de onbekendheid met prestatiegericht werken is de scepsis groot: ‘Ze [medewerkers van de gemeente] hebben zelf het idee als ik het loslaat, en ik laat het aan de markt, dan krijg ik een slechte oplossing.’ Volgens hem kunnen private partijen pas het tegendeel bewijzen als ze de kans krijgen. Daarvoor is vertrouwen nodig: ‘Maar je moet er wel echt in geloven. En dat was wel een moeilijk traject bij Harshoeve, het kostte veel tijd om die hele organisatie om te turnen naar een andere manier van denken, over hoe formuleer ik mijn vraag nou eigenlijk?’.

Ook Janssen, de beoogd ambtelijk opdrachtgever, ervaart scepsis onder collega’s: ‘Een discussie die meerdere keren gevoerd is: “Aannemers moet je niet vertrouwen. Hoe weet je nou dat het goedkomt?”. Dan moesten we zeggen: “Dat weten we niet. Natuurlijk lopen we risico’s, maar we weten dat op deze manier de aannemer echt verantwoordelijk is”.’

Heggeman is zich bewust van de politieke gevoeligheid van het traject: ‘Want het was natuurlijk na twee [mislukte] aanbestedingen best wel een gevoelig project. En, ja kijk, en wat je dan in zo een proces doet is vooral kijken van waar zitten de gevoeligheden, dus vooral de pijnpunten.’

Om vertrouwen te wekken erkent hij de tegenargumenten, om vervolgens een nieuw perspectief toe te lichten: ‘En ja, die kritische wethouders, dat is een goede presentatie opbouwen, en meenemen in het proces. Het is ook altijd even meeveren met kritiek, en op basis daarvan weer terugkomen met hoe je dat getackeld hebt in jouw aanpak. Dus dat zij ook het gevoel krijgen van “oké, ik heb het kunnen uiten, maar ik heb er ook wel het vertrouwen in, hij schetst ook wel een beeld dat het inderdaad opgelost wordt”.’

65

De vele gesprekken leiden gaandeweg tot draagvlak binnen de gemeente en dat geeft wethouder Van de Zundert voldoende vertrouwen om drie scenario’s voor te leggen aan de raad, alle gebaseerd op TCO. De scenario’s variëren van sober tot wat uitgebreider, met een navenant kostenplaatje. De raad kiest voor de uitgebreidste variant. Waar het projectteam soberheid en doelmatigheid als belangrijke uitgangspunten hanteert bij aanvang van de derde poging, volgt de raad die lijn niet en zet aan tot een ruimdenkender perspectief voor de sportaccommodatie.

4.2.4 Samen naar een PvE Na akkoord van de raad is de volgende stap het opstellen van een Programma van Eisen (PvE).

Het projectteam nodigt enkele marktpartijen uit om mee te denken over de totstandkoming van het PvE, via een marktconsultatie. De marktconsultatie leidt tot drie belangrijke uitgangspunten voor het PvE die volgens het projectteam gaan bijdragen aan een zo goed mogelijk resultaat.

Marktconsultatie Een marktconsultatie is een, door een aanbestedende dienst, georganiseerde informatie-uitwisseling met belanghebbende partijen over een voorgenomen aanbesteding. Ondernemers zijn als potentiële leverancier belanghebbende partijen, maar ook burgers (als afnemer van bepaalde diensten) en belangenorganisaties kunnen worden uitgenodigd. Aan de hand van de opgedane informatie en inzichten stelt de aanbestedende dienst de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de opdracht vast (bron: Pianoo

Het eerste centrale uitgangspunt is dat de private partij zo veel mogelijk autonomie krijgt, bijvoorbeeld door zelf materiaalvoorstellen te mogen doen. Het projectteam realiseert dit ten eerste door te focussen op het resultaat (het ‘wat’) in plaats van de werkwijze (het ‘hoe’).

Expertisecentrum Aanbesteden, 25 februari 2019).

Zo zegt Janssen, ambtelijk opdrachtgever, in retrospectief: ‘Dat we niet zeiden: “Er moeten droogloopmatten komen.” Nee: “Je moet met schone voeten in het zwembad kunnen komen”.’ Het projectteam geeft de private partijen bovendien meer autonomie door van de kostenposten communicerende vaten te maken. De gemeente heeft aanvankelijk 13,5 miljoen euro begroot voor de realisatie en 6,5 miljoen euro voor onderhoud en energie. Op verzoek van de private partijen wordt het een totaalbedrag: de kosten mogen de 20 miljoen euro over twintig jaar verspreid niet overstijgen. Ook maakt het projectteam nadrukkelijk de keuze geen inzicht te vragen in de werkelijke kosten – en dus in de winst –die de bouwer maakt: ‘Het interesseert ons niet, hoeveel winst de aannemer maakt. Helemaal niet. Wat voor ons interessant is, is wat we kwijt zijn.’ – Janssen, ambtelijk opdrachtgever.

Het tweede uitgangspunt is een lange contractduur, namelijk van twintig jaar. Die is niet uit de lucht gegrepen, zo vertelt Janssen. Het is een manier om de private partijen uit te lokken om extra aandacht te besteden aan de verhouding tussen prijs en kwaliteit: ‘Heel veel spullen gaan na vijftien jaar stuk, dus je gaat dan de aannemer ook dwingen bij de realisatie van hun gebouw, dat ze nadenken over vervangingsinvesteringen.’ Dit beaamt Cornelisse, commercieel adjunct-directeur bij Mellaart BV:

66

‘Op het moment dat je alleen maar kijkt naar de investeringen, dan gaan [private] partijen zeggen “als ik klaar ben met opleveren, dan zeg ik toedeledokie, en dan zoeken die partijen die na mij komen het maar uit”. Terwijl als je verantwoordelijk wordt voor 20 jaar onderhoud en hier zelfs voor 20 jaar energieverbruik, dan ga je op een hele andere manier naar het gebouw kijken.’

Het derde uitgangspunt is het reëel verdelen van risico’s. Het projectteam heeft de beheersbaarheid van de kosten hoog in het vaandel, maar probeert wel redelijk te zijn. Het team houdt rekening met variabele tarieven voor energie en water die in de toekomst mogelijk gaan stijgen.

Aangezien een aannemer hier maar zeer beperkt invloed op heeft, neemt de gemeente het risico op prijsstijging voor haar rekening. Janssen licht toe: ‘Op het moment dat wij jullie [de aannemer] daarvoor verantwoordelijk maken, gaan we jullie een onmogelijke opdracht geven en weten we zeker dat we over vijf tot zes jaar met elkaar weer aan tafel zitten. Dus je legt echt alleen bij de aannemer wat de aannemer zelf kan beïnvloeden.’

Door de werkwijze zijn de belangen van zowel de gemeente Harshoeve als de private partijen geëxpliciteerd en afgewogen vóór het PvE vastgesteld wordt. Heggeman ziet toe op het ‘zuiver houden’ van de aanpak; hij herinnert zijn medeprojectteamleden regelmatig aan die filosofie wanneer ze geneigd zijn in oude patronen te vervallen. Het helpt niet dat het projectteam werkt met het oude PvE, dat een resultaat is van de eerste twee pogingen. Maar het lukt om tot een PvE te komen dat voldoende ruimte biedt voor de kracht van de private partijen. Zo’n zes maanden na het groene licht van de gemeenteraad publiceert de gemeente de aanbesteding. De gemeente gaat met vier partijen de volgende ronde in.

In de fase die volgt, staat wederom het gesprek tussen de publieke en private partijen centraal.

Het projectteam organiseert namelijk zogeheten ‘dialogen’. Deze dialogen zijn individuele gesprekken met elk van de vier geïnteresseerde partijen. De gemeente organiseert ze vanuit de gedachte dat het goed overbrengen van de gemeentelijke vraag cruciaal is vóór er een aanbod ligt vanuit de private partijen. Heggeman, de aanbestedingsadviseur, zegt daarover: ‘Dus daar hebben we ook met wethouder Van de Zundert over gesproken: het is van wezenlijk belang dat de aanbieders de vragen héél goed begrijpen. En ook een gevoel kunnen gaan kweken of hun aanbod kan gaan aanslaan bij de opdrachtgever.’

Het projectteam probeert het proces zo open mogelijk in te richten en de private partijen zo veel mogelijk ruimte te geven – net als bij de marktconsultatie. Zo hebben de dialogen geen vastomlijnd kader en krijgen de private partijen de mogelijkheid om feedback op het PvE te geven.

Maar de gemeente gaat verder. Ze probeert zo veel mogelijk zicht te krijgen op de ontwerpideeën van de private partijen en nodigt hen uit om alle vragen te stellen die ze hebben. Private partijen zijn daar vaak terughoudend in, omdat gemeenten doorgaans alle antwoorden die ze geven met alle partijen delen om zo oneerlijke concurrentie te voorkomen. Private partijen lopen dan het risico dat een concurrent er met hun idee vandoor gaat. De gemeente Harshoeve wijkt

67

echter bewust af van wat gangbaar is. Ze beoordeelt de opgevraagde informatie door één partij op relevantie voor anderen, maar houdt óók rekening met de gevoeligheid van bepaalde informatie. Zo deelt de gemeente geen informatie die een uniek idee van een private partij vrijgeeft.

Cornelisse, commercieel adjunct-directeur van Mellaart BV, herinnert zich hoe de gemeente redeneerde: ‘Dit is echt specifiek voor jouw plan, dus daar geven we antwoord op, zodat je specifiek met jouw plan verder kan. Daar zit ook een stukje geheimhouding in natuurlijk. Zodat niet de unieke dingen van jouw plan bij de anderen terechtkomen.’ Aanbestedingsadviseur Heggeman licht toe: ‘Daar zie je ook heel veel rigiditeit in, van dat eigenlijk alles gecommuniceerd moet worden naar iedereen. Dan zie je dat er een enorme verstarring bij aanbieders optreedt om überhaupt vragen te stellen.’ Een dergelijke verstarring is juist wat het projectteam niet wil, aangezien dat het benutten van de expertise van de private partijen tegenwerkt.

De gemeente loopt risico met deze werkwijze. Zo zouden de private partijen een procedure kunnen starten als ze zich benadeeld voelen door misgelopen informatie. Heggeman, de aanbestedingsadviseur, schat die kans echter laag in: ‘In dat proces krijg je gewoon een dynamiek, waar partijen er helemaal geen zin in hebben om jou te gaan belazeren, of procedures te gaan aanspannen, want dat gaat uiteindelijk een keer tegen ze werken.’ Er is wel wat lef en vertrouwen voor nodig. Heggeman herinnert zich: ‘Dat is dus geen wetenschap, dat is een gevoel, en dat is ook een beetje durven. En uiteindelijk ook, en daar was Van de Zundert ook wel gevoelig voor, van het gaat pas fout als er echt een klacht komt.’ Desalniettemin probeert het projectteam om de risico’s te minimaliseren. Zo probeert het team de private partijen via subtiele hints te ontraden om stappen te ondernemen: ‘Dus je moet ook in je communicatie en beantwoording, partijen het gevoel geven dat het niet zoveel zin heeft om te procederen.’

De individuele dialogen zorgen niet alleen voor het benutten van de operationele capaciteit van de private partijen. Het is ook een nadere kennismaking tussen partijen: ‘Voor ons heel belangrijk; begrijpt die aanbieder ons wel? Je krijgt ook een soort klikgevoel’, zo zegt een projectteamlid. Ook de commercieel adjunct-directeur van Mellaart BV kijkt positief terug op deze werkwijze. Meerdere betrokkenen noemen meermaals de ‘chemie’ tussen de gemeente Harshoeve en bouwbedrijf Mellaart BV. Mellaart BV weet vertrouwen bij de gemeente te wekken, zowel in dialoog als daarbuiten. Zo voert het projectteam tijdens de tweede dialoogronde gesprekken met slechts drie van de vier geïnteresseerde partijen. Bouwbedrijf Mellaart BV geeft namelijk aan geen behoefte te hebben aan een tweede gesprek. Voor Mellaart BV is het in retrospectief vooral een kwestie van reeds voldoende informatie hebben en tegelijkertijd geen onnodige informatie opvragen die zijn ruimte mogelijk inperkt. De afwezigheid van Mellaart BV wekt vertrouwen bij ambtelijk opdrachtgever Janssen: ‘Wat eruit sprak? Dat zij het snapten. Dat zij snapten wat de gedachtegang hierachter was.’

Na een zorgvuldig doordachte selectieprocedure met diverse ronden waarbij het ontwerp leidend is – mits het plafondbedrag niet wordt overschreden – valt de keuze op het aanbod van bouwbedrijf Mellaart BV. Janssen, de ambtelijk opdrachtgever, is onder de indruk: ‘Dan denk

68

ik: nou, zij hebben er slim over nagedacht. Dit hadden wij nooit gekund.’ Wethouder Van de Zundert legt het voorstel van Mellaart BV voor aan het college, dat ermee instemt. In de contractfase die volgt, sluiten Harshoeve en Mellaart BV een contract met daarin onder meer een toetsing- en acceptatieplan. Beekhuizen, de inkoper, zegt daarover: ‘Toen hebben we heel lang zitten discussiëren van hoe zwaar gaan we dat toetsings- en acceptatieplan inkleden? Toen hebben we gezegd van we willen eigenlijk bij oplevering [controleren], en de rest, eigenlijk interesseert ons dat niet.’ Ook in het contract is het sturen op prestaties dus leidend. Partijen komen een strakke tijdsplanning overeen, met een boetebeding wanneer Mellaart BV de deadline niet haalt. Wanneer de handtekeningen onder het contract zijn gezet kan de voorbereiding van de bouw starten. De ontwerpfase is afgerond en de realisatie kan beginnen.

4.2.5 Realisatie en formalisatie Tijdens de realisatiefase zien we dat zowel de publieke als de private partijen formaliseren, dus teruggrijpen op gemaakte afspraken, of de neiging daartoe hebben. Dit staat enigszins in contrast tot de tot dan toe gevolgde strategie van het opzoeken van de dialoog.

De gemeente beëindigt het contract met aanbestedingsadviseur Heggeman zodra het contract is getekend. Ze stelt een extern contractmanager, Aalbers, van een ander adviesbureau aan.

Zijn taak is het toezien op Mellaart BV: komt men de afspraken na? Als motivatie voor deze persoonswissel noemt ambtelijk opdrachtgever Janssen een strakke sturing op Mellaart BV: ‘Je weet dat je in het voortraject altijd fouten maakt en op het moment dat je diezelfde [persoon] ook voor de uitvoering verantwoordelijk maakt, gaat hij die fouten herstellen, in plaats van dat er een soort checks and balances komt. Want ook al maakt de projectleider een fout, het kan ook liggen aan de aannemer.’

Aalbers beschrijft zijn opdracht: ‘In het voortraject was de gemeente nog in charge. Op dit moment komt Mellaart BV in charge, en dan is mijn taak vooral om te zorgen dat zij zich aan het contract houden. Dus ontstaat er een opdrachtgever-opdrachtnemer overleg.’ Janssen kijkt tevreden terug op de wissel: ‘Gewoon de juiste persoon voor de juiste klus. De één heeft zijn kwaliteiten hier en de ander heeft zijn kwaliteiten daar.’

Voor adviseur Heggeman, die dus wordt vervangen, is de wissel wat moeilijker te begrijpen: ‘Heeft de gemeente in al zijn wijsheid tussen haakjes, besloten om na gunning aan hun zijde het team volledig te vernieuwen.’ Het is volgens hem niet in lijn met de tot nu toe gehanteerde aanpak, waarbij het opbouwen van een relatie een belangrijke component is. Hij zegt daarover: ‘Dat vond ik toch wel een stuk traditionelere houding, van we hebben nu weer een heel proces gehad om tot gunning te komen, nu komt het harde werk. Nu komt het contract, er bikkelhard aan gehouden worden. Terwijl dat niet de sfeer was.’ Net als Heggeman noemt Cornelisse van Mellaart BV dat een opgebouwde relatie wegvalt, wat zonde is wanneer de samenwerking goed gaat. Hij licht toe: ‘Sommige dingen kun je niet in een contract zetten. Het gaat juist om de

69

relatie tussen mensen. Heggeman, Beekhuizen en Janssen hebben samen het hele traject met die gebruikers gedaan, die kennen ook dat gevoel. Dus wat dat betreft vond ik het een aparte move die de gemeente maakte.’ De directeur van Mellaart BV noemt als bijkomend nadeel dat de mogelijkheid tot gezamenlijk leren niet optimaal wordt benut: ‘Het zou naar mijn idee heel slim zijn geweest van de gemeente om die partij ook het project helemaal naar de eindstreep te laten brengen, waardoor je samen een bepaalde ervaring op kunt bouwen’.

Aalbers, de nieuw aangestelde contractmanager, kiest ervoor om zijn werkplek op de bouwplaats te maken. Voor Beekhuizen, de inkoper die vanaf de start betrokken is, is dat wat raadselachtig: ‘Dat is natuurlijk wel iets waar een gemeente heel sterk in is: om gedurende de realisatie te toetsen en accepteren. En maar controleren of geleverd is. Dat is wel iets waar ik de volgende keer ook met een contractmanager nog strakker op ga zitten. Want hij is wel heel veel hier [op de bouw] geweest. En eigenlijk wil je dat niet.’

Janssen roemt op zijn beurt juist de aanpak van de contractmanager: ‘We willen best wel controle houden hè? (...) Maar het is geen papierencontrole geweest. Dat heb ik heel veel ervaren met die Design & Build in het verleden. Dat je bij dit soort contracten ook honderd-en-een vinkjes moest zetten en dat deed iemand die achter het bureau zat. Die was dus niet buiten aan het kijken.’

Voor Janssen is Aalbers’ kantoor op de bouwplaats juist een verbetering ten opzichte van vroeger.

4.2.6 Mellaart BV aan zet Na de contractondertekening komt Mellaart BV op een sleutelpositie in het speelveld: zij draagt de komende twintig jaar het eigenaarschap. Mellaart BV heeft een strakke planning gepresenteerd en bepaalt vanaf nu het tempo. Dit leidt tot momenten waar de belangen van de gemeente Harshoeve en die van Mellaart BV uiteenlopen en Mellaart BV teruggrijpt op afspraken.

Zo verzoekt het gemeentelijke projectteam Mellaart BV tijdens het bouwproces enkele malen om aanpassingen te doen. De gemeente wil bijvoorbeeld graag een extra raam, om ouders de mogelijkheid te geven om naar de judoles van hun kind te kijken. Ook wil de gemeente graag zonnecollectoren plaatsen, om zo duurzame energie op te wekken. Hiervoor is ze echter afhankelijk van Mellaart BV. Rietkamp, teamcoördinator recreatie van de gemeente Harshoeve en bedrijfsleider van De Kroon, zegt daarover: ‘Mellaart BV was de baas. Als we iets wilden veranderen, dan kon dat wel, maar zeiden ze: “Ja, dat kan, in overleg.” Maar als Mellaart BV het niet ziet zitten of het kan niet, dan houden ze voet bij stuk.’

Mellaart BV heeft de aanbesteding mogelijk onder meer gewonnen vanwege de doelmatigheid

70

van het voorstel, een van de kwaliteitscriteria die voor de gemeente belangrijk was. Maar deze doelmatigheid heeft ook een keerzijde, zo ervaart de gemeente. Want als Mellaart BV wel ruimte ziet, dan komt ze doorgaans met een of enkele opties en geeft ze een strakke deadline mee.

Vooral de snelheid waarmee Mellaart BV de gemeente voor haar gevoel dwingt om te beslissen, is wennen. Als een keuze niet voor een bepaald moment gemaakt is, gaat Mellaart BV door op de ingeslagen weg en refereert daarbij aan de gemaakte afspraken: ze hebben een snel bouwproces afgesproken en moeten dit contractueel ook waarmaken. Meer dan eens vindt er binnen de gemeente spoedoverleg plaats om Mellaart BV’s deadline te halen. Het raam komt er. Mellaart BV voelt er niet voor om te investeren in de zonnecollectoren, maar staat ervoor open de opgewekte groene stroom te verrekenen als Harshoeve zelf de collectoren betaalt. Dat gebeurt ook.

De realisatie van De Kroon verloopt volgens plan en in mei 2014 is het gebouw gereed. Alle respondenten zijn te spreken over het eindresultaat. Ze noemen het gebouw energiezuinig, mooi, financieel binnen budget en op tijd gerealiseerd.

4.2.7 Exploitatiefase Na de realisatie doen zich enkele kwesties voor en Mellaart BV beroept zich meermaals op formele afspraken, bijvoorbeeld wanneer het gaat om de temperatuur in de horecaruimte. Daar is het op een gegeven moment zo’n 25 graden, veel te warm volgens de gemeente. Mellaart BV beroept zich op de afgesproken prestatie in het contract: het moet ‘aangenaam warm’ zijn en daar valt 25 graden binnen. Maar het projectteam van Harshoeve wil echt dat de temperatuur zakt en vindt dit de verantwoordelijkheid van Mellaart BV. Het team nodigt Mellaart BV uit op De Kroon om zelf de temperatuur te ervaren. Ze ontvangen Mellaart BV in onalledaagse kleding: alle projectteamleden dragen een korte broek. Mellaart BV zegt uiteindelijk toe het probleem te onderzoeken en vindt de oorzaak. Er blijkt tijdens de bouw per ongeluk iets in een buis achtergebleven te zijn, wat de storing veroorzaakt. Zij is verantwoordelijk en het probleem wordt opgelost.

Een lastiger op te lossen vraagstuk betreft het regenwater dat bij onstuimig weer van het dak waait. Het valt vlak voor de ingang en dus krijgen bezoekers zo nu en dan de volle laag. Volgens de gemeente is dit een ontwerpfout van Mellaart BV, het water zou logischerwijs aan de achterkant van het gebouw moeten wegstromen. De gemeente spreekt Mellaart BV hierop aan, waarop Mellaart BV aangeeft dat ‘dit buiten hun verantwoordelijkheid valt’. Volgens Mellaart BV is de buitenruimte, waar het water op valt, de verantwoordelijkheid van de gemeente, want die gaat immers over de buitenruimte. Een projectteamlid zegt hierover met frustratie: ‘Mellaart BV zegt: “demarcatie is einde gebouw”. Ja, maar het water komt wel van jouw gebouw af!’.

Op een zaterdagochtend gaat de bodem van het zwembad niet naar beneden. Rietkamp, de bedrijfsleider van het sportcentrum, belt Energize BV, de partij die door Mellaart BV is ingeschakeld voor het energiebeheer. Maar hij krijgt te horen dat dat niet de bedoeling is, want Mellaart

71

BV is officieel zijn aanspreekpunt. Rietkamp licht toe: ‘Ik mag niet rechtstreeks naar Energize BV. En Energize BV moet het weer doorgeven aan zíjn onderaannemer. Dus voor dat het van hier tot daar is en weer teruggekoppeld naar boven, zijn mijn mensen al naar huis en is het al klaar.’ Rietkamp voelt zich beperkt aangezien hij alleen met Mellaart BV kan schakelen. Over de partijen waar Mellaart BV mee werkt, is bovendien niet iedereen te spreken. Ze worden star genoemd, en niet erg gericht op de relatie. Ze hebben meer dan de gemeente en Melllaart zelf de neiging om naar contractafspraken te wijzen. ‘Dat is killing, ook dat doorbreekt aan de aanbiederskant alle principes van het hele proces. Je krijgt in ieder geval weer een partij die het niet begrijpt, die tegen zo weinig mogelijk kosten het contract wil invullen. En dan ben je aan het verwateren eigenlijk’, zo zegt aanbestedingsadviseur Heggeman. In de exploitatiefase zien we dat het nauwkeurig opgezette samenwerkingsverband iets verwatert. Mellaart BV verwijst meermaals naar gemaakte afspraken, wanneer de gemeente haar op zaken aanspreekt. Partners van Mellaart, die in de ontwikkelingsfase nog nauwelijks in beeld waren, doen hetzelfde.

Kortom, we hebben gezien hoe een vooruitstrevend projectteam via een innovatieve aanpak optimaal gebruik probeert te maken van de expertise van private partijen. Het voeren van gesprekken via marktconsultaties en dialogen is hierbij zijn belangrijkste middel. Deze gesprekken hebben als bijeffect dat er vertrouwen ontstaat tussen de gemeente en de aannemer, Mellaart BV. Vanaf het moment van contractondertekening is er een duidelijke machtswisseling waarneembaar, waardoor Mellaart aan zet komt. Dit zet door in de exploitatiefase. In de volgende paragraaf duiden we het beschreven proces aan de hand van een analyse van de maatschappelijke meerwaarde en van waargenomen spanningen.

4.3 Duiding 4.3.1 Maatschappelijke meerwaarde We destilleren drie maatschappelijke waarden bij aanvang van de derde aanbestedingspoging: beheersbaarheid, soberheid en doelmatigheid. De oorspronkelijke focus op soberheid door het projectteam wordt wat minder pregnant wanneer de raad kiest voor de uitgebreidste variant die het projectteam onder leiding van de wethouder voorstelt. Tijdens het proces blijven beheersbaarheid en doelmatigheid leidend, voor zowel de publieke als de private partijen. We stellen daarmee dat deze waarden door de PPS in zijn geheel gedragen worden en zien daarbij een verklaring in de vele afstemming die heeft plaatsgevonden tussen partijen: vanaf een vroeg stadium en met veel openheid.

We constateren dat de maatschappelijke waarden vooral gericht zijn op het realisatieproces en het te realiseren object. Andere maatschappelijke waarden, of waarden gericht op het ‘waartoe’ van de sportaccommodatie, zijn geen nadrukkelijk onderdeel van de verhalen van betrokkenen bij De Kroon. Wel zien we dat de gemeente gedurende het proces enkele nieuwe waarden formuleert, zoals verbinding tussen gebruikers van de accommodatie (via het raam), en duurzame energie (door de plaatsing van zonnecollectoren).

72

4.3.2 Spanningen in het proces Vanaf de start van de derde poging tot het tekenen van het contract valt op dat er beperkt verhoogde spanningen zijn waar te nemen. We stellen dat de partijen relatief succesvol zijn in het beheersen van de spanningen.

Prestatie- en legitimatiespanning onder controle Een eerste voorbeeld is dat er in de twee mislukte aanbestedingen sprake is van verhoogde prestatiespanning zoals we in hoofdstuk 2 vanuit de theorie over maatschappelijke waardecreatie hebben geïntroduceerd. Het lukt de gemeente niet om de gewenste publieke waarde in lijn te brengen met haar operationele capaciteit: tot tweemaal toe zijn er problemen rondom het budget. In deze derde – en succesvolle – poging tot aanbesteden die we dit hoofdstuk hebben belicht, zet het projectteam juist nadrukkelijk in op de operationele capaciteit in het project. Het team vergroot zijn eigen expertise door een aanbestedingsadviseur erbij te betrekken én benut de expertise van aannemers optimaal door middel van de marktconsultatie, dialoogronden en de TCO als contractvorm – op aanraden van de adviseur. De verhoogde prestatiespanning treedt niet meer op en dat schrijven we toe aan de op niveau gebrachte operationele capaciteit binnen de gehele PPS, die aansluit op de heldere projectdoelen van een beheersbare en doelmatige realisatie van de sportaccommodatie.

Een tweede voorbeeld van het voorkomen van verhoogde spanning is dat het projectteam het aandurft de mazen van de wet op te zoeken tijdens de dialoogronden. Het team wil zich niet te veel laten beteugelen door een nauwe interpretatie van rechtsregels, om zo verhoogde legitimatiespanning (tussen hetgeen de private partijen kunnen en mogen) te voorkomen. Het team neemt de boodschap van de aanbestedingsrichtlijnen als ruimte scheppend instrument ter harte.

Sturingsspanning Na het tekenen van het contract nemen we verhoogde sturingsspanning waar bij de gemeente: zij wil zaken als een extra raam of zonnecollectoren, maar mag die niet zomaar van Mellaart BV toevoegen aan de afspraken. Ook ervaart het projectteam druk om beslissingen met inachtneming van strakke deadlines te nemen, heeft het overtuigingskracht nodig om de temperatuur in de horecaruimte aan te pakken en blijft het zitten met het probleem van het regenwater dat van het dak waait. Bovendien kan de beheerder de dagelijkse vraagstukken in het gebouw niet met de gewenste snelheid oplossen, omdat hij afhankelijk is van de partners van Mellaart BV. In alle gevallen staat voor het projectteam en de beheerder het bieden van een prettige beleving van sport en ontspanning onder druk. Mellaart BV lijkt de verhoogde sturingsspanning niet te ervaren: de door de gemeente aangestelde contractmanager Aalbers heeft volgens sommige betrokkenen misschien een neiging tot formaliseren, bijvoorbeeld door een opdrachtgever-opdrachtnemeroverleg in te stellen en regelmatig als opdrachtgever op de bouwplaats rond te lopen, maar Mellaart BV heeft heldere afspraken waar ze op kan varen.

73

Afrondend Casus De Kroon toont hoe een gemeentelijk projectteam het aandurft een gevoelig project op te pakken en vanaf de start bewust handelt om een derde debacle te voorkomen. Zijn strategie is om enkele heldere projectwaarden te definiëren en vervolgens nadrukkelijk in te zetten op de bijpassende operationele capaciteit in de gehele PPS, dus zowel bij zichzelf als bij de private partijen, ondersteund door een contractvorm en aanpak die dat mogelijk maken. Tegelijkertijd realiseert het projectteam het benodigde draagvlak bij collega’s en de raad, wat leidt tot een ontwikkelings- en aanbestedingsfase waarin we geen verhoogde spanningen waarnemen. De extern aanbestedingsadviseur heeft hierin een cruciale rol, doordat hij continu bijstuurt wanneer het projectteam geneigd is in oude patronen te vervallen.

Wanneer het contract getekend is, nemen we verhoogde sturingsspanning waar – waarin de gemeente als opdrachtgever de afhankelijke partij is. De rollen zijn omgedraaid en Mellaart BV heeft een neiging tot formaliseren. We concluderen dat deze neiging tot formaliseren voor verhoogde sturingsspanning zorgt, die de relatie tussen beide partijen onder druk zet. Tegelijkertijd beschouwen de relevante respondenten de relatie sinds de ingebruikname van de sportaccommodatie over het algemeen als prettig. Eenieder is zich bewust van het feit dat dit de eerste MFSA in Nederland is die door middel van een TCO is gerealiseerd. Alle partijen hebben ervan geleerd. Bovendien is Mellaart BV gevraagd een nieuw cultuurcentrum aan de accommodatie toe te voegen. Zo lijkt ook het oorspronkelijk gewenste multifunctioneel centrum gerealiseerd te gaan worden.

Oorspronkelijk

Beheersbaarheid en inzicht kosten

Doelmatigheid Soberheid Gerealiseerd volgens respondenten

Beheersbaarheid en inzicht kosten

Doelmatigheid

Spanningen Sturingsspanning Tabel 4.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen

76

77

Hoofdstuk 5 Casus De Zwaal Object De Zwaal Gemeente Kruisdam Concessievorm Design, Build, (Maintain) op basis van EMVI Contractvorm UAV-GC 2005 Onderzoeksfocus Voorbereidings-, ontwikkel- en realisatiefase (2007-2013) Marktfactoren Start economische crisis (2008) Politieke constellatie College 2006-2010: PvdA, CDA, VVD en Groenlinks

College 2010-2011: PvdA, VVD, D66, GroenLinks en CDA

College 2011-2012: CDA, VVD, SP en twee lokale partijen

College 2013-2014: CDA, VVD, SP, D66 en een lokale partij Verantwoordelijke bestuurder 2004-2010: dhr. Ommen, wethouder Sport, PvdA

2010-2015: dhr. Spierings, wethouder Sport, VVD Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:

Sport, Ruimtelijke ontwikkeling Direct betrokken Gemeente Kruisdam

Schouten BV (een bedrijf dat zich richt op de bouw, de ontwi keling en het onderhoud van maatschappelijk vastgoed)

Kruisdam Sport BV (verzelfstandigd gemeentelijk sportbedrijf)

Twee extern adviseurs Indirect betrokken Xalan (adviesbureau) Sportverenigingen

Sanussport BV (potentiĂŤle beheerder/exploitant) Governancestructuur Stuurgroep Projectgroep Uitvoeringsteam Tijdlijn 2007 Ambtelijke voorbereiding,

Stakeholdergesprekken door Xalan, PM post in begroting

2011 Nieuwe coalitie met sport als speerpunt

2012 Sportnota Kruisdam Startsignaal

Raadsbesluit uitbreiding & modernisering De Zwaal

2013 Kredietstelling raad Aanbesteding

2014 Start bouw (12-09-2014)

2016 Ingebruikname De Zwaal

Tabel 5.1 Kenmerken casus De Zwaal

78

5.1 Inleiding In februari 2016 opent het volledig gerenoveerde en vernieuwde De Zwaal in de gemeente Kruisdam. Aan de rand van de gemeente is een hoogwaardig sportcomplex verrezen, naast een bestaande ijsbaan. De Zwaal heeft elf verschillende sportruimtes die voldoen aan erkende eisen op het gebied van topsport en talentontwikkeling.

Na een bestuurlijke aanloop van ongeveer vijf jaar duurt de bouw van De Zwaal zo’n achttien maanden. De vernieuwde De Zwaal is een product van een publiek-private samenwerking tussen drie partijen: de gemeente Kruisdam, Schouten BV (een bedrijf dat zich richt op de bouw, de ontwikkeling en het onderhoud van maatschappelijk vastgoed) en Kruisdam Sport BV. De laatste is het in 2014 verzelfstandigde gemeentelijk sportbedrijf van de gemeente Kruisdam.

Deze casus laat zien hoe een publiek-private samenwerking ingebed is in breder gemeentelijk beleid. Het hoofdstuk start met een beschrijving van het besluitvormings- en samenwerkingsproces. We zien hoe de realisatie van De Zwaal na een haperende start in een stroomversnelling komt en hoe er verhoogde spanning ontstaat rondom de gunning van de Maintain-component, iets wat vervolgens verschillende relaties onder druk zet. Tegelijkertijd zien we hoe de duidelijke projectfocus en governancestructuur twee extern adviseurs faciliteren in het beheersen van spanningen. In paragraaf 5.3 duiden we dit proces aan de hand van de spanningen uit het in hoofdstuk 2 geïntroduceerde waardecreatiemodel.

5.2

Het proces van De Zwaal

5.2.1 Een haperende start De ambtelijke voorbereiding van de vernieuwing van De Zwaal begint in 2007 (zie tabel 5.2). De gemeente Kruisdam en in het bijzonder het gemeentelijk sportbedrijf heeft de wens om sportonderwijs en het aanbod van de sportverenigingen naar een hoger plan te tillen. Ook heeft het gemeentelijk sportbedrijf de ambitie om een topsportwaardige accommodatie te realiseren en het huidige sportcomplex is aan vervanging toe. Dat leidt ertoe dat de gemeente ontwerp- en adviesbureau Xalan betrekt met de vraag een visie te presenteren op de vernieuwing van De Zwaal. Om tot het visiedocument te komen voert Xalan onder meer gesprekken met diverse stakeholders. Het visiedocument beschrijft in de conclusie: ‘De grootste gemene delers van de visies van de geïnteresseerde partijen voor sportcomplex De Zwaal zijn wel de woorden “samen” en “multifunctioneel”’ (Xalan, 2007).

Het college van B&W neemt in 2007 een Pro Memorie-post (PM) voor De Zwaal op in de gemeentelijke begroting, maar verdere actie blijft uit. Volgens Overman, ambtelijk opdrachtgever vanuit de gemeente, is dat omdat de toenmalige wethouder sport (PvdA) niet doorpakt op dit dossier. Hij wijt dit onder meer aan te weinig politiek draagvlak en dat er nog geen ontwikkelvisie is opgesteld voor de Westrand. De Westrand is het buitengebied waar De Zwaal onderdeel van uitmaakt. Overman beschrijft de overweging van de wethouder: ‘Als ik nu met dat verhaal

79

naar de gemeenteraad moet, dat gaat dan over een miljoeneninvestering. Is daar op dit moment dan een politieke voedingsbodem voor en gaat me dat lukken? Dus eigenlijk de politieke urgentie, die was niet hoog genoeg.’ In 2007 is er nog geen politiek-bestuurlijk draagvlak en urgentie, maar later zal blijken dat met de PM-post de eerste stap is gezet richting een nieuw sportcomplex.

Het politieke draagvlak voor de vernieuwing van De Zwaal neemt toe in 2011, als het College valt en een nieuwe coalitie sport tot speerpunt maakt. In tegenstelling tot haar voorgangers definieert de nieuwe coalitie ‘talentontwikkeling in de sport’ als een belangrijk streven in een sportnota genaamd ‘Kruisdam Startsignaal’. De coalitie voorziet ‘een sportoverschrijdende concentratie van excellente voorzieningen en toonaangevende projecten rond de Westrand’ (gemeentelijke notitie, 2012). Naast talentontwikkeling wil de coalitie ruimte bieden aan breedtesportactiviteiten. Ook beschouwt ze sportaccommodaties als ‘de visitekaartjes van de sport’ (gemeentelijke notitie, 2012). Het College opent de deur naar een publiek-private samenwerking: ‘Voor de gemeente Kruisdam biedt de ontwikkeling van de Westrand interessante mogelijkheden om de toegevoegde waarde van sport binnen een stedelijk ontwikkelingsproject tastbaar te maken. Hierbij kan toenadering worden gezocht tot marktpartijen, waaronder projectontwikkelaars’ (gemeentelijke notitie, 2012).

De uitbreiding en modernisering van De Zwaal komt dus zo’n vier jaar na het opgeleverde visiedocument in een stroomversnelling. In opdracht van de wethouder werken ambtenaren een aantal scenario’s uit, gebaseerd op uitkomsten van het visiedocument uit 2007. Wethouder Spierings legt de raad de verschillende scenario’s voor, van een ‘driesterren-’ tot ‘vijfsterrenvariant’: respectievelijk met inzet op breedtesport; talentontwikkeling en recreatie; en topsport. De betrokken ambtenaren verwachten dat de gemeenteraad de driesterrenvariant zal kiezen, maar de raad kiest tot hun verbazing de viersterrenvariant gericht op talentontwikkeling en recreatie, inclusief bijbehorend kostenplaatje van 15,3 miljoen euro voor de renovatie en ontwikkeling (gemeentelijke notitie, 2012). Het jaarlijks exploitatietekort schat de gemeente op zo’n 430.000 tot 680.000 euro. Het breed gedragen besluit van de gemeenteraad – enkel de GroenLinksfractie dient een amendement in dat niet aangenomen wordt – om voor de viersterrenvariant te gaan duidt op politiek-bestuurlijk draagvlak voor het investeren in de nieuwe sportaccommodatie.

80

Jaartal

Gerealiseerde mijlpaal

2007

Ambtelijke voorbereiding

2007

Stakeholdergesprekken door Xalan, PM post in begroting

2011

Nieuwe coalitie met sport als speerpunt

2012

Sportnota Kruisdam Startsignaal

2012

Besluit tot viersterrenvariant

2013

Aanbesteding

2014

Start bouw

2016

Opening De Zwaal

Tabel 5.2 Tijdlijn De Zwaal

Waar het visiedocument in 2007/2008 niet leidt tot een aanbesteding, lukt dit een aantal jaar later wel. Hoe verklaren de betrokkenen dat? Vrijwel alle betrokkenen noemen de politieke daadkracht van het nieuwe college en met name van de wethouder sport, Spierings van de VVD. Deze wethouder grijpt in 2011 zijn kans om sport hoger op de agenda te zetten, wanneer de coalitie met de PvdA valt en hij in het volgende College opnieuw sport in zijn portefeuille krijgt, maar nu in een coalitie met onder meer het CDA dat sport lokaal hoog op de agenda heeft staan. Gemeentelijk projectmanager Ter Beek zegt daarover: ‘Ik denk dat hij persoonlijk warm gemaakt is voor dit plan, met name vanuit het sportbedrijf, en dat hij tegen een muur aanliep binnen de toenmalige coalitie (…) en dat hij de wisseling heeft aangegrepen om dit steviger op de agenda te zetten.’ Zelf verklaart wethouder Spierings zijn impact doordat zijn voorganger volgens hem alleen aandacht voor de inhoud had, maar niet voor het proces: ‘Ze hebben daar een spreekwoord voor: dat was zaaien op de rotsen.’ Hij licht zijn aanpak toe: ‘Het is ook belangrijk om aan het begin van dat traject te kijken: hoe ga ik nu dat spel spelen, wat jaren gaat duren, en niet zomaar een steen in de vijver gooien?’ Een stap in dat proces is de ontwikkeling van de sportnota, die het pad voor investeren in De Zwaal vereffent. Giessen, die het proces van dichtbij meemaakt als beleidsmedewerker van het gemeentelijk sportbedrijf, benoemt het belang van een richtinggevende nota: ‘Als die sportnota niet was opgesteld had je veel minder om op terug te grijpen. Waarom wil je dit dan zo nodig? Nu kon je terug grijpen op Kruisdam Startsignaal.’ Zo lukt het de wethouder en ambtelijk betrokkenen om de handen op elkaar te krijgen voor de renovatie en doorontwikkeling van De Zwaal.

5.2.2 Aanbesteding De gemeente begint met het voorbereiden van de aanbesteding in de vorm van een geïntegreerde concessie voor de Design & Build. De exploitatie zal in handen komen van het gemeentelijk sportbedrijf en de gemeente financiert het project. Over het onderhoud bestaat onduidelijkheid, waar we nader op ingaan in paragraaf 2.4.

De gewenste doelen van de gemeente zijn talentontwikkeling en topsportvermaak, plus een gezamenlijke trots op de stad. Dit alles door middel van de nieuwe multifunctionele sportaccommodatie. Het plafondbedrag is 15,3 miljoen euro.

81

De gemeente neemt zelf een architect in de arm om het schetsontwerp te maken. Dit doet de gemeente omdat ze een aantal zaken van de oude De Zwaal wil behouden, en naar haar idee zo meer sturing op het ontwerp heeft. Het schetsontwerp gaat samen met het Programma van Eisen ter aanbesteding naar vijf marktpartijen. Zowel directeur Zuiderbroek van Schouten BV, de partij die de aanbesteding uiteindelijk wint, als de ervaren interim-manager Pieterse kijkt enigszins op van deze gang van zaken. Zuiderbroek zegt daarover: ‘Wat hier wel bijzonder was is dat de gemeente zélf al een stedenbouwkundige visie had neergelegd, die onderdeel uitmaakte van de uitvraag. Ze waren daar naar mijn idee relatief ver in gegaan, want die architect had ook al de vrijheid genomen om een gebouwopzet te maken.’ Interim-manager Pieterse: ‘En dat is natuurlijk eigenlijk een beetje raar. (…) Dan laat je kansen liggen, misschien qua ontwerp, maar ook financieel.’

Van de vijf partijen die een voorstel indienen, komt Schouten BV volgens de betrokkenen op basis van EMVI als duidelijke winnaar uit de bus. Wethouder Spierings is te spreken over het voorstel: ‘Het zat conceptueel gewoon goed in elkaar, en financieel zat het ook goed’. Opvallend is dat Schouten BV het meegeleverde schetsontwerp behoorlijk heeft aangepast. Op basis van haar ervaring, expertise en gesprekken met onder meer Kruisdam Sport BV – voordat de aanbesteding is gaan lopen – gelooft ze dat het ontwerp beter kan en dat verwerkt ze in haar voorstel. Dat pakt goed uit voor haar. De wethouder heeft daarnaast nog een reden om voor Schouten BV te kiezen: ‘Er komt nog een heel belangrijk punt bij, Schouten had gezegd dat zij in hoge mate een beroep gaan doen op lokale ondernemers en op mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt hier’. Dit is in lijn met de uitgezette opdracht, waarin is opgenomen dat 5 procent van de aanneemsom bestemd is voor Social Return. Spierings kan daarmee ook andere doelen van het College verwezenlijken, namelijk het vergroten van de lokale werkgelegenheid en het verminderen van de afstand tot de arbeidsmarkt voor bepaalde kwetsbare groepen.

Schouten BV krijgt de opdracht eind 2013 gegund en gaat, samen met onderaannemers, aan de slag met de voorbereidingen voor de realisatie.

5.2.3 Wie doet het onderhoud?

Vanaf de voorbereiding van aanbesteding is er onduidelijkheid over de Maintain-component.

Wethouder Spierings is groot voorstander deze te integreren in de aanbesteding, wat resulteert in een Design-Build-Maintain (DBM) concessie. Hij heeft in het buitenland een aantal goede voorbeelden gezien en zegt daarover: ‘Een van de leerpunten was dat het belangrijk zou zijn ook het onderdeel Maintain mee te nemen, omdat het risico legt waar het dan hoort: namelijk bij de marktpartij. Dat als hij niet goede materialen heeft gebruikt hij ook te maken heeft met de gevolgen daarvan in de onderhoudsfase. Dus voor mij was het altijd belangrijk dat het altijd DBM zou zijn.’

Beleidsmedewerker Giessen van het gemeentelijk sportbedrijf is niet blij dat de Maintain-component onderdeel uitmaakt van de aanbesteding. Het gemeentelijk sportbedrijf hoopt namelijk

82

zelf het onderhoud te mogen doen. Giessen: ‘Daar waren wij eigenlijk helemaal niet gelukkig mee, omdat het eerst een Design & Build zou worden. Je roept dan nog wel van: “jongens volgens mij gaat het niet goed”. Maar ja die Maintain-component is er toen ingeslopen.’

Sommige betrokkenen herinneren zich dat de Maintain-component in optie werd uitgevraagd, of in ieder geval dat dat de bedoeling was. Gemeentelijk programmamanager Ter Beek zegt daarover: ‘Destijds hebben we DBM aanbesteed. Die M was eigenlijk een optie. Dat hebben we eigenlijk gezegd bij de gunning ook, daar komen we in een later stadium op terug.’ Schouten BV gaat er als hoofdaannemer echter van uit dat de Maintain-component onderdeel zal uitmaken van de aanbesteding. Schouten BV heeft daartoe reeds samenwerking gezocht met Sanussport BV, een partij die onderhoud en exploitatie van sportaccommodaties en andere maatschappelijke voorzieningen verzorgt en waarvan het aanbod geïntegreerd is in het winnende voorstel van Schouten BV. Een regionaal dagblad neemt op 9 januari 2014 een kort bericht op over de verzelfstandiging van het gemeentelijk sportbedrijf. Het fuseert met een lokale sportstimuleringsorganisatie tot Kruisdam Sport BV NV. De verzelfstandiging van het sportbedrijf is onderdeel van een grotere verzelfstandigingsgolf in Kruisdam. Het gemeentelijk sportbedrijf kent op dat moment echter een roerige tijd. De helft van het management is op non-actief gezet door een beschuldiging van integriteitsschending. Wethouder Spierings voorziet een potentieel gevaar voor de verzelfstandiging en grijpt in: ‘Ik wilde beslist niet dat de verzelfstandiging van het sportbedrijf niet door zou gaan, want dat hoort gewoon bij de sportagenda. Dus ik heb met de directie een aantal zeer indringende gesprekken gehad. We hebben uiteindelijk besloten dat met beschikbaar stellen van wat extra middelen om de lijnen hier te versterken we over zouden gaan tot een verzelfstandiging van Kruisdam Sport BV NV.’ In diezelfde periode deelt de gemeente aan Schouten BV mede dat de Maintain-component voor de gehele De Zwaal onder beheer komt van het nieuwe Kruisdam Sport BV. Het door Kruisdam Sport BV onderhouden en exploiteren van De Zwaal zou volgens de gemeente direct bijdragen aan de legitimiteit van de nieuwe organisatie en een pijler vormen onder haar bestaansrecht. Voor Schouten BV komt de keuze uit de lucht vallen. Het brengt haar in een lastige positie. Zuiderbroek, de directeur van Schouten BV, licht toe: ‘Ik snap het vanuit die sportdienst, alleen die aanbesteding was al gelopen. Wij hadden ook al afspraken gemaakt met Sanussport BV, dat zij dat [het onderhoud] kregen. Dus wij hebben daar echt veel last van gehad.’

Eldenburg, manager bij Sanussport BV, is inderdaad niet te spreken over het proces. Tijdens een gesprek met de gemeente krijgt ze te horen dat de Maintain-optie nog open ligt – iets wat voor haar een verrassing is.

83

‘De adviseur destijds gaf aan dat er in de aanbesteding een escape zat. Een escape dat ze alleen Design en Build mochten gunnen. Maar die heb ik nooit gevonden in de aanbesteding. En ik heb wel gevraagd, goh, laat dan maar zien aan mij, waar staat dat jullie alleen Design en Build mogen aanbesteden? Dat hebben ze me nooit laten zien.’

Eldenburg verklaart de gang van zaken doordat de gemeente in haar ogen steken heeft laten vallen en dat probeert te repareren: ‘De gemeente heeft die aanbesteding begeleid. Die heeft een externe adviseur ingehuurd en die heeft gewoon stukken gemaakt die zijn min of meer toch een beetje bij dat sportbedrijf door hun strot heen geduwd. En omdat ze natuurlijk eerst het Design en Build gedeelte gunde, was het Maintain gedeelte de enige invloed die ze nog hadden, om dat te gunnen.’

Eldenburg ervaart de gebeurtenis als extra zuur omdat ze niet alleen heeft geïnvesteerd in het beantwoorden van de originele uitvraag, maar op verzoek van de gemeente aanvullend een meerjarenonderhoudsplanning heeft gemaakt die daarmee ook komt te vervallen.

5.2.4 Relaties onder druk Wanneer de gemeente aangeeft de Maintain-component aan KruisdamSport te gunnen, probeert Schouten BV de gemeente aan te spreken op de gang van zaken. Directeur Zuiderbroek: ‘We hebben wel een beetje bij die gemeente geprobeerd van: waar zijn jullie nou mee bezig?

We hebben toch in feite een opdracht? (…) Eigenlijk had die gemeente moeten zeggen: “Oké, wij zijn niet consequent geweest in hoe we omgaan met onze sportdienst, dus we zouden dat op een nette manier moeten oplossen”.’

De gemeente voelt zich echter niet geroepen om Sanussport BV te compenseren en ze staat daarbij in haar recht. Dat stelt Schouten BV voor de keuze: een procedure aanspannen, of laten gaan? Schouten BV kiest voor het laatste. Directeur Zuiderbroek beschrijft: ‘Het allerbelangrijkste blijft natuurlijk altijd de relatie met die gemeente. Dat maakt het ook altijd wel moeilijk in dit soort processen vind ik. Wanneer ga je nou druk zetten en hoe hard is die druk? Hoe snel ga je wel of niet naar een rechter of naar een procedure? Dat is een gevoelige keuze.’ Hij geeft blijk van een grote afhankelijkheid: ‘Wij bouwen alleen maar voor gemeenten. Er zijn maar een paar honderd gemeenten. Die praten met elkaar, dus wij zijn wel heel expliciet bezig met het bewaken van onze goede naam en goede faam. Dat kost soms geld. Soms moet je accepteren dat je afstand doet van een recht dat je meent te hebben.’

84

Eldenburg, manager bij Sanussport BV, is niet blij met de opstelling van Schouten BV: ‘We waren, samen uit samen thuis. Of je gaat samen in zo’n samen in zo’n proces, of je gaat er samen niet in. En je kunt niet zeggen; nee ik ga wel, maar dan nemen we jou niet mee. En je dat toch wil, dan overleg je dat volgens mij eerst met elkaar. Dat is niet gebeurd. En als je dat met elkaar niet hebt overlegd, zorg je in ieder geval, dat de kosten die gemaakt zijn tijdens het hele aanbestedingsproces, dat die vergoed worden. Nou, ook dat is niet gebeurd.’

De relatie tussen Schouten BV en Sanussport BV komt onder druk te staan. Uiteindelijk wordt de kwestie tussen Schouten BV en Sanussport BV op directieniveau beslecht.

Sanussport BV tracht vergoeding te krijgen voor de reeds geïnvesteerde uren door direct bij de gemeente Kruisdam aan te kloppen. De gemeente verlegt het aanspreekpunt echter naar Kruisdam Sport BV, het sportbedrijf. Sanussport BV is dus aangewezen op de organisatie die haar concurrent was voor het onderhoud. Na zo’n twee jaar besluit Sanussport BV de kwestie te laten gaan. Dit verklaart Eldenburg doordat Kruisdam Sport BV hen wil inhuren voor andere activiteiten, maar alleen onder het nadrukkelijke verzoek dat Sanussport BV de ‘claim rondom de Maintain kwestie neerlegt’. Een andere reden om los te laten is dat het veel energie kost.

Eldenburg: ‘Op een gegeven moment dacht ik; nu is dit ook wel klaar en moeten we ons weer bezig gaan houden met positieve dingen, in plaats van in die negativiteit blijven hangen’.

De Maintain-component komt dus in handen van het gemeentelijk sportbedrijf. Wethouder Spierings is een belangrijke aanjager geweest van deze keuze. In retrospectief zegt hij echter ook: ‘Ik vind het nog steeds ongelukkig dat de Maintain bij Kruisdam Sport BV is gekomen. Uit oogpunt van de risicoverdeling vind ik dat ongelukkig. Ik ben van mening dat het risico eigenlijk bij Schouten zou hebben moeten liggen.’ Spierings heeft de door hem voorgestelde DBM, waarvan hij goede voorbeelden in het buitenland had gezien, dus niet tot werkelijkheid kunnen maken. De gemeente ondervindt volgens betrokkenen echter weinig negatieve gevolgen van het onttrekken van de Maintain-component. Doordat ze pas laat beslist dat de Maintain-component toch naar Kruisdam Sport BV gaat, zijn de voordelen van de DBM al zo goed als behaald.

De wethouder zegt daarover: ‘De kwaliteit was eigenlijk al gerealiseerd in de zin van de inkoop van materialen.’ Schouten BV heeft de Design & Build namelijk uitgewerkt op basis van het ook gegund krijgen van de Maintain-component.

5.2.5 Beheersen van spanningen Relaties komen onder druk te staan door de Maintain-kwestie, Nederland bevindt zich in een economische crisis wanneer De Zwaal wordt ontwikkeld en de wethouder sport, die ook wethouder financiën is, treedt in 2015 noodgedwongen af door een miljoenentekort op de begroting van 2014. Ondanks al deze potentieel ontwrichtende invloeden spreken betrokkenen overwegend van een soepel proces. We destilleren drie succesfactoren uit hun verhalen: een duidelijke projectfocus, een heldere governancestructuur en competente extern adviseurs die als linking pin weten te werken en tempo kunnen maken.

85

Onder de duidelijke projectfocus verstaan betrokkenen dat de casus De Zwaal vanaf het begin heldere speerpunten heeft: talentontwikkeling en topsport. Die speerpunten veranderen ook niet tijdens het traject.

Daarnaast refereren meerdere betrokkenen aan de heldere governancestructuur van het project, die bestaat uit een stuurgroep, projectgroep en een uitvoeringsteam (zie figuur 5.1). In het gekozen governancemodel is sprake van een scheiding tussen bestuurlijk en uitvoerend overleg. Door deze opzet is er ook een scheiding tussen publiek en privaat aangebracht: in de stuurgroep zitten alleen de publieke partijen, en in het uitvoeringsteam alleen private partijen.

De projectgroep bevat een mix.

Wethouder sport (Spierings) Gemeentelijke programmamanager (Ter Beek) Programmamanager gebiedsontwikkeling Directeur Kruisdam Sport

Stuurgroep, bestaande uit de wethouder, de gemeentelijk programmamanager sport, een gemeentelijk programmamanager gebiedsontwikkeling, de directeur van het gemeentelijk sportbedrijf, en twee adviseurs als respectievelijk directievoerder en exploitatiemanager.

Directievoerder voor gemeente (Olthuis, extern) Exploitatiemanager Kruisdam Incidenteel: Vertegenwoordiger buitenruimte Vertegenwoordiger vastgoed

Sport (Pieterse, extern)

Projectgroep, bestaande uit dezelfde extern adviseurs, plus de projectmanager van Schouten BV. Incidenteel sluiten vertegenwoordigers voor de buitenruimte en vastgoed aan.

Projectmanager Schouten (Huygen) Uitvoeringsteam, bestaande uit uitvoerders die werken onder leiding van Schouten BV’s projectToezichthouder namens Olthuis Uitvoerders Schouten

manager en waarin een toezichthouder namens de gemeente zit.

Figuur 5.1 Governancestructuur

Extern adviseur en interim-manager Pieterse van Kruisdam Sport BV zit bij alle overleggen. Ze vertegenwoordigt niet alleen Kruisdam Sport BV, maar ook de sportverenigingen en andere gebruikers. Zij zegt dat de scheiding een bewuste keuze is, want publieke en private partijen zijn volgens haar erg verschillend van aard: ‘Een gemeentelijke organisatie functioneert heel anders. Die mensen zijn niet praktisch, zijn niet pragmatisch, nemen geen beslissing. Want het is lastig, dan ben je natuurlijk aanspreekbaar. En in de praktijk, aan die andere kant zitten allemaal doeners, die moeten resultaat boeken, het moet over drie weken klaar zijn, het plafond moet erin, ja die kunnen niet dealen

86

met mensen die elke keer zitten “ja, nou ja, nee”. Het zijn twee verschillende bloedgroepen zal ik maar zeggen, met aan de ene kant de aanpakkers en aan de andere kant de mensen die een politieker profiel hebben.’

Alle mensen die met Pieterse te maken hebben in de overleggen, zijn te spreken over haar aanpak. Ze brengt snelheid in het project en heeft kennis van zaken. Pieterse zelf beschrijft haar werkwijze als volgt: ‘Je moet wel iedereen zijn ding laten doen, anders loopt het proces dood, dan zijn we er over tien jaar nog mee bezig bij wijze van spreken. (…) Dus wel overleggen over wat het belangrijkste is, maar niet over elk schroefje of de verf.’ Daarvoor is vertrouwen nodig volgens haar, en consensus over de werkwijze: ‘Beide partijen moeten elkaar begrijpen: wat is ieders rol, wat voor een spel spelen we, en hoe willen we daar over overleggen?’ In een samenwerking is welwillendheid bovendien van belang: ‘De een zegt natuurlijk “wij bedoelden zilveren kranen”, en wij zeggen natuurlijk van “nee wij bedoelden gouden kranen”. Dan kom je ergens tussendoor kom je er wel uit, de ene keer geeft die een beetje toe en de andere keer geeft die een beetje toe.’

Naast Pieterse is er een tweede extern adviseur betrokken: Olthuis. Hij is directievoerder namens de gemeente. Huygen, projectmanager van Schouten BV, geeft aan dat Olthuis in staat was om tempo te maken ondanks zijn beperkte mandaat: ‘Olthuis had wel in de gaten wanneer een beslissing genomen moest worden, en anders werd die geforceerd, maar er kwam een besluit, en dat is gewoon belangrijk.’

De reden dat extern adviseurs ingehuurd worden, is volgens Pieterse dat gemeenten de expertise niet in huis hebben: ‘Voor de meeste gemeentes is het zo dat zij once in a lifetime een zwembad of complex bouwen en dat de borging van die kennis ook niet noodzakelijkerwijs intern aanwezig zou moeten zijn. Dus dan huur je iemand in die daar wel verstand van heeft.’ Het betrekken van extern adviseurs kent ook nadelen. Met name ingehuurd directievoerder Olthuis bevindt zich soms in een lastige positie, omdat hij formeel weinig mandaat heeft. Commercieel adjunct-directeur Cornelisse van Schouten BV zegt dat zijn externe positie niet bijdraagt aan een soepel proces: ‘Er zat een heel team van ambtenaren, maar niemand nam de verantwoordelijkheid. Iedereen was aan het informeren en dan keken ze uiteindelijk naar Olthuis, terwijl ze eigenlijk hadden moeten kijken naar een goede gemeentelijke projectleider. Die had in feite de kar moeten trekken.’

Kortom, we zien dat de extern adviseurs een belangrijke rol spelen in het managen van het proces, gesteund door de heldere governancestructuur en duidelijke focus van het project.

5.2.6 Eindresultaat In 2016 levert Schouten BV De Zwaal op. Alle betrokkenen zijn positief over het eindresultaat, sommigen vinden het zelfs ‘van onKruisdamse allure’. Er is een gebruiksvriendelijk gebouw gemaakt, zo vindt Pieterse: ‘Er is redelijk compromisloos gerealiseerd moet ik zeggen. Dus

87

eigenlijk heeft iedereen wel redelijk de hoofdprijs gekregen. (...) Ik denk dat van de gebruikers niemand wat te klagen heeft’. Betrokkenen verklaren dit doordat de gebruiker al vroeg in beeld was en ‘de lijntjes kort’ zijn gehouden tijdens de bouw.

De Zwaal is gerealiseerd binnen de gestelde bouwtermijn. Met name gemeentelijk betrokkenen zijn hier positief over, soms zelfs euforisch. De Zwaal is bovendien binnen budget gerealiseerd.

Het oorspronkelijke budget werd van 24,3 miljoen bijgesteld naar 15,3 miljoen euro. De uiteindelijke kosten zijn 14 miljoen euro.

De verschillende actoren plaatsen echter ook enkele kanttekeningen bij het eindresultaat. Cornelisse, de adjunct-directeur van Schouten BV, denkt dat ze een duurzamer gebouw had kunnen opleveren, als het bedrijf eerder betrokken was geweest. Cornelisse illustreert dit met een voorbeeld: de machines die ijs produceren voor de ijsbaan leveren veel restwarmte. Die warmte kan gebruikt worden voor de verwarming van de rest van het gebouw, mits er ruimte geweest zou zijn ‘voor slimme oplossingen’. Schouten BV heeft die ruimte niet ervaren.

Voor Schouten BV was het bovendien niet interessant om zelf te investeren in oplossingen die pas op de lange termijn rendabel zijn, omdat ze alleen een Design & Build-contract had. Had het bedrijf ook de exploitatie van De Zwaal mogen uitbesteden aan een onderaannemer, dan was de uitkomst wellicht anders geweest volgens Cornelisse: ‘Als je écht naar een zuivere PPS gaat, je hebt ook verantwoordelijkheid voor de exploitatie, dan kan het weleens interessant zijn om als bedrijf zelf die investering aan de voorkant te doen. Omdat je weet dat je het eigenlijk in de exploitatie de komende jaren terugverdient. Dus dan ga je je eigen verdienmodel maken binnen zo’n hele PPS. Dat zat hier niet bij.’

Wethouder Spierings is niet onverdeeld positief over de gerealiseerde doelen, en noemt dat het Schouten BV niet voldoende gelukt is om beloftes waar te maken ten aanzien van het betrekken van lokale aannemers en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: ‘Dat is later wel een issue gebleken. Het was voor Schouten eigenlijk niet zo makkelijk, laat ik het maar zo formuleren, om dat deel van de aanbieding op een goede manier gestand te doen.’ Uit de verhalen van de respondenten komt niet naar voren dat partijen uitvoerig met elkaar hebben gesproken over deze niet gerealiseerde doelen.

Kortom, we hebben in deze paragraaf gezien hoe een wethouder een belangrijke rol speelt in het creëren van draagvlak voor een vernieuwde sportaccommodatie. Het traject gaat voortvarend van start, maar wanneer de gemeente de Maintain-component toewijst, ontstaat er frictie tussen partijen, die relaties onder druk zet. Met name private partijen hebben hier last van.

Twee extern adviseurs hebben een belangrijke rol in het beheersen van spanningen, gesteund door een heldere en goed doordachte governancestructuur en heldere projectdoelen. Alles overziend zijn betrokkenen overwegend te spreken over het eindresultaat, waarbij de eerder

88

genoemde euforie met name bestaat over het feit dat De Zwaal is gerealiseerd binnen planning en budget.

5.3 Duiding Hoe duiden we de gebeurtenissen rondom de ontwikkeling van De Zwaal? We gaan allereerst in op de maatschappelijke meerwaarde, om vervolgens de spanningen in het proces te analyseren.

5.3.1 Maatschappelijke meerwaarde De vernieuwing van sportcomplex De Zwaal lijkt een solide prestatie: een ambtelijke en voortvarende politiek-bestuurlijke aanpak leiden tot een raad die kiest voor een variant die niet alleen inzet op breedtesport, maar ook op talentontwikkeling en recreatie. De wethouder sport speelt een cruciale rol. Door zijn kordate optreden in combinatie met een gedegen sportnota, ontstaan er steun en legitimiteit, en komt het project in een versnelling. Vervolgens wordt de multifunctionele sportaccommodatie binnen de gestelde tijd en kosten gerealiseerd.

De belangrijkste waarden voor de gemeente, namelijk het aanbieden van recreatie en talentontwikkeling in een aantrekkelijke omgeving, zijn volgens betrokkenen behaald. Zij vinden het fijn dat de doelen vanaf de start helder zijn. Zowel publieke als private actoren spreken echter ook van gemiste kansen met betrekking tot maatschappelijke waardecreatie. De publieke partij ziet niet gerealiseerde doelen op het gebied van lokale werkgelegenheid en het betrekken van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: de wethouder had gehoopt dat de bouwer deze belofte zou waarmaken. Ook de private partij spreekt van gemiste kansen, maar dan op het gebied van kostenefficiëntie en duurzaamheid (vanwege de restwarmte die verloren gaat).

Deze casus toont daarmee aan dat niet alleen publieke partijen een maatschappelijke waarde kunnen inbrengen in een PPS, ook private partijen streven hiernaar.

Tijdens de realisatie, maar ook voorafgaand, hebben de partijen elkaar niet nadrukkelijk gesproken over deze additionele waarden. Ze zijn eenzijdig geformuleerd en hebben geen breed draagvlak binnen de PPS. Daarmee rijst de vraag in hoeverre ze wel gerealiseerd hadden kunnen worden, wanneer de partijen elkaar al in een vroeg stadium hadden gesproken over de ‘waartoe’-vraag van de renovatie van De Zwaal.

5.3.2

Spanningen in het proces

Legitimatiespanning De casus De Zwaal brengt op meerdere manieren verhoogde legitimatiespanning in beeld.

Schouten BV ervaart bijvoorbeeld legitimatiespanning wanneer ze mogelijkheden ziet om de duurzaamheid van het gebouw te vergroten, maar er niet de benodigde (financiële) ruimte voor krijgt. Maar vooral doet zich verhoogde legitimatiespanning voor bij het terugtrekken van de Maintain-component. Zowel het verzelfstandigde sportbedrijf als Sanussport BV, de onder-

89

aannemer van de bouwer, wil en kan het onderhoud uitvoeren. Het mislopen van de Maintain-component raakt Sanussport BV – als afgewezen onderhoudspartij – het hardst. Zij ervaart de meeste legitimatiespanning: ze mag niet doen wat ze wel kan.

Deze casus laat zien hoe een wethouder geconfronteerd wordt met conflicterende belangen en gedwongen is een keuze te maken. We stellen dat de wethouder in een spagaat komt, omdat hij altijd een partij teleur moet stellen. Hij weegt de verzelfstandiging van het sportbedrijf enerzijds af tegen het voldoen aan gewekte verwachtingen bij Schouten BV en Sanussport BV én het beleggen van het Maintain-risico bij de private partij anderzijds – al is dit laatste belang redelijk veiliggesteld door het op een laat moment terugtrekken van de Maintain-component; Schouten BV heeft in het ontwerp al gerekend op de gunning van het onderhoud, waardoor er kwalitatief betere materialen zijn gekozen. Uiteindelijk stelt de gemeente de verzelfstandiging van het sportbedrijf boven de oorspronkelijke opzet van de geïntegreerde concessie. We hebben in het voorgaande gezien hoe die beslissing de relaties tussen de publieke en private partijen, en de private partijen onderling onder druk zet. Uiteindelijk beslechten de private partij deze situatie op directieniveau.

Beheersen spanningen Tegelijkertijd valt op dat betrokkenen bij De Zwaal relatief weinig spanningsvolle ervaringen in het realisatieproces ter tafel brengen. Wij identificeren hiervoor twee verklaringen. Ten eerste zijn de extern adviseurs in staat om als linking pin te fungeren tussen de bestuurlijke actoren enerzijds, die zorgen voor legitimiteit en steun, en de private actoren anderzijds, die de operationele capaciteit leveren om De Zwaal te realiseren. Zonder uitzondering roemen betrokkenen het sterke handelen van de adviseurs. De adviseurs hebben een cruciale rol in het beheersen van de spanningen, zodat deze – de Maintain-component uitgezonderd – niet te hoog oplopen.

Dat kunnen ze doordat ze ‘de taal’ van de partijen spreken, ze voor tempo zorgen en stimuleren dat partijen elkaar de ruimte laten om te doen waar ze goed in zijn. Hun PPS-professionaliteit geleidt de samenwerking. Ten tweede is de governancestructuur dusdanig ingericht, met expliciete aandacht voor de stakeholderdimensie, dat die de adviseurs de gewenste autonomie en ruimte geeft om hun ervaring en expertise in te zetten. De PPS-governance faciliteert de professionaliteit in de samenwerking.

Afrondend In de casus De Zwaal is een relatief beperkt aantal keren verhoogde spanning waargenomen.

We schrijven dit onder meer toe aan de ruimte voor professionaliteit van extern adviseurs. Zij kunnen doen waar ze goed in zijn. Tegelijkertijd zien we ook een duidelijk voorbeeld van conflicterende belangen rondom de Maintain-component, die resulteren in legitimatiespanning en vervolgens druk op relaties zetten. Geen van de spanningen loopt echter zo hoog op dat het leidt tot een breuk of vervreemding tussen partijen. We zien weliswaar dat de bouwer en beheerder/exploitant, beide private partijen, verschillend omgaan met relaties waar druk op komt te staan. De bouwer geeft vrijwel direct prioriteit aan de relatie met de opdrachtgever, terwijl

90

de beheerder/exploitant dit na twee jaar doet. Het toont dat er pluriformiteit is in het handelen van de private partijen. Ook al zijn ze het niet eens met de uitkomst, toch stellen beide private partijen de relatie met hun opdrachtgever boven andere belangen, waaronder de relatie met elkaar. De casus De Zwaal legt daarmee de afhankelijkheid van de private partijen bloot: een goede relatie met de opdrachtgever is voor hen van levensbelang.

Oorspronkelijk Talentontwikkeling Recreatie Trots op de stad Vergroten werkgelegenheid Verkleinen afstand tot arbeidsmarkt Gerealiseerd volgens respondenten

Talentontwikkeling

Recreatie

Spanningen Legitimatiespanning Tabel 5.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen

91

94

95

Hoofdstuk 6 Casus De Caesarhof Object Voorzieningencluster van De Caesarhof Gemeente Munnik Concessievorm Design, Build, Finance, Maintain, Operate (DBFMO) Contractvorm Turn key Onderzoeksfocus Ontwikkel- en realisatiefase (2008-2013) Marktfactoren Start economische crisis (2008) Politieke constellatie College 2006-2010: PvdA en GroenLinks

College 2010-2014: PvdA, GroenLinks en VVD

PvdA-wethouder sport is ook wethouder cultuur (2006-2010),

daarna (2010-2014) houdt PvdA-wethouder de portefeuille

cultuur en draagt portefeuille sport over aan VVD-wethouder Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:

Sport, Maatschappelijk vastgoed, Projectmanagementbureau Direct betrokken Gemeente Munnik, VOF Groenzicht bestaande uit

Invest (ontwikkelaar) en Brandsma (woningbouwcorporatie) Indirect betrokken Stichting Jongerencentrum Munnik, architect, aannemer, sportverenigingen Governancestructuur Stuurgroep De Caesarhof

Projectgroep Voorzieningencluster

Diverse bilaterale en ad hoc overleggen

Governancestructuur verandert tijdens project (zie figuur 6.3) Tijdlijn Jaartal Gerealiseerde mijlpaal

2000 Prijsvraag gewonnen door Invest

2001 Ontwikkelingsovereenkomst Invest en gemeente Munnik

2002 Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) gereed

2003 Invest zoekt samenwerking met Brandsma in

VOF Groen zicht

2003 Samenwerkingsovereenkomst Invest en gemeente

2004 Amendement SPvE

2005 Stedenbouwkundig plan A gereed

2006 Stedenbouwkundig plan B gereed

2006 Realisatieovereenkomst A 2007 Start aanleg sportvelden, gevolgd door andere gebouwen Tabel 6.1 Kenmerken casus De Caesarhof

96

6.1 Inleiding Aan het eind van de vorige eeuw heeft de gemeente Munnik, een grote Nederlandse gemeente, een sterk verouderde sportvoorziening die aan vervanging toe is. De gemeente Munnik besluit niet alleen de sporthal, maar ook het omringende gebied (De Caesarhof) te ontwikkelen.

De gemeente streeft naar een zogenoemd multifunctioneel gebied waar diverse functies zoals wonen, werken, leren, zorg en recreëren geïntegreerd worden aangeboden. ‘Multifunctioneel gebruik’ en innovatie vormen het centrale idee, om daarmee onder meer de sociale cohesie te versterken in het – in de ogen van de gemeente – minder goed functionerende gebied. De gemeente vindt het bovendien aantrekkelijk om nieuwe grond bij de stad te trekken. Rond het jaar 2000 zet de gemeente Munnik daarom een prijsvraag uit. Een prijsvraag is een procedure die tot doel heeft de aanbestedende dienst een plan of ontwerp te verschaffen, dat na een aankondiging van de opdracht door een jury wordt geselecteerd (Pianoo, 2018). Verschillende partijen dienen een voorstel voor de prijsvraag in. Ontwikkelaar Invest wint de prijsvraag met een innovatief ontwerp.

Binnen dit ontwerp is de sportvoorziening opgenomen als onderdeel van Het Voorzieningencluster; een gestapeld gebouw dat inspeelt op de trend van ‘optimaal grondgebruik’: door in de hoogte en gemixt te bouwen dient schaarse grond zo veel mogelijk doelen. Het Voorzieningencluster is een multifunctionele sportaccommodatie die is opgeleverd in 2013 en bestaat uit drie sportruimten: een sporthal geschikt voor badmintonwedstrijden op Europees niveau (NOC*NSF gecertificeerd), een sporthal geschikt voor mensen die doof of slechthorend zijn en een danszaal. Daarnaast is er een kantine en zijn er diverse sociaal-maatschappelijke en commerciële ruimten. Naast de sportaccommodatie liggen 84 huurappartementen met een grote tuin op het dak van de sporthal.

woonhoven

wonen, sport, zorg schoolgebouw

voetbalclub

Figuur 6.1 Oorspronkelijk ontwerp De Caesarhof

voorzieningencluster

97

Er is in deze casus dus sprake van de ontwikkeling van een multifunctionele sportaccommodatie binnen een bredere PPS die zich richt op gebiedsontwikkeling. Deze gebiedsgerichte PPS in plaats van objectgerichte PPS zien we later ook in andere steden opkomen, zoals bij de ontwikkeling van het Rotterdamse Hart van Zuid. We analyseren de samenwerking betreffende de MFSA in de context van die bredere PPS. Het hoofdstuk start met een uitgebreide beschrijving van het besluitvormings- en samenwerkingsproces in de realisatiefase van het Voorzieningencluster. We zien in deze paragraaf hoe de factor tijd en bestuurlijke prioriteiten inwerken op de maatschappelijkewaardecreatie van de MFSA. In paragraaf 6.3 duiden we dit proces aan de hand van de spanningen uit het in hoofdstuk 2 geïntroduceerde waardecreatiemodel.

6.2 Het proces van De Caesarhof Dit hoofdstuk vangt aan met de moeizame startfase van de ontwikkeling van De Caesarhof vanaf het jaar 2000 (paragraaf 6.2.1). Paragraaf 6.2.2 beschrijft hoe beloftes schuld maken, terwijl in paragraaf 6.2.3 blijkt hoe de beloftes verder moeten worden uitgesteld. Vervolgens gaat paragraaf 6.2.4 in op hoe private risico’s realiteit worden, en paragraaf 6.2.5 sluit af met de realisatie van het Voorzieningencluster.

6.2.1 Grote beloftes, voorzichtige stappen Invest krijgt de ontwikkelingsrechten voor het hele gebied De Caesarhof gegund van de gemeente Munnik. Een vertegenwoordiger van Invest geeft aan dat dat voor die tijd een bijzondere situatie was. Het winnende ontwerp (zie figuur 6.1) speelt nadrukkelijk in op ontmoeting, beweging en (verticale) functionaliteit. Over de reden dat Invest wint, verschillen betrokkenen van mening. Sommigen wijten het aan de relatie tussen Invest en de gemeente, want de partijen kennen elkaar van eerdere projecten. Anderen noemen het ontwerp, dat de gewenste sociale cohesie zou kunnen realiseren en bovendien inspeelt op de trend van optimaal grondgebruik.

Walsma, de locatiemanager van Invest, zegt daarover in retrospectief: ‘[de architect] had toen een soort plan gemaakt om gestapelde werelden te maken. Woningen, werken, en bovenop zo’n gebouw zaten dan de sportvelden. En erom was het leeg. Nou dat plan hebben we nooit kunnen realiseren, want het plan was heel bijzonder.’

Er zit ongeveer zeven jaar tussen het uitzetten van de prijsvraag tot het moment waarop de eerste paal in de grond zit. De ontwerpfase van De Caesarhof start in 2000 en duurt tot 2007 (zie tabel 6.1 voor de mijlpalen).

98

Jaartal

Gerealiseerde mijlpaal

2000

Prijsvraag gewonnen door Invest

2001

Ontwikkelingsovereenkomst Invest en gemeente Munnik

2002

Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE) gereed

2003

Invest zoekt samenwerking met Brandsma in VOF Groenzicht

2003

Samenwerkingsovereenkomst Invest en gemeente

2004

Amendement SPvE

2005

Stedenbouwkundig plan A gereed

2006

Stedenbouwkundig plan B gereed

2006

Realisatieovereenkomst A

2007

Start aanleg sportvelden, gevolgd door andere gebouwen

Tabel 6.2 Tijdlijn ontwerpfase De Caesarhof

Betrokkenen ervaren dit veelal als een lange periode waarin het project vertraging oploopt door redenen als een veranderende kantorenmarkt die van invloed is op het SPvE, veranderende regelgeving op het gebied van luchtkwaliteit, geluid en Europese aanbestedingsregels, en een bijna vanzelfsprekende vertraging doordat het te ontwikkelen gebied in deelgebieden wordt opgedeeld die nu eenmaal niet allemaal tegelijkertijd ontwikkeld worden (gemeentelijke notitie, 2007). Ook zijn er in personele bezetting diverse wisselingen van de wacht. Zo zegt Walsma, locatiemanager van Invest, dat hij in 2005 al ‘de vierde of vijfde locatiemanager op rij’ was.

Invest zoekt in 2003 de samenwerking met woningbouwcorporatie Brandsma in een VOF genaamd Groenzicht, waarop VOF Groenzicht vervolgens het project grotendeels gezamenlijk ontwikkelt. Anno 2007 staan de eerste bouwkranen op De Caesarhof, maar niet om het Voorzieningencluster te realiseren; er wordt voornamelijk gebouwd aan de koopwoningclusters van De Caesarhof, terwijl de sporthal, die op de plek van het Voorzieningencluster staat, al sinds voor de eeuwwisseling als verouderd te boek staat.

Ideeën zijn er wel: het Voorzieningencluster zal een multifunctioneel gebouw worden, met diverse sporthallen waar badmintonwedstrijden op Europees niveau kunnen plaatsvinden en waar doven- en slechthorende kunnen sporten.

Ook komen er een poppodium,2 diverse commerciële ruimten en sociale huurwoningen. De woningen liggen deels bovenop de sporthallen en hebben een gezamenlijke tuin op het dak van de sporthallen.

woningen

ROC

woningen sporthal

2

bedrijven

Respondenten spreken afwisselend van een poppodium, theater en jongerencentrum. Voor de leesbaarheid hanteren we consequent de tem poppodium.

Figuur 6.2 Beoogd ontwerp Voorzieningencluster Sporthal De Caesarhof

99

De gemeente wordt eigenaar van de sporthallen en de kantine. Het poppodium komt in eigendom van woningbouwcorporatie Brandsma en Stichting Jongerenwerk zal het exploiteren.

Brandsma wordt bovendien eigenaar van de huurwoningen. Ze zal ook het (groot) onderhoud doen van deze ruimten. De kenmerken van deze publiek-private samenwerking zijn samengevoegd in tabel 6.1.

6.2.2 Belofte maakt schuld Ondanks alle goede bedoelingen komt de ontwikkeling van het Voorzieningencluster niet snel genoeg op gang, zo vindt wethouder Salemink van onder meer sport en cultuur. In 2008 grijpt Salemink in. Ze benadert Vinke, een ervaren projectmanager die in dienst is bij het gemeentelijk projectmanagementbureau. De wethouder heeft een duidelijke boodschap: het proces van de ontwikkeling van het Voorzieningencluster moet sneller, zodat de gemeente Munnik weer een adequate sportvoorziening biedt in de buurt. Met een helder doel gaat Vinke aan de slag. Hij stapt in het project Voorzieningencluster en realiseert al snel twee aanpassingen: een andere overlegstructuur en een nieuwe contractvorm.

Op Vinkes initiatief komt er namelijk één ontwerpteam voor het Voorzieningencluster (zie figuur 6.3), met daarin Invest, Brandsma, het stadsdeel en de diverse installateurs. Op dat moment zijn er namelijk verschillende losse overleggen, die volgens betrokkenen ‘ad hoc’ tot stand zijn gekomen. Het stadsdeel en Brandsma blijven in de nieuwe situatie zelf afstemmen met de toekomstig exploitanten. Door deze nieuwe overlegstructuur krijgt Vinke meer grip op wat er gebeurt: hij kan sneller schakelen met diverse betrokkenen. Het ontwerpteam gaat, onder de (informele) leiding van Vinke, aan de slag met het ontwerp.

Oude situatie

DMO sport Brandsma

Invest

Gemeente Munnik

DMO cultuur

Adviseurs

(constructie installatie bouwfysica)

SJM

100

Nieuwe situatie Ontwerpteam voorzieningencluster

Gemeente als opdrachtgever

Invest DMO sport

Bouwmanager gemeente

Brandsma

Adviseurs DMO cultuur

SJM

Figuur 6.3 Governance Voorzieningencluster, oude (p. 99) en nieuwe situatie (p. 100)

Ook zorgt Vinke voor het informeel openbreken van de turn key overeenkomst, een aannemingsovereenkomst tussen een aannemer en een opdrachtgever tot de bouw van een geheel gebruiksklaar gebouw. De projectmanager van de gehele De Caesarhof beschrijft de houding van de gemeente ten aanzien van het Voorzieningencluster, tot dat moment: ‘U [Invest] gaat dat ding ontwikkelen en wij doen onze ogen dicht, u betaalt, neemt de grond af en wij doen onze ogen open als het gebied wordt overgedragen aan ons of als wij de openbare ruimte moeten gaan inrichten.’

Vinke geeft aan dat dit geheel niet passend is: een turn key is volgens hem alleen geschikt bij standaardgebouwen waarvan van tevoren tot in detail bekend is hoe het eruit moet komen te zien. De ontwikkeling van het Voorzieningencluster, met alle verschillende functies, eigenaren en gebruikers, heeft juist een nauwe afstemming tussen alle partijen nodig. De turn key overeenkomst werkt volgens Vinke contraproductief voor de snelheid van realisatie: ‘Dat [een turn key] was natuurlijk voor een ontwikkelaar, met al die kikkers in die emmer, ontzettend risicovol. Dus die kwam eigenlijk niet op een punt dat ie het project zo ver kon ontwikkelen dat ie ook commercieel gezien op het juiste moment de juiste beslissingen kon nemen.’

Bovendien heeft Vinke het idee dat de gemeente meer betaalt dan nodig is: de ontwikkelaar rekent meer risico bij een turn key overeenkomst. De oorspronkelijke overweging van de gemeente om voor een turn key overeenkomst te kiezen ‘om tegen zichzelf in bescherming te

101

worden genomen’ – de gemeente weet van zichzelf dat ze tot de oplevering allerlei dingen wil veranderen – weegt volgens Vinke niet op tegen de nadelen van dit type overeenkomst in deze situatie.

In de nieuwe situatie blijft de formele rol van VOF Groenzicht ongewijzigd: zij is nog steeds ontwikkelaar van het Voorzieningencluster. De rol van de gemeente verandert echter. Door middel van de turn key overeenkomst is de gemeente akkoord gegaan op basis van een Programma van Eisen en blijft ze buiten beeld tot de oplevering. Na het informeel openbreken manoeuvreert Vinke zichzelf aan tafel als afnemer van de sporthal én als medeopdrachtgever van het Voorzieningencluster: ‘Dus het eerste wat ik heb gedaan is gezegd dat de verschillende opdrachtgevers moeten blijven tot er een aanbesteding [voor de bouw] is geweest. Want dan blijf ik tenminste aan het stuur als er van alles verandert. Als de ontwikkelaar zelf gaat sturen, weet ik niet meer wat er met mijn project gebeurt.’

Het ontwerpteam gaat, onder de (informele) leiding van Vinke, aan de slag met het vormgeven van een ontwerp en bestek. Locatiemanager Walsma van Invest roemt in retrospectief Vinkes kordate aanpak en kennis van zaken: ‘Als ik nu praat over inzet van mensen, want ontwikkelen is mensenwerk, daar heeft hij een ongelofelijk belangrijke rol in gehad. Je kan gerust zeggen dat als hij er niet had gezeten met zijn inzet dan was de kans een stuk kleiner geweest dat die sporthal er ooit gekomen was’. Ook partijen die al voor de ontwikkelaar werken, zoals de architect, kijken positief terug: ‘Hij kwam gewoon in de vergadering en toen ging het overleg over die sporthal, dat werd een stuk makkelijker, een stuk directer.’

Walsma benadrukt het belang van gemeentelijk projectmanagers in brede zin: ‘Voor ons zijn dat over het algemeen wel heel belangrijke mensen, als je een goede projectmanager hebt (…), die er goed met zijn vingers in zit. Die kunnen binnenlopen bij ambtenaren die voor ons onbereikbaar zijn.’ Het heeft ook met houding te maken: ‘Het was niet van waarom het niet kan, maar waarom wél. Die denktrend, dat merken we nog wel eens. Er zitten vaak mensen aan tafel die redeneren waarom iets niet kan. Dus dan kom je met een idee, en in plaats van: “goh leuk idee”, krijg je vijftien manieren waarom het niet kan.

Dat werkt meestal redelijk contraproductief.’

Er ontstaat snelheid in het project, iets waar alle partijen opgelucht over zijn. De door wethouder Salemink gewenste realisatie komt steeds dichterbij. Het team is klaar om te gaan aanbesteden.

6.2.3 Zeggen is één en doen is twee In 2009 doen zich kort na elkaar twee wijzigingen voor in het project. Eerst besluit Stichting Jongerenwerk Munnik (SJM) zich in juni 2009 terug te trekken als exploitant van het poppodi-

102

um. De stichting schrijft in een brief aan de gemeentelijk projectmanager De Caesarhof: ‘SJM is onlangs geconfronteerd met een gemeentelijk bezuinigingsvoorstel van 40% op haar budget per 2010. SJM heeft om deze reden moeten besluiten zich terug te trekken uit het gehele project De Caesarhof.’ Vervolgens besluit wethouder Salemink dat er toch geen poppodium mag komen in het Voorzieningencluster. Ze noemt verzadiging als belangrijkste argument: ‘We hebben het poppodium er uiteindelijk uitgehaald. Dat was denk ik ook wel verstandig, in de tijd dat iedereen nog overal een poppodium wilde. (…) Dus ik dacht nou genoeg poppodia, hoeft niet per se op die plek.’ Wethouder Salemink neemt dit besluit rond de zomer van 2009, wanneer de grootste economische crisis tot dan toe plaatsvindt in Nederland (CBS, 2010) en in vrijwel alle gemeenten bezuinigd moet worden. In maart 2010 staan bovendien de gemeenteraadsverkiezingen op de agenda. Bouwmanager Gerritse van Invest herinnert zich dat de wethouder zich bezwaard voelde haar opvolger te belasten met een negatief exploitatiesaldo: ‘Na de vakantie moesten wij bij de wethouder komen en de wethouder zegt: “Ik heb bij [naam ander poppodium] geïnformeerd. Maar als wij een poppodium in De Caesarhof gaan maken, dan zijn de gegevens dat je daar elk jaar geld bij moet stoppen. Ik kan niet regeren over mijn periode dus ik heb de beslissing moeten nemen om dat niet te doen.”’

Betrokkenen geven dus verschillende, met elkaar verband houdende verklaringen voor de keuze van de wethouder. Het gevolg is hetzelfde: het poppodium komt niet in het Voorzieningencluster. Alle partijen die direct betrokken zijn bij het project Voorzieningencluster, ervaren de situatie als verre van ideaal.

Op ambtelijk niveau beseft men direct dat het besluit om geen poppodium op De Caesarhof te willen grote consequenties heeft voor de ontwikkeling van het Voorzieningencluster. Het hoofd van de unit Maatschappelijk Vastgoed, De Vries, brengt de boodschap aan de managers van het Voorzieningencluster: ‘Dus ik zat opeens aan tafel met mensen die zeiden: nou we zijn bijna klaar, daar komt de ingang, dan gaan we de kleedkamers voor de sport gebruiken voor artiesten die voor het jongerencentrum komen, helemaal blij. Dus daar was echt iets mis gegaan.’ Gemeentelijk projectmanager Voorzieningencluster Vinke is een van de mensen die aan die tafel zit. Voor hem – hij is naar zijn idee persoonlijk door de wethouder aangesteld om de bouw van het Voorzieningencluster te bespoedigen – is het besluit inderdaad moeilijk te begrijpen. Hij wordt voor zijn gevoel teruggefloten, terwijl zijn opdracht juist was om de sporthal zo snel mogelijk te realiseren. Hij zegt daarover: ‘De wethouder zei: ze zijn al acht jaar aan het klungelen. De bestaande sporthal is afgekeurd. Dus zorg ervoor dat er zo snel mogelijk een hal komt. (…) Dus de wethouder zat met de pet “schiet nou eens op met die sporthal”, en met de andere pet op: “ja maar ik denk niet dat het poppodium doorgaat”.’ In de betrekkelijk korte periode dat hij nu bij het project Voorzieningencluster betrokken is, heeft Vinke zijn invloed op het project vergroot, maar aan dit besluit kan hij niks veranderen.

Hoewel de overige betrokken ambtenaren de ongelukkige gevolgen van het besluit voor de

103

snelle realisatie van het Voorzieningencluster onderkennen, lijken ze het besluit te accepteren.

Voor hen zijn koerswijzigingen onderdeel van hun dagelijkse realiteit. De Vries zegt daarover: ‘Je moet de gemeenteraad adviseren over alle consequenties van beslissingen die ze nemen, dit was duidelijk niet meegenomen. Maar wat je nooit doet is zeggen, je moet een ander beleid voeren want het heeft zulke vervelende consequenties. Je kunt wel zeggen, je moet afbouwen, een andere plek zoeken, oftewel zeggen uw beleidswijziging kost wel een paar centen. Maar inhoud gaat altijd voor.’

6.2.4 Risico wordt realiteit Voor VOF Groenzicht en de architect komt de beslissing ‘als een donderslag bij heldere hemel’.

Ze staan op het punt van aanbesteden: ‘En wij zaten met dat ontwerp met een enorm poppodium naast de sporthal...’. Invest probeert de gemeente op andere gedachten te brengen via een formele brief, waarin ze de negatieve consequenties van het besluit beschrijft. Daarbij duidt Invest het afhaken van Stichting Jongerencentrum voor het project De Caesarhof als ‘rampzalig en zeer ingrijpend’ (brief van Invest aan gemeente, 19 juni 2009). Invest noemt daarnaast ook specifiek het imago van De Caesarhof/het Voorzieningencluster dat onder druk komt te staan: ‘Het imago is momenteel goed, vertragingen kunnen dit echter schaden.’ De gemeente blijkt echter niet gevoelig voor de aangedragen argumenten en houdt voet bij stuk. Invest legt zich uiteindelijk neer bij het besluit. Andere private partijen, zoals woningbouwcorporatie Brandsma en de architect, doen hetzelfde.

Het besluit om het poppodium te annuleren heeft tot gevolg dat het project Voorzieningencluster opnieuw vertraging oploopt: de verwachte oplevertermijn van maart 2010 is niet realistisch. Er ontstaat een ‘gat’, centraal in het ontwerp van het Voorzieningencluster. Dat gat is niet zomaar opgevuld. Het ontwerpteam zal de ontwerpfase dus grotendeels opnieuw moeten doorlopen. Dit heeft financiële gevolgen voor de ontwikkelaar, die de opdracht aan de architect en andere experts moet uitbreiden en het financiële risico zelf draagt. Projectmanager Vinke van de gemeente zegt daarover: ‘Toen [op het moment van het besluit] was misschien al anderhalve ton uitgegeven aan de ontwikkeling van het theater [poppodium] door de ontwikkelaar. Die deed dat gelukkig op eigen risico. Dus alle financiële perikelen had hij zelf.’ Ook andere private partijen, zoals de architect, vangen de negatieve financiële gevolgen op, bijvoorbeeld doordat het traject stil komt te liggen en het architectenbureau zijn mensen niet zomaar weer aan het werk heeft op een ander project.

De gemeente en de VOF hebben bovendien afspraken over een reserveringsvergoeding die in rekening zal worden gebracht als de VOF het Voorzieningencluster later dan maart 2010 oplevert. Maart 2010 is door de koerswijziging niet langer haalbaar, vindt VOF Groenzicht. De gemeente is niet van plan uitstel te verlenen, zo blijkt uit een briefwisseling tussen de gemeente en Invest. In januari 2011 schrijft de directeur van Invest aan het stadsdeel:

104

‘De vertraging kan niet worden toegeschreven aan VOF Groenzicht. Het is immers onze contractpartner, de gemeente Munnik, zelf geweest die deze vertraging heeft veroorzaakt. Het is in onze ogen dan ook niet gepast als dezelfde gemeente Munnik, VOF Groenzicht een reserveringsvergoeding in rekening gaat brengen voor deze vertragingsperiode van negen maanden.’

Invest spreekt de gemeente vervolgens expliciet aan op haar verantwoordelijkheid: ‘De afgelopen anderhalf jaar hebben wij het project herontwikkeld, alleen deze herontwikkeling heeft VOF Groenzicht ruim een anderhalf miljoen euro gekost. Over deze schade is tot op heden nog nooit gesproken, dit in de veronderstelling dat elke partij zijn verantwoordelijkheid neemt. Vandaar dat wij de gemeente verzoeken haar verantwoordelijkheid te nemen en voor de duur van de vertraging geen reserveringsvergoeding in rekening te brengen’ (Brief 28 jan 2011, directeur Invest aan gemeente).

Vier maanden later, in mei 2011, schrijft de projectmanager De Caesarhof van de gemeente een memo aan haar collega’s die beslisbevoegd zijn ten aanzien van het kwijtschelden van de reserveringsvergoeding. De projectmanager steunt de lijn van Invest, met als enige wijziging dat ze voor zeven in plaats van negen maanden kwijtschelding pleit: ‘Voor het vervolgtraject kan ervoor gekozen worden om de reserveringsvergoeding in rekening te brengen vanaf maart 2010, juridisch gezien zou dat hard te maken zijn. Wij vragen ons echter af of de gemeente dit in rekening zou moeten brengen, waarbij zij zich een onbetrouwbare contractpartner toont. Wij zijn van mening dat VOF Groenzicht in haar recht staat wat betreft uitstel van de ingangsdatum van de reserveringsvergoeding, voor een duur van 7 maanden’ (18 mei 2011).

De beslisbevoegden binnen de gemeente besluiten echter vast te houden aan de formele afspraken en verwerpen dus het voorstel van de projectmanager De Caesarhof. Een jaar later, in mei 2012, schrijft de projectmanager De Caesarhof aan VOF Groenzicht: ‘… en zal de reserveringsvergoeding voor het Voorzieningencluster aan VOF Groenzicht niet kwijtschelden’ (4 mei 2012, stadsdeelsecretaris en projectmanager De Caesarhof aan VOF). VOF Groenzicht kiest ervoor niet verder in verweer te gaan en betaalt de reserveringsvergoeding.

6.2.5 Realisatie Ondertussen heeft VOF Groenzicht al besloten de vrijgekomen ruimte op te vullen met bergingen en extra (commerciële) ruimtes. Deze keuze is vooral uit nood geboren. Het vergevorderde stadium van het ontwerp – inclusief de reeds gemaakte kosten, en de locatie van de vrijgekomen ruimte – middenin het pand, leiden tot beperkte mogelijkheden voor een volledig nieuw ontwerp. Het projectteam komt tot een definitief ontwerp en de bouw kan worden aanbesteed.

Een lokale aannemer wint. De bouw start in 2011 en de aannemer levert het gebouw (zie figuur 6.4) in 2013 op.

105

Figuur 6.4 Het Voorzieningencluster, bron: (website architect)

De sporthal is onderdeel van een multifunctionele sportaccommodatie, waardoor diverse functies letterlijk op steenworp afstand – zowel naast, boven als onder – elkaar worden aangeboden. Wat dat betreft zijn de ‘gestapelde werelden’, waar de prijsvraag mee gewonnen werd, volgens betrokkenen gerealiseerd. Tegelijkertijd zijn de innovatieve ideeën – het gemixt bouwen met als doel sociale cohesie – waarop het gebied en dus ook het Voorzieningencluster ooit gestoeld was, gedurende de jaren enigszins vervaagd. Zo geeft projectmanager Vinke aan dat de oorspronkelijke plannen veel complexer waren dan de uiteindelijke uitvoering: ‘Er zou een tennishal, en een ijsbaan op het dak van de sporthal gaan komen.’ Uiteindelijk zijn er wat planten op het dak geplaatst.

De architect geeft aan dat het uiteindelijk ‘een redelijk mooi gebouw’ is geworden. Een beheerder van woningbouwcorporatie Brandsma is niet erg te spreken over het gebouw. Hij noemt diverse beperkingen, zoals de volgens hem vreemde locatie van de bergingen. Bewoners van de woningen moeten om het gehele blok lopen om vervolgens via een lange gang naar de bergingen te komen. Dit is mogelijk een gevolg van het aangepaste ontwerp. Een juryrapport voor een prijs waar alle woningbouwprojecten in Munnik jaarlijks naar meedingen, beschrijft: ‘De opdrachtgever en architect lijken zich enigszins te hebben verslikt in het programma en zijn niet veel verder gekomen dan een droge stapeling van functies. Er is geen echte synergie in het programma en er lijkt nauwelijks een poging gedaan om interactie en verweving van functies en gebruikers en alsmede met de omgeving te stimuleren.’

Kortom, we hebben in deze procesbeschrijving gezien hoe VOF Groenzicht grote beloftes na jaren omzet in voorzichtige stappen richting de realisatie van het Voorzieningencluster. De wet-

106

houder brengt snelheid in het project door het aanstellen van een ervaren projectmanager. Er ontstaat snelheid en de partijen zijn klaar om aan te besteden, maar dan komt de wethouder voor een lastige keuze te staan. Ze besluit het beoogde poppodium te annuleren, wat betekent dat de ontwikkeling van het Voorzieningencluster tijdelijk stil komt te liggen. Uiteindelijk pakken partijen de ontwikkeling op, zonder het poppodium, en vullen ze het ontstane gat op met ruimten waar niemand echt blij mee is. Hoe is de ontwikkeling van De Caesarhof te duiden?

6.3 Duiding We gaan allereerst in op de maatschappelijke meerwaarde, om vervolgens de spanningen in het proces te analyseren.

6.3.1 Maatschappelijke meerwaarde In 2008 zet de wethouder nadrukkelijk in op de beschikbaarheid van de sportvoorziening door een gemeentelijke projectmanager met een duidelijke opdracht aan tafel te brengen: de sporthal moet er zo snel mogelijk komen. Met het terugtrekken van Stichting Jongerenwerk Munnik kiest de wethouder voor het annuleren van het poppodium, met als belangrijkste argument het willen behouden van (financiële) stabiliteit of levensvatbaarheid van de voorziening.

De waarde stabiliteit krijgt daarmee voorrang op de beschikbaarheid van de sportvoorziening, aangezien de totstandkoming van het Voorzieningencluster vertraging oploopt door het wegvallen van het poppodium. Dit betekent niet dat de waarde beschikbaarheid geheel naar de achtergrond verdwijnt, want de snelle realisatie blijft een speerpunt.

De projectgroep komt met een oplossing waarin de vrijgekomen ruimte relatief eenvoudig wordt opgevuld. Er is geen aanwijzing dat er een uitvoerige analyse is gemaakt van potentiële exploitanten of nieuwe functies. De partijen realiseren het Voorzieningencluster vijf jaar na de interventie van de wethouder in 2008 en dertien jaar na de prijsvraag. De oorspronkelijke doelen van de gehele De Caesarhof waren onder meer veiligheid, leefbaarheid, sociale cohesie en zorgvuldig gebruik van grond. Deze maatschappelijke waarden komen in de verhalen van de betrokkenen niet expliciet naar boven als leidend voor het ontwerp en de realisatie van het Voorzieningencluster.

Een verklaring zit mogelijk in de factor tijd. Niemand lijkt van het begin tot het eind van het project betrokken te zijn geweest. Sterker nog, er zijn vele wisselingen in de wacht.

De oorspronkelijke strategie om de overkoepelende doelen te realiseren, namelijk via een innovatief ontwerp van in elkaar vervlochten functies, is volgens betrokkenen wel deels gehanteerd.

Daarbij geven ze aan dat de mate van innovatie in het ontwerp gedurende de jaren naar de achtergrond is verdwenen: van volledig gemixte werelden is er een gedeeltelijk gestapeld ontwerp gerealiseerd. Volgens velen is dit vooral ingewikkeld geweest.

Niet het ‘waartoe’, maar het ‘hoe’ heeft daarmee centraal gestaan in de realisatie van het Voor-

107

zieningencluster. Daarbij is de innovatiekracht van het hoe gedurende de jaren afgenomen, en werd het meer een blok aan het been dan een inspirerende werkwijze.

6.3.2 Spanningen in het proces Wanneer we de totstandkoming van het Voorzieningencluster duiden vanuit spanningen, komen we tot de volgende analyse.

Sturings- en prestatiespanning Tot 2008 komt VOF Groenzicht niet tot ontwikkeling, al heeft ze de formele legitimiteit en steun om tot realisatie van het Voorzieningencluster te komen. Ze heeft immers een turn key overeenkomst afgesloten met de gemeente, wat haar de bevoegdheid geeft om te ontwikkelen.

Volgens betrokkenen is VOF Groenzicht echter niet duidelijk wat stakeholders precies willen bereiken met het Voorzieningencluster, wat het risico op sturingsspanning met zich mee brengt.

Deze sturingsspanning treedt versterkt op in de ontwikkelfase.

Bovendien – zo blijkt later – is de VOF erg blij met de kennis en kunde die projectmanager Vinke in het project brengt. We duiden dit als een prestatiespanning: al zou de beoogde maatschappelijke meerwaarde duidelijk zijn, dan nog is de vraag of VOF Groenzicht de operationele capaciteit bezit om deze daadwerkelijk te realiseren. De komst van de projectmanager markeert de overgang van de ontwikkel- naar de realisatiefase.

Balans De door de sturingsspanning opgelopen vertraging in de realisatiefase zet de wethouder er in deze casus toe aan een wijziging aan te brengen in de ambtelijke constellatie. Het projectmanagementbureau krijgt een nadrukkelijke positie. Hoewel Invest formeel in the lead is, krijgt gemeentelijke projectmanager Vinke een zeer invloedrijke positie in het project. De projectmanager versterkt het projectteam aanzienlijk met zijn kennis en kunde. De wethouder gebruikt haar invloed in de legitimerende omgeving van het project om de operationele capaciteit van het project te versterken. De wethouder geeft bovendien een heldere focus op maatschappelijke meerwaarde mee: de (snelle) beschikbaarheid van het Voorzieningencluster krijgt prioriteit. Door versterking van de operationele capaciteit en door de aangescherpte focus in de te realiseren maatschappelijke waarde ontstaat balans: partijen weten waartoe ze handelen, hebben daarvoor toestemming en beschikken over de benodigde operationele capaciteit. Zo ontstaat een intensieve vorm van publiek-private samenwerking die effectief is, hoewel formele en informele rollen door elkaar lopen: de projectmanager zit formeel aan tafel als afnemer van de sporthal, maar informeel stuurt hij het ontwerpteam aan samen met de ontwikkelaar. De realisatie komt dichterbij, iets waar alle partijen opgelucht over zijn.

Sturingsspanning Door het besluit van de wethouder om het poppodium te annuleren komt de door de wethouder zelf geïntroduceerde gewenste snelheid van realisatie onder druk te staan. De wethouder

108

legitimeert haar ingreep met een andere maatschappelijke waarde: de financiële stabiliteit van het te exploiteren gebouw. Doordat het Stichting Jongerencentrum Munnik zich terugtrekt, is er geen partij die het poppodium kan exploiteren. Ook beroept de wethouder zich op een andere waarde, namelijk die van integer bestuur: ze vindt dat ze het niet kan maken om beslissingen te nemen die haar opvolger in een lastige positie brengen.

Zowel de betrokken ambtenaren als de private partijen duiden de koerswijziging aan als een onbegrijpelijke of ongelukkige verstoring, die we duiden als sturingsspanning. Het besluit gooit roet in hun planning en doorbreekt de nieuw hervonden energie om het Voorzieningencluster te realiseren. Bovendien draagt VOF Groenzicht het financiële risico van de koerswijziging en accepteert dat het ontwerp opnieuw moet – al doet ze wel een poging de gemeente op andere gedachten te brengen, die niet het gewenste effect heeft. De VOF ageert wanneer ze de reserveringsvergoeding moet betalen voor het niet op tijd leveren van het gebouw. We nemen waar dat ze hierin bijval krijgt van ambtenaren, die tevergeefs binnen de gemeente trachten te pleiten voor een uitgestelde startdatum voor de reserveringsvergoeding.

Uiteindelijk ontstaat er wederom balans in de driehoek, wanneer de stabiliteit voor de gemeente gewaarborgd is en de waarde beschikbaarheid weer leidend wordt. De projectgroep brengt een aangepast ontwerp tot realisatie.

Kortom, in een situatie met een sterke legitimatiespanning zien we hoe een wethouder vanuit de legitimerende omgeving balans kan brengen in de driehoek van maatschappelijke meerwaardecreatie. Dit leidt tot vooruitgang in het project. Een beslissing door dezelfde wethouder, maar vanuit een andere portefeuille en versterkt door de economische crisis, veroorzaakt vervolgens sturingsspanning, waardoor de maatschappelijke waardecreatie opnieuw onder druk komt te staan. Deze sturingsspanning wordt door direct betrokkenen als zeer lastig ervaren.

Uiteindelijk neemt ook deze spanning af en komen partijen tot realisatie en heeft de gemeente Munnik een nieuwe sportvoorziening – waarbij betrokkenen in twijfel trekken in hoeverre de oorspronkelijk beoogde maatschappelijke waarden ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn.

109

Maatschappelijke waarden

Start ontwikkeling (2000)

Sociale cohesie

Optimaal grondgebruik

Ingrijpen wethouder (2008)

Beschikbaarheid sportvoorziening

Ingrijpen wethouder (2009)

(FinanciĂŤle) stabiliteit

Integer bestuur Herontwikkeling (2010) Beschikbaarheid sportvoorziening Spanningen

Ontwikkelfase (2000-2008)

Sturingsspanning

Prestatiespanning Realisatiefase (2009) Sturingsspanning Tabel 6.3 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen

112

113

Hoofdstuk 7 Complexiteit van maatschappelijke waardecreatie In de voorgaande hoofdstukken is geanalyseerd hoe bestuurders, ambtenaren, private partijen, raadsleden en burgers omgaan met spanningen in het besluitvormingsproces over en de governance van vier publiek-private samenwerkingen. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat een PPS zich richt op het realiseren van maatschappelijke meerwaarde. Lokale stakeholders ervaren spanningen in die waardecreatie. Iedere casus heeft haar eigen dynamiek en dat veronderstelt maatwerk in waardecreatie. Per case hebben we een aantal ‘rich points’ uitgelicht die als terugkerende thema’s in verhalen van respondenten naar voren komen. Ondanks de verschillende contexten kunnen we op basis van een vergelijking tussen de cases en verbinding met de literatuur over PPS en maatschappelijke waardecreatie tot drie overstijgende inzichten komen: 1. maatschappelijke waarden in PPS zijn onhelder; 2. de aanwezigheid van spanningen in PPS is een gegeven; 3. stakeholders beschouwen spanningen als storende factor voor de PPS. In de eerste drie paragrafen van dit hoofdstuk gaan we dieper in op deze inzichten. We sluiten in paragraaf 7.4 het hoofdstuk af met een duiding en verklaring van deze inzichten op basis van de concepten uit hoofdstuk 2.

7.1 Onheldere maatschappelijke waarden Dit onderzoek laat eerst en vooral zien dat helderheid over ‘waartoe’ partijen in een PPS samenwerken, niet vanzelfsprekend is. Opdrachtgevers en projectbetrokkenen spreken in de interviews zelden over maatschappelijke waarden, zoals leefbaarheid of toegankelijkheid. Veelal sturen betrokkenen meer op het niveau van gestelde projectdoelen, het gewenste object en de procesvoortgang. Dat geldt zowel voor betrokkenen uit het publieke als uit het private domein.

Waarden blijven onbenoemd, impliciet, beperkt uitgewerkt of dubbelzinnig en zijn dan ook onhelder. Dit zorgt voor fricties, met bijvoorbeeld inertie bij de realisatie van het object als gevolg.

We maken onderscheid tussen onheldere waarden bij aanvang van de samenwerking en volatiele waarden die tijdens het proces van samenwerking opkomen en veranderen. Impliciete en expliciete wijziging van te realiseren waarden komen we in alle cases tegen.

In de voorbereidende fase kunnen diffuse waarden bestaan, doordat geen of een gebrekkige dialoog plaatsvindt. Bijvoorbeeld tussen lokale stakeholders en publieke bestuurders, tussen ambtelijk en bestuurlijk niveau, of tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Hoewel contracten een bepaalde mate van zekerheid en beheersbaarheid van de publiek-private samenwerking veronderstellen, geven de in het onderzoek meegenomen contracten geen zekerheid over de vraag waartoe partijen samenwerken om een accommodatie te realiseren. In de contracten blijkt de aandacht voor waarden zeer beperkt. Als het gaat om volatiliteit in waarden als gevolg

114

van veranderende prioriteiten tijdens de samenwerking, is deze misschien wel het grootst in de casus De Caesarhof. De wijziging van een focus op sociale cohesie en optimaal grondgebruik naar beschikbaarheid van de sportaccommodatie en financiĂŤle stabiliteit heeft ingrijpende consequenties voor het te realiseren object, voor de VOF als risicodragende partij en voor het vertrouwen in en binnen de publieke partij.

Deze inzichten bevestigen het beeld dat managen in de publieke sector een complexe uitdaging is, niet zelden vanwege onduidelijkheid over welke richting gewenst is (Moore, 1995). Een bijkomende moeilijkheid is dat verschillende actoren meerdere waarden verschillend kunnen prioriteren (Van der Torre et al., 2018). In veel gevallen van PPS formuleert de bestuurlijk opdrachtgever (verantwoordelijk wethouder) de gewenste te realiseren waarden van een MFSA. Dat zien we terug bij drie van de vier cases. Uit de in de opdracht geformuleerde waarden is echter de voorgeschiedenis van lokale besluitvorming niet op te maken. De casus Icedome laat met betrekking tot de gewenste waarden zien dat deze ook van andere dan publieke actoren afkomstig kunnen zijn. In die casus zijn het de eindgebruikers, met name ijssportverenigingen, en de gemeenteraad die sturen op het open houden van Icedome. De door de ijssportverenigingen geformuleerde en door de raad overgenomen waarde van toegankelijkheid (van ijs) vormt dan in het publieke debat ook een zwaarwegender waarde dan de kwaliteit of efficiency van exploitatie, waarden waar betrokken ambtenaren later in het proces vooral op sturen.

We zien in de cases dat projectteams de inventarisatie welke waarden voor welke stakeholder van belang zijn op uiteenlopende wijze organiseren. Veelal stemt een werkgroep tijdens de voorbereidings- en/of de realisatiefase af met diverse stakeholders. Eindgebruikers krijgen via een belangenbehartiger bijvoorbeeld een positie in de projectoverlegstructuur (De Zwaal). Een andere strategie is dat de publieke opdrachtgever in de voorbereidingsfase de wensen van lokale stakeholders inventariseert (Icedome). Tevens lijkt het in deze contacten vooral te gaan om het leveren van input en het in voldoende mate meenemen van individuele wensen en belangen van stakeholders, zoals een specifiek type vloer of het vastleggen van trainingstijden.

Het gaat niet over een fundamenteel gesprek over hoe via het infrastructurele object in kwestie in meer brede zin maatschappelijke meerwaarde kan worden gerealiseerd en hoe dat een collectieve opgave is.

Opvallend is een sterke scheiding in het gesprek over waarden tussen bestuurlijk verantwoordelijken aan de ene kant en eindgebruikers aan de andere kant. Een uitvoerende projectgroep, soms aangevuld met een extern adviseur, in het geval van De Zwaal en De Kroon, vervult een intermediĂŤrende rol als het gaat om het in gesprek brengen van stakeholders op basis van het gehele palet aan maatschappelijke waarden. Hun waarden kunnen van elkaar verschillen, maar zij sluiten elkaar niet uit (Van de Noort et al., 2017; Van de Torre et al., 2018). Ander onderzoek in de publieke sector (Van de Torre et al., 2018) laat zien dat het mogelijk is om open en constructief over verschillende waarden in beleid te spreken. Publieke en private projectverantwoordelijken kunnen de diversiteit aan waarden van maatschappelijke voorzieningen, zoals

115

MFSA’s, dan ook meer zichtbaar en bespreekbaar maken, door betrokkenen uit verschillende PPS-dimensies meer samen te brengen.

Voor een publieke organisatie zijn tijd en kosten belangrijke waarde-indicatoren bij een groot infrastructuurproject, met name voor het bewaken van de publiekewaardencreatie (Van den Hurk & Verhoest, 2015). Op de gebruikelijke value-for-money indicatoren van dit soort grote (sociale) infrastructuurprojecten is volgens betrokkenen in de onderzochte cases goed gepresteerd. Het valt wel op dat deze indicatoren vooral worden gebruikt door respondenten die de gemeente vertegenwoordigen. Publieke vertegenwoordigers meten het succes van een project als De Kroon voornamelijk af aan projectmatige factoren als de kosten en de tijd. Met andere woorden, het project is geslaagd als het binnen de bouwtechnische en financiĂŤle kaders en de planning blijft. Dat is begrijpelijk, want zodra infrastructurele projecten in kosten of planning uitlopen, trekken deze veel aandacht van lokale media en leidt dit regelmatig tot druk op de positie van de bestuurlijk verantwoordelijke(n) (zie bijvoorbeeld het opstappen van de Rotterdamse wethouder Pex Langenberg om vertraging in de oplevering van de Hoekse lijn, of de politieke ophef rond de kostenoverschrijding van de Utrechtse Uithoflijn). Maar het is ook een eenzijdige en te beperkte visie op maatschappelijke waardecreatie door infrastructuur. Opvallend is dat betrokkenen weinig naar andere (publieke)waardenindicatoren verwijzen, zoals bijvoorbeeld de transparantie van besluitvorming en informatie over het project (Reynaers, 2014), of de maatschappelijke waarde waartoe het project gerealiseerd wordt.

Kortom, publieke en private actoren sturen (te) weinig op helder geformuleerde maatschappelijke waarden. Dit brengt onduidelijkheid in de samenwerking en zorgt ervoor dat partijen op verschillende (eigen) waarden sturen. Dit versterkt de fundamenteel aanwezige spanningen in maatschappelijke waardecreatie.

7.2 De fundamentele aanwezigheid van spanningen We hebben in de voorgaande hoofdstukken laten zien dat in ieder van de cases zich spanningen (zie figuur 7.1 en tabel 7.1) voordoen in het managen van de publiek-private samenwerking. Legitimatiespanning blijkt de meest voorkomende spanning te zijn die betrokkenen ervaren. In deze paragraaf herhalen we nog eens kort de verhoogde spanningen per case (zie ook tabel 7.1).

116

waarde publieke perspectief waarde(n)

sturingsspanning

legitimerende omgeving

prestatiespanning

legitimatiespanning

operationele capaciteiten

Figuur 7.1 Maatschappelijke waardenspanningen Bron: Van de Noort et al., 2017, p. 7

In casus Icedome observeren we een legitimatiespanning die zo sterk is dat deze dwingend is aan de vorm en inhoud van de in te richten PPS. De ‘rituele dans’ (Geuijen, 2013) die in de besluitvorming optreedt, ontneemt ambtelijk betrokkenen de aan hen gedelegeerde legitieme macht en creëert bij hen onduidelijkheid wat zij kunnen vastleggen in het proces, en op welk detailniveau zij de raad moeten informeren. Daarnaast speelt de legitimerende omgeving een centrale rol in de inhoud van de aanbesteding. Stakeholders in die omgeving dicteren als het ware het programma van wensen en eisen in detail en borgen daarmee de door hen gewenste maatschappelijke waarden.

Case

Sturingsspanning Prestatiespanning Legitimatiespanning

Icedome Hoog

Normaal

Hoog

De Kroon

Hoog

Hoog

Normaal

De Zwaal

Hoog

Normaal

Hoog

De Caesarhof

Hoog

Hoog

Normaal

Tabel 7.1 Waardenspanningen in PPS

117

Bij de casus De Kroon lijkt er sinds de ingebruikname van de sportaccommodatie sprake van een sterkere neiging tot formaliseren door de bouwer en zijn ketenpartners. Dat zien we terug doordat partijen meer op detailniveau communiceren, zoals in het geval van de temperatuur in de horecaruimte, het regenwater op het dak en de snelheid van handelen, bijvoorbeeld bij de zwembadbodem. Er is sprake van spanning tussen de operationele capaciteiten van het privaat consortium en de door de publieke partij gewenste invulling van maatschappelijke waarden op microniveau, oftewel prestatiespanning. Betrokkenen aan de publieke kant ervaren dit als een lastig punt in de samenwerking, terwijl dit voor de private partij niet meer dan logisch is.

In de casus De Zwaal onderscheiden we naast legitimatiespanning vooral sturingsspanning.

Het betreft de prioritering en legitimatie van publieke belangen. De verzelfstandiging van het gemeentelijk sportbedrijf valt samen met de ontwikkeling van De Zwaal. De gemeente kiest om organisatiepolitieke redenen er in een betrekkelijk laat stadium voor de onderhoudscomponent aan Kruisdam Sport BV te gunnen en stelt daarmee de verzelfstandiging van Kruisdam Sport BV boven de oorspronkelijke opzet van de geĂŻntegreerde concessie. De gemeente zet de relatie met de bouwer en de beoogde exploitant onder druk, wat leidt tot spanning binnen het private consortium. De bouwer als hoofdaannemer van de opdracht stelt vervolgens juist de relatie met de gemeente voorop. Hierdoor kan de gemeente zonder veel problemen de onderhoudscomponent aan het nieuwe zelfstandige sportbedrijf gunnen. Een minder toeschietelijk privaat consortium had, bijvoorbeeld door lokale media op te zoeken of een juridische procedure te starten, voor publieke (financiĂŤle) schade kunnen zorgen. Vanwege de nichemarkt van sportaccommodaties doet dit zich hier mogelijk minder snel voor.

In termen van meerwaardecreatie stellen we dat de wijze van inspelen op de sturingsspanning en vooral de legitimatiespanning bij de realisatie van het Voorzieningencluster optimale maatschappelijke waardecreatie van De Caesarhof als geheel ondermijnen. Voor deze casus constateren we dat de oorspronkelijk beoogde maatschappelijke waarden van sociale cohesie en optimaal ruimtegebruik niet of nauwelijks zijn gerealiseerd. Doordat VOF Groenzicht de bouw van het Voorzieningencluster enkele jaren voor zich uitschuift, de gemeente het project uiteindelijk meer naar zich toehaalt en diezelfde gemeente op het laatste moment besluit af te zien van de bouw van het poppodium is met het Voorzieningencluster een multifunctionele accommodatie opgeleverd waar geen enkele partij echt trots op is.

7.3 Spanningen als storende factor In deze paragraaf gaan we dieper in op de vraag hoe betrokkenen waardespanningen bij PPS ervaren. We constateerden in de voorgaande paragraaf dat zich een diversiteit aan spanningen voordoet in de cases. Hoe ervaren betrokken dergelijke spanningen? En wat zegt dat over de wijze waarop zij deze spanningen (kunnen) managen? We gaan op deze vragen in door de cases te analyseren op basis van de meerdimensionale benadering van PPS, zoals geĂŻntroduceerd in hoofdstuk 2.

118

De reactie van betrokkenen in de cases is veelal dat waardespanningen onwenselijk zijn. Uitvoerende professionals aan zowel publieke als private kant ervaren de invloed van de legitimerende omgeving (bijv. gemeenteraad of lokale verenigingen) of het formaliseren in het proces over het algemeen als een probleem of obstakel voor de voortgang en het succes van het project. Zo zien we bij casus De Kroon tijdens de ontwerp- en realisatiefase dat de gemeente Harshoeve een aantal pogingen doet om aanvullende wensen te realiseren. Het bouwbedrijf beweegt waar mogelijk mee, maar formaliseert ook door te verwijzen naar gemaakte afspraken, iets wat bij het gemeentelijke projectteam de nodige druk oplevert, ook al is het zelf akkoord gegaan met die afspraken. Ambtelijk betrokkenen ondervinden vanwege de door de gemeente gewenste doelmatigheid minder ruimte voor flexibiliteit. Zij beschouwen dit als nadelig.

De contouren van een PPS liggen beslagen in het contract. Het is de juridische basis en het meest waarschijnlijke aangrijpingspunt voor beide partijen om hun positie in de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie te bewaken. Het contract biedt houvast binnen de beweeglijke politiek-bestuurlijke dimensie waarin een PPS zich begeeft. En die houvast werkt twee kanten op, zowel publiek als privaat. Het contract legt op het niveau van het project de afspraken tussen publieke opdrachtgever en private opdrachtnemer vast. Het geeft een van tevoren overeengekomen bandbreedte waarbinnen de publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde kunnen creĂŤren.

Een PPS-project verloopt non-lineair, onder invloed van uiteenlopende krachten. Daarbij kan gedacht worden aan de eerder genoemde inhoudelijke politieke koersverlegging van een (nieuwe) wethouder. Maar het kan ook gaan om technische obstakels, laat ingebrachte gebruikerswensen, of om een publieke opinie die zich manifesteert en de grenzen van het project beperkt, dan wel uitbreidt.

Met andere woorden, de kans op politieke of opportunistische interferenties in de samenwerking is realistisch en onderdeel van een PPS, vanwege de lange termijngerichtheid van de samenwerking. Colleges wijzigen in samenstelling, wethouders verleggen hun focus, wisselen van positie of treden af. Het is de politiek-bestuurlijke realiteit van de publieke partner. Ook vanuit de private kant kunnen zich onverwachte wendingen voordoen, bijvoorbeeld wanneer een onderaannemer niet naar wens functioneert of failliet gaat.

In de casushoofdstukken zien we dat de legitimerende omgeving een essentiĂŤle rol speelt in het functioneren van de PPS. Die legitimerende omgeving is pluriform; er begeven zich meerdere actoren in die ieder invloed kunnen uitoefenen op de samenwerking. Zij doen dat op basis van hun legitieme machtspositie. Als benoemd bestuurder, als gekozen raadslid, als bij de gemeente geregistreerde omwonende of als lid van een vereniging. In die hoedanigheid hebben zij een rol in de samenwerking; vanuit de literatuur over publieke waardecreatie (bijv. Moore, 1995; Hartley et al., 2017) en PPS (bijv. Hodge & Greve, 2016; Van Marrewijk et al., 2008) kan gesteld worden dat zij daarmee ook onderdeel zijn van de PPS. Zij zijn geen externe partijen

119

die het PPS-project interfereren of belemmeren, maar PPS-betrokkenen die een bepaalde mate van eigenaarschap in het object bezitten. Contractpartners realiseren zich dit nog onvoldoende.

Doordat betrokkenen op uitvoeringsniveau van het project vaak geen directe relatie hebben met stakeholders in de legitimerende omgeving, lijken zij zich minder bewust van de invloed die stakeholders kunnen en mogen uitoefenen op het project. Dat brengt met zich mee dat op het moment dat die invloed zich laat gelden, en daarmee non-lineariteit in het project komt, de betrokkenen op uitvoeringsniveau dit als last ervaren. Die ervaringen delen zowel private als publieke vertegenwoordigers met ons.

Dit is een interessante bevinding, omdat veel projectmanagementliteratuur en -richtlijnen, zoals de ISO21500, juist ook stellen dat de omgeving en specifiek stakeholders meegenomen dienen te worden in het project.

Wat is hier nu aan de hand? We zien in de wijze waarop projectmedewerkers en projectmanagers spreken over de invloed van stakeholders op het project een parallel met literatuur waarin de autonomie van (publieke) professionals centraal staat (zie Noordegraaf & Schinkel, 2011).

Die literatuur beschrijft de gevoelde aantasting van de autonomie van professionals, zoals bijvoorbeeld artsen of leraren, door bestuurs- en managementlagen en het door deze laatste ontwikkelde organisatiebeleid. Publieke en private projectbetrokkenen op uitvoeringsniveau (bijv. projectleiders, publieke inkopers) zien en ervaren zichzelf als professional. Dat betekent dat zij in hoge mate vertrouwen op hun kennis en kunde en in staat zijn deze naar eigen welafgewogen inzicht in te zetten ten behoeve van de prestaties van het project. Hun jarenlange scholing en werkervaring geven hun deze professionele legitimiteit. Zij laten zich leiden door een professionele logica (Thornton et al., 2012). Afwijkende visies, gedetailleerde opdrachtbeschrijvingen en plotselinge wijzigingen in het proces als gevolg van bijvoorbeeld een nieuwe politiek-bestuurlijke koers voelen als inbreuk op die autonomie en tasten het professionaliteitsgevoel aan.

De bovenstaande constateringen laten zien dat projectmanagers en ambtelijk betrokkenen PPS in hoge mate ervaren als een specifiek project. Die constatering staat op gespannen voet met PPS-literatuur (Hodge & Greve, 2016) en met literatuur over publieke waardecreatie (Moore, 1995) die samenwerking als meerdimensionaal conceptualiseren: ‘One of the complexities and uncertainties which are inextricably and explicitly linked with long-term infrastructure contracts is the tension between the lifecycle approach and the likelihood of political and opportunistic inferences over time.’ (Van den Hurk & Verhoest, 2015, p. 204) We constateren dat betrokkenen op uitvoeringsniveau een PPS vanuit de projectdimensie benaderen en de politiek-bestuurlijke, stakeholder- en institutionele dimensie van PPS als ongewenste interfererende dimensies beschouwen.

120

7.4 Spanningen nader beschouwd De vraag is hoe we die aanwezigheid van spanningen in waardecreatie, de fluctuaties daarin en de wijze waarop betrokkenen die spanningen ervaren, kunnen verklaren. We bespreken hier twee mogelijke verklaringen op basis van de in hoofdstuk 2 geïntroduceerde concepten. Een eerste verklaring vinden we in institutionele logica’s die samen komen in een PPS, een tweede verklaring ligt besloten in de eigenheid van maatschappelijke waardecreatie.

7.4.1 Spanningen door institutionele logica’s We constateerden in hoofdstuk 2 al dat een publiek-private samenwerking verschillende institutionele logica’s herbergt. Institutionele logica’s schrijven ieder hun eigen processen, structuren en symbolen van organiseren voor. Er is de publieke logica van de overheid en de marktlogica van de private partij. Uitspraken van private partijen dat gemeentelijk betrokkenen geen kennis van zaken hebben of te weinig ruimte laten voor optimaal gebruik van private expertise bijvoorbeeld, wijzen op de aanwezigheid van deze logica’s. Private partijen doen op zo’n moment een beroep op ruimte voor ondernemerschap op de markt. Andersom vragen publieke vertegenwoordigers de private partij om begrip voor het verantwoordingsproces in besluitvorming, of voor politiek-bestuurlijke wijzigingen in de loop van het proces. Voor publieke actoren zijn die zaken een gegeven in het handelen van een publieke instelling.

De voorgaande hoofdstukken tonen echter aan dat het in een PPS niet enkel gaat om een publieke en markt- of private logica die partijen inbrengen. Vanuit een theoretisch perspectief is de belangrijkste bevinding van dit onderzoek dat ook andere logica’s actief zijn in een PPS. Een eerste inwerkende logica is de communitylogica. Stakeholders brengen door het belang van de eigen groep te bewaken en behartigen een extra dynamiek in de samenwerking. De betekenis hiervan gaat verder dan het organiseren van inspraakmomenten en rekenschap geven van hun wensen in de uitvoering van het project. Belanghebbenden eisen hun plek in de PPS-constellatie en zijn in staat grote invloed uit te oefenen op de steun in de legitimerende omgeving, en de gewenste te realiseren waarden. In dit onderzoek zien we dat vooral terug in de casus Icedome.

Nog dominanter in de PPS-dynamiek is de logica van professie. De professie logica van publieke en private experts, zoals adviseurs, bouwtechnici of publieke inkopers is een belangrijke verklaring voor de dominante focus op de projectdimensie van PPS. Deze professionals hebben zich jarenlang ontwikkeld via opleiding, trainingen en werkervaring en zijn in een PPS de actoren met de meeste inhoudelijke kennis van zaken op een specifiek deelaspect van het te realiseren project. Zij zijn in staat op basis van hun expertise adequate projectinhoudelijke inschattingen te maken. Dit is juist een reden voor publieke partijen meer te kiezen voor het werken in PPS bij het realiseren van multifunctionele sportaccommodaties of andere maatschappelijke voorzieningen.

Maar ook de publieke inkoper is een expert op zijn terrein. En zo geldt dat voor meer betrokken experts in een PPS. Wanneer deze professionals merken dat hun handelingsruimte wordt beperkt, tast dat hun professionele eigenwaarde en autonomie aan (Reay & Hinings, 2009). Dit is een belangrijk punt van frictie in een PPS, waardoor verhoogde spanning in de waardecreatie optreedt.

121

Deze verschillende institutionele logica’s komen samen in een PPS-project waarbij maatschappelijke voorzieningen worden ontwikkeld (zie figuur 7.1). Dit maakt dat we PPS als een uiting van institutionele complexiteit kunnen beschouwen (Greenwood et al., 2011; Reay & Hinings, 2009). Een vraag die dan opkomt, is hoe betrokkenen die complexiteit inbedden in de PPS. In hoofdstuk 2 introduceerden we al verschillende opties voor het organiseren van meerdere logica’s binnen een continuüm van weinig tot veel onderlinge afhankelijkheid, te weten scheiden, spreiden, contrasteren en integreren (Douglas & Noordegraaf, 2015; Thornton et al., 2012; Skelcher & Smith, 2015). Hoewel we zowel in literatuur over PPS (Hodge & Greve, 2007; Koppenjan et al., 2016; Verweij, 2015; Warsen et al., 2019) als in de onderzochte cases een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid terugzien, typeren we de gehanteerde PPSstrategieën hier hoofdzakelijk als spreiden. In de cases De Caesarhof, De Kroon en De Zwaal is dit de dominante strategie. De casus Icedome typeren we voornamelijk als een vorm van scheiden. Daarmee constateren we dat betrokkenen in organisatie en omgang met spanningen, al dan niet bewust, inzetten op een beperkte onderlinge afhankelijkheid, terwijl zij – in lijn met de literatuur van PPS – een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid beleven en beschrijven.

professie

publiek

privaat

community

Figuur 7.2 Logica’s in PPS

Bovenal toont de literatuur over institutionele complexiteit dat hybride vormen een ingewikkeld organisatievraagstuk opleveren, doordat het zoeken is naar balans tussen verschillende handelingspatronen en waardenkaders. Dit geldt zeker voor de PPS-constructies, zoals we die in deze rapportage naar voren hebben gebracht. Het creëren van maatschappelijke meerwaarde versterkt de organisatorische uitdaging van het vinden van balans op de fundamenteel aanwezige waardespanningen.

122

7.4.2 Balanceren in waardecreatie Hoe kunnen PPS-actoren gelijktijdig kosteneffectief en vanuit legitimiteit waarden nastreven?

Die vraag speelt impliciet in afwegingen die publieke en private actoren in de samenwerking maken. Niet zelden zien we in de cases hierover botsingen ontstaan. Die botsingen verklaren we enerzijds door het handelen vanuit een institutionele logica, anderzijds vanuit een dominante focus op een van de punten van de strategische driehoek. Institutionele logica’s geven dan een verklaring voor het verschil in benadering van situaties en dilemma’s die zich voordoen in de samenwerking, zij verklaren nog niet waarom zich dan binnen de cases fluctuaties in spanningen voordoen. Om dat te begrijpen, keren we in deze paragraaf terug naar de literatuur over maatschappelijke waardecreatie.

In hoofdstuk 2 hebben we de strategische driehoek (Moore, 1995; 2013) als model voor waardecreatie en de waardespanningen die zich daarin voor kunnen doen nader toegelicht (zie figuur 2.1). We hebben naar voren gebracht dat het op een steeds hoger niveau brengen van de punten van het model een cruciale voorwaarde is voor maatschappelijke waardecreatie (zie ook Geuijen, 2014). Dat houdt in dat publieke en private actoren gelijktijdig zouden moeten sturen op waarde, legitimiteit en operationele capaciteit.

Voor de zorgsector stellen Douglas en Noordegraaf (2015) dat het probleem is dat ‘de organisatie niet probeert alle [elementen] te bedienen, maar probeert uit te vinden welk [element] op dat moment het meest opportuun is: de uitdaging is echter dat de zorg tegelijkertijd kwalitatief hoogstaand, kosteneffectief en legitiem moet zijn’. Iets vergelijkbaars constateren we in de vier cases in dit onderzoek. Betrokkenen hebben de neiging vanuit één element, of hoek van de maatschappelijkewaardedriehoek, te denken en handelen. Zoals in paragraaf 7.1 al besproken is het waardeperspectief daarbij vaak een gemarginaliseerd sturingselement. Door eenzijdige sturing ontstaat onevenwichtigheid in het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

We zien in de cases dat een teveel aan spanning, of onevenwichtigheid in de driehoek, geneutraliseerd kan worden door tijdelijk juist op een ander element van de driehoek te sturen.

In casus De Kroon (hoofdstuk 4) zet het projectteam van de gemeente Harshoeve vanaf de start van de derde aanbestedingspoging nadrukkelijk in op de operationele capaciteit: zowel op expertise van het aanbestedingsproces zelf (via de extern adviseur), als op het aantrekken van een geschikte partner (door middel van het creëren van diverse afstemmingsmomenten met private partijen, nog voor de aanbesteding definitief wordt). Deze inzet op operationele capaciteit verklaren we vanuit het idee dat het projectteam daarmee prestatiespanning probeert te neutraliseren. En zij lijken daar ook in geslaagd. De cases bevatten dus ook voorbeelden waarin betrokkenen laten zien waardespanningen adequaat te kunnen managen. Het gaat in een PPS dan ook niet om het voorkomen van spanningen – die zijn nu eenmaal een fundamenteel onderdeel van samenwerken aan waardecreatie – maar om het balanceren op die spanningen.

Hoe daar verder vorm en inhoud aan te geven, daar komen we in het afsluitende hoofdstuk op terug.

123

Onze analyse wijst erop dat een publiek-private samenwerking die zich richt op de (her)ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen niet enkel begrepen kan worden binnen de kaders van het project waar de PPS betrekking op heeft. Bredere, publieke belangen werken door in keuzes in de samenwerking en hebben hun impact op de governancestructuur, de specifieke vorm van de samenwerking en de mate waarin de publieke en de private partij het project als een succes ervaren. We kunnen inmiddels concluderen dat het vaak onhelder is ‘waartoe’ publieke en private partijen samenwerken aan multifunctionele sportaccommodaties. Door onhelderheid over waarden en door het samen komen van meerdere institutionele logica’s versterken de fundamentele waardespanningen in PPS. Het balanceren op de waardespanningen blijkt in veel gevallen ingewikkeld te zijn. We schrijven dit toe aan het gegeven dat direct betrokkenen veelal een neiging hebben spanningen als ongewenst of van buitenaf te beschouwen. Dit verhindert het omarmen van een holistisch perspectief op samenwerking en het meer gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

126

127

Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen 8.1 Inleiding Publiek-private samenwerking kan – althans in theorie – het beste van twee werelden samenbrengen: gerichtheid op publieke belangen en maatschappelijke waarden gekoppeld aan de inbreng van expertise uit de markt en efficiëntie door marktwerking en een bedrijfsmatige benadering. Op basis van literatuur onderscheiden we in dit onderzoek vier PPS-dimensies: de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele dimensie. Deze studie laat zien hoe actoren uit deze dimensies, waaronder bestuurders, bouwers, exploitanten, raadsleden, eindgebruikers, inkopers en adviseurs omgaan met spanningen bij het creëren van maatschappelijke meerwaarde. In dit afsluitende hoofdstuk zetten we de vijf belangrijkste conclusies van het onderzoek nog eens kort uiteen (par. 8.2) en sluiten we af met drie daaruit voortvloeiende aanbevelingen (par. 8.3) die zich richten op PPS-innovaties om de mogelijkheden van maatschappelijke waardecreatie te vergroten.

8.2 Conclusies We concluderen ten eerste dat maatschappelijkewaardecreatie via PPS bij de ontwikkeling van multifunctionele sportaccommodaties beperkt is. Opdrachtgevers en projectbetrokkenen spreken zelden met elkaar over de beoogde maatschappelijke waarden, partijen zijn meer gericht op ‘value-for-money’ (VfM). Veelal sturen betrokkenen meer op het niveau van gestelde projectdoelen, het gewenste object en de procesvoortgang. Dat geldt zowel voor betrokkenen uit het publieke als uit het private domein. Gerichtheid op VfM neemt toe naarmate infrastructurele projecten in kosten of planning dreigen uit te lopen, doordat de druk op de bestuurlijk verantwoordelijke(n) om te sturen op tijd en geld boven de beoogde maatschappelijke waarden op die momenten groeit. Dit staat op gespannen voet met de wettelijke opdracht zorg te dragen voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde, zoals geformuleerd in de Aanbestedingswet 2012.

Ten tweede concluderen we dat spanningen een gegeven zijn in het creëren van maatschappelijke waarde via PPS. De vier casestudies laten zien hoe betrokken partijen in een PPS de samenwerking voorbereiden, formaliseren, structureren en managen tijdens het ontwikkelen van een multifunctionele sportaccommodatie. Tijdens deze activiteiten zijn spanningen een gegeven; ze zijn onlosmakelijk verbonden aan het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

Bij maatschappelijkewaardecreatie in een PPS-setting moeten de betrokken publieke en private partijen gelijktijdig rekening houden met de te realiseren publieke waarde, de te verkrijgen maatschappelijke steun en af te leggen verantwoording, en de uitvoeringscapaciteit (vereiste en inzetbare kennis en middelen). Dit zorgt voor permanente spanningen tussen wat ze willen en wat ze operationeel kunnen (prestatiespanning), tussen wat ze operationeel kunnen en

128

ze politiek-maatschappelijk mogen (legitimatiespanning) en tussen welke waarden ze willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen (sturingsspanning). De vraag is dus niet hoe de spanningen op te lossen, maar hoe er zo goed mogelijk mee om te gaan of ze zo goed mogelijk te beheersen.

Als derde constateren we dat in alle cases spanningen versterkt worden. In iedere case doen zowel publieke als private partijen hun best spanningen te managen, maar met wisselend succes en wisselende uitkomsten. In de praktijk zien wij een verkrampte focus bij betrokken publieke en private partijen, waarbij bepaalde polen in de spanningsrelaties worden benadrukt: in het bijzonder ofwel de operationele capaciteiten (waarbij het binnen tijd en geld blijven als ultiem doel op zich wordt beschouwd), ofwel de legitimerende omgeving (waarbij verantwoording en transparantie als ultieme doelen op zich worden gezien) ofwel de publieke waarden (waarbij het meer gaat om de woorden dan de daden). Een PPS die succesvol wil zijn in het creëren van maatschappelijke meerwaarde vraagt om een continu bewustzijn van het belang van maatschappelijke waarden, politiek-bestuurlijke legitimiteit en operationele capaciteit.

Als vierde concluderen we dat het optreden van verhoogde spanningen verklaard kan worden door de werking van institutionele logica’s. Een PPS is als organisatievorm broos en kwetsbaar omdat publieke en private partijen vanuit verschillende logica’s de samenwerking zijn aangegaan en beoordelen. PPS-actoren bedienen zich van in ieder geval vier institutionele logica’s, te weten publiek, privaat, community en professie. Deze logica’s brengen verschillende ideeën over de beoogde waarden en strategieën om maatschappelijke waarden te realiseren met zich mee.

Er doen zich ook momenten van ontspanning voor in de samenwerking. Deze momenten en periodes brengen betrokkenen duidelijkheid, rust en versnelling in het proces. De samenwerking wordt in die periodes als meer ‘gezamenlijk’ ervaren. Vaak is in die periodes een externe adviseur of ervaren projectmanager leidend in het proces. Zij hebben dus zowel een publieke als private achtergrond. Deze personen, die wij duiden als PPS-professional, treden in die periodes actief op in de samenwerking. Zij zetten hun verbindend vermogen in. Dit stelt hen in staat op de PPS inwerkende institutionele logica’s te combineren. Dat vermogen draagt bij aan het in de PPS incorporeren van besluiten en ontwikkelingen die betrokkenen als ‘van buitenaf’ ervaren.

De PPS-professional vormt als het ware het ‘geleidemateriaal’ dat nodig is om de spanning in maatschappelijke waardecreatie werkbaar te maken. Als vijfde concluderen we dan ook dat een PPS maatschappelijke meerwaarde realiseert wanneer verbindend vermogen en een meerdimensionaal perspectief op PPS geborgd zijn.

Afrondend stellen we ons voor dat op basis van de inzichten van het onderzoek onderscheid gemaakt kan worden tussen twee verschillende typen PPS: een klassieke PPS die zich richt op het leveren van een dienst of realiseren van een object, en een waardengerichte PPS, die het creëren van maatschappelijke meerwaarde als uitgangspunt hanteert (zie tabel 8.1).

129

Klassieke PPS Waardengerichte PPS Verantwoordelijkheid bij opdrachtgever (publieke actor)

Verantwoordelijkheid bij publieke en private actor

Smalle opvatting meerwaarde (object, dienst)

Brede opvatting meerwaarde

Focus op economische meerwaarde

Focus op maatschappelijke meerwaarde

(via bijv. Public Private Comparator)

(inclusief economische meerwaarde)

Concurrentiegerichte kwaliteit (via bijv. EMVI, BVP)

Samenwerkingsgerichte kwaliteit

Outputresultaat Outcomeresultaat Objectieve (economische) prestaties PPS

Subjectieve waardering van prestaties PPS

(VfM, tijd, kosten) Tabel 8.1 Klassieke en waardengerichte PPS

Het verschil tussen deze twee typen PPS is dat de klassieke PPS een geïnstitutionaliseerde vorm is, die is uitgewerkt in allerlei voorhanden zijnde instrumenten, zoals de Public Private Comparator en Best Value Procurement. De meeste verantwoordingsinstrumenten binnen PPS zijn gericht op het controleren van cijfers, het bewaken van de planning en de naleving van regelgeving. Deze instrumenten doen slechts ten dele recht aan het inspelen op de complexiteit van maatschappelijke uitdagingen. Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstrumenten te ontwikkelen voor het realiseren van maatschappelijke waardecreatie van MFSA’s via PPS. De waardengerichte PPS identificeren we als een nieuw en opkomend type – voor een andere toepassing van waardengerichtmanagement in de sport, zie Van Eekeren (2016) –, dat nood heeft aan meer concreet uitgewerkte methodieken en instrumenten. In de volgende paragraaf doen we daartoe enkele handreikingen.

8.3 Innoveren van waardengerichte PPS In deze paragraaf presenteren we drie potentiële richtingen voor het innoveren van publiek-private samenwerkingen bij de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen. We gaan daarbij uit van het hiervoor gepresenteerde type van de Waardengerichte PPS. We baseren deze aanbevelingen op de conclusies van dit onderzoek, literatuur over maatschappelijke waardecreatie en toepassingen van het maatschappelijkewaardedenken in diverse settingen en de wettelijke kaders die bestaande aanbestedingsregels al bieden. De aanbevelingen zijn gericht op het leren werken vanuit en met spanningsvolle relaties. Het gaat er bij het sturen op maatschappelijke waarden om ervoor zorg te dragen dat spanningen niet onbeheersbaar of onhandelbaar worden. De aanbevelingen richten zich op (1) het stimuleren van een duurzame dialoog over maatschappelijke waarden, (2) het formaliseren van samenwerken op basis van maatschappelijke waarden, en (3) het versterken van de capaciteiten voor samenwerken aan maatschappelijke waarden. Achtereenvolgens bespreken we een waardedialoog, een governancecomponent en een doorontwikkeling van het professioneel vermogen als haalbare en relevante innovaties voor PPS.

130

Aanbeveling 1 – Initiëren waardendialoog Ten eerste stellen we een procesinnovatie voor om een dialoog over maatschappelijke waarden te stimuleren. De New Public Management-benadering, die vooral is gericht op doelmatigheid en doeltreffendheid, kan worden verrijkt door deze te verbinden met het perspectief van maatschappelijke waardecreatie als sturings- en verantwoordingsprincipe. Dat perspectief veronderstelt dat diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe dat het beste te realiseren valt en welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet zouden moeten worden. Voorafgaand aan het totstandkomen van een PPS dienen de verschillende functies, publieken, waarden en belangen met en door alle betrokkenen te worden besproken, zodat hierover conclusies (keuzes, prioriteiten, potentiële conflicten) worden getrokken en deze in overeenkomsten tussen de partijen worden geëxpliciteerd (zie ook aanbeveling 2).

Via een waardedialoog ontstaat doorlopend open en constructieve communicatie over waardecreatie door middel van een PPS. We achten dit nodig, doordat betrokkenen veelal via gefragmenteerde overlegstructuren communiceren. Hiermee bedoelen we dat in de huidige situatie geen holistisch waardegesprek plaatsvindt, en betrokkenen vooral in duale ontmoetingen spreken over de projectprestaties. In een projectgroep treffen private partijen, eventueel vergezeld van een door de publieke partij aangestelde adviseur elkaar. In een stuurgroep communiceren de private en publieke projectmanagers met elkaar. In een ambtelijke stuurgroep communiceert de ambtelijk verantwoordelijke met de wethouder. In raads- en commissievergaderingen treffen de bestuurlijk verantwoordelijke, de politiek en in een enkele situatie de eindgebruiker/lokale stakeholder elkaar. Door deze gefragmenteerde ontmoetingen die alle raken aan de PPS bestaat er onduidelijkheid waartoe men nu samenwerkt en een multifunctionele sportaccommodatie realiseert.

Een succesvolle PPS vraagt om een continu en breed gedeeld bewustzijn van het belang van maatschappelijke waarden, politiek-bestuurlijke legitimiteit en operationele capaciteit. Een waardedialoog tussen verantwoordelijk bestuurder, (ambtelijk) inhoudelijk professionals, eindgebruikers, en andere lokale of regionale betrokkenen kan helpen gewenste onderliggende waarden meer te expliciteren, in plaats van dat het gesprek op het niveau van het realiseren van (welke onderdelen van) een multifunctionele accommodatie blijft steken.

Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstrumenten te ontwikkelen over het realiseren van maatschappelijke waardecreatie door MFSA’s via PPS. Gedurende het hele proces van PPS is meer helderheid, discussie en monitoring gewenst over de maatschappelijke waarden die alle partijen met de MFSA beogen te realiseren. Dit geldt des te meer omdat waarden tegenstrijdig kunnen zijn, en in de loop van het project kunnen veranderen of andere accenten kunnen krijgen, en er onduidelijkheid kan zijn of ontstaan over prioriteiten. De dialoogtafel vormt hiervoor een belangrijk instrument.

131

WAT levert het op?

ambtenaar

raadslid

€

procesbegeleider

WIE zijn betrokken?

%

private partij partner uit stad

HOE wordt gewerkt?

Figuur 8.1 Dialoogtafel (gebaseerd op ‘Publieke Waardetafel’ uit Van de Noort et al., 2017)

Aanbeveling 2 – Opnemen Governance component Het permanente gesprek over sturen op maatschappelijke waarden, bijvoorbeeld in de vorm van een dialoogtafel, komt niet vanzelf tot stand; dat moet worden georganiseerd. In lijn met bevindingen van andere onderzoeken naar de werking van PPS (Kort, Verweij & Klijn, 2016; Verweij, 2015; Warsen et al., 2019) stellen wij een combinatie van relationele en contractuele sturing voor.

Er is in onze ogen meer contractuele explicitering gewenst over de beoogde maatschappelijke waarden, ofwel: ‘waartoe’ partijen in een PPS samenwerken. We stellen dan ook voor het sturen op waardecreatie te formaliseren door het verder expliciteren van de G-component (voor governance) in een concessionele overeenkomst. We zien voor de invulling van de G-component diverse mogelijkheden: - Het contract biedt enige mate van houvast binnen de beweeglijke politiek-bestuurlijke dimensie waarin een PPS zich begeeft. En dit houvast werkt twee kanten op, zowel publiek als privaat. Het contract dient een van tevoren overeengekomen bandbreedte vast te leggen waarbinnen de publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde kunnen creëren.

- Voor het bevorderen van gelijkwaardigheid in de samenwerking achten wij een onafhankelijke derde partij die uit naam van zowel opdrachtgever als opdrachtnemer van de PPS wordt aangesteld een potentiële oplossing. Dit noemen we een PPS-liaison.

- We stellen voor dat de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de waardedialoog (aanbeveling 1) onderdeel vormt van het contract tussen de PPS-partners.

132

- Taken van de PPS-liaison staan vermeld in de PPS-overeenkomst, waaronder mogelijk de organisatie van de waardedialoog, of het optreden als mediator in situaties van conflict.

Alle opties wijzen op de noodzaak voor een G-component in de geïntegreerde concessieovereenkomst tussen publieke partij en privaat consortium. Dat betekent dat we van een DBMO bewegen naar een GDBMO. De governance gaat vooraf aan en omvat alle andere componenten van PPS. Aanbeveling 3 – Ontwikkelen professioneel vermogen Met het stimuleren en formaliseren van een maatschappelijkewaardeperspectief zijn we er nog niet. Essentieel voor het realiseren van maatschappelijke waarden via een PPS is (verdere ontwikkeling van) het professioneel vermogen van betrokken individuen.

Om meer succesvol te zijn in PPS met betrekking tot MFSA’s is het van belang dat de betrokken partijen meer inzicht verkrijgen in de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning die zich tijdens de PPS voordoen, hoe zij hiermee kunnen omgaan en hoe zij die spanningen kunnen managen (zowel beheersbaar houden als in een gewenste richting kunnen sturen). Het succes van een MFSA en de maatschappelijke waardecreatie die hiermee wordt beoogd, is afhankelijk van het vermogen van de publieke en private partijen om in onderlinge afstemming met deze spanningen om te gaan en die te managen. Feedbackloops, oftewel een proces van leren, zien we maar ten dele terug in de door ons onderzochte cases. In alle vier de cases die we voor dit onderzoek hebben geselecteerd speelt het idee van leren een betrekkelijk kleine rol in de verhalen van respondenten, terwijl we meerdere momenten van potentieel leren hebben blootgelegd.

Professionalisering op dit gebied is gewenst. Het is wenselijk dat publieke en private partijen groeien in hun vermogen om (1) de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele dimensie en (2) de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning te herkennen en te leren hoe zij daarmee kunnen omgaan.

Hoewel we laten zien dat vanuit de vier dimensies diverse actoren betrokken zijn bij een PPS, stellen we dat met name diegenen die in de projectdimensie actief zijn en hun leidinggevenden, verantwoordelijkheid dragen voor het aanwezig professioneel vermogen in een PPS. De professionalisering behelst tevens het vergroten van inzicht in de institutionele logica’s die partijen in de PPS brengen. Alle partijen zijn erbij gebaat dat zij naast de publieke en private logica’s zich ook meer bewust worden van de professionele logica van experts en professionals, adviseurs, bouwtechnici en publieke inkopers, en hiermee rekening leren houden. Het belang dat zij hechten aan autonomie botst met wensen en belangen van bijvoorbeeld bestuurders, raadsleden of eindgebruikers. De kunst is de professionele logica te verbinden aan een publieke, private en communitylogica. Voor de ware PPS-professional geldt dan ook dat hij politiek

133

management zou moeten toepassen. Dit type management bestaat volgens Moore (1995) uit vier elementen en gaat om ‘building (1) a climate of tolerance, active support, or ongoing operational assistance for (2) a manager, a policy, or an overall strategy among (3) those outside the scope of an official’s direct authority whose (4) authorizations or operational assistance are necessary to achieve the public purposes for which the official will be held accountable.’ In het kader hiernaast vertalen we deze elementen naar een aantal vaardigheden waar een PPS-professional op zou moeten kunnen bouwen en vertrouwen.

Vaardigheden van een PPS-professional - helicopterview - bruggenbouwer - politiek sensitief - organiserende communicator - responsief - relationeel - handelt vanuit het collectief - kan zich verplaatsen in andermans perspectief

Voor het ontwikkelen van deze vaardigheden stellen wij de volgende concrete activiteiten voor: - organiseren van momenten van projectoverstijgende reflectie, deels door de op de eigen PPS gerichte waardendialoog (aanbeveling 1), als ook door bijvoorbeeld de ontwikkeling van een kenniskring of reflectiesetting bij bestaande regionale of landelijke ontmoetingsmomenten, bijvoorbeeld in samenwerking met VNG, VSG, Kenniscentrum Sport of PPS Netwerk Nederland; - faciliteren ontwikkelingsklimaat onder publieke professionals: maatschappelijke meerwaarde als sturingsmodel leren hanteren, bijvoorbeeld via een pilot waardegerichte PPS; - faciliteren ontwikkelingsklimaat private professionals: projecten leren benaderen vanuit maatschappelijke en publieke vraagstukken, bijvoorbeeld via een pilot waardegerichte PPS. - PPS-tracks in het hoger onderwijs (door)ontwikkelen, met name in de opleidingen bouwkunde, built environment, rechten en bestuurs- en organisatiewetenschappen, met aandacht voor governance vanuit het denken in termen van maatschappelijke waardecreatie en PPS-gerichte sociaal-professionele vaardigheden. Deze tracks kunnen zich zowel richten op toekomstig professionals (reguliere studenten) als executive professionals en worden zowel verweven met reguliere opleidingen als met afzonderlijke trajecten en masterclasses; - specialisatieopleiding PPS-liaison voor executive professionals, die is opgezet vanuit het denken over maatschappelijke waarden, PPS-gerichte sociaal-professionele vaardigheden en de juridische kaders voor PPS; - vervolgonderzoek dat het ontwikkelingsklimaat voor PPS nader analyseert en kennis over, en ontwikkelingskaders en verantwoordingsinstrumenten voor het nieuwe type waardegerichte PPS doorontwikkelt.

134

Overzicht aanbevelingen De New Public Management-benadering, die vooral is gericht op doelmatigheid en doeltreffendheid, kan worden verrijkt door deze te verbinden met het perspectief van maatschappelijke waardecreatie. Dat perspectief veronderstelt dat diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe dat het beste te realiseren valt en welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet zouden moeten worden.

Initiëren waardendialoog Er dient binnen een PPS continu te worden gewerkt aan de onderlinge verhoudingen, door uitleg en toelichting te geven over te verkiezen en/of gekozen handelingen. Dit vraagt om geduld en wederzijds begrip, en ook om het reserveren en organiseren van de daarvoor benodigde tijd, plaats en ruimte. Dit geldt des te meer omdat de bestuurlijke omgeving per definitie instabiel is: terwijl de samenwerking van PPS in MFSA een meerjarig karakter kent, wijzigen de financieel-economische en bestuurlijke omstandigheden, met aantredende of aftredende wethouders, veranderende raadssamentellingen en nieuwe bestuurscoalities.

Het is gewenst om meer en betere verantwoordingsinstrumenten te ontwikkelen over het realiseren van maatschappelijke waardecreatie van MFSA’s via PPS.

Gedurende het hele proces van PPS is meer helderheid, discussie en monitoring gewenst over de maatschappelijke waarden die alle partijen met de samenwerking beogen te realiseren. Dit geldt des te meer omdat waarden tegenstrijdig kunnen zijn, en in de loop van een project kunnen veranderen of andere accenten kunnen krijgen, en er onduidelijkheid kan zijn of ontstaan over de gewenste richting/prioriteiten. Het permanente gesprek hierover komt niet vanzelf tot stand; dat moet worden georganiseerd.

Er is meer contractuele explicitering gewenst over de beoogde maatschappelijke waarden, ofwel: ‘waartoe’ partijen in een PPS samenwerken. Het contract biedt enige mate van houvast binnen de beweeglijke politiek-bestuurlijke dimensie waarin een PPS zich begeeft. En die houvast werkt twee kanten op; zowel publiek als privaat. Het contract dient een van tevoren overeengekomen bandbreedte vast te leggen waarbinnen de publieke en private partijen maatschappelijke meerwaarde kunnen creëren.

Opnemen Governance component Voorafgaand aan het totstandkomen van een PPS ten behoeve van een maatschappelijke voorziening dienen de verschillende functies, publieken, waarden en belangen met en door alle betrokkenen te worden besproken, zodat hierover conclusies (keuzes, prioriteiten, potentiële conflicten) worden getrokken en deze in overeenkomsten tussen de partijen worden geëxpliciteerd.

135

Onder publieke en private professionals is behoefte aan meer zicht op de inhoud van aanbestedingsrichtlijnen en de beweegruimte daarbinnen voor publieke en private partijen om te handelen naar en sturen op basis van maatschappelijke meerwaarde. Dit geldt voor de fase voorafgaand aan de contractuele samenwerking. Waar nodig zouden aanbestedingsrichtlijnen meer ruimte kunnen geven aan sturen op maatschappelijke meerwaarde.

Om meer succesvol te zijn in PPS ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen is het van belang dat de betrokken partijen meer inzicht verkrijgen en zich eigen maken in de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning die zich tijdens de PPS voordoen, hoe zij hiermee kunnen omgaan en hoe zij die spanningen kunnen managen (zowel beheersbaar houden als in een gewenste richting kunnen sturen).

Ontwikkelen professioneel vermogen Een succesvolle PPS ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen vraagt van alle betrokkenen om een meerdimensionaal perspectief met aandacht voor de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele dimensie.

Professionalisering op dit gebied is gewenst. Het is wenselijk dat publieke en private partijen groeien in hun vermogen om (1) de projectdimensie, politiek-bestuurlijke dimensie, stakeholdersdimensie en institutionele dimensie en (2) de prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning te herkennen en te leren hoe zij daarmee kunnen omgaan.

Professionalisering behelst tevens het vergroten van inzicht in de institutionele logica’s die publieke en private partijen in de PPS hanteren.

Alle partijen zijn erbij gebaat dat zij zich naast de publieke en private logica’s ook meer bewust worden van de professionele logica van experts en professionals, adviseurs, bouwtechnici en publieke inkopers, en hiermee rekening leren houden.

136

137

Bronnenlijst Bekkers, V.J.J.M. & Meijer, A.J. (2010). Cocreatie in de publieke sector: Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

Bevan, G. & Hood, C. (2006). What’s measured is what matters: targets and gaming in the English public health care system. Public administration, 84(3), p. 517-538.

Boeije, H. (2014). Analyseren in kwalitatief onderzoek: Denken en doen. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

Cantarelli, C.C. (2011). Cost overruns in large-scale transport infrastructure projects: A theoretical and empirical exploration for the Netherlands and worldwide.

CBS (8 september 2010), De Nederlandse economie 2009, geraadpleegd op 2 augustus 2018 via https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2010/36/de-nederlandse-economie-2009.

Dool, R. & Hoekman, R.H.A. (2017). Sportuitgaven van gemeenten: Een overzicht van de ontwikkelingen (2010-2016). Utrecht: Mulier Instituut.

Douglas, S.C. & Noordegraaf, M. (2015). Toezicht op publieke waardecreatie: Meervoudig structureren van waardedimensies in professionele organisaties.

Durkheim, É., Coser, L. & Lukes, S. (1997). The division of labor in society. Free Press.

Eekeren, F.J. van (2016). De waardenvolle club: Het besturen en managen van publieke waardencreatie in voetbalorganisaties (Doctoral dissertation, Utrecht University). Nieuwegein: Arko Sports Media.

EU (2016, december). Public Procurement Indicators 2015 - DG GROW G4 - Innovative and e-Procurement. Brussels: EU. Eversdijk, A.W.W. & Korsten, A.F. (2015). Motieven en overwegingen achter publiek-private samenwerking. Beleidsonderzoek Online.

Flyvbjerg, B., Skamris Holm, M.K. & Buhl, S.L. (2003). How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects? Transport reviews, 23(1), p. 71-88.

Eversdijk, A.W. & Korsten, A.F. (2009). Concessionele publiek-private samenwerkingsrelaties.

Bestuurswetenschappen, 3, 18.

Gergen, K.J. & Gergen, M. (Eds.). (2003). Social construction: A reader. Sage.

Geuijen, K. (2013). Maatschappelijke meerwaarde creëren in publieke netwerken: waartoe en hoe. Bestuurswetenschappen, 68(1), p. 87-96.

Greenwood, R., Raynard, M., Kodeih, F., Micelotta, E.R. & Lounsbury, M. (2011). Institutional complexity and organizational responses. Academy of Management annals, 5(1), p. 317-371.

Greve, C., & Hodge, G. (2012). Public-private partnerships: Observations on changing forms of transparency. In The 2nd Global Conference on Transparency Research.

Hartley, J., Alford, J., Knies, E. & Douglas, S. (2017). Towards an empirical research agenda for public value theory. Public Management Review, 19(5), p. 670-685.

Hebly, J.M. & Klijn, M. (2016). Public-Private Partnership in the Netherlands. Eur. Procurement & Pub. Private Partnership L. Rev., 11, 46.

138

Heij, R. de (2018). Sportinfrastructuur; organisaties, accommodaties en vrijwilligers. In: H. van der Poel et al. (red.). Rapportage Sport 2018. Den Haag/Utrecht: Sociaal en Cultureel Planbureau/Mulier Instituut, p. 93-113.

Hodge, G.A. & Greve, C. (2007). Public–private partnerships: an international performance review. Public administration review, 67(3), p. 545-558.

Hodge, G.A. & Greve, C. (2016). On public–private partnership performance: A contemporary review. Public Works Management & Policy, 22(1), p. 55-78.

Hoekman, R., Straatmeijer, J. & Boer, W.D. (2013). Sport en recessie 2013. Utrecht: Mulier instituut.

Hueskes, M.M., Koppenjan, J.J. & Verweij, S.S. (2016). Publiek-Private Samenwerking in Nederland en Vlaanderen: een review van 14 Nederlandse en Vlaamse proefschriften. Bestuurskunde, 25(2), p. 90-104.

Hurk, M. van den (2015). What’s the deal? Standardizing contracts for public-private partnerships (Doctoral dissertation, University of Antwerp).

Hurk, M. van den & Hueskes, M. (2017). Beyond the financial logic: Realizing valuable outcomes in public–private partnerships in Flanders and Ontario. Environment and Planning C: Politics and Space, 35(5), p. 784-808.

Hurk, M. van den & Verhoest, K. (2015). The governance of public-private partnerships in sports infrastructure: Interfering complexities in Belgium. International Journal of Project Management, 33(1), p. 201-211.

Hurk, M. van den, & Verweij, S. (2017). Reflectie op PPS-onderzoek in Nederland. Rooilijn, 50(2), p. 134-139.

Huxham, C. & Vangen, S. (2013). Managing to collaborate: The theory and practice of collaborative advantage. London: Routledge.

Klijn, E.H. & Teisman, G. (2005). Public–private partnerships as the management of co-produc tion: strategic and institutional obstacles in a difficult marriage. The challenge of public-private partnerships: Learning from international experience, p. 95-116.

Klijn, E.H. & Van Twist, M. (2007). PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk. Rotterdam: Erasmus Universiteit.

Klijn, E.H., Steijn, B. & Edelenbos, J. (2010). The impact of network management on outcomes in governance networks. Public administration, 88(4), p. 1063-1082.

KNAW (2005). Wetenschap op bestelling. Over de omgang tussen wetenschappelijk onderzoekers en hun opdrachtgevers. Amsterdam: KNAW. https://www.knaw.nl/nl/actueel/publicaties/ wetenschap-op-bestelling.

KNAW, NWO, VSNU (2001). Notitie wetenschappelijke integriteit. Over normen van wetenschappelijk onderzoek en een Landelijk Orgaan voor Wetenschappelijke Integriteit (LOWI). www.knaw.nl/nl/actueel/publicaties/notitie-wetenschappelijke-integriteit.

KNAW, VSNU, NWO, NFU, TO2, VH (2018). Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit. https://doi.org/10.17026/dans-2cj-nvwu.

Koops, L.S.W. (2017). Creating public value: Optimizing cooperation Between public and private Partners in infrastructure Projects. Doctoral dissertation, Delft University of Technology.

139

Koppenjan, J.J.F. (2005). The formation of public-private partnerships: lessons from nine transport infrastructure projects in the Netherlands. Public Administration, 83(1), p. 135-157.

Koppenjan, J., Klijn, E.H., Warsen, R., Verhoest, K. & Hueskes, M. (2016). DBFM (O) contracten in de publieke infrastructuur in Nederland en BelgiĂŤ.

Kort, I.M., Verweij, S. & Klijn, E.H. (2016). In search for effective public-private partnerships: An assessment of the impact of organizational form and managerial strategies in urban regen eration partnerships using fsQCA. Environment and Planning C: Government and Policy, 34(5), p. 777-794.

Little, R.G. (2011). The emerging role of public-private partnerships in megaproject delivery.

Public Works Management & Policy, 16(3), p. 240-249.

Van Marrewijk, A., Clegg, S.R., Pitsis, T. S. & Veenswijk, M. (2008). Managing public–private megaprojects: Paradoxes, complexity, and project design. International journal of project man agement, 26(6), p. 591-600.

Moore, M.H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge: Harvard University Press.

Moore, M.H. (2000). Managing for value: Organizational strategy in for-profit, nonprofit, and gov ernmental organizations. Nonprofit and voluntary sector quarterly, 29(1_suppl), p. 183-204.

Moore, M.H. (2013). Recognizing Public Value. Cambridge: Harvard University Press.

Moore, M.H. & Khagram, S. (2004). On creating public value. What Businesses Might Learn from Government about Strategic Management. Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper (3).

NSOB (2018). Leeratelier Netwerkend Werken. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Noordegraaf, M. (2015). Hybrid professionalism and beyond: (New) Forms of public profes sionalism in changing organizational and societal contexts. Journal of professions and organization, 2(2), p. 187-206.

Noordegraaf, M. & Schinkel, W. (2011). Professional capital contested: A Bourdieusian analysis of conflicts between professionals and managers. Comparative Sociology, 10(1), p. 97-125.

Noort, M. van de, Torre, E.J. van der & Douglas, S.C. (2017). Belofte, pijn en medicijn: het verantwoorden van publieke waardecreatie aan de lokale politiek en maatschappelijke partners.

Bestuurswetenschappen, 71(2), 5.

Osborne, S.P. (2006). The New Public Governance? Public Management Review, 8(3), p. 377387.

Page, S.B., Stone, M.M., Bryson, J.M. & Crosby, B.C. (2015). Public value creation by cross-sector collaborations: A framework and challenges of assessment. Public Administration, 93(3), p.

715-732.

Pelt, M. van & Repetur, L. (2018). De sociale basis: terug van weggeweest. Geraadpleegd via www.movisie.nl/sites/movisie.nl/files/publication-attachment/Startnotitie-De-sociale-basis-terug-van-weggeweest%20%5BMOV-13905518-1.0%5D.pdf.

Pianoo (2018), geraadpleegd op 1 december 2018 via www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1-voorbereiden/mogelijke-procedures/europese-specifieke-procedures/prijsvraag.

140

Reay, T. & Hinings, C.R. (2009). Managing the rivalry of competing institutional logics. Organization studies, 30(6), p. 629-652.

Reynaers, A. (2014). It takes two to tangle: Public-private partnerships and their impact on pub lic values. Amsterdam: VU University Amsterdam.

Robinson, H.S. & Scott, J. (2009). Service delivery and performance monitoring in PFI/PPP projects. Construction management and economics, 27(2), p. 181-197.

Roehrich, J.K., Lewis, M.A. & George, G. (2014). Are public-private partnerships a healthy op tion? A systematic literature review. Social science & medicine, 113, p. 110-119.

Ruding, Commissie Private Financiering van Infrastructuur (2008), Op de goede weg en het juiste spoor. The Hague: Commissie Private Financiering van Infrastructuur.

Significant. (2016, 8 september). Het inkoopvolume van de Nederlandse overheid. Geraadpleegd op 14 december 2018, van www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/09/08/ het-inkoopvolume-van-de-nederlandse-overheid.

Skelcher, C. & Smith, S.R. (2015). Theorizing hybridity: Institutional logics, complex organizations, and actor identities: The case of nonprofits. Public administration, 93(2), p. 433-448.

Smit, N. & Thiel, S. van (2002). De zakelijke overheid – publieke en bedrijfsmatige waarden in publiek-private samenwerking. Bestuurskunde, 11(6), p. 226-234.

Stoker, G. (2006). Public value management: a new narrative for networked governance? The American review of public administration, 36(1), p. 41-57.

Straub, A., Prins, M. & Hansen, R. (2012). Innovative solutions in Dutch DBFMO projects. Architecture Science, 5(6).

Tien Organisatieadvies/Olco (2015). Eindrapport Onderzoek Sport en Multifunctionele Accommodaties: De effectieve betrokkenheid van sportaanbieders bij realiseren, beheren en exploiteren. Oosterbeek: Tien organisatieadvies.

Thornton, P.H., Ocasio, W. & Lounsbury, M. (2012). The institutional logics perspective: A new approach to culture, structure, and process. Oxford University Press on Demand.

Torre, L. van der, Douglas, S. & Hart, P. ’t (2018). Werken aan publieke waarde. Geraadpleegd van https://vng.nl/files/vng/documenten/werken-aan-de-publieke-waarde_20181015.pdf.

Twist, M.J.W. van, Klijn, E.H., Edelenbos, J. & Kort, M.B. (2006). De praktijk van publiek-private samenwerking, Hoe managers omgaan met complexe PPS-projecten. M & O: Tijdschrift voor Management en Organisatie, 6, p. 24-43.

Twynstra Gudde (2015). Innovaties opstarten door slimme samenwerking. Geraadpleegd op 8 november 2015 via www.twynstragudde.nl/expertises/expertises/publiek-private-samenwerking/innovaties-opstarten-door-slimme-samenwerking.

Vercoulen, R. (2010). Samenwerking: maatwerk in alle opzichten Een onderzoek naar de betekenisverlening van betrokken actoren aan samenwerking op sportieve omgevingen in Venlo (Master’s thesis). Utrecht University, School of Governance, Utrecht.

Verhoest, K., Petersen, O.H., Scherrer, W. & Soecipto, R.M. (2015). How do governments support the development of public private partnerships? Measuring and comparing PPP governmental support in 20 European countries. Transport Reviews, 35(2), p. 118-139.

141

Verweij, S. (2015). Achieving satisfaction when implementing PPP transportation infrastructure projects: A qualitative comparative analysis of the A15 highway DBFM project. International Journal of Project Management, 33(1), p. 189-200.

Verweij, S. (2018). Meerwaarde door PPS: Welke Meerwaarde? Agora, 34(3), p. 34-37.

Waardenburg, M. (2016a). Dubbelspel: over instrumentalisering van de sportvereniging (Doc toral dissertation, Utrecht University). Nieuwegein: Arko Sports Media.

Waardenburg, M. (2016b). Which wider social roles? An analysis of social roles ascribed to voluntary sports clubs. European journal for sport and society, 13(1), p. 38-54.

Waardenburg, M. & van Bottenburg, M. (2013). Sport policy in the Netherlands. International journal of sport policy and politics, 5(3), p. 465-475.

Warsen, R., Klijn, E.H. & Koppenjan, J. (2019). Mix and Match: How Contractual and Relational Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships. Journal of Public Admin istration Research and Theory.

Yevstafyev, E.N. & Yevstafyev, N.V. (2014). Risk Assessment in Concessions: A Case Study of Municipal Sports Facilities. Procedia Economics and Finance, 16, p. 73-76.

144

145

Bijlage 1 Begrippen- en afkortingenlijst De beschrijving van de begrippen en afkortingen in deze lijst zijn gebaseerd op algemene begripsomschrijvingen beschikbaar via de websites van de Rijksoverheid (waaronder de wettenbank), Rijkswaterstaat en expertisecentrum Pianoo.

Aanbestedingsdrempel Overheidsopdrachten met een waarde boven de aanbestedingsdrempel moeten (Europees) worden aanbesteed. De Europese commissie stelt de drempelwaarde voor Europese aanbesteding 2 jaarlijks vast.

BVP (Best Value Procurement), Best Value Procurement. Dit betreft een vorm van prestatie-inkoop en prestatie-proces waarbij de opdrachtgever in beperkte mate standaarden en minimumeisen voorschrijft. Hierdoor is er relatief veel ruimte voor inschrijvers en de uiteindelijke opdrachtnemer om op kwaliteit verschil te maken.

EMVI Economisch Meest Voordelige Inschrijving. Sinds 1 juli 2016 staat EMVI gelijk aan 3 gunningscriteria: (1) Beste Prijs Kwaliteit Verhouding (BPKV), (2) Laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit (lifecycle) en (3) laagste prijs (artikel 2.114 van de Aanbestedingswet).

MFSA Multifunctionele sportaccommodatie.

PvE Programma van Eisen. Het programma van eisen is een vooraf opgestelde lijst van eisen en wensen ten aanzien van een mogelijk te ontwerpen product, constructie, aan te schaffen dienst, of anderszins. De bedoeling van een programma van eisen is van tevoren de randvoorwaarden en limieten te definiĂŤren.

TCO Total cost of ownership: betrekt alle kosten vanaf de ontwikkeling tot en met de kosten die samenhangen met het gebruik, onderhoud en energiebeheer in de volledige waardeketen van het infrastructurele object.

Turn key overeenkomst Een aannemingsovereenkomst tussen een aannemer en opdrachtgever tot de bouw van een

146

geheel gebruiksklaar gebouw. De opdrachtgever hoeft bij wijze van spreken enkel nog de sleutel in het slot te steken.

UAV-gc (UAV-gc 2005) Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contractvormen. Overheidsorganisaties passen bij geïntegreerde bouworganisatievormen vrijwel altijd de UAV-GC 2005 toe. Bij geïntegreerde bouworganisatievormen krijgt de opdrachtnemer meer taken en meer verantwoordelijkheid dan bij reguliere Uniforme Administratieve Voorwaarden (UAV).

147

Bijlage 2 Overzicht respondenten De beschrijving van de begrippen en afkortingen in deze lijst zijn gebaseerd op algemene begripsomschrijvingen beschikbaar via de websites van de Rijksoverheid (waaronder de wettenbank), Rijkswaterstaat en expertisecentrum Pianoo.

Casus

Pseudoniem

Rol/functie

Datum interview

Icedome

n.v.t.

Programmaleider Sport

22 maart 2017

(gemeente

n.v.t

Concerncontroller gemeente

23 maart 2017

Vensberg)

Verheijen

Sectorhoofd Realisatie, Beheer & Toezicht

24 maart 2017

[Aanbestedingsteam 2] n.v.t

Afdelingshoofd Realisatie Beheer & Toezicht

27 maart 2017

gemeente [lid aanbestedings-team] Timmermans

Sectorhoofd Programmabeheersing

3 april 2017

[lid programma van eisen] Huizinga

Extern adviseur [lid expertpanel, regie-team

13 april 2017

en programma van eisen] n.v.t.

Afdelingshoofd natte sportaccommoda-ties

20 april 2017

[lid aanbestedingsteam] n.v.t.

Projectmanager Sanussport

19 juni 2018

De Kroon

Rietkamp

Teamcoรถrdinator recreatie gemeente

7 juli 2016

(gemeente

Van de Zundert

Wethouder sport (CDA)

15 november 2016

Harshoeve)

Janssen

Sectorhoofd stadsontwikke-ling/Clustermanager

15 november 2016

Ruimte, (beoogd) ambtelijk opdrachtgever Beekhuizen

Inkoper regionaal inkoopbureau

15 november 2016

Aalbers

Contractmanager namens gemeente

20 februari 2017

(extern adviseur)

De Zwaal

n.v.t.

Projectleider Civiel gemeente

20 februari 2017

Heggeman

Aanbestedingsadviseur (extern advi-seur)

1 maart 2017

Cornelisse

Commercieel adjunct-directeur Mellaart BV

7 maart 2017

n.v.t.

Uitvoerder Mellaart BV

7 maart 2017

n.v.t.

Directeur Mellaart BV

17 april 2018

n.v.t.

Senior adviseur buitenruimte gemeente

20 april 2018

Olthuis

Directievoerder namens gemeente Kruisdam

24 maart 2016

(extern adviseur)

(gemeente Kruisdam)

Ter Beek

Programmamanager gemeente Kruisdam

24 maart 2016

n.v.t.

Beleidsmedewerker Kruisdam Sport BV

24 maart 2016

Spierings

Wethouder sport (VVD)

13 juli 2016

148

De Caesarhof

Huygen

Projectmanager Schouten BV

27 september 2016

n.v.t.

Commercieel adjunct-directeur Schouten BV

27 september 2016

Pieterse

Interimmanager Kruisdam Sport BV

25 november 2016

(extern adviseur)

(telefonisch)

Overman

Ambtelijk opdrachtgever gemeente

13 december 2016

Zuiderbroek

Directeur Schouten

17 april 2018

Eldenburg

Manager Sanussport

19 juni 2018

n.v.t.

Projectmanager Brandsma

7 februari 2016

(woning-bouwcorporatie)

(telefonisch)

Project-/ bouwmanager Voorzieningen-cluster

15 februari 2016

(gemeente Munnik)

Vinke

gemeente De Vries

Hoofd unit maatschappelijk vastgoed gemeente

6 april 2016

n.v.t.

Adviseur erfpacht en uitgifte gemeente

6 april 2016

n.v.t.

Projectmanager Projectmanagementbureau

6 april 2016

gemeente n.v.t.

Hoofd ontwikkeling gemeentelijk vastgoed

13 april 2016

Walsma

Hoofd projectmanagement Invest (ontwikkelaar)

26 april 2016

n.v.t.

Locatiemanager Caesarhof bij Invest

26 april 2016

(ontwikkelaar) n.v.t.

Beheerder Brandsma

3 mei 2016

n.v.t.

Coรถrdinator sportaccommodaties gemeente

11 juli 2016

Hermans

Projectmanager Caesarhof gemeente

14 februari 2017

Salemink

Wethouder sport (PvdA)

17 februari 2017

n.v.t.

Architect Voorzieningencluster

20 februari 2017

Gerritse

Bouwmanager (extern ingehuurd door Invest)

24 april 2018

149

Bijlage 3 Topiclijst Interviews Topic Subtopic Vragen Procesobservaties

o.a. data, duur, voortgang, tender proces, con-tractuele ‘close’,

financiële ‘close’, vergunningen Beweegredenen

Procesmatig

efficiëntie, risicodeling

Product

innovatie, geïntegreerde kwaliteit, synergie

Politiek

politieke opportuniteit, informele contacten, druk vanuit raad

Institutioneel

regulatief, mimetisch of normatief isomorphisme

PPS-type Concessie elementen DBFMOE Alliantie wanneer partners betrokken Performance

Proces

competitie (opmerkingen over bieders, tender proces), transactiekosten

(duur procurement, lengte en intensiteit van onderhandelingen,

duur en kosten van voorbereidende werkzaamheden)

Product

doelbereiking (timing, kosten, projectoplever-ingsratio)

Governance

Structuur

aantal en constellatie van betrokken actoren

Procedure

relatie-/procesmanagement (van initiatiefase tot operationele fase)

Instrumenten

hiërarchisch, markt (competitie, contracten), netwerk

(alliantie, informele afspraken) Complexiteit

Politiek

politieke opportuniteit, lokale interesses, media, subsidies, bezuinigingen

Multi-actor

publieke versus private actoren

Technisch

karakteristieken van de MFSA

150

151

Bijlage 4 Geraadpleegde documenten per case Icedome, gemeente Vensberg - Jaarrekening gemeente Vensberg, 2014 - Analyse concerncontrol (2014): intern document - Commissienotitie Sportvisie 2015-2019 college B&W gemeente Vensberg, 21 april 2015 - Eindrapportage regieteam Icedome, gemeente Vensberg, 2015 - Dagblad Vensberg, 20 mei 2015 - Open brief STIJV, 1 mei 2015 - Pleitnota IJsclub Vensberg, 18 mei 2015 - Raadsinformatiebrief, 10 juli 2015 - Motie gemeenteraad, juni 2015 - Videoverslag raadsvergadering, 2 juni 2015 De Kroon, gemeente Harshoeve - Regionaal Nieuwsblad, Sportcentrum op komst, 8 maart 2013 De Zwaal, gemeente Kruisdam - Visiedocument extern ontwerp en adviesburau Xalan (2007) - Gemeentelijke notitie gemeente Kruisdam, 2012 - Visiedocument gemeente Kruisdam 2007-2008 De Caesarhof, gemeente Munnik - Gemeentelijke notitie gemeente Munnik, 2007 - Stichting Jongerenwerk Munnik, brief aan gemeentelijk projectmanager De Caesarhof, juni 2009 - Invest, onderwerp geanonimiseerd, brief aan gemeente Munnik, 19 juni 2009 - Directeur Invest, Reserveringsvergoeding Voorzieningencluster De Caesarhof, brief aan gede Munnik, 28 januari 2011 - Projectmanager Hermans en collega van Gemeente Munnik, Reserveringsvergoeding - Voorzieningencluster De Caesarhof, intern memo, 18 mei 2011 - Projectmanager Hermans en collega van gemeente Munnik, Reserveringsvergoedingen De Caesarhof, brief aan VOF Groenzicht, 4 mei 2012

152

153

Samenvatting Dit boek gaat over maatschappelijke waardecreatie door publiek-private samenwerking (PPS) bij het realiseren en exploiteren van maatschappelijke voorzieningen. Bij maatschappelijke voorzieningen gaat het uiteindelijk om het creëren van maatschappelijke meerwaarde, zoals gezondheid, veiligheid en inclusie. Hoewel kwaliteit, kostenbeheersing en timemanagement nog altijd een belangrijke beweegreden vormen, staan publiek-private samenwerkingen steeds meer in het teken van het verwerven van legitimiteit en het creëren van maatschappelijke waarden.

Dit onderzoek hanteert een analysemodel dat hierop aansluit: het management van maatschappelijke waarde(n), zoals geïntroduceerd door bestuurskundige Mark Moore. In dat analysemodel staat de zogenoemde ‘strategische driehoek’ centraal, dat bestaat uit de volgende punten: - het waardeperspectief: de te creëren ‘maatschappelijke waarde’; - het legitimiteitsperspectief: de te organiseren ‘legitimiteit en steun’; - het operationeel perspectief: de benodigde en voorhanden zijnde ‘operationele capaciteiten’.

Dit model stelt dat te veel focus op een van de punten in de strategische driehoek tot verhoogde spanning in de samenwerking leidt. Een overmatige nadruk op de operationele capaciteit of de legitimerende omgeving leidt af van de waartoe-vraag, terwijl een dominante focus op de waartoe-vraag af kan leiden van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project en de samenwerking.

Dit boek doet verslag van een meervoudige (geanonimiseerde) casestudie die met behulp van dit analysemodel is uitgevoerd naar PPS bij het realiseren en exploiteren van multifunctionele sportaccommodaties. De cases zijn geselecteerd op basis van desk research en gesprekken met experts. Selectiecriteria vormden de verschillende fases van samenwerking (voorbereiding, realisatie, beheer/exploitatie), om de bandbreedte van de spanningen die zich in PPS voordoen in beeld te kunnen brengen. Daarnaast vormde goede toegang tot de casus en de vraag wat wij van de casus konden leren een selectiecriterium. De strategische driehoek voor maatschappelijke waardecreatie is gebruikt voor interpretatie en duiding van de processen van publiek-private samenwerking die in de cases naar voren zijn gekomen.

De case-analyses wijzen erop dat een PPS die zich richt op de (her)ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen niet enkel begrepen kan worden binnen de kaders van het project waar de PPS betrekking op heeft. Bredere, publieke belangen werken door in keuzes in de samenwerking en hebben hun impact op de governancestructuur, de specifieke vorm van de samenwerking en de mate waarin publieke en private partijen het project als een succes ervaren.

Het is vaak onhelder ‘waartoe’ publieke en private partijen samenwerken aan multifunctionele

154

sportaccommodaties. Door onhelderheid over waarden en door het samenkomen van meerdere institutionele logica’s versterken de fundamentele waardespanningen in PPS. Het balanceren op de waardespanningen blijkt in veel gevallen ingewikkeld te zijn. Direct betrokkenen hebben veelal de neiging spanningen als ongewenst of van buitenaf te beschouwen. Dit verhindert het omarmen van een holistisch perspectief op samenwerking en het meer gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

Dit boek concludeert ten eerste dat PPS bij de ontwikkeling van multifunctionele sportaccommodaties nog (te) weinig is gericht op het creëren van maatschappelijke waardecreatie. Opdrachtgevers en projectbetrokkenen zijn in sterke mate gericht op ‘value-formoney’, sturen vooral op gestelde projectdoelen en de procesvoortgang, en spreken zelden met elkaar over de beoogde maatschappelijke waarden. Ten tweede, dat spanningen een gegeven zijn in het creëren van maatschappelijke waarde via PPS. De vraag is dus niet hoe de spanningen die zich in PPS voordoen zijn op te lossen, maar hoe publieke en private partners zo goed mogelijk met die spanningen om kunnen gaan of kunnen beheersen. Ten derde constateert het boek dat betrokkenen spanningen versterken. Publieke en private partijen doen hun best de spanningen in een PPS zo goed mogelijk te managen, maar zij doen dat met wisselend succes en wisselende uitkomsten. Een PPS die succesvol wil zijn in het creëren van maatschappelijke meerwaarde vraagt om een continu bewustzijn van het belang van maatschappelijke waarden, politiek-bestuurlijke legitimiteit en operationele capaciteit. Als vierde wordt geconcludeerd dat PPS-actoren zich bedienen van in ieder geval vier institutionele logica’s, die te typeren zijn als ‘publiek’, ‘privaat’, ‘community’ en ‘professie’. Deze logica’s brengen verschillende ideeën met zich mee over de beoogde waarden en strategieën om maatschappelijke waarden te realiseren. Er doen zich ook momenten van ontspanning voor in de samenwerking. Deze momenten en periodes brengen betrokkenen duidelijkheid en rust en zorgen voor een versnelling in het proces van samenwerking. De samenwerking wordt in die periodes meer als ‘gezamenlijk’ ervaren. De vijfde conclusie die het boek presenteert is dat een PPS maatschappelijke meerwaarde realiseert wanneer verbindend vermogen en een meerdimensionaal perspectief op PPS geborgd zijn.

Ten slotte bepleit dit boek een nieuw vorm van PPS, namelijk een waardengerichte PPS. Hierbij staat het creëren van en sturen op maatschappelijke meerwaarde centraal. De aanbevelingen geven aan hoe dit nieuwe type PPS te realiseren is.

155

Verantwoording en reflectie Aanleiding In 2013 houdt wijlen Paul Verweel van het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht een afscheidscollege als hoogleraar van de Krajicek Foundation leerstoel. Het afscheidscollege wordt omlijst met een diner pensant in de fraaie Senaatszaal van het Academiegebouw van de Universiteit Utrecht. Diverse genodigden kennen elkaar nog niet. Zo ontmoeten de directeur van een van onze private partners, en Maarten van Bottenburg, hoogleraar aan hetzelfde departement als Paul Verweel, elkaar voor het eerst. Een geanimeerd gesprek tussen beiden zal de contouren voor dit onderzoek blijken te vormen. Een aantal ontmoetingen volgt, waarbij ook een andere latere private opdrachtgever aanschuift. GedrieĂŤn concretiseren zij het onderzoeksidee en benaderen hun netwerk waardoor een consortium van publieke en private organisaties ontstaat dat onderzoek wil doen naar publiek-private samenwerking.

Na diverse gesprekken komen alle organisaties overeen te participeren in een onderzoek met een organisatieoverstijgend doel, namelijk samen leren en innoveren van publiek-private samenwerking rond multifunctionele sportaccommodaties. In september 2015 schudden alle deelnemende partijen elkaar formeel de hand en gaat het publiek-privaat gefinancierde onderzoek naar publiek-private samenwerking van start, uitgevoerd door onderzoekers van de Universiteit Utrecht.

Dat dit onderzoek spanningen met zich mee brengt, zal niemand verbazen die de voorgaande hoofdstukken heeft gelezen. Zoals wij in het onderzoeksrapport hebben betoogd, doen zich in publiek-private samenwerkingen drie spanningsvelden voor: legitimatiespanning (tussen wat de organisaties operationeel kunnen en politiek-maatschappelijk mogen), prestatiespanning (tussen wat zij willen en operationeel kunnen), en sturingsspanning (tussen welke waarden ze willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen). Zo ook in dit onderzoek. In deze verantwoording reflecteren wij op deze spanningen binnen ons eigen publiek-private samenwerkingsproject en hoe wij als onderzoeksteam met die spanningen zijn omgegaan.

Legitimatiespanning Vanaf de aanloop kent het onderzoek verhoogde legitimatiespanning. Deze wordt niet continu door alle partijen in even sterke mate ervaren. Ook komt ze slechts bij tijd en wijle aan de oppervlakte. De legitimatiespanning vloeit voort uit verschillende perspectieven op de rollen die de betrokken partijen kunnen nemen in de uitvoering van het onderzoek. Enerzijds betreft dit onze rol als onderzoekers van de Universiteit Utrecht: zijn wij louter opdrachtnemer (uitvoerder) van een publiek-privaat consortium van opdrachtgevers of maken wij zelf deel uit van die publiek-private samenwerking? Anderzijds betreft dit de rol van de overige partners in het consortium: staan zij na opdrachtverlening aan de zijlijn of participeren zij in het onderzoek op zoek naar antwoorden op de gestelde onderzoeksvragen?

156

Deze legitimatiespanning komt in de aanloopfase voor het eerst op tafel als de initiator en de andere vroeg betrokken opdrachtgever aan Maarten van Bottenburg het voorstel doen om een van hen deel te laten uitmaken van het onderzoeksteam als promovendus of postdoc. Dit voorstel vloeit voort uit hun wens om expertise op dit gebied op te bouwen en in de toekomst in te zetten op de markt van publiek-private samenwerkingstrajecten rond aanbestede publieke voorzieningen. Als medefinanciers verwachten zij het meest van het onderzoeksproject te leren als zij niet in de periferie meelopen maar als een van hen hieraan als lid van het onderzoeksteam deelneemt.

Hoe legitiem dit verzoek ook is vanuit hun persoonlijke wensen, belangen en doelstellingen, het voorstel roept vragen op over de eveneens legitieme beginselen van wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot onafhankelijkheid, onpartijdigheid, transparantie en integriteit.

Aan dit spanningsveld is de laatste jaren door wetenschap, overheid en media veel aandacht geschonken, mede naar aanleiding van maatschappelijke ophef over verschillende wetenschappelijke onderzoeksprojecten waarin de invloed van het financierende bedrijfsleven is betwist (zie bijvoorbeeld de Volkskrant, 20 januari 2018). Voortbouwend op eerdere rapporten over wetenschappelijke integriteit (KNAW, NWO, VSNU 2001; KNAW 2005) leidt dit in 2018 tot publicatie van de Nederlandse gedragscode wetenschappelijke integriteit (KNAW et al. 2018).

Uitgangspunt van die gedragscode is dat de toenemende samenwerking van universiteiten met het bedrijfsleven en de overheid naast kansen en mogelijkheden ook risico’s en dilemma’s met zich meebrengt met betrekking tot de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van individuele onderzoekers en universitaire instellingen. Enerzijds moeten wetenschappers zich rekenschap geven van het feit dat zij niet in een maatschappelijk isolement opereren, en binnen de grenzen van het redelijke rekening houden met legitieme belangen van opdrachtgevers en financiers.

Anderzijds moeten zij voorkómen dat hierdoor (de schijn van) ongewenste beïnvloeding ontstaat. Bij externe financiering bestaat de kans dat opdrachtgevers en/of financiers direct of indirect en expliciet of impliciet invloed uitoefenen op de werkwijze, interpretatie en publicatie van resultaten. Ook kan dit leiden tot belangenconflicten en belangenverstrengeling.

Het verzoek om als opdrachtgever en co-financier onderdeel uit te maken van de projectuitvoering kunnen wij uiteindelijk niet verenigen met de onafhankelijkheid van de onderzoeksgroep. De facultaire integriteitscommissie van de Universiteit Utrecht, waaraan Maarten van Bottenburg deze casus in oktober 2014 voorlegt, onderschrijft dat standpunt. Dezelfde maand bericht hij aan beide potentiële opdrachtgevers dat de Universiteit Utrecht graag met hen een samenwerking aangaat, mits in de organisatie en uitkomsten van het onderzoek steeds de onafhankelijkheid van het wetenschappelijk onderzoek wordt bewaakt. Nadat deze kwestie is uitgesproken en aanvaard, werken zij gedrieën verder aan de vorming van het consortium en de start van het onderzoek.

Daarmee nemen wij als onderzoekers een andere plaats in dan de deelnemende bedrijven en gemeenten. De universiteit is deelnemer, co-financier, opdrachtnemer en uitvoerder. De bedrij-

157

ven en gemeenten zijn deelnemer, co-financier en opdrachtgever, maar geen uitvoerder. Dat wil niet zeggen dat wij ons in dit samenwerkingsverband als de ‘alwetende’ partij zien die op neutrale wijze feiten verzamelt en feiten weegt, en de conclusies daarvan aan de ‘onwetende’ opdrachtgevende partij overhandigt die keurig aan de zijlijn op de resultaten wacht. Kenmerkend voor het publiek-private samenwerkingsverband in dit onderzoek is juist dat alle partijen in het onderzoek participeren. De opdrachtgevers zijn zelf wetenschappelijk gevormd en brengen veel praktijkkennis in. Zij kennen diverse cases en hebben daarmee in tegenstelling tot de onderzoekers dagelijks in hun professionele praktijk te maken. Als zodanig zijn zij in het onderzoek van onmisbare waarde om bestaande en nieuwe PPS-praktijken in te brengen, te bespreken en hierop te reflecteren. Niettemin vervullen zij een andere rol dan wij. Als onderzoekers staan wij voor de opdracht het onderzoek op eerlijke, transparante, zorgvuldige, onafhankelijke en verantwoordelijke wijze uit te voeren. Universiteit, bedrijfsleven en overheid nemen samen deel aan het publiek-private samenwerkingsverband. De rolscheiding tussen opdrachtgever en uitvoerder is echter essentieel voor de geloofwaardigheid en dus voor de waarde en impact van de uiteindelijke onderzoeksresultaten.

Die rolscheiding komt ook tot uitdrukking in de vorming en werking van de klankbordgroep.

Hierin nemen alle betrokken partijen zitting met een roulerend voorzitter. Doel is om ontmoetingen van de betrokken partijen te organiseren en de onderzoeksvoornemens, -vorderingen en -resultaten met elkaar te bespreken. De klankbordgroep krijgt geen aansturingsbevoegdheid; er is dan ook geen sprake van een ‘stuurgroep’ of ‘begeleidingsgroep’. Wel verantwoorden wij ons als onderzoekers in de klankbordgroep over de keuzes die wij in het onderzoeksproces maken.

Ook bespreken wij met de betrokken partijen de interpretaties van voorlopige bevindingen in de klankbordgroep en wijzen de betrokken partijen ons in dit gremium op nieuwe ontwikkelingen, interessante cases, mogelijke respondenten en andere relevante informatie en ervaringen uit het werkveld.

Sturingsspanning De verhoogde sturingsspanning die zich gedurende het onderzoek voordoet, hangt samen met de maatschappelijke waarde die de betrokken partijen willen realiseren. Alle partijen willen dat het onderzoek maatschappelijke meerwaarde oplevert: nieuwe, openbare kennis over publiek-private samenwerking met betrekking tot multifunctionele voorzieningen. Gedurende het onderzoeksproces doen zich echter momenten voor waarin dat gezamenlijke streven geijkt dient te worden tegen de achtergrond van belangen en waarden van afzonderlijke partijen.

Twee voorbeelden hiervan kunnen dit verduidelijken, waarvan het eerste voorbeeld betrekking heeft op de opdrachtgevers (gemeenten en bedrijven) en het tweede op de opdrachtnemer (universiteit).

Na enkele maanden vraagt, na het bijwonen van een klankbordgroepbijeenkomst, een publieke professional van een van de betrokken gemeenten zich in een van de gehouden interviews hardop af of er sprake is van belangenverstrengeling via dit onderzoek. Private en publieke partijen mogen elkaar niet spreken gedurende een aanbestedingsproces. Wat als tijdens dit

158

onderzoek een aanbesteding loopt in een van de betrokken gemeenten, die gewonnen wordt door een van de betrokken private partijen? Als onderzoeksteam winnen we advies in van een specialist op het gebied van aanbestedingsrecht van het departement Rechtsgeleerdheid van de faculteit Recht Economie Bestuur en Organisatie van de Universiteit Utrecht. We komen tot de conclusie dat dit niet aan de orde is. De betrokken publieke en private partijen zijn lopende het onderzoek niet met elkaar in contact in een specifiek aanbestedingstraject. Wél beseffen we door dit voorval nog sterker hoe ingewikkeld het is om in dit veld op de juiste wijze maatschappelijke meerwaarde na te streven: gezien het relatief kleine veld van bouwers en exploitanten kan een gezamenlijk leerproces alleen worden georganiseerd met gemeenten die geen relevante aanbestedingen hebben lopen.

Verhoogde sturingsspanning komt eveneens naar voren in de gesprekken die wij in de klankbordgroep voeren over de betrouwbaarheid en validiteit van de gehanteerde onderzoeksmethoden. In het onderzoek kiezen wij voor vier casestudies die wij met kwalitatieve onderzoeksmethoden bestuderen. Op grond hiervan trachten wij tot analytische generalisatie te komen, terwijl in de klankbordgroep de behoefte wordt geuit aan statistische generalisatie door toetsing van de onderzoeksresultaten bij een grote(re) groep respondenten. Verschillende partners in de klankbordgroep krijgen het gevoel dat deze discussie enigszins wordt ‘doodgeslagen’ doordat wij ons tijdens deze discussie beroepen op het door ons gehanteerde sociaal-constructionistische onderzoeksperspectief. Vanuit dat perspectief richt ons onderzoek zich op de betekenissen die betrokkenen in de vier cases aan de publiek-private samenwerking geven en hoe die betekenisgeving in interactie met andere betrokkenen tot stand komt.

Die betekenisgeving trachten wij boven water te krijgen aan de hand van zogenoemde ‘narratieve interviews’. Hoewel de opdrachtgevers onze redenering volgen, komen de gekozen onderzoeksmethoden voor hen over als een dictaat met een beroep op de wetenschap waarover niet te twisten valt. Omgekeerd geeft de herhaalde oproep tot externe validatie en statistische generalisatie bij ons als onderzoekers een ongemakkelijk gevoel, alsof de opdrachtgevers twijfelen aan de waarde van de onderzoeksuitkomsten en onze professionaliteit om op basis van ons onderzoek tot algemene, waardevolle inzichten te komen.

Prestatiespanning Volgens de literatuur is sprake van prestatiespanning als de nadruk te veel komt te liggen op de operationele capaciteiten waardoor de gewenste maatschappelijke waarde niet meer voorop komt te staan in het managen van het project. Bewaking van het budget verwordt dan van een middel tot een doel op zichzelf. Oorzaken van een dergelijke prestatiespanning zijn veelal gelegen in de ongelijke machtsverhouding tussen de betrokken partijen. Die komt bijvoorbeeld tot uiting in de financiële begrenzing van het project en de beschikbaarstelling van relevante informatie over (de voortgang van) het project.

Ook ons onderzoek verloopt niet zonder prestatiespanning. Deze kent twee facetten. Ten eerste zijn er gedurende het onderzoek fasen waarin wij nog niet goed duidelijk kunnen maken welke

159

resultaten de opdrachtgevers mogen verwachten in termen van inzichten en aanbevelingen.

Ten tweede lukt het ons niet om het project op 1 september 2018 af te ronden, zoals in het gehonoreerde onderzoeksvoorstel staat vermeld. De finale versie van het onderzoeksrapport gaat uiteindelijk op 28 maart 2019 naar de uitgever. Beide facetten creëren prestatiespanning tussen wat de betrokken partijen in dit privaat-publieke samenwerkingsverband willen en kunnen.

Dat wetenschappelijk onderzoek fasen kent waarin onduidelijkheid en onzekerheid bestaan over de te verwachten inzichten en aanbevelingen, is niet ongebruikelijk. Nadat de onderzoeker vol enthousiasme van start gaat, neemt zijn of haar kennis over het onderwerp in korte tijd sterk toe. Deze startfase wordt dikwijls gevolgd door een periode waarin de onderzoeker zich geconfronteerd ziet met gegevens die de complexiteit en ambiguïteit van de werkelijkheid laten zien en eerder een gevoel van chaos dan van orde teweegbrengen. Pas in een volgende fase krijgt de onderzoeker – althans in succesvolle projecten – weer grip op de data en slaagt hij of zij erin patronen te herkennen en conclusies te trekken.

Deze fasen zijn ook voor ons in dit onderzoek heel herkenbaar. Omdat wij de stand van zaken bovendien steeds bespreken met de betrokken partijen in de klankbordgroep, stellen wij ons bij tijd en wijle kwetsbaar op, zeker in fasen waarin de onduidelijkheid en onzekerheid ook voor ons nog groot zijn. Wij realiseren ons heel goed dat dit van de deelnemende gemeenten en bedrijven een grote mate van vertrouwen vraagt. Dat geldt des te meer omdat er sprake is van informatie-asymmetrie: als onderzoekers zijn wij per definitie beter op de hoogte van de beschikbare data dan de andere partners in het samenwerkingsverband. De samenvattende overzichten die wij in de klankbordbijeenkomsten met de partners delen, dragen daarmee onbedoeld bij aan de prestatiespanning.

Die prestatiespanning neemt verder toe wanneer de beoogde oplevering van het eindrapport in 2018 voor ons niet haalbaar blijkt. De oorzaak hiervan is deels gelegen in onze beschikbare operationele capaciteit, met namen in de beginfase van het onderzoek, en deels in het prioriteren van het eindresultaat boven bewaking van de uitvoeringstijd. Hoewel wij niet vragen om verhoging van het budget, maar ‘slechts’ om meer tijd, is het begrijpelijk dat de prestatiespanning hierdoor toeneemt. Immers, rond de totstandkoming van infrastructurele voorzieningen geldt de spanning tussen operationele capaciteit en te realiseren meerwaarde als een van de belangrijkste parameters waarop de betrokken partners sturen. Wij weten elkaar te vinden door duidelijkheid te verschaffen over de duur van de vertraging en de datum van de afronding.

Management van spanningen Een belangrijk inzicht uit het voorliggende onderzoek is dat legitimatiespanning, sturingsspanning en prestatiespanning fundamenteel onderdeel zijn van iedere publiek-private samenwerking die maatschappelijke waardecreatie ten doel heeft. De inspanningen van de betrokken partijen moeten dan ook niet zijn gericht op het voorkómen maar op het managen van deze spanningen.

160

Diverse factoren brengen die legitimatiespanning, sturingsspanning en prestatiespanning in het onderzoek teweeg. Tegelijkertijd hebben alle betrokken partijen hun aandeel in het managen van die spanningen waardoor deze beheersbaar blijven en een klimaat ontstaat dat nodig is om tot een goed eindresultaat te komen. Zeker, er doen zich momenten voor waarin onduidelijkheid en discussie overheersen en de druk op het onderzoeksteam stijgt. Maar deze krijgen steeds een vervolg door periodes van duidelijkheid en rust waarin het gezamenlijke belang en doel overheersen.

Waar in de cases sprake is van PPS-professionals die hun verbindende vermogen inzetten om de spanningen te managen en de betrokken partijen te helpen met deze spanningen om te gaan, besluiten alle partners in het onderzoek in een vroegtijdig stadium een van de private vertegenwoordigers te vragen de rol van liaison officer op zich te nemen. Als liaison officer krijgt deze persoon als taak de interne communicatie tussen het onderzoeksteam en de partners te stroomlijnen en de externe communicatie over het onderzoek te organiseren. De invulling van die rol houdt ons als onderzoeksteam scherp door inzicht te geven in de ervaringen en verwachtingen van de andere klankbordgroepleden. Vooral in de periode juni 2017 tot december 2018 speelt de liaison officer vragen van de klankbordleden door over de uitkomsten (‘wat wordt de belangrijkste boodschap?’), de concreetheid van de aanbevelingen (‘er is sterke behoefte aan concrete tips & tricks’) en de projectplanning die uitloopt (‘in mijn wereld is het onbestaanbaar dat een project uitloopt’).

Als zodanig speelt de liaison officer een belangrijke rol in het managen van de spanningen. Dit draagt ertoe bij dat de onderzoekers en partners zich steeds opener voor elkaar opstellen. Een mooi voorbeeld hiervan is de geëngageerde en openhartige discussie in de klankbordgroep tijdens een bespreking van de voorlopige onderzoeksuitkomsten aan de hand van prikkelende stellingen. Nog scherper komt dit naar voren wanneer de onderzoekers hun conclusies en aanbevelingen presenteren en de partners enthousiast in gesprek raken over mogelijkheden van kennisoverdracht aan een breed publiek. Ondanks de spanningen lukt het alle betrokken partijen om coöperatief en constructief de samenwerking tot een goed einde te brengen.

De gedeelde doelstelling blijft voorop staan: het samen leren en innoveren van publiek-private samenwerking bij de realisatie en exploitatie van multifunctionele sportaccommodaties. We stellen vast dat dit gezamenlijke doel heeft bijgedragen aan het realiseren van het eindresultaat zoals dat nu voor u ligt. Tot slot spreken wij dan ook graag een groot woord van dank uit aan de partners voor het in ons gestelde vertrouwen én voor de unieke mogelijkheid om niet alleen publiek-private samenwerkingen te onderzoeken, maar deze ook aan den lijve te ondervinden.

Maarten van Bottenburg Sofie van den Hombergh Maikel Waardenburg

161

162

163

Over de auteurs Maarten van Bottenburg is hoogleraar Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht. Hij verricht onderzoek naar de invloed van publieke en private organisaties op de maatschappelijke betekenissen van sport en de publieke vraagstukken die zich in en via de sport voordoen. Hij promoveerde in 1994 op een onderzoek naar de uiteenlopende verspreiding en popularisering van sporten. Maarten was in 2002 een van de oprichters van het Mulier Instituut, waaraan hij tot 2007 leiding gaf. Aan de Universiteit Utrecht was hij van 2013 tot 2018 hoofd Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) en vicedecaan Maatschappelijke impact van de Faculteit Recht Economie Bestuur en Organisatie. In 2017 bekleedde hij de Francqui-leerstoel aan de Vrije Universiteit Brussel.

Sofie van den Hombergh richt zich in haar werk als adviseur, trainer en onderzoeker op samenwerking binnen groepen met een hoge mate van diversiteit. Daarbij heeft ze speciale aandacht voor de rol van interculturele communicatie. In haar onderzoek focust Sofie zich op de sociale professionele vaardigheden die nodig zijn voor effectieve samenwerking alsmede op de wijze waarop mensen die vaardigheden aanleren. Als trainer en adviseur is zij actief voor diverse organisaties in het publieke en private domein, alsook binnen het bachelor-, master- en executive-onderwijs van USBO. Ten slotte is Sofie coördinator van het Global Master’s Programme, een internationaal programma op het domein van sport dat USBO in samenwerking met buitenlandse universiteiten aanbiedt.

Maikel Waardenburg is universitair docent Bestuurs- en Organisatiewetenschap.

Hij interesseert zich voor interacties tussen organisaties uit verschillende domeinen. In zijn onderzoek richt hij zich op samenwerkingsvraagstukken, overheid-civil society-relaties, en hybridisering. Maikel is gepromoveerd op een onderzoek naar de instrumentalisering van civil society-organisaties, waarin hij het ‘dubbelspel’ tussen gemeenten en sportclubs ten aanzien van de maatschappelijke rol van sport analyseert. Meervoudige casestudies en een narratieve benadering zijn kenmerkend voor zijn onderzoek. Maikel coördineert het masterprogramma Organisaties, Verandering en Management aan de USBO. Daarnaast is hij lid van diverse (inter)nationale netwerken die zich bezighouden met beleids- en organisatievraagstukken in het sportdomein, waaronder het Europese expertnetwerk Policy and Politics In Sport (POLIS).

De auteurs zijn verbonden aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht.

164

165

Partners

Vereniging Sport en Gemeenten

Publiek-private samenwerking (PPS) is een in populariteit groeiende organisatievorm bij het realiseren en exploiteren van maatschappelijke voorzieningen. Voor publieke en private partijen is er de gezamenlijke opdracht om via PPS een maatschappelijke bijdrage te leveren. Maar een PPS is complex en staat garant voor spanningen, zo laat dit boek zien. Dit brengt een extra uitdaging teweeg voor het afstemmen van de kwaliteit van maatschappelijke voorzieningen op lokale behoeften en sociale opgaven.

In dit boek verklaren de auteurs de herkomst van spanningen in PPS bij het realiseren van multifunctionele sportaccommodaties en wijzen zij op mogelijkheden voor het innoveren van PPS. Zij introduceren een nieuw type PPS, de waardengerichte PPS, en komen met concrete aanbevelingen voor het versterken van het verbindend vermogen van actoren in een PPS.